Las políticas forestales y de conservación y sus impactos sobre las ...
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A lo largo del siglo XX el uso de los recursos forestales fue un tema de permanente debate. La polémica en torno al manejo de los bosques no ha dejado de ocupar a distintos sec- tores de opinión y del gobierno. Las políticas que afectan la gestión fores- tal han tenido un carácter fuertemen- te centralizado, ha sido el gobierno federal el que ha decidido cuándo, cómo y quiénes deben manejar los bosques. Durante el siglo XX los due- ños de los bosques vieron ir y venir Las políticas forestales y de conservación y sus impactos sobre las comunidades forestales* Leticia Merino Pérez** * Este trabajo obtuvo el 2 o lugar del VI Premio Estudios Agrarios 2001. ** Actualmente es investigadora del Centro Regional de Investigación Multidisciplinaria de la UNAM. Bajo un estilo de gobierno paternalista, el gobierno mismo puede convertirse en una forma de propiedad privada. Si se asume que la soberanía reside en un solo centro de poder, entonces el ejercicio político pasa a ser una simple cuestión de quien ejerce ese poder, o quien “posee” esa oficina... entonces incluso un orden democrático liberal se transfor- ma en una forma de tiranía (McGinnis, 1999:16)
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A lo largo del siglo XX el uso de los
recursos forestales fue un tema de
permanente debate. La polémica en
torno al manejo de los bosques no
ha dejado de ocupar a distintos sec-
tores de opinión y del gobierno. Las
políticas que afectan la gestión fores-
tal han tenido un carácter fuertemen-
te centralizado, ha sido el gobierno
federal el que ha decidido cuándo,
cómo y quiénes deben manejar los
bosques. Durante el siglo XX los due-
ños de los bosques vieron ir y venir
Las políticas
forestales y de
conservación y sus
impactos sobre
las comunidades
forestales*
Leticia Merino Pérez**
* Este trabajo obtuvo el 2o lugar del VI PremioEstudios Agrarios 2001.** Actualmente es investigadora del CentroRegional de Investigación Multidisciplinaria dela UNAM.
Bajo un estilo de gobierno paternalista, el gobierno mismopuede convertirse en una forma de propiedad privada. Si seasume que la soberanía reside en un solo centro de poder,entonces el ejercicio político pasa a ser una simple cuestiónde quien ejerce ese poder, o quien “posee” esa oficina...entonces incluso un orden democrático liberal se transfor-ma en una forma de tiranía (McGinnis, 1999:16)
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diferentes políticas que incidieron en la permanencia o la desapa-
rición de su capital natural. El análisis histórico de estas políticas
a la luz de sus efectos en la población rural y sobre los bosques
mismos resulta fundamental en el diseño de estrategias que en el
futuro permitan proteger efectivamente los recursos naturales
de México.
El presente trabajo pretende analizar la historia de las políticas
que han afectado la gestión forestal haciendo énfasis en las
expresiones que las políticas forestales y de conservación han
tenido en tres entidades federativas: Oaxaca, Michoacán y
Quintana Roo. Entidades con condiciones ecológicas, sociales
y desarrollos históricos particulares, donde los impactos de estas
políticas presentan constantes y diferencias que este análisis
busca explicar.
A partir de la conclusión de la revolución de 1910-1917, al final del
siglo XX distinguimos cuatro periodos:
I. Antecedentes, la ley forestal de 1926 y la Reforma Agraria
1926-1940
II. Las concesiones y las vedas forestales
1940-1982
III. El inicio de las empresas forestales comunitarias
1982-1992
IV. El retiro del estado del sector forestal
1992-2000
El evento de mayor significado en el México rural durante la segunda
mitad del siglo XIX fue la implementación de las leyes de reforma, que
modificaron radicalmente los derechos de acceso a la tierra y a los
Las políticas forestales mexicanas en el siglo XX
Antecedentes, la ley forestal de 1926 y la Reforma Agraria
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ANÁLISIS
recursos naturales: “los liberales mexicanos del siglo XIX enfrentaban
un dilema similar al que los neoliberales enfrentan en la actualidad:
¿cómo atraer inversiones cuándo la tierra era poseída comunalmente,
aislada de los mercados de tierras? Su solución fue privatizar
las tierras comunales y nacionales y dar concesiones a inversionistas
extranjeros y nacionales para talar madera, construir caminos y
abrir minas. El resultado fue la creación de grandes posesiones
privadas a costa de los pueblos indios. Durante la dictadura de Porfirio
Díaz, clímax del periodo liberal, las comunidades indígenas perdieron
90% de sus tierras” (Klooster 1997:119 y 120).
La Constitución de 1857 garantizaba a los inversionistas la
posesión de grandes extensiones de tierra y el libre aprovechamiento
de los recursos naturales, al reconocer la propiedad privada como
un derecho absoluto. No se estableció ninguna estructura reguladora
y las extracciones se basaban en un claro estilo de “minería forestal”.
No obstante, ya desde 1856, en el seno del Constituyente se
pronunciaban voces críticas que sostenían la necesidad de modificar
el régimen territorial para resolver los graves problemas sociales
del país. “Mientras que pocos individuos están en posesión de
inmensos e incultos terrenos, que podrían dar subsistencia para
muchos millones de hombres —sostenía Ponciano Arriaga—, un pue-
blo numeroso, crecida mayoría de ciudadanos, gime en la más
horrenda pobreza, sin propiedad, sin hogar, sin industria ni trabajo”
(citado por Raúl Brañes, 2000: 67).
Ya para entonces, los indígenas y campesinos eran vistos en
círculos urbanos como los principales agentes de la destrucción
de los bosques del país, mientras que la legislación favorecía abierta-
mente a las empresas extranjeras mediante la expropiación y conce-
sión de los bienes de las comunidades indígenas y la iglesia. Aunque
la población rural contribuía también a la deforestación al practicar la
agricultura itinerante y la extracción de leña, recibía una responsabili-
dad desproporcionada por la destrucción forestal.
Los años treinta del siglo XX fueron el periodo de auge del reparto
agrario. Al concluir el gobierno de L. Cárdenas, más de 6,800,000 ha
forestales, que representaban 18% de la superficie forestal del país,
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habían sido entregados a ejidos (Calva, Téllez et al., 1989:140, citado
por Klooster 1997). La ley forestal vigente (1926) establecía el
carácter inalienable de los bosques comunales y requería que las
extracciones forestales fueran exclusivamente desarrolladas por
cooperativas ejidales. Sin embargo las dotaciones forestales no se
acompañaron de apoyo técnico y financiero, por lo que eran
empresas privadas las que realizaban las operaciones forestales. En
1933 las comunidades y ejidos aportaban 18.8% de la producción
nacional de madera, que se realizaba en su mayor parte en condicio-
nes de rentismo (Calva, Téllez;1989:156, op. cit.).
Otro de los dilemas del debate forestal de ese tiempo era la
contradicción entre las orientaciones conservacionista y productivista.
Para ambas, la agricultura campesina y las extracciones forestales
de las empresas privadas eran responsables del deterioro forestal.
Para M.A. de Quevedo los bosques eran fuente de bienes públicos,
cuyo interés público rebasaba con mucho los beneficios que campe-
sinos y/o madereros obtenían de ellos. De esta percepción derivaba
la recomendación de control gubernamental de los bosques, y de anular
los derechos de gestión comunitaria sobre ellos. M.A. de Quevedo
promovió el establecimiento de distintos parques nacionales y partici-
pó como asesor en la formulación de la ley forestal de 1926, que
incrementó los requisitos a la extracción forestal, restringiendo de
forma pronunciada los usos campesinos de los bosques. A partir
de la gestión de M.A. de Quevedo se conformó una burocracia fores-
tal, de orientación conservacionista y represiva (Klooster, op.cit.).
Al iniciarse los años cuarenta la política conservacionista era obje-
to de distintas críticas. Los resultados de esa iniciativa habían sido
pobres, debido en gran parte a la ausencia de una burocracia
forestal dotada de recursos suficientes y a los incentivos a las ac-
tividades agropecuarias generados por la Reforma Agraria. El
El periodo de las concesiones y las vedas forestales
Las concesiones a empresas privadas
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ANÁLISIS
conservacionismo y su principal exponente, M.A. de Quevedo,
fueron considerados enemigos de la política agraria,
argumentándose que amenazaban el pleno uso de los recursos
naturales de los campesinos.
En el contexto de la suspensión de importaciones de celulósico
durante la Segunda Guerra Mundial, la dependencia del país de
importaciones forestales y la subutilización de sus recursos, se con-
virtieron en objeto de preocupación especial de algunos sectores
del gobierno federal para los que el cambio de políticas forestales
se percibía como imperativo. La ley forestal de 1940 expresa una
nueva orientación. Esta ley y la política que la sustentaba partían
de un diagnóstico para el que las prácticas de subsistencia campe-
sinas y el rentismo forestal, eran las causas centrales de la pérdida
de los bosques. Las extracciones de las pequeñas empresas
madereras eran ineficientes en el uso de la materia prima forestal
y sus impactos sobre los bosques eran elevados y operaban
a menudo con base en constantes violaciones a las leyes. Sus
negociaciones con las comunidades dueñas de los recursos resul-
taban asimétricas y abusivas, recurriendo a la corrupción de las
autoridades ejidales (o comunitarias). En cuanto al impacto de es-
tas prácticas sobre los recursos forestales, en 1956 se estimaba
que “del conjunto de los distintos tipos de bosques del país, 34%
se habían agotado, 44% se habían talado pero eran aún explota-
bles, y sólo 22% eran aún vírgenes” (Villaseñor 1956, citado por
Klooster p.134). Este tipo de prácticas y relaciones sociales
habían sido favorecidas por la propia ley forestal, que limitaba la
duración de los contratos forestales a un año, durante el cual los
“talamontes” intentaban recuperar los recursos invertidos y
maximizar las ganancias.
El giro de la política forestal era coherente con la política eco-
nómica de ese tiempo que buscaba el desarrollo de la industria
nacional con base en el modelo de substitución de importaciones.
La producción agropecuaria y forestal subsidió el desarrollo indus-
trial garantizando a la industria el abasto de materias primas y
alimentos baratos que permitieron mantener bajos los salarios in-
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dustriales. El deterioro progresivo de la economía campesina, re-
sultado de esta política, fue desatendido durante décadas. En este
periodo se registró una fuerte disminución del reparto agrario, aun-
que el Estado mantuvo el control corporativo de la estructura agra-
ria como instrumento de control político de la sociedad rural.
El cambio más importante de la ley forestal de 1940 fue la
reinserción del mecanismo de concesiones forestales en favor de
grandes empresas privadas denominadas Unidades Industriales
de Explotación Forestal (UIEF´s). Con ello se apostaba a crear inte-
reses de largo plazo en la industria forestal, que hicieran viable
inversiones en un manejo sostenido de los recursos. El gobierno
otorgó entonces aproximadamente 30 concesiones de alrededor
de 400,000 hectáreas cada una, en los estados de Oaxaca,
Chihuahua, Durango, Chiapas y Quintana Roo. La duración de las
concesiones era de 25 años en promedio, aunque los plazos esti-
pulados llegaron hasta 60 años. La concesionarias impusieron a
las comunidades afectadas fuertes restricciones para el uso de los
bosques, llegando a recurrir a la intervención de la fuerza pública.
Las comunidades sólo podían vender madera a las concesionarias,
las extracciones de recursos forestales con fines de uso domésti-
co y la práctica de la agricultura tradicional de roza-tumba y quema
fueron prohibidas. El monto de las rentas forestales, denominado
“derecho de monte” era fijado por la Secretaría de la Reforma
Agraria (SRA). La mayoría de los pagos se depositaban en un fondo
manejado por esa Secretaría, cuyos recursos sólo podían invertirse
en proyectos productivos por ella aprobados. Muchas comunida-
des desconocían incluso la existencia de este fondo. La ley de
1940 se propuso también controlar el impacto del rentismo fores-
tal, que fue legalizado con este propósito, aunque en los hechos
este fue un propósito fallido.
En Oaxaca se otorgaron concesiones sobre los bosques de
mayor valor comercial del estado a dos grandes complejos indus-
triales: la Fábrica de Papel de Tuxtepec (Fapatux) y la Compañía
Forestal de Oaxaca. Estas compañías llevaron a cabo las prime-
ras operaciones forestales comerciales en los bosques de la sie-
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rras norte y sur del estado, construyendo caminos de extracción
hasta áreas hasta entonces inaccesibles. En Quintana Roo la
empresa Maderas industrializadas de Quintana Roo (Miqroo) reci-
bió la concesión de cerca de 250,000 ha de selvas, ubicadas en la
zona sur del estado y en la zona maya. Experiencias similares se
dieron en los estados de Chihuahua y Durango, y posteriormente
en Guerrero y Michoacán. Luego de décadas de extracciones de
los concesionarios, los bosques explotados habían perdido el ar-
bolado de mayor valor comercial, mientras las comunidades due-
ñas habían adquirido una conciencia creciente del valor comercial
de sus recursos. Las empresas concesionarias construyeron una
infraestructura de caminos forestales y crearon capacidades loca-
les en trabajos de corte y extracción. Si bien esta “herencia de las
concesiones” sentó bases para la creación de una economía fo-
restal en las comunidades, tuvo para los dueños de los recursos
altos costos, sociales y organizativos, sumados a la pérdida del
capital natural de sus territorios. Por muchos años estas empresas
generaron ingresos que no se reinvirtieron ni en los bosques, ni el
desarrollo de la actividad forestal, ni en el de las regiones foresta-
les: “muchos complejos industriales de la era de la substitución de
importaciones, eran ineficientes y dependían de mercados prote-
gidos, el equipo no fue regularmente modernizado y los costos de
producción permanecieron altos” (Zabin 1993:406).
En los bosques comunales de Oaxaca la operación de estas
empresas mantuvo la cobertura forestal, aunque ocasionó una fuer-
te pérdida de la calidad comercial de los recursos forestales.
El estilo de manejo de los concesionarios no perdió el carácter de
minería forestal, a pesar de los largos periodos de acceso privile-
giado a bosques que no acabaron de percibir como suyos. En el
estado de Quintana Roo, los bosques ejidales concesionados
sufrieron un fuerte “descreme” de la mayor parte de sus volúme-
nes de maderas preciosas, sin que la Miqroo creara demanda para
otras maderas que la caoba o el cedro.
No obstante la orientación productivista de este periodo,
el conservacionismo mantuvo influencia. Como resultado de estas
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preocupaciones, desde principios de los años cincuenta se esta-
blecieron vedas a las extracciones forestales. Para 1958 las vedas
afectaban 58% del territorio forestal del país, incluyendo los bos-
ques de los estados de Michoacán y Veracruz. A pesar de las
divergencias entre las vedas y las concesiones, ambas estrategias
mantenían rasgos comunes: la centralización del control de los
bosques y la marginación campesina para su uso, a pesar del
carácter de dueños de los bosques que la Reforma Agraria había
conferido a comunidades y ejidos.
La presidencia de Luis Echeverría marcó un nuevo giro en las
políticas hacia el campo. La descapitalización de la economía
campesina, aunada a las limitaciones del reparto agrario habían
generado un creciente descontento campesino y la erosión de
las centrales campesinas del partido oficial. Como respuesta a las
protestas campesinas que en los años setenta se manifestaron en
distintas regiones, el gobierno de Echeverría reactivó el reparto
agrario, afectando latifundios en Sinaloa y Sonora y repartiendo
grandes extensiones de selvas tropicales y zonas áridas ubicados
en terrenos nacionales. En Quintana Roo se repartieron cerca
de 500,000 ha de selvas para constituir nuevos ejidos y centros de
población, a pesar de que gran parte de estas tierras correspon-
dían a áreas concesionadas a la empresa Miqroo. La colonización
de las selvas se basó en programas de fomento de actividades
agrícolas y pecuarias. Operaban entonces tanto un Programa
Nacional de Ganaderización, como una Comisión Nacional de Des-
montes, que otorgaban crédito a los núcleos campesinos para fi-
nanciar la remoción de la vegetación forestal. La implementación
de las políticas de colonización de las áreas tropicales fue respon-
sable de la desaparición de cerca de 80% de las selvas húmedas
del país, de modo que en los años setenta las tasas de deforestación
alcanzaron cifras de 1.5 millones de ha anuales (Toledo, V.). En
Quintana Roo, como en los otros estados del sureste donde se
La intervención del Estado en la producción forestal
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ANÁLISIS
aplicaron este tipo de programas, muchas áreas forestales des-
montadas no recibieron posteriormente ningún uso productivo.
A mediados de los setenta, 65% de los bosques del país eran
propiedad de ejidos y comunidades indígenas (González Pacheco,
1981, citado por Klooster, p.155). Sin embargo entonces, como en
la época cardenista, “la reforma agraria no era una política forestal
deliberada, y no se acompañó del acceso a capital y asistencia
técnica, necesarios para que los campesinos dueños de los
bosques se convirtieran en productores organizados de rollo y ma-
dera” (Klooster 1997:156). Desde la óptica agraria, las tierras
forestales eran “terrenos baldíos”, alejados de las ciudades,
carentes de infraestructura y de valor comercial; para las políticas
forestales, los bosques eran áreas “vacías de derechos” previos.
En distintos tiempos la falta de coordinación de las políticas agra-
ria y forestal se ha traducido en repetidos fracasos de las políticas
y en el deterioro de los bosques.
En este periodo se realizaron grandes inversiones públicas en
infraestructura hidráulica, investigación agrícola y promoción de la
llamada “revolución verde”, construcción de carreteras y caminos
rurales. El fomento institucional de la capacidad productiva de los
campesinos se acompañó de la intervención directa del estado
en la gestión y administración de las empresas campesinas, a tra-
vés la SRA y el Banco de Crédito Rural. Se conformaron también
nuevas centrales campesinas oficialistas, como la Central Campe-
sina Independiente (CCI) con las que buscaba revitalizar la deterio-
rada capacidad estatal de control corporativo.
En el sector forestal se expresaban también síntomas de crisis:
las vedas no habían protegido los bosques, pero afectaban dura-
mente a los campesinos, productores y consumidores de madera
en pequeña escala, mientras se mantenía la explotación ilegal
amparada en la corrupción de la policía forestal. Al marginar a los
dueños de los beneficios de los bosques, las vedas forestales fa-
vorecieron el desarrollo de verdaderas tradiciones de contrabando
de madera, apoyadas en la corrupción de funcionarios forestales
y de autoridades ejidales. Las concesiones no lograron superar el
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déficit comercial de productos forestales. El manejo “científico” del
bosque había sido propuesto como la estrategia capaz de crear
los incentivos económicos que hicieran posible la permanencia
de los bosques, a la vez que permitiera su conservación. La aplica-
ción de esta estrategia favoreció una mayor concentración de la
producción y una mayor centralización de la gestión forestal.
La ley forestal de 1960 abrió la posibilidad de las empresas
paraestatales, federales y estatales. Para 1976 existían 26 empre-
sas concesionarias forestales de propiedad pública que operaban
en los bosques de Durango, Guerrero, Chihuahua, Nayarit, Jalis-
co, Quintana Roo, Chiapas y Oaxaca. Al final de los setenta las
paraestatales aportaban 43% de la producción nacional de mate-
rias primas forestales, 22% provenían de extracciones de rentis-
tas y 23% de aprovechamientos, nominalmente bajo el control de
ejidos y comunidades indígenas.
La intervención del estado en la economía forestal buscaba tam-
bién impulsar de manera más eficiente el desarrollo de la industria
forestal nacional. Los elementos de este proyecto de moderniza-
ción del sector eran:
• “Inversión directa del gobierno en empresas paraestatales,
específicamente en fábricas productoras de pulpa y papel,
aserraderos y fábricas de triplay.
• Acceso garantizado a materias primas, otorgando conce-
siones.
• Inversión gubernamental en infraestructuras: caminos,
técnica, asistencia técnica y regulación, proporcionados por
la Secretaría de Agricultura y un gran mercado garantiza-
do para la madera, debido a las tarifas y cuotas a la made-
ra, los productos de papel, los muebles de otros países, y
completo al control estatal sobre la industria de productos
de papel” (Zabin: 1998, 404).
Buscando contener el descontento que ya entonces se manifesta-
ba en las comunidades sujetas a concesiones, como política
forestal paralela, la SRA asumió como objetivo promover la partici-
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ANÁLISIS
pación de los ejidos y comunidades en la producción forestal.
Destinó fondos a la adquisición de capital de operación, capacitación
y promoción de organizaciones forestales regionales. A me-
diados de los setenta, 257 núcleos agrarios habían recibido recur-
sos productivos para la extracción forestal, 1,046 comunidades
agrarias más habían sido integradas a Uniones Forestales promo-
vidas por esa secretaría. En Oaxaca este fue el caso de las empre-
sas madereras Ixcacit y Pápalos y de Proquimex, dedicada a la
extracción de barbasco; mientras que en Quintana Roo y Campeche
se constituyeron Uniones de ejidos durmienteros. Los resul-
tados de estas iniciativas fueron limitados, por una parte la capa-
cidad de decisión estaba más en la burocracia agraria que en las
comunidades. Por otra parte las concesiones se mantenían como
eje central de la actividad forestal, mientras que los recursos a que
accedían los campesinos tenían importancia económica secundaria.
La Unión de Ejidos Melchor Ocampo, en el Oriente de
Michoacán, integrada durante este periodo fue un claro ejemplo
de los vicios de la gestión burocrática de las empresas y recursos
campesinos. Luego de dos décadas de extracciones en bosques
de alta productividad biológica, habiendo contado con maquina-
ria de extracción e importantes instalaciones industriales, el saldo
de las operaciones de la Unión fue el deterioro de los bosques de
los ejidos de esa región, el empobrecimiento y división de los mis-
mos y la existencia de una deuda millonaria con el Banco de
Crédito Rural, que la llevó a declararse en quiebra en 1992.
Las paraestatales forestales tampoco cubrieron las expectati-
vas con que habían sido constituidas, los impactos de sus opera-
ciones y sus relaciones con las comunidades forestales resultaron
en muchos aspectos semejantes a las de las concesionarias
privadas. A pesar de la expansión de las paraestatales, el rentismo
forestal se mantuvo, a mediados de la década de los setenta, apor-
taba 40% de la producción de madera del país. “Los forestales y
funcionarios agrarios comenzaron a percibir los mismos proble-
mas que habían identificado largamente con el rentismo: margina-
ban a los campesinos, incitaban conflictos sociales y fracasaban
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en asegurar la productividad forestal en el largo plazo. Aún con
una creciente participación del Estado en el sector concesionario,
los métodos de extracción eran pobremente aplicados, mientras
que la extracción, quema y desmontes campesinos continuaban”
(Halhead 1984, citado por Klooster 1997:143).
En Oaxaca las concesionarias Fábrica de Papel de Tuxtepec
(Fapatux) y Aprovechamientos Forestales de Oaxaca (AFO)
pasaron también a control federal. Lo mismo sucedió con la em-
presa Maderas Industrializadas de Quintana Roo (Miqroo) en aquel
estado. En Michoacán se constituyó la empresa Michoacana de
Occidente, que inició las extracciones forestales en la sierra Sur-
Occidental de aquel estado, donde hasta entonces prácticamente
no se habían efectuado extracciones forestales. Desde su crea-
ción la Michoacana de Occidente fue propiedad del gobierno de
esa entidad. A partir de los años sesenta y durante los setenta, la
veda a las extracciones se levantó en las distintas regiones fores-
tales de Michoacán. En ese periodo y con el fin de promover apro-
vechamientos forestales con la participación de agrupaciones de
comunidades, el gobierno estatal constituyó la Promotora Forestal
de Michoacán (Proformich); entre las empresas que impulsó esta
entidad se contó la Unión de Ejidos de Acuitzio-Villa Madero.
La SRA estaba directamente involucrada en el sistema de con-
cesiones, sus funcionarios participaban en todas las decisiones
importantes sobre la gestión de los recursos de los ejidos y comu-
nidades, además de que su presencia era necesaria para el cam-
bio de autoridades ejidales (o comunales) y para la obtención de
los permisos forestales. La propiedad campesina de los recursos
tenía un carácter profundamente ambiguo: las comunidades eran
reconocidas por el estado como dueñas de los bosques, aunque
simultáneamente las instituciones de gobierno las marginaban del
control de estos recursos y de los beneficios de su uso. La contra-
dicción entre la política agraria y la política forestal creó estímulos
perversos a la destrucción de los bosques. La carencia de dere-
chos de acceso a los recursos forestales de las comunidades cam-
pesinas, las llevó en muchos casos a considerar los bosques como
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recursos marginales. Las comunidades resistieron la apropiación
que los concesionarios ejercían sobre sus recursos, recurriendo al
contrabando de madera y a los desmontes. En numerosas ocasio-
nes el cambio de uso del suelo se convirtió en un paso necesario
para la adquisición de derechos plenos de propiedad. En estas
condiciones la mayoría de las UIEF´s producían menos de 50% del
potencial de extracción que les era permitido. “En los años setenta
era cada vez más evidente que los modelos dominantes para rela-
cionar el capital productivo y los recursos naturales de propiedad
campesina no habían resultado productivos para inducir ni a
los campesinos, ni a las empresas madereras a conservar los bos-
ques, bajo esquemas de rentismo, concesiones privadas o
paraestatales (…) la deforestación y la degradación forestal se
mantenían (…) los costos ambientales y sociales de las políticas
que excluían a los campesinos de la forestería fueron cada vez
más evidentes” (Klooster 1997:147).
Condiciones constantes en el ejercicio de la política forestal en
los distintos periodos han sido la insuficiencia de financiamiento
institucional para su implementación, las consecuentes carencias
de personal y el extremo centralismo de la gestión del sector. En
1953 el servicio forestal contaba con 223 forestales, 464 emplea-
dos administrativos y 1,093 policías, la mitad de este personal tra-
bajaba en la ciudad de México y la mayoría del resto en las capita-
les de los estados (Hinojosa Ortiz 1958, citado por Klooster
1997:140). No obstante esta reducida capacidad de supervisión,
las distintas leyes forestales mantenían altos niveles de exigencia.
Todas ellas exigían permisos para la tala y el transporte de madera
y el marqueo de los árboles que se derribaban, se requería tam-
bién que todos los desmontes fueran autorizados. Cumplir con
estas demandas implicaba la contratación de profesionales fores-
tales, cuyo empleo estaba fuera del alcance de las familias y co-
munidades campesinas. Tanto la ley de 1926, cómo las de 1940 y
1960 establecían estrictas sanciones a los infractores, incluso en
los casos de delitos menores, relacionados con el uso campesino
de pequeños volúmenes de madera. Los distintos cuerpos legales
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interferían con las prácticas campesinas de uso de los recursos,
imponiéndoles requerimientos desmedidos, sin aportarles recur-
sos que apoyaran su desarrollo técnico, ni la elaboración de
regulaciones adecuadas a la situación de las comunidades y re-
giones. La ley no distinguía las condiciones de los campesinos de
las de los industriales, cuándo sólo estos últimos tenían capacidad
de cumplir con los numerosos y complejos requisitos que la legis-
lación les imponía.
Ya en los años setenta era claro para muchos de los involucrados
en el sector que las concesiones habían resultado una estrategia
fallida para el desarrollo de la producción forestal. Se empezó así
a plantear que para asegurar el abasto de materia prima los cam-
pesinos debían manejar sus propias empresas de extracción,
contando con el apoyo de profesionistas forestales. Los costos po-
líticos de las concesiones también se dejaban sentir. Desde fines
de los años setenta la oposición a la renovación de las concesio-
nes se extendía en distintas regiones. En los estados de Oaxaca,
Guerrero y Durango se integraron alianzas regionales de comuni-
dades que reclamaban recuperar el control de los bosques.
Al interior de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidraúlicos
(SARH) se creó la Dirección de Desarrollo Forestal (DDF) que busca-
ba promover la organización de las comunidades en torno a la apro-
piación social de la producción forestal. Desde un principio el
proyecto de forestería comunitaria se enfrentó con los intereses de
madereros, de técnicos forestales ligados a las concesionarias y
de los gobernadores de algunos estados. Las primeras experien-
cias de empresas sociales forestales autónomas se conformaron
en áreas que habían estado sujetas a vedas. Estas iniciativas
se desarrollaron en Chinahuapan, Puebla; Zacualtipan, Hidalgo;
Hueyacocotla, Zongolica y el Cofre de Perote en Veracruz; Tlaxco
en Tlaxcala, y Valle de Bravo en el Estado de México. Los resulta-
El surgimiento de las empresas forestales comunitarias
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dos de iniciales de la mayoría de estas empresas no fueron de
éxitos contundentes, la falta de asistencia técnica y capacitación,
de acceso a maquinaria adecuada, el bajo valor comercial de los
recursos de algunas comunidades, el control de los mercados de
la madera por parte de transportistas y madereros, eran importan-
tes obstáculos. Sin embargo, paulatinamente los logros de algu-
nos de estos proyectos revelaron el potencial de la participación
comunitaria en la forestería. Este fue el caso del Plan Puebla, en el
que la capacitación y el apoyo a la organización comunitaria fue-
ron elementos clave para lograr la consolidación de la participa-
ción campesina, el incremento de los ingresos de los ejidos y la
mejora de las prácticas silvícolas. En un segundo momento, el mo-
delo de forestería comunitaria se extendió a las comunidades con
bosques donde habían existido concesiones.
En los años ochenta, durante el régimen de M. de la Madrid, se
inició la aplicación de las políticas de ajuste estructural y subordi-
nación del gasto público al pago de la deuda externa. Fue este
también el periodo de adopción de las políticas de apertura econó-
mica, el fin del reparto agrario y la disminución de la presencia del
estado en la economía. Las diferencias entre la política de inter-
vención gubernamental omnipresente en la vida rural, característi-
ca del periodo anterior, y el progresivo abandono del campo que
se inició en este gobierno resultan contrastantes. Sin embargo,
respondiendo en gran parte a factores de coyuntura, la política
forestal presentó en ese tiempo diferencias respecto a las que ri-
gieron entonces en el resto del sector agropecuario. El gobierno
de De la Madrid coincidió con la conclusión de las concesiones
forestales, el auge del movimiento de las comunidades forestales
por el control de sus recursos y la actuación del grupo de funciona-
rios, la DDF que sustentaban el proyecto comunitario.
Al concluir la vigencia de las concesiones muchas de las comu-
nidades que habían sido afectadas por ellas echaron a andar sus
propias operaciones de extracción. Aun cuando en un principio
vendían materia prima a las antiguas concesionarias, los ingresos
forestales de las comunidades se incrementaron considerablemen-
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te. Algunas de ellas lograron capitalizarse y adquirir maquinaria
para la extracción y transformación de la madera. La DDF y la SRA
desarrollaron programas de asistencia técnica, capacitación
y extensión, que buscaban desarrollar empresas campesinas.
Uno de los objetivos importantes de esta estrategia era garantizar
el abasto de materias primas forestales para la industria nacional,
que durante los últimos años de las concesiones había sido
afectado por el rechazo de las comunidades a las extraccio-
nes de las concesionarias, hasta el punto de que a fines de los
setenta estas empresas sólo lograban extraer 50% de los volúme-
nes autorizados.
A partir de 1982 la DDF centró sus esfuerzos en el impulso a las
empresas campesinas productoras de madera en rollo o madera
en tabla, en las regiones que contaban aún con buen potencial
forestal e infraestructura de caminos. Las regiones con recursos
más deteriorados, con fuertes dificultades de acceso, o aquellas
en las que las especies maderables carecían de mercados
establecidos —como sucedía con la mayoría de las comunidades
forestales del país y en una importante variedad de ecosistemas
forestales—, no recibieron la atención de estos programas. El im-
pulso al uso sustentable de recursos forestales no maderables,
central en la economía de muchas comunidades forestales,
tampoco fue objeto de esta política.
La política de promoción de la forestería campesina tuvo expre-
siones particulares en distintos estados. En Oaxaca, el gobierno
estatal asumió la estrategia de promover verticalmente organiza-
ciones forestales regionales, que agrupaban a distintas comunida-
des campesinas, en torno a la prestación de los servicios técnicos
forestales. Este fue el caso de la Unión de Comunidades Ixtlán-
Etla (Ixeto) y de la Unión Zapoteca-mixteca (Zamix) a las que
las autoridades forestales daban un trato preferencial frente a las
uniones de constituidas de manera autónoma por las propias
comunidades, como sucedía con la Unión de Comunidades y Ejidos
Forestales de Oaxaca (Ucefo) y la Unión Zapoteco-Chinanteca
(Uzachi).
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En Quintana Roo el gobierno estatal fue un actor central en la
política de promoción de las operaciones forestales comunitarias
al impulsar el Plan Piloto Forestal, un programa que promovió la
producción forestal comunitaria como estrategia de conservación
de las selvas húmedas, principalmente entre las comunidades en
cuyos bosques había operado la empresa Miqroo. Posteriormen-
te, el gobierno estatal estableció una relación respetuosa con las
organizaciones regionales independientes, en las que se agrupa-
ron las comunidades forestales luego de la conclusión del Plan
Piloto en 1986, la Sociedad de Productores Forestales Ejidales de
Quintana Roo (SPFQR) y la Organización de Ejidos Productores Fo-
restales de la Zona Maya de Quintana Roo (OEPFZM). Años después
el gobierno estatal promovió la creación de tres organizaciones
forestales más en zonas con bosque de menor valor comercial,
factor que ha resultado determinante de su bajo nivel de operación.
La historia de uso de los bosques en Michoacán ha sido marca-
da en buena parte por la prolongada presencia de la veda a las
extracciones forestales, que condujo a un camino diferente. El de-
sarrollo de iniciativas autónomas de aprovechamiento forestal
campesino ha sido más restringido que en otras entidades foresta-
les. En la región Oriente, en los bosques de las comunidades
mazahuas aun en medio de la veda y luego de su conclusión, se
realizaban extracciones bajo esquemas de rentismo forestal, aso-
ciado a prácticas de clandestinaje. Más allá de las autoridades
comunales, los beneficios que los comuneros recibían de estas
extracciones y la información que sobre sus operaciones dispo-
nían eran nulos. La mayoría de los ejidos de esta región fueron
integrados a la Unión de Ejidos Melchor Ocampo desde su confor-
mación en los setenta. La naturaleza ambigua de esta organiza-
ción campesina, controlada por funcionarios públicos, provocó una
situación peculiar. A pesar del descontento de muchos de los ejidos
que participaban en ella, no llegó a desarrollarse una oposición
articulada en su contra, o un reclamo generalizado por su control.
Los ejidos más organizados la abandonaron paulatinamente.
Algunos de ellos iniciaron sus propias actividades de extracción
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forestal, aunque sin contar con apoyo para la consolidación de
sus operaciones forestales. Tampoco se integraron durante ese
periodo en el Oriente de Michoacán organizaciones regionales
que intentaran movilizar recursos a favor del desarrollo forestal
comunitario.
A pesar de que las empresas campesinas que la DDF impulsó en
los años ochenta contaban con mayor autonomía que las que ha-
bían controlado Banrural y la SRA en los setenta, el gobierno fede-
ral —a través de la SRA y la SARH— mantenía una fuerte injerencia
en su gestión. La SARH prestaba los servicios técnicos forestales a
la mayoría de las comunidades y controlaba los servicios
concesionados a las uniones de comunidades forestales. La SRA
imponía una serie de condiciones a las extracciones que realiza-
ban las comunidades: la existencia de fondos de ahorro obligato-
rios, la adopción de formas organizativas específicas, también
establecía la supervisión de su administración y la puesta en mar-
cha de mecanismos de rendición de cuentas ante esa secretaría.
No obstante el carácter paternalista de esta intervención, la
promoción oficial representaba para la gran mayoría de las comu-
nidades la única instancia de asesoría externa a que tenían acce-
so. Aunque de manera limitada la acción institucional permitía
enfrentar algunos de los retos del desarrollo de las operaciones
forestales comunitarias. Para las comunidades campesinas la
apropiación de la actividad forestal implica el dominio de una rama
productiva desconocida, de una complejidad organizativa y admi-
nistrativa mucho mayor que la que requieren las actividades tradi-
cionales. Con la asistencia de esta política, varios cientos de
comunidades indígenas y ejidos pudieron establecer sus propias
empresas forestales, que oficialmente se denominaban Unidades
de Aprovechamiento Forestal (UAFs). En algunos casos lograron
también fortalecer sus estructuras organizativas, incorporando a
los esquemas de gestión tradicionales nuevos elementos para
asumir tareas de planeación, organización financiera, rendición de
cuentas y pago de impuestos. A través de esta experiencia
muchas comunidades han desarrollado también mecanismos para
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enfrentar la tala clandestina, los incendios, las plagas y la pérdida
de bosque. Las comunidades y organizaciones que contaron con
asesoría independiente de organismos no gubernamentales o de
profesionistas independientes, como sucedió con la UZACHI, la UCEFO,
y posteriormente la SPFEQR y la OEPFZM, lograron un desarrollo más
autónomo, más orientado a la formación de capacidades locales,
que ha contribuido a su permanencia y capacidad de resistencia
en medio de los vaivenes de las políticas forestal y ambiental.
La experiencia de la forestería social en México ha sido posible
gracias a la conjunción de distintos factores: es en parte fruto no
deliberado de la política de reforma agraria, es producto de la
lucha de las comunidades forestales por el control de sus bosques
y de su tenacidad por mantenerse en la línea de la apropiación de
los procesos de producción forestal; ha sido también resultado
de la voluntad política de un grupo de funcionarios reformistas y de
asesores independientes convencidos de la bondad del manejo
comunitario de los bosques. Paradójicamente el momento de arran-
que y mayor empuje de esta iniciativa coincidió con el inicio del
proyecto neoliberal en México.
La presión de las organizaciones forestales regionales, de las
comunidades campesinas y la acción de los equipos de la DDF y de
la SRA se plasmó en la ley forestal de 1986, en la que se anulaba el
sistema de concesiones forestales, se reconocía el derecho de las
comunidades a aprovechar directamente sus bosques y se pros-
cribía el rentismo forestal. En esta ley se establecía además la
obligación de elaborar planes de aprovechamiento forestal integral
y se abría la posibilidad de que las comunidades fueran titulares
de los servicios técnicos forestales. Por primera vez en la histo-
ria de la política forestal mexicana, las comunidades campesinas
eran consideradas, legalmente, actores centrales del sector. La ley
de 1986 dio a las UAFs carácter regional, con el objetivo de basar el
manejo forestal en una perspectiva regional. Con este nuevo
dominio ellas pasaron a denominarse “Unidades de Desarrollo
Forestal” (UCODEFO´s). La SARH concedió a las UCODEFO´s el monopo-
lio de la prestación de los servicios en las regiones que les corres-
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pondían. La concesión de los servicios técnicos podía también
transferirse a las organizaciones campesinas con la capacidad
técnica requerida. En Quintana Roo las dos principales organizacio-
nes de ejidos forestales, la SPFEQR y la OEPFZM, obtuvieron la
concesión de esos servicios. En Oaxaca la UCEFO recibió también el
mismo tipo de concesión, integrando su propia Dirección Técnica
Forestal. Como resultado del proceso de apropiación comunitaria de
la producción forestal, la participación del sector social en esa activi-
dad se incrementó significativamente, en 1992 aportaban 40% de la
producción nacional de materia prima y 15% de la madera aserrada.
Otro aspecto relevante de este periodo fue el fortalecimiento
del movimiento conservacionista urbano, que en alianza con el
ecologismo internacional logró impulsar la política de conserva-
ción. Se inició entonces el establecimiento de áreas protegidas bajo
el esquema de Reservas de la Biosfera.1 En 1986 en el Oriente de
Michoacán se creó la Reserva Mariposa Monarca (REBMM). Desde
la perspectiva del conservacionismo gubernamental con las Re-
servas de la Biosfera se buscaba superar las limitaciones de las
figuras de conservación anteriores, como los parques nacionales,
que se habían basado en la expropiación de tierras y que presen-
taban ya entonces dramáticos procesos de deterioro. En las RB se
mantienen formalmente los derechos de tenencia, aunque se res-
tringen los derechos de uso y el control de las tierras ubicadas en
zonas núcleo pasa de manos de las comunidades a las de las de
la burocracia ambientalista (el INE). De este modo el establecimien-
to de las RB tiende a crear una fuerte ambigüedad en las condicio-
nes de tenencia, y a menudo es visto por las comunidades como
una expropiación encubierta.
1 Al establecer Reservas de la Biosfera el gobierno federal no altera las condiciones detenencia, sin embargo impone a los dueños de los recursos un ordenamiento territorialque restringe los usos del suelo: Se distinguen zonas núcleo en las que están prohibi-das todas las actividades a excepción de las de investigación que para realizarserequieren de permiso del Instituto Nacional de Ecología (INE) y zonas de amortigua-miento donde se permiten algunas actividades productivas que no implican cambio deuso del suelo, sujetas a una serie de restricciones establecidas también por el INE.
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La estrategia de promoción de la silvicultura comunitaria no fue
nunca una prioridad política, a ello obedecen en buena medida las
limitaciones de sus alcances. La inversión en el desarrollo forestal
comunitario fue restringida en recursos y en el ámbito de su actua-
ción, reducido en mucho a las comunidades de las zonas que
habían sido concesionadas. Esta política tampoco se acompañó
de un programa integral de apoyo al sector forestal que asumiera
aspectos clave como la construcción y mantenimiento de infraes-
tructura de caminos, ni de fomento al desarrollo tecnológico e
industrial. Simultáneamente al impulso de esa estrategia, en 1986
México ingresó al GATT, con lo que se impulsó la apertura de la
economía del país y se incrementaron las importaciones forestales.
Mientras las empresas concesionarias operaron en el contexto de
una economía cerrada, las empresas campesinas —particularmente
en las regiones cercanas a las fronteras— debieron enfrentar la
competencia de productos cuyos costos de producción resultaban
menores que los de las empresas mexicanas. Durante los años
ochenta sucesos y procesos como la crisis de la deuda externa, la
caída de los precios del petróleo y el incremento acelerado del
déficit fiscal, sentaron bases para el cambio de modelo económi-
co. Los objetivos de la política de sustitución de importaciones
fueron desechados y el énfasis de la política económica se trasla-
dó a la búsqueda de la integración de la economía nacional a los
mercados internacionales. Desde esta nueva perspectiva la
apertura del mercado nacional, la promoción de las exportaciones
y la reducción del gasto público se convirtieron no sólo en medios,
sino en metas.
El último periodo considerado en este trabajo se inicia en la
segunda mitad del gobierno de Salinas de Gortari en 1991, duran-
te el cual se profundizaron las políticas de ajuste estructural y de
apertura comercial y financiera. Una de las acciones más relevan-
La expresión de las políticas de ajuste estructural y apertura comercial
en el sector forestal
La política forestal durante el régimen de Salinas de Gortari
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ESTUDIOS AGRARIOS
tes de este tiempo fue la reforma a la legislación agraria que se
efectuó entre 1991 y 1992, con el fin de crear un mercado de tie-
rras agrícolas. Como complemento de las reformas al Artículo 27
desde 1992 se ha implementado el Programa de Certificación de
Derechos Ejidales (PROCEDE) que reconoce derechos de propiedad
particular sobre las parcelas agrícolas y los solares urbanos. En
los ejidos que participan en PROCEDE se han delimitado las parce-
las agropecuarias individuales y las áreas de uso común, como
son las áreas forestales. Se presumía que con esta reforma se
generarían condiciones de seguridad para la inversión, sentando
bases para la creación de economías de escala en el campo.
La ley forestal de 1986 resultaba inadecuada para los nuevos ob-
jetivos de la política económica. En el balance de los nuevos
funcionarios, las regulaciones que esta ley establecía y la partici-
pación del Estado que exigía resultaban excesivas. En el diagnós-
tico oficial la propiedad social de los bosques era causante directo
de su deterioro y de la ausencia de inversiones productivas en el
sector forestal.
Algunos analistas de las reformas al Artículo 27, han hecho
énfasis en el fin del control corporativo de la SRA sobre las comuni-
dades campesinas (Gordillo, de Janvry y Sadoulet, 1999), los cam-
bios a la ley agraria acabaron con “la fuerte intervención estatal en
los asuntos internos de los ejidos, incluyendo particularmente sus
mecanismos de toma de decisión y sus canales de acceso a bie-
nes y servicios públicos” (de Janvry et al., 1996:71). En el sector
forestal, el control de los funcionarios de la SRA había dado pie a la
frecuente corrupción de las autoridades ejidales, en apoyo de los
intereses de las empresas rentistas y concesionarias “entre 1989 y
1993, una encuesta reporta que en cinco periódicos nacionales
aparecían 226 denuncias a funcionarios asociados con la forestería,
generalmente funcionarios presionando a los comisariados a ven-
der barato los derechos de extracción o pidiendo soborno a
cambio de documentos. La misma encuesta encontró 122 denun-
cias de corrupción interna en los ejidos forestales, usualmente
asociada a líderes comunitarios sobornados por agentes de la
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ANÁLISIS
industria forestal. Pero por otra parte es sorprendente que la
implementación de mecanismos de control social en las comuni-
dades “…ha logrado disminuir y a menudo eliminar estos proble-
mas” (Madrid 1993: 8, citado por Klooster: 161).
Si bien con la nueva política agraria las comunidades obtuvie-
ron mayor autonomía, también se incrementó su abandono. La
reducida inversión pública ha privilegiando los subsidios al consu-
mo y en general a los programas de alivio a la pobreza, sobre
la inversión productiva. El programa Procampo, creado luego de la
firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)
ha sido un ejemplo claro de esta tendencia. Inicialmente este pro-
grama pretendía canalizar recursos a los productores de maíz, para
lograr la paulatina homologación de sus condiciones de produc-
ción con las de los agricultores de Norteamérica. Sin embargo los
criterios que manejaban este programa, que otorgaba subsidios
en función de la superficie cultivada, y no del volumen de produc-
ción, lo llevaron a operar como un desestímulo a la productividad
agrícola y un subsidio al consumo de las empobrecidas familias
campesinas. Durante sus primeros dos años el subsidio de
Procampo provocó la apertura al cultivo de tierras marginales, que
a menudo contaban con cobertura forestal. En el sector forestal la
reducción del gasto público se tradujo en la suspensión de los pro-
gramas de asistencia técnica, capacitación y asesoría a las comu-
nidades forestales, que la SARH —entonces a cargo de la política
forestal— había sostenido por más de una década.
Aunque las modificaciones al Artículo 27 constitucional y al
reglamento agrario crearon la posibilidad de privatizar las tierras
agrícolas de los ejidos, establecen la imposibilidad de parcelar o
privatizar las tierras de uso común, como son los bosques. Sin
embargo en el contexto de falta de beneficios económicos genera-
dos a partir del uso de las tierras forestales para sus dueños, de
descapitalización de la economía campesina y del abandono del
campo por parte de las instituciones de gobierno, estas reformas
corren el riesgo de generar incentivos a la remoción de la cobertu-
ra forestal. La Ley Agraria permite a los ejidos forestales asociarse
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ESTUDIOS AGRARIOS
con capital privado, cediendo el uso de sus tierras por periodos de
incluso 30 años para el establecimiento de plantaciones foresta-
les. De este modo los plantadores pueden llegar a controlar exten-
siones de hasta 20,000 ha. Desde una perspectiva neoliberal “los
cambios a la reforma agraria eliminaron algunos de los mayores
desincentivos a la inversión en forestería, deteniendo la amenaza
de la expropiación de tierras forestales (…) creando la designa-
ción de pequeña propiedad forestal y abriendo el camino a las plan-
taciones” (Téllez Kuenzler, 1994).
En 1992 se promulgó una nueva ley forestal. La desrregulación
de la actividad forestal en sus distintas fases era uno de los cam-
bios significativos, otro fue la apertura al mercado de los servicios
técnicos forestales, que hasta entonces habían sido controlados
por la SARH. La legalización del rentismo forestal y de las asociacio-
nes entre comunidades y empresarios privados fue otro de los ejes
de la nueva ley. La propuesta implícita en la ley de 1992 parecía
subestimar las necesidades de la conservación y uso sustentable
de los bosques de México. Inspirada en la fe en las virtudes del
libre mercado, la incorporación de la asistencia técnica al mercado
y la desrregulación de la actividad forestal, eran, desde la perspec-
tiva de esta ley, medidas suficientes para responder a las necesi-
dades de inversión, asesoría y capacitación de las comunidades
forestales campesinas. Algunos años después de la promulgación
de la ley forestal de 1992 resultaba evidente que en muchas regio-
nes estas medidas habían profundizado así en inercias de acceso
abierto a los recursos de los bosques y de sobreexplotación de los
mismos. Al poco tiempo de haberse anulado las regulaciones al
transporte y a la industria forestales la incidencia de las extraccio-
nes clandestinas de madera se incrementó drásticamente
(C. González Pacheco, director de Vigilancia Forestal de la
Procuraduría Federal de Protección Ambiental, comunicación per-
sonal, 1998 y 1999). La liberalización del mercado de los servicios
técnicos se tradujo a menudo en la disminución de su calidad, en
detrimento de los bosques “el nuevo sistema da mayor responsa-
bilidad que nunca antes a la toma de decisiones de las comunida-
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ANÁLISIS
des. Si bien el traslado de los servicios forestales al mercado
permitía superar los vicios generados por el régimen de monopolio
al que habían estado sujetos bajo el sistema de UCODEFO´s”. Este
cambio también hace posible a las comunidades obtener de los
técnicos un tratamiento particular a sus condiciones “pero su habi-
lidad para plantear estas demandas depende de organización
interna y el acceso a la información, ambos dependen de factores
externos al mercado de los servicios forestales” (Klooster 1997:166).
Puesto que la ley no planteaba criterios mínimos de calidad de los
servicios técnicos forestales, el precio se convirtió en muchos
casos en el criterio rector para la selección del técnico asesor. Como
la mayoría de sus antecesoras, la ley forestal de 1992 pasaba por
alto un tema clave: la falta de estímulos a los dueños de los
bosques para conservar y/o manejar cuidadosamente los recursos
forestales.
A pesar de que, en 1991 y 1992, desde las organizaciones de
campesinos forestales se manifestaron voces críticas a la propuesta
de la nueva ley, no lograron detener esa reforma, ni incidir en
ella de manera significativa.
A partir de 1994, la firma del TLCAN profundizó la apertura de la
economía del país. Para el sector forestal nacional ese tratado se
tradujo en la apertura del mercado a las dos mayores economías
forestales del mundo. En 1993, a consecuencia de la sobrevaluación
del peso, el mercado nacional se vio inundado de madera prove-
niente de Estados Unidos, Canadá y Chile. De entonces a la fe-
cha, los precios de diversos productos de madera mexicana han
sido, en distintos momentos, mayores a los de la madera importa-
da. En el contexto de deterioro y falta de inversión característicos
del sector forestal, muchos productores mexicanos resultan inca-
paces de enfrentar la competencia de los productores estadouni-
denses y canadienses
Durante los últimos años la viabilidad económica de muchos
productores en el propio mercado nacional se ha basado más en
la política macroeconómica, que en una competitividad sustentada
en inversiones y capacidades productivas reales. En el año 2000,
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la empresa chilena Terranova ofrecía en México madera
dimensionada en precios 35% más bajos que los del mercado
nacional. Las importaciones de tableros fueron ese año de 160,000
toneladas.
Durante el gobierno de Ernesto Zedillo, los recursos destinados al
sector agropecuario y forestal disminuyeron de 6.6 a 3.8% del
gasto total programable; la dependencia alimentaria del país
creció en 35%, los ingresos de los productores rurales descendie-
ron 70% y la balanza comercial tuvo un déficit promedio anua de
casi 2 mil millones de dólares (La Jornada, 2 de septiembre
de 2000). La reducción de créditos y apoyos productivos a los
productores rurales, aunada a la apertura comercial, ha tenido
impactos dramáticos en la producción de alimentos básicos y el
desempleo rural, y ha generado un fuerte incremento de las impor-
taciones agropecuarias.
El gobierno de Zedillo creó la Secretaría del Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), que se planteó como
objetivo lograr un equilibrio —global y regional— entre los objeti-
vos económicos, sociales y ambientales, con el fin de contener los
procesos de deterioro ambiental; inducir un ordenamiento del terri-
torio nacional de acuerdo con las aptitudes y capacidades ambien-
tales de cada región; aprovechar de manera plena y sustentable
los recursos naturales, como condición básica para superar la
pobreza, y cuidar el ambiente y los recursos naturales a partir de
una reorientación de los patrones de consumo y la instrumenta-
ción efectiva de la legislación sectorial. En el ámbito forestal, con
esta política se pretendía impulsar “el aprovechamiento de los
recursos orientado a garantizar la conservación de los recursos
forestales; aumentar la participación del sector en el desarrollo
económico del país, mediante el impulso de un aprovechamiento
sustentable de los recursos forestales; propiciar la valorización de
los servicios ambientales forestales, y contribuir al mejoramiento
La políticas sobre la gestión forestal de SEMARNAP
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ANÁLISIS
de la calidad de vida de las comunidades campesinas que viven
en las zonas forestales”2 (PROCYMAF-SEMARNAP, 2000) .
SEMARNAP asumió la responsabilidad de la regulación del sec-
tor forestal, buscando incorporar criterios ambientales en gestión
forestal. Antes de la creación de la SEMARNAP, las diversas leyes
relacionadas con la actividad forestal eran aplicadas por diferen-
tes dependencias. Con la concentración de las atribuciones en una
dependencia, las distintas leyes comenzaron a ser aplicadas por
unidades y subunidades administrativas y órganos desconcen-
trados insertos en una misma estructura. A pesar de este avance
hacia una mayor integralidad institucional, la insuficiencia de re-
cursos y la dispersión de los ordenamientos jurídicos impidió
lograr una actuación institucional plenamente articulada. Se man-
tuvo una gestión basada en conceptos y procedimientos distintos,
según la ley correspondiente, aplicados por las distintas áreas res-
ponsables con criterios y objetivos diferentes.
La SEMARNAP operó con recursos presupuestarios y humanos muy
reducidos. Las políticas de ajuste estructural y adelgazamiento del
Estado, en el caso del sector forestal, han llegado a afectar el
cumplimiento de las funciones básicas de las instituciones de
gobierno. En 1998 la Procuraduría Federal de Protección Ambien-
tal contaba con 150 inspectores, concentrados en su gran mayoría
en las capitales de los estados, para realizar la vigilancia fores-
tal en el conjunto de las áreas forestales del país. Esta limitación
se tradujo en un sesgo en la actuación de la Procuraduría, que
privilegiaba la inspección y auditoría a los predios bajo aprovecha-
mientos regulares, sobre la vigilancia a los bosques donde estos
no se presentan. Si bien en los bosques sujetos a planes de mane-
jo se presentan irregularidades, gran parte de las extracciones clan-
destinas se realiza en áreas donde éstos no se ejecutan, sin que la
actuación de PROFEPA enfrente efectivamente tales ilícitos. Los jurí-
dicos de las delegaciones de la Procuraduría tenían que atender
2 Proyecto de Conservación y Manejo Sustentable de Recursos Forestales en Méxi-co. Balance de tres años de ejecución, SEMARNAP, 2000.
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un promedio de 200 denuncias anuales, contando para ello con
uno o dos responsables. De modo que la respuesta a las denun-
cias llegaba a tomar hasta dos años en emitirse.3 En estas condi-
ciones no resulta extraño que la presencia de PROFEPA haya sido
incipiente y su capacidad de procuración de justicia ambiental
haya sido muy limitada. Como se ha mencionado, la debilidad
institucional se sumó a la desregulación de la actividad forestal.
La capacidad de regulación operativa de los aprovechamientos
forestales también ha sido afectada por la falta de recursos huma-
nos. En las delegaciones estatales de SEMARNAP, los encargados
de la revisión y autorización de las extracciones forestales se
encuentran generalmente saturados. Cada trámite para la obten-
ción de los permisos debe repetirse anualmente y toma alrededor
de tres meses. El retraso en la expedición de permisos implica
retraso en el inicio de las operaciones de extracción, incrementando
sus costos, ya que las extracciones se prolongan a menudo más
allá del inicio de las lluvias. Esta dinámica suele ser una fuente de
tensión permanente en las relaciones entre las comunidades
forestales y las delegaciones estatales de la SEMARNAP.
Al inicio de los años noventa, los programas oficiales de aseso-
ría y acompañamiento a los productores fueron suspendidos.
Si bien el retiro de la SRA concedió a las comunidades mayor auto-
nomía para la gestión de sus recursos, implicó la desaparición de
mecanismos que obligaban al ahorro de las ganancias forestales y
a la rendición constante de cuentas de las empresas sociales.
Estas ausencias han tenido impactos negativos en las comunida-
des con insuficientes capacidades de organización, que carecen
de instancias que permitan hacer contrapeso a la autoridad de
los comisariados (ejidales o comunales) o a la intervención de los
madereros y que garanticen la transparencia de la administración
de los recursos comunes. Por otra parte, la mayoría de las comuni-
3 Este fue el caso de la demanda que interpusieron ante Profepa los campesinospresos en Guerrero en relación con la intercepción de camiones cargados demadera.
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dades forestales, incluso aquellas que realizan extracciones fores-
tales rentables han fallado en la capitalización de sus empresas.
Hacia la mitad del régimen de Zedillo, en 1997 la ley forestal se
modificó de nueva cuenta. La renovación de la ley obedecía funda-
mentalmente al interés por regular las plantaciones forestales. Para
el proyecto neoliberal el establecimiento de plantaciones foresta-
les de carácter privado constituye la única estrategia productiva
viable para el sector forestal. Se considera que las plantaciones
destinadas a la producción de celulósicos son la vía más importan-
te para permitir a México aprovechar las ventajas comparativas
dadas por las altas calidades de estación de sus bosques. Se ha
argumentado que los beneficios ambientales que producirán estos
cultivos los hacen meritorios de los subsidios oficiales extraordina-
rios que se han negado al manejo de los bosques naturales.
También se argumenta que la producción de las plantaciones
permitirá cubrir el déficit de pulpa y papel del país, en un contexto
económico en que la autosuficiencia alimentaria ha sido desecha-
da como objetivo de la política pública desde hace casi dos déca-
das. Diversas críticas al privilegio de las plantaciones forestales
llevan a matizar sus beneficios, señalándose que: su eficiencia
económica se asocia a un manejo con fuertes impactos sobre los
recursos hídricos, implica riesgos en tanto recurre al uso de una o
pocas especies, e incluso de individuos clonados y tiene también
fuertes impactos de erosión sobre los suelos. En 1996 el presiden-
te Zedillo anunció que el gobierno concedería exenciones fiscales
y absorbería durante siete años 65% de los costos de producción
de las empresas plantadoras, cuyos proyectos fueran aprobados
por SEMARNAP. Con la nueva ley se buscaba inicialmente establecer
ese subsidio como obligación del gobierno y definir los criterios de
los terrenos aptos para el establecimiento de plantaciones. La opo-
sición campesina y civil al proyecto original logró influir en esta
ocasión en algunos de los temas de la ley: la obligatoriedad de los
apoyos oficiales no se incluyó en la ley y se establecieron en
cambio algunos criterios de manejo de las plantaciones, tendentes
a mitigar sus impactos ambientales.
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ESTUDIOS AGRARIOS
La nueva ley volvió a introducir algunos controles al transporte
e industria forestales, es así que en la ley vigente se requiere a
quienes realizan el transporte, transformación o almacenamiento
de materias primas forestales (con excepción de aquellas destina-
das al uso doméstico) que acrediten su legal procedencia. Sin em-
bargo la regulación de la industria sigue siendo insuficiente. Es así
que para establecer nuevos centros de almacenamiento y trans-
formación de materias primas forestales basta con presentar
el aviso de funcionamiento correspondiente. Si el aviso contiene la
información requerida, a partir del momento de su presentación,
la secretaría queda obligada a inscribirlo en el Registro Forestal
Nacional en un plazo no mayor de cinco días. Esta disposición ha
propiciado que la capacidad instalada de almacenamiento
y transformación de materias primas forestales rebase con mucho
el volumen de madera sujeta a aprovechamientos autorizados.
De manera que estos centros representan potencialmente
mecanismos para la legalización de la madera de fuentes ilegales.
Cabe mencionar que la ley de 1997 corrigió las omisiones que
presentaba su antecesora sobre los resguardos y decomisos
de materiales provenientes de extracciones clandestinas y
sobre la acreditación de los inspectores forestales (Manuel Tripp,
comunicación personal).
Durante el debate en torno a la ley de 1997, las organizaciones
campesinas criticaron constantemente los apoyos extraordinarios
a las plantaciones forestales frente a la escasa atención a los
bosques naturales. En respuesta, SEMARNAP inició en 1996 el dise-
ño de una estrategia de desarrollo forestal dirigida a impulsar
acciones de apoyo a productores forestales para promover el apro-
vechamiento, la conservación y la restauración de los bosques. En
esta propuesta se consideraba la participación directa de los due-
ños de los recursos, como un elemento fundamental para el
desarrollo sectorial. La secretaría puso en marcha nuevos progra-
mas de apoyo a comunidades forestales, el Programa de Desarro-
llo Forestal (PRODEFOR) y el Programa de Conservación y Manejo
Forestal (PROCYMAF). Se buscaba impulsar una nueva política de
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ANÁLISIS
estímulos al sector forestal, sin embargo, a pesar de su importan-
cia, los escasos recursos con que estos programas operan han
limitado sus alcances. En conjunto el presupuesto de PRODEFOR y
PROCIMAF no rebasa los 300 millones de pesos y durante su primer
año PRODEFOR sólo manejó 7 millones de pesos, frente a los 8,000
millones de pesos del programa Procampo. El presupuesto del Pro-
grama de Plantaciones Forestales (PRODEPLAN), que destina subsi-
dios principalmente a inversionistas privados, es también mucho
mayor. Otra significativa diferencia entre el programa dirigido a
empresarios plantadores y PRODEFOR es que mientras la disposi-
ción de recursos federales para este último ha estado sujeta a la
aprobación y participación económica de los gobiernos estatales,
la ejecución de PRODEPLAN no enfrenta condicionamiento alguno.
Aunque esta disposición responde a la búsqueda de coordinación
de las acciones de la secretaría y los gobiernos estatales, en los
hechos dilata y entorpece considerablemente el ejercicio del pro-
grama. En Oaxaca, en 2001, se estaba concluyendo apenas la
aplicación de los recursos correspondientes a 1999. En Quintana Roo
y Guerrero PRODEFOR no operó durante los dos primeros años de su
existencia porque los gobiernos estatales no aportaron los recursos
que les correspondía, lo mismo sucedió en 1998 en Durango, a pesar
del peso de la actividad forestal en la economía de esa entidad.
Una debilidad adicional de PRODEFOR es la carencia de recursos
para desarrollar tareas de promoción del programa y acompaña-
miento de los programas que impulsa. Como resultado, durante
algunos años, en algunos estados los recursos de este programa
no se utilizaron completamente. La falta de promoción restringe
también la posibilidad de orientar recursos a las comunidades me-
nos desarrolladas, las que realizan extracciones bajo esquemas
de rentismo, y limita el impacto de PRODEFOR a las comunidades
con mejores condiciones. La difusión de PRODEFOR se realiza a tra-
vés de los prestadores de servicios técnicos forestales, lo que
favorece los proyectos y comunidades que corresponden al inte-
rés de los técnicos. De allí que a menudo PRODEFOR ha sido visto
como “un programa para los técnicos”.
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ESTUDIOS AGRARIOS
Otra es la experiencia del Programa de Conservación y Ma-
nejo Forestal (PROCYMAF) que la secretaría ha desarrollado con
recursos del Banco Mundial. Se trata de un programa piloto que
inició en 1996 y ha operado fundamentalmente en el estado de
Oaxaca. PROCYMAF busca “fortalecer una estrategia de promo-
ción del uso sustentable de los recursos forestales, dentro de
una política que reconoce el valor de los recursos del país y las
tendencias del deterioro de éstos como resultado de políticas
inadecuadas”. Se maneja como punto de partida la idea de que
“la situación de los recursos forestales está asociada a la pro-
blemática social y económica de las áreas rurales: (PROCYMAF)
“se orienta entonces a promover el desarrollo sustentable, con-
siderando el incremento de los niveles de vida de las comunida-
des” (SEMARNAP-PROCYMAF, 2000; pp.101 y 102). El estado de
Oaxaca resultó de interés especial para PROCYMAF dado el alto
nivel de participación de la propiedad social en la tenencia fo-
restal (90% de los bosques del estado), la existencia de diver-
sas experiencias exitosas de manejo forestal comunitario y la
fortaleza organizativa que deriva de las estructuras tradiciona-
les de gobierno de muchas de estas comunidades. PROCYMAF
abarca una temática más amplia que la de PRODEFOR, trabajando
en tres áreas: la asesoría a las comunidades, incluyendo temas
que rebasan el ámbito tradicional de los servicios técnicos
forestales, como evaluaciones rurales participativas, ordena-
mientos territoriales comunitarios, estudios de mercado, asis-
tencia sobre ecoturismo, apoyo a la certificación forestal, entre
otros. Dentro del estilo de actuación de PROCYMAF destaca la aten-
ción al acompañamiento a las comunidades y la búsqueda del
fortalecimiento de sus capacidades. En este sentido, destaca
el trabajo de los promotores regionales del programa que se
encargan de prestar información sobre éste y otros programas
de SEMARNAP en las comunidades forestales de las distintas
regiones de ese estado, y dar seguimiento a su desempeño.
Del mismo modo este programa ha promovido la creación de
nueve foros regionales, que constituyen para las comunidades
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ANÁLISIS
forestales espacios de información, discusión e incluso resolu-
ción de conflictos, referentes a distintos aspectos de la activi-
dad forestal de sus regiones.
El resultado de la acción de PROCYMAF y PRODEFOR se expresa
en indicadores sobre cambios en la actividad forestal oaxaqueña
entre 1995 y 1999, como son: el incremento en 62% de la produc-
ción maderable, en 89% de la producción no maderable; el au-
mento en 78% del número de comunidades con programas de
manejo; en 30% de la superficie bajo manejo, y 33% de los em-
pleos generados y en el crecimiento de los ingresos forestales de
las comunidades en 283%.4 Dar continuidad a estas acciones, ex-
tendiendo sus ámbitos de acción, resulta clave para el desarrollo
del sector forestal como sector productivo y como base natural de
servicios ambientales que los bosques prestan a la sociedad.
Además de los programas que impulsó SEMARNAP se requieren
nuevas iniciativas que apoyen el desarrollo de empresas foresta-
les innovadoras, que muchas veces serán de carácter privado. Estos
innovadores son pares necesarios para el desarrollo del sector
social forestal y del propio sector como conjunto. Un tema funda-
mental de la inversión pública es la construcción y mantenimiento
de caminos forestales, que por ahora incrementan notoriamente
los costos de producción. Temas adicionales de inversión se
refieren a los programas para la adquisición, reposición y moderni-
zación del parque industrial; el fomento de estudios silvícolas para
incrementar los productividad forestal y mejorar la calidad de los
productos, “eliminar la inversión oficial en este sector sería
desperdiciar muchos años de experiencia y desarrollo de la
forestería mexicana” (Zabin, 1998).
4 Los incrementos mencionados se refieren a los valores que estos indicadores pre-sentaban en 1995, cuando la producción maderable equivalía a 408 mil m3, la nomaderable a 318 toneladas, 77 comunidades contaban con planes de manejo y lasuperficie bajo manejo forestal era 500 mil ha. Los empleos que generaba la activi-dad forestal en Oaxaca eran 30 mil y los ingresos que esta generaba ascendíana 1.1 millones de pesos (SEMARNAT, Delegación en Oaxaca, 2001).
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Otro aspecto relevante de la gestión de SEMARNAP fueron las
políticas de conservación. Durante este periodo se incrementó de
manera muy importante la extensión de las áreas naturales prote-
gidas, al crearse 30 nuevas Reservas de la Biosfera. El estableci-
miento de figuras fuertemente restrictivas al uso de los recursos
naturales fue uno de los ejes de la política de conservación. Este
énfasis resulta paradójico luego de la historia de estímulos a la
deforestación y al clandestinaje que a lo largo del siglo XX se ha
asociado a las vedas forestales. El peso concedido a esta política
contrasta con la débil capacidad de las instituciones ambientales
en las áreas protegidas, aun en aspectos fundamentales como la
vigilancia, la regulación y la promoción de los usos sutentables de
los recursos. Hasta el 2000 la incorporación de nuevas áreas al
Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SINAP) se mane-
jaba en sí misma como indicador de avance de la política de con-
servación, sin incorporar a su evaluación información sobre la
pérdida o conservación de las áreas y recursos en las zonas que
se buscaba proteger.
Un caso ilustrativo de esta orientación fue la extensión de la
Reserva de la Biosfera Mariposa Monarca durante las últimas
semanas del gobierno de Zedillo. La superficie de esta reserva se
incrementó entonces de 16,110 ha a 50,000 ha, la extensión de la
zona núcleo también se amplió de 4,491 ha a 16,000 ha. La am-
pliación de la Reserva de Monarca respondió en gran medida a la
campaña del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF).5 Los bos-
ques en que se asienta la reserva presentan un fuerte y acelerado
deterioro. Desde la perspectiva de este trabajo, factores como la
falta de incentivos a la preservación y uso regulado de los recur-
sos, y la privación de la capacidad de gestión de las tierras foresta-
les que históricamente6 han sufrido las comunidades, han sido
determinantes.
5 WWF son las siglas del nombre inglés de este organización, World Wide Life Fund.6 Desde el tiempo de la veda forestal en Michoacán.
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ANÁLISIS
La evaluación que WWF manejó para fundamentar el incremento
del área de la reserva, reconocía la pérdida de superficies foresta-
les en los periodos 1980-1986 y 1996-1994. La comparación
mostraba que tanto las superficies deforestadas, como el ritmo de
pérdidas forestales, habían sido superiores durante el segundo pe-
riodo, que corresponde a los años de existencia de la RBBMM.
A pesar de que este dato difícilmente puede considerarse un indi-
cador del éxito de la reserva, era percibido por WWF como argu-
mento para justificar su extensión. Esta nueva iniciativa para
proteger el hábitat de las monarcas no se basa en un análisis más
amplio de las causas del continuo deterioro de los bosques de la
reserva. Parte del supuesto incuestionado, de que las extraccio-
nes legalmente autorizadas son la razón fundamental de la des-
trucción del bosque. Pasa por alto el hecho de que en los predios
forestales mejor conservados en la región, propiedad de los ejidos
de Cerro Prieto, Melchor Ocampo y el Paso, se han realizado por
años extracciones forestales bajo programas de manejo.7 Tampo-
co se considera la situación inversa, el que muchas de las áreas
de mayor deterioro, dentro de las propias zonas núcleo, son
predios de comunidades donde nunca se han desarrollado apro-
vechamientos bajo programas de manejo.
No se plantean en la nueva propuesta temas clave como la
mejora de la gestión de las instituciones gubernamentales respon-
sables de la reserva. Tampoco se incluyen medidas suficientes para
enfrentar el problema de las extracciones clandestinas, una de las
causas centrales del deterioro forestal de la región.
El nuevo esquema de la RBMM impulsado por WWF y SEMARNAP
representa un avance respecto a modelos de conservación ante-
7 En marzo de 2000 se realizó la evaluación en campo para la certificación forestalde los ejidos de Cerro Prieto y Ocampo por parte de un equipo del Consejo CivilMexicano para la Silvicultura Sostenible, que colabora con la certificadora norte-americana Smartwood. Los resultados de este ejercicio fueron muy positivos y lacertificación fue recomendada por el equipo evaluador, en el que participó la autorade este trabajo. El proceso de certificación se detuvo cuando parte de las áreas deproducción de esos ejidos quedaron dentro de las nuevas zonas núcleo de la RBMM.
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riores, al incluir incentivos económicos para las comunidades cam-
pesinas afectadas. Sin embargo estos incentivos constituyen fun-
damentalmente pagos por derechos de monte, que se entregan a
las comunidades a cambio de que éstas suspendan las extraccio-
nes. Estos pagos representan una forma de rentismo ambiental. A
diferencia de esquemas como el de certificación forestal en los
que las comunidades establecen compromisos de buen manejo
silvícola y conservación, manteniendo la capacidad de decidir el
uso de sus recursos; estas rentas ambientales se entregan a cam-
bio de la concesión del control de los recursos. La “compra de per-
misos forestales” (WWF) comprende solamente a 15 ejidos, cuya
superficie en la zona núcleo comprende 42% de la extensión de
esa área, el resto de los ejidos y comunidades con bosques en esa
zona, que carecían de permisos al momento del nuevo decreto, no
alcanzan esta compensación. Si desde una perspectiva institucional
y social la propuesta resulta limitada, en términos económicos la
compensación propuesta tampoco es suficiente. En primer térmi-
no, los pagos propuestos ($160 por metro cúbico) representan
apenas la cuarta parte del precio de la madera en pie vigente en el
año 2000, cuando algunas comunidades agregan mayor valor a la
producción forestal y venden incluso madera aserrada. La propuesta
considera el desarrollo de actividades alternativas no-extracivas
en estos ejidos. No es esta la primera ocasión en que se busca
implementar este tipo de actividades, desde el inicio de los noven-
ta se han invertido recursos en proyectos de cultivo de hongos,
elaboración de artesanías, conservas, etcétera. A la fecha estas
experiencias han tenido pocos resultados, en gran parte debido a
problemas de falta de planeación, capacitación y continuidad.
Con esta argumentación no se sostiene en sí la conveniencia
de las extracciones forestales en oposición a la imposición de las
restricciones que implica el incremento de la zona núcleo. Plantea-
mos la conveniencia de desarrollar, desde las comunidades,
ordenamientos territoriales que, con base en las condiciones
ecológicas particulares, destinen áreas determinadas de los terri-
torios comunales a usos particulares, incluyendo la definición de
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zonas dedicadas a la preservación y restauración, asumidas y
protegidas por las comunidades mismas. Considerar a las comuni-
dades campesinas como sujetos centrales de las estrategias de
conservación permitiría articular y no enfrentar los derechos y
necesidades de las comunidades dueñas y el interés público por
preservar los sitios de hibernación. Ciertamente el diseño y opera-
ción de un sistema “policéntrico” (Ostrom V. 1997; McGiggins
1999ª)8 hubiera requerido tiempo y esfuerzos mayores que los del
modelo impuesto, sin embargo desde la perspectiva de este texto,
hubiera ofrecido perspectivas de mayor estabilidad a la preserva-
ción en el largo plazo del vuelo transcontinental de las monarcas.
Una orientación menos vertical hubiera permitido también hacer
del interés público por la conservación, una oportunidad real para
el desarrollo del capital natural y social de las comunidades cam-
pesinas e indígenas de la reserva.
En la segunda mitad del año 2000, SEMARNAP llevó a cabo en la
región reuniones con las comunidades incluidas dentro de los nue-
vos límites del área protegida, con el fin de informarles los conteni-
dos propuestos para el nuevo decreto. Con este proceso se esta-
blece una diferencia notable y positiva respecto a la forma en que
en 1986 se estableció originalmente la reserva.9 Sin embargo la
calidad de la participación social en el proceso fue limitada, el
proceso fue apresurado y la actuación de los responsables
institucionales no estuvo exenta de actitudes autoritarias. Fue
hasta poco tiempo antes de iniciarse las negociaciones cuando las
comunidades recibieron información sobre los nuevos límites de la
reserva, a pesar de que desde un año antes los representantes del
INE se había comprometido a informar detalladamente a las
8 Dentro de distintas definiciones de los sistemas de gestión policéntricos MichaelMcGinnis establece que “un sistema político es policéntrico cuando existen muchasarenas (o centros) de autoridad y responsabilidad que se traslapan. Estas arenasexisten en todas las escalas, desde los grupos de las comunidades locales a losgobiernos nacionales, desde los arreglos informales para la gobernabilidad hasta elnivel global” (McGinnis, p. 2).9 En 1986 las comunidades no fueron nunca informadas sobre la medida.
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comunidades. En las asambleas convocadas, la expansión del área
protegida fue expuesta como un hecho sin opción, en esa medida
la aceptación de las compensaciones ofrecidas resultaba para los
campesinos una propuesta tipo “lo tomas o lo dejas”. Las reunio-
nes se realizaron comunidad por comunidad, aunque no se
efectuaron asambleas en todas las comunidades afectadas, en
40% de ellas la consulta se redujo a la obtención del acuerdo de
las autoridades de cada comunidad agraria. Aun en estas
condiciones, alrededor de la tercera parte de las comunidades
incluidas en el nuevo perímetro de la reserva no concedieron su
acuerdo al nuevo decreto.
A pesar de los limitados resultados de esta y otras Reservas
de la Biosfera, la necesidad de un control centralizado y jerárquico
y la imposición vertical de medidas fuertemente restrictivas, se
manejan como supuestos incuestionables de la política de conser-
vación. Cómo sostiene Vincent Ostrom “el Leviathan de Hobbes
mantiene una importante influencia en los eventos contemporá-
neos. La visión de Hobbes de una única, abrumadora fuente de
poder continúa siendo una fuerte inspiración para los gobernantes
en muchos países” (McGinnis, 1999:17).
Hacia finales de la gestión de E. Zedillo, como resultado de la
orientación y acciones de las políticas macroeconómicas,
agropecuarias y agrarias, y de las limitaciones y sesgos de las po-
líticas ambientales y forestales, el desarrollo de las comunidades
forestales presenta en muchos casos un fuerte retroceso. Nume-
rosas empresas campesinas forestales han dejado de manejar su
bosque con fines comerciales. Más allá de las consecuencias de la
quiebra del fracaso de las iniciativas comunitarias en la economía
de las familias campesinas, el abandono del manejo forestal co-
munitario crea frecuentemente condiciones de acceso abierto a los
recursos, en las que las cortas clandestinas y/o el cambio de uso
de suelo son opciones socorridas. Además de su impacto en las
condiciones de los bosques, a la quiebra de las iniciativas campe-
sinas de manejo forestal se asocia a menudo el deterioro del tejido
social y las condiciones de convivencia en las comunidades. Estas
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ANÁLISIS
condiciones limitan la posibilidad de construcción de un sujeto cam-
pesino, capaz de elaborar y sostener proyectos de vida y de mane-
jo de los recursos alternativos a la visión neoliberal en los que las
regiones campesinas representan zonas marginales y las comuni-
dades meras agrupaciones de población redundante.
No obstante la adversidad del contexto político y económico
de los años noventa, algunas comunidades han logrado mantener
las operaciones de aprovechamiento forestal, aunque enfrentando
múltiples presiones, desde aquellas que plantean la competencia
internacional hasta las que conllevan las sequías, los incendios
forestales, el clandestinaje, las dificultades en la relación con
las instituciones de gobierno y la miopía de las políticas hacia el
campo.
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