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Las políticas de Transferencias Monetarias Condicionadas en el actual escenario de América Latina Extracto de tesis de grado: Las políticas de transferencias monetarias condicionadas en América Latina. El caso de la Asignación Universal por Hijo en la Argentina actual: un ejercicio de análisis sobre el carácter de su distribución de valor.2014 (Emiliano Fernández; Dir.: Dr. Fernando Piñero) 1-Introducción El presente texto posee como objetivo abordar la temática de las políticas de transferencias monetarias condicionadas en la región de América Latina y el Caribe. Estas políticas se constituyen, en los últimos veinte años, en el principal lineamiento asistencial que los estados despliegan sobre la dinámica de la cuestión social en la región. Es este hecho, su gravitación político-institucional en la configuración estatal actual, el que amerita una incursión analítica que intente re-construir los principales fundamentos sobre los que surge y se desarrolla hasta la actualidad. Para lograr este objetivo, se proponen tres siguientes apartados: 2) el que describe de forma sucinta la dinámica socio-económica de la región en el marco de la arremetida neoliberal del último tercio del siglo XX; 3) que aborda la nueva dinámica socio-política y económica que emerge en la primera década del siglo XXI; y 4) que profundiza en las políticas de transferencias monetarias condicionadas: planteando su relación con la matriz asistencial estatal, y analizando su definición, su emergencia, desarrollo y su lugar específico en el marco del proceso de acumulación y hegemonía de la región.
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Las políticas de Transferencias Monetarias Condicionadas en el actual
escenario de América Latina
Extracto de tesis de grado: Las políticas de transferencias monetarias condicionadas en
América Latina. El caso de la Asignación Universal por Hijo en la Argentina actual: un
ejercicio de análisis sobre el carácter de su distribución de valor.2014 (Emiliano Fernández;
Dir.: Dr. Fernando Piñero)
1-Introducción
El presente texto posee como objetivo abordar la temática de las políticas de
transferencias monetarias condicionadas en la región de América Latina y el Caribe. Estas
políticas se constituyen, en los últimos veinte años, en el principal lineamiento asistencial
que los estados despliegan sobre la dinámica de la cuestión social en la región. Es este hecho,
su gravitación político-institucional en la configuración estatal actual, el que amerita una
incursión analítica que intente re-construir los principales fundamentos sobre los que surge
y se desarrolla hasta la actualidad.
Para lograr este objetivo, se proponen tres siguientes apartados: 2) el que describe de
forma sucinta la dinámica socio-económica de la región en el marco de la arremetida
neoliberal del último tercio del siglo XX; 3) que aborda la nueva dinámica socio-política y
económica que emerge en la primera década del siglo XXI; y 4) que profundiza en las
políticas de transferencias monetarias condicionadas: planteando su relación con la matriz
asistencial estatal, y analizando su definición, su emergencia, desarrollo y su lugar específico
en el marco del proceso de acumulación y hegemonía de la región.
2- La etapa de América Latina en la mundialización neoliberal
La región latinoamericana en tanto inserta de modo periférico y dependiente en el
capitalismo mundial también será escenario de la reestructuración neoliberal y, quizá, uno de
los lugares donde ésta se exprese de la forma más inhumana imaginable. Incluso será el
terreno donde esta re-estructuración se inaugure a sangre y fuego, con la instauración del
gobierno pinochetista tras el golpe de estado a la Unidad Popular en Chile del 73´, antesala
de lo que será la hegemonía neoliberal a nivel mundial simbolizada en la díada Reagan-
Thatcher en los años 80´.
Las reformas neoliberales condujeron a un reformateo de los ejes de acumulación que
sostienen la reproducción ampliada del capital en la región. La variable constante que resulta
de la implementación de estas políticas en casi todos los países de la región, es la
profundización de la dependencia en tanto rasgo estructural de las formaciones sociales en
esta parte del mundo1. Esta acentuación del patrón de dependencia latinoamericano se
inscribe, a su vez, en la intensificación neoliberal del carácter “desigual y polarizante” (Amín,
2001) del desarrollo capitalista en el mundo como rasgo esencial de este. En este cuadro de
situación, se incrementa la punción de excedente producido en la región por parte del centro
capitalista mediante los mecanismos clásicos de: la remisión de utilidades a casa matriz
(agravada por una estructura productiva cada vez más extranjerizada), el pago de deuda
externa pública y privada, y vía intercambio desigual2.
Por otra parte, esta re-definición de los patrones que guían la acumulación de capitales
en el marco de la profundización de la dependencia, supone el quiebre de una estrategia de
1 Al respecto Mandel señala que: “la economía latinoamericana se halla desde el comienzo dominada por las
necesidades del capitalismo de las metrópolis (capitalismo comercial primero, industrial después, y finalmente
imperialista)” (1981: 347).
Acerca de América Latina y su relación con el mercado mundial, Dos Santos plantea : “las relaciones generadas
por este mercado son desiguales y combinadas: desiguales porque el desarrollo de unas partes del sistema ocurre
a expensas de otras partes” (Dos Santos, 1978: 217), combinadas porque “(…) es la combinación de estas
desigualdades y la transferencia de recursos de los sectores más atrasados y dependientes a los más avanzados
y dominantes lo que explica la desigualdad, la profundiza y la transforma en un elemento necesario y estructural
de la economía mundial” (Dos Santos, 1978: 217). 2 Este punto es especialmente problemático. Aunque partes de un mismo debate, se debe distinguir aquí entre
el planteo de la “desigualdad en los términos de intercambio” producto de la formulación estructuralista clásica
de Raúl Prebisch, y el planteo de las transferencias objetivas de valor vía comercio entre países con diferentes
productividades (o incluso iguales) más propio de la tradición marxista. Los dos planteos han sido disparadores
de importantes discusiones y críticas en las que aquí, por cuestiones de espacio, no se profundiza.
desarrollo “hacia dentro” llevada adelante bajo diferentes modos en distintos países de la
región hasta el momento, así:
La internacionalización se produce ahora en el marco de una
extranjerización creciente de la economía, pero también de un quiebre del
proceso de sustitución de importaciones y del desmantelamiento o perdida
de peso relativo de los casilleros de contenido tecnológico más complejo.
Esto significa que el motor no es ya la incorporación de nuevas actividades
tendientes a completar la estructura industrial trunca, y que tiende a
profundizarse la separación entre la estructura del consumo y la
producción” (Arceo, 2005:52).
Esta separación de la estructura de consumo y de producción presupone, asimismo,
una re-orientación en el proceso de realización de las mercancías producidas. Ahora la
realización estará sustentada en la demanda de un estrecho, pero fuerte, mercado interno (que
contiene tanto producción local como importada, muchas veces suntuaria) y, principalmente,
por la demanda externa de mercancías tanto de origen industrial, agro-industrial y agrario
(Osorio, 2004). Lo que se pone de relieve, es que la expansión se asienta básicamente en:
(…) la producción de bienes y servicios ligados al consumo de los sectores
de más altos ingresos, en la difusión en los sectores populares –pese a la
disminución o estancamiento en sus ingresos- de las pautas de consumo del
centro y el crecimiento de exportaciones basadas en los recursos naturales
o en la maquila, según las regiones (Arceo, 2005:52).
Claro que la existencia de esta orientación exportadora y de consumo interno
sustentado en la burguesía y capas medias de la sociedad no significa la inexistencia de
capitales, mayoritariamente locales, que operen exclusivamente en el mercado interno ligado
al consumo masivo (Arceo, 2005).
Como en otras partes de la periferia capitalista, la región latinoamericana se convierte
en espacio geográfico donde recalan segmentos productivos -partes de cadenas globales de
valor- de capitales que tienen sus matrices en el centro capitalista. Este proceso enmarcado
en la des-localización productiva desarrollada a escala mundial, posee consecuencias en
términos de la estructura de producción, de la estructura de consumo y en las variables macro-
económicas de los estados.
Por último, en los países de la región las políticas neoliberales implementadas
también generaron la reconfiguración en el mercado de trabajo descripta más arriba – grandes
contingentes de desocupados y “precariedad estructural” – lo que a su vez determina la
intensificación de la súper-explotación de la fuerza de trabajo (Osorio, 2004).
Por su relevancia para este análisis, este último punto, merece una breve referencia.
La categoría de “súper-explotación de la fuerza de trabajo” forma parte central del abordaje
mariniano sobre el problema del desarrollo capitalista en América Latina3. A pesar de su
importancia, no obstante, la categoría no se encuentra del todo clara en la formulación y
utilización del autor mismo, hecho que por lo demás mantiene en plena vigencia la discusión
sobre su significado exacto e implicancias. Carcanholo (2013) capta bien la tensión presente
en el planteo de Marini, cuando sostiene que en este la idea oscila entre plantear a la
superexplotación de la fuerza de trabajo como forma/ mecanismo de aumentar la tasa de
explotación de la fuerza de trabajo por parte del capital, y plantearla como categoría con
entidad propia conectada con otras tesis del mismo autor y que define el carácter de la
acumulación en los países dependientes4.
Aquí se sostiene que la idea de súper-explotación de la fuerza de trabajo tiene que
plantearse como mecanismo de extracción de plus- valor, basado en la conversión del fondo
necesario de consumo obrero al fondo de acumulación del capital5. Es decir, el fondo de
consumo necesario para la reproducción del obrero y su familia se convierte, de hecho, en
fondo de acumulación para el capital. Este mecanismo se manifiesta en una remuneración
(precio de la fuerza de trabajo/salario) al obrero definida por debajo de su valor (en su
determinación “histórica” y “moral”). Amén de esto, el capital posee además de los
mecanismos “clásicos” para aumentar la tasa de explotación (plusvalía absoluta y relativa)
este tercer mecanismo, que re-convierte la explotación consustancial a la relación capital-
trabajo en súper-explotación laboral.
Como determinante de esta tendencia a la súper-explotación de la fuerza de trabajo en
América Latina, Marini plantea:“(…) la superexplotación del trabajo es acicateada por el
3 Es el propio Marini (1991) el encargado de señalar a esta categoría, como el fundamento del modo específico
en el que se desenvuelve el capitalismo periférico de aquí, claro, que se convierta en la categoría medular de su
perspectiva. Son varios los autores contemporáneos que retoman estos planteos, lejos se está aquí de intentar
una síntesis. 4 En su examen, Carcanoholo (2013) fundamenta porque el segundo sentido, la súper-explotación de la fuerza
de trabajo como categoría, es el correcto. No obstante aquí, y más allá de lo que dijo estrictamente Marini, se
estima que tomar el primer sentido es más adecuado a los fines del análisis concreto de la realidad actual. 5 Este mecanismo esta señalado en Marx (2008), aunque no está desarrollado. Marini en su formulación lo
plantea, junto con otros mecanismos, conformando lo que él denomina súper- explotación de la fuerza de
trabajo. Se insiste que aquí no se toma la formulación strictu sensu de este autor.
intercambio desigual, pero no se deriva de él, sino de la fiebre de ganancia que crea el
mercado mundial, y se basa fundamentalmente en la formación de una sobrepoblación
relativa” (1978:10). Con esta afirmación, entonces, se conecta el movimiento de los salarios
-que pueden en tanto precio de la fuerza de trabajo estar por debajo, en equivalencia o encima
del valor de la fuerza de trabajo- a la tesis clásica de la superpoblación relativa para las
necesidades capital descripta en el capítulo 1 de este trabajo6.
Para Samir Amín (1993) es en la periferia donde se forma el grueso del ejército pasivo
de reserva del proletariado del mundo7. Este autor plantea que se debe examinar cómo
organiza el capital la proletarización en la periferia, cómo las especializaciones que él impone
engendran allí un excedente permanente y creciente de oferta de mano de obra en relación
con las demandas de la acumulación (1971)8.
En síntesis, en el marco de la reestructuración del capitalismo mundial también se da
una re-formulación del patrón de desarrollo capitalista en la región que tiende a profundizar
el rasgo dependiente de ésta. Emerge un patrón caracterizado por su orientación exportadora
–en base a las materias primarias y sus derivados, y ciertas manufacturas industriales -, por
un mercado interno fundamentalmente motorizado por el consumo de capas altas y medias
de la sociedad, por altos niveles desocupación y por la “precarización laboral” que tiende a
predominar en la relación capital-trabajo. La súper-explotación de la fuerza de trabajo se
intensifica como tendencia, bajo estas dos últimas particularidades9.
6 Marini (1991) en un primer momento, va a situar a la súper-explotación de la fuerza laboral como factor de
compensación ante mecanismos de transferencia de valor de la periferia al centro (que para el autor van a estar
dados por el intercambio desigual con el centro en base a productividades diferentes intra e inter-sectores y al
monopolio de la producción de ciertas mercancías que posee el centro capitalista). Desde este punto de vista, la
súper-explotación sería una estrategia que se dan las burguesías de la región ante pérdidas de valor en el mercado
mundial.
La ligazón de la súper-explotación de la fuerza de trabajo con la ley clásica de la formación de un ejército
industrial de reserva, es realizada por el autor a posteriori en el marco de una de sus últimas polémicas con
Fernando Enrique Cardoso. 7 Samir Amín (1993) señala tres rasgos más de las formaciones del capitalismo periférico: el predominio del
capitalismo agrario (y no de vestigios feudales); la constitución de una burguesía compradora por naturaleza (y
no “nacional”) en la estela del imperialismo y la tendencia a un desarrollo burocrático original en el marco de
una nueva fase de la polarización, basada en la industrialización periférica. 8 Samir Amín plantea estas consideraciones en el marco del debate sobre el intercambio desigual dado en las
décadas del 60´ y 70´. 9 Dicho esto, es importante decir que el examen empírico de esta categoría es problemático. Seibel Luce (2013),
aunque con una utilización más amplia de la categoría, entre otros indicadores toma a la fijación del salario
mínimo en Brasil para la medición del valor de la fuerza de trabajo, y a partir de aquí observar las
remuneraciones por debajo de su valor que darían cuenta de súper-explotación laboral.
3- América Latina en el siglo XXI
Sobre la base del curso estructural descripto, la primera década del nuevo siglo es
testigo de cambios en el ciclo económico, y de mutaciones en las variables socio-
políticas10que reconfiguran el escenario regional11. Esta conjugación de nuevos procesos
socio-económicos y socio-políticos producto del acumulado de luchas sociales, produce
modificaciones en las condiciones de reproducción de la clase trabajadora en la región, en
las formas en que los estados abordan el problema de su gestión y manutención12, y en los
discursos legitimadores de tales intervenciones.
En este período se da un cambio en el comportamiento del Producto Bruto Interno
(PBI) cuyo progresivo incremento, hasta el impacto de la crisis mundial, expresa un proceso
continuo de reactivación económica. Mientras que en el período 1990-2004 el crecimiento
promedio fue de una tasa de 2,6 por ciento anual -según datos de Carcanholo y Saludjian
(2013) - a partir del año 2004 inclusive la región presenta tasas siempre por encima del 4 por
ciento anual, a excepción del año 2009 donde la tasa fue negativa (de -1,9 por ciento anual)
por el fuerte impacto de la crisis mundial estallada en 2007 (CEPAL, 2012)13.
10 En lo esencial este cambio tiene que ver con el ascenso de gobiernos de izquierda y centro-izquierda que
llevan adelante nuevos esquemas macroeconómicos, y nuevas políticas regionales e internacionales que marcan
cierto quiebre con la hegemonía neo-conservadora y pro-norteamericana de los años 90´. 11 Este cambio en el ciclo económico es también constatado por la Organización Internacional del Trabajo
(OIT): “El año 2004 fue de inflexión en las tendencias del mercado laboral y la economía en América Latina
y el Caribe. Después de una década de crecimiento inestable y volatilidad, los indicadores económicos y
laborales de la región comenzaron a revertirse favorablemente y con cierta estabilidad, hasta que en 2008 llegó
un nuevo embate proveniente del exterior con la crisis sub-prime y después con la recesión en Europa. La
mejoría de los términos de intercambio, el aumento de los precios de los commodities que exporta la región,
sostenidos en especial por el crecimiento del PIB de China, pero también de economías emergentes como India,
permitieron el cambio de folio en la región” (OIT, 2013: 52). 12 En términos de Estela Grassi (2003), se puede decir que se produce un re-diseño en los procesos de
estatalización de la cuestión social. 13 Carcanholo y Saludjian explican el crecimiento económico regional por un crecimiento económico mundial
que propicio la demanda de productos en que la región se volvió a especializar al mismo tiempo que se da una
aceleración en el precio de esos productos de exportación (llamados commodities) desde 2002-2003. Por otra
parte, un alza en el ciclo internacional de liquidez internacional (2002-2007) permitió bajas tasas de interés en
el mercado de crédito mundial dando margen para la reducción de las tasas de interés doméstico y a la fuerte
entrada de capital externo que contribuyo a al incremento de las reservas internacionales (Carcanholo y
Saludjian, 2013). No obstante este cuadro general no debe llevar a homogeneizar los procesos a lo largo de la
región, Argentina por ejemplo complejiza en términos de las causales la explicación de este crecimiento
económico en los últimos años -esto se observará en el próximo 3-.
Esta reactivación económica tiene como efecto la re-dinamización de mercados
laborales, que se traduce en la re-incorporación de fuerza de trabajo a la actividad y una
progresiva recuperación salarial. Será esta re-dinamización del mercado de trabajo, el
determinante central que produce cambios en las formas que asume la reproducción social
de la clase trabajadora en el actual ciclo económico. Aunque de menor importancia, también
se debe mencionar como determinante de estos cambios a las políticas sociales
compensatorias que ganan vigor en un progresivo mejoramiento del escenario fiscal, y que
poseen algún impacto en las condiciones de reproducción materiales de las clases
trabajadoras (esto se verá en el siguiente apartado).
Estos cambios en las condiciones de reproducción de la clase trabajadora plantean
una manifestación inmediata -en general la destacada por Agencias y Organismos
Internacionales de Crédito -, que es el descenso progresivo de las tasas de pobreza y pobreza
extrema (o indigencia) con respecto a finales de la década de los años noventa y principios
de siglo XXI.
De acuerdo a los datos de Panorama Social CEPAL 2013, para el año 2012 un 28,2
por ciento de la población de América Latina era pobre, y la indigencia (o pobreza extrema)
llegaba a un 11,3 por ciento. Si estos datos son comparados con las cifras del año 2002 –el
índice de pobreza era de 43,9 por ciento, incluyendo un 19,3 por ciento de indigencia-, se
observa que en este último período la reducción de la pobreza estuvo en torno a 15,7 puntos
porcentuales acumulados- mientras que la pobreza extrema registra una caída de 8,0 puntos
porcentuales-14.
Si se intenta darle a estos datos perspectiva histórica, se observa que para el año 1980
el porcentaje de personas bajo la línea de pobreza oscilaba en torno a los 40,5 puntos
porcentuales -mientras que de la pobreza extrema era de 18,6 puntos porcentuales- para de
allí llegar a un pico de 48,4 por ciento en el año 1990 mientras la pobreza extrema llegaba a
los 22,6 puntos porcentuales en este mismo año15. Desde ese punto álgido los niveles de
14 Es de importancia metodológica aclarar que estos datos se construyen en base a las fuentes oficiales otorgadas
por cada país. Es muy probable que en estos datos promedios regionales exista algún sesgo que tienda a la
subestimación de las cifras, ya que estarían incorporando datos provenientes de Argentina que a partir del año
2007 comienza con adulteraciones en su base estadística que repercute en varios de sus indicadores. De ser así,
no sería tan despreciable el probable sesgo, si se considera el volumen relativo que posee el país en la región y,
por consiguiente, su incidencia en el promedio final. 15 Según datos de Panorama Social CEPAL 2012.
pobreza experimentan un leve proceso de descenso para acelerarse como se dijo a partir del
año 2002.
Lo que se observa, en términos generales, es que en un marco de fluctuaciones de
corto plazo en el período de tres décadas que va de la década del 80´ a la actualidad, se da un
descenso de la pobreza de 12,3 puntos porcentuales acumulados, y un descenso de la pobreza
extrema 7,3 puntos porcentuales acumulados.
En el siguiente gráfico se intenta reflejar esta evolución de corto y mediano plazo en
las tasas de pobreza y pobreza extrema.
Grafico N° 2 Pobreza y pobreza extrema en América Latina y el Caribe (en porcentajes) Período 1980-2012
Fuente: Elaboración propia en base a datos CEPALSTAT, disponible en: http://estadisticas.cepal.org/cepalstat.
Lo que se verifica, entonces, es que independientemente de oscilaciones coyunturales
– incluso de una tendencia a la baja como se mostró- existe en América Latina un núcleo de
pobreza, de alrededor del tercio de la población total, que se permanece invariante en las
últimas tres décadas. Esto confirma la tendencia a la pauperización social propia de la
dinámica de desarrollo capitalista, tendencia acentuada por el carácter dependiente de la
misma como se dijo más arriba.
Este pauperismo social, que trata de población que no posee los medios de vida
necesarios para la subsistencia diaria, se explica no sólo un proletariado que repelido del
mercado laboral no puede vender su fuerza de trabajo – es decir, es excedente a los fines de
valorización del capital-, sino también por aquel proletariado que aún pudiendo vender su
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Pobreza Pobreza extrema
fuerza de trabajo lo hace por debajo de su valor –es decir, se encuentra en condiciones de
súper-explotación-. Se verá a continuación como estas dos condiciones del proletariado en
América Latina – la de excedente a los fines del capital o la de súper-explotación – poseen
gran peso en el desarrollo capitalista actual.
Para aproximarse al cuadro de situación sobre las formas que asumen las condiciones
de reproducción de la clase trabajadora en el período es necesario observar el
comportamiento del mercado laboral, en particular, la performance de la relación empleo-
desempleo.
En este punto, el indicador de desocupación arroja cierta luz sobre el punto en
cuestión. Según el Estudio Económico para América Latina y el Caribe de la CEPAL (2013),
se observa que el desempleo urbano de 9 puntos porcentuales en el año 2005 desciende a 7,3
puntos porcentuales para el año 2010, lo que señala un descenso acumulado de 1,7 puntos
porcentuales16.
Bajo una ponderación similar, la Organización Internacional del Trabajo señala que:
“en términos absolutos, se estima que 14.8 millones de trabajadores están desocupados en
2013, en una región donde cerca de 230 millones de trabajadores integran la fuerza de trabajo
urbana. Del total de desempleados, 7.1 millones son hombres y 7.7 millones son mujeres”
(OIT, 2013: 26)17.
El siguiente gráfico pretende ilustrar sobre una evolución de mediado plazo de este indicador.
16 Los datos que plantea el informe para el año 2012 son preliminares y hablan de un desempleo en alrededor
de 6,4 por ciento. 17 Aclaración metodológica. La OIT construye esta información sobre la base de la información oficial de las
encuestas de hogares de los países. Los países seleccionados son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
México, Perú, Uruguay y República Bolivariana de Venezuela.
Gráfico N° 3 Desempleo abierto urbano y total en América Latina Período 1990-2012
Fuente: Elaboración propia en base a CEPALSTAT y Estudio Económico de América Latina CEPAL (2001). El cálculo tasa de desempleo abierto urbano se basa en personas de 13 años y más de ambos sexos. La tasa anual se realiza en promedio simple. En anexo metodológico se incluye el detalle de los países que integran la tasa en cada año. El cálculo de la tasa de desempleo total se plantea en base a promedio ponderado con ajustes por falta de información y diferencias y cambios metodológicos. Aclaración en los años donde no hay indicador de alguno de las dos variables no se debe a su equivalencia a 0 sino a la ausencia de dato.
Se puede observar en este gráfico la correlación existente en la evolución de las tasas
de desempleo urbano y las tasas de desempleo total (urbano y rural), siendo que se desarrollan
a la par tanto en momentos de ascenso como de descenso relativo.
El desempleo urbano parte de un 8,3 por ciento en el año 1985 desciende a 5,4 por
ciento en el año 1994, y se vuelve a elevar a 8,4 por ciento en el año 2002 para descender
hacia los 6,5 por ciento en el año 2010. El desempleo total es lógicamente mayor planteando
un punto de partida de 7,5 por ciento en el año 1991 para llegar a un pico de 11,2 por ciento
en el año 1999 y 2002 y luego descender a 7,3 por ciento en el año 2010.
Este conjunto de datos marca una tendencia general de mediano plazo, la cual señala
que la desocupación total no perfora el piso del 7 por ciento de la fuerza de trabajo activa en
relación a la total disponible. En otros términos, independientemente de oscilaciones
coyunturales la desocupación total en la región parece sostener un piso aproximado de 7
puntos porcentuales en el mediano plazo, lo que equivale aproximadamente 14,8 millones
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Desempleo urbano Desempleo total
para el 2013, como se dijo18. Esta población imposibilitada de vender su fuerza de trabajo es
la forma en que se manifiesta más evidentemente la súper-población relativa para el capital,
o sea, la población excedente a los fines del capital19.
Párrafo aparte merece la variable que hace a las condiciones de trabajo, es decir, al
contexto en el cual los trabajadores deben vender su fuerza de trabajo. Un indicador clave
para relevar esta dimensión de las condiciones reproductivas de la fuerza de trabajo es el que
hace a la “informalidad laboral”, es decir, aquella venta de trabajo realizada bajo condiciones
de desprotección social. En este sentido, de acuerdo a datos de la OIT (2013) se puede
sostener que para el año 2012 el porcentaje de empleo informal se encuentra en 47,7 puntos
porcentuales una proporción similar a la del año 2011.
En el mismo sentido, denotando condiciones “precarias” en la realización del trabajo
(o de consumo productivo), se observa una jornada laboral media en la región muy extensa.
Según datos de la CEPAL (2013) a diferencia de lo que ocurre en la mayoría de los países
europeos –donde las personas en promedio trabajan 37 horas semanales- en América Latina
y el Caribe la jornada laboral sigue siendo muy superior al límite de 40 horas semanales, y
no se observa una tendencia hacia su reducción. Por otra parte, este hecho se manifiesta con
mayor intensidad en el trabajo realizado por mujeres. La vigencia de la extensión de la
jornada laboral, esta manifestando la persistencia de una estrategia por parte del capital de
extracción de plusvalía absoluta.
El establecimiento y generalización de condiciones precarias de realización del
trabajo, expresa una estrategia del capital para reducir costos de producción lo que,
naturalmente, tiene un impacto directo en las condiciones de vida del trabajador y su familia.
Aunque no se puede realizar una afirmación lineal, sí se puede suponer que en general estas
condiciones precarias pueden contener una relación laboral donde la fuerza de trabajo es
remunerada por debajo de su valor o, lo que es lo mismo, en condiciones de súper-explotación
laboral.
18 En la consideración conclusiva, se toma la “población total desocupada” que incluye la población rural. La
exclusión de esta última población significaría la exclusión del campesinado del análisis, sujeto que posee gran
relevancia a la hora de explicar la estructura de clases en América Latina. 19 Se vuelve a reiterar el alcance meramente aproximativo del presente trabajo. Aquí no se esta distinguiendo
entre población rural y urbana, o sexo y las diferenciales en su evolución; tampoco se están considerando estos
indicadores en relación a otros como la tasa de ocupación, entre otros puntos.
Por último, una dimensión también esencial para intentar una aproximación
medianamente completa a la condiciones de reproducción de la clase trabajadora en la región
refiere a la performance adquirida por el salario, es decir, por el precio de la fuerza de trabajo.
En este último período (2000-2012) la evolución de los salarios reales en la región manifiesta
un incremento de 54 puntos porcentuales según los datos de la OIT (2013). En el siguiente
gráfico se intenta ilustrar al respecto.
Gráfico N° 4 Evolución salarios reales en América Latina y Caribe - Período 2003-2012 100= año 2000
Fuente: Elaboración propia en base a Panorama Laboral OIT -2013
No obstante, se deben identificar diferenciales según países, ya que más allá del promedio
simple o ponderado en la evolución de los salarios existen diferentes velocidades en función
del país que se trate. Así:
(…) entre los países cuyo incremento del salario mínimo real ha superado
al promedio ponderado de la región destaca Honduras, con la mejoría de
mayor magnitud de este indicador. Esto se debe al aumento decretado a
inicios de 2009, que elevó el nivel del salario mínimo en más del doble del
fijado previamente. Una situación similar ocurrió en Uruguay” (OIT, 2013:
38). En cambio: El Salvador, México, Paraguay y la República Bolivariana
de Venezuela han seguido una política de salario mínimo con efectos
neutros en su poder adquisitivo debido a que los reajustes del salario
mínimo nominal apenas han compensado lo niveles de inflación. Esto
explica que las tasas de crecimiento de este indicador para el período 2000
a 2012 hayan sido inferiores al 14% (OIT, 2013: 38).
Porcentual salarios
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Porcentual salarios
Si se realiza un repaso de mediano plazo se observa que para el año 1990 el salario mínimo
real para la región estaba en 84,7 puntos porcentuales20 el que tiene una lenta evolución
progresiva durante toda la década llegando al año 2000 a 103,5 puntos. Si a estos datos se los
compara con los 154 puntos21 para el año 2012, se deduce un crecimiento de 69,3 puntos
acumulados de crecimiento para todo el período (OIT 2001, 2013).
Es necesario, además, realizar algún contrapunto comparativo a nivel global para observar
en términos relativos cuál es el nivel salarial alcanzado en la región. El siguiente gráfico
resulta ilustrativo en este último punto.
Gráfico N° 5
Costo horario comparativo de la mano de obra industrial (2008) Países seleccionados
Fuente: Pons 2011 en base de datos de US Labor Statistics Department.extraído de Informe Mundial sobre salarios 2010/2011 de la OIT.
Esta comparación internacional es útil para constatar la baratura de la fuerza de
trabajo de la región en el mercado mundial; así como lo muestra el gráfico, países como
México o Brasil sólo se encuentra a penas por encima de China y Filipinas en el costo de la
fuerza de trabajo, y muy por debajo de países de la Zona Euro o de Estados Unidos. En otros
términos, en comparación internacional los niveles de explotación de la fuerza de trabajo en
20 Promedio ponderado. 21 Ídem.
la región continúan muy elevados y, por ende, continúan siendo un rasgo saliente de la
acumulación de capital en la región como lo fue históricamente.
Lo que se intento demostrar con esta breve aproximación a la situación de la clase
trabajadora en la actualidad latinoamericana, es que si bien en la última década se dieron
descensos relativos en indicadores sociales y laborales, estos no revierten las tendencias
estructurales propias del desarrollo capitalista dependiente. Esto se comprueba cuando el
problema se pone en perspectiva de mediano plazo, o cuando se realiza una comparación a
nivel internacional.
En este sentido, además, los valores de los indicadores sociales revisados continúan
planteando a la pauperización como el rasgo más saliente en las condiciones de reproducción
de la clase trabajadora. En relación a esto, la hipótesis que se intento sostener aquí, es que el
principal determinante de este rasgo es la tendencia creciente de un gran contingente de
fuerza de trabajo excedente a los fines del capital y, en correlación, una tendencia creciente
a la súper-explotación laboral de otra importante capa del proletariado. Por otra parte, esta
tendencia a la pauperización parece emerger como una constante que atraviesa cualquier
estrategia de desarrollo capitalista (neoliberal, neo-desarrollista, etc.).
A su vez este proletariado repulsado del mercado de trabajo o incorporado al mismo
en modo “precario”, pierde también beneficios sociales (seguro contra desempleo y vejez,
salud, etc.) otorgados por el sistema de protección social del estado. Esto se debe a que el
desarrollo histórico de la protección social estuvo, en general, ligado a la condición
ocupacional del individuo, en consecuencia el trabajador desplazado del mercado laboral es
por decantación un desplazado del seguro social garantizado por la pertenencia a éste22.
Es esta masa de población que se reproduce en la pobreza la que se instituye con
centralidad en el objeto y sujeto de la política social durante el último período, y la que
determina el peso progresivo que viene adquiriendo el componente asistencial en la misma -
denotando un proceso de “asistencialización” (Andrenacci, 2006) de la política social-. Las
22 Tal como señala Del Valle (2009) los sistemas de protección social en América Latina se desarrollaron
partiendo de la relación salarial (la inserción en el mercado formal de trabajo de la población) resultando
sistemas que “premian” y “protegen” al trabajador que cotiza tendiendo a segmentar las prestaciones y a
mantener la “estratificación social”. En el mismo sentido Fonseca (2006) plantea que: “(…) el modelo de
protección social en América Latina y el Caribe fue aquel con base en el empleo formal y garantizaba dos tipos
básicos de prestaciones: asistencia a la salud, individual y curativa, jubilaciones, pensiones y beneficios por
accidentes de trabajo. El seguro por desempleo también fue garantizado en algunos países: Brasil, México (que
es una pensión por despido en edad avanzada) y Venezuela” (Fonseca, 2006:6).
TMC, forman parte de una estrategia estatal para la gestión de este sujeto; estrategia que
asume la forma de subsidio social compensatorio y que comportará las características que se
analizan a continuación.
4- Las transferencias monetarias condicionadas y la matriz asistencial
Este apartado apunta, en primer término, a reconstruir el proceso histórico de
configuración y re-configuración de la matriz asistencial en la que se insertan las TMC. En
segundo término, se intenta profundizar en el análisis de la génesis, expansión y desarrollo
de las políticas de TMC ponderando el conjunto de elementos que las definen en su relación
con las tendencias del capitalismo regional que se planteó.
4.1 La matriz asistencial en la región
La matriz asistencial se desplegó históricamente, en el marco de un desarrollo
desigual de los sistemas de protección social en América Latina23. En el marco del proyecto
neoliberal, descripto en el apartado uno y dos de este capítulo, y de las transformaciones que
este produjo sobre el sistema de protección social24(con procesos de focalización,
descentralización y privatización), la matriz asistencial adquiere rasgos específicamente
neoliberales que refuerzan su lugar residual en el conjunto del sistema. En este contexto,
entonces, comienza a delinearse la matriz asistencial neoliberal.
23 Filgueira (1998) ensaya una clasificación de tres tipos de modelos de protección social que adquieren forma
en la región durante el período 1930-1970. El autor intenta una síntesis de la clasificación propuesta por Mesa.-
Lago la que esta basada en los aspectos de cobertura de la población y gasto social con las clasificaciones
basadas en el enfoque de Esping-Andersen que se centran en el aspecto cualitativo de las políticas (en el cómo
se configuran éstas y las articulaciones de estado, familia y mercado que suponen). Así distingue un primer tipo
denominado de “universalismo estratificado” (Argentina, Chile y Uruguay) donde primo la cobertura mediante
seguros sociales y asistencia a la salud fuertemente estratificada en beneficios y acceso según la condición del
asalariado y sistemas educativos de tendencia universal. El segundo tipo son los “regímenes duales” (Brasil y
México) en estos regímenes también se daba la estratificación en la seguridad social aunque no llegaba a tener
la misma cobertura que en los primeros, además en estos regímenes se presenta el problema de la
heterogeneidad territorial para la protección. El tercer tipo son los denominados “regímenes excluyentes”
(Bolivia, Republica Dominicana, Guatemala, Honduras, El Salvador, Ecuador y Nicaragua) caracterizados por
altos niveles de pobreza y poca cobertura de los distintos sectores de la política social (Figuereida, 1998). 24 Si bien desde algún ángulo teórico y en términos estrictos se pueden diferenciar conceptualmente los términos
de “sistema de protección social”, “regímenes de bienestar” y “política social” aquí se supondrán sinónimos.
Estos van a aludir, en los tres casos, a el conjunto de políticas desarrolladas por los sectores institucionales del
estado (educativo, de salud, asistencial y de seguridad social) que intervienen sobre los procesos de
reproducción social de la fuerza de trabajo y la construcción social de hegemonía.
En los años 70´ muchos países de la región llevaron adelante diferentes programas de
asistencia social, para intervenir sobre manifestaciones particulares de una pobreza en
crecimiento. Estos programas comprendieron planes de obras públicas, subsidios al consumo
para garantizar el acceso a bienes y servicios básicos (alimentos, combustible, entre otros), y
otros programas dirigidos a la familia y a la comunidad en contextos de pobreza (Acosta y
Ramírez, 2004).
En la década siguiente, nuevos planes también se basan en obras públicas,
agregándose transferencias en alimentos, programas de apoyo mediante crédito, asistencia a
las familias y otros subsidios como a la vivienda, a la energía y al agua. Uno de los rasgos
distintivos en este período, fue la emergencia de los Fondos Sociales25 donde intervenían la
banca multilateral y donantes bilaterales.
Ya en la década de 1990 estos fondos pasan a denominarse Fondos de Inversión
Social, los cuales financiaron proyectos de mejoramiento de infraestructura en zonas pobres,
de “desarrollo comunitario”, y de fortalecimiento de estrategias de centralización entre otros
destinos (Acosta y Ramírez, 2004). Algunos de estos Fondos de Inversión Social serán: Chile
(Fondo de Solidaridad e Inversión Social- FOSIS, 1990); Venezuela (FIS, 1990), Uruguay
(Programa de Inversión Social- PRIS, 1991) y Argentina (Fondo de Inversión Social, 1994).
Durante esta década, la continuidad de los programas sociales se va a manifestar en la
vertebración de cuatro grandes tipos de lineamientos. Uno va a estar basado en iniciativas de
generación de empleo (a través del desarrollo de obras públicas, subsidios a empresas
privadas con el fin de bajar el costo laboral de forma directa o indirecta, y créditos
subsidiados también al sector privado). Un segundo tipo de programa se centra en impulsar
espacios de capacitación laboral para jóvenes pobres mediante becas. Como tercer tipo de
programas se constituirán los seguros de desempleo (un ingreso adicional a los pagos por
retiro para los trabajadores del sector formal). Y, por último, aparecerán las TMC (Acosta y
Ramírez, 2004).
25 Los Fondos Sociales o “Fondos de Emergencia” consistieron en: “agencias para la financiación de proyectos
en muchos sectores. Los proyectos buscaban proveer empleo, ingresos e infraestructura social para los grupos
más pobres y vulnerables, y estuvieron basados en prácticas de participación comunitaria y de demandas locales.
Los recursos eran asignados de acuerdo con criterios predeterminados de elegibilidad, entre los cuales se
encontraba la cofinanciación por la comunidad beneficiada” (Acosta y Ramírez, 2004:27). Para Del Valle
(2009) la diferencia entre estos fondos y los que luego se bautizaron “fondos de inversión social” está en que
estos últimos presentaban un carácter o eran concebidos como de más largo plazo (aunque en Chile y el Salvador
fueran permanentes) (Del Valle, 2009).
Estos lineamientos construidos en las últimas décadas, dan cuenta de un cuadro
general caracterizado por la gravitación cuantitativa de programas sociales de naturaleza
heterogénea (con distintos modos de diseño, formulación e implementación), e insertos en
los sistemas de protección social de modo específico de acuerdo a las características propias
del país. En esta gravitación, predomina un alto grado de desarticulación de los programas
entre sí, de discontinuidad (transitoriedad) en los tiempos de su implementación, y de grandes
limitaciones de cobertura social en el sentido cualitativo y cuantitativo (Acosta y Ramírez,
2004; Mesa-Lago y Márquez, 2006). Este conjunto de programas sociales se materializa en
los llamados proyectos sociales. La existencia de estos proyectos para materializar la política
social no es una invención neoliberal, lo que es característico del neoliberalismo es la
“pulverización de cualquier política en un conjunto de proyectos”, esto es, en palabras de
Andrenacci: “la reducción del ciclo de la planificación macro a un conjunto de pequeños
proyectos como único objetivo de política pública” (2008: 21). La matriz asistencial
neoliberal, entonces, comporta como uno de sus rasgos definitorios la puesta en juego de una
multiplicidad de programas sociales en forma predominantemente de proyectos sociales, en
general sin marcos normativos claros, discontinuados y desarticulados entre sí que poseen
grandes limitaciones cuantitativas y cualitativas en la cobertura social.
Otro rasgo saliente en la definición de la matriz asistencial neoliberal, es su patrón de
selectividad en la intervención sobre la cuestión social. En efecto, son los grupos
denominados “vulnerables”, proletariado en condiciones de pobreza, los se instituyen en el
eje de intervención único y predilecto26. Esta orientación de la asistencia se materializa en la
predominancia de la lógica de la “selectividad” que implica la puesta en juego de procesos
de “focalización” en tanto mecanismos político-técnicos de definición de los “beneficiarios”
(Fernández Soto, 1999). Por otra parte, la respuesta estatal a los pobres, el sujeto de los
lineamientos asistenciales27, toma la forma de una ayuda social mínima de carácter
compensatorio. Se desarrolla una lógica de “paquetes básicos” de protección social
planteados desde un enfoque de lo “mínimo elemental” (atención primaria de la salud,
26 Para Andrenacci: “Lo que distingue al neoliberalismo en política social es la utopía de la focalización como
objetivo conjunto del complejo de políticas sociales. Toda la política social, es decir, la suma del gasto público
social, debía ser “pro- pobre”, para usar el término preferido por el Banco Mundial” (2008:18). 27 En estos términos lo expresa Grassi:“Pero ya en el marco de las políticas de ajuste, los pobres devinieron en
una nueva categoría identificatoria y en sujetos legítimos de las políticas focalizadas”
(1994:16).
educación primaria y saneamiento básico), que lleva a “políticas minimalistas” que se
traducen en una gran porción de la clase trabajadora que sólo obtiene mínimos materiales al
límite de su reproducción biológica y fisiológica (Álvarez Leguizamón, 2013). Esta lógica
de vertebración de la política supone, además, la generación de múltiples procesos de sub-
alternización y de estigmatización de los sujetos usuarios que legitiman y perpetúan la
desigualdad social consustancial al régimen capitalista28.
Además de esta forma político-institucional asumida por la matriz asistencial, es de
importancia destacar la función estructural que cumple esta matriz en conexión con las
tendencias del capitalismo en América Latina (descriptas en apartados uno y dos del
capítulo). Se trata de que la estrategia de una asistencia social que tiende a cubrir necesidades
de subsistencia -o a promover prácticas para la autogeneración de ésta en los trabajadores
pobres- se corresponde con objetivos sistémicos de contención social y política de las clases
subalternas, más que de su calificación técnica para el mercado de trabajo como sucedía en
la etapa desarrollista (1930-1970). Y esta estrategia de contención político-social del
proletariado pobre, se explica por un requerimiento de la actual etapa del capitalismo en la
región. Este requerimiento posee su fundamento en que no precisa para su propio desarrollo
y reproducción gran parte del proletariado existente -la población excedente-, y sí en cambio
precisa, principalmente, de su contención socio-política a los fines de desactivar su potencial
conflicto y disruptivo del consenso. De esta forma lo plantea Grassi (1994):
A nivel de las políticas sociales, la estrategia de focalización es el correlato
de la individualización de la fuerza de trabajo y de la posibilidad estructural
de la exclusión de una parte de ella del mercado de trabajo; es decir, de la
forma legítima de acceder a los recursos. Del mismo modo que la estrategia
de “desarrollo de comunidad” fue una estrategia coherente en el contexto
desarrollista (Grassi, 1994:19)29.
28 La asistencia social desplegada en estos marcos también supone impactos en la reproducción de las relaciones
sociales simbólicas. Así, en su estudio acerca de la política asistencial en un municipio del conurbano
bonaerense durante los años 90´, María Laura Lluis plantea: “las interpretaciones del conjunto de los sujetos y
el sentido de la generalidad de sus prácticas en torno a la asistencia indican un sustrato común: el sostenimiento
de viejos prejuicios en el orden de “culpabilización de las víctimas” (aún por ellas mismas) (…)” (1998: 11). 29 Además, la autora aporta: “Mientras que en las estrategias de “promoción comunitaria” se apuntaba a
desarrollar hábitos de trabajo y de vida “modernos”, a fin de generar individuos aptos para incorporarse al
mercado laboral, las actuales estrategias de asistencia (micro emprendimientos, huertas comunitarias, etc.) se
acercan más al desarrollo de habilidades y prácticas de subsistencia, para coexistir “pacíficamente” con la
sociedad moderna, más que para integrarse a ella. Muchas de estas prácticas hoy promocionadas, son las mismas
que “el desarrollo comunitario” combatía por “obstaculizar el cambio”, pero que aseguraban (ya entonces y
más ahora) la sobrevivencia de importantes grupos de población” (Grassi, 1994: 19).
Por último, estas características que describen una matriz asistencial cuya
intervención queda circunscripta a grupos de “individuos marginados”, refuerza un patrón de
conformación histórica de los sistemas de protección social que ubica la política asistencial
en un espacio residual dentro de estos30.
En suma, la matriz asistencial neoliberal emergió, se desarrollo y consolido en el
último tercio del siglo XX bajo los lineamientos político-institucionales reseñados. Esta
matriz es, a su vez, el espacio en donde se insertan las Transferencias Monetarias
Condicionadas que se expanden con mayor fuerza a partir del siglo XXI. Estas políticas son
el trazo medular de la actual política asistencial, y de acuerdo a esto, la forma que asuman
estas políticas será la forma general que asuma la matriz asistencial en la región. Se debe
comprender que las TMC constituyen un universo heterogéneo, marcado por las
particularidades que refieren a su trayectoria histórica (prácticamente de casi veinte años), su
extensión geográfica, las diferencias que presentan sus aspectos político-institucionales y,
por último, a sus diferenciales modos de encuadrarse en los también diversos sistemas de
protección social en América Latina. Por esta razón, el análisis que sigue sobre las TMC es
necesariamente de carácter general, o sea, comprendiendo a estas políticas en sus trazos más
gruesos.
4.2 Las Transferencias Monetarias Condicionadas
4.2.1 Delimitación conceptual
La denominación adoptada aquí de Transferencias Monetarias Condicionadas
(TMC), responde a una opción en la nominación que se delimita de otras utilizadas
usualmente. Estas nominaciones para describir el mismo fenómeno social concreto, pueden
ser la de “transferencias de ingresos condicionadas” (Serrano, 2005; entre otros), el de
“transferencias de renta condicionadas” (Midaglia, 2013; entre otros) o el de “programas de
transferencias condicionadas” (Cecchini y Madariaga; 2011; Fonseca. 2006 entre otros). Por
tratarse más de indefiniciones conceptuales que de definiciones explicitadas, los usos
30 Estela Grassi en su estudio de la asistencia social en la Argentina señala: “El desarrollo amplio y simultáneo
de la categoría de trabajador y sus derechos de protección específicos, favoreció, a su vez el “carácter residual
de la asistencia social” pública, cuyos sujetos legítimos (y únicos) fueron aquellos individuos imposibilitados
de integrarse al mercado de trabajo por razones particulares, pero ajenas a la voluntad: invalidez, vejez, viudez,
madre-solterismo, etc. Sin embargo, la asistencia social tuvo siempre un “sujeto vergonzante”: el pobre por
desocupación” (Grassi, 1994: 16).
particulares no tienen que ver con posiciones teórico-metodológicas específicas, sino más
bien se dan con independencia de éstas. No obstante aquí, se juzga pertinente precisar el
término.
En primer lugar, la nominación adoptada se aparta de la que denomina a esta política
como “transferencias de ingresos”, ya que strictu sensu toda política social (como toda
intervención del estado, por lo demás) supone “transferencia” o distribución de ingresos o de
valor hacia un lado u otro de la estructura social. En consecuencia, este concepto otorga un
supuesto carácter particular a un tipo de política que, en rigor, es una característica general
de toda intervención estatal.
En segundo lugar, la nominación adoptada se distingue, a su vez, de la denominación
como “transferencia de renta”. Esta distinción se basa en que, en rigor de verdad, la renta es
la forma particular que asume el plus-valor surgido de la producción en base a la tierra. Aquí,
a la inversa que en la anterior denominación, se restringe a un carácter particular (“la renta”)
lo que posee un carácter general que la contiene pero que la transciende: el excedente o plus-
valor (ganancia, renta e interés).
En tercer lugar, la nominación que se adopta apunta a diferenciarse también de la
denominación como “programas de transferencias condicionadas”. Este es el caso, por
ejemplo, de Cecchini y Madariaga (2011) donde en el concepto también incluyen los
programas de transferencia en especie. El problema que surge aquí es su carácter
excesivamente abarcador. Este diluye la especificidad histórica de la política de TMC ya que,
por ejemplo, la transferencia en especie no constituye ninguna novedad en la política social
como tampoco lo es extensión31.
La elección de la denominación Transferencias Monetarias Condicionadas, se plantea
a partir de considerar aquellos elementos característicos que le dan a la política su entidad
concreta específica32.
Un primer elemento, es la existencia efectiva de condicionalidades (también
expresada en las otras denominaciones) en materia de educación, de salud y de nutrición, que
se exigen como contrapartida de la prestación otorgada. Las condicionalidades no deben
31 Sólo a modo de ejemplo, se puede pensar en las Cajas PAN, otorgadas hacia fines de los años 80´ por el
gobierno radical de Raúl Alfonsín en la Argentina. 32 Claro que elección no significa “invención”, es decir, no se inventa el término que por lo demás es utilizado
también por Villoro (2005), por Fiszbein y Schady (2009), entre otros.
confundirse con las “contraprestaciones laborales”, estas como su nombre lo indica se
orientan a exigencias en el campo laboral. Un segundo elemento, se encuentra en la forma
dineraria de la prestación que otorga la política. Si bien es cierto que esta modalidad no es
estrictamente nueva sí lo es su gran escala de implementación, es decir, su aspecto
cuantitativo la convierte en atributo cualitativo33.
Se entiende, en síntesis, que es la unidad de estos dos elementos -las
condicionalidades y la forma dineraria de la prestación- la que permite denominar de la forma
más precisa al fenómeno concreto en cuestión.
4.2.2 Surgimiento y desarrollo
Señalado el breve apunte conceptual precedente, es de relevancia retomar la idea de
una matriz asistencial configurada en su residualidad como política hacia las capas
empobrecidas de las clases trabajadoras, asistiéndolas en su modalidad neoliberal a través de
múltiples programas sociales desarticulados que apuntan a garantizar mínimos sociales de
para su reproducción social.
Es pues, en el contexto ya descripto y en el marco del despliegue de esta matriz que
emerge un tipo particular de política: las TMC. Estas aparecen como una modalidad político-
institucional específica que irá ganando lugar progresivamente en el campo de las políticas
asistenciales de los países de América Latina.
Con mayor o menor grado de precisión, un conjunto de autores (Fiszbein y Schady,
2009; Fonseca, 2006; Cecchini y Madariaga, 2011; Robles, 2013; Villoro, 2005) coinciden
en señalar que los primeros programas de TMC surgen en el año 1995, en localidades de
Brasil -Bolsa Escola en Brasilia y Campinas- donde se otorgaban transferencias en dinero
efectivo, y como contrapartida se exigía cumplimientos en la educación primaria y secundaria
de niños y adolescentes. Estos programas antes de su unificación y reforma, fueron replicados
por otras localidades del país. El siguiente programa de TMC, que además se va a tornar
paradigmático en la época, es el Progresa que se comienza a implementar en zonas rurales
de México en el año 1997; siendo el antecesor del programa posteriormente denominado
33 Es difícil de determinar si existen precedentes de política asistencial que hayan incluido transferencia en
dinero, lo que sí es seguro, como se plantea, es que su escala es inédita. Por otra parte, queda claro que esta
referencia vale para el campo asistencial, ya que en la política social la prestación monetaria es corriente (a la
vejez o las asignaciones familiares pertenecientes a los sistemas de seguridad social entre otras).
Oportunidades (2001) que comenzará a expandir las prestaciones en zonas semi-urbanas y
urbanas.
No obstante la mayor intensidad en la presencia de TMC en América Latina, Fiszbein
y Schady (2009) advierten que fuera de esta región existen programas en los países de
Bangladesh, Indonesia y Turquía, y programas piloto en Camboya, Malawi, Marruecos,
Pakistán y Sudáfrica, entre otros. Lo que da cuenta de una tendencia que parece tomar ribetes
internacionales, y que se relaciona además con políticas desarrolladas en Europa y otros
países del centro capitalista34.
En la actualidad, de acuerdo a los datos aportados por la CEPAL35, los programas de
TMC implementados en la región son: en Argentina el Programa de Ciudadanía Porteña
implementado desde el año 2005 circunscripto a la ciudad de Buenos Aires y la Asignación
Universal por Hijo desde el año 2009; en Belice el programa Creando oportunidades para
nuestras transformación social implementado desde el año 2011; en Bolivia los programas
Juancito Pinto implementado desde el 2006 y el Bono Madre niña-niño Juana Azurduy
implementado desde el año 2009; en Brasil los programas Bolsa Familia implementado desde
el año 2003, Programa de Erradicación del Trabajo Infantil implementado desde el año 2011,
y el programa Bolsa Verde implementado desde el año 2011; en Chile se implementa el Chile
Solidario desde el año 200236 y desde el año 2012 el programa Ingreso Ético Familiar (IEF);
en Colombia se implementa el programa Familias en Acción desde el año 2001, Subsidios
Condicionados a la asistencia escolar se implementa desde el año 2005 en la ciudad de
Bogotá; Red Unidos (ex – Red Juntos) desde el año 2007, Ingreso para la Prosperidad Social
implementado desde el año 2011; en Costa Rica se implementa el programa Avanzaremos
desde el año 2006; en Ecuador se implementa el programa Bono de Desarrollo Humano desde
el año 2003 y Desnutrición Cero desde el año 2011; en El Salvador se implementa el
programa Comunidades Solidarias (ex – Red Solidaria) desde el año 2005; en Guatemala se
implementa Mi Bono Seguro desde el año 2012; en Haití se implemente el TI Manman Cheri
desde el año 2012; en Honduras se implementa el Programa de Asignación Familiar (PRAF)
34 Acerca de la especificidad geográfica donde se concentran en su mayor densidad las TMC se avanzará luego. 35 Estos datos son extraídos de la Base de datos de programas de protección social no contributiva en América
Latina y el Caribe: [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc. 36 La particularidad de este programa es que las condicionalidades se definen en función de cual sea el “contrato”
establecido con la familia.
desde el año 1990 aunque sin condicionalidades las cuales aparecen posteriormente, y el
Bono 10.000 Educación, Salud y Nutrición implementado desde el año 2010; en Jamaica el
Programme of Advancement Through Health and Education (PATH) se implementa desde
el año 2001; en México se implementa el programa Oportunidades (ex –Progresa) desde el
año 1997; en Panamá se implementa el programa Red Oportunidades desde el año 2006; en
Paraguay se implementa el programa Abrazo y el programa Tekoporâ los dos desde el año
2005; en Perú se implementa el programa Juntos (Programa Nacional de apoyo directo a los
más pobres) desde el año 2005; en República Dominicana se implementa el Programa
Solidaridad desde el año 2005; en Trinidad y Tobago se implementa el programa Targeted
Conditional Cash Transfer Program (TCCTP) desde el año 2005; y finalmente Uruguay que
implementa el programa Asignaciones Familiares desde el año 2008 (Ver Cuadro 1).
A fines de la década de 1990 las TMC estaban presentes en tres países de América
Latina, en la actualidad son veinte los países que llevan adelante alguna modalidad de estos
programas. El número total de programas implementados por el conjunto de estos países es
de treinta y uno, coexistiendo en algunos países más de dos programas (es el caso de Brasil
y de Colombia por ejemplo). El proceso de institucionalización creciente de las TMC en la
región se manifiesta, entonces, en su expansión geográfica y en su densificación
institucional37.
Las TMC están destinadas aproximadamente a más de 25 millones de familias
(alrededor de de 113 millones de personas) lo que significa alrededor del 20 por ciento de la
población del América Latina (CEPAL, 201038). A nivel de gasto, el conjunto de las TMC
se traducen en términos estimativos en el 0,4% del PBI regional (CEPAL, 2010).
Independientemente de esta estimación promedio, la proporción de gasto que significan las
TMC con relación a los PBI de los respectivos países posee divergencias. Así, por ejemplo,
medido en términos porcentuales se puede observar la brecha existente entre el 0,11 por
ciento que el Chile Solidario representa para el PBI de Chile, con el 1,17 por ciento en
relación al PBI que representa el Bono de Desarrollo Humano del Ecuador (Ver Cuadro 1).
37 De acuerdo con: Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el
Caribe: [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc. 38 Es importante una breve anotación metodológica. Estos datos son aproximativos, ya que la definición
utilizada por la CEPAL es más amplia (comprendiendo transferencias en especie) que la que aquí se emplea.
Por lo que es de suponer que existe algún grado sobre-estimación en este último dato.
Si bien en la mayoría de los países los procesos de diseño, formulación e
implementación de los programas de TMC se realizan a nivel del estado nacional, existen
casos donde municipios de gravitación socio-demográfica también los desarrollan -es el caso
de la ciudad de Buenos Aires en la Argentina o de Bogotá en Colombia- (Ver Cuadro 1).
Además, las disposiciones legales que los reglamentan pueden estar apuntaladas por decreto
o ley, por acuerdos gubernativos o, en otros casos, sólo por alguna esfera menor del ejecutivo.
Las diferenciales entre las TMC también se expresan en los períodos de implementación de
los programas en función de los objetivos normativos planteados, y en el período de cobertura
del sujeto usuario que puede oscilar desde un tiempo límite no mayor a cinco años como en
el Caso del Chile Solidario, o abarcar dieciocho años como en el caso de la AUH de la
Argentina39.
A su vez, los criterios de selección de la población beneficiaria también son diferentes según
el programa de TMC. Pueden estar basados en la condición ocupacional, donde nuevamente
el ejemplo es la AUH de la Argentina, o en condiciones socio-económicas como es el caso
del Bolsa Familia de Brasil.
Como se ve las TMC presentan un plano de asimetrías donde se expresan las
diferenciales entre sí mismas. Ahora bien, también presentan un plano de simetrías donde
manifiestan los ejes en común que la conforman. Sobre estos últimos se construye una
arquitectura común, que da cuenta de la unidad político-institucional de la política. A
continuación se destacaran las variables que se consideran más salientes de esta arquitectura.
39 Es por esto que también que los llamados criterios de “egreso” (de salida del programa) van a ser diferentes.
4.2.3 Condicionalidades
Las condicionalidades al beneficiario de las TMC, que actúan como requisito base
para la obtención de la prestación, pueden adquirir dos modalidades principales40. La primera
modalidad es la que refiere a la obligación del tutor (en la generalidad de los casos la
normativa señala a la madre como responsable) de hacer cumplir a sus hijos/as con la
asistencia al sistema educativo, ya se trate del nivel primario o secundario. La segunda
modalidad esta ligada al componente de la salud, donde aquí también el tutor debe cumplir
con la asistencia de sus hijos/as a niveles mínimos de control sanitario y médico41. Estas dos
modalidades de condicionalidad para la entrega del recurso monetario pueden presentarse
solas o combinadas entre sí. Además, también en algunos casos la prestación monetaria puede
combinarse con una prestación no monetaria (en especie) que se realiza a modo de
complemento. Así, por ejemplo, en el Programa de Asignación Familiar (PRAF) de
Honduras o en el programa Oportunidades de México a la prestación monetaria se puede
agregar la transferencia de un componente educativo como son los útiles escolares.
El no cumplimiento por parte de los usuarios de las condicionalidades estipuladas en
cualquiera de los programas, acarrea sanciones que pueden ir desde la interrupción parcial
de la prestación hasta su cancelación total. En general el grado de sanción responde al lugar
que la condicionalidad ocupe en el conjunto del diseño del programa42.
Se pueden observar, principalmente, dos grandes fundamentos discursivos que
sustentan el diseño y la implementación de condicionalidades en las transferencias
40 Acerca de este elemento definitorio de las TMC, Fiszbein y Schady advierten: “Si bien se observan
importantes diferencias entre los diversos países y regiones respecto del modo en que emplean las TMC, todos
los programas comparten una característica definitoria: a través de ellos se transfiere efectivo a la vez que se
solicita a los beneficiarios que realicen inversiones previamente especificadas en la educación y la salud de sus
niños” (2009:4). 41 Aunque de menor peso, también se puede hablar de una tercera modalidad de condicionalidad que está
relacionada al componente de la nutrición de los niños/as y adolescentes del tutor. Aunque esta también puede
ser comprendida dentro de la modalidad de salud. 42 Desde el punto de vista de Cecchini y Madariaga (2011) se pueden distinguir tres tipos de condicionalidades:
fuerte, moderada y leve. La primera se basa en una idea enfática acerca del cambio de comportamiento de los
usuarios hacia una “mayor inversión en capacidades humanas”, por ende la condicionalidad ocupa el centro del
programa (este es el caso del programa Oportunidades en México). La segunda, en un nivel intermedio, las
condicionalidades tienen un lugar secundario respecto de la prestación (este sería el caso del programa Bolsa
Familia en Brasil). Y la tercera, la condicionalidad reviste un carácter “promocional”, habría mayor
participación del usuario (este sería el caso del Chile Solidario). Que el programa Chile Solidario, seguramente
uno de los programas que implica mayor control social se encuentre en el “nivel leve” de condicionalidad
supone irremediablemente un problema. Más allá de esto, la clasificación resulta importante ya que logro
plantear matices dentro de los diseños de las condicionalidades resultando en menor o mayor centralidad de
estas en las TMC.
monetarias. El primer fundamento discursivo posee aparentes bases técnico-científicas y se
construye a partir del concepto de “capital humano”. Una afirmación del documento
Panorama general. Transferencias monetarias Condicionadas (2009) del Banco Mundial
acerca de las condicionalidades deja en claro este argumento:
(…) pueden justificarse si los hogares están realizando una sub-inversión
en el capital humano de sus niños: por ejemplo si tienen creencias erróneas
acerca de los retornos de dichas inversiones, si hay un “altruismo
incompleto” entre los padres y sus hijos, o si existen externalidades
importantes en relación con las inversiones en salud y educación (Fiszbein
y Schady, 2009:2).
Este concepto pertenece precisamente a la “teoría del capital humano”, desarrollada
en el año 1964 por Gary Becker y tiene por principales postulados: “1) la educación puede
ser considerada como otra forma de capital físico, es decir, como una inversión que
proporciona una tasa de rentabilidad determinada 2) existe una relación positiva entre el
desarrollo económico y las tasas de escolarización de todos los niveles educativos”. “(…) la
teoría se apoya en la invariable cadena entre inversión educativa-más productividad-mejor
remuneración” (M. Otero, M. Di Virgilio y P. Boniolo, 2011:17). Este eje argumental, muy
presente en los documentos oficiales de los organismos internacionales de crédito que
intervienen en la región, se sintetiza en una explicación de pobreza bajo el esquema: escasa
inversión en capital humano - baja productividad- bajos ingresos-permanencia en la
condición de pobre que implica un círculo vicioso que, a su vez, se explica como
“reproducción inter-generacional de la pobreza”. El segundo fundamento discursivo es de
tipo político, en este la presencia de condicionalidades en las TM se justifica en la supuesta
búsqueda de lograr bases de legitimidad de la política en la sociedad43. Existiría una suerte
de pedido social tácito o de exigencia social para que los usuarios re-tribuyan, aquello que el
conjunto de la ciudadanía sostiene fiscalmente, mediante el cumplimiento de requisitos (las
condicionalidades). En este marco argumental, que supone la baja legitimidad que las
políticas “re-distributivas” tienen a nivel social, sirven de ejemplo las palabras del mismo
documento oficial del Banco Mundial citado anteriormente: “las mismas personas que se
oponen a las transferencias focalizadas por considerarlas “asistencialismo” podrían apoyarlas
43 Este punto argumental es marcado por varios autores, entre ellos Cecchini y Madariaga (2011) y Straschnoy
(2011).
si fueran parte de un contrato social que exija que los beneficiarios tomen algunas medidas
concretas para mejorar su vida o la de sus hijos” (Fiszbein y Schady, 2009: 10).
Independientemente de la dificultad que conlleva evaluar la justeza de este planteo
parece sí suponer, a-priori, incapacidad estatal para elaborar alternativas que persigan los
mismos objetivos de legitimidad social mediante otro tipo de mecanismos.
Ahora bien, yendo más allá del señalamiento de estos fundamentos discursivos, es
importante marcar el resultante material y simbólico que posee la puesta en práctica concreta
de estas condicionalidades. Lo que se vislumbra es que, en sí misma, la aplicación de
condicionalidades supone la distorsión a nivel jurídico-político del “derecho ciudadano” que
debiera garantizar la prestación en cuestión. Esto se debe, a que el derecho en tanto universal
(en cualquiera de sus expresiones: civil, social, político y los llamados de cuarta generación)
no puede estar sujeto a condición alguna. Se produce, entonces, una negación parcial o
absoluta del estatus de derecho social que poseen las prestaciones brindadas por las
transferencias. Generando un doble estándar las condicionalidades se convierten en base para
procesos de discriminación y estigmatización, ya que a mismos derechos sociales
garantizados otros ciudadanos no deben cumplir con estas obligaciones. Por consiguiente,
aunque velados por el valor simbólico que poseen la educación y la salud a nivel social, estos
requerimientos implican -en distintos grados- coerción y violencia simbólica sobre los
sujetos a los que van destinados. Por último, en términos ya generales, la condicionalidad
inscripta en los ordenamientos político-institucionales de las transferencias se inscribe en
dispositivos de control mediante la modelación de las prácticas y acciones de la vida
cotidiana del trabajador y su familia. La modelación de las conductas que comporta este
diseño institucional, manifiesta la re-actualización técnico-política y discursiva de una lógica
estructural presente desde siempre en la política social como es la “inducción
comportamental” sobre los sujetos (Netto, 1997).
4.2.4 El aspecto no-contributivo
Una dimensión que vértebra al conjunto de las TMC es la variable no contributiva de
su financiamiento, la cual va asumiendo un espacio cada vez más significativo en los sistemas
de protección social en América Latina.
En rigor el componente no contributivo de algunas prestaciones sociales –en general
la de la asistencia-, no habla de un aspecto novedoso. Ahora bien, lo que sí se puede revelar
como “inédito” es la magnitud y escala en que se expande por la región latinoamericana
(Robles, 2013). Straschnoy plantea que el financiamiento no- contributivo se está
expandiendo más allá del sector asistencial de la política social, en este sentido dice que:
“(…) en la región se está llevando a cabo un cambio en la arquitectura de Protección Social
relacionado con la incorporación de componentes no contributivos a las prestaciones clásicas
de la Seguridad Social” (2011: 122).
4.2.5 El sujeto: los pobres
Las TMC poseen su eje de intervención en lo que, como se mostró más arriba, hace
cuatro décadas se convirtió en el sujeto destinatario por excelencia de las políticas sociales:
el pobre. En otros términos, la orientación de la política busca complementar con mínimos
de transferencia de valor el ingreso de una creciente porción de proletariado que posee
obstáculos para su propia reproducción biológica y social. Los diferentes modos de
“seleccionar a la población destinataria” que se registran en las distintas formas de
instrumentalización político-institucional de las TMC, se enhebran alrededor de este objetivo
común: apuntalar el consumo de los pobres para lograr su reproducción fisiológica. Por lo
demás, evidenciando este lineamiento, no son otros los objetivos declarados por gobiernos y
agencias internacionales en las reiteradas referencias a: “el combate a la pobreza”, la
“reducción de la pobreza” o la “mitigación de la pobreza” 44.
Esta orientación político- institucional estratégica, se efectiviza mediante la puesta en
funcionamiento de mecanismos político-técnicos de focalización, que tienen como objetivo
definido la selección de la población destinataria del programa. Para Cecchini y Madariaga
(2011),en general, la focalización conlleva una primera etapa de delimitación geográfica de
la población destinataria, y una segunda etapa donde se utilizan métodos de comprobación
44 Que el destino de la política sea exclusivamente la población pobre, se torna como una cuestión casi de hecho-
naturalizada- en las prescripciones de organismos internacionales de crédito. Esta naturalización de los
objetivos de la política social, se puede observar en el siguiente comentario del Banco Mundial: “La selección
de la población beneficiaria es el primer tema que se debe resolver en el proceso de implementación de un
programa de TMC. Los programas de TMC deben diseñarse para llegar a los hogares pobres (para los que
existe una mayor justificación para redistribuir) que sub-invierten en el capital humano de sus niños” (Fiszbein
y Schady, 2009:22).
indirecta de los medios (ya sea a través de índices multidimensionales de calidad de vida o
de formulas que predicen los ingresos mediante variables que se supone que los miden45), o
métodos de comprobación directa utilizando el nivel de ingresos informado por las propias
familias en las encuestas o los empadronamientos llevados a cabo por programas ad hoc.
Algunos programas incorporan una tercera forma de selección, la comunitaria, bajo el
supuesto de que los agentes locales cuentan con más información respecto de las necesidades
de los hogares de una comunidad (Cecchini y Madariaga, 2011; Serrano, 2005).
4.2.6 La relación con el cuidado
Importante de destacar es también la dimensión que hace al cuidado de los niños y
niñas en la familia, es decir, el trabajo reproductivo desarrollado hacia el interior de la unidad
familiar. Un trabajo reproductivo que se desarrolla en un contexto donde las bajas
remuneraciones salariales no permiten resolver esta labor vía sector privado, y las escasas
políticas públicas (tanto en el cuidado infantil como el cuidado de la vejez) en combinación
con patrones culturales históricos – la consideración del cuidado como una función individual
y privada, articulada a la división sexual del trabajo- llevan a una sobrecarga de la mujer en
el cuidado de la infancia.
En su gran mayoría las experiencias de TMC en la región señalan en sus diseños
institucionales a la mujer como titular de la prestación y, en consecuencia, como aquella
persona que debe encargarse del conjunto de su gestión. Esta característica es lo que lleva a
Pautassi (2009), a señalar que las transferencias no implican un cambio en una matriz
político-estatal que tiende a reforzar la tendencia social (de por sí asimétrica) en el trabajo
productivo. Siguiendo a Zibecchi (2008) la autora plantea:
más allá del lenguaje modernizante que impregna a estos programas –
vinculados con “la ciudadanía”, la “participación”- la mujer aparece
circunscripta a roles tradicionales y, en tanto “madre”, su función principal
consiste en garantizar el bienestar y desarrollo de los hijos46” (Pautassi,
2009:5).
45 Es el caso primero del indicador utilizado en la Ficha de protección social en Chile y el segundo es el caso
del programa Oportunidades en México. 46 Y continúa: “En rigor, puede decirse que no hay un esfuerzo por promover o incentivar la igualdad de
responsabilidades entre varones y mujeres en lo relativo al cuidado de los hijos/as y a las tareas domésticas,
como tampoco lo hay en avanzar en una concepción del cuidado como responsabilidad social y no individual
de cada familia. Por ello, el cuidado aparece como algo propio de la “maternidad” y del ser mujer” (Pautassi;
2009:5).
Solo se cuentan entre los programas que aceptan entregar la prestación al jefe/a de
hogar independientemente de su sexo, o a algún tutor o representante de la familia a: el Bono
Juancito Pinto del Estado Plurinacional de Bolivia, el PATH de Jamaica y al Solidaridad de
la República Dominicana, entre algunos programas que ya han finalizado (por ejemplo el
PJYJHD implementado en la Argentina en el año 2002) (Cecchini y Madariaga, 2011).
Aunque también se presenten argumentaciones que sostienen que el hecho de la
titularidad de la mujer en la prestación le otorga a ésta mayor autonomía y le permite mayor
inter-actuación social47, en verdad estas disposiciones tienden más a acentuar una asimetría
de género en el trabajo reproductivo hacia el interior de la familia y, lo que es al mismo
tiempo, a abaratar para el capital los costos de reproducción de la fuerza de trabajo en
formación.
4.2.7 Las TMC y la estrategia de los organismos internacionales de crédito
La relación entre la estrategia de estos organismos y las TMC debe situarse en el
marco más amplio de su intervención en la región48. La intervención de estos organismos en
la región, se verifica tanto en la influencia ideológica, económica (vía crédito) y en la
injerencia técnica-política por parte de los organismos a los países prestatarios. De acuerdo
a los datos provistos por la CEPAL, al menos diez de los treinta y uno programas de TMC
recibe financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o del Banco Mundial
(BM), o de los dos en su conjunto 49 (Ver Cuadro 1).
Estos organismos son, junto al FMI (Fondo Monetario Internacional), bases de la
arquitectura financiera mundial que emerge en la pos-guerra producto de los acuerdos de
Bretton Woods, que a partir del impulso mundial del neoliberalismo se re-definen
47 Este tipo de argumentaciones se expresa, por ejemplo, en: “El disponer de recursos impacta sobre un mayor
control de la economía familiar y poder de decisión por parte de las mujeres, lo que incide en su autoestima y
valoración del medio familiar” (Serrano, 2005:57). 48 Los objetivos de estos organismos están lejos de reducirse a la gestión de la pobreza, principalmente durante
la década de los años 80´ y 90´ se dedicaron -junto con el FMI- a impulsar mediante condicionamientos las
reformas del estado neoliberales de varios países en la región. En la actualidad parece existir nuevas
orientaciones en su intervención, Juan Fal plantea en su estudio del Banco Mundial en la Argentina que entre
los objetivos de aquel para el país se encuentra: “(...) es el control territorial para garantizar la captura de la
materia prima de la ingeniería genética (biodiversidad) y la reafirmación de una plataforma agroexportadora a
partir del financiamiento de corredores económicos con la construcción de carreteras” (2013: 84). 49 Aquí cabe la siguiente aclaración: es que de tres programas, de los treinta y uno, no se poseen datos, lo cual
hace más representativo el dato de los diez programas con financiamiento externo.
transformándose en sus principales promotores político-ideológicos a nivel internacional. Por
esto, sus intervenciones (sus declaraciones, sus préstamos y sus recomendaciones sobre
políticas públicas y de instrumentos técnicos) forman parte de una estrategia de gobernanza
mundial diseñada para sostener y reproducir el capitalismo a escala mundial. En este sentido,
las TMC en tanto instrumentos no creados pero sí apropiados y, luego, difundidos por estos
organismos deben ser vistas también como parte del arsenal político –ideológico desplegado
por estos organismos para el objetivo último de la gobernanza mundial.
Ahora bien, esta gobernanza en la que se enmarcan las TMC, modifica los
lineamientos de su estrategia de consenso a escala mundial recién entrado el siglo XXI. El
núcleo de este nuevo consenso mundial se exhibe en los denominados Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM) que se presentan como una nueva estrategia de desarrollo
Post- Consenso de Washington50. Los ODM exponen un conjunto de metas y objetivos a
desarrollar en determinados plazos del presente siglo. Los supuestos desarrollados en estos
objetivos continúan siendo neoliberales, por lo que se trata en realidad de un ejercicio de re-
legitimación de los propios organismos y de su ideología (el neoliberalismo), más que de una
autocrítica51. Uno de estos objetivos planteados, claro, es la reducción de la pobreza mundial,
tal como señala Maestro Yarza los ODM:
(…) además de constatar el reconocimiento de la envergadura creciente del
problema de la pobreza en todas sus manifestaciones, representan también
la explicitación de la necesidad de darle solución (aunque sólo se quede en
los niveles puramente paliativos), frente a la creciente inestabilidad que el
funcionamiento del capitalismo global está generando (Maestro Yarza;
2007: 143).
En resumen, las TMC se enmarcan en estas estrategias de consenso político mundial
y de su objetivo de gobernanza mundial planteado por las clases dominantes a nivel global.
En este sentido, los organismos de crédito internacionales con sus intervenciones actúan
50 Los ODM nacen con la Declaración del Milenio en las Naciones Unidas en septiembre del año 2000 (que
consiste en una declaración de principios de libertad, igualdad, solidaridad, etc.), que se constituirá en la base
con la cual la Secretaria General de las UN junto con el Banco Mundial, el FMI y el CAD de la OCDE elaboran
los Objetivos de Desarrollo del Milenio que fueron aprobados por la Asamblea General al año siguiente en
2001 (Maestro Yarza, 2007). 51 Se trata de un intento de relegitimación del neoliberalismo ante el conjunto de impugnaciones sociales a lo
largo del mundo (principalmente periférico) y los evidentes descalabros macro-económicos a los que llevaron
sus recetas. Este intento de relegitimación, no obstante, no da lugar a un cambio sustancial hacia otro paradigma
de desarrollo sino a un desplazamiento hacia lineamientos más “heterodoxos” dentro mismo del enfoque
neoliberal (Puello-Socarrás y Gunturiz, 2013).
como conectores de estas estrategias. El hecho de plantearlas como elementos de esta
estrategia de gobernanza mundial, no significa anular su carácter contradictorio en tanto
permeadas por distintos intereses y posiciones.
4.2.8 Impacto
La evaluación del impacto concreto de las TMC sobre las condiciones de
reproducción social de la clase trabajadora, se resuelve en la consideración de una
multiplicidad de variables. Así, la medición del impacto implica observar la evolución de
tasas de pobreza e indigencia, de tasas de mortalidad infantil, de escolarización, de empleo y
desempleo, de salud, entre otras variables. No obstante aquí, se pondrán de relieve sólo
algunas variables que se entiende hacen a lo sustancial de los objetivos político-
institucionales “declarados” de las TMC. En este sentido, se toman en cuenta las dimensiones
que refieren a la salud, a la educación, al mercado laboral y, principalmente, a las tasas de
pobreza e indigencia.
En general, las evaluaciones realizadas tienden a reconocer impactos positivos – en
términos de mayor cobertura- en el acceso a niveles primarios y secundarios de educación y
a los servicios de salud. Sin embargo, esta apreciación se debe matizar al no haber
“información concluyente en relación con objetivos finales de desarrollo humano, como el
aprendizaje y el estado de salud o nutricional de niños y niñas” (Cecchini y Madariaga, 2011:
118). Esto último significa que, si bien las TMC logran un mayor acceso a servicios como la
educación y la salud de población pobre, esto no se traduciría en un cambio cualitativo en
cuanto a los niveles de calidad de los servicios52. Esto también se conecta con problemas en
los sistemas públicos que deben garantizar estos servicios, así el mismo Banco Mundial
plantea:“(…) muchos países en desarrollo, la provisión de servicios de educación y salud es
disfuncional. La infraestructura deficiente, el ausentismo y la falta de insumos adecuados no
son infrecuentes en las escuelas ni en los centros de salud” ((Fiszbein y Schady, 2009:25).
La evaluación en cuanto a la inserción en el mercado laboral de la población usuaria
no muestra tampoco grandes resultados, aún a pensar de que la implementación de
condicionalidades – que tienen un correlato como se vio en el acceso a servicios de educación
52 Así, por ejemplo, en “el caso del componente salud y nutrición de los PTC, se observan aumentos de cobertura
en controles de crecimiento para niños y en controles médicos preventivos, pero la evidencia respecto del
impacto en el estado de salud y nutricional de los niños es heterogénea (Cecchini y Madariaga, 2011:119).
y de salud- que supuestamente al elevar el “capital humano” facilitarían la del ingreso al
mercado laboral. Así lo destacan Cecchini y Madariaga:
Los diversos casos de habilitación laboral y generación de ingresos a través
de los PTC muestran que los usuarios, en general, no logran insertarse en
el mercado de trabajo formal de manera sostenible, ya que la salida a un
empleo informal sigue siendo la vía más factible para gran parte de los
hogares pobres y vulnerables (2011:145).
Como es de preveer, el desarrollo desigual en el diseño e implementación de las TMC
tiene su correlato en impactos diferenciados sobre las tasas de la pobreza e indigencia53.
Como es natural, programas de mayor volumen en cobertura y monto en relación al conjunto
de las TMC como son los de Argentina, Brasil, Ecuador o México, construyen mayores
niveles de impacto positivo.
Por otra parte, en relación a la evolución de los niveles de pobreza se destaca un
impacto promedio muy leve54. Interesa destacar un dato por demás elocuente, que marca con
absoluta claridad el alcance promedio de las intervenciones de las TMC a nivel regional. Este
dato habla de que en promedio los montos mínimos de las transferencias representan el 13,5
por ciento y el 17 por ciento del déficit mensual de recursos de la población pobre en las
áreas urbanas y rurales, mientras que los montos máximos corresponden al 39,9 por ciento
y al 53,4 por ciento, respectivamente55 (Cecchini y Madariaga, 2011). Para formularlo en
otros términos, si de hablar de los montos mínimos que las TMC otorgan se trata, estos
representan – tanto para las zonas urbanas como rurales- menos del 20 por ciento necesario
53 Por otra parte, es importante advertir sobre la dificultad fáctica que existe en la medición del impacto sobre
los niveles de pobreza, ya que es difícil aislar otras variables como es la dinámica del mercado laboral o la
evolución de los salarios. Esta dificultad se suma a otras de índole informativa, que tiene que ver con las escasas
evaluaciones oficiales de la política. 54 Por ejemplo Serrano señala: “Las evaluaciones de los programas de transferencia de ingresos entregan
resultados positivos en acceso a cobertura de los servicios de educación, apoyo a las familias en sus necesidades
de consumo, aunque no tienen impactos significativos sobre la condición de pobreza, y oportunidades de
reposicionamiento de las mujeres” (2005: 60). 55 Sobre la base metodológica utilizada en estudios de Naciones Unidas el déficit agregado se calcula dividiendo
el PBI por la cantidad de recursos necesarios para que todos los indigentes del país salgan de esa condición en
términos de ingreso (Cecchini y Madariaga, 2011). En base a este indicador y la inversión realizada por los
estados en las TMC, estos autores llegan a la conclusión que: “estos programas representan, en promedio, el
30% de los recursos monetarios anuales necesarios para erradicar la extrema pobreza de ingresos en la región.
Esto considerando que el indicador de déficit agregado subestima la magnitud de los flujos monetarios reales
necesarios para la erradicación permanente de la indigencia” (Cecchini y Madariaga, 2011: 112).
para la superación de los niveles de pobreza en promedio56. Esta cifra pone de relieve un
aspecto saliente de las TMC, que es sus grandes límites en la recomposición material de la
reproducción de social de la clase trabajadora en condiciones de pobreza.
4.2.9 Conclusiones del apartado
El período de auge neoliberal modelo de modo específico la intervención de la
asistencia social sobre la cuestión social, construyendo una matriz asistencial neoliberal. La
misma se delineo a partir del despliegue de una gran cantidad de programas sociales
transitorios y desarticulados entre sí, que mediante múltiples mecanismos de focalización
política poseían una categoría predilecta de intervención: “los pobres”. A su vez, la asistencia
promovida por estos programas sociales posee un signo “minimalista”, basado en la
otorgación de prestaciones sociales que se encuentran muy lejos de recomponer los bajos
niveles de vida de los sujetos destinatarios.
Por lo visto más arriba, las TMC en tanto políticas que se insertan en el sector
asistencial de la política social, parecen representar más un continuum que un punto de
inflexión de la matriz asistencial neoliberal. Esta continuidad en la orientación estratégica de
la matriz se fundamenta en dos elementos. El primer elemento, esta basado en que el eje de
su intervención continúan siendo los pobres, y la política es la asistencia material mínima a
su reproducción social, que tiene pocos impactos en materia de su resolución plena57. El
segundo elemento esta dado por la continuidad del basamento ideológico, ya que las TMC
continúan ancladas en una visión neoliberal de la sociedad de sustrato neo-clásico. En este
sentido, Lo Vuolo (2010) señala: “Se trata más bien de políticas acordes con una visión
ortodoxa de la cuestión social cuyos fundamentos están claramente expuestos en el World
Development Report 2006 (World Bank, 2005)58” (Lo Vuolo, 2010: 6).
56 La diferencia entre este 30 por ciento señalado en el anterior pie de página, y los menos del 20 por ciento
señalado en la oración de arriba, está en que el primero se calculo tomando sólo la variable de la indigencia,
mientras que el segundo se toma considerando la variable de indigencia y la variable de pobreza. 57 En esta lectura coinciden Midaglia (2013) como Puello-Socarrás y Gunturiz (2013) que plantean: “La política
social en tiempos de crisis, lejos de basarse en criterios redistributivos y avanzar en una perspectiva de derechos
sociales universales, apunta a ser una acción más residual incluso que en el pasado pues, por un lado, en este
caso las intervenciones son posteriores y temporales, y por el otro, son obtusamente particulares,
exageradamente selectivas” (Midaglia, 2013: 40). 58 Y continúa: “Aquí el Banco Mundial indica que los programas que tienen la mayor “tasa de retorno” son
aquellos dirigidos a la niñez con condicionalidades a cargo de sus progenitores” (Lo Vuolo, 2010: 6).
Las TMC se ubican, entonces, formando parte y actualizando la matriz asistencial
neo-liberal en una región que, en lo que va del presente siglo, presenta cambios que van
muchas veces en sentido contrario.
Dicho esto, se sostiene que se puede encontrar un elemento de novedad que las TMC
agregan a la matriz asistencial neoliberal. Este elemento es el que se expresa en un progresivo
proceso de centralización de programas sociales, precisamente alrededor de las TMC. Son
estas políticas, las que generan un proceso que tiende a desandar la multiplicidad de planes
sociales desconectados entre sí propia de las últimas décadas del siglo XX.
Este re-ordenamiento hacia una mayor centralización de los programas sociales que
significan las TMC, no obstante, no modifica la lógica neoliberal que perdura en la matriz
asistencial. Este proceso de unificación se inscribe también en un proceso de
asistencialización de la política social, que continúa expresando el objetivo sistémico de
desactivación del conflicto social, y de contención socio-política de la pobreza en un marco
de consolidación de población excedente para el capital y súper-explotada.
Esta es, pues, la tendencia genérica que marca el desarrollo y consolidación de las
políticas de TMC que se emplazan en un lugar medular de la política social actual. Ahora
bien, estas consideraciones generales deben ser matizadas en el análisis de una de las
experiencias de TMC en la región. Se trata de la AUH, implementada en la Argentina a partir
de fines del año 2009 y desplegada hasta la actualidad. Se coincide con Lo Voulo (2010) en
señalar a esta experiencia, y en menor medida al programa Bolsa Familia en Brasil, como
casos que pueden inscribirse en una tendencia distinta a la de los elementos homogeneizantes
que caracterizan al resto de las TMC.
Cuadro N° 1 Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas 1997-2013
PAÍS PROGRAMA AÑO FINANCIAMIENTO % PBI
Argentina - Programa Ciudadanía Porteña
- Asignación Universal por Hijo
2005
2009
Gob. Ciudad B. A
Nacional
0,20
Belice Creando Oportunidades para nuestra Transformación
Social
2011 --------- ---
Bolivia - Bono Juancito Pinto
- Bono Madre niña-niño J, Azurduy
2006
2009
Nacional
Nacional, BID y BM
0,33
Brasil - Bolsa Familia
- Programa de Erradicación del Trabajo Infantil
- Programa Bolsa Verde
2003
1997
2011
Nacional y BM.
---------
Nacional
0,47
Chile - Chile Solidario (1)
- Ingreso Ético Familiar (IEF)
2002
2012
Nacional
Nacional
0,11
Colombia - Familias en Acción
- Subsidios Condicionados a la asistencia escolar
(Bogotá)
- Red Unidos (ex – Red Juntos)
- Ingreso para la Prosperidad Social
2001
2005
2007
2011
Nacional, BID y BM
----------
Nacional
Nacional
0,39
Costa Rica Avanzaremos 2006 Nacional ---
Ecuador - Bono de Desarrollo Humano
- Desnutrición Cero
2003
2011
Nacional (3)
Nacional
1,17
---
El Salvador Comunidades Solidarias (ex – Red Solidaria) 2005 BM, BID y otras
fuentes multilaterales
---
Guatemala Bono Seguro desde el año 2012 2012 Nacional y otros ---
Haití TI Manman Cheri 2012 Petro Caribe/Venez. ---
Honduras - Programa de Asignación Familiar (PRAF)
- Bono 10.000 Educación, Salud y
Nutrición
1990
(2)
2010
Nacional y BID
Nacional, BM, BID y BCIE
0,24
Jamaica Programme of Advancement Through Health and
Education (PATH)
2001 BM ---
México Oportunidades (ex –Progresa) 1997 Nacional y BM 0,51
Panamá Red Oportunidades desde 2006 Nacional ---
Paraguay - Abrazo
- Tekoporâ
2005
2005
UNICEF
Nacional (4)
0,36
Perú Juntos 2005 Nacional y BID 0,14
República Dominicana Programa Solidaridad 2005 Nacional y BID ---
Trinidad y Tobago Targeted Conditional Cash Transfer Program
(TCCTP)
2005 Nacional ---
Uruguay Asignaciones Familiares 2008 Nacional 0,45
Fuente: Elaboración Propia en base a: Base de datos de programas de protección social no contributiva en América
Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc y Julio Gambina (2011).
1) La particularidad de este programa es que las condicionalidades se definen en función de cual sea el “contrato”
establecido con la familia. 2) Aunque es estrictamente un programa de TMC posteriormente a este año. 3)
Anteriormente era financiado por el BID y BIRF, 4) Anteriormente Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
(2005-2010), Banco Mundial (2009), Donación de la República de Taiwan (2005-2010), Entidad Binacional
Yacyreta (2009-2010).
Referencias BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y BM (Banco Mundial). Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento (BIRF), Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)
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