«LAS MUNICIPALIDADES RURALES - care.pe · 2.4. Diversidad geográfica y cultural Capítulo III....

«LAS MUNICIPALIDADES RURALES:PROBLEMÁTICA Y PROPUESTAS»

HILDEBRANDO CASTRO POZO DIAZ

Julio, 2005

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN1. La Planificación en el marco constitucional

Capítulo I. ESPACIO RURAL

Capítulo II. DEMARCACION TERRITORIAL2.1. Antecedentes2.2. Demarcación actual2.3. Conflictos territoriales2.4. Diversidad geográfica y cultural

Capítulo III. POBREZA RURAL3.1. Dimensiones de la pobreza rural3.2. Contaminación minera

Capítulo IV. PROPUESTAS, POLÍTICAS Y PLANES CONTRA LAPOBREZA Y HACIA EL DESARROLLO RURAL

4.1. Acuerdo Nacional4.2. Plan Nacional para la Superación de la

Pobreza 2004-20064.3. Estrategia Nacional de Desarrollo Rural4.4. Estrategia Nacional de seguridad alimentaria

Capítulo V. COMPETENCIA EN MATERIA AGRARIA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

5.1.5.2. os casos reginales

Capítulo VI. REGULACION E INSTITUCIONALIDAD MUNICIPAL6.1. Reforma Constitucional6.2. El asunto del Uniformismo y la Ley Orgánica6.3. El «uniformismo» legal6.4. Reforma Municipal y Ley de Bases de Municipalidades

Hildebrando Castro Pozo Díaz

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Capítulo VII. MARCO NORMATIVO VIGENTE DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES

3. Marco normativo general sobre competencias7.1. Constitución y competencias municipales7.2. Tratamiento de las competencias municipales

en la Ley Orgánica de Municipalidades7.3. Competencias de las Municipalidades rurales

en Ley Orgánica de Municipalidades7.4. Legislación Comparada

Capítulo VIII. TIPOS Y ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE MUNICIPALIDADES RURALES

8.1. Estructuras administrativas8.2. Encuesta a municipalidades8.3. Comunidades campesinas y nativas

Capítulo IX. DEBILIDAD TRIBUTARIA Y FINANCIERA DE LAS MUNICIPALIDADES RURALES

9.1. El sistema tributario municipal9.2. Presupuesto Público

Capítulo X. CONCLUSIONES

Capítulo XI. RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS

BIBLIOGRAFÍA

ANEXOS:- Proyecto de Ley de Reforma Constitucional:

Descentralización para Perfeccionar e Impulsar laDemocracia Local

- Proyecto de Ley: Financiamiento de las MunicipalidadesRurales

- Propuesta de Decreto Supremo: Determinación deMunicipalidades Rurales

- Propuesta de Decreto Supremo: Normas Especiales paraMunicipalidades Rurales

Problemática y propuestas sobre las municipalidades rurales

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INTRODUCCIÓN

El propósito de este trabajo es analizar la problemática de las municipalidadesrurales y proponer las medidas normativas, institucionales e instrumentalespara su fortalecimiento institucional municipal, a fin de que estos gobiernoslocales cumplan eficiente y eficazmente su rol de liderazgo en la promoción ygestión del desarrollo rural sostenible, especialmente en la lucha descentralizadacontra la pobreza y exclusión.

En el área rural del Perú los niveles de pobreza son severos y mayores que enel resto del país. En no pocos casos, esos niveles llegan alcanzar cifras superioresal 80% del total de la población. Por lo mismo, ninguna política ni estrategianacional que pretenda combatir la pobreza, puede estar desligada de laproblemática rural: productividad, créditos, manejo de suelos, infraestructuras,comercialización de los productos agropecuarios, sequías y desastres naturales,entre otros.

Pese a ello, en nuestro país el modelo neoliberal desmanteló el rol de Estadopromotor, desactivó la banca de promoción agraria, derogó las regulacionessociales sobre tenencia de la tierra, alentó la parcelación y el minifundio,liberalizó masivamente las importaciones de alimentos y, además, abandonóradicalmente el uso de cualquier mecanismo de concertación para el diseñode políticas agrarias.

En la década de los 90 los organismos internacionales y la cooperacióninternacional construyeron un consenso que vendieron a los países endesarrollo, en términos de que la solución al problema de la pobreza ruralvendría por la vía de atraer a su población hacia las ciudades intermedias. Hoyresulta evidente el fracaso de esa propuesta y es tiempo de que se retome elhilo del desarrollo rural, sin evadir al reto de construir condiciones desostenibilidad en las mismas zonas rurales, confiando en las capacidades desus pobladores.

Diversos estudiosos del Derecho Municipal peruano, desde la década del 60han criticado el tradicional uniformismo de la legislación municipal que


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estableció las mismas normas de gobierno para todas las ciudades del Perú enla Ley Orgánica, pese a las diferencias de sus características y de sus problemas.1

Así, Juan Zegarra Russo disintió del modelo uniformista municipal. Por eso, enel proyecto de Ley de Municipalidades que formuló –publicado en Arequipa,en el Libro de Derecho Municipal de Humberto Núñez Borja- planteó que lasmunicipalidades fueran de cuatro clases: a) Distritales Rurales; b) DistritalesUrbanas o Municipios; c) Provinciales; y d) Ayuntamientos. Zegarra Russo postulóque el Régimen de Ayuntamiento correspondería a Lima y sus distritos, Callao,las ciudades de Arequipa, Chiclayo, Trujillo, Cusco, Huancayo e Iquitos y lasciudades con más de 30,000 habitantes.

El debate contra este uniformismo recorrió -hace muchos años –los espacios yel derrotero del Derecho Municipal Iberoamericano. Así, en España, el Estatutomunicipal de marzo de 1925, íntimamente conectado con el ideario localmaurista, participó de la convicción de que el saneamiento de la vida localdependía, en buena parte, del previo abandono de la directrices uniformistas ycentralizadoras, mostrando ya cierta atención a los municipios rurales y a lasentidades locales menores, suprimiendo por ello algunas de las manifestacionesmás rigurosas de la subordinación municipal a la administración central delEstado y, lógicamente, ampliando el ámbito de las competencias municipales.

Pese al tiempo transcurrido, el debate en España continúa2. Tratadistas comoIglesias Martín y Ortega Álvarez, afirman que «hay que superar los problemasdel uniformismo sin que la diversidad se convierta en una suerte de límites a lalibertad, (...), y que, debe eliminarse el límite que el uniformismo impone a undesarrollo propio y más adecuado de circunstancias concretas.3

1 Véase, entre otros: -NUÑEZ BORJA, Humberto. Anteproyectos de Ley Orgánica deMunicipalidades y la Institución Municipal del Perú, Arequipa, p. 383. –COLEGIO DEABOGADOS DE LIMA. El Vecino y el Gobierno Local. Bases para una legislación municipal.Editorial Universitaria. Lima, 1966. -DEL PRADO PAREDES, Luis. Necesidad de una Leyde Bases para las Municipalidades de la República. CAL. 1966, p. 57.-GOTUZZO ROMERO,Mario. La Autonomía Municipal. Revista del Foro. Lima, Enero-junio de 1981.

2 En la exposición de motivos de la Ley 57/2003, de diciembre del 2003 por la cual enEspaña se aprobaron medidas para la «modernización del gobierno local», expresamentese reconoce que «el régimen local español se ha caracterizado tradicionalmente, comoya se ha destacado, por un excesivo uniformismo, heredero del modelo continental deAdministración local en el que se inserta de manera evidente. Esta tendencia ha supuestoque, con la salvedad del denominado régimen de Concejo abierto, propio de losmunicipios de muy escasa población, haya existido y exista esencialmente un régimencomún, que, con escasas singularidades que tienen en cuenta la dimensión demográfica,configura un modelo orgánico-funcional sustancialmente similar para todos losmunicipios, siendo prácticamente igual para los que apenas superan los 5 000 habitantescomo para los que tienen varios cientos de miles e incluso millones».

3 Iglesias Martín, Antonio. Autonomía municipal, descentralización política e integracióneuropea de las entidades locales, p. 365-366.


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Marco Velasco4 refiere que el centralismo se reproduce, caricaturizado, en elmicrocosmos local, concentrando en el área urbana del municipio todas laspreocupaciones e inversiones municipales, «en franca abstracción tanto de lanaturaleza agropecuaria del territorio, como de la población mayoritariamenteconcentrada en el sector rural [...]»

En nuestro país, durante el debate sobre descentralización en la AsambleaConstituyente de 1979, en dictamen de minoría de los asambleístasconstituyentes Mateu Moya y Diez Canseco se sostiene, entre otros, que ladescentralización debía darle paso político al campo, y al efecto plantearon elreconocimiento y existencia no sólo de distritos en la zona urbana, «sino dedistritos rurales asentados prioritariamente sobre las comunidades campesinas»5.

Carlos Monge propuso, en 1991, una nueva institucionalidad estatal en las zonasrurales6, «traspasando a las propias organizaciones sociales de la sociedad civilrural un número importante de atribuciones estatales, recomendando tener encuenta y apoyar el proceso de regionalización que en esos tiempos todavíaestaba en marcha»

En 1993, cuando nos tocó comentar la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº23853, anotamos como una de sus deficiencias, el uniformismo «que haceabstracción de las zonas rurales y de los centros poblados menores». Señalamosque esa ley parecía haberse hecho teniendo como referencia a lasmunicipalidades de grandes ciudades, con grandes intercambios viales,terminales terrestres, zonas industriales, comercio ambulatorio y altos edificios,en tanto que cientos de municipios rurales fueron olvidados.7

La legislación uniformista municipal primó en nuestro país porque no existíaconciencia de la diversidad de nuestros municipios. Esta legislación uniformista,sin duda, impactó negativamente sobre el asunto de las competencias, las rentasy la estructura organizativa de la diversidad de municipios, incluidos los rurales.Para nosotros estuvo claro que correspondía al legislador reconocer esadiversidad como fuente principal de edificación y fortalecimiento de ladescentralización y de la autonomía local.

El uniformismo del conjunto del Estado no se compadece con la diversidad. Asílo sostuvimos también en 1997, cuando volvimos a sustentar la necesidad de

4 Velasco, Marco. Navegando contra la Corriente. Rev. Democracia Local Nº 4 31-Abril/junio 1991, Quito-Ecuador, p. 34.

5 DESCO. Municipalidad y Gobierno Local. El D.L. 22250 en el tapete. Lima, 1979, p. 56.6 En: Desarrollo y democracia desde la pequeña producción agropecuaria. Revista

RURALTER Nº 8, Lima, 1991, p. 35.7 Castro-Pozo Díaz, Hildebrando. Ley Orgánica de Municipalidades. Concordada y

Comentada. IPADEL, Lima, 1993, p. 12.


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una Ley de Bases de Municipalidades.8 Al uniformismo le basta y sobra condiseñar y aplicar fórmulas generales que no funcionan ni operan frente a lainnumerable cantidad de situaciones que presenta la realidad y la diversidadde nuestro territorio. En la obra citada indicamos que nuestro actual desarrollo,por lo menos, presenta ciudades grandes o metropolitanas, ciudadesintermedias, ciudades históricas y miles de pueblos abandonados con municipiospequeños y carentes de recursos.

En mayo del 2003 se aprobó la última Ley Orgánica de Municipalidades que,básicamente, sigue el tradicional sistema uniformista para las municipalidadesde la República. Aunque en el Título I, Disposiciones generales y «Clases deMunicipalidades» -concretamente en el Art. 2º- establece la tipología clásicauniformista de las municipalidades en «provinciales y distritales», de forma «semi-subpreticia» o como quiera llamársele, en el Título XI, denominado «La promocióndel desarrollo municipal en zonas rurales» (Arts. 139º a 147º) se reconoce, definey regula respecto a las que denomina como «municipalidades ubicadas en zonasrurales».

Pese a nuestra conocida posición crítica respecto al conjunto de esa nueva LeyOrgánica de Municipalidades, hemos señalado que constituye un valioso aporteel tratamiento especial para las municipalidades rurales «que tendrán a su cargoel desarrollo rural sostenible y que al efecto asegura transferencias especialesy prioritarias del fondo de compensación municipal, canon y otros recursos».9

Por eso, cuando el Programa Fortalece nos encargó este trabajo sobre lanormatividad aplicable a las municipalidades rurales, acepté gustosamente esteviejo reto, al cual espero poder contribuir a fin de concretizar una real y efectivadescentralización y autonomía local de nuestros municipios rurales.

8 Castro-Pozo Díaz, Hildebrando. Ley de Bases de Municipalidades. En: Temas Municipales,pp. 13-41, Lima, 1997, Edit. Gaceta Jurídica-Colegio de Abogados de Lima.

9 Castro-Pozo Díaz, Hildebrando. Ley Orgánica de Municipalidades (Comentada,concordada, jurisprudencia). Edit. RAO Jurídica. Lima, Octubre del 2003, p. 30.


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El espacio rural es heterogéneo, pues no solamente comprende y acoge lasdistintas actividades agraria y agroalimentarias, sino a las áreas naturalesprotegidas y zonas de protección, los desiertos, las áreas con despoblamientorural y también las áreas de terrenos agrícolas adyacentes a las ciudades. Hoy,igualmente, se entiende que lo rural comprende también a la artesanía, lapiscicultura, el turismo rural o ecológico y otros servicios.

La caracterización del espacio rural o zona rural, por ello, no debe determinarseúnicamente de manera negativa bajo el criterio de prevalencia de la poblaciónurbana o rural10. Entendemos que dicha caracterización debe ser el resultadode una combinación apropiada de ciertas características o referencias, talescomo actividad económica predominante, superficie territorial, etnicidad,geografía, densidad poblacional, presupuestos y servicios, existencia de espacioso áreas naturales, dificultades de accesibilidad, etc.11

Respecto a la calificación de un municipio como rural, hemos dicho que no essuficiente «decidir por descarte y que el concepto de espacio o de zona ruralno puede únicamente definirse con el criterio demográfico».12 En todo caso,resulta mucho más acertado identificar el carácter de un municipio en funcióndel predominio de las actividades productivas que en él se realizan.

El criterio demográfico, sin embargo, tiñe diversas caracterizaciones. Así el Art.3º del Reglamento de Administración y Funcionamiento del Fondo de Inversión

CAPÍTULO IESPACIO RURAL

10 El Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades define como «municipalidadesubicadas en zonas rurales» a las que funcionan en capitales de provincia o distrito cuyapoblación urbana no es mayor que el 50% de su población total.

11 En el Proyecto de Ley de Municipalidades de la Junta Militar de Gobierno, preparadopor la comisión nombrada por Resolución Suprema del 17 de octubre de 1962, se definíaa la municipalidad como persona jurídica de derecho público interno (Art. 2). HabríaConcejos Municipales en las capitales de provincia, capitales de distrito y en los pueblos,núcleos rurales y comunidades indígenas. Para que un pueblo, núcleo rural o comunidadindígena fuera reconocido como Municipio, se exigía que su territorio no estuviesecomprendido dentro de los límites de una ciudad, que contará con más de 50 familias ylos medios económicos suficientes para organizar y sostener los servicios comunesobligatorios, y que la petición se formule por la mayoría de los vecinos. El reconocimientode estos municipios estaría a cargo del respectivo Consejo Departamental.

12 Castro Pozo Díaz, Hildebrando. Ley Orgánica de Municipalidades (comentada,concordada, jurisprudencia) Edit. RAO, Lima, octubre del 2003, p. 750.


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de Telecomunicaciones (FITEL) aprobado por la Resolución de Consejo DirectivoNº 048-2000-CD/OSIPTEL del 28 de septiembre del 2000, entiende por áreasrurales a «los territorios integrados por centros poblados rurales, considerandocomo tales: a) Los calificados como rurales por el INEI, y b) Las capitales dedistrito con 3,000 habitantes o menos, aun cuando hayan sido consideradascomo urbanas por el INEI».13

En un Informe del problema habitacional realizado en Venezuela14, se sostieneque: «Las tipificaciones basadas en magnitudes o densidades demográficas noson, en general, buenos criterios de clasificación y que parece más acertadoidentificar el carácter de un asentamiento en función del predominio de lasactividades productivas que en él se realizan. Así, cuando la mayor parte de supoblación económicamente activa se dedica a labores del sector primario(extracción directa de riquezas del medio natural, silvicultura, agricultura, cría,pesca, minería) estaríamos en presencia de un asentamiento de carácter rural.En cambio, en un núcleo urbano predomina la población económicamenteactiva dedicada a labores de los sectores secundario y terciario (manufacturas,comercio, transporte, servicios, gobierno)».

El Dr. Guillermo Figallo Adrianzén apunta que la visión geográfica tradicionalconsidera que el medio rural está integrado por el «ager» (campo cultivado), el«saltus» (espacio inculto) y «silva» (bosques), hábitat (comunidades rurales) y caminosvecinales; pero que esta visión ha sido transformada «por la implantación de nuevasfunciones relacionadas con la conservación de la naturaleza, recursos paisajísticos,recreativos, turísticos, patrimonio cultural, entre otros. Por lo que el espacio ruralestá vinculado al espacio urbano en un doble aspecto: (1) Como hinterland de unaciudad determinada; y (2) Como subsistema interactuante con el de las ciudadestanto a nivel regional como local».

Romá Pujadas plantea que se puede definir el espacio rural como un espaciode bajas densidades, donde pueden ponerse de manifiesto diversas variables:bajas densidades de población, bajo nivel del valor añadido por unidad desuperficie, baja proporción del suelo urbanizado, etc.15

El concepto de las zonas y espacios rurales resulta vital para determinar si unadeterminada municipalidad es rural o no. Es por eso que nos pareció importantereferir algunas conceptualizaciones al respecto.

Sin embargo, advertimos que el asunto no termina allí. Reparemos, por lo pronto,si lo que nuestro ordenamiento jurídico ha establecido sobre las municipalidades

13 El Peruano, 04.10.2000, p. 193632.14 Ministerio de Desarrollo Urbano. Consejo Nacional de la Vivienda. Revista Enfoques de

Vivienda 94. Venezuela. Informe Nacional Hábitat.15 Ordenación y planificación territorial. Editorial Síntesis, Madrid, 1998, p. 250.


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fronterizas -Art. 198º de la Constitución y los Arts. 2º y 136º de la Ley Orgánicade Municipalidades- constituye en verdad una tipología acertada de nuestrasmunicipalidades y, además, si una municipalidad fronteriza que tienegeneralmente más del 50% de su población dedicada a la agricultura no estambién, acaso, una municipalidad rural.

Ayabaca, por ejemplo, es municipalidad fronteriza porque se localiza en loslímites con la república de Ecuador. Pero en esta provincia con 131,310 habitantes,según el censo de 1993, resulta que su población rural alcanza el 89.65% deltotal. Precisamente por ello la Municipalidad Provincial de Ayabaca, en su PlanEstratégico de Desarrollo Concertado recientemente aprobado, tiene previstocomo unos de sus ejes el «desarrollo agropecuario y el mejoramiento de lainfraestructura básica para el desarrollo urbano y rural». Para nosotros, Ayabacaes una municipalidad rural que limita con el Ecuador y, por tanto, es merecedorade hasta dos tipologías previstas en la actual Ley Orgánica de Municipalidades:municipalidad fronteriza y municipalidad rural. Lo mismo ocurre respecto adiversas provincias y distritos fronterizos con Bolivia, Brasil y Colombia.

Nos parece errada la tipología de municipalidades fronterizas en la Constitucióny en la Ley Orgánica de Municipalidades, por cuanto la sola ubicación limítrofecon otros países no es sustento para diseñar modelos, estructuras ocompetencias especiales. Si era de interés del Estado tener una política apropiadade fronteras, bastaba con el diseño y aplicación de las políticas y programaselaborados a tal efecto.

Por lo demás, el Art. 136º de la Ley Orgánica de Municipalidades ha realizadouna operación de desarrollo totalmente infeliz del Art. 198º de la Constitución. Eltexto aprobado dice: «Las municipalidades de frontera son aquellas que funcionanen las provincias o los distritos limítrofes con un país vecino, por lo cual nopuede tener la condición de municipio de frontera una provincia o distrito queno tenga esa condición, aun cuando pertenezca a la misma región».

Entiendo que las municipalidades, como entidades públicas, corresponden pormandato constitucional a las demarcaciones distritales o provinciales, y portanto no «funcionan», sino que existen simplemente, porque así lo dispone lanorma constitucional. Seguidamente se sostiene que «no puede tener lacondición de municipio de frontera una provincia o distrito que no tenga esacondición, aún cuando no pertenezca a la misma región», con lo cual se enuncialo que resulta de toda evidencia.

El Decreto Supremo Nº 019-2003-PCM que reglamenta la Ley Nº 27795 deDemarcación Territorial, es mucho más apropiado al respecto cuando -en elinciso o) del Art. 4º- define como zona de frontera a la circunscripción políticaadministrativa del nivel distrital, localizada en el perímetro fronterizo, cuyoslímites coinciden con los límites internacionales de la República, y que, en


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situaciones especiales se considera a la provincia, que se encuentra bajoinfluencia de la frontera política.

Al margen de la calificación correspondiente, la clasificación que tengan losdiversos centros poblados rurales debe encontrar estabilidad y un tratamientotécnico en el ordenamiento territorial que, competencialmente, correspondetanto a las municipalidades provinciales como a los gobiernos regionales.

Deberá tenerse presente que las zonas o espacios rurales también cuentan concentros poblados o núcleos urbanos, generalmente dispersos, que sirven demorada a los pobladores rurales, pero que además deben plantearse como núcleosde concentración o asentamientos que desalientan, retrasan o limitan lasmigraciones hacia las grandes e intermedias aglomeraciones urbanas.

Es conveniente que, entre los criterios que sirvan para caracterizar a losmunicipios rurales, se tenga en cuenta los de etnicidad y las condicionesadministrativas y fiscales (monto de presupuestos, rango de ingresos o derecursos propios, número de servidores públicos, equipamiento, etc.).

Este tipo de investigación no fue totalmente descuidado, aunque dichaspropuestas o criterios no fueron incorporados ni tomados en cuenta por la Leyde Municipalidades o la normatividad territorial. Encontramos interesante,aunque incompleto o parcial, por ejemplo, los indicadores formulados en elestudio «Estrategia de Desarrollo Territorial» de la Secretaría Técnica para elproceso de Descentralización del Ministerio de la Presidencia, referidos al rangode poblaciones con 12 escalas, y al rango de capacidad de gestión (impuestopredial, FONCOMUN, disponibilidad económica municipal, con 5 rangos entotal).

Ayuda a lograr la conceptualización adecuada de municipios rurales la recienteLey Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural, Ley Nº 28298 del 21julio del 2004, que define en su Art. 3º al sector rural incluyendo a los sectoresagropecuario, forestal, pesca artesanal, acuicultura, turismo rural y ecológico,artesanal y comercial, reconociendo así la diversificación económica en lasáreas rurales.

Por lo señalado, es recomendable que se proceda a la formulación técnica delos criterios aplicables para la calificación de los municipios como rurales.Entendemos que esta labor debiera ser realizada y aprobada por el ConsejoNacional de Descentralización, el INEI o, en todo caso, el Ministerio de Vivienda,Construcción y Saneamiento.


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CAPÍTULO IIDEMARCACIÓN TERRITORIAL

2.1. ANTECEDENTES

Durante la colonia, conforme a las Leyes de Indias, el territorio de la América sedividió en provincias mayores y en provincias menores a cargo de virreyes y degobernadores, respectivamente.

Las provincias mayores se componían de varias provincias donde funcionabanlas audiencias reales, mientras que en los lugares que no eran cabezas deprovincia se establecieron los corregidores y los alcaldes mayores.

El Perú, que era una Provincia Mayor, a partir de la publicación de la Recopilaciónde Leyes de Indias en 1680, quedó dividido en las Reales Audiencias de Panamá (1535), Lima (1542), Santa Fé de Bogotá (1549), Charcas (1559), Quito; (1563),Chile (1609) y Buenos Aires (1661). Posteriormente, a raíz del alzamiento popularde 1780 de Tupac Amaru, para un mejor control del dominio español lasprovincias mayores se dividieron en Intendencias, confiadas a un intendente.A su vez, cada intendencia se subdividió en partidos encomendados a unsubdelegado; y cada partido en gobernaciones, corregimientos, curatos oalcaldías.

Bacacorzo16 da cuenta que «…. en 1874 existían las siguientes intendencias:Intendencia de Arequipa (Partidos de Arequipa, Arica, Caylloma, Camaná,Condesuyos, Moquegua, Tarapacá). Intendencia del Cusco (Partidos de Abancay,Aimaraes, Calca y Lares, Cotabambas, Cusco, Chumbivilcas, Paruro o Chilques yMasques, Paucartambo, Quispicanchi, Tinta o Canas y Canchis, Urubamba oVilcabamba). Intendencia de Huamanga (Partidos de Anco, Andahuaylas,Huamanga, Huanta, Lucanas, Parinacochas y Vilcashuamán o Cangallo).Intendencia de Huancavelica (Partidos de Angaraes, Castrovirreina, Huancavelicay Tayacaja. Intendencia de Lima (Partidos de Canta, Cañete, Chancay, Huarochirí(gobierno), Ica, Lima, Santa y Yauyos). Intendencia de Tarma (Partidos deCajatambo, Conchucos, Huaylas, Huamalíes, Huanuco, Jauja, Panatahuas y Tarma(gobierno). Intendencia de Trujillo (Partidos de Cajamarca, Cajamarquilla o Pataz,Chachapoyas, Huamachuco, Piura, Lambayeque y Trujillo). Además, en 1796vuelve a integrar el virreinato peruano la Intendencia de Puno, segregada en

16 Bacacorzo, Gustavo. Tratado de Derecho Administrativo. Edit. Gaceta Jurídica, Lima,1997, p. 168.


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1776 al crearse el virreinato de Río de La Plata o de Buenos Aires (con loscorregimientos de Azángaro, Carabaya, Chucuito, Huancán‚ y Lampa. Mainas -comandancia general, y los territorios y pobladores de Quijos, Canelos, Lamasy Moyobamba- retornan también al virreinato del Perú en 1802, del que fueronseparados para constituir el nuevo virreinato de Nueva Granada o de Santa Fede Bogotá en 1739».

Al inicio de la República, San Martín reconoció 8 intendencias y las agrupó en 4departamentos, subdivididos en Partidos. El advenimiento de la Repúblicaprácticamente heredó la demarcación colonial. Justino Tarazona, estudioso enla materia, sostiene que el nuevo Gobierno «no varió la forma adoptada» y quesolamente cambio su nomenclatura.17

Con la Constitución de 1823, el territorio de la República se organizó endepartamentos, provincias, distritos y parroquias18. Tarazona, en la obra quehemos citado, explica que así subsistieron los departamentos que ya existían yque «pasaron a ser provincias los partidos, y que las parroquias o curatosformaron por lo común los distritos».19 El Presidente de la República sustituyó alVirrey y los Presidentes de departamento reemplazaron a los intendentes. Porlo demás, consta del propio Reglamento Provisional dictado por San Martín el12 de febrero de 1821, que la primera demarcación territorial en el Perú seorganizó en función de las intendencias virreinales.20

2.2. DEMARCACIÓN ACTUAL

Actualmente, el territorio del país se organiza en regiones, departamentos,provincias y distritos. Aunque en verdad, porque así lo dispone el Art. 190º de laConstitución reformada el año 2002, en los 24 departamentos operanfácticamente los denominados «gobiernos regionales». Existen además, 194provincias, 1 828 distritos y más de 60 000 centros poblados. De acuerdo con

17 Tarazona S. Justino. Demarcación Política del Perú. Recopilación de leyes y decretos(1821-1946). Ministerio de Hacienda y Comercio. Dirección Nacional de Estadística. Lima,1946, p. 17.

18 - Art. 1º.- Todas las provincias del Perú, reunidas en un solo cuerpo forman la naciónperuana. - Art. 7º.- Se divide el territorio en departamentos, los departamentos enprovincias, las provincias en distritos, y los distritos en parroquias.

19 Ob. Cit. p. 17-28.20 San Martín unió los partidos para organizar los primeros 4 departamentos, limitándose

al territorio bajo la «protección del Ejército Libertador» que fueron: a) Departamentode Trujillo, formado por los partidos del Cercado de Trujillo, Lambayeque, Piura,Cajamarca, Huamachuco, Pataz y Chachapoyas; b) Departamento de Tarma, formadopor Tarma, Jauja, Huancayo y Pasco. c) Departamento de Huaylas, formado por lospartidos de Huaylas, Cajatambo, Conchucos, Huamalíes y Huanuco; y d) Departamentode la Costa, formado por los partidos de Santa, Chancay y Canta


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cifras oficiales del INEI, al 2002 la población rural representaba el 27.8% de lapoblación total.

El levantamiento censal y cartográfico de los centros poblados es aún una tareapendiente. Precisamente por ello, mediante Resolución Jefatural Nº 273-99-INEIde septiembre 199921, el INEI estableció un nuevo procedimiento para laactualización cartográfica en el área rural con base en la actualización delMapa Distrital, a fin de verificar o corregir la ubicación geográfica, nombre ycategoría de los centros poblados, con la ayuda de las autoridades y personasnotables de cada localidad. Esta actualización en curso comprende larecopilación de información de los nombres, categorías, ubicación geográfica,vías de comunicación, viviendas y población, número de profesores, alumnos ycentros educativos existentes en cada centro poblado del país.

Como consecuencia de las características del desarrollo económico y físico-espacial del país, existe opinión casi unánime en el sentido que «el distritotiene todavía en el Perú una fisonomía rural dominante; una gran parte de lospueblos viven dispersos en el campo, y escasean los núcleos urbanos medianoso grandes»22.

Estudios efectuados por CEPES comparten y avalan esta apreciación, cuando sesostiene que: «En la mayor parte de las municipalidades distritales del Perú, yen buena parte de las provinciales, la mayoría de la población se ocupa enactividades agropecuarias»23; por lo que habría que reparar que lo rural tambiéninvolucra un apreciable porcentaje de las 194 municipalidades provinciales delpaís.

Consta de los últimos resultados censales a cargo del INEI, que la aplastantemayoría de centros poblados tienen menos de 19 000 habitantes.24 Así, 875conglomerados tienen menos de 2 000 habitantes, más de 260 un rangopoblacional de 2 000 a 4 999 habitantes y más de 80 conglomerados entre 5000 y 9 999 habitantes.

De acuerdo a investigaciones del INEI, el departamento con mayor número decentros poblados es Puno, con 9 793, de los cuales 9 394 son rurales. Le sigueCusco, con 7 305 centros poblados, de los cuales 6 840 son rurales.25

De manera gruesa, podemos afirmar que más del 80% por ciento demunicipalidades (distritales y provinciales) de la República son rurales, dado

21 Véase en: Normas legales del Diario El Peruano, 20.09.1999, p. 178331.22 Alayza Grundy. Diario Debates Asamblea Constituyente. p. 438.23 Alerta Agrario, Nº 127, Julio agosto de 1998. CEPES, p. 2.24 INEI. Compendio Estadístico, Lima, agosto de 1996.25 ONAP. Estudio Sectorial del Sector Saneamiento. Lima, marzo de 1995, p. 7.


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que en ellas más de la mitad de la población se dedica a la actividad económicarural. A esta afirmación se llega revisando los resultados censales.

Investigaciones realizadas por el Consejo Nacional de Descentralizaciónigualmente coinciden con esta afirmación. Según esta fuente, de manera muyprudente, se sostiene que existen en el país 1 354 municipalidades rurales. Pornuestra parte, indicamos que existen 961 municipalidades con menos de 5 000habitantes, conforme se muestra en el siguiente cuadro:

Municipalidades hasta 5000 habitantes

Población Municipalidades

3 500 a 5 000 habitantes 215

1 500 a 3 500 habitantes 390

+ 500 a 1 500 habitantes 290

- 500 habitantes 66

TOTAL 961

Fuente : INEI Perú: Proyección de Población por años calendario segúndepartamentos, provincias y distritos (Período 1990-2005). Enero 2002. 1/Actualización al mes de diciembre del 2003. Elaboración: Propia.

A todo lo ya señalado, habría que agregar que en el Perú existen más 60 000centros poblados,26 en alguno de los cuales se han creado por las respectivasMunicipalidades Provinciales las ahora denominadas «municipalidades de centropoblado», que se regulan en el Título X de la Ley Orgánica de Municipalidades(Arts. 128º a 135º), siendo de naturaleza rural más del 90% de ellas.

En el Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales, Distritales y de CentroPoblados (INEI, 2003) se indica que actualmente existen 1 805 municipalidadesde centro poblado, distribuidas en diversas provincias y departamentos. En Punoy Chucuito existen 45 de estas municipalidades; 43 en Cajamarca y Huánuco;42 en la provincia de El Collao (27 de ellas en el distrito de Ilave).

26 Según el Reglamento de la Ley Nº 27795 de Demarcación y Organización Territorial(aprobado mediante D.S. Nº 019-2003-PCM del 21.02.03), los centros poblados se definencomo todo lugar del territorio nacional identificado con un nombre y habitado conánimo de permanencia (por una determinada población superior a 150 personas); sushabitantes se encuentran vinculados por intereses comunes de carácter económico,social, cultural e histórico. Esta misma norma establece cinco categorías de centrospoblados: caseríos, pueblos, villas, ciudades y metrópolis, según sus características devolumen de población y dotación de servicios públicos.


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La Constitución, en su Artículo 189º, erradamente reconoce a los centrospoblados como uno de los ámbitos territoriales donde se ejerce el nivel local omunicipal de gobierno, junto con las provincias y los distritos, aunqueseguidamente -en su Artículo 194º- clarifica la situación, cuando define que losórganos de gobierno local son únicamente las municipalidades provinciales ydistritales, precisando que las municipalidades de los centros poblados secrean de acuerdo a ley.

La Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, en su Artículo 128º estableceque las municipalidades de centro poblado se crean mediante ordenanza de larespectiva municipalidad provincial, a diferencia de los distritos y provincias,que se crean por Ley. Asimismo, en su Art. 133º se establece que lasmunicipalidades provinciales y distritales «están obligadas a entregar a lasmunicipalidades de centros poblados» un porcentaje de sus recursos propios ylos transferidos por el Gobierno Nacional. Con este tipo de normas se hagenerado la dispersión de los escasos recursos locales y un nivel deenfrentamientos y de permanente malestar que se refleja en conflictos sociales,procesos de revocatoria, vacancias de autoridades locales y hasta la ocupaciónviolenta de los locales municipales.

En nuestro país las jurisdicciones del nivel municipal se vienen extendiendoirresponsablemente. Con anterioridad a la reforma constitucional del 2002, losniveles municipales eran provinciales y distritales. Ahora se suma el nivel delos centros poblados, cuyo número -de los oficialmente reconocidos- superaactualmente los 1 800.

Reparemos que mientras que en la casi totalidad de países iberoamericanoslos niveles de gobierno son solamente tres, en nuestro país ahora tenemoshasta cinco niveles de gobierno: Nacional, Regional (departamental), Provincial,Distrital y el de Centro Poblado.

Todo ello constituye una seria desventaja para la gobernabilidad del país, y portanto, es conveniente que este punto se incluya en la agenda del debate nacionalpara su tratamiento respectivo. Debemos tomar conciencia de los problemashistóricos de nuestra actual demarcación política y, a fin de garantizar lagobernabilidad, es importante proceder a una sustancial reforma que puedainstituir y configurar en nuestro país, en el más breve plazo, tres niveles degobierno: Nacional, Regional (no departamental) y Municipal, terminando conla dispersión de los niveles de gobierno.

En el Perú del siglo XXI se impone como imperiosa necesidad una nuevademarcación política con porciones territoriales efectivamente regionales ymunicipales –económicas, sociales y culturales- que reconozcan expresamentela diversidad y la pluralidad cultural del país y que hagan posible el efectivofortalecimiento de sus respectivos gobiernos territoriales, distinguiéndolos


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según su naturaleza. La municipalidad rural se mantendrá en este nuevoesquema, por cuanto la mayoría de las ciento ochenta y tantos provincias y lacasi totalidad de demarcaciones menores del país, aún son y seguirán siendorurales.

2.3. CONFLICTOS TERRITORIALES

Producto de la azarosa vida política nacional y de la manera antitécnica ydefectuosa como se realizó la demarcación territorial en nuestro país, existeun altísimo porcentaje de distritos y provincias que no cuentan con delimitaciónterritorial, conforme consta en el Mapa Político Administrativo del Perú,elaborado por el Departamento de Catastro Minero del Ministerio de Energía yMinas por encargo de la Presidencia del Consejo de Ministros. Esta circunstanciaconstituye una cantera inagotable de conflictos entre pueblos y municipalidades.

Debe tenerse presente que la conversión de parroquias y curatos en distritos -a los inicios de la República- se realizó sin registro ni ley de creación alguna,sobre todo durante el Gobierno de Bolívar. Asimismo este desorden, segúnrefiere Mariano Felipe Paz Soldan en sus juicios críticos sobre la demarcaciónpolítica del Perú, existe porque muchos distritos fueron creados por el PoderEjecutivo «que carece de autoridad para ello». Jorge Basadre, por su parte, apuntaque el poder político creaba provincias para repartir las curules congresales.27

La precariedad en este asunto es incuestionable. Las propuestas y recetariospara afrontar este problema son diversos. Así, en el V Congreso Internacionalde Historia de América realizado el año 1971 en Lima, se recomendó tenercomo fecha de creación de 56 provincias y 431 distritos que no cuentan «conninguna fuente que contenga la fecha de creación, el 21 de junio de 1825»,fecha en la que Hipólito Unánue emitió un decreto convocando al Congreso.Otros proponen suprimir, fusionar o reducir las actuales jurisdicciones distritales.

El país debe pensar en organizar política y técnicamente el territorio de laRepública, abandonando la herencia colonial en la materia. ¿Debemos seguirmultiplicando las instancias de gobierno territorial? ¿Es sostenible que existan5 o más niveles territoriales de gobierno (Gobierno Nacional, GobiernosRegionales, Gobierno Provincial, Gobierno Distrital y Gobierno de CentrosPoblados)? El país, la ciudadanía y los partidos políticos aún no han dadorespuesta a estas interrogantes.

Las medidas adoptadas para afrontar los conflictos territoriales son superficialesy, según sus mentores, «de saneamiento»; pero aun así, sin ninguna posibilidadde ser ejecutadas y culminadas. La Ley Nº 27795 de julio del 2002 que aprobó

27 Basadre, Jorge. Elecciones y centralismo en el Perú. Apuntes para un esquema histórico.Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico. Lima, 1980, pp. 24, 29 y ss.


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la nueva Ley de Demarcación y Organización Territorial, declaró de preferenteinterés nacional el proceso de demarcación y organización territorial del país, yautorizó al Poder Ejecutivo y a los Gobiernos Regionales a priorizar las «accionesde saneamiento de limites territoriales» de los distritos y provincias, en un plazode 5 años.

De acuerdo con las normas pertinentes sobre demarcación y delimitaciónterritorial, compete a los Gobiernos Regionales conducir este proceso en el ámbito regional conforme al Plan Nacional de Demarcación Territorial. Lescorresponde, asimismo, tramitar ante la DNTDT los expedientes de demarcaciónterritorial que se generen en su jurisdicción. De otro lado, conforme al Art. 79ºde la nueva Ley de Municipalidades, Ley Nº 27972, corresponde a lasmunicipalidades provinciales emitir opinión y pronunciarse respecto de lasacciones de demarcación territorial en su jurisdicción.

Ha transcurrido más de la mitad del plazo establecido en la Ley de Demarcacióny Organización Territorial para llevar a cabo las acciones de «saneamiento delímites territoriales» de los distritos y provincias, y sin embargo, la problemáticaen esta materia permanece inalterable y sigue sin resolverse28. Por ello, esrecomendable buscar y aplicar nuevas fórmulas y procedimientos encauzadores,democráticos y viables al respecto. A la vez, deben formularse reglas ad hoc yprocedimientos viables para llevar a cabo la sustancial reforma que instituya ennuestro país, de manera general, los tres niveles de gobierno: Nacional, Regional(no departamental) y Municipal, con el reconocimiento de nuestra diversidad.

2.4. DIVERSIDAD GEOGRÁFICA Y CULTURAL

El territorio peruano se caracteriza por su alta fragmentación física y su grandiversidad ecológica. Tenemos grandes desiertos y también una cordillera queatraviesa el país creando una enorme diversidad de climas, pisos ecológicos yformaciones morfológicas. El Perú posee una gran diversidad biológica en susdiversos ecosistemas. De las 103 zonas de vida a las que se refiere Holdridge,84 se han hallado en el territorio peruano. En distancias menores a los 400kilómetros. es posible transitar del desierto costero al páramo alto-andino -amas de 5 000 msnm, descender a los profundos valles interandinos -1 500 a 3000 msnm- y llegar luego al llano amazónico.

28 Por Decreto Supremo Nº 086-2002-PCM del 24.08.2002 se aprobó el Reglamento deOrganización y Funciones de la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorialde la Presidencia del Consejo de Ministros, como órgano rector del Sistema deDemarcación Territorial. El Art. 4 instituye que la Dirección Nacional Técnica deDemarcación Territorial tiene por objetivo principal conducir el proceso de la demarcaciónterritorial, así como lograr el saneamiento de límites del territorio nacional y suorganización racional, a fin de facilitar el proceso de descentralización y regionalización.


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En el antiguo Perú se sucedieron alternativamente culturas regionales quecohesionaron territorios homogéneos longitudinales, como las culturas Mochey Chimú en la costa norte, con culturas pan-andinas que utilizaron la cordillerade los Andes como columna vertebral, integrando, tanto longitudinalmentecomo transversalmente, extensos territorios de gran diversidad. La mayorexpresión de integración territorial se produjo durante el imperio incaico, conla construcción del gran «camino inca» o Khapaj Ñan.

Somos una nación pluri étnica: andina-amazónica-criolla-afroperuana, quecotidianamente habla el Castellano, el Quechua, el Aymara y también las lenguasde los grupos étnicos de la amazonía.

A lo largo de nuestro territorio, de modo disperso, se localizan miles de centrospoblados rurales donde predominan las actividades agropecuarias, a los cuales laeconomía y las políticas gubernamentales postergan y abandonan permanentemente.

En una publicación de IDEA-PUCP-Ministerio de Educación29 se sostiene que:«La diversidad natural del Perú ha generado una gran variedad cultural. Estavariedad no sólo se expresa en 70 grupos etonolingüísticos distintos, sino en eldesarrollo de tecnologías y estrategias apropiadas para la vida en el espacioandino; los andenes, los waru warus y las cochas; las estrategias de conservacióncomo el charqui, el tocosh y el chuño; las estrategias de almacenamiento dealimentos como los silos, las colcas, las pirhuas y los trojes; la distintas formasde reproducción y protección de la diversidad biológica; las diversas estrategiasde organización social para el trabajo; y los procedimientos tradicionales paracurar o aliviar las enfermedades humanas. Aprovechar este gran acervo culturales parte importante en el desarrollo futuro de nuestro país».

En el Proyecto «Estrategia de Desarrollo Rural» elaborado por un Comité TécnicoSocial Multisectorial, aprobado por el Decreto Supremo Nº 065-2004-PCM, se sostieney reconoce que la diversidad natural, social y cultural, patrimonio del país, tienecomo escenario fundamental al espacio rural; pero que, paradójicamente, suimportancia es poco reconocida por el conjunto de la sociedad.

La descentralización, por eso, debe apuntar a construir una economía y sociedadque brinde oportunidades a todos los peruanos, todo lo cual obliga a que elEstado en su conjunto, incluidas las municipalidades rurales, asuman susresponsabilidades en el ordenamiento territorial, la planificación, la regulacióny la acción niveladora correspondiente, para que en dichas zonas se proveanlos servicios básicos y se democratice el mercado y la comercialización, paraque la energía social de productores y empresas rurales sea liberada, potenciaday calificada en beneficio del desarrollo nacional.

29 IDEA-PUCP-Ministerio de Educación. Nosotros y los andes. Ambiente y Educación. Lima,1997, p. 111


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CAPÍTULO IIIPOBREZA RURAL

3.1 DIMENSIONES DE LA POBREZA RURAL

En las zonas rurales del país, donde se concentra casi el 30% de la poblaciónnacional, se encuentran en situación de pobreza más del 60% de esa poblacióny existe una profunda marginalidad y precariedad como consecuencia de losmodelos de desarrollo inequitativos, el centralismo estatal y la ausencia depolíticas y estrategias de promoción del desarrollo rural.

En el país existen 1 588 distritos calificados como pobres, muy pobres yextremadamente pobres. Por eso se reconoce que la pobreza de la poblaciónperuana es de raigambre esencialmente rural y, por ello, su solución dependeen gran medida de la posibilidad de generar desarrollo rural.

El Proyecto Estrategia Nacional de Desarrollo Rural describe que: «En las áreasrurales del país, donde la pobreza tiene un carácter más estructural, la ENAHOpone de manifiesto que en el 2001, 7 millones 380 mil personas se encuentranen pobreza, de las cuales 4 millones 815 mil están en situación de pobrezaextrema. La situación de pobreza y la situación de pobreza extrema sonespecialmente agudas en las zonas rurales, donde en el 2001 representaban el78,3% y 51,3% de la población, respectivamente. El 82% de los ancianos de laSierra viven en pobreza extrema, 19% de los niños en la Costa rural sondesnutridos y la situación empeora en el caso de la Selva rural con 35% y 45%en la Sierra rural. Los departamentos que tienen más del 50% de su poblaciónen pobreza extrema son Huancavelica (71.6%), Apurímac (55.3%) y Puno (54.8).30

En el Perú, de las 7,6 millones de hectáreas con vocación agrícola, sólo 5 millonesestán en uso y apenas 1,7 millones bajo riego. El 95% de la superficie agrícola estácompuesto por unidades agrícolas menores a 10 ha y el 85% por unidades agrícolasmenores a 5 ha, siendo la unidad agropecuaria promedio de 3,1 hectáreas.

El mundo rural peruano es marcadamente heterogéneo, confluyendo en éltres tipos de explotaciones agrícolas: el agricultor de subsistencia, el agricultortradicional y el agricultor moderno.

30 Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros del Ministerio de Economía yFinanzas. «Hacia la búsqueda de un nuevo instrumento de focalización para la asignaciónde recursos destinados a la inversión social adicional en el marco de la lucha contra lapobreza».


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Interesadamente, algunos sectores empresariales nacionales y extranjerosvienen postulando la necesidad de la reconcentración de la tierra, acusando ala pequeña y mediana propiedad del atraso de la actividad agrícola. Se pretendedesconocer que en el mundo, según lo sostiene Fernando Egúren, la agriculturafamiliar –cuyas fincas en promedio no llegan a 2 hectáreas- sigue siendo lamás numerosa y su presencia, aun en países desarrollados, es muy importante.En el Artículo denominado «La pequeña agricultura en el país: ¿es viable?»,Fernando Egúren sostiene que «estudios de economistas internacionalmentereconocidos han demostrado que las fincas familiares tienen mayoresrendimientos físicos promedio que las grandes explotaciones, lo que se debe aque los trabajadores familiares son menos costosos y más eficientes que loscontratados de las grandes fincas por tres razones: a) los trabajadores familiaresreciben una parte de los beneficios; b) no hay costos derivados de la búsqueday contratación de mano de obra y; c) cada miembro de la familia participa enlos riesgos».31 Sostiene, además, Egúren que ciertas economías de escala delas que carece la pequeña agricultura pueden ser logradas a través del desarrollode mercados de maquinaria, de servicios de gestión y de asistencia técnica.

Nuestra población rural se asienta en más de 75 000 centros poblados, en sugran mayoría con poblaciones inferiores a los 500 habitantes dedicadosfundamentalmente a la agricultura, desempeñándose como trabajador familiarno remunerado que complementa sus ingresos vendiendo su fuerza de trabajo,o como trabajador independiente. La participación de la mujer en la actividadeconómica es significativa en esta área, pero con una retribución económicabastante menor que la del hombre.

En las zonas rurales del país el impacto de la recuperación (así como de larecesión) sobre los niveles de ingresos es menor, y el impacto de los programasantipobreza tiene un lento período de maduración. De allí que, pese a lasinversiones sociales dirigidas a esta área en la década de los noventa, no seaprecia una mejora en los niveles de vida de la población. Cabe agregar que lapoblación del medio rural en situación de pobreza extrema enfrenta un entornode baja calidad ambiental. Los inadecuados servicios de saneamiento y aguapotable, mientras que la contaminación minera afectan los cursos del agua yproducen muchos tipos de degradación de suelos.

Existen evidencias que la situación de subsistencia, incertidumbre y bajoconocimiento que afectan a las personas rurales en situación de pobrezaextrema, los obliga a explotar áreas marginales que son particularmentevulnerables a la degradación del medio ambiente, forzados por el imperativode alimentar a sus familias.

31 La República, 20.09.2004.


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Parte del campesinado, frente a la inacción del Estado, opta por los cultivosilegales que, luego de su detección por las autoridades policiales especializadas,son objeto de operativos de erradicación que generan la protesta delcampesinado afectado.

Las deficiencias nutricionales afectan gravemente a la población infantil en lasáreas rurales. Aproximadamente, entre el 40 y el 45% de los niños campesinosperuanos menores de 5 años acusan desnutrición crónica, según el informe dela Comisión Multisectorial de Seguridad Alimentaria.

En la provincia de Andahuaylas, el coordinador de los centros de salud sostieneque un gran porcentaje de niños mueren a consecuencia de la desnutrición.Los altos niveles de exclusión, pobreza, vulnerabilidad y conflictos políticos y lapresencia de cultivos ilícitos que se registran en las zonas rurales, reclaman laaplicación de políticas y medidas que trasciendan la temporalidad de un períodode gobierno.

En materia de cobertura de servicios básicos, si bien se observa algúnmejoramiento, el déficit continúa siendo significativo en el área rural. Para elaño 2000, la provisión de agua potable se estimó en apenas el 40% y la dealcantarillado no superó el orden de 27%.

La tasa de analfabetismo de la población mayor de 15 años, disminuyó de 21%en 1994 a 15.5% en el 2000. Esta cifra, sin embargo, duplica el promedio nacional(7.2%). En las zonas rurales de los departamentos de la Sierra sur, especialmente,las tasas de analfabetismo entre las poblaciones quechua-parlantes asciendenen algunos casos a más del 30%, y las mujeres aparecen con las tasas máselevadas de analfabetismo. El promedio de escolaridad en las zonas ruralesfue de 5.6 años, para el año 2000, dos niveles por debajo del promedio nacional(7.7 años) y un nivel por debajo del promedio de 1997, lo que significa que enel campo la población difícilmente logra cursar el nivel primario.

Las personas en situación de pobreza extrema carecen de activos productivos yse encuentran aislados geográficamente. Un hogar rural en situación de pobrezaposee en promedio sólo media hectárea. Su distancia de los mercados esevidente y las carencias de servicios básicos (vías, aulas, postas de salud, agua,desagüe y energía eléctrica, telecomunicación) constituyen limitaciones de basepara el desarrollo integral de sus capacidades.

El Estado aplica como indicadores de pobreza básicos la tasa de desnutricióncrónica, la tasa de analfabetismo, inasistencia escolar, viviendas inadecuadas,hogares en hacinamiento, servicio de agua potable, desagüe y electricidad. Enel cuadro siguiente se grafica los departamentos con extrema pobreza y pobreza.Podrá apreciarse que los mayores niveles de pobreza se dan en aquellos conmayor población rural.


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Muy pobres

Huancavelica

Pobres Regular Aceptable

Cajamarca

Loreto

Amazonas

Huanuco

Apurímac

Ayacucho

Ucayali

Puno

Cusco

San Martín

Pasco

Junín

Piura

Madre de Dios

La Libertad

Lambayeque

Tumbes

Ica

Arequipa

Moquegua

Tacna

Callao

Lima

Las condiciones pobreza se agravan aún más, cuando en las zonas rurales sesuman de manera permanente las pérdidas de producción por sequías, heladas,granizadas y otros tipos de desastres naturales.

En los departamentos y provincias de la sierra donde existe escasez de terrenosagrícolas para la producción de alimentos, la situación ya es mucho másdramática. Custodio Bojorquez32, señala al efecto que: «la mayor parte de lossuelos en la sierra, se encuentran en franco proceso de degradación, debido asiglos de mal manejo y monocultivos, que favorecen la pérdida de la fertilidaddel suelo y la presencia de la erosión», por lo que, «el contenido de materiaorgánica es sólo 1,5 a 2,0 por ciento, la presencia de plagas y enfermedades esalta y la capa arable difícilmente pasa de los 15 cm. En estas condiciones loscultivos requieren de ingentes cantidades de fertilizantes y agroquímicos paraasegurar la producción».

Las deficiencias y carencias de servicios e infraestructuras son generales. Amediados de octubre del 2004, marcharon hacia Puno 42 comunidadescampesinas de la provincia de Lampa, para exigir a las autoridades regionalescumplan con su promesa de electrificar el medio rural.

La pobreza y la debilidad del Estado son una cantera permanente de conflictossociales. La Defensoría del Pueblo, en sus reportes sociales, da cuenta de laexistencia de un centenar de conflictos entre la población y las entidades delEstado en el interior del país, 69 de los cuales se iniciaron el 2004.

Se estima en 1 314.2 millones dólares la suma que se requiere para atender ados millones de familias rurales carentes de servicios básicos (agua, desagüe yelectricidad) y a los niños y personas que requieren servicios de educación y

32 Bojorquez R. Custodio. El IVITA y la producción lechera en el valle del Mantaro. Rev.Alma Mater 3, 1992, p. 75.


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salud. Gran parte de los conflictos sociales y los reclamos de los pueblos delinterior precisamente se refieren a estos servicios.

3.2 CONTAMINACIÓN MINERA

Los productores agrarios y cientos de comunidades campesinas del Perúlocalizadas básicamente en la Sierra, aparte de los problemas derivados de lapobreza estructural y la desatención del Estado, además tienen que afrontarserios conflictos con las empresas mineras, a quienes acusan de contaminarlas aguas y depredar sus tierras cultivo y de pastoreo.

Los relaves mineros son una fuente importante y permanente de contaminaciónde las aguas y de los ríos. Los ríos de la costa y sierra son un claro ejemplo deesta contaminación, aunque el río Rímac llevaría la delantera a todos ellos.Antonio Brack sostiene que tan sólo en la costa, «diferentes estudios hanencontrado que 16 ríos están contaminados», y que, el peor es el caso del ríoRímac que presenta tasas elevadas de metales pesados, como plomo,manganeso y hierro, todos ellos sumamente peligrosos para la salud»33.

Estos últimos tiempos el país ha conocido algunos de estos cotidianosenfrentamientos. Entre ellos, el derivado de la exploración del cerro Quillish-Cajamarca por Minera Yanacocha, a raíz de la protesta que organizaron eimpulsaron básicamente las comunidades campesinas de Cajamarca temiendoque la actividad minera agudice la escasez de agua con la contaminación minera.

La actividad minera tiene no solamente el poder económico, sino la legislacióny reglamentación apropiada a sus intereses para imponerse a la actividad agrícolay la defensa ambiental, dando curso a la contaminación por relaves mineros,desperdicios, aguas servidas o humos metalúrgicos.

Es recomendable que la normatividad y los procedimientos mineros semodernicen en el sentido de ubicarse en el contexto político y social de laépoca y, además, se impregnen de los derechos, instrumentos y las modernastécnicas ambientales a fin de no perjudicar a los propietarios, poseedores yproductores agrícolas. Debieran ser derogadas, entre otras, las normas queimponen «servidumbres mineras» bajo la potestad de las autoridades yfuncionarios del Ministerio de Energía y Minas.

La poca consistencia que tienen los empresarios mineros y las autoridadesgubernamentales al respecto, es francamente lamentable. Mientras en elconjunto de la economía se exige y se impone -por quienes adscriben la teoríaneoliberal la desregulación de las actividades e, inclusive, el desmontaje del

33 Véase en: Ecología. Enciclopedia temática del Perú. El Comercio, Lima, 2004, T. VI, p.127.


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propio Estado- en cuanto a la regulación minera sucede todo lo contrario. Porejemplo, en el importante asunto del establecimiento de las servidumbresmineras. En este caso, el Decreto Supremo Nº 014-2003-AG de mayo del año200334 regula el establecimiento de servidumbres con sorprendente«rigurosidad» -para sacarle la vuelta a la norma constitucional que exige ley deexpropiación para cada caso concreto, arrinconando a las comunidadescampesinas y a los propietarios campesinos del suelo rústico para que cedan,a la buena o a la mala, a las pretensiones de las empresas mineras sobre sustierras. Acá, en este caso de apropiación y de uso de terrenos agrícolas o rústicospara fines de explotación por las empresas mineras, no se postula ladesregulación ni tampoco el libre mercado y mucho menos la «libertad decontratación», sino todo lo contrario: Imposición disfrazada de legalidad, a favorde la actividad minera.

Este tipo de normas ponen en evidencia la inconsistencia del sistema normativominero y, además, agudizan los conflictos sociales. ¿Por qué no dejar que laspartes se pongan libremente de acuerdo o no sobre las servidumbres mineras?El Estado solamente debe intervenir en el caso de darse y aceptarse laservidumbre entre partes a fin de cautelar el medio ambiente, fijando, regulandoy estableciendo los necesarios controles ambientales que deben exigirse eimponerse a cada servidumbre minera. Para el empresariado minero, en cambio,la respuesta a nuestra pregunta es obvia. Le es mucho más conveniente que elEstado se imponga, «porque le es más fácil ‘ponerse’ de acuerdo con losfuncionarios del Estado. ¡Y vaya uno a saber cómo se ponen de acuerdo!

El desarrollo rural y la gobernabilidad del país demandan un cambio al respecto.Algo de ello se avizora en las nuevas normas sobre el fomento del desarrollorural. Así, por ejemplo, encontramos positiva la formulación que plantea el Art.12º de la Ley Nº 28298, Ley marco para el desarrollo económico del sector rural,cuando se estipula que las EPC comunales35 «tendrán preferencia para celebrarcontratos de colaboración mutua con titulares de explotación minera que operenen las zonas de influencia de las comunidades, con recursos aportados pordichos titulares para manejar problemas ambientales y sociales en formacoordinada».

Las municipalidades rurales en el ejercicio de sus competencias para impulsarel desarrollo sostenible de sus jurisdicciones, deben convertirse en referenteimportante para la formulación de nuevas iniciativas legislativas que configurenprocesos democráticos y sostenibles con el medio ambiente, impulsandoespacios para la activa e informada participación ciudadana en la solución delos conflictos ambientales, así como en la ejecución de proyectos de

34 Véase en Normas Legales de el Diario El Peruano del 07.05.2004, p. 243654.35 Sociedades anónimas conformadas por productores agropecuarios.


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recuperación y saneamiento ambiental. En este sentido, resulta vital que lasmunicipalidades rurales afectadas por la actividad minera incorporen conprioridad en su estructura administrativa la respectiva Comisión que se encarguede estudiar los asuntos ambientales, pudiendo en su caso emitir ordenanzasen materia ambiental.

De la misma manera, las municipalidades rurales deben hacer respetar susáreas agrícolas, luchando contra las presiones inmobiliarias, la especulaciónurbana y las lotizaciones informales, ejerciendo a cabalidad, para ello, susfacultades normativas y sancionadoras. Sobre este aspecto de las áreas agrícolasdeben abordarse con propiedad las formulaciones respectivas en los planes deordenamiento territoriales de los Gobiernos Regionales y, en su caso, de lasMunicipalidades Provinciales correspondientes.


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CAPÍTULO IVPROPUESTAS, POLÍTICAS Y PLANES CONTRA LA POBREZA

Y HACIA EL DESARROLLO RURAL

Héctor Bejar, en 1992, publicó el documento denominado «Hacia un nuevodesarrollo del Perú»36, que en su tiempo constituyó una de las propuestas masarticuladas y completas en la materia. La propuesta comprendía diversoscomponentes: ordenamiento territorial, redistribución de las inversionesestatales y privadas, descentralización, gestión municipal y participacióndemocrática, industrialización rural de productos agrarios, regulación de lasactividades mineras y de otras industrias extractivas, promoción de otrasactividades económicas (artesanía, turismo, etc.), vías de comunicación ymecanismos de complementación con el desarrollo urbano, entre otros.

Resaltan en dicha propuesta e inclusive mantienen vigencia, a nuestro entendervigencia, los componentes de ordenamiento territorial que aluden al crecimientoarmónico e interrelacionado de las áreas rurales y urbanas y al uso adecuadode los recursos naturales. Un tema que a pesar del tiempo transcurrido, en elpaís aún no se ha abordado ni mucho menos desarrollado. Bejar planteaba -para la protección del suelo agrícola- la eliminación de todas las formas deexpansión urbana sobre tierras agrícolas y la municipalización del suelo eriazourbanizable. También sugería el apoyo y fomento de la productividad mediantela formación de entidades de servicios y de cooperativas que articularan milesde pequeñas unidades agrícolas, las comunidades campesinas y la propiedadparcelaría heterogénea, mediante la producción agroindustrial y sistemas dealmacenamiento, comercialización y exportación, generando centrosdemostrativos y de capacitación en nuevas técnicas de cultivo y riego.

4.1. ACUERDO NACIONAL

El Acuerdo de julio del 2002 postula diversas políticas de Estado consensuadassobre equidad y justicia social, competitividad, descentralización, reducción dela pobreza, promoción de la igualdad de oportunidades sin discriminación,seguridad alimentaria y nutrición, que deberían orientar la organización y planesde los gobiernos.

La política de equidad y de justicia social plantea, entre otros, los objetivos dereducción de la pobreza y la promoción de la igualdad de oportunidades sin

36 Véase en: Hacia un nuevo desarrollo del Perú. Revista Socialismo y Participación Nº 60,p. 60.


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discriminación, acceso universal a los servicios de salud y a la seguridad social,y la promoción de la seguridad alimentaria y nutrición. La política decompetitividad comprende el desarrollo agrario y rural.

Asimismo, la octava política de Estado, referida a la descentralización política,económica y administrativa para el desarrollo integral, armónico y sostenidodel país, se compromete a construir un sistema de autonomías políticas,económicas y administrativas basado en la aplicación del principio desubsidiariedad y complementariedad entre los niveles de gobierno nacional,regional y local, con el fin de fortalecer éstos últimos y propiciar el crecimientode sus economías. Postula, además, favorecer el asociacionismo intermunicipale interregional para el tratamiento de temas específicos y fomentar mecanismosde compensación presupuestal para casos de desastre natural y de otra índole,de acuerdo al grado de pobreza de cada región.

Este acuerdo, compromete una prioridad efectiva a la lucha contra la pobreza ya la reducción de la desigualdad social, aplicando políticas integrales ymecanismos orientados a garantizar la igualdad de oportunidades económicas,sociales y políticas. De igual manera, compromete privilegiar la asistencia a losgrupos en extrema pobreza, excluidos y vulnerables. Así, demanda asegurarlas condiciones para un acceso universal a la salud en forma gratuita, continua,oportuna y de calidad, con prioridad en las zonas de concentración de pobrezay en las poblaciones más vulnerables.

Finalmente, la política de promoción de la seguridad alimentaria y nutricióncontempla una producción de alimentos sostenible y diversificada que aumentela productividad, luchando contra las plagas y conservando los recursos naturales,tendiendo a disminuir la dependencia de la importación de alimentos. Además,se propone aplicar con las municipalidades y la sociedad organizada, controlesde calidad y vigilancia sobre la producción, comercialización, almacenamientoy distribución de alimentos para consumo humano, que aseguren la idoneidady condiciones sanitarias de los mismos, promoviendo la participación activa delas personas y grupos sociales, a la par que superando prácticas deasistencialismo y paternalismo.

4.2. PLAN NACIONAL PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA 2004-2006

Este Plan Nacional para la Superación de la Pobreza –PNSP- contiene la visión,los ejes y metas de superación de la pobreza, incluyendo diversos lineamientosy prioridades que involucran al sector rural, tales como el desarrollo deinfraestructura en áreas rurales: electricidad; infraestructura vial y servicios decomunicaciones y postales. Propone también, desarrollar cadenas productivase incorporar al mercado a pequeños agricultores, entre otros.


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Este Plan fija, entre sus objetivos, la promoción de oportunidades y capacidadeseconómica, mediante el mantenimiento preventivo y generación deinfraestructura y desarrollo de iniciativas sociales productivas, bajo una estrategiaintegral de articulación y complementación de programas sociales a nivel local,con protección del medio ambiente. Al efecto, diseña los siguientes ejes:

Ejes del Plan Nacional para la Superación de la Pobreza: 2004-2006

EJES OBJETIVOSPRIORIDADESESTRATÉGICAS

ÁREAS DEINTERVENCIÓN

DESARROLLO DECAPACIDADESHUMANAS YRESPETO DEDERECHOSFUNDAMENTALES

Asegurar elcapital humano ysocial de grupossociales ensituación deriesgo yvulnerabilidadsocial

Protecciónintegral de todoslos niños y niñas,menores de 24meses, decualquier dañoque afecte sudesarrollo ypotencial

Servicios socialesbásicos:educación,salud,saneamiento,alimentación ynutriciónDerechosbásicos: justicia yseguridadciudadana

PROMOCIÓN DEOPORTUNIDADESYCAPACIDADESECONÓMICAS

Incrementar susactivosfamiliares ycomunitarios ymejorar losingresos y elempleopermanente

Mantenimientopreventivo ygeneración deinfraestructura ydesarrollo deiniciativassocialesproductivas

Activos de lasfamilias ycomunidades:vivienda,infraestructuravial, telecomuni-caciones y elec-trificaciónCapacitacióntécnicaDesarrollo ruralMejoramientodel ingreso

ESTABLECIMIENTODE UNA RED DEPROTECCIÓNSOCIAL

Reducir losriegos y protegera las personas ysus familias

Protección a losgrupos másvulnerables,especialmentelos niñosmenores de tresaños, mujeresembarazadas ypuérperas

Fondos sociales

Los ejes, áreas de intervención y sus lineamientos, que abarcan las zonas deextrema pobreza y zonas rurales, se explicitan en el siguiente cuadro:


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Lineamientos y Prioridades de Segundo Nivel: 2004-2006

EJE: DESARROLLO DE CAPACIDADES HUMANAS Y RESPETO DE LOS DERECHOSFUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS. Para sustentar el desarrollo social sostenido, con elpropósito de no perder el capital humano y social de grupos sociales en situación deriesgo y vulnerabilidad social, como son los de extrema pobreza y pobreza.

ÁREA DE INTERVENCIÓN: SALUD BÁSICA

Lineamientos Prioridades

• Garantizar el acceso y la aten-ción de calidad a la población,en particular la que vive ensituación de pobreza, median-te acciones de promoción dela salud y prevención de enfer-medades y daños (salud colec-tiva y salud individual), comotambién acciones curativas, derecuperación y rehabilitaciónde menor complejidad (saludindividual).

Implementar un modelo deatención a las familias desde unenfoque de comunidades salu-dables donde las familias demenores ingresos y de mayoresnecesidades básicas insatis-fechas adquieren prioridad.

• Priorizar la ejecución de las actividades preventivasen general y las relacionadas a madre-niño y familiasen riesgo.

• Ampliar la cobertura de atención básica a zonasrurales y poblaciones dispersas

• Mejorar el registro de nacido vivo (Ministerio de Saludy RENIEC)

• Identificar y corregir tempranamente el riesgo ensalud utilizando como herramientas el carné prenatal,el de crecimiento y desarrollo, la participación de lacomunidad y fichas de riesgo. Esto incluye 6 controlesprenatales a cada gestante, parto seguro y 7 controlesdurante el primer año de vida.

• Asegurar un subsidio público en el otorgamiento deun Plan Garantizado de Salud para las familias máspobres.

• Ampliar la cobertura del Seguro Integral de Salud yorientar sus recursos a la población que aún no tieneacceso a servicios de salud, preferenciando elcomponente materno-infantil y las accionespreventivo-promocionales.

ÁREA DE INTERVENCIÓN: ALIMENTACIÓN Y NUTRICIÓN BÁSICA

Lineamientos

Priorizar la inversión social enforma de asegurar condicionesde nutrición adecuadas al medioy a las condiciones de vulnera-bilidad de grupos prioritarios.Brindar servicios de información,educación, y capacitación encuanto a higiene y promociónnutricional dirigido a las familiasen situación de riesgo ysocialmente excluidas. Contri-buir a superar la inseguridadalimentaria y nutricional a travésde la atención, apoyo, preven-ción y promoción de una ade-cuada alimentación y nutriciónde los grupos más vulnerables.

Prioridades

• Priorizar la vigilancia y complemento nutricionalequilibrado y micronutrientes para los niños hasta los2 años y sulfato ferroso y ácido fólico para lasgestantes.

• Promover la formulación y funcionamiento de unaRed de Protección Social dirigida a los más pobres,que facilite el incremento de recursos en el hogar ymejore el entorno del hogar y la comunidad en basea los programas que transfieren alimentos.

• Monitorear y evaluar el impacto de los programas denutrición y alimentación, con participación directa dela comunidad.

• Promover el crecimiento y desarrollo infantil yproporcionar complemento nutricional a las familiasen alto riesgo, sobre todo para niños menores de 5años, madres gestantes y lactantes.

• Prevenir y atender los problemas de deficienciasnutricionales específicas.


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ÁREA DE INTERVENCIÓN: EDUCACIÓN BÁSICA


Elevar la calidad del serviciopedagógico y reducir lasdesigualdades de acceso alservicio educativo y rendimientoestudiantil.

• Elevar la calidad de la enseñanza y aprendizaje enEducación Básica, especialmente en Primaria conénfasis en la formación en valores, así como en lasáreas de Comunicación integral y Lógico matemática.

• Validar modelos de atención que permitan laampliación de cobertura en los niveles Inicial ySecundaria y una mayor pertinencia de la educaciónbásica en el ámbito rural.

• Iniciar el despliegue de la carrera magisterial y deun sistema de formación continua de docentes.

• Validar estrategias de modernización, democrati-zación y descentralización de la gestión educativa.

ÁREA DE INTERVENCIÓN: SANEAMIENTO BÁSICO


Ampliar el acceso a servicios yasegurar el uso sustentable delsuministro de agua segura y elmanejo de residuos sólidos y deexcretas humanas, en las áreasrurales y pequeñas ciudades delpaís.

• Mejorar el acceso a servicios de agua potable ysaneamiento en zonas rurales.

• Asegurar mantenimiento de sistemas instalados ygarantizar la calidad del agua.

• Capacitar a la comunidad organizada para laadministración, operación y mantenimiento de losservicios.

• Mejorar las prácticas de higiene de la población.

ÁREA DE INTERVENCIÓN: JUSTICIA BÁSICA


Asegurar los derechos funda-mentales de todos los habitantesdel país, y el acceso a toda lapoblación a formas adecuadasde prevenir y solucionar conflic-tos, principalmente la poblaciónde menores recursos y conelevado nivel de exclusión.

• Ampliar el acceso a la justicia, especialmente en zonasaisladas y se pondrá énfasis en la solución deconflictos a nivel de juzgados de paz, mixtos yespecializados o mediante módulos básicos quefaciliten la resolución de conflictos.

• Ampliar los ámbitos de resolución de conflictosextrajudiciales (centros de conciliación), reforzandola asesoría legal gratuita (consultorios jurídicospopulares) y facilitando la defensa legal gratuita(defensores de oficio).

• Promover una intensa campaña de difusión de lalegislación vigente entre la población.

• Reconocimiento de niños y niñas, y protección de lasvictimas de violencia familiar y social, así como delos niños en situación de alto riesgo moral.

• Promover la valoración y conocimiento de losderechos ciudadanos.


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ÁREA DE INTERVENCIÓN: SEGURIDAD CIUDADANA


Combatir la delincuencia y lainseguridad pública, garanti-zando el orden y la coexistenciapacífica en estrecha vinculacióncon la justicia. Brindar las condi-ciones necesarias de seguridady el libre ejercicio de las liber-tades ciudadanas que garanticenel desarrollo de programas yproyectos de superación de lapobreza.

• Combatir la delincuencia y la inseguridad pública/.• Fortalecer el orden interno, combatiendo la

inseguridad ciudadana, el tránsito ilícito de drogas yel terrorismo, como estrategia integral de pacificacióny desarrollo.

EJE: PROMOCIÓN DE OPORTUNIDADES ECONÓMICAS PARA LAS PERSONAS Y FAMILIASEN SITUACIÓN DE POBREZA. Mejora del acceso de estas poblaciones a mercados detrabajo, de crédito, de bienes o servicios, incrementando su acceso a infraestructura socioeconómica básica (vivienda social, caminos rurales, acceso al agua, etc.) o incrementandosus activos productivos, propiciando el desarrollo de sus capacidades laborales,empleabilidad, legalización de títulos de propiedad, capital de trabajo, etc. Asimismo,asegurar un conjunto de condiciones de infraestructura básica para el desarrollo deoportunidades productivas que contribuyan a reducir los niveles de desempleo y mejorarlos ingresos, y generar condiciones para la inversión, producción y productividad del sectorprivado.

ÁREA DE INTERVENCIÓN: CAPACITACIÓN TÉCNICA


Garantizar la inserción o reinser-ción laboral a través de capaci-tación acorde con las demandasdel mercado. Impulsar el desarro-llo de las comunidades en zonasde pobreza y extrema pobreza,potenciando sus iniciativas yhabilidades empresariales.

• Implementar programas masivos de capacitación enel trabajo de jóvenes que no estudian ni trabajan,con el apoyo del sector privado y de la cooperacióninternacional.

• Identificar las potencialidades y necesidades de laspoblaciones de menores ingresos y vulnerables, a finde proponer e implementar alternativas viables parael emprendimiento económico.

• Capacitación y asistencia técnica a proyectos convisión empresarial.

• Difusión de experiencia innovadoras en gestiónempresarial comunitaria.


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ÁREA DE INTERVENCIÓN: DESARROLLO RURAL


Promover una economía ruralcompetitiva, diversif icada ysostenible, así como la inclusióny protección social de la pobla-ción vulnerable o situación deriesgo social y comunidadescampesinas y nativas.

• Impulsar al desarrollo de mercados rurales a travésde la articulación de los pequeños productores ruralescon el sector privado en el ámbito urbano-rural,producir con valor agregado hacia mercados externose internos y promover la inversión privada con altacapacidad de generación de encadenamientos.

• Desarrollar áreas con ventajas comparativas para eldesarrollo pecuario, productos de nichos de mercado,circuitos turísticos, transformación agroindustrial,creando alianzas estratégicas con el sector privado,organizaciones de productores y de micro-empresaspara el acceso a mercados

• Fortalecer instituciones y proveedores de servicioslocales, y provisión adecuada y suficiente deinfraestructura física y de servicios

• Promover el acceso a activos productivos para losproductores rurales

• Promover y fomentar el manejo sostenible yconservación de los recursos naturales y proteger elpatrimonio ambiental y cultural.

• Impulsar una gestión integral de riesgos para laproducción e infraestructura rural.

ÁREA DE INTERVENCIÓN: MEJORAMIENTO DEL INGRESO


Desarrollar cadenas productivasy de servicios con acceso almercado y fomentar el acceso alos mercados por parte de laspoblaciones especialmente elacceso a la información sobreoportunidades económicas.Empleo temporal y, sobre todo,aplicación de una políticapermanente de mantenimientopreventivo de los activoshaciendo uso intensivo de manode obra. Ampliar la cobertura delsistema de previsión social yhomogenizar los diferentesregímenes a cargo del Estado, afin de mejorar la calidad de vidade las capas más pobres de lapoblación de edad avanzada.

Promoción productiva:• Organizar e incorporar al mercado a pequeños

agricultores• Promover actividades productivas rurales como la

artesanía, pequeña agroindustria, turismo, agricultura,minería artesanal, etc.

• Promover que los sectores de producción y de trabajoy promoción del empleo inviertan en la formaciónde centros de promoción empresarial en las ciudadesintermedias de las zonas de menores ingresos

• Apoyar a instituciones de micro-finanzas en zonasde menores ingresos· Promoción productiva rural:Organización e incorporación al mercado de losagricultores, así como promoción de la artesanía,pequeña agroindustria, turismo, acuicultura, mineríaartesanal, entre otras actividades productivas rurales.

Derechos laborales:• Ampliar el acceso a los derechos laborales y

previsionales, y promover mecanismos deconcertación entre empleadores y trabajadores.


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ÁREA DE INTERVENCIÓN: MEJORAMIENTO DEL INGRESO


Empleo temporal:• Ejecutar programas de generación de empleo

temporal y otros que mejoren el acceso de laspersonas en situación de pobreza a mercados detrabajo, dentro de un enfoque contra cíclico deprotección social y de mantenimiento preventivo deinfraestructura.

ÁREA DE INTERVENCIÓN: VIVIENDA BÁSICA


Facilitar el acceso habitacional apoblaciones de menores ingre-sos y mejorar integralmentebarrios ubicados en zonas urba-no marginales.

• Facilitar la construcción y el financiamiento demódulos básicos de vivienda para las familias deescasos recursos, siguiendo estándares de seguridady confortabilidad

• Promover la creación de un sistema integral definanciamiento habitacional que contemplemecanismos de crédito dirigido a los sectores máspobres del país, evaluando, paralelamente, la posibleutilización de terrenos no productivos de propiedadestatal y privada.

ÁREA DE INTERVENCIÓN: ELECTRIFICACIÓN


Ampliar el acceso al uso de laelectricidad a las familias deescasos recursos, en particular enel medio rural y en los distritoscon niveles elevados de pobreza.

• Priorizar los caminos interdistritales y vecinales en elámbito rural.· Realizar recuperación y mantenimientode la infraestructura vial rural existente con unenfoque de sostenibilidad y participación local.

ÁREA DE INTERVENCIÓN: INFRAESTRUCTURA VIAL RURAL


Asegurar la comunicación físicaentre las poblaciones, en par-ticular en el medio rural, con-tribuyendo a reducir los costos deproducción y acceso a mercados.

• Priorizar los caminos interdistritales y vecinales en elámbito rural

• Realizar recuperación y mantenimiento de lainfraestructura vial rural existente con un enfoque desostenibilidad y participación local.


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ÁREA DE INTERVENCIÓN: COMUNICACIONES


Ampliar el acceso a servicios decomunicaciones y postales, enáreas rurales y zonas consi-deradas de preferente interéssocial.

• Desarrollar servicios básicos de comunicaciones enáreas rurales y zonas más aisladas.

• Incorporar a las poblaciones a las oportunidades delas tecnologías de la información y comunicación(TICS).

EJE: ESTABLECIMIENTO DE UNA RED DE PROTECCIÓN SOCIAL. Ante quiebres macrosociales,tales como crisis económicas, desastres naturales como sequías o inundaciones, o antecrisis familiares o personales en grupos vulnerables y en situación de riesgo, por tanto encondición de alto riesgo social, es decir los más pobres.

ÁREA DE INTERVENCIÓN: FONDOS SOCIALES


Proteger a los más vulnerables(niños menores de tres años,mujeres embarazadas y puér-peras) y generar un entornopropicio a la producción ysuperación de la pobreza. Losproyectos de empleo temporal,la ayuda alimentaria, el cuidadonutricional en la primera infancia,son algunos de los programasorientados a la población másvulnerable por su situación depobreza, bajo un adecuadosistema de focalización, gradua-ción y condiciones claras.

• Implementar los fondos como instrumentosinstitucionales y de gestión que aseguren coherenciaen la medida que financiarán con prioridad lasiniciativas de los gobiernos locales y regionalesorientados a la superación de la pobreza, el desarrollorural y la descentralización, así como apoyo aprogramas de empleo temporal a nivel urbano y rural.

• Atender a los grupos vulnerables y en situación deriesgo mediante programas y proyectos que ayudena establecer y orientar directamente acciones haciaestos grupos, de manera temporal y complementariaa la acción regular del Estado.

• Ejecutar planes temáticos para grupos prioritarios:niñez, mujeres, juventud, adulto mayor, personas condiscapacidad, familias en extrema pobreza ypoblaciones indígenas.

En cuanto a la ejecución de las acciones o actividades previstas en este Planpara el logro de los objetivos de política social y de superación de la pobreza,se plantea responsabilidades descentralizadas a los Gobiernos Regionales y alas Municipalidades.

4.3. ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO RURAL

Mediante Decreto Supremo Nº 065-2004-PCM del 02 de setiembre del 2004, elPoder Ejecutivo aprobó la «Estrategia Nacional de Desarrollo Rural» elaboradapor un Comité Técnico Social Multisectorial, al cual también se le encarga realizarel seguimiento y evaluación de su ejecución. Dicha estrategia establece que elobjetivo de la Política de Desarrollo Rural es impulsar el desarrollo humano en


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el espacio rural con criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental,equidad, y democratización de las decisiones locales, aunque en general otorgael liderazgo en la materia al Comité Técnico Social de la Presidencia del Consejode Ministros.

El documento reconoce como un desafío importante la actual fase del desarrollode la descentralización y de los mecanismos de participación y controlestablecidos en la nueva Ley de regionalización y descentralización, planteandoal efecto construir una nueva institucionalidad para tal propósito.

La estrategia contiene los siguientes lineamientos relativos al cambioinstitucional que debe crear condiciones para el desarrollo rural:

(a) Potenciación de las capacidades y enfoques de gestión públicadescentralizada, y regulación del ejercicio de la autoridad pública.

(b) Fortalecimiento y refuerzo de la capacidad de gestión de lasmunicipalidades y de las organizaciones sociales, y apoyo al procesode formulación de planes de desarrollo concertado y presupuestoparticipativo en municipalidades.

(c) Participación de niveles descentralizados de gobierno y de la sociedadcivil local en la formulación de normas y políticas, lo que incluye lapromoción de la participación de las organizaciones locales en susGobiernos Regionales y Municipalidades. Se reforzarán sus capacidadesnormativas para la adecuación de políticas y normas nacionales a surealidad; y se promoverá acuerdos de competitividad nacional yregional.

Plantea impulsar una economía rural competitiva, diversificada y sosteniblemediante el desarrollo de opciones productivas agrícolas y no agrícolascompetitivas en los espacios rurales regionales, con objetivos de seguridadalimentaria, aumento del ingreso y del empleo rural. Las políticas de desarrollorural deben entenderse articuladas a las políticas macroeconómicas, focalizadashacia la población pobre, y aplicadas de acuerdo con las diferencias regionalesy locales.

Asimismo, se plantea que la economía rural debe reconocer la heterogeneidad,ecológica, social y cultural de cada región, hacer un uso racional de los factoresproductivos disponibles y expresarse a través de proyectos regionales y locales,como ejes conductores de la inversión, de las decisiones de los empresarios yde la consolidación de las regiones y micro- regiones peruanas. Igualmentedebe atender a la lógica y dinámicas de la economía de mercado, ser rentable,y responder a las inclinaciones de los consumidores externos e internos, enmateria de productos agropecuarios y agroindustriales.


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En el marco del proceso de descentralización, postula desarrollar planes deinfraestructura económica concertados en los distintos niveles de gobierno,como instrumentos de coordinación e integración de programas y acciones afavor del desarrollo rural, garantizando el eficiente uso de la infraestructuraeconómica, y respetando el ordenamiento territorial y la adopción de decisionesde la inversión descentralizadas orientadas hacia los sectores más necesitados,la aplicación extensiva del Sistema Nacional de Inversión Pública y su adecuaciónal medio rural.

De otro lado, postula la incorporación de los grupos sociales secularmenteexcluidos de las opciones del desarrollo a los procesos de planeación, acceso ydisfrute de los recursos productivos que tienen asiento en los territorios rurales.Para ello se consideran iniciativas en los siguientes órdenes:

i Promoción de una activa participación de la población rural en lagestión del desarrollo.

ii Promoción de proyectos e iniciativas de la juventud rural.

iii Priorización de iniciativas orientadas a mujeres rurales cabezas dehogar.

iv Ampliación de cobertura en salud y seguridad social a la poblaciónrural de escasos recursos.

v Protección y valoración de las etnias y sus patrimonios y desarrollo deprogramas especiales para el fomento de la lengua nativa y la medicinanatural.

vi Garantía de seguridad alimentaria y condiciones de nutrición paragrupos vulnerables rurales.

Para todo ello, el documento propone fortalecer a las organizaciones públicas,privadas y de la sociedad civil a través de la promoción de la participación delos usuarios en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de lasintervenciones en el sector rural, la potenciación de las capacidades y enfoquesde gestión pública, la regulación del ejercicio de la autoridad pública.

Se sostiene acertadamente que en el proceso de descentralización, lasmunicipalidades pueden desempeñar un papel altamente significativo en lapromoción de un desarrollo sostenible y equitativo. Se admite que los Ministeriosde Agricultura y otras entidades relacionadas con el desarrollo rural en unimportante número de países de América Latina, están canalizando sus recursostécnicos, humanos y financieros a través de la cadena municipal para elsuministro de servicios para el sector agropecuario, cuyas modalidades varíande país a país.


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Se advierte como uno de los desafíos más importantes del desarrollo de ladescentralización la construcción de una nueva institucionalidad, y al efecto sepropone:

i El fortalecimiento de la capacidad de gestión en las distintasorganizaciones en el ámbito rural, que, a su vez, comprende: (a)implementar el Centro de Planeamiento Estratégico, que garanticeuna adecuada planificación, monitoreo y evaluación de la política dedesarrollo rural; (b) introducir sistemas de evaluación y seguimientode las políticas para propender por el mejoramiento de la eficienciadel gasto público a través de considerar el impacto de las políticaspúblicas; (c) mejorar los niveles del capital social de los agentes delmedio rural; (d) mejorar la asociatividad y superar la informalidad; (e)promover y facilitar la formación de organizaciones para mejorar elnivel de competencia en el medio rural; (f) mejorar las condicionespara el desarrollo institucional en el medio rural: Ley de Servicio Civil,incentivos salariales para el medio rural, servicios de informacióneducativa en ciudades intermedias, adaptación de la curriculauniversitaria y tecnología a las condiciones del medio rural, y (g)mejorar el nivel de capital humano en las organizaciones públicas,privadas y sociedad civil en el medio rural.

ii Lograr un posicionamiento de las organizaciones del medio rural, quecomprende: (a) fortalecer y reforzar la capacidad de gestión de losgobiernos locales y de las organizaciones sociales, y (b) reforzar elproceso de formulación de planes de desarrollo concertado ypresupuesto participativo en las municipalidades.

iii Eficiencia en el estado para socializar las normas y políticas, quecomprende: (a) mayor difusión de normas y políticas, que afectan eldesarrollo rural; (b) mejorar la concertación, participación ytransparencia en el desarrollo de normas y políticas para el mediorural, y (c) diseño de incentivos para la participación organizada delas comunidades rurales en las instancias de decisión político-administrativas locales y regionales, así como en las alianzas con lossectores productivos empresariales.

iv Participación de niveles descentralizados de gobierno y de la sociedadcivil local en la formulación de normas y políticas, que comprende: (a)promover la movilización para la participación de las organizacioneslocales en sus Gobiernos Regionales y Municipalidades; (b) mayorparticipación de los órganos subnacionales en el desarrollo de políticasy normas de carácter nacionales, así como el reforzamiento de suscapacidades normativas para la adecuación de políticas y normasnacionales a su realidad; (c) mejorar la coordinación del nivel central


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con los órganos subnacionales, en la formulación de políticas ydesarrollo de normatividades; y (d) definición de acuerdos decompetitividad nacional y regional.

4.4. ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA

Finalmente, mediante el Decreto Supremo Nº 066-2004-PCM de setiembre del2004, se aprobó la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004-2015 paraprevenir la desnutrición mediante el incremento de las capacidades sociales yproductivas. Con este propósito se plantea el desarrollo de una «culturaalimentaria nacional», que implica «instalar procesos de gestión territorial desdeespacios menores donde se asientan y permanecen las unidades familiarescon derechos y potencialidades».

Esta proposición, a su vez, deriva al proceso de descentralización y en el puntode los ejes estratégicos, hacia el nivel local, que debe incluir comprometer alas municipalidades rurales. Se plantea, entre sus resultados claves, que «losgobiernos locales» y regionales gestionen eficientemente y prioritariamenteprogramas de seguridad alimentaria en co-gestión con la comunidad.

La estrategia se organiza en torno a los siguientes ejes: a) protección social delos grupos vulnerables; b) competitividad de la oferta alimentaria, que debearmonizar «con la Estrategia de Desarrollo Rural y la Estrategia deCompetitividad»; c) fortalecimiento de capacidades para el manejo de riesgosen seguridad alimentaria a nivel local, regional y nacional; y finalmente d) marcoinstitucional a nivel local, regional y nacional para modernizar la gestión enseguridad alimentaria.

De manera general, constatamos que las estrategias que han sido recientementeaprobadas respecto a la pobreza, la seguridad alimentaría y el desarrollo ruralconstituyen avances respecto a la organización y las políticas del Estado. Perosi bien es verdad que lo local no ha sido ignorado, se privilegia las intervencionescentrales y sectoriales; por lo que debe buscarse que la ejecución de dichasestrategias se realice con participación municipal en respeto de las autonomíasde las municipalidades rurales y de la propia sociedad civil (comunidadescampesinas y nativas y productores agrícolas).


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CAPÍTULO VCOMPETENCIA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES EN MATERIA

5.1 LOS MANDATOS DE LA LEY ORGÁNICA DE LOS GOBIERNOSREGIONALES

El inciso 7) del Art. 192º de la Constitución asigna competencia en materia de«Agricultura» a los Gobiernos Regionales. También la Ley Orgánica de losGobiernos Regionales, Ley Nº 27867, asigna a estos gobiernos territorialescompetencia en materia agraria. Así, el Art. 4º prescribe que los gobiernosregionales tienen por finalidad esencial fomentar el desarrollo regional integralsostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo, y garantizarel ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sushabitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales ylocales de desarrollo.

Esta Ley Orgánica conceptualiza que el desarrollo regional comprende laaplicación coherente y eficaz de las políticas e instrumentos de desarrolloeconómico, social, poblacional, cultural y ambiental, a través de planes,programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan elcrecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollosocial equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente en elterritorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombresy mujeres e igualdad de oportunidades.

El Art. 8º de la misma Ley Orgánica dispone -en sus incisos 4) y 8)- que losmismos se rijan por los principios de inclusión y sostenibilidad. El primero paraque se desarrolle «políticas y acciones integrales de gobierno dirigidas apromover la inclusión económica, social, política y cultural, de jóvenes, personascon discapacidad o grupos sociales tradicionalmente excluidos y marginadosdel Estado, principalmente ubicados en el ámbito rural y organizados encomunidades campesinas y nativas, nutriéndose de sus perspectivas y aportes».Y el segundo, referido a que la gestión regional se caracterice «por la búsquedadel equilibrio intergeneracional en el uso racional de los recursos naturalespara lograr los objetivos de desarrollo, la defensa del medio ambiente y laprotección de la biodiversidad».

El Art. 9º, denominado «Competencias constitucionales», se refiere en el inc. g)a la promoción y regulación de actividades y/o servicios en materia deagricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía,minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente». El


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Artículo 10°, referido a las Competencias exclusivas y compartidas, asigna comocompetencias exclusivas en la materia, las siguientes:

• Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programassocioeconómicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacionalde Desarrollo.

• Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con lasmunicipalidades y la sociedad civil de su región.

• Promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional enproyectos de infraestructura vial, energética, de comunicaciones y deservicios básicos de ámbito regional, con estrategias de sostenibilidad,competitividad, oportunidades de inversión privada, dinamizarmercados y rentabilizar actividades.

• Diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, corredoreseconómicos y de ciudades intermedias.

• Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales parala agricultura, la agroindustria, la artesanía, la actividad forestal y otrossectores productivos, de acuerdo a sus potencialidades.

• Concretar acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrolloeconómico, social y ambiental.

• Promover la modernización de la pequeña y mediana empresa regional,articuladas con las tareas de educación, empleo y a la actualización einnovación tecnológica; y

• Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.

Este mismo Art. 10º asigna como competencias compartidas en la materia, lassiguientes:

• Promoción, gestión y regulación de actividades económicas yproductivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectoresagricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía,hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente.

• Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de lacalidad ambiental.

• Preservación y administración de las reservas y áreas naturalesprotegidas regionales; y

• Competitividad regional y la promoción de empleo productivo en todoslos niveles, concertando los recursos públicos y privados.


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Finalmente, en cuanto a la competencia en materia agraria, el Artículo 51°encarga a los gobiernos regionales las siguientes atribuciones:

a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar losplanes y políticas de la región en materia agraria en concordancia conlas políticas nacionales y los planes sectoriales y las propuestaspromocionales de desarrollo rural de parte de las municipalidades rurales.

b) Administrar y supervisar la gestión de actividades y serviciosagropecuarios, en armonía con la política y normas de los sectorescorrespondientes y las potencialidades regionales.

c) Participar en la gestión sostenible del recurso hídrico en el marco de lasentidades de cuencas y las políticas de la autoridad nacional de aguas.

d) Promover la transformación, comercialización, exportación y consumode productos naturales y agroindustriales de la región.

e) Desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el usosostenible de los recursos naturales bajo su jurisdicción.

f) Promover y ejecutar proyectos y obras de irrigación, mejoramiento deriego, manejo adecuado y conservación de los recursos hídricos y desuelos.

g) Supervisar y administrar el servicio de información agraria en la región,la cual podrá contar con una red de información provincial y distrital,la que operará en armonía con el sistema nacional de informaciónagraria.

h) Promover la provisión de recursos financieros privados a las empresasy organizaciones de la región, con énfasis en las micro, pequeñas ymedianas empresas y las unidades productivas orientadas a laexportación.

i) Planificar, promover y concertar con el sector privado, la elaboraciónde planes y proyectos de desarrollo agrario y agroindustrial.

j) Planear, supervisar y controlar, en coordinación con el gobiernonacional la mejora de los servicios de comercialización agropecuaria,del desarrollo de cultivos y de crianzas y ganadería.

k) Promover y prestar servicios de asistencia técnica en sanidadagropecuaria, de acuerdo a las políticas y programas establecidos porla autoridad nacional de sanidad agraria.

l) Fomentar sistemas de protección de biodiversidad y germoplasma.

m) Fomentar la investigación y transferencia de tecnológica y extensiónagropecuaria.


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n) Promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria, con la participación de actoresinvolucrados, cautelando el carácter imprescriptible, inalienable einembargable de las tierras de las comunidades campesinas y nativas.

o) Promover políticas para generar una cultura de seguridad alimentaria.

p) Promover, asesorar y supervisar el desarrollo, conservación, manejo,mejoramiento y aprovechamiento de cultivos nativos, camélidossudamericanos y otras especies de ganadería regional.

q) Otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales, en áreasal interior de la región, así como ejercer labores de promoción yfiscalización en estricto cumplimiento de la política forestal nacional.

En cuanto a recursos, debe recordarse que el Art. 72º de esta Ley Orgánicadispuso la transferencia de los proyectos de alcance regional en materia deagricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía,minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud, y medio ambiente.

5.2 DOS CASOS REGIONALES

Dado que los Gobiernos Regionales recién se instalaron el año 2002, no existenmayores registros del desarrollo y ejercicio cabal de su competencia en materiaagraria. Podemos, sin embargo, referirnos a dos iniciativas que se handesarrollado en Piura y Lambayeque. Ambos casos dan cuenta de que estosespacios son una necesaria referencia para el desarrollo rural sostenible, perotambién que las municipalidades rurales –con competencias igualmenteimportantes para el desarrollo local- son ignoradas olímpicamente por lasinstancias regionales.

En el primer caso, el Gobierno Regional de Piura, mediante Ordenanza Regional043-2004/GRP-CR, expedida en razón a que la sequía en los reservorios dePoechos y de San Lorenzo originó niveles de reservas muy bajos de agua, seprohibió la siembra de arroz en los valles del departamento de Piura hasta elmes noviembre del 2004, y se dispuso la promoción y la siembra de cultivosalternativos. Esta ordenanza regional trajo consigo las protestas de losagricultores afectados. Esta decisión regional no fue consultada a los productoresni a las municipalidades rurales de la zona.

De otro lado, en la Región Piura se impulsa el proyecto de promoción de cadenasproductivas37 -con una inversión comprometida de S/. 4’ 800 000 nuevos soles-y el Proyecto Binacional Catamayo-Chira, que se desarrollará sobre un área

37 Véase en: Plan de Desarrollo Regional Concertado 2003-2006 de la Región Piura.


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agrícola de 72 039 kilómetros cuadrados -de los cuales 20 521 corresponden aEcuador y 51 518 al Perú- y que comprende hasta 39 proyectos productivos que,de manera incomprensible, tampoco involucra la participación de lasmunicipalidades rurales.

En el segundo caso, el Gobierno Regional de Lambayeque impulsa un programaregional de seguridad alimentaria, desarrollo pecuario lechero y de generaciónde empleo con desarrollo de la ganadería lechera de la Región Lambayeque,sin la previa concertación con las municipalidades rurales que tienen a su cargoprogramas sociales de atención a la pobreza. Este programa, según se da cuentaen los informes consultados, se ejecutó por la Gerencia Regional de DesarrolloEconómico, la Dirección Regional de Agricultura y la Comisión de DesarrolloEconómico y Cooperación Técnica Internacional del Consejo Regional, con lacolaboración de la GTZ (Dutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit)y PISA (Proyecto Integral de Seguridad Alimentaria y el PRONAA – ProgramaNacional de Asistencia Alimentaria.


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CAPÍTULO VIREGULACIÓN E INSTITUCIONALIDAD MUNICIPAL

6.1. REFORMA CONSTITUCIONAL

En marzo del 2002 el Congreso de la República, mediante Ley Nº 27680, aprobóde manera apresurada la Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IVsobre Descentralización. Si bien se le dio un sentido reivindicatorio, la mismacentro sus mayores esfuerzos en reconfigurar los gobiernos regionalessuprimidos por el Gobierno Fujimorista. Asimismo, reconociendo que estaReforma hizo hincapié en el tema de la participación ciudadana, la problemáticay el conjunto de la institucionalidad de las municipalidades no fue atendidacon el debido cuidado.

El desorden y los errores de la Reforma Constitucional de marzo del 2002 en loconcerniente a las municipalidades, pueden resumirse de la siguiente manera:Debilidad y descuidos en el articulado referido a las competencias (Art. 195º),que confunde funciones, competencias y atribuciones; error en el tratamientodel asunto de las municipalidades de centros poblados y también en el de laCapital de la República; deficiente configuración de las adecuadas rentas localesy, además, a nuestro entender el más grave de todos los errores, el anclajeforzado a la regulación de las municipalidades en la Ley Orgánica.

En cuanto a las competencias, el Artículo 195º, en más de 5 incisos, en realidadse refiere a determinadas atribuciones y no a competencias locales. Los incisos1), 2), 3), 9) y 10) se refieren a la organización interna, presupuesto,administración de bienes y rentas, presentación de iniciativas legislativas y elejercicio de otras atribuciones, que no son competencias, sino atribuciones.Las competencias reconocidas a las municipalidades por esta normaconstitucional serían las referidas en los incisos 4), 5), 6), 7) y 8), es decir, enmateria tributaria, servicios públicos locales, planificación urbana, inversionesy proyectos de infraestructura local; y finalmente las competencias concurrentesmencionadas en el inc. 8): educación, salud, vivienda, saneamiento, medioambiente, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación demonumentos, cultura y deporte.

Si hubiera que reordenar cada uno de estos temas, diremos que primero sonlas funciones, luego las competencias y finalmente las atribuciones. En verdad,las funciones del Poder Público son solamente cuatro (4): la constituyente, lalegislativa, la jurisdiccional y la administrativa. Las competencias y lasatribuciones son cosas distintas. Las competencias asignan y habilitan en


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determinadas materias a las administraciones, en tanto que las atribucionesson instrumentos que entrega la Ley para que cumplan las funciones ycompetencias.

Así, el Art. 36º de la ya derogada Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 23853,establecía como atribuciones del Concejo Municipal las de aprobar y controlarlos planes y proyectos de desarrollo local, aprobar el Presupuesto Anual - laCuenta General del ejercicio anual del presupuesto, etc.

El Artículo 61.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, define lacompetencia como la potestad «para realizar las tareas materiales internasnecesarias para el eficiente cumplimiento de su misión y objetivos, así comopara la distribución de las atribuciones que se encuentren comprendidas dentrode su competencia».

Los errores y confusiones en los que incurre el texto constitucional comentadose han trasladado de manera general a la nueva Ley Orgánica deMunicipalidades, donde se constata un tratamiento deficiente de lascompetencias municipales.

En el Art. 189º de la Constitución reformada se otorga a los centros poblados lacondición de «gobierno local», aunque seguidamente en el Art. 194º seestablezca que únicamente las municipalidades provinciales y distritales sonórganos de gobierno local y que «las municipalidades de los centros pobladosson creadas conforme a ley». La contradicción salta a la vista y no necesitamayor explicación.

En cuanto a las rentas municipales, el largo listado que tiene el artículo Art.196º de la Constitución reformada, a primera vista deslumbra: Nueve apartadosconstitucionales que se refieren a las rentas municipales no parecen ser pocacosa. Mas una atenta lectura y el estudio de sus reales alcances, nos vuelven ala realidad.

En general, el artículo 196º no compromete ni asigna los recursos que necesitanlas municipalidades para desempeñar con efectividad el papel que la propiaConstitución les encarga. La vaguedad, la imprecisión y la generalidad de susdisposiciones hacen que ello ocurra así. Se trata de normas en «blanco», queno obligan a compromisos o pactos redistributivos fiscales en montos y enplazos conocidos.

En efecto, las referencias y disposiciones a las rentas y recursos municipales deeste Artículo 196º -señalados en los incisos 2), 3), 4), 6), 7) y 8)- no constituyenprescripciones claras, precisas de asignación o de distribución de los recursospúblicos a favor de las municipalidades.

Mención aparte merecen las disposiciones relativas a los derechos económicosque se generen por las privatizaciones, concesiones y servicios, el Fondo de


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Compensación Municipal y los provenientes del canon. Los derechoseconómicos que se generen por las privatizaciones, concesiones y servicios -contemplados por el inc. 4) de este artículo- constituye la única disposiciónoriginal de este artículo constitucional, la misma que se origina en la ola deprotestas de distintas provincias del interior de la República contra los procesosprivatizadores, como los ocurridos en el sur del país.

En cuanto al Fondo de Compensación Municipal, este fue creado en 1984 porel Art. 160º de la Ley Nº 24030 y posteriormente fue incrementado con larecaudación de hasta el 2% del IGV, por mandato del Art. 43º de la Ley Nº 24971de 1988. Ya a partir de 1985, estos recursos constituían más del 50% de losrecursos de las municipalidades. Este Fondo, creado en 1984, fue tambiéninsertado en el Art. 193º de la Constitución de 1993.

El Fondo de Compensación Municipal se constituye con el rendimiento delImpuesto de Promoción Municipal –establecido desde 1984– del Impuesto alRodaje y del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. Pese a la reformadescentralista del 2002, hasta la fecha el Fondo no incrementó sus recursosque se distribuyen entre todas las municipalidades distritales y provinciales,sobre la base de indicadores que aprueba el Poder Ejecutivo.

De otro lado, el Art. 198º de la Constitución, a nuestro entender, erradamentedispone que las «municipalidades de frontera tienen régimen especial en laLey Orgánica de Municipalidades», por las razones que ya hemos referido.

En lo que atañe a las áreas metropolitanas, el texto reformado del Artículo 198ºde la Constitución reza: «La Capital de la República no integra ninguna región.Tiene régimen especial en las leyes de descentralización y en la Ley Orgánicade Municipalidades. La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce suscompetencias en el ámbito de la provincia de Lima». De la lectura del textoreformado queda claro que las nociones de área metropolitana y de regiónmetropolitana no son comprendidas y, mucho menos, abordadas en dicho textoconstitucional. Además, sin mayor sustento se «divide» el área metropolitanade Lima y Callao, al restringir el «régimen especial» a la «Capital de la República»(léase provincia de Lima), y se omite considerar o definir si dicha áreametropolitana contaba o no con una «Región Metropolitana».

Finalmente con esta Reforma, en el Art. 198º se incurrió en el grave error deforzar la legislación local ulterior a una «Ley Orgánica de Municipalidades».Con este pie forzado, en gran medida se ancló el derrotero legislativo ulteriora uno tradicional y de traza uniformista.


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6.2. EL ASUNTO DEL UNIFORMISMO Y LA LEY ORGÁNICA

Algunos erradamente entienden que la Ley Orgánica, en sí misma, es unaespecie de escudo de protección de la institución municipal. La historia, ladoctrina y la jurisprudencia internacional38 se encargan de desmentir estapostura. Recordemos, si no, la larga lista de agresiones y recortes decompetencias y de rentas municipales, a pesar de este famoso «escudoorgánico».

Debe repararse, en primer lugar, que la única diferencia de una ley ordinariade las leyes orgánicas dentro del conjunto de fuentes normativas peruanas, esla del procedimiento en su aprobación, que exige para ello un quórum especial.Digámoslo de una vez y claramente: Las leyes orgánicas no tienen mayor valornormativo que las leyes comunes y tampoco son una categoría superior, mediao inferior a las demás leyes.

Por lo demás, el Dr. Domingo García Belaúnde39sostiene que la asignación dela Ley Orgánica en la Constitución en cuanto a las materias, es caprichosa yque ello demuestra que «no hubo clara conciencia en el constituyente de loque se trataba ni tampoco existió interés en darle un contorno definido». Siello es así, el constituyente y el legislador han debido realizar una delimitaciónde las instituciones públicas que no requieren y no deben regularse medianteLey Orgánica, y entre ellas, lógicamente, las municipalidades.

Aún no se repara en las diversas desventajas que acarrea el uniformismonormativo para las municipalidades. No tenemos aún conciencia de la diversidadde particularidades que presentan nuestros municipios, lo que sin duda impactadirectamente sobre el asunto de las competencias, las rentas y la estructuraorganizativa correspondiente. Ya hemos dicho que nuestras ciudades y centrospoblados no son iguales, como para que todas ellas se regulen uniformementepor Ley Orgánica. Es necesario y preciso reconocer esa diversidad como fuenteprincipal de edificación y fortalecimiento de la descentralización, de laautonomía y de la normatividad local.

38 En España, por ejemplo, las Sentencias constitucionales de 13 de febrero de 1981 y de5 de agosto de 1983 han sido categóricas en su rechazo de la concepción formal de lasLeyes Orgánicas, que, de llevarse a sus últimas consecuencias, alteraría gravementetodo el cuadro de distribución de los poderes normativos establecido en la Constitución,dejándolo al arbitrio de la voluntad cambiante de las mayorías que en un momentodado pudieran otorgar ese «carácter» a cualquier producto normativo, lo que, además,«podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio dequienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y endetrimento del carácter democrático del Estado.

39 García Belaúnde, Domingo. Funciones legislativas del ejecutivo moderno: el caso peruano.Varios autores. Lecturas sobre temas constitucionales. 3. Lima. Comisión Andina deJuristas, 1989, p. 27.


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El uniformismo no entiende de estas cosas, y más bien se limita a diseñarformulas generales que no funcionan ni operan frente a la innumerable cantidadde situaciones que presenta la realidad y la diversidad de municipios.

Sostenemos que no es posible elaborar una buena o siquiera una regular LeyOrgánica de Municipalidades para el ámbito nacional, porque no puede darsela misma ley a las áreas metropolitanas, a las ciudades intermedias, las ciudadeshistóricas o los centros rurales y tampoco para los centros poblados de laAmazonía o de la sierra. El «uniformismo legal» que conlleva y apareja una LeyOrgánica frente a la diversidad municipal es de escasa utilidad y además achata,restringe y coacta la autonomía local.

Por eso, en vez de una Ley Orgánica, hemos planteado dotar a nuestrasmunicipalidades de una Ley de Bases local que establezca el marco general ylas reglas del gobierno municipal, a fin que cada gobierno regional o concejomunicipal provincial, de acuerdo a sus necesidades, tradición histórica, culturay experiencias de organización, apruebe la normatividad local adecuada paralas municipalidades de su jurisdicción.

Esta propuesta de Ley de Bases no es ninguna novedad en nuestro país: Seremonta a la década del 60, conforme consta en la publicación efectuada porel Colegio de Abogados de Lima, titulada «Bases para una legislación municipal».En este debate, los doctores Luis Del Prado Paredes, Gustavo Bacacorzo y MarioGotuzzo, entre otros, delinearon las características de la «Ley de BasesMunicipal», ya que no compartían el criterio de quienes sostenían que tal medidaimposibilitaría el control de las municipalidades. Por el contrario, afirmaronque a nombre de dicho control, en nuestro país se habían cometido los másgrandes atentados contra la autonomía municipal, y que el control no se realizaeficazmente jamás con medidas prohibitivas, sino mediante una directa y eficazingerencia de los próximamente interesados en el gobierno y en el manejo delos intereses locales.

Anotamos que en España, en la exposición de motivos de la Ley 57 de diciembredel año 2003, denominada «Medidas para la modernización del gobierno local»,se realiza una enfática autocrítica al uniformismo, señalando al efecto que: «LaLRBRL siguió sustancialmente el modelo tradicional de Administración localespañola», y que, «ello se hace patente en aspectos tan relevantes como elsistema orgánico-funcional o las competencias de las entidades locales».

El Congreso español también ha reconocido que: «Hay dos ámbitos en los quela LRBRL se vio rápidamente desbordada por las exigencias de una vida localdinámica y rica, profundamente influida por las importantes transformacionessociales, económicas y culturales que han venido experimentando los municipiosespañoles durante las últimas décadas: el modelo orgánico-funcional, lastradopor una percepción corporativista de la política local, y el rígido uniformismo,


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contemplando a todos o a la mayor parte de los municipios, con independenciade su demografía y complejidad, como organizaciones merecedoras de untratamiento jurídico uniforme».40

6.3. EL «UNIFORMISMO» LEGAL

La frondosa legislación y reglamentación nacional, así como la formaciónuniversitaria que se imparte en las Facultades de Derecho continúa rigiéndosepor un molde tradicional, abstracto y general que sigue atribuyendo elmonopolio normativo al «Estado unitario» y centralista, sin considerar que ladiversidad no admite ni es compatible con el uniformismo legal, y que lasautonomías regionales y locales conllevan el nacimiento de otros nivelesnormativos importantes que crean de manera permanente normas y derecho.

La diversidad cultural y social no es referencia alguna en nuestra legislación,que acostumbra «importar» y aplicar mecánicamente leyes, así como se hacecon las máquinas, so pretexto de la «modernidad».

Las leyes y normas nacionales relativas a los procedimientos, las regulacionessobre estructuras administrativas, las normas presupuestarias y de lascontrataciones administrativas, las regulaciones sobre el SNIP, la tributaciónmunicipal, las normas de controles y otras –debido a sus rígideces en diversosórdenes- con mayor o menor dimensión, dificultan y hasta entrampan la gestiónen las municipalidades y son de escasa utilidad a las propias actividadeseconómicas.

Así, por ejemplo, las normas generales sobre adquisiciones de insumos para elPrograma del Vaso de Leche no son las más adecuadas para permitir que lasmunicipalidades rurales adquieran la leche fresca de los propios productores.En el Distrito de San Domingo se constató que pese a que cada productorvende a la Municipalidad entre 2 a 3 litros diarios, recibiendo por esa venta deleche entre S/. 50 a S/. 60.00 nuevos soles mensuales, sin embargo tiene quepremunirse del consabido RUC, de las inscripciones, constancias administrativasy certificados sanitarios -cuyo costo a cargo de la Sanidad Agraria oscila entreS/. 500.00 a S/. 510.00 nuevos soles por cada análisis. Todo lo cual no solamenteentrampa, sino que constituye un serio despropósito que torna inviable laprestación adecuada de dicho Programa. Solamente nos queda dudar si estetipo de normas obedece al rígido uniformismo normativo o a intereses creados

40 «De este uniformismo se han resentido singularmente las mayores ciudades españolas,que han venido reclamando un régimen jurídico que les permitiera hacer frente a suenorme complejidad como estructuras político-administrativas. De hecho, el gobiernourbano no ha recibido hasta ahora un tratamiento específico suficiente en nuestroordenamiento jurídico, como consecuencia de ese tradicional tratamiento unitario queha caracterizado a nuestro régimen local.»


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de quienes desean que las municipalidades no adquieran leche fresca, parapreferir la leche en polvo u otros productos ofertados por las grandescomercializadoras.

La Ley de Tributación Municipal aprobada en 1993 por el Decreto Legislativo Nº776 y modificada recientemente por el Decreto Legislativo Nº 95241, es quizá lanorma donde se manifiesta más claramente lo estrepitoso que puede ser eluniformismo legal, ya que la casi totalidad de impuestos, tasas y contribucionesque contiene y desarrolla esta Ley -Impuesto al Patrimonio Vehicular, Impuestoa las Embarcaciones de Recreo, Impuesto a las Apuestas, Impuesto a los Juegos,Impuesto a los Espectáculos No Deportivos, Contribución Especial de ObrasPúblicas, etc.- no son de aplicación en las jurisdicciones de las municipalidadesrurales.

El uniformismo legal impacta negativamente, asimismo, sobre las normasgenerales en materia de urbanismo. El Reglamento Nacional de Construccioneso la denominada Ley «general» de Habilitaciones Urbanas no se compadecenni toman para nada en cuenta el medio rural, imponiéndole el imperio delconcreto y el manzaneo, sin consideración alguna a sus espacios naturales.Estas normas operan y se aplican igual para Lima que para la amazonía o lasladeras de la sierra peruana. Las normas urbanas generales, tan confusas ydeficientes, se dictan inclusive sin atender a nuestras zonas monumentales o alas ciudades históricas, con estrepitosos resultados en perjuicio del PatrimonioCultural de la Nación.

En las normas sobre contrataciones y adquisiciones los desencuentros son detodo orden, inclusive desde el propio inicio para la determinación del postorválido y también en todo el proceso de selección, cuyas condiciones no sonverificables en la mayoría de los centros poblados del país.

Así por ejemplo, el Art. 34º de la Ley de Municipalidades dispone que estasdeben contratar «preferentemente con las empresas calificadas constituidasen su jurisdicción» y solamente a falta de ellas con empresas constituidas enotras jurisdicciones. Se anota que algunos entendidos sostienen que estadisposición contravendría el principio de libre competencia, que no admiteeste tipo de excepciones.

Julio Díaz Palacios42, al respecto ha señalado que: «El centralismo es responsablede aprobar e imponer normas, políticas, instrumentos y exigencias para lasmunicipalidades rurales, que son más apropiadas para las municipalidadesurbanas. Entre las normas e instrumentos que no se corresponden con las

41 Decreto Supremo Nº 156-2004-EF del 11.11.2004 que aprueba el Texto Único Ordenadode la Ley de Tributación Municipal.

42 Díaz Palacios Julio E. Gobernabilidad Local y Nuevos Roles de las Municipalidades Ruralescomo Instituciones Claves del Desarrollo Rural Sostenible en el Perú.


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particularidades de las municipalidades rurales, tenemos la de administraciónde personal, inversiones públicas, contabilidad y presupuesto y control. Aunqueparezca increíble, las normas vigentes para municipalidades con más de 7millones de habitantes, como Lima Metropolitana, se exigen también paramunicipalidades rurales de menos de 1 000 habitantes».

El profesor Guevara Gil acertadamente señala al respecto, que: «En lugar deentrar al diálogo con la sociedad para enfrentar la diversidad cultural y lacomplejidad social, el Estado se empecina en acelerar la producción legislativa,conduciéndonos a la hipertrofia legal. En lugar de enfrentar la cuestión decómo elaborar un sistema legal que acoja y potencie la diversidad con el fin deevitar, precisamente, la anomia social y la sobreproducción normativa, el Estadoha respondido ensanchando las brechas que lo distancian de la sociedad ymojando su propio papel».43

El autor citado plantea como alternativa, aplicar «la misma lógica propuestapara liberar a la economía del intervencionismo estatal, permitiendo que lasfuerzas y grupos sociales afirmen su iniciativa normativa».

Guevara Gil plantea que, en lugar de centralizar esas potestades normativas yjurisdiccionales en órganos estatales especializados, el objetivo tiene que serdesestatizarlas, reconociendo y potenciando su vigencia y efectividad social, yque, para ello es necesario anchar las avenidas legislativas, administrativas yjurisprudenciales del Estado, propiciar una respuesta tolerante a la diversidadsocial y normativa, y fomentar el diálogo entre todos los agentes socialesinvolucrados.

En esta misma línea, nosotros hemos sostenido44 que el proceso dereformulación de las normas urbanísticas debe realizarse teniendo en cuenta:i) que las instituciones, y no las normas, son las verdaderas unidades elementalesde la vida jurídica; ii) que el ordenamiento jurídico no es un agregado de normas;más bien, precede a la norma, la cual es tal por su inserción en un ordenamientoconcreto; iii) que las normas urbanísticas en el Perú no responden a unordenamiento jurídico preestablecido, se encuentran desarticuladas,favoreciendo la especulación urbana y el desorden urbano; y, iv) que, desdeque el territorio de la República se «divide» en regiones, departamentos,provincias y distritos, en los cuales se ejerce gobierno «de maneradescentralizada y desconcentrada», en base a las autonomías que lescorresponde a las municipalidades y gobiernos regionales y que incluye la

43 Guevara Gil, Armando. Notas sobre las causas estructurales de la pluralidad legal en elPerú. UCP. Lima, 1999.

44 Véase en «Régimen normativo de la planificación urbana (Gaceta Jurídica. TemasMunicipales Nº 2, Lima, 1998, pp. 303-349) y Régimen Legal Urbano (Gaceta Jurídica,Lima, 2000, p.100).


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correspondiente potestad normativa, nuestro ordenamiento jurídico se conformaigualmente de ordenamientos singulares, apareciendo así con fuerza innovadorael principio de la competencia. Conforme a este principio, los asuntos decompetencia de las municipalidades normados mediante ordenanzas, superaninclusive las normas del Estado, y aún la propia ley, siempre que se expidancon respeto a las normas generales y principios generales del Derecho».

En Ecuador y Venezuela las normas y regulaciones han superado las etapas delreconocimiento del derecho indígena, pasando a garantizar y regular temascomo la protección a las tierras colectivas, la representación política directa enel Parlamento nacional, el desarrollo de una autodeterminación en los asuntosque le afecten y la regulación del patrimonio cultural; todo lo cual nonecesariamente implica que en dichos países se hayan llegado a materializartodas las expectativas indígenas. Sin embargo, existen mejores instrumentoslegales apropiados a la diversidad social y cultural.

El debate al respecto, entonces, está planteado.

En el presente caso, referido a las municipalidades rurales, proponemos: i) queel marco adecuado para legislar la diversidad de municipios no es la LeyOrgánica, sino una Ley de Bases local; ii) que las competencias de lasmunicipalidades rurales sean diferenciadas y desarrolladas de las restantesmunicipalidades; iii) que las reglamentaciones nacionales no impongan, sinoque orienten; y iv) que los gobiernos descentralizados del nivel regional oprovincial, en base a las autonomías y conocimiento concreto de sus realidades,por acto normativo reglamenten las disposiciones generales y desarrollen odispongan el régimen competencias y organizativo de las estructuras y gobiernosde sus jurisdicciones.

Sabemos que estos planteamientos incomodaran a los conservadores y a losdefensores del centralismo, y que serán objetados con el argumento de generar«inestabilidad, «desregulación de los controles» y hasta «quebrantamiento delorden jurídico». Al respecto, sostenemos que el ordenamiento jurídico peruanomás bien ganaría en coherencia con dicha propuesta, porque respondería concoherencia a la diversidad de situaciones que plantea nuestra propia realidad:La conexión y el ordenamiento correspondiente se hallarán en la construccióncertera de una efectiva descentralización política del país.

En abril del 2003, en declaración pública, las autoridades de 96 municipalidadesrurales de Arequipa, Cajamarca, Piura, Huancavelica, Ayacucho, Apurímac, Piura,Puno, Cusco, Loreto, Lima-Provincias, Lima- Metropolitana, Ancash, San Martín,Ucayali, Lambayeque y Madre de Dios, señalaban que sus municipios sufrenuna profunda marginalidad y precariedad como consecuencia de los modelosde desarrollo inequitativos, el centralismo estatal y la ausencia de políticas yestrategias claras orientadas a fortalecer las zonas rurales, que constituyen


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más del 60% del país y en donde se concentra casi el 30% de la poblaciónnacional y en situación de pobreza más del 60%». Por lo que demandaron«políticas públicas como el Programa Nacional de Desarrollo Rural y el Programade Promoción de Municipalidades Rurales, como efectivos gobiernos locales,en el marco de la descentralización y modernización del Estado, encargándoseen diálogo con la sociedad civil de la promoción del desarrollo rural sostenible».

6.4. REFORMA MUNICIPAL Y LEY DE BASES DE MUNICIPALIDADES

Dada la precariedad y debilidad de las municipalidades, en lugar de ocultarlo ode contentarnos con el «participacionismo» en boga, postulamos la necesidadde impulsar una Reforma Municipal como parte integrante de la necesariaReforma del Estado. Esta Reforma Municipal debe tener dos frentes que abordar:Una reforma externa y otra reforma interna, formando ambas un solo conjunto.

Reforma municipal externaLa Reforma Municipal, decimos que tiene al frente un claro e imprescindiblecomponente externo, dirigido a garantizar la autonomía municipal, desde quelos instrumentos y las medidas necesarias exceden la esfera normativa local. LaReforma Municipal externa, tiene a su vez dos grandes tareas.

La primera tarea se refiere a una efectiva Reforma Constitucional, a fin de quese instituyan efectiva y adecuadamente las competencias municipales y elnecesario equilibrio de los recursos internos y externos. La reforma constitucionalsigue siendo necesaria por las razones que hemos señalado líneas arriba. Comoconsecuencia de la misma, la autonomía local debe ser parte del derechofundamental constitucional.

Desde nuestro punto de vista la Reforma Constitucional debe formularse enbase a los siguientes principios:

I. Consagración expresa y garantías de la autonomía local y de lascompetencias municipales.

II. Las municipalidades deben percibir recursos financieros adecuados ypropios y disponer libremente de sus rentas. La asignación de recursosa los Gobiernos Locales será realizada en proporción razonable a lastareas que éstos asuman. Estos recursos deben ser de naturalezaregular y constante, de tal modo que permitan servicios públicos localespermanentes y una adecuada programación financiera.

III. Reconocimiento de nuestra diversidad. Establecimiento efectivo deregímenes especiales para metrópolis, ciudades intermedias, centroshistóricos. zonas rurales, etc.


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IV. Consagración de la función social y ecológica de la propiedad.

V. Participación ciudadana, como instrumento clave para el desarrollolocal, que debe permitir el escenario de encuentro y debate entre elconjunto de los actores locales. La participación ciudadana debe serun proceso permanente, y no una manera o un pretexto paraentrampar o debilitar el sistema y la democracia local.

La segunda tarea de la Reforma Municipal Externa se refiere a la promulgaciónde la Ley de Bases de Municipalidades y la Ley General de Régimen Especial delas Áreas Metropolitanas.

En 1997 planteamos45 que una Ley de Bases de Municipalidades deberíadesarrollar las garantías de la autonomía municipal, fijando las suficientesgarantías: Que las poblaciones puedan elegir a sus propias autoridades, quelas municipalidades puedan ejercer las competencias necesarias y suficientes;que las municipalidades puedan administrar sus recursos y ejercer potestadtributaria; que las rentas nacionales sean distribuidas en forma equitativa, yque exista la garantía de que sólo judicialmente podrá cuestionarse la validezde sus actos administrativos, entre otros.

Esa Ley de Bases, asimismo, debe establecer la adecuada tipología de lasmunicipalidades y desarrollar el marco general de las competencias de la nuevatipología de las municipalidades. Además de precisar y desarrollar las diversasmaterias en las cuales las municipalidades tiene competencia, tales comourbanismo, transporte, educación, servicios públicos locales, medio ambiente,comercialización, pequeña empresa, seguridad ciudadana, desarrollo local yaquellas competencias compartidas con otros niveles del Estado.

En cuanto a los bienes y rentas, la Ley de Bases debe promover y garantizar unaadecuada descentralización del gasto público, ubicando importantes recursosen los gobiernos locales y establecer que las municipalidades tienen potestadtributaria para crear, modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechosy licencias. La Ley de Bases, en fin, debe fijar el marco general suficiente paradesarrollarse luego en ordenanzas o cartas municipales que aprueben losrespectivos Concejos Municipales Provinciales o, en todo caso, los GobiernosRegionales. Esto permitirá que nuestros municipios tengan una verdadera yefectiva autonomía política, administrativa y económica.

¿Por qué no dejar que cada Municipalidad Provincial legisle y se administre deacuerdo a su constitución étnica y geográfica, a sus sistemas económicos y alnúmero de sus habitantes, bajo bases constitucionales; o sea, darles unaverdadera y auténtica autonomía política, económica y normativa solamente

45 Castro-Pozo Díaz, Hildebrando. Ley de Bases de Municipalidades. Temas Municipales.(pp. 13-40). Editorial Gaceta Jurídica. Lima, 1997.


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subordinadas al principio de la unidad nacional y las normas generalesestablecidas en la Ley de Bases y los ordenamientos necesarios?

Reforma municipal internaEn cuanto a la reforma municipal interna, esta debe entenderse como un procesopermanente, amplio y complejo que abarcara diversos aspectos y líneas deactuación, esquemas, estructuras, responsabilidades y atribuciones, gestiónfinanciera y control presupuestario, entre otros.

La reforma municipal interna debe abordar el desarrollo de mecanismos einstrumentos que estimulen la democratización de la gestión local y lareformulación de las gestiones urbanas, ambientales y tributarias; el diseño desistemas de evaluación que incorporen el impacto de las políticas y planes, lasnuevas normas y reglamentos que respondan a los diversos cambios operados;el fortalecimiento y la modernización de los servicios públicos locales, el asuntode la moralización, la transparencia municipal y los controles vecinales, entreotros.

Esta reforma municipal interna debe entenderse, repetimos, como un procesopermanente, ya que los cambios parciales no son eficaces.


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CAPÍTULO VIIMARCO NORMATIVO VIGENTE DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES

7.1 CONSTITUCIÓN Y COMPETENCIAS MUNICIPALES

El concepto y alcances de la autonomía local se encuentran directamenteconectados con la asignación de las competencias locales a las municipalidadesprovinciales y distritales. Así se colige del texto del Art. 194º de la Constitución.

Ahora bien, las competencias reconocidas a las municipalidades por el Art.195º de la Constitución reformada mediante Ley Nº 27680, son las señaladas enlos incisos 4), 5), 6), 7) y 8); es decir:

• Potestad tributaria: Habilitación constitucional para crear, modificar ysuprimir los tributos locales;

• Organización, reglamentación y administración de los serviciospúblicos locales;

• Acondicionamiento territorial y planificación;

• Inversiones y proyectos de infraestructura local, y;

• Las competencias concurrentes en materias de educación, salud,vivienda, saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo,circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos, culturay deporte.

Como ya hemos dicho, las señaladas como «competencias» en los incisos 1),2), 3), 9) y 10) de este Artículo 195º no lo son, pues en realidad se trata deatribuciones concernientes a la organización interna, el presupuesto, laadministración de bienes y rentas, la presentación de iniciativas legislativas yel ejercicio de otras atribuciones locales.

7.2 TRATAMIENTO DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES EN LA LOM

La Ley Orgánica de Municipalidades otroga un tratamiento deficiente al asuntode las competencias municipales. Diversos capítulos y artículos de esta Ley sedenominan erróneamente como «funciones»: Por ejemplo, los Artículos 78º al86º incurren reiteradamente en el uso errático de los conceptos de función,competencia y atribuciones.


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Se llega a sostener que aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial o elPlan Urbano es una función, y no una atribución derivada de la competenciaen materia de urbanismo, y específicamente, de la competencia en materia deplanificación urbana -1.1 y 1.2 del Art. 79º. También se afirma erradamente,asimismo, que la «limpieza pública» es una función y no una competencia -3.1.del numeral 3.1. del Art. 80º- y que realizar campañas de medicina preventivaes una función y no una atribución -2.6. del numeral 2 del Art. 80º, entre otrosaspectos.

En general, se constata que en esta Ley Orgánica de Municipalidades existeuna mezcla antitécnica y desordenada de los conceptos de función, competenciay atribuciones, todo lo cual, sin lugar a dudas, generará confusión al momentode su aplicación.

En cuanto a las competencias y atribuciones municipales relacionadas con elurbanismo, se incurre en diversos errores. Así, por ejemplo, se verifica unirresponsable tratamiento de la planificación a cargo de las municipalidades,ya que tal y como se encuentran propuestos en el Art. 79º y siguientes, tantolas municipalidades provinciales y distritales tendrían a su cargo la elaboraciónde más de quince (15) tipos de planes, lo cual en verdad constituye undespropósito.

Hubiera sido conveniente que la Ley, sin ser orgánica sino general o de bases,estableciera la tipología completa de municipios y asigne a cada tipo demunicipalidad las respectivas y atinentes competencias, pero esto no ocurreen el presente caso. Por ello, del modelo general de competencias y atribucioneslocales normadas, habrá de explorarse las más apropiadas y atinentes a lasmunicipalidades rurales.

7.3 COMPETENCIAS DE LAS MUNICIPALIDADES RURALES EN LA LOM

Las competencias municipales se asignan en el Título V de la Ley Orgánica deMunicipalidades, de manera general tanto a las municipalidades provincialescomo a las distritales, sin distinguir la naturaleza urbana o rural de lamunicipalidad. Al respecto, ya hemos advertido la inconveniencia de las leyesorgánicas para atender la diversidad de los municipios y, sin lugar a dudas, ellorepercute negativamente en la necesaria aproximación específica al modelode competencias que debería corresponder a las municipalidades rurales.

Pareciera que en el Art. 73º se postula que las competencias en planificación ylos proyectos de inversión se atribuyen exclusivamente a favor de lasMunicipalidades Provinciales, pero ello seguidamente es desvirtuado en losnumerales 2 y 3 del Art. 79º, que atribuye a las municipalidades distritales laaprobación de los planes urbanos o rurales y la ejecución de obras, aunqueluego se las condicione a la «supeditación» del plan provincial.


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Las únicas referencias expresas a las competencias que corresponderían a lasmunicipalidades rurales se encuentran en el Título XI de la Ley, concretamenteen los Art. 140º y 141º de la Ley Orgánica de Municipalidades. El primero deellos dispone que les corresponde, «en los que les sea aplicable», las mismascompetencias de las municipalidades provinciales y distritales, «según el caso»y en las condiciones que se establece en el Título XI. Este Artículo conlleva areconocer, entonces, que las competencias de las municipalidades ruralescomprenden o abarcan de manera general tanto las competencias exclusivascomo las competencias compartidas establecidas por los Artículos 79º al Art.85º de la Ley de Municipalidades.

Por ello, la diferenciación de las competencias atinentes a las municipalidadesrurales de las restantes municipalidades que no lo son, se desprenderíaúnicamente de la alusión que contiene el Art. 140º, en el sentido que dichascompetencias corresponderán «según el caso» y además a «las condicionesque establece el presente Título», que en realidad solamente se plantea en elArt. 141º. Este Artículo 141º prescribe que las municipalidades rurales tienen asu cargo las competencias relacionadas con la promoción de la gestiónsostenible de los recursos naturales: suelo, agua, flora, fauna, biodiversidad yla generación de empleo.

Ciertamente que la referencia que hace el legislador a las competencias de lasmunicipalidades rurales con el concepto indeterminado de «según el caso», esuna forma de delimitación de competencias sin ninguna clase de rigurosidad,lo cual no resuelve claramente el asunto. Sin embargo, ello en modo algunopuede interpretarse como si se tratara de una disposición restrictiva de lascompetencias de las municipalidades rurales, sino como una indicación odireccionalidad a las competencias apropiadas y atinentes al desarrollo ruralsostenible, que viene a ser el objeto y finalidad misma de este tipo demunicipalidades rurales por expreso mandato del Art. 139º de la Ley Orgánicade Municipalidades.

Por ello, en la medida que conforme a nuestro ordenamiento jurídico lascompetencias solamente pueden asignarse por Ley, cualquier reglamento onorma complementaria únicamente puede limitarse a realizar la organización,la presentación, la precisión, la selección o el ordenamiento de esascompetencias atinentes «según al caso», es decir, aquellas referidas al desarrollorural sostenible.

Precisamos que cuando nos referimos «desarrollo rural sostenible», no noslimitamos a entender que este solamente comprende a la actividad y producciónagrícola. El propio concepto de «desarrollo rural sostenible» abarca diversosaspectos y materias, tales como la planificación, el medio ambiente, elecoturismo, la gestión descentralizada y el control administrativo (tala de


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bosques, usos ilícitos del agua, etc.), la economía rural, la lucha contra lapobreza, los proyectos productivos, las infraestructuras y servicios básicos, laeducación, la salud, comercialización y la seguridad ciudadana, entre otros.

Por todo lo dicho, será aplicable a las municipalidades rurales cualesquiera delas competencias generales establecidas en los Arts. 79º al Art. 85º de la LeyOrgánica de Municipalidades, con la única restricción de las que resultenaplicables «según el caso», es decir, siempre que se refieran y estén relacionadasal «desarrollo rural sostenible».

Más, como quiera que en su aplicación práctica, tal como se encuentrandiseñadas puede generarse confusión, es conveniente ordenarreglamentariamente las competencias y atribuciones de las municipalidadesrurales.

7.4 LEGISLACIÓN COMPARADA

Bolivia: En el Art. 14º de la Ley de Participación Popular, Ley Nº 1551 de abril de1993, denominado Ampliación de competencias municipales al ámbito rural,se establece la competencia municipal para promover el desarrollo ruralmediante la utilización de tecnologías propias y otras aplicadas, obras demicroriego y caminos vecinales, supervisar el desempeño de las autoridadeseducativas, administrar los sistemas de catastro rural, conservar y restaurar elpatrimonio cultural e histórico, contribuir al mantenimiento de los caminossecundarios y vecinales y atender los programas de alimentacióncomplementaria incluyendo los desayunos escolares.

Colombia: El Art. 320º de la Constitución de Colombia establece que la Leypodrá establecer categorías de municipios de acuerdo con su población,recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distintorégimen para su organización, gobierno y administración.

El Art. 6º de la Ley 136/94, categoriza los municipios atendiendo a su población,sus recursos fiscales e indicadores de sus condiciones socioeconómicas, en lassiguientes:

• Categoría especial. Todos aquellos municipios con población superiora los 500 001 habitantes, y cuyos ingresos anuales superen los 400000 salarios mínimos legales mensuales.

• Primera Categoría.- Todos aquellos municipios con poblacióncomprendida entre 100 001 y 500 000 habitantes, y cuyos ingresosanuales oscilen entre 100 000 y 400 000 salarios mínimos legalesmensuales.


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• Segunda Categoría. Municipios con población entre 50 001 y 100 000habitantes, cuyos ingresos anuales oscilen entre 50 000 y 100 000salarios mínimos legales mensuales.

• Tercera Categoría. Los municipios con población comprendida entre30 001 y 50 000 habitantes, cuyos ingresos anuales oscilen entre 30000 y 50 000 salarios mínimos legales mensuales.

• Cuarta Categoría. Los municipios con población comprendida entre15 001 y 30 000 habitantes, cuyos ingresos anuales oscilen entre 15000 y 30 000 salarios mínimos legales mensuales.

• Quinta Categoría. Los municipios con población comprendida entre 7001 y 15 000 habitantes, cuyos ingresos anuales oscilen entre 5 000 y15 000 salarios mínimos legales mensuales.

• Sexta Categoría. Municipios con población inferior a 7 000 habitantes,con ingresos anuales no superiores a 5 000 salarios mínimos legalesmensuales.

Con base en la clasificación señalada, el Art. 38º de la Ley del Régimen Municipalasigna competencias y atribuciones a las distintas categorías de municipalidades.Así, corresponde a las municipalidades con población mayor a los 10 000habitantes, las competencias referidas a la limpieza, alumbrado público ydomiciliario, agua potable, mataderos, plazas, mercados públicos y atenciónprimaria de salud.

Las municipalidades con población mayor a los 50 000 habitantes, a lascompetencias ya señaladas añaden las de parques públicos, bibliotecas, plande desarrollo local y de nomenclatura. A su vez, las municipalidades conpoblación mayor a los 100 000 habitantes añaden las competencias quecorresponden a la protección civil, asistencia a la infancia y ancianos,planificación familiar, prevención de desastres y de instalaciones deportivas,transporte urbano, protección ambiental y tratamiento de residuos.

El Art. 20º de la Ley 142/94 establece el Régimen de los Servicios Públicos enmunicipios menores y zonas rurales.

Chile: La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades establece como unacompetencia compartida de los municipios, la capacitación y promoción delempleo local y el fomento de la pequeña producción urbana y rural. La Leyreconoce la facultad de las municipalidades, de asociarse entre ellas para elcumplimiento de sus fines.

La Ley Indígena 19.253 de 1993 establece normas sobre protección, fomento ydesarrollo de los indígenas y, a tal efecto, creó la Corporación Nacional deDesarrollo Indígena - CONADI.


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Ecuador: En este país la gestión municipal ha estado marcada por el temaindígena, que ha sido parte de las estrategias de poder.

Los Arts. 1º 10º y 11º de la Ley de Régimen Municipal de Ecuador instituyen queel municipio es la sociedad política autónoma subordinada al orden jurídicoconstitucional del Estado, cuya finalidad es el bien común local y, dentro deéste y en forma primordial, la atención de las necesidades de la ciudad, delárea metropolitana y de las parroquias rurales de la respectiva jurisdicción; yque el territorio de cada cantón comprende parroquias urbanas -cuyo conjuntoconstituye una ciudad- y parroquias rurales.

La Ley Nº 29 del 27 de Octubre del 2000, denominada Ley de Juntas ParroquialesRurales, atribuye a dichas juntas formular anualmente el Plan de DesarrolloParroquial, la organización de mingas o cualquier otra forma de participaciónsocial para la realización de obras de interés comunitario, entre otros. En cuantoa la estructura administrativa, dispone que la misma se determine «según losrequerimientos de cada parroquia y en ningún caso se comprometerá para ellomás del diez por ciento (10%) de la disponibilidad financiera de la misma». ElArtículo 17º permite que las juntas parroquiales se asocien con el fin defortalecer el desarrollo parroquial y la gestión de las áreas rurales. Finalmente,los Arts. 23º a 26º regulan respecto a los ingresos tributarios y no tributarios yel Fondo de Desarrollo Parroquial por Provincia.

España: El Art. 30º de la Ley 7/1985, Ley Reguladora de las Bases del RégimenLocal, manda que las leyes sobre régimen local de las Comunidades Autónomaspodrán establecer regímenes especiales para Municipios pequeños o de carácterrural, y para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable,como su carácter histórico-artístico o el predominio en su término de lasactividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes.

Venezuela: El Art. 169º de la Constitución de Venezuela manda que la legislaciónque se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a losMunicipios y demás entidades locales, debe establecer diferentes regímenespara su organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta ala determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condicionesde población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscalespropios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factoresrelevantes. El citado texto constitucional dispone que la legislación establezcalas opciones para la organización del régimen de gobierno y administraciónlocal que corresponderá a los Municipios con población indígena.

La Ley Orgánica de Régimen Municipal de Venezuela establece una adecuadatipología de municipalidades en Municipios, Distritos Metropolitanos, Parroquias,Mancomunidades y otras formas asociativas. El Art. 32º prescribe que lasParroquias son demarcaciones de carácter local, dentro del territorio de un


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Municipio, creadas con el objeto de descentralizar la administración municipal,promover la participación ciudadana y la mejor prestación de los serviciospúblicos locales.

México: Las características que comprometen la tipología de un municipio comorural aceptan que tienen una población de 30 000 hasta 5 000 pobladores,donde se dan actividades como la microindustria, agricultura, turismo,silvicultura, acuicultura, entre otros y existen pueblos, rancherías, ejidos ycomunidades agrarias46.

La Ley Orgánica para la Administración Municipal del Estado de Nayarit-México,en sus Art. 21º y 34º, otorga flexibilidad en cuanto a la composición y estructurasadministrativas de «acuerdo a las condiciones propias y al desarrollo económico,social, cultural y político correspondan a cada municipalidad». En relación a laestructura administrativa, el Art. 34º establece que: «Las dependenciasadministrativas, técnicas y contables se integrarán para atender los asuntosque son de su competencia, y se formarán de conformidad a las condicionespropias de cada municipio y en base a la capacidad financiera, así como a laspartidas presupuestales respectivas». El numeral VI del Art. 48º les encargapromover la gestión de las actividades productivas del Municipio, estimulandoy organizando el desarrollo de la agricultura, ganadería, pesca, turismo, industria,minería, etc.

46 Espejel, Samuel y otros. La acción operacional estatal y la diversidad de municipios, en:Desarrollo, administración y planeación municipal. La experiencia del Estado de México,IAPEM-UAM-UAEM, México, 1990.


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CAPÍTULO VIIITIPOS Y ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE MUNICIPALIDADES RURALES

Un municipio se define por su territorio, población y por la organización degobierno, es decir, la Municipalidad. Maragall47, al respecto sostiene que «losmunicipios presentan una enorme diversidad, en términos de escala, que abarcadesde los pequeños municipios rurales con un débil potencial demográficohasta las grandes ciudades, pasando por todo tipo de pueblos y ciudadesintermedias.»

Como ya hemos referido, el sistema legislativo municipal -con olímpicodesconocimiento de nuestra realidad- hizo abstracción de las zonas rurales yreguló sobre las municipalidades de las grandes ciudades, mientras que en laúltima Ley Orgánica de Municipalidades se sigue el tradicional sistemauniformista para las municipalidades del país, dado que en el Título I,Disposiciones generales y «Clases de Municipalidades» -concretamente, en elArt. 2º- se establece la tipología básica uniformista de las municipalidades en«provinciales y distritales».

Sin embargo, en esta misma Ley se sigue una antitécnica calificación municipalen los Títulos X, XI y XIII, denominados «Las municipalidades de los centrospoblados y las fronterizas» (Arts. 128º a 138º), «La promoción del desarrollomunicipal en zonas rurales» (Arts. 139º a 147º) y «La Municipalidad Metropolitana»(Arts. 151º a 165º).

Respecto a las municipalidades fronterizas, ya hemos objetado su tipologíacomo tal. En cuanto a las municipalidades de centros poblados, también hemosdicho que las únicas municipalidades que tienen autonomía y personería jurídicapropia son las provinciales y las distritales.

Entendemos que la «municipalidad de centro poblado» es una unidad u órganodesconcentrado, y por lo tanto, disentimos que se haya regulado en la formaque se ha hecho sobre aquellas en la Ley Orgánica de Municipalidades. Comose sabe, los órganos desconcentrados no tienen personalidad jurídica propia yson órganos inferiores dentro de las respectivas entidades públicas; además,están obligadamente supeditados y subordinados a las autoridades superiores.

47 Maragall, Pascual. ¿Qué eran? Los Ayuntamientos. ¿Que son? Ediciones Destino. España,1997, p. 32.


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Respecto a las normas sobre la Municipalidad Metropolitana, considero que elmentado «régimen especial» de la Municipalidad Metropolitana de Lima esantitécnico y deficiente por lo siguiente:

Ø En nuestro Derecho Constitucional no existe comprensión de la gestiónurbana ni del fenómeno metropolitano, por lo que la Constituciónsepara irresponsablemente a las provincias de Lima y Callao,impidiendo el tratamiento adecuado del Área Metropolitana: Lima-Callao: Todas sus referencias son a la Capital de la República, como siesta mención supliera el vacío anotado.

Ø Erradamente, la Ley 27972 ancla lo metropolitano en Lima, ignorandoque en nuestro país existen otras ciudades que tienen rangometropolitano, como sucede con Cusco, Trujillo, Chiclayo, Piura,Arequipa, Tacna, Loreto y Huancayo.

Ø La Ley 27972 erradamente aprueba un «régimen especial» que,simplemente, consiste en vaciar el contenido regional general diseñadopara el conjunto del territorio nacional, al marco normativo generalmunicipal, dando así nacimiento a una errática institucionalidad queen verdad no aborda apropiadamente lo metropolitano ni reconoce yaborda la naturaleza y el ámbito de metrópoli, ni de la regiónmetropolitana48.

Ø No existe en nuestro ordenamiento jurídico el tratamiento adecuadoa las metrópolis ni a las regiones metropolitanas y, por tanto, seguimosinsistiendo en la necesidad de que se hagan las modificacionesnecesarias para que nuestras metrópolis -no solamente la de Lima-Callao- cuenten con una Ley General de Áreas Metropolitanas.49

48 Castro-Pozo Díaz, Hildebrando: Ley Orgánica de Municipalidades Comentada yConcordada, Lima, 2003, p. 782.

49 Castro-Pozo Díaz, Hildebrando: Ley Orgánica de Municipalidades Comentada yConcordada, Lima, 2003, p. 794.

Tipología de Municipalidades en la Ley Orgánica de Municipalidades

Provinciales DistritalesCentro

PobladoFronterizas Rurales

«Régimenespecial» de

LimaMetropolitana

Propuesta de Tipología de Municipalidades

Rurales Urbanas (Ciudadesintermedias y otros)

Ciudades Históricas Metropolitanas


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Como ya hemos visto, la Legislación Comparada tiene un buen trecho avanzadorespecto a los estudios de la tipología de las municipalidades. Así en México,por lo menos se ha identificado hasta cuatro (4) tipologías de municipios: rurales,semiurbanos, urbanos y metropolitanos.50

Esta claro que no puede seguirse con el viejo uniformismo municipal. La tipologíade las municipalidades rurales es una necesidad que permitirá el mejor gobiernode las poblaciones rurales. Ahora bien, no debe perderse de vista que lasdemandas sociales del campo ponen énfasis en que no basta que el Estadoreconozca a sus pueblos el derecho de tener municipios, sino que estos sirvano estén habilitados para atender a sus concretas demandas. Así, entonces, estaoperación significa que debe darse contenido y poder real a las municipalidadesrurales. Una descentralización que realice e impulse transferencias a unmunicipio abstracto, será de escasa utilidad a la población del campo que viveen pobreza.

En nuestro país más del 60 por ciento de municipalidades (distritales yprovinciales) son rurales. Por tanto, si existen 194 municipalidades provincialesy 1 828 municipalidades distritales, se estima que aproximadamente 1 400 deellas son municipalidades rurales.

Si bien se trata de una pequeña muestra, en la encuesta realizada en el presenteestudio y aplicada en algunas provincias de los Departamentos de Ayacucho,Huancavelica y Apurímac, en promedio se llega a establecer que más del 70%de ellas son municipalidades rurales.

50 Orozco Barbosa, Jaime, Tipología de los municipios de México. Gaceta Mexicana deAdministración Pública Estatal y Municipal, Nºs 42-43 y 44 de 1993.

Cuadro trabajado en base a la encuesta efectuada en el presente estudio


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Ahora bien, advertimos que en este estimado de 1 400 municipalidades ruralesno existe tampoco uniformidad respecto a su caracterización. Existen provinciasy distritos que tienen una tasa negativa, debido a la permanente migración desu población. Otras provincias y distritos presentan un bajo crecimiento de supoblación. Encontramos, también, distritos en cuyas municipalidades no existeninguna recaudación por ingresos propios (tasas y derechos) y que poseenrangos casi insignificantes de disponibilidad de recursos económicos.

En estas municipalidades rurales, sean provinciales o distritales, es donde selocalizan poblaciones en estado de pobreza y que no cuentan con los serviciosbásicos de agua potable y desagüe, electricidad, etc.

Pese a que las municipalidades rurales son la mayoría y sus principales problemasderivan de la problemática de producción y comercialización agropecuaria, granparte de sus alcaldes le dan la espalda a esta realidad concentrando los pocosrecursos y proyectos en las áreas urbanas de sus localidades, siguiendo laspautas de un municipalismo que no se empapa de los problemas sociales yproductivos. Las críticas a los «agentes municipales» formuladas hace muchosaños por Hildebrando Castro Pozo parecieran aún tener vigencia.51

Son pocas las municipalidades que encaran el desarrollo local con una visiónproductiva. En el viaje que realizamos a Piura y Apurímac la mayoría de lasadministraciones locales destina más del 50% de sus recursos a obras urbanastradicionales: Remodelación de la plaza principal y la construcción del palaciomunicipal. Las municipalidades distritales de Santo Domingo, de Montero yFrías son excepciones en la sierra del Departamento de Piura pues en ellas sedesarrollan estrategias de apoyo a los productores agrícolas. También verificamosalgunas experiencias positivas y exitosas en Apurímac.

En Piura, la Municipalidad Distrital Rural de Santo Domingo ha impulsadomediante las Ordenanzas Nº 01 y 04 de enero y marzo del año 2004, lainstitucionalización de nueve (9) Comités de Desarrollo Zonal (CODEZOS) donde

51 «Obligados los indios a abandonar sus antiguas residencias y organizarse en aldeas ocaseríos sobre la base de las ciudades españolas, cada comunidad se estableció divididaen barrios, con cabildos, plaza pública, capilla, convento [...] estos barrios están obligadosa erogar el dinero necesario para llevar a cabo obras o a prestar su contingente detrabajo personal cuando ellos por sí mismos pueden hacer o refaccionarlas. En loscabildos, plazas públicas, conventos o capillas a medio terminar, en una baranda o unconjunto de puertas y ventanas para un edificio se puede apreciar la incuria de estosgrupos. La asombrosa dejadez y falta de iniciativa de los agentes hacen perdurar suestado inconcluso. Contribuye a agravar este mal el hecho de que, en algunascomunidades, sus agentes son nombrados por los alcaldes distritales o provinciales,muchas veces sin su consentimiento y hasta contra su voluntad. (Castro-Pozo,Hildebrando. Nuestra Comunidad Indígena, 2da. Edicción, Perugraph editores, Lima,1979 p. 47 y sgtes).


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intervienen las organizaciones sociales y comunales, territoriales y funcionalesen el desarrollo estratégico, que se corona a nivel distrital en el Comité deDesarrollo Estratégico y Lucha Contra la Pobreza. Cada comité zonal cuentauna Secretaría de Desarrollo Agropecuario, que tiene entre sus atribucionessustentar las propuestas del Plan de Inversión de Desarrollo Agropecuarioconcertado con los representantes de los Caseríos, fomentar la concertacióncon las organizaciones sociales para el uso racional de los recursos naturales ypromover el trabajo comunal para la construcción, equipamiento ymantenimiento de camales, bocatomas, bebederos, pequeñas represas einfraestructura de riego en general.

La Municipalida Distrital de Montero impulsó, en coordinación con CEPICAFE ylos productores organizados, un módulo de panela granulada ecológica denaranjo de Chonta, el mismo que ha sido inaugurado el 24 de junio último. EnMontero, su Municipalidad también ha ejecutado el proyecto de equipamientode un molino de granos, la construcción de parques rurales, viveros, bebederosy reservorios, entre otros.

CEPES52, anota algunas experiencias positivas de la gestión municipal en eldesarrollo rural: «- Asignando los recursos de inversión de los municipios aobras de interés rural, como caminos, almacenes y canales de riego. - Asesorandoa los productores en la preparación y presentación de proyectos de inversiónante inversionistas privados o la cooperación internacional. - Adquiriendo deproductores y pequeñas empresas locales los insumos necesarios (harinas yotros) para el programa del vaso de leche, etc.» Cenzano apunta, por su parte,que en Cusco ya el año 1994 ciertas inversiones municipales atendían demandasproductivas.53

7.1. ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS

En la Ley Orgánica de Municipalidades no existe ninguna disposición quedistinga subtipos o subclasificación de las municipalidades rurales. El Art. 142ºde esta Ley se limita a indicar que no están obligadas a adoptar la estructurabásica que la Ley ordena para otras municipalidades no rurales.

La única disposición que realiza esta diferenciación es el Art. 8º de la Ley Nº28273 de julio del 2004 -Ley del Sistema de Acreditación de los GobiernosRegionales y Municipalidades- que establece los requisitos para la acreditación

52 Alerta Agrario, Nº 127, Julio agosto de 1998. CEPES, p. 2.53 «en las municipalidades rurales las autoridades se reúnen para revisar las tasas de carcelaje

a cerdos grandes o pequeños o el cobro por nicho a adultos ricos o pobres, tal comoocurre en la realidad. Cenzano de los Rios, Carlos. Municipios rurales: más allá de lapostergación y el olvido». Rev. Tema Uno, Año 2, Nº 2, 1994, p. 49.


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de las municipalidades disponiendo un «régimen simplificado» para lasmunicipalidades que tengan un rango de percepción mínima de 8 UIT porconcepto de FONCOMUN, «o que no cuenten con la capacidad instalada quesoporte la transferencia solicitada». Se trata de una disposición parcial, pues seaplica únicamente para la acreditación y por las variables aplicadas respecto alos ingresos de las municipalidades que reciben transferencias de 35 000 solesmensuales o de menos de 400 000 soles mensuales; es decir, que alcanza auna parte de las municipalidades rurales del país.

En este estudio hemos verificado que en el país existen hasta tres sub-tipos demunicipalidades rurales, los cuales no solamente se refieren al aspectopoblacional, sino a los servicios que atiende cada municipalidad y lainfraestructura, equipamiento y personal con que cuentan.

Un sub tipo de municipalidad rural es aquella que tiene una población superiora 8 000 habitantes, cuenta con más de 25 servidores municipales y en casitodos los casos están dotadas de equipos de computación, internet y telefonía.Generalmente, tienen un presupuesto anual superior a los 4 millones de solesy un rango de ingresos propios que alcanza hasta el 10% de su presupuesto;

Otro sub tipo de municipalidad rural se presenta en aquellas con más de 3 000pobladores y que tienen entre 8 a 24 servidores municipales. La mayoría cuentacon servicios de telefonía y equipos de cómputo, además de un presupuestoanual de entre 1 a 3 millones de soles, aunque sus ingresos propios no lleganal 5% de su presupuesto anual.

El tercer sub tipo de municipalidades rurales tiene menos de 3 000 pobladores,cuentan con un máximo 7 servidores municipales, pero no disponen de equiposde cómputo y telefonía. En estos casos, su presupuesto no sobrepasa el millónde soles anuales y prácticamente no tiene ingresos propios.

Es obvio referir que las estructuras administrativas, dada esta diferenciaciónexistente, no puede ser las mismas para cada sub tipo de municipalidadesrurales, por lo que cada una debe adoptar estructuras administrativas tipos.

Es característica general en las municipalidades rurales su bajo nivel deorganización interna, lo cual en muchos casos lleva a centralizar las actividadesy roles municipales en la figura del Alcalde. Al contar con escaso personal,cada municipalidad adecua una estructura orgánica, distinguiéndose solamentela Alcaldía, la Secretaría como órgano de apoyo y las oficinas de Registro Civil,Tesorería. En algunos casos, cuentan con una Biblioteca.

En un diagnóstico que elaboró el CCAIJO54 en 12 municipalidades de la Provinciade Quispicanchi-Cusco, se constató que todas ellas presentaban la misma

54 Cenzano de los Ríos, Carlos. Municipios rurales: más allá de la postergación y el olvido.Rev. Tema Uno, Año 2, Nº 2, 1994, p.49.


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estructura interna: Concejo Municipal, Alcaldía, Comisiones de Regidores, laSecretaría y la Tesorería. En estas municipalidades el número de empleadospermanentes fluctuaba entre 3 y 5, mientras que ninguna de ellas contaba conCAP o ROF.

El Programa Frontera Selva55, en el autodiagnóstico de las MunicipalidadesDistritales de Napo, Torres Causana, Imaza y Cenepa de la Provincia deCondorcanqui, determinó lo siguiente:

(1) Comisiones del Concejo Municipal.- Generalmente se organizan endos Comisiones: La de Administración y la de Asuntos sociales, obrase infraestructura. Otras tienen hasta tres Comisiones: Administraciónfinanciera, Obras e infraestructura y Planificación y Presupuesto.

(2) Regidores.- En algunas municipalidades los regidores ejercenatribuciones delegadas (Napo).

(3) Estructura administrativa y servidores municipales.- La estructuraadministrativa es espontánea. El número de servidores es variable, lamayoría tiene pocos servidores, pero existe la tendencia alsobredimensionamiento. En la Municipalidad de Torres Causana, elinformante señala estar sorprendido que «tenga dos direccionesmunicipales».

(4) Desarrollo Local Productivo.- La Municipalidad de Napo promuevemódulos de crianza de ganados bufalinos. La Municipalidad de TorresCausana ha suscrito un Convenio con la Dirección Regional deAgricultura para impulsar la ganadería.

(5) Recursos financieros y tributarios.- Los ingresos propios son bastantebajos (Napo 2.3%). Dependen casi en 98% de las transferencias.

(6) Servicios públicos.- Los servicios son deficitarios. Presentan déficit dehasta 85% de los servicios de electricidad, agua potable, limpiezapública. Los servicios que se brindan a la población, prácticamenteson subsidiados.

En estas municipalidades, las distancias de los centros poblados se constituyenen el principal problema para la organización y prestación de servicios. Ellodebe conllevar al diseño de una organización administrativa adecuada a dichacircunstancia.

55 Távara, José. Autodiagnóstico municipal de las municipalidades de los distritos de Napo,Torres Causana. Imaza y Cenepa, Centro poblado de Tacsha Curaray y la Provincia deCondorcanqui. Lima, 2003.


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7.2. ENCUESTA A MUNICIPALIDADES

El proyecto, a efecto de verificar las hipótesis formuladas y poder formular lascorrespondientes propuestas, diseñó una encuesta que se aplicó en diversasMunicipalidades de los Departamentos de Piura, Apurímac y Cajamarca, conlos siguientes resultados que se pasa a graficar:

Relación entre Población Urbana y Rural

Cuadro 1

Cuadro 1. Este cuadro da cuenta que en las municipalidades encuestadas, másdel 57% de su población reside en zonas rurales, sobrepasando inclusive elporcentaje de 50% establecido por el Art. 139º de la Ley. Cabe referir que enalgunos casos la población rural alcanza un porcentaje superior al 70%.

Promedio de Población Rural

Cuadro 2


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Cuadro 2. En nuestra muestra se tiene que la mayoría de las municipalidadesque fueron encuestadas tienen un promedio de población de 13 118 habitantes.Esta cifra concuerda con las estadísticas publicadas por el INEI, que dan cuentaque la mayoría de conglomerados urbanos son los tienen una población quefluctúa entre 2 000 a 4 999 habitantes.

Nivel de Toma de Decisiones (21 municipalidades)

Cuadro 3

Cuadro 3. La percepción de los funcionarios o autoridades locales encuestadosrespecto al centralismo aún imperante, es contundente. Para los encuestadoses el Gobierno Central quien sigue detentando la toma de decisiones, en tantoque solamente el 17% de los entrevistados afirmó que la toma de decisionesse realizaba en el nivel local.

¿Cuenta con Gerentes?

Cuadro 4


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Cuadro 4. Pese a que las estructuras administrativas de las municipalidadesrurales deben ser diferentes a la generalidad de municipalidades, en este cuadroconsta que un 31% -es decir, un nivel significativo de municipalidades rurales-adoptó la figura del gerente municipal. Sin embargo, un 62 por ciento afirmóno contar con gerentes municipales.

Cuadro 5

Sesiones de Concejo Públicas

Cuadro 5. Pese a que el Artículo 13º de la Ley Orgánica de Municipalidadesmanda que las sesiones del Concejo Municipal sean públicas, en un 60% de lasmunicipalidades entrevistadas las sesiones no sea realizan de esta forma. Elloevidencia la precariedad de la democracia local. Es conveniente, por ello, reforzarlas prácticas democráticas y participativas.

Adjudicación Selectiva

Cuadro 6


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Cuadro 6. La mayoría de las municipalidades rurales entrevistadas utiliza laadjudicación directa para realizar sus contrataciones y adquisiciones. Consta,asimismo, que se conoce y se aplican en mucho menor grado las otrasmodalidades de contratación mediante licitación y concurso públicos.

Comunidades Campesinas

Cuadro 7

Cuadro 7. Este cuadro grafica que en la mayoría de las municipalidades ruralesentrevistadas existen comunidades campesinas. Esta circunstancia debe tenerseen cuenta al momento de establecerse las normas sobre gestión y participaciónen estas municipalidades. No debe olvidarse que en la país existen más de5 500 comunidades campesinas (INEI, 1999).

Comunidades Campesinas

Cuadro 8


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Cuadro 8. Este cuadro da cuenta de las principales organizaciones socialesexistentes en las municipalidades rurales. Si bien parece abrirse un amplioabanico, resaltan las rondas campesinas, la junta de usuarios de agua, las juntasadministradoras de servicios de saneamiento (JASS), las comunidadescampesinas, las organizaciones de productores y los comedores y los clubesdel Vaso de Leche. En cuanto a las rondas campesinas, estas coordinanestrechamente con sus respectivas municipalidades y se constituyen enverdaderos instrumentos de la seguridad ciudadana. Más aún, se conoce casosde concurrencia y complementariedad.

En el distrito de Santo Domingo de la Provincia de Morropón del Departamentode Piura, la Municipalidad Distrital -mediante Ordenanza Nº 011-2004-MDSD dejunio del 2004- delegó a las rondas campesinas y urbanas la facultad de velar yde hacer cumplir el respectivo Plan de Seguridad Ciudadana, el que a su vezdesagrega por cada zona y caseríos los riesgos, vulnerabilidades y zonas demayores conflictos.

7.3 COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS

La autonomía local debe ser concordada y compatibilizada adecuadamentecon la autonomía comunal, de la cual se encuentran investidas las comunidadesen el Perú. Esta incorporación no debe ser un acto meramente de formal, sinomás bien una permanente y consistente alianza municipal-comunal en defensade sus respectivas autonomías y sus derechos. Las Comunidades Campesinasdeben comprenderse y tratarse como un valioso activo para el desarrollo ruraldel país.

Eduardo Devés Valdés56 afirma que: «Como Castro Pozo, Mariátegui y GabrielaMistral entre otros- que unieron el problema del indio al del latifundio y latierra- «la lucha de 400 años de la Comunidad contra el latifundio y la decadenciade éste, prueban históricamente que las bases de la Comunidad incásicaconstituyen las bases de la restauración económica nacional». Díaz Palacios, asu vez sostiene que la importancia cuantitativa de las comunidades campesinases indiscutible y que «son 5 680 comunidades que controlan aproximadamenteel 40% de total de tierras de uso agropecuario en el país, siendo la mayor partede ellas pastos naturales».57

En tanto el Art. 6º de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783,establece como uno de los objetivos sociales de la descentralización, la

56 Devés Valdés. E: El pensamiento indigenista en América Latina (1915-1930).- http://mapuche.info.scorpionshops.com/mapuint/deves030600.html.como Instituciones Clavesdel Desarrollo Rural Sostenible en el Perú.

57 Díaz Palacios Julio E. Gobernabilidad Local y Nuevos Roles de las MunicipalidadesRurales


79

participación de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo lainterculturalidad y superando toda clase de exclusión y discriminación. Es claroque el desarrollo local requiere de la incorporación, la participación y eltratamiento adecuado de las comunidades campesinas y de las comunidadesnativas y de sus autoridades comunales.

Por lo demás, las comunidades campesinas y los pueblos indígenas en general,requieren apoyo para efectivizar sus derechos consuetudinarios y una serie denormas que declarativamente los protegen. Como se sabe, nuestro país hasuscrito -mediante Resolución Legislativa Nº 26253, el Convenio Nº 169 de laOrganización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales58 -que entre sus diversas disposiciones establece que los países signatarios debenreconocer a los pueblos indígenas «el derecho de propiedad y de posesiónsobre las tierras que tradicionalmente ocupan». Lo mismo debe ser enarboladorespecto a la norma que instituye el Art. 15º de este Convenio, en cuantoestablece que los derechos de los pueblos a los recursos naturales existentesen sus tierras deberán protegerse especialmente, y que comprenden el derechode esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación delos mismos.

Esta protección igualmente alcanza de los conocimientos desarrollados demanera colectiva por los pueblos indígenas, de conformidad con lo establecidopor la Ley Nº 27811 que obliga al Estado a promover el respeto, la protección, lapreservación, la aplicación y el desarrollo de los conocimientos colectivos delos pueblos indígenas, así como a promover la distribución justa y equitativade los beneficios derivados de la utilización de los mismos.

La municipalidad rural debe velar por el estricto cumplimiento de la educaciónbilingüe que se imparta en los territorios de las comunidades y, asimismo, porel respeto e intangiblidad de las reservas territoriales a favor de los gruposétnicos. Como se sabe, la educación bilingüe sigue siendo un discurso que nose materializa, pese a que mediante Ley Nº 27818 el Estado reconoció ladiversidad cultural peruana y se comprometió a fomentar la educación bilingüeintercultural en las regiones donde habitan los pueblos indígenas, y a establecerel respectivo Plan Nacional de Educación Bilingüe Intercultural.

La municipalidad rural debe ser aliada natural de las comunidades campesinasen la lucha por la protección de la tierras comunales59, que conforme a nuestroderecho constitucional y la legislación son inalienables, inembargables e

58 Véase en El Peruano, 05.12.1993, p. 119342.59 La Ley Nº 24657 considera como «tierras comunales» las originarias, las adquiridas por

el derecho común y agrario y las adjudicadas por la Reforma Agraria, precisando que«ellas comprenden las que la comunidad viene poseyendo, incluyendo las eriazas, y lasque indican sus títulos».


80

imprescriptibles. Además, según las normas aplicables a la explotación de lasaguas minero-medicinales con fines turísticos -Decreto Supremo Nº 05-94-ITINCIdel 27.04.1994-, las comunidades campesinas tienen preferencia para laexplotación turística de las fuentes de agua minero medicinales que seencuentren ubicadas en terrenos de su propiedad.

La colaboración municipal-comunal, igualmente puede extenderse a los serviciospúblicos esenciales, desde que el Decreto Supremo Nº 004-92-TR del 20.02.1992-en su Art. 94º- prescribe que las Comunidades Campesinas pueden construir yadministrar bienes para otorgar los servicios públicos esenciales requeridospor su población, cuando la Municipalidad Distrital, el Estado o los OrganismosPúblicos o Privados competentes no presten tales servicios, o cuando estosdeleguen dicha responsabilidad a la Comunidad, mediante convenio.

Rodrigo Montoya60 sostiene que en las Comunidades Campesinas se encuentrauno de los núcleos más importantes de prácticas democráticas, ya que en ellasse eligen democráticamente a las autoridades cada 2 años y es norma aceptadaque las Juntas comunales consulten a los comuneros cada una de las decisionesen los cabildos dominicales. También porque la asamblea general tiene el podersuficiente para cambiar a los dirigentes incompetentes, antes de que los plazosde gobierno se cumplan. En estas comunidades campesinas, los alcaldes oVaras asumen responsabilidades múltiples: fijar el acceso a las parcelas de cultivoy de pastos, distribuir el agua, ordenar la rotación de cultivos, cuidar los sembríos,anunciar la inminencia de heladas, castigar a los infractores de las reglas, ofrecerposada y atención a los visitantes, ayudar a las mujeres viudas; enterrar a losmuertos, entre otros.

60 Montoya Rojas, Rodrigo. El espejo en el que debiéramos aprender a mirar el futuro delPerú. Navegar Río Arriba. L.R. 24.08.97, p. 28.


81

CAPÍTULO IXDEBILIDAD TRIBUTARIA Y FINANCIERA DE LAS MUNICIPALIDADES RURALES

9.1. EL SISTEMA TRIBUTARIO MUNICIPAL

El actual sistema tributario municipal ha sido diseñado exclusivamente para losmunicipios urbanos. En los municipios rurales son prácticamente inaplicableslos impuestos al patrimonio vehicular, a los juegos o las apuestas, a losespectáculos públicos, casinos de Juego y los otros impuestos municipalesestablecidos por la Ley61.

Las municipalidades rurales, por ello, carecen o tienen una escasa recaudaciónde ingresos tributarios propios. Para su funcionamiento dependen casiexclusivamente de las transferencias que reciben del Fondo de CompensaciónMunicipal y de otros impuestos de recaudación nacional. El problema señaladono es secundario o aleatorio a los objetivos y a los principios que se trace ladescentralización en nuestro país, considerando que estas municipalidadesson las más numerosas. Existe un porcentaje apreciable de municipalidadesdistritales rurales que perciben por toda transferencia ocho (8) UITmensualmente, estando imposibilitadas de emprender proyectos de magnitud.

En las áreas rurales es inexistente o escasa la base gravable para aplicar lostributos que ha previsto la Ley de Tributación Municipal. La encuesta efectuadada cuenta de la precariedad y debilidad de los ingresos tributarios de lasmunicipalidades rurales.

Alberto Flores Apaza62 refiere que el sistema tributario municipal se ha diseñadocasi exclusivamente para las ciudades, ya que en el municipio rural» sonprácticamente inaplicables los impuestos a los Bingos, Apuestas y Premios deCarrera de Caballos, Pimball, Patrimonio Automotriz, Aeronave y Embarcacionesde Recreo, Casinos de Juego, etc.

Asimismo, las municipalidades tienen desventaja respecto al Impuesto Vehicular,pues el rendimiento de este -en sus dos terceras partes- se distribuye en

61 El Art. 6º del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal aprobado por elDecreto Supremo Nº 156-2004-EF del 11.11.2004, refiere que los impuestos municipalesson exclusivamente los siguientes: a) Impuesto predial; b) Impuesto de Alcabala. c)Impuesto al patrimonio vehicular; d) Impuesto a las apuestas. e) Impuesto a los Juegos;f) Impuesto a los Espectáculos no Deportivos. Véase en El Peruano, 15.11.2004, p. 280367.

62 A. Flores Apaza. Desigualdades Financieras en las Municipalidades. Bol. DemocraciaLocal. Vol. 2, Nº 6. Octubre 1989.


82

proporción a la población y el parque automotor, siendo esta última variablecasi inexistente en los municipios rurales.

Por ello la única posibilidad que actualmente puede atender el financiamientode las municipalidades rurales son las transferencias de impuestos nacionales,tales como el Impuesto de Promoción Municipal, el Impuesto al Rodaje, elCanon Petrolero y el Canon Minero.

Sin embargo, la legislación vigente concerniente a la tributación por explotaciónde los recursos naturales -siendo deficiente, parcial y pro empresarial- tampococonstituye un aporte significativo al financiamiento municipal. Las estadísticasdan cuenta que el año 2003 la minería exportó US$ 4 500 millones, mientrasque la recaudación por el canon minero fue de apenas US$ 81 millones. Comoquiera que de este monto el 50% corresponde al Gobierno Central, los GobiernosRegionales y las Municipalidades de la República, apenas recibieron el 1.8%del valor exportado.

Los recursos del canon minero transferidos al departamento de Arequipa elaño 2004, tanto al gobierno regional como al conjunto de municipalidades,ascendió a 24 millones de nuevos soles, que apenas representan el 3.5% delpresupuesto total en dicha región.

Por lo demás, a raíz de la aprobación de nuevos criterios para la distribucióndel canon entre los gobiernos regionales y las municipalidades -mediante lasegunda disposición complementaria de la Ley Nº 28277 de julio último- se haresucitado los conflictos entre las municipalidades localizadas en las zonasproductoras y las municipalidades ubicadas fuera de las mismas. En virtud deeste cambio, en determinados casos, algunas municipalidades provinciales nolocalizadas en la zona de producción han visto reducidos sus ingresos porconcepto de canon hasta en la mitad. Por lo referido, es claro que esta legislaciónrequiere de una reingeniería que asegure los propósitos que plantea ladescentralización administrativa y fiscal.

Los criterios utilizados para la distribución nacional de los tributos antesmencionados organizados en el FONCOMUN, tampoco son los másconvenientes y no favorecen a los municipios con predominio rural. Para elcaso del IPM, los índices de distribución dan un peso del 10 por ciento a lavariable población y, en consecuencia, es ínfimo el nivel de participación delas Municipalidades de los Departamentos de Apurímac, Huancavelica,Amazonas, Madre de Dios, Pasco, Moquegua, San Martín y Ucayali, porquecuentan con una población que, respecto al total del país, representan al 1.9 %,2 %, 1.5 %, 0.2 %, 1.3 %, 0.6 %, 1.9 % y 1.2 %, respectivamente.

Es por ello que en nuestro país existen más de 750 municipalidades que tienen,por todo recurso, la transferencia mensual de 8 UIT por concepto de


83

63 La Unidad Impositiva Tributaria para el año fiscal 2004 se estableció en S/. 3 200.

FONCOMUN63, y otras 350 municipalidades perciben entre 8 a 15 UIT por elmismo concepto.

La tradicionalmente débil participación de las municipalidades en los recursosnacionales y en el Presupuesto de la República, se hace evidente en el siguientecuadro:

ASIGNACION ANUAL DE FONCOMUN A MUNICIPALIDADES EN EL PRESUPUESTO DE LA REPÚBLICA

Norma Ley 27013 Ley 27212Dec. Leg.

909Ley 27573 Ley 27879 Ley 28128

Año Fiscal 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Presupuesto 31,947,306,720 34,045,803,045 35,711,747,654 35,771,987,911 44,516,006,305 44,115,387,252

FONCOMUN 1,150,000,000 1,182,000,000 1,309,000,000 1,340,000,000 1,397,000,000 1,756,274,552

Participación%

3.60 3.47 3.67 3.75 3.14 3.98

9.2. PRESUPUESTO PÚBLICO

El Presupuesto para el año fiscal 2004 no ha contenido mayores esfuerzos delEstado por asignar mayores recursos a las municipalidades. Ni siquiera incorporóuna visión general de los posibles nuevos ingresos derivados de algunapropuesta digna de denominarse «reforma tributaria». Tampoco planteó lasmedidas tendientes al desarrollo de la reforma del Estado y del gastodescentralizado.

El Presupuesto de la República del 2004 priorizó el pago de la deuda externa ylos gastos corrientes, así como los sectores del Interior, Defensa, Salud yEducación, manteniendo las tradicionales transferencias para lasmunicipalidades. Más aún, en sus disposiciones «transitorias» se crean especiesde refugios y sistemas para que el MIMDES siga ejecutando los programassociales, hasta que las municipalidades cumplan con «acreditarse».

El Presupuesto para el año fiscal 2005 no tiene mayores novedades y sigue enel esquema centralista del manejo presupuestal del año anterior. Si bien crece12%, pasando de 44 mil millones a 49 mil millones de soles, los mayores recursosse asignan y permanecen en el seno del Poder Ejecutivo: Más del 75% del total.

Las municipalidades son las más afectadas al ver reducidas sus expectativas departicipación del Presupuesto de la República: de 7% a 6%. Es decir, tanto el


84

Poder Ejecutivo como el Congreso de la República incumplen lo dispuesto enla sexta disposición complementaria de la Ley Orgánica de Municipalidades,que fijó un incremento gradual de la participación de las municipalidades enlos recursos del Presupuesto de la República, hasta llegar al 12% el año 2009.

Es obvio que los recursos para que las municipalidades rurales acometanapropiadamente las tareas del desarrollo local, siguen siendo manifiestamenteinsuficientes.

Por todo ello es recomendable perfeccionar los criterios de distribución derecursos del Fondo de Compensación Municipal, a fin de que se distribuyanrecursos beneficiando a las localidades cuya población está en extrema pobrezao es de predominio rural. Asimismo, dada la debilidad de los ingresos tributariospropios en las municipalidades rurales, debe incrementarse el Fondo deCompensación Municipal y estudiarse la posibilidad de autorizar a lasmunicipalidades rurales para que apliquen autogravámenes.

El incremento de recursos para el Fondo de Compensación Municipal para quese incrementen las transferencias a las municipalidades rurales, tendría quedarse con parte de la recaudación del Impuesto General a las Ventas, delImpuesto Selectivo al Consumo y del Impuesto a la Renta. Estos nuevos recursosserían aplicados a la ejecución de proyectos de inversión para el desarrollorural a cargo de las municipalidades rurales.

En cuanto a la figura de los autogravámenes, estos ya han sido aplicados en elpaís. En efecto, mediante Ley Nº 11629 del 09 de octubre de 1951 se creó en laProvincia de La Convención del Departamento de Cusco, los gravámenessiguientes: a) El 5 por ciento sobre el precio de la venta de cada arroba de coca;b) El 5 por ciento sobre el precio de venta de cada quintal de té, cacao, café ymaní que se produzca en la Provincia de La Convención. El producto de losgravámenes se destinaba exclusivamente a la ejecución de obras públicas endicha provincia, con preferencia en carreteras, agua y desagüe, locales escolares.


85

CAPÍTULO XCONCLUSIONES

1. POLÍTICAS Y ESTRUCTURAS APROPIADAS

El desarrollo rural sostenible en el país, forma parte integrante de la gran tareade transformación, modernización y reforma del Estado. Nos explicamos.

Tradicionalmente, en el marco de una estructura política centralizada, eldesarrollo agropecuario ha sido concebido y asignado como de competenciaexclusiva del Ministerio de Agricultura, generando así una institucionalidad débile ineficiente.

Se debe avanzar en configurar una nueva arquitectura institucional del desarrollorural sostenible, acorde con los objetivos de la descentralización. El desarrollorural del país requiere que se configuren espacios y responsables paraplanificarlo y promoverlo. Las unidades territoriales del desarrollo rural tienenque ir de la mano con el propósito de aplicar una efectiva descentralizaciónterritorial y el desarrollo de estrategias del desarrollo rural.

El desarrollo rural sostenible no puede encararse solamente con medidassuperficiales o parciales, ni con arreglos tradicionales administrativos quemantienen descoordinadas a diversas entidades públicas: ministerios deagricultura, de comercio, de salud, de educación, de servicios de saneamiento,de recursos naturales y áreas naturales protegidas, de programas sociales y deuna serie de instituciones, fondos, institutos agrarios, entre otros.

El ideario neoliberal desmanteló el rol de Estado promotor, desactivó la bancade promoción agraria y derogó las regulaciones sociales sobre tenencia de latierra, impulsando la parcelación y el minifundio; además, liberalizó y alentólas importaciones masivas de alimentos, y abandonó radicalmente el uso decualquier mecanismo de concertación para el diseño de políticas agrarias

Lo «rural» y su desarrollo no es un asunto exclusivo del Ministerio de Agricultura,desde que en dicho espacio se realizan diversas actividades económicas decarácter rural -pesca, acuicultura, ecoturismo, agropecuarias, explotación derecursos naturales, ambientales, etc. Actualmente se reconoce que el desarrollorural «es un proceso de transformación productiva e institucional en un espaciorural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformaciónproductiva tiene el propósito de articular competitiva y sustentablemente laeconomía del territorio a mercados dinámicos» (Schejtman-Berdegué, 2002).Por eso también, en la «estrategia de desarrollo rural» aprobada mediante


86

Decreto Supremo Nº 065-2004-PCM, se establece -entre los lineamientos deldesarrollo económico rural- opciones productivas competitivas agrícolas y noagrícolas (turismo, acuicultura, transformación agroindustrial) en los espaciosrurales, etc.).

Las reformas y las experiencias producidas en los últimos tiempos en diversospaíses, precisamente vienen configurando un nuevo marco institucional quetransfiere competencias y responsabilidades del desarrollo rural a lasmunicipalidades y a entidades y gobiernos territoriales (Colombia, Ecuador,Bolivia, Brasil y México).

La reforma y modernización del Estado en nuestro país requiere contar con lareforma municipal, como un componente importante que compromete unanueva reforma constitucional un nuevo marco normativo y de municipios ruralesaptos para impulsar el desarrollo rural.

En base a este nuevo marco institucional, las municipalidades rurales podránperfilar y enderezar sus planes y proyectos hacia el área rural, modificando eltradicional orden de prioridad de los proyectos municipales. Este importantecambio para la economía nacional incorporará a miles de provincias y distritosrurales al esfuerzo productivo, mediante el impulso de acciones y proyectosrelacionados con la preservación del equilibrio ambiental, la producciónagropecuaria, la reforestación, la rehabilitación de represas y canales de riego,los caminos rurales, los centros de acopio y la comercialización agropecuaria,entre otros. abandonando la tradicional disposición de centrarse en obrasurbanas, como la remodelación de plazas o la compra de bandas de música yotros similares.

2. SUB TIPOS DE MUNICIPALIDADES RURALES

En cuanto a sus estructuras administrativas, los servicios y sus recursos, debemosreconocer hasta tres sub-tipos de municipalidades rurales:

i) Las municipalidades rurales con población superior a 8 000 habitantesy con más de 25 servidores municipales; dotadas de equipos decomputación, internet y telefonía; con un presupuesto anual superiora los 4 millones de soles y con un rango de ingresos propios del 10%de su presupuesto;

ii) Las municipalidades rurales con más de 3 000 pobladores y que tienenentre 8 a 24 servidores municipales; con servicios de telefonía y equiposde cómputo, y un presupuesto anual entre 1 a 3 millones de soles,aunque sus ingresos propios no alcanzan el 5% de su presupuestoanual; y


87

iii) Las municipalidades rurales con menos de 3 000 pobladores y unmáximo de 7 servidores municipales; no cuentan con equipos decómputo o telefonía; su presupuesto no sobrepasa el millón de solesanuales y prácticamente no tienen ingresos propios.

En esta tipología están igualmente comprendidas las denominadas«municipalidades fronterizas» a las que se refiere el Art. 136º de la Ley Orgánicade Municipalidades, pues pese a su especifica determinación, en verdad setrata de municipalidades rurales en tanto más del 70 % de su población sededican a las actividades agrícolas.

Es conveniente que cada uno de los tres sub tipos de municipalidades ruralescuente con los modelos apropiados para la asignación de competencias yatribuciones y la organización de su estructura administrativa apropiada. Lasestructuras administrativas, dada la diferenciación hallada, no pueden ser lasmismas. Debe formularse estructuras tipo para cada sub tipo de municipalidadrural.

No se trata de imponer modelos, como lo hace de manera permanente elcentralismo, sino de orientar las decisiones de las propias autoridades localesa quienes debe corresponder, en base a la autonomía local, adoptar el másconveniente a cada circunscripción. Lógicamente, todo ello requiere de unalegislación que se impregne de nuestra realidad y un apego al respeto de laautonomía local.

3. ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS DE ACUERDO A SUB TIPOS DEMUNICIPIOS RURALES

Es conveniente que cada uno de los sub tipos de municipalidades ruralescuenten con los modelos apropiados para la asignación de competencias yatribuciones, así como para la organización de su estructura administrativa, sufinanciamiento y su normatividad.

Presentamos, a modo de ejemplo, dos alternativas de asignación decompetencias y atribuciones a las municipalidades rurales, de acuerdo al rangode población y el nivel de gestión e implementación de las mismas. A nuestroentender, como ya hemos dicho, no se trata de imponer dichos modelos, sinode orientar, sugerir y hacerlas concretas mediante la aplicación de políticas,recursos y proyectos, entre otros.

Hild

ebra

nd

o C

astro

Po

zo D

íaz

88

Competencia y atribuciones

MunicipioRural menos

de 3,000habitantes

MunicipioRural 3,000

a 8,000habitantes

MunicipioRural másde 8,000

habitantes

Desarrollo yeconomía local

X X XVelar por el aprovechamiento productivo de los terrenos agrícolas

X XVelar por los recursos naturales y del agua de riego

XFomentar el incremento de la superficie agrícola cultivable y elaumento en los rendimientos agrícolas

XPromover el desarrollo económico local, fomentando la constituciónde empresas productivas locales el desarrollo de la micro y pequeña

X

XFomento de programas de desarrollo rural

Si estamancomunado

Organización de Cajas o Fondos Municipales Rurales

Planificación y dotación de infraestructura para el desarrollo local XX

Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local Si estamancomunado

Fomento de la artesanía XXX

Fomento del turismo local sostenible Si estamancomunado

XX

Pro

blem

ática

y propu

estas so

bre la

s mu

nicipa

lida

des ru

rales

89



de 3,000habitantes


a 8,000habitantes


habitantes

Gestiónadministrativa

X X XAprobar de manera autónoma su estructura administrativa yorganización interna

X XElaborar y aprobar de manera concertada el Presupuesto municipal

XFomentar la coordinación de políticas entre las diferentes institucionespúblicas y privadas ejecutoras del Plan de Desarrollo Rural

Si estamancomunado

Crear empresas municipales, asociaciones, mancomunidades o consorciospara el cumplimiento y desarrollo de sus proyectos de desarrollo local

XSupervisar las obras que realicen los organismos públicos y entidadesno gubernamentales dentro de su circunscripción territorial

X

XX

XAprobar las normas sobre asuntos de su responsabilidad y proponerlas iniciativas legislativas correspondientes

XX

Urbanismo yplanificación local

X X XElaborar y aprobar el Plan de Desarrollo Rural de manera concertada

Si estamancomunado

Establecer y administrar Áreas de Conservación Municipal a fin deproteger el patrimonio natural

Si estamancomunado

Defensa ribereña y mejoramiento de la infraestructura del medioRural

X XProgramas de protección del paisaje y campañas de reforestación X

XInfraestructuras y equipamientos X

XHabilitaciones urbanas

XEdificaciones y Control urbano XX

Hild

ebra

nd

o C

astro

Po

zo D

íaz

90



de 3,000habitantes


a 8,000habitantes


habitantes

Servicios públicoslocales

X X XReglamentación y administración de servicios públicos locales

X X XGestión de residuos sólidos

Si estamancomunado

Servicios de saneamiento

Mercados X X X

Ferias y otros de la misma naturaleza X

Baños y aguas minero-mecicinales X X X

Vialidad, circulación y tránsito en su jurisdicción X

Educación y tutelacultural

Si estamancomunado

Velar por la calidad y el adecuado diseño curricular educativo en susjurisdicciones

Velar por la adecuada dotación de la infraestructura educativa yapoyar a la educación

X X X

Desarrollar o apoyar programas de alfabetización Si estamancomunado

Aprobar planes específicos de conservación de zonas arqueológicas Si estamancomunado

Ejecutar proyectos de conservación y restauración de inmueblesculturales

Si estamancomunado

Pro

blem

ática

y propu

estas so

bre la

s mu

nicipa

lida

des ru

rales

91



de 3,000habitantes


a 8,000habitantes


habitantes

Participaciónciudadana

X X XRegular y aprobar de manera autónoma los mecanismos y espaciosde participación y concertación de las organizaciones sociales parael desarrollo rural local

X X XEstablecer los instrumentos y los procedimientos de fiscalizaciónciudadana

X X XOrganizar los registros de las organizaciones ciudadanas de susjurisdicciones

Seguridadciudadana

X X XReglamentar y organizar los servicios de seguridad ciudadana.

Si estamancomunado

Aprobar el plan de seguridad ciudadana que comprende la luchacontra el abigeato y el tratamiento y mitigación de desastres

Servicios sociales Programas de atención y lucha contra la pobreza Si estamancomunado

Programas de atención a la niñez Si estamancomunado

Otros programas que coadyuven al desarrollo y bienestar de lapoblación rural

Si estamancomunado

Si estamancomunado

Si estamancomunado

Si estamancomunado

Si estamancomunado

Si estamancomunado

Si estamancomunado

Hild

ebra

nd

o C

astro

Po

zo D

íaz

92

Competencia

MunicipioRural

adecuadamenteimplementado

(TIPO i)

MunicipioRural

medianamenteimplementado

(TIPO ii)

MunicipioRural

insuficientementeimplementado

(TIPO iii)

Desarrollo yeconomía local

X X XVelar por el aprovechamiento productivo de los terrenos agrícolas

X XVelar por los recursos naturales y del agua de riego

XFomentar el incremento de la superficie agrícola cultivable y elaumento en los rendimientos agrícolas

XPromover el desarrollo económico local, fomentando la constituciónde empresas productivas locales el desarrollo de la micro y pequeña

X

XFomento de programas de desarrollo rural

Si estamancomunado

Organización de Cajas o Fondos Municipales Rurales

Planificación y dotación de infraestructura para el desarrollo local XX

Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local Si estamancomunado

Fomento de la artesanía XXX

Fomento del turismo local sostenible Si estamancomunado

XX

Pro

blem

ática

y propu

estas so

bre la

s mu

nicipa

lida

des ru

rales

93

Competencia

MunicipioRural


(TIPO i)

MunicipioRural


(TIPO ii)

MunicipioRural


(TIPO iii)

Gestiónadministrativa

X X XAprobar de manera autónoma su estructura administrativa yorganización interna

X XElaborar y aprobar de manera concertada el Presupuesto municipal

XFomentar la coordinación de políticas entre las diferentes institucionespúblicas y privadas ejecutoras del Plan de Desarrollo Rural

Si estamancomunado

Crear empresas municipales, asociaciones, mancomunidades o consorciospara el cumplimiento y desarrollo de sus proyectos de desarrollo local

XSupervisar las obras que realicen los organismos públicos y entidadesno gubernamentales dentro de su circunscripción territorial

X

XX

XAprobar las normas sobre asuntos de su responsabilidad y proponerlas iniciativas legislativas correspondientes

XX

Urbanismo yplanificación local

XElaborar y aprobar el Plan de Desarrollo Rural de manera concertada

Si estamancomunado

Establecer y administrar Áreas de Conservación Municipal a fin deproteger el patrimonio natural

Si estamancomunado

Defensa ribereña y mejoramiento de la infraestructura del medioRural

X XProgramas de protección del paisaje y campañas de reforestación X

XInfraestructuras y equipamientos X

Si estamancomunado

Habilitaciones urbanas

XX

Si estamancomunado

Edificaciones y Control urbano Si estamancomunado

Si estamancomunado

Hild

ebra

nd

o C

astro

Po

zo D

íaz

94

Competencia

MunicipioRural


(TIPO i)

MunicipioRural


(TIPO ii)

MunicipioRural


(TIPO iii)

Servicios públicoslocales

Educación y tutelacultural

Si estamancomunado

Velar por la calidad y el adecuado diseño curricular educativo en susjurisdicciones

Velar por la adecuada dotación de la infraestructura educativa yapoyar a la educación

X X X

Desarrollar o apoyar programas de alfabetización Si estamancomunado

Aprobar planes específicos de conservación de zonas arqueológicas Si estamancomunado

Ejecutar proyectos de conservación y restauración de inmueblesculturales

Si estamancomunado

X X XReglamentación y administración de servicios públicos locales

X X XGestión de residuos sólidos

Si estamancomunado

Servicios de saneamiento

Mercados X X X

Ferias y otros de la misma naturaleza Si estamancomunado

Baños y aguas minero-mecicinales X X X

Vialidad, circulación y tránsito en su jurisdicción Si estamancomunado

Pro

blem

ática

y propu

estas so

bre la

s mu

nicipa

lida

des ru

rales

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MunicipioRural


(TIPO i)

MunicipioRural


(TIPO ii)

MunicipioRural


(TIPO iii)

Participaciónciudadana

X X XRegular y aprobar de manera autónoma los mecanismos y espaciosde participación y concertación de las organizaciones sociales parael desarrollo rural local

X X XEstablecer los instrumentos y los procedimientos de fiscalizaciónciudadana

X X XOrganizar los registros de las organizaciones ciudadanas de susjurisdicciones

Seguridadciudadana

X X XReglamentar y organizar los servicios de seguridad ciudadana.

Si estamancomunado

Aprobar el plan de seguridad ciudadana que comprende la luchacontra el abigeato y el tratamiento y mitigación de desastres

Servicios sociales Programas de atención y lucha contra la pobreza Si estamancomunado

Programas de atención a la niñez Si estamancomunado

Otros programas que coadyuven al desarrollo y bienestar de lapoblación rural

Si estamancomunado

Si estamancomunado

Si estamancomunado

Si estamancomunado

Si estamancomunado


96

4. ASOCIACIÓN O MANCOMUNIDAD DE MUNICIPALIDADES

La debilidad de las estructuras municipales con respeto de la autonomía local,que hemos referido, aconseja favorecer y alentar la asociación o mancomunidadde municipalidades para que compartan obligaciones en la prestación deservicios y el mejor impacto del ejercicio de competencias. Así lo recomiendatambién el documento Estrategia de Desarrollo Territorial, a fin de «superar lafragmentación y la dispersión».64

En nuestro país existen diversas experiencias en esta materia de asociacionesmunicipales con fines de impulsar el desarrollo local, el turismo o la preservaciónambiental. Así, la denominada «Asociación de Municipalidades de PuertosPesqueros del Perú», integra a 22 municipalidades que exigen el establecimientodel canon pesquero en favor de sus jurisdicciones y el respeto a la autonomíamunicipal para el ejercicio en el cumplimiento de las disposiciones de carácterambiental. Los alcaldes de estas municipalidades exigen, asimismo, la restituciónde los límites máximos permisibles para el control de la contaminación marinay el establecimiento de los límites permisibles para la contaminación atmosférica.En este caso, la concurrencia en la referida Asociación se produjo en razón quesus territorios se encuentran afectados por la contaminación de las aguas yfondos marinos, a consecuencia de la actividad de las plantas de harina depescado.

La Municipalidad Provincial de Acomayo y las Municipalidades Distritales deSangarará, Pomacanchi, Acopia y Mosocllacta del Cusco, constituyeron la«Mancomunidad Turística de las Cuatro Lagunas»65 con el objeto de promoverel desarrollo económico de la zona, explotando los atractivos naturales,patrimoniales e históricos que posee Acomayo, especialmente para el turismoecológico.

La legislación y las experiencias internacionales son aleccionadoras. En Italia,el asociacionismo de municipios de montaña se inicio en 1946 con el Consejodel Valle de Valsesia, dedicado al desarrollo del sector turístico. Romá Pujadasanota que la Ley de 1971, que aprobó nuevas normas para el desarrollo de lamontaña, establecía el agrupamiento en zonas homogéneas, las comunitámontana o comunidades de montaña, que se definía como ente de derechopúblico y una asociación obligatoria de municipios que se constituye medianteleyes regionales.

64 Ministerio de la Presidencia. Secretaría Técnica para el proceso de Descentralización.Lima, 2002, p. 307.

65 Véase en: Revista Parlante Nº 72. Cusco. Centro Guaman Poma de Ayala, Febrero 2001,p. 7.


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Las fórmulas normales para desarrollar este asociacionismo serían lasmancomunidades de municipios, como asociaciones voluntarias de municipioscon la finalidad de prestar conjuntamente determinados servicios o la ejecuciónde proyectos, las mismas que deben ser alentadas y promovidas mediante laasignación de competencias y de recursos específicos a favor de ellas.

5. EDUCACIÓN RURAL

La educación que se imparta en las zonas rurales del país debe responder a lasparticularidades de cada zona o región, y en su caso, impartirse en la lengualocal de la población (Quechua, Aymara y Lenguas Amazónicas).

La educación rural debe incorporar, igualmente, las técnicas modernas yproductivas (crianza de vacunos y camélidos, piscicultura- junto con elconocimiento tradicional en el manejo de granos nativos, cultivos y crianzasprincipales del Perú.

Los centros educativos localizados en zonas rurales deben tener tratamientoprioritario en la asignación de recursos para la atención de sus requerimientosen infraestructura, equipamiento, materiales educativos, recursos humanos ytecnológicos.

6. PLANES DE DESARROLLO CONCERTADOS RURALES

Los Planes de Desarrollo Concertados tienen como principal virtud haber iniciadoun interesante proceso que supera los tradicionales planes municipales, antespreocupados básicamente en el ornato y las obras físicas en los centros pobladosurbanos.

Es necesario que se aprueben normas o directivas presupuestales que faciliteny alienten proyectos y programas de naturaleza e impacto rural destinados amejorar las condiciones de vida de la población rural, lo cual actualmente lasnormas presupuestales vigentes omiten explicitar y desarrollar.

7. FINANCIAMIENTO Y TRIBUTACIÓN

Es necesario que se incremente sustancialmente el Fondo de CompensaciónMunicipal para atender de manera eficaz los proyectos a cargo de lasmunicipalidades rurales, entre otros, con una adecuada participación porcentualdel Impuesto a la Renta y del Impuesto Selectivo al Consumo.

En el marco de una reforma tributaria que sea efectivamente seria y técnica -nocomo la aprobada por este Gobierno mediante el Decreto Legislativo Nº 955-debe perfeccionarse la legislación impositiva y distributiva derivada de laexplotación de los recursos naturales. Entre ellas, las referidas a la Ley del Canon


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y la Ley de Regalías Mineras, que a pesar de los reclamos que seguramenteformularán los empresarios, requieren ser ampliadas y perfeccionadas.

Es conveniente, asimismo, estudiar la autorización para aplicar autográvamenesagrarios, que aprueben las municipalidades rurales concertadamente con losproductores agrarios.

Finalmente, debe apoyarse a las municipalidades rurales mediante laorganización de un Programa permanente de Asistencia Técnica y Capacitacióna cargo del Ministerio de Economía y Finanzas y los Gobiernos Regionales, quedebe ayudar y orientar el incremento paulatino de sus ingresos propios.

8. NORMAS ESPECIALES PARA LAS CONTRATACIONES ADMINISTRATIVASY ADQUISICIONES POR LAS MUNICIPALIDADES RURALES

Las adquisiciones de insumos y productos alimenticios para los programassociales de apoyo y de complementación alimentaria a cargo de lasmunicipalidades rurales, deben regularse mediante disposiciones especialesque alienten y faciliten las compras a los productores agropecuarios.

9. SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA

De acuerdo a la Ley Nº 27293 y normas reglamentarias, la calificación de laviabilidad de los Proyectos de Inversión Pública, de manera general, correspondeal Ministerio de Economía y Finanzas. Esta atribución puede ser delegada.

Estas regulaciones deben adecuarse a la realidad de la problemática y a latipología de las municipalidades, especialmente las rurales, cuyos limitadosrecursos económicos y humanos les impide el desarrollo de complicadasformulaciones administrativas. Es claro que en el legislador que originalmenteaprobó la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, pesó este criterio yseguramente otros, porque a tal efecto, en la segunda disposicióncomplementaria de la Ley Nº 27293 se excluyó de esta norma a lasmunicipalidades.

La Dirección General de Programación Multianual del Sector Público ha emitidodirectivas dirigidas a simplificar los procedimientos aplicables a lasmunicipalidades en general, entre ellas, la Directiva Nº 004-2004-EF/68.01«Directiva del Sistema Nacional de Inversión Pública sobre Proyectos de InversiónPública Menores». Esta Directiva ha sido modificada mediante ResoluciónDirectoral Nº 006-2004-EF-68.01, que define como «Proyecto de Inversión PúblicaMenor» al que tiene las siguientes características: i. Es una intervención limitadaen el tiempo; ii. Es financiado con recursos públicos; iii. Su objeto es crear,ampliar, mejorar, modernizar, recuperar o rehabilitar la capacidad productora


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de bienes o prestadora de servicios; iv. Es una intervención de competencia dela Entidad que la formula; v. Genera beneficios independientes, una vez puestoen operación; y vi. Su monto de inversión, a precios de mercado, es igual omenor a cien mil nuevos soles (S/. 100 000.00); y, finalmente, vii. Es compatiblecon el Plan de Desarrollo Concertado, según corresponda.

La Directiva que anotamos constituye un buen avance en la tarea de adecuar anuestra realidad las normas del SNIP, pero infelizmente omite referirse a laproblemática de las municipalidades rurales y contiene diversas disposicionesexcesivamente rígidas que deben adecuarse a la problemática ya abordada.

10. DEMARCACIÓN POLÍTICA

La problemática derivada de la imprecisión de límites y el desorden en estamateria, aconsejan que se lleve adelante una trascendente reforma que instituyaen nuestro país, de manera general, únicamente tres niveles de gobierno:Nacional, Regional (no departamental) y Municipal. Esta delimitación debecomprender el debido reconocimiento y atención a nuestra diversidad geográficay cultural.

Asimismo, en la medida que el asunto del saneamiento de límites territorialesde los distritos y provincias sigue sin resolverse, es recomendable estudiar yaplicar nuevas fórmulas y procedimientos encauzadores, democráticos y viablesal respecto.


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CAPÍTULO XIRECOMENDACIONES Y PROPUESTAS

1. REFORMA MUNICIPAL Y LEY DE BASES LOCAL

Reforma Constitucional

Dada la precariedad y debilidad de las municipalidades, postulamos la necesidadde una Reforma Constitucional del régimen Municipal a fin de que la autonomíalocal sea parte del derecho fundamental constitucional, se reconozca ladiversidad local, se instituyan efectiva y adecuadamente las competenciasmunicipales y se configure el necesario equilibrio de los recursos locales. Eltexto de la misma se incluye como anexo.

Desde nuestro punto de vista, la Reforma Constitucional debe formularse sobrela base de los siguientes principios:

I. Consagración y perfeccionamiento de la autonomía local y de lascompetencias municipales.

II. Las municipalidades deben percibir recursos financieros adecuados ypropios y disponer libremente de sus rentas. La asignación de recursosa las municipalidades debe ser realizada en proporción razonable alas competencias que asuman. Estos recursos deben ser de naturalezaregular y constante para permitir servicios públicos localespermanentes y una adecuada programación financiera.

III. Reconocimiento de nuestra diversidad. Establecimiento efectivo deregímenes especiales para metrópolis, ciudades intermedias, ciudadeshistóricas y municipalidades rurales.

IV. Consagración de la función social y ecológica de la propiedad.

V. Participación ciudadana, como instrumento clave para el desarrollolocal. La participación ciudadana debe ser un proceso constante y nouna manera de entrampar el sistema y la democracia local.

Ley de Bases de Municipalidades

La segunda tarea de la Reforma Municipal se refiere a la elaboración ypromulgación de una Ley de Bases de Municipalidades y una Ley General deRégimen Especial de las Áreas Metropolitanas.


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La Ley de Bases de Municipalidades debe establecer la adecuada tipología delas municipalidades y desarrollar el marco general de las competencias deacuerdo a esta nueva tipología. Debe precisar y desarrollar las diversas materiasen las cuales las municipalidades tiene competencia, tales como el urbanismo,el transporte, educación, los servicios públicos locales, el medio ambiente, lacomercialización, la pequeña empresa, la seguridad ciudadana, el desarrollolocal y aquellas competencias compartidas con otros niveles del Estado.

En cuanto a los bienes y rentas, la Ley de Bases debe promover y garantizar unaadecuada descentralización del gasto público, ubicando importantes recursosen los gobiernos locales, y establecer que las municipalidades tienen potestadtributaria para crear, modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechosy licencias. La Ley de Bases debe fijar un marco general, que debe desarrollarseluego en reglamentos, ordenanzas o cartas municipales que aprueben losrespectivos Concejos municipales provinciales o, en todo caso, los GobiernosRegionales. Esto permitirá que nuestros municipios tengan una verdadera yefectiva autonomía política, administrativa y económica.

2. CARACTERIZACIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES RURALES

La caracterización del espacio rural o zona rural y, en su caso, de la condiciónde ser o no una municipalidad rural, no debe determinarse únicamente demanera negativa, aplicando el criterio de prevalencia de la población urbana orural en general que alude el Art. 139º de la Ley Nº 2797266.

La población y su origen étnico puede y debe ser una variable a tener en cuenta,sobre todo si mediante Ley Nº 27778 del 08.07.2002 se dispuso que en laejecución de los Censos de Población y Vivienda, deben incorporarse variablesdel componente étnico para la identificación de las condiciones generales delos diferentes grupos étnicos.

La caracterización de las zonas o de las municipalidades rurales debe ser elresultado de una combinación apropiada de ciertos componentes ycaracterísticas, tales como la actividad económica predominante (agraria,ganadería, turismo, comercio, servicios, entre otros), la superficie territorial, lageografía, la población y la densidad poblacional, el componente étnico, elnúmero de comunidades campesinas y nativas en cada jurisdicción, la existenciade espacios o áreas naturales, los servicios públicos, las dificultades deaccesibilidad. Esta caracterización debe ser establecida reglamentariamenteen base a una propuesta técnica concordada que apruebe el Consejo Nacional

66 El Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades define como «municipalidadesubicadas en zonas rurales» las que funcionan en capitales de provincia o distrito cuyapoblación urbana no es mayor que el 50% de su población total.


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de Descentralización, en coordinación con los sectores respectivos.

Debe tenerse presente, respecto a las «municipalidades fronterizas» que sudenominación no excluye su calificación, de ser el caso, como municipalidadesrurales.

3. CONSTRUCCIÓN DE UNA INSTITUCIONALIDAD QUE GARANTICE ELDESARROLLO RURAL SOSTENIBLE

El desarrollo rural sostenible al que alude el Art. 139º de la Ley Nº 27972, exigeuna adecuada arquitectura institucional. Debe reconocerse que esta adecuadaarquitectura institucional no solamente atañe y corresponde a lasmunicipalidades rurales, sino al conjunto de las entidades e institucionespúblicas y las organizaciones de la sociedad civil.

Asimismo, debemos reconocer que el desarrollo local en el Perú requiere laparticipación y el tratamiento adecuado de las comunidades campesinas ynativas y de sus autoridades comunales. Por ello, la autonomía local debe serefectivamente concordada y compatibilizada con la autonomía comunal de lacual se encuentran investidas las comunidades en nuestro país.

En la redefinición del modelo institucional, compatible con los alcances deeste concepto, debe comprenderse a la administración pública en su conjunto:nacional, regional y municipal; y además, a la propia sociedad civil. Podemosser municipalistas, pero forzosamente debemos reconocer que el desarrollorural, entre otros, demanda incorporar a la región para visualizar interacciones,posibilidades y debilidades. Queremos ser muy enfáticos al respecto: En modoalguno el desarrollo rural sostenible se podrá lograr únicamente con la«municipalización administrativa de lo rural».

Se tiene que superar no solamente los criterios, las estructuras, los programasy los métodos centralistas preexistentes, sino que, además, se debe crear unanueva arquitectura institucional del desarrollo rural sostenible que esté acordecon los objetivos de la descentralización.

Esta nueva arquitectura institucional que sobrepasa el estrecho marcoreglamentario del Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, seadscribe y forma parte del proceso de reforma y modernización del Estadodispuesta por la Ley Nº 27658 de enero del año 2002 -que lamentablemente,hasta la fecha, no muestra resultados concretos- y debe en todos los casosincorporar el nivel local y respetar la autonomía municipal. Además, entreotros, debe contemplar los siguientes principios, definiciones y elementos:

• El diseño y aprobación de políticas nacionales y de planes estratégicosdel desarrollo rural, así como de los instrumentos técnicos y financieros


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necesarios para la dotación de infraestructura y el desarrollo deproyectos estratégicos;

• La concertación, la coordinación y los controles respectivos entre losdistintos niveles de gobierno: nacional, regional y municipal;

• Las competencias, atribuciones y capacidades de las municipalidadesrurales en las dimensiones técnicas, administrativas y políticasnecesarias para el desarrollo rural sostenible, engarzadas con las delos niveles nacional y regional;

• El diseño y el fomento de redes, asociaciones, mancomunidades,consorcios y otras formas de asociación capaces de emprenderproyectos y programas de transformación productiva que, por reglageneral, sobrepasan las posibilidades de las municipalidades aisladas,sobre todo en las zonas de extrema pobreza; y

• El diseño y desarrollo de espacios y mecanismos para la concertaciónpúblico-privada en las escalas y ámbitos que sean pertinentes para eldesarrollo rural sostenible.

4. COMPETENCIAS Y ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADESRURALES

Asignación de competencias de acuerdo a sub tipos de municipiosrurales

Es conveniente que cada uno de los tres sub tipos de municipalidades ruralescuenten con los modelos apropiados tanto para la asignación de competenciasy atribuciones, la organización de su estructura administrativa, su financiamientoy su normatividad. Estos modelos, como hemos dicho, no deben imponerse.

La norma, en base a los dos modelos propuestos, debe admitir elestablecimiento de diversas categorías de municipios rurales de acuerdo consu población, número de comunidades campesinas, ubicación geográfica,recursos y actividades económicas, ventajas y debilidades institucionales,perfilando distintos regímenes de administración y de competencias para cadauno de los sub tipos de municipalidades rurales presentados en nuestrasconclusiones.

Competencias generales de las municipalidades rurales

A fin de facilitar su comprensión, ordenamiento y mejor aplicación, se debeordenar las competencias y atribuciones en general de las municipalidades


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rurales, establecidas en la Ley Orgánica de Municipalidades. Para tal efecto, sepropone el siguiente texto:

(1) Competencias y atribuciones generales de las municipalidades rurales:

a) En materia de desarrollo y economía local:

• Velar por el aprovechamiento productivo de los terrenosagrícolas, de los recursos naturales y del agua de riego; fomentoe incremento de la superficie agrícola cultivable y el aumentoen los rendimientos agrícolas;

• Promover el desarrollo económico local, fomentando laconstitución de empresas productivas y el desarrollo de la microy pequeña;

• Fomento de programas de desarrollo rural que sirvan a losobjetivos de incremento de la producción agropecuaria, laseguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza, conformea las estrategias nacionales y los planes regionales y locales;

• Organización de Cajas o Fondos Municipales Rurales;

• Planificación y dotación de infraestructura para el desarrollolocal;

• Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interéslocal;

• Fomento de la artesanía; y

• Fomento del turismo local sostenible.

b) En materia de gestión local:

• Aprobar de manera autónoma su estructura administrativa y laorganización interna correspondiente;

• Elaborar y aprobar de manera concertada el Presupuestomunicipal;

• Fomentar la coordinación de políticas entre las diferentesinstituciones públicas y privadas ejecutoras de proyectos, queinvolucra el Plan de Desarrollo Rural;

• Crear empresas municipales, asociaciones, mancomunidadeso consorcios para el cumplimiento y desarrollo de sus proyectosde desarrollo local;


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• Supervisar y exigir que las obras que realicen los organismospúblicos y entidades no gubernamentales dentro de sucircunscripción territorial, cumplan con las especificacionestécnicas de calidad y cantidad, así como el cumplimiento delos plazos establecidos en los respectivos contratos, con el finde evitar el dispendio e irregularidades en la contrataciónpública. Para el efecto podrán solicitar copias de dichos contratosy, de ser necesario, la intervención de la Contraloría Generalde la República;

• Aprobar las normas sobre asuntos de su responsabilidad yproponer las iniciativas legislativas correspondientes; y

• Otras que señale la ley.

c) En materia de urbanismo y planificación local:

• Elaborar y aprobar el Plan de Desarrollo Rural de maneraconcertada;

• Establecer y administrar las Áreas de Conservación Municipal afin de proteger el patrimonio natural;

• Defensa ribereña y mejoramiento de la infraestructura del mediorural;

• Organización y ejecución de programas de protección ambientaly del paisaje, y campañas de reforestación;

• Infraestructuras y equipamientos; y

• Edificaciones y control urbano.

d) En materia de servicios públicos locales:

• Reglamentación y administración de servicios públicos locales:Tratamiento de residuos sólidos, servicios de saneamiento,electrificación, mercados municipales, ferias y otros de la mismanaturaleza; y

• Regular los aspectos relativos a la vialidad, circulación y tránsitoen su jurisdicción.

e) En materia educación y tutela cultural:

• Velar por la calidad y el adecuado diseño curricular y la gestióneducativa en sus jurisdicciones;

• Velar por la adecuada dotación de la infraestructura educativa;


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• Organizar y promover la educación y la investigación para eldesarrollo agropecuario;

• Velar para que se cumpla con brindar educación bilingüe;

• Desarrollar o apoyar programas de alfabetización;

• Aprobar planes específicos de conservación de zonasarqueológicas; y

• Ejecutar proyectos de conservación y restauración de inmuebleso de zonas arqueológicas y culturales.

g) En materia de participación ciudadana:

• Regular y aprobar de manera autónoma los mecanismos yespacios de participación y concertación de las organizacionessociales para el desarrollo rural local;

• Establecer los instrumentos y los procedimientos de fiscalizaciónciudadana; y

• Organizar los registros de las organizaciones ciudadanas desus jurisdicciones.

h) En materia de seguridad ciudadana:

• Reglamentar y organizar los servicios de seguridad ciudadanacon participación de las organizaciones sociales; y

• Aprobar el plan de seguridad ciudadana, que comprende lalucha contra el abigeato y el tratamiento y mitigación dedesastres.

i) En materia de servicios sociales:

• Programas de atención y lucha contra la pobreza;

• Programas de atención a la niñez; y

• Otros programas que coadyuven al desarrollo y bienestar de lapoblación rural.

(2) Competencias y atribuciones exclusivas de las MunicipalidadesProvinciales Rurales:

a. Aprobación del Plan de Acondicionamiento Territorial y el Plande Desarrollo Social;

b. Aprobación de normas urbanísticas y ambientales;


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c. Regulación de los servicios públicos locales, la disposición deresiduos sólidos y vertimientos y el sistema de seguridadciudadana. Organización de Cajas o Fondos Municipales Rurales;y

d. Emitir opinión en materia de acciones de demarcación territorial.

5. PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO RURAL

Los presupuestos y planes de desarrollo local, como se encuentran diseñados,en la medida que se elaboran y surgen de procesos de consulta y participaciónde los diversos sectores de la comunidad local, deben no solamente permitiruna mejor aplicación de los recursos locales, sino su uso transparente y larendición de cuentas sobre bases informadas.

El proceso de concertación al que se encuentran sujetos el presupuesto y losplanes de desarrollo locales, por así disponerlo el Art. 197º de la Constitución ylos Arts. 53º y 97º de la Ley Orgánica de Municipalidades, han ido incorporandopaulatinamente los conceptos del desarrollo local, desarrollo productivo ydesarrollo rural sostenible, así como proyectos relativos a la prestación deservicios públicos (educación, salud, saneamiento, etc.)

La concertación aplicada a los presupuestos y planes de desarrollo localinauguran una nueva versión democratizadora de la gestión local, en la cualdeben gestarse, discutirse y aprobarse los mejores proyectos y lascorrespondientes decisiones que permiten concretizar los principios deeficiencia y eficacia administrativas.

Es necesario que se aprueben las normas o directivas presupuestales del casoque faciliten y alienten proyectos y programas de naturaleza e impacto ruraldestinados a mejorar las condiciones de vida de la población rural, lo cualactualmente las normas presupuestales vigentes omiten desarrollar.

En tal sentido resulta pertinente recomendar que en lo sucesivo, sin perjuiciode que este criterio se asuma como un punto reglamentario de la Ley -enatención a lo dispuesto por los Arts. 140º y 146º de la Ley Orgánica deMunicipalidades y a las propuestas de la Secretaría Técnica de la ComisiónNacional de Desarrollo Rural de la Presidencia del Consejo de Ministros67- existauna Directiva Presupuestal que debe elaborar el Ministerio de Economía yFinanzas, aplicable para la programación, formulación y aprobación delPresupuesto Institucional de las Municipalidades.

67 Nos referimos al documento «Estrategia de Desarrollo Rural» de junio del 2004.


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Esta Directiva debería contener un capítulo específico aplicable a lasmunicipalidades rurales y con un desarrollo apropiado al desarrollo ruralsostenible y a su concertación con las comunidades campesinas y nativas y lascomunidades rurales en general; es decir, con referencia explícita a la economíarural, turismo rural, gestión de cuencas o subcuencas, proyectos productivos,mercados y ferias rurales, servicios rurales y ambientales, educación productiva,promoción de productos locales y regionales ecológicos y de calidad, forestación,cajas rurales municipales, infraestructuras rurales, defensa ribereña, caminosrurales, entre otros.

6. CREACIÓN Y FORTALECIMIENTO DE ASOCIACIONES Y REDESINTERMUNICIPALES

Dado el estado de precariedad y debilidad institucional de las municipalidadesrurales, debe alentarse y fomentarse la constitución de redes locales y lacooperación entre asociaciones de municipalidades rurales con programas yproyectos de desarrollo afines.

En dicho sentido, es recomendable alentar la asociación o mancomunidad demunicipalidades rurales para el ejercicio de determinadas competencias(educación, salud, turismo, etc.) y para prestar servicios locales, de manera talque se contribuya a resolver los problemas de falta de recursos y de operatividadde pequeños municipios rurales. Para que esta política sea consistente, deberá«premiarse» el asociacionismo con la asignación de competencias y de recursospúblicos adicionales o específicos a las municipalidades asociadas omanconmunadas.

Las municipalidades rurales podrán asociarse con el fin de acometer el desarrollorural sostenible y la gestión de las áreas rurales de sus circunscripcionesterritoriales, prestando directamente o de manera compartida algunos servicioslocales de calidad, así como preservar y ampliar la autonomía local. Estasasociaciones municipales deben tener, entre sus finalidades, la capacitaciónde las autoridades, de los servidores municipales y de los nuevos líderes locales.

A tal propósito, igualmente es pertinente y necesario desarrollar modelos deConvenios de Desarrollo de Zonas Rurales (CDZR) a utilizarse por lasmunicipalidades, gobiernos regionales y el gobierno nacional, a fin de podercanalizar y orientar la transferencia de recursos públicos a favor de proyectosestratégicos de desarrollo rural sostenible que pueden asumir adecuadamenteestas redes intermunicipales.

Las redes locales permitirán comunicar y enlazar a miles de municipalidadesrurales con los centros administrativos y los espacios subregionales o regionales,mejorando los niveles de coordinación y facilitando la concertación en lasrelaciones entre los distintos agentes. Además, permitirán el conocimiento de


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experiencias exitosas y emprender las tareas de búsqueda de mercados externospara los productos locales.

7. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA

Los Concejos Municipales de las municipalidades rurales, mediante Ordenanza,en base a la autonomía local establecida por el Art. 194º de la Constitución y elArt. 142º de la Ley Orgánica de Municipalidades, deben aprobar su estructuraadministrativa según los requerimientos y disponibilidades financieras de lasmismas. Para tal efecto, es recomendable que no se comprometa un porcentajemayor del 30 % del presupuesto total de la municipalidad para el pago depersonal administrativo y los demás gastos corrientes, incluidas las dietas delos regidores y regidoras.

Asimismo, es recomendable que en caso excepcional, cuando una municipalidadrural del rango con poblaciones inferiores a 3 000 habitantes no cuente con losrecursos y el personal administrativo necesario, el Concejo Municipal respectivo,mediante Acuerdo de Concejo, pueda autorizar a sus regidores para quedesempeñen determinadas atribuciones administrativas o encargos de gestiónespecíficos en plazos determinados, sin que ello implique pago deremuneraciones adicionales al de la dieta como regidor. Esta recomendación,hasta que permanezca vigente la actual Ley, implica la modificación legislativadel Artículo 11º de la Ley Nº 27972 y, por consiguiente, la formulación de lacorrespondiente iniciativa o proyecto legislativo.

8. DEFENSA RIBEREÑA

Corresponde a las municipalidades rurales convocar y organizar la participacióncomunitaria en el mantenimiento de la infraestructura de riego y la defensaribereña.

Para tal efecto la municipalidad, en coordinación con las comunidadescampesinas, juntas de usuarios o las organizaciones agrarias correspondientes,establecerá los respectivos planes operativos y los instructivos técnicos relativosa cada actuación.

9. SEGURIDAD CIUDADANA

Las municipalidades rurales, de conformidad con lo establecido en el Art. 145ºde la Ley Orgánica de Municipalidades, deben incluir en el sistema de seguridadciudadana el respectivo programa de coordinación, prevención y lucha contrael abigeato, organizado en planes anuales.

Asimismo, promoverán la coordinación con las autoridades judiciales, los fiscales,la Policía Nacional de Perú, las rondas campesinas y las comunidades campesinas


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o nativas, con la finalidad de organizar una vigilancia ciudadana preventivapermanente.

10. EDUCACIÓN RURAL

Atención prioritaria. Los centros educativos localizados en zonas o áreas ruralesrecibirán la calificación de prioritarios en la provisión y asignación de recursospara la atención de sus requerimientos en infraestructura, equipamiento,materiales educativos, recursos humanos y tecnológicos.

Educación para la producción agrícola. La escuela y la educación en las zonasrurales del país deben educar a las nuevas generaciones en técnicas modernasy productivas apropiados para los principales productos agropecuarios del Perú.La universidad, por su parte debe realizar investigación agropecuaria de manerapermanente.

Participación de la comunidad local. En la formulación de los planes yproyectos, así como en la evaluación para el ingreso, ascenso y permanenciadel personal docente, administrativo y directivo de los centros educativoslocalizados en zonas o áreas rurales, participan la comunidad local educativa ylas autoridades de la respectiva municipalidad rural.

11. FINANCIAMIENTO Y TRIBUTACIÓN

Fondo de Compensación Municipal

Se propone formular la correspondiente iniciativa legislativa para que el Fondode Compensación Municipal atienda de manera adecuada a las municipalidadesrurales, incrementándose éste con la recaudación del Impuesto a la Renta y elImpuesto Selectivo al Consumo. Asimismo, podría incluirse el total de larecaudación proveniente de los remates de mercaderías incautadas porcontrabando, cuyo valor para el año 2004 se estimó en 40 millones de dólares.

Estos mayores recursos del Fondo de Compensación Municipal deben distribuirsea favor de las municipalidades rurales con poblaciones en extrema pobreza.De igual manera, este Fondo debe «premiar» a las municipalidades rurales queimplementen programas sostenidos de mejoramiento de sus ingresos propiosy participen de asociaciones o mancomunidades municipales. Los mayoresrecursos deben aplicarse a proyectos prioritarios de inversión y no al pago deremuneraciones y de la burocracia municipal, dado que en las municipalidadesrurales no se tiene –y tampoco se debe admitir- la carga de personaladministrativo o técnico que tienen las municipalidades urbanas.

Se recomienda, además, estudiar e implementar una base de datos confiablede los distritos y provincias rurales con poblaciones en extrema pobreza, a fin


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de superar las deficiencias estadísticas y censales que tiene el país. El Ministeriode Economía y Finanzas, en el documento que hemos citado, en el punto depobreza rural plantea al efecto implementar un Sistema de Información Social.

Canon y regalías

En el marco de una reforma tributaria seria y técnica, debe perfeccionarse lalegislación impositiva y distributiva derivada de la explotación de los recursosnaturales. La Ley del Canon y la Ley de Regalías Mineras requieren ser ampliadasy perfeccionadas.

Los recursos provenientes de la distribución del canon por la explotación derecursos naturales que sean transferidos a las municipalidades rurales, debenser utilizados de manera exclusiva en gastos de inversión.

Autogravámenes

Las municipalidades rurales deben contar con la potestad de organizar y autorizarlos autográvamenes agrarios que aprueben concertadamente con losproductores agrarios.

La recaudación de los autográvamenes agrarios se destinará a la ejecución deproyectos previamente concertados e incorporados al Plan de Desarrollo Rural.Los recursos provenientes de la aplicación de autográvamenes deberán seradministrados conjuntamente con las organizaciones de productores agrarios.

Ingresos propios

Las municipalidades rurales, dada su debilidad técnico-administrativa, debenser apoyadas mediante la organización de un programa permanente deasistencia técnica y capacitación a cargo del Ministerio de Economía y Finanzasy los Gobiernos Regionales.

Asimismo, se requiere diseñar e implementar acciones y proyectos anuales demejoramiento de sus ingresos propios. Sería conveniente, a tal efecto, introducircomo nuevo criterio para la determinación de mayores recursos del Fondo deCompensación Municipal a favor de las municipalices rurales, los esfuerzosexitosos en el incremento progresivo, pero sostenido, de sus ingresos propios.

12. CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA Y ADQUISICIONES DE INSUMOSPOR LAS MUNICIPALIDADES RURALES PARA LOS PROGRAMASSOCIALES ALIMENTARIOS

Las adquisiciones de insumos y productos alimenticios para los programassociales de apoyo y de complementación alimentaria a cargo de las


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municipalidades rurales, se debieran sujetar a las siguientes disposicionesespeciales:

• Las municipalidades rurales podrán adquirir directamente de losproductores locales, en especial de las comunidades campesinas ynativas, los productos e insumos alimentarios de origen agrícola,pecuario, hidrobiológico y agroindustrial, producidos en el mismoámbito geográfico donde se localiza la población beneficiaria de losprogramas sociales.

• Las Municipalidades rurales podrán celebrar acuerdos de suministro ycoproducción con los productores ganaderos y comunidadescampesinas ganaderas de sus jurisdicciones, a fin de garantizar laprovisión de programas sociales de competencia local, estableciendolos mecanismos y garantías necesarios. En estos casos, el personaltécnico de SENASA o sus oficinas regionales prestarán apoyopermanente a las municipalidades rurales en el servicio de controlsanitario al conjunto del ganado, limitándose a cobrar sus costosoperativos, bajo responsabilidad.

• Cuando exista insuficiencia de oferta local de los alimentos o insumosde la zona, debidamente constatada, las municipalidades ruralespodrán realizar estas adquisiciones o celebrar dichos acuerdos conproductores localizados en el ámbito geográfico más cercano.

• Las municipalidades rurales podrán asociarse para realizar la adquisiciónconjunta de alimentos, con la finalidad de obtener mejores preciospor economía de escala.

• El proceso de adquisición directa comprende las siguientes etapas:

(1) Convocatoria a pequeños productores para ofertar susproductos;

(2) Distribución de los Términos de Referencia;

(3) Recepción y Apertura de Propuestas;

(4) Evaluación de propuestas; y

(5) Adjudicación de la Buena Pro.

• Las Municipalidades Provinciales, directamente o de manera conjuntacon otras municipalidades, podrán celebrar convenios o contratos afuturo directamente con los productores agrarios, hasta por el cienpor ciento de los requerimientos programados para los ProgramasSociales de Apoyo Alimentario, por periodos superiores a los ejerciciospresupuestales anuales.


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• Las adquisiciones directas de insumos a los productores agrarios serealizarán de manera transparente y con la participación de lapoblación. Las organizaciones sociales y/ o cualquier vecino podránfiscalizar dichos procesos de adquisiciones y formular consultas, acuyo efecto tendrán acceso a la información acerca de las adquisicionesy de la ejecución de los programas sociales alimentarios de sujurisdicción.

13. REFORMA TERRITORIAL Y SANEAMIENTO DE LÍMITES TERRITORIALES DEDISTRITOS Y PROVINCIAS RURALES

Debe formularse una trascendente reforma que instituya en nuestro país demanera general tres niveles de gobierno: nacional, regional (no departamental)y municipal, con el reconocimiento y atención a nuestra diversidad geográfica,social y cultural.

Asimismo, debe darse efectiva prioridad a la solución de los conflictos sobredemarcación territorial, confiriendo para ello mayores facultades en la materiaa favor de los gobiernos regionales, así como la aplicación de mecanismos einstrumentos expeditivos que faciliten concertación y solución de los conflictosterritoriales. Igualmente mediante ley, se debe autorizar la aplicación del arbitrajea la solución de los conflictos territoriales.

Los tribunales arbitrales territoriales se conformarían a nivel regional y estaríanintegrados por técnicos: geógrafos, economistas y planificadores. Establecidoel arbitraje entre los gobiernos en cuyas jurisdicciones existe este tipo deconflictos, el «laudo territorial» tendrá la condición de «cosa juzgada», aunqueen algunos casos se pueda requerir de su convalidación o respaldo medianteLey u Ordenanza Regional. En este caso, no se requerirá de norma o ley delCongreso de la República en la materia.

Debe tenerse en cuenta que la existencia de cientos de conflictos territorialesen el país hace que el Poder Legislativo no sea la instancia idónea que permitauna atención adecuada para superar esta vieja problemática. Ya el Congreso dela República ha demostrado su incapacidad en este asunto.

14. SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA

Dado que el Sistema Nacional de la Inversión Pública (SNIP) se ha convertidoen una suerte de valla u obstáculo para la aprobación y la ejecución de proyectosde desarrollo local, sus normas deben adecuarse a la realidad institucionalmunicipal, en especial de las municipalidades rurales.

En dicho sentido, en la medida que existe un porcentaje importante demunicipalidades distritales con probados índices de ruralidad y que perciben


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por toda transferencia 8 UIT mensualmente, estando imposibilitadas deemprender proyectos de pequeña y mediana magnitud, proponemos su directa,general e inmediata exclusión expresa de las regulaciones generales y especialessobre el Sistema Nacional de la Inversión Pública.

Asimismo, en el caso de municipalidades rurales que tengan ingresos superioresa 8 UIT mensuales y que carecen de estructuras e infraestructura administrativasadecuadas y de personal técnico calificado, estas deben sujetarse a normastécnicas y procedimientos especiales que faciliten el trámite y aprobación desus proyectos de desarrollo rural. Estas normas serían las siguientes:

• El reconocimiento y regulación especial de Proyectos de InversiónLocales Menores Rurales (PIP Menores Rurales), siempre que nosobrepasen el monto de 35 UIT;

• La evaluación y calificación de estos proyectos corresponderá a lasOPI de las respectivas municipalidades provinciales de la jurisdiccióndonde se ubiquen las municipalidades rurales.

• La calificación, autorización y la ejecución de estos Proyectos menoresse rigen por reglas y un procedimiento simplificado, a condición quehaya sido consultada la población potencialmente beneficiaria y serefiera a proyectos productivos, la atención de servicios básicos o laejecución de obras de infraestructura de apoyo a la producciónagropecuaria.

• El procedimiento simplificado para los Proyectos de Inversión PúblicaMenores Rurales (PIP Menores Rurales), sería el siguiente:

(1) Elaboración del proyecto o de un perfil con la siguienteinformación: a) Informe o documento que acreditefehacientemente compatibilidad con el Plan de DesarrolloRegional Concertado o el Plan de Desarrollo Local Concertado;b) Documento o informe que acredite que la poblaciónpotencialmente beneficiaria ha sido consultada; c) Informe odocumento que acredite la existencia o disponibilidad de lapartida presupuestal necesaria para la ejecución del proyecto.

(2) La evaluación y calificación de proyectos corresponde a lasOPI de las respectivas municipalidades rurales, en un plazo nomayor de 10 días calendario contados a partir de la recepcióndel estudio.


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BIBLIOGRAFÍA

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ANEXOS

PROYECTO DE LEY DE REFORMA CONTITUCIONAL: DESCENTRALIZACIÓN

PARA PERFECCIONAR LA DEMOCRACIA LOCAL

CONSIDERANDO:

Que, el régimen municipal está afectado por una fuerte crisis institucional degobierno, lo que dificulta responder a los requerimientos de la ciudadanía y surol como célula básica de la democracia descentralizada;

Que, pese a los propósitos que animaron la Reforma Constitucional del CapítuloXIV del Título IV sobre Descentralización, aprobada mediante Ley Nº 27680 demarzo del año 2002, las municipalidades mantienen su debilidad institucionaly continúan con la carencia de recursos económicos necesarios para emprenderproyectos de desarrollo local.

Que, la precariedad estructural de las municipalidades es una expresión delsistema político peruano que sigue siendo afectado por el viejo centralismo yla verticalidad en la forma de conducción de los asuntos de gobierno,considerando a las municipalidades como instituciones minusválidas para lafunción gubernamental;

Que, la visión y regulación uniformista o «generalista» sobre las municipalidadesperuanas hace daño y debilita aún más la frágil democracia local, por lo que esnecesario que la legislación sobre la materia reconozca expresamente sudiversidad y heterogeneidad;

Que, los principales problemas institucionales municipales derivan de lossiguientes aspectos:

a) Deficiente, errática e inadecuada legislación municipal que haceabstracción de la heterogeneidad de nuestras provincias y distritos;

b) La ausencia de un adecuado sistema de planificación municipal, asícomo la persistencia de sistemas administrativos obsoletos y casisiempre inadecuados a la amplia agenda de asuntos municipales, loque genera ineficiencia y derroche de los escasos recursos disponibles;

c) Precarización del sistema de gobierno municipal, mediante la extensióndel plazo de gobierno de las autoridades locales (alcaldes y regidores)a cuatro (4) años;

d) Legislación electoral que propicia la elección y proclamación deautoridades locales sin mayoría política ciudadana. El Art. 23º de la


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Ley de La Ley de Elecciones Municipales, Ley Nº 26884, admite laproclamación de la lista que «obtenga la votación más alta»; y

e) Cosificación de la revocatoria de las autoridades locales comomecanismo del control de la ciudadanía, entre otros, con elrequerimiento de listas con el 25% de electores, haciéndola de muydifícil aplicación.

Que, no es posible sostener un proceso de desarrollo económico en un contextoglobalizado, sin municipalidades fuertes, autónomas, y sostener un sistemademocrático y legítimo sin espacios legítimos de gobierno local;

Que, el Acuerdo Nacional suscrito en julio del 2002 compromete esfuerzos delconjunto de la sociedad para el fortalecimiento del régimen democrático y delestado de derecho, la democratización de la vida política, el fortalecimientodel sistema de partidos y la descentralización política, económica y administrativapara propiciar el desarrollo integral, armónico y sostenido del Perú;

Que, desde una perspectiva descentralista y municipalista debe reconocerseque el gobierno de las municipalidades constituye un asunto de vital importanciapara la reconstrucción democrática del Estado y la descentralización del país;

Que, es necesaria una reforma constitucional que permita resolver la actualcrisis institucional de las municipalidades de la República.

Presenta el siguiente Proyecto de Ley de Reforma Constitucional

EL CONGRESO DE LA REPUBLICA

Ha dado la Ley siguiente:

«LEY DE REFORMA CONSTITUCIONAL DEL CAPÍTULO XIV DEL TÍTULO IV,SOBRE DESCENTRALIZACIÓN PARA PERFECCIONAR E IMPULSAR LA

DEMOCRACIA LOCAL»

Artículo 1º. Autonomía local.- Modifícase el Artículo 194º de la ConstituciónPolítica, por el siguiente texto:

«Artículo 194º.- Las municipalidades metropolitanas, las provinciales y distritales(urbanas o rurales) son los órganos de gobierno local y tienen autonomía política,económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Lasmunicipalidades de los centros poblados son creadas por las municipalidadesprovinciales, con arreglo a la Ley de Bases de Municipalidades y a las OrdenanzasProvinciales correspondientes.


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Ningún poder público o autoridad puede interferir en la esfera de la autonomíalocal, bajo responsabilidad, y específicamente:

1. En la elección, vacancia o suspensión de las autoridades municipales;

2. En la recaudación destino o aplicación de sus ingresos;

3. En el cumplimiento de sus ordenanzas, acuerdos y resoluciones; y

4. En la ejecución de los planes de desarrollo local.

Artículo 2º. Elección y revocatoria de autoridades municipales. Agrégaseel Artículo 194º A, con el siguiente texto:

«Artículo 194º A.- Los alcaldes y regidores son electos por sufragio directo paraun período de tres (3) años. Se requiere de segunda vuelta en las eleccionesmunicipales cuando ninguna de las listas alcance cuando menos el 25% de losvotos válidamente emitidos. Pueden ser reelectos.

Su mandato es revocable e irrenunciable, conforme a Ley. Las consultasciudadanas de revocatoria se realizan cuando cuentan con el respaldo de 15 %de los inscritos en el padrón electoral de la respectiva circunscripción».

Artículo 3º. Regímenes municipales y Ley de Bases de Municipalidades.Agrégase el Artículo 194º B, con el siguiente texto:

«Artículo 194º B.- Una Ley de Bases de Municipalidades, de acuerdo a la tipologíade las municipalidades de la República, establece los regímenes, lascompetencias y atribuciones, los recursos y la más adecuada estructura orgánicade las mismas».

Artículo 4º. Funciones, competencias y atribuciones municipales. Modifícaseel Artículo 195º de la Constitución Política, por el siguiente texto:

«Artículo 195º.- Las municipalidades promueven el desarrollo y la economíalocal, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armoníacon las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.

195.1. Funciones. Las municipalidades ejercen sus funciones y potestades degobierno, normativas o reglamentarias, de control y fiscalizadoras, así comolas jurisdiccionales, con arreglo al ordenamiento jurídico nacional.

195.2. Competencias. Las municipalidades son competentes, de maneraexclusiva o concurrente, en materia de urbanismo, desarrollo local e inversionesurbanas, servicios públicos locales, educación, salud, transporte urbano, tutelamonumental y gestión de centros históricos y zonas monumentales; defensadel consumidor, seguridad ciudadana, servicios sociales, participación ciudadanay las demás que correspondan al interés local y que se establezcan en la Ley deBases de Municipalidades.


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195.3. Atribuciones. Para el ejercicio de sus competencias las municipalidadesse encuentran premunidas de las correspondientes atribuciones para formular,aprobar o ejecutar los planes, presupuestos, estructuras, programas o proyectosnecesarios».

Artículo 5º. Bienes y rentas municipales. Modifícase el Artículo 196º de laConstitución Política, por el siguiente texto:

«Artículo 196º.- Bienes y rentas de las municipalidades.

196.1. Son bienes de las municipalidades:

1. Los de uso público común, tales como plazas, áreas verdes y otrosanálogos.

2. Los terrenos de propiedad fiscal que le transfiera el Estado para eldesarrollo de los planes urbanos; y

3. Los que le pertenezcan por cualquier título legal.

196.2. Son rentas de las municipalidades:

1. La recaudación proveniente de los impuestos municipales a lapropiedad predial, alcabala, plusvalía urbana, juegos y apuestas,propiedad vehicular, espectáculos públicos y otros creados conformea ley.

2. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados porOrdenanzas Municipales, conforme a ley.

3. Los derechos económicos que generen por las concesiones y serviciosque otorguen, conforme a ley.

4. Los recursos asignados al Fondo de Compensación Municipal, quetiene carácter compensatorio y redistributivo, conforme a ley.

5. Las transferencias específicas que les asigne en la Ley Anual dePresupuesto.

6. Los recursos asignados por concepto de canon y de regalías mineras.

7. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendoaquellas que requieran el aval del Estado, conforme a ley.

8. Los demás que determine la ley.

Artículo 6º. Régimen metropolitano.- Modifícase el Artículo 198º de laConstitución Política, por el siguiente texto:

«Artículo 198º.- Las áreas o ciudades metropolitanas de la República tienenrégimen metropolitano. Este régimen se aprueba en cada caso mediante ley.


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DISPOSICIÓNES TRANSITORIAS

PRIMERA: Las disposiciones de la presente Ley, referidos al plazo del mandatode las autoridades locales, se aplicarán a partir de las elecciones municipalesprevistas para el año 2006; en tanto que las disposiciones sobre revocatoriason aplicables desde la fecha su promulgación, con arreglo a las disposicionesque establezca la legislación pertinente.

SEGUNDA: El Poder Ejecutivo en el plazo de 60 días calendario, contados apartir de la publicación de la presente Ley, remitirá al Congreso de la República,para que se discuta y apruebe con el carácter de prioritario, el Proyecto de Leyde Bases de Municipalidades que desarrollará e incorporará los cambios de lapresente Reforma Constitucional.


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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Que, el centralismo tiene su raíz en una tradición paternalista e intervencionista,sin fe en el individuo y en su capacidad para tomar decisiones y ejecutar obrasque le interesen a él y a su comunidad inmediata;

Que, el centralismo propicia entre otros, permanentes migraciones del árearural al área urbana y la perpetuación de estructuras nacionales burocráticas eineficientes;

Que, en las zonas rurales del país se encuentran en situación de pobreza másdel 60% de su población y existe una profunda marginalidad y precariedadcomo consecuencia de los modelos de desarrollo inequitativos, el centralismoestatal y la ausencia de políticas y estrategias de promoción del desarrollo rural;

Que, en el país existen 1 588 distritos calificados como pobres, muy pobres oextremadamente pobres, evidenciando que la pobreza de la población peruanaes de raigambre esencialmente rural;

Que, en nuestro país más del 80% de municipalidades (distritales y provinciales)son rurales, dado que en ellas más de la mitad de la población se dedica a laactividad económica rural, sin que este hecho se tome en cuenta para efectode la distribución del Fondo de Compensación Municipal;

Que, el Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972 ha reconocidoa las municipalidades ubicadas en zonas rurales y su Artículo 146º dispone quelas mismas tendrán asignación prioritaria y compensatoria de los recursos delFondo de Compensación Municipal;

Que, en las áreas rurales es inexistente o escasa la base gravable para aplicarlos tributos locales previstos en la ley de tributación municipal;

Que, es necesario asegurar el financiamiento de las competencias de lasinstancias descentralizadas, la cobertura de los servicios básicos públicos y lainfraestructura en las zonas rurales del territorio nacional;

Que, el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) fue establecidooriginariamente en 1984 y posteriormente refrendado en la Constitución Políticadel Perú de 1993, con el objetivo de promover la inversión en las diferentesmunicipalidades del país, con un criterio redistributivo en favor de las zonas

PROYECTO DE LEY : FINANCIAMIENTO DE LAS MUNICIPALIDADES RURALES


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más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a las localidades rurales yurbano-marginales;

Que, es necesidad nacional establecer que las municipalidades rurales participena través del Fondo de Compensación Municipal, de la recaudación del ImpuestoGeneral a las Ventas, Impuesto Selectivo al Consumo y del Impuesto a la Renta,en los siguientes porcentajes:

50% del Impuesto de Promoción Municipal (2 puntos del IGV)

25% del Impuesto Selectivo al Consumo

20% del Impuesto a la Renta

Que, los nuevos recursos estipulados por la presente Ley deben destinarse aproyectos de inversión, por lo que se establece que los mismos se apliquen enun 90% para gastos de inversión y prestación de servicios públicos productivos,y un 10% para gastos corrientes no productivos.

FORMULA LEGAL

El Congreso de la República

Ha dado la Ley siguiente:

LEY QUE ASEGURA EL FINANCIAMIENTO DE LAS MUNICIPALIDADESRURALES

Artículo 1º.- Contenido y Objetivo

La presente Ley tiene como objetivo principal garantizar de manera efectiva elproceso de descentralización y, a tal efecto, regular adecuadamente elfinanciamiento de las municipalidades rurales para garantizar el desarrolloarmónico y sostenible de las zonas rurales del territorio nacional.

Artículo 2º.- Fortalecimiento e incremento del Fondo de CompensaciónMunicipal para atender a las municipalidades rurales

Asígnase a las Municipalidades rurales, a través del Fondo de CompensaciónMunicipal, los siguientes recursos:

a. 50% de la recaudación anual del Impuesto de Promoción Municipal (2puntos del IGV)

b. 25% de la recaudación anual del Impuesto Selectivo al Consumo; y

c. 20% de la recaudación anual del Impuesto a la Renta.


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Los recursos señalados en el párrafo anterior se destinarán a financiar proyectosde inversión que contribuyan a corregir los desequilibrios económicosinterterritoriales, la dotación de los servicios públicos básicos y el financiamientodel desarrollo sostenible de las zonas rurales del territorio nacional.

El Ministerio de Economía y Finanzas queda encargado de elaborar las directivassobre prioridades de inversión y calidad de gasto en las municipalidades rurales,que aseguren la calidad del gasto.

Artículo 3º.- Criterios de asignación de los recursos del Fondo deCompensación Municipal a las municipalidades rurales.

El Ministerio de Economía y Finanzas elaborará y aplicará los correspondientesíndices de distribución del Fondo de Compensación Municipal para lasmunicipalidades rurales, que serán aprobados mediante Decreto Supremo, losmismos que comprenderán como factores y criterios fundamentales lossiguientes:

a. Población rural predominante;

b. Tasa de mortalidad infantil;

c. Tasas de desempleo y subempleo;

d. Tasa de analfabetismo;

e. Hogares sin servicios básicos (agua potable, desagüe y electricidad);y

f. Existencia de comunidades campesinas o nativas.

Artículo 4º. Norma derogatoria

Deróguese las normas que se opongan a la presente Ley.

Lima, julio del 2005

EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LA LEGISLACIÓN NACIONAL

El presente Proyecto de convertirse en Ley, asigna los recursos necesarios afavor de la mayoría de las municipalidades de la República –en este caso de lasmunicipalidades rurales, a fin de que los apliquen al desarrollo armónico y eldesarrollo sostenible de las zonas rurales del territorio nacional.


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ANALISIS COSTO - BENEFICIO

La presente iniciativa legislativa garantiza el cumplimiento del mandatoconstitucional establecido en el Artículo 188º de la Carta Magna; implementael objetivo político establecido en el Artículo 6º de la Ley de Bases de laDescentralización, Ley Nº 27783, que dispone la redistribución equitativa delos recursos del Estado, y efectiviza y materializa lo dispuesto expresamentepor el Artículo 146º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, en elsentido que las municipalidades rurales tienen asignación prioritaria ycompensatoria de los recursos del Fondo de Compensación Municipal.

La presente Ley atenderá a más de 1 500 municipalidades rurales cuya poblaciónmayoritaria se encuentra en situación de pobreza o extrema pobreza, y en lasque existe una profunda marginalidad y precariedad como consecuencia delos modelos de desarrollo inequitativos y el centralismo.

Los recursos asignados a las municipalidades rurales por la presente Leyincorporarán a las provincias y distritos rurales al esfuerzo productivo nacionaly la lucha contra la pobreza, los que podrán llevar adelante acciones y proyectosde inversión relacionados con el desarrollo productivo rural, la preservacióndel equilibrio ecológico, la reforestación, la rehabilitación de represas y canalesde riego; caminos rurales, centros de acopio y comercialización agropecuaria,entre otros.


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CONSIDERANDO:

Que, el Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, ha reconocidoa las municipalidades ubicadas en zonas rurales y ha establecido un régimenespecial respecto a competencias, estructuras administrativas, asignación derecursos del Fondo de Compensación Municipal, entre otros;

Que, el Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, establececomo parámetro para identificar a las municipalidades ubicadas en zonas ruralesaquellas donde la población urbana no es mayor al 50% por ciento, y su novenadisposición complementaria establece que mediante Decreto Supremo, con elvoto aprobatorio del Consejo de Ministros, se aprueba el listado de lasmunicipalidades rurales;

Que, el Art. 3º de la Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural,Ley Nº 28298 del 21 julio del 2004, define al sector rural incluyendo a los sectoresagropecuario, forestal, pesca artesanal, acuicultura, turismo rural y ecológico,artesanal y comercial, reconociendo así la diversificación económica en lasáreas rurales;

Que, para los efectos señalados en los considerandos precedentes es necesarioestablecer la metodología y variables a tener en cuenta para la caracterizaciónde las municipalidades localizadas en zonas rurales del país, concordando loestablecido por el Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972,con el Art. 3º de la Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural, LeyNº 28298;

En uso de la facultad conferida por el inciso 8) del Artículo 118º de la ConstituciónPolítica del Perú;

DECRETA:

Artículo 1º.- Para la determinación de las Municipalidades rurales, provincialeso distritales, a que se refiere el Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades,Nº 27972, se tomará en cuenta los factores y variables siguientes:

a) Sector primario como actividad económica predominante, entendiendocomo tal al conjunto de las actividades comprendidas en el Art. 3º de

PROYECTO DE DECRETO SUPREMO: DETERMINACIÓN DE

MUNICIPALIDADES RURALES


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la Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural, Ley Nº28298;

b) La población y su origen étnico;

c) Superficie territorial con bajas densidades poblacionales;

d) Existencia de comunidades campesinas o nativas;

e) Existencia de espacios o áreas naturales; y

f) Carencia o déficit de servicios básicos (agua potable, desagüe yelectricidad).

Artículo 2º.- El Consejo Nacional de Descentralización – CND, en coordinacióncon el Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI, en un plazo nomayor de 60 días calendario, elaborará el listado de las municipalidades ruralesa que se refiere la Novena Disposición Complementaria de la Ley Orgánica deMunicipalidades, Ley Nº 27972, con arreglo a los criterios establecidos por elArtículo 1º del presente Decreto Supremo y lo presentará a la Presidencia delConsejo de Ministros para su aprobación correspondiente.

Artículo 3º.- El presente Decreto Supremo será refrendado por el Presidentedel Consejo de Ministros.

REGISTRESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE


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PROYECTO DE DECRETO SUPREMO: NORMAS ESPECIALES PARA

MUNICIPALIDADES RURALES

CONSIDERANDO:

Que, es necesario incorporar al conjunto de municipalidades rurales al esfuerzoproductivo nacional mediante su fortalecimiento institucional y el impulso deacciones y proyectos relacionados con el desarrollo rural sostenible;

Que, la estrategia de desarrollo rural aprobada mediante Decreto Supremo Nº065-2004-PCM ha recomendado un cambio institucional que genere condicionespara el desarrollo rural, mediante la potenciación de las capacidades y enfoquesde gestión pública descentralizada y el fortalecimiento y refuerzo de la capacidadde gestión de las municipalidades y de las organizaciones sociales;

Que, el Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, ha reconocidoa las municipalidades ubicadas en zonas rurales con un régimen especialrespecto a competencias, estructuras administrativas y asignación de recursosdel Fondo de Compensación Municipal, las mismas que deben implementarsereglamentariamente;

En uso de la facultad conferida por el inciso 8) del Artículo 118º de la ConstituciónPolítica del Perú;

DECRETA:

Artículo 1º.- COMPETENCIAS DE MUNICIPALIDADES RURALES.

1.1. Las competencias de las municipalidades rurales a que se refieren losArtículos 140º y 141º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, se ejercenpor las mismas con arreglo a los criterios selectividad y proporcionalidad y deprovisión establecidos en el Art. 14º de la Ley de Bases de la Descentralización,Ley Nº 27783, de acuerdo a la disponibilidad de recursos de cada municipalidadrural.

1.2. El ejercicio específico de las competencias generales establecidas en laLey Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, para las municipalidades ruralesse determinará por sus respectivos Concejos Municipales, mediante Ordenanzaen aplicación de la autonomía local de la que se encuentran investidasconstitucionalmente y de conformidad a sus prioridades y planes de desarrollo


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local, en base al modelo orientador de competencias y atribuciones, que comoAnexo I forma parte del presente Decreto Supremo.

ARTÍCULO 2º.- DIRECTIVA PARA LA PROGRAMACIÓN, FORMULACIÓN YAPROBACIÓN DEL PRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE LASMUNICIPALIDADES Y EL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO RURAL.

A fin de facilitar y alentar proyectos y programas de naturaleza e impacto ruraldestinados a mejorar las condiciones de vida de la población rural, el Ministeriode Economía y Finanzas queda encargado de elaborar y aprobar una Directivaespecial aplicable para la programación, formulación y aprobación delPresupuesto Institucional de las municipalidades rurales, apropiada para eldesarrollo rural sostenible, su concertación con las comunidades campesinas ynativas y las comunidades rurales en general; con referencia explícita a laeconomía rural, el turismo rural, la gestión de cuencas o subcuencas, losproyectos productivos, mercados y ferias rurales, servicios rurales y ambientales,la educación rural productiva, promoción de productos locales y regionalesecológicos y de calidad, cajas rurales municipales, infraestructuras rurales,defensa ribereña, caminos rurales y otros que resulten pertinentes.

ARTÍCULO 3º.- AUTOGRAVÁMENES.

Autorícese a las municipalidades rurales a organizar y autorizar autográvamenesagrarios que aprueben concertadamente con los productores agrarios. Larecaudación de los autográvamenes agrarios se destinará únicamente a laejecución de proyectos previamente concertados e incorporados al Plan deDesarrollo Rural. Los recursos provenientes de la aplicación de autográvamenesserán administrados conjuntamente con las organizaciones de productoresagrarios.

ARTÍCULO 4º.- PROGRAMA PERMANENTE DE ASISTENCIA TÉCNICA YCAPACITACIÓN.

El Ministerio de Economía y Finanzas y los Gobiernos Regionales organizarán apartir del año fiscal 2006, programas permanentes de asistencia técnica ycapacitación tributaria, con la finalidad de apoyar e implementar acciones yproyectos anuales de mejoramiento de los ingresos propios de lasmunicipalidades rurales.


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ARTÍCULO 5º.- CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA Y ADQUISICIONES DEINSUMOS POR LAS MUNICIPALIDADES RURALES PARA PROGRAMASSOCIALES ALIMENTARIOS.

5.1. Las adquisiciones de insumos y productos alimenticios para los programassociales de apoyo y de complementación alimentaria, a cargo de lasmunicipalidades rurales, se sujetarán a las siguientes disposiciones especiales:

a. Las municipalidades rurales podrán adquirir directamente de losproductores locales, en especial a las comunidades campesinas ynativas, los productos e insumos alimentarios de origen agrícola,pecuario, hidrobiológico y agroindustrial, producidos en el mismoámbito geográfico donde se localiza la población beneficiaria de losprogramas sociales.

b. Las municipalidades rurales podrán celebrar acuerdos de suministro ycoproducción con los productores ganaderos y comunidadescampesinas ganaderas de sus jurisdicciones a fin de garantizar laprovisión de programas sociales de competencia local, estableciendoen ellos los mecanismos y garantías necesarios. En estos casos, elpersonal técnico de SENASA o sus oficinas regionales prestarán apoyopermanente a las municipalidades rurales con el servicio de controlsanitario, limitándose a cobrar sus costos operativos, bajoresponsabilidad.

c. Cuando exista insuficiencia de oferta local o los alimentos o insumosde la zona, debidamente constatada, las municipalidades ruralespodrán realizar estas adquisiciones o celebrar dichos acuerdos aproductores localizados en el ámbito geográfico más cercano.

5.2. Las Municipalidades rurales podrán asociarse para realizar la adquisiciónconjunta de alimentos, con la finalidad de obtener mejores precios por economíade escala.

5.3. El proceso de adquisición directa comprende las siguientes etapas:

a. Convocatoria a pequeños productores para ofertar sus productos;

b. Distribución de los Términos de Referencia;

c. Recepción y Apertura de Propuestas;

d. Evaluación de propuestas; y

e. Adjudicación de la Buena Pro.

5.4. Las municipalidades provinciales directamente o de manera conjunta conotras municipalidades, podrán celebrar convenios o contratos a futuro


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directamente con los productores agrarios, hasta por el 100 por ciento de losrequerimientos programados para los Programas Sociales de Apoyo Alimentario,por periodos superiores a los ejercicios presupuestales anuales.

5.5. Las adquisiciones directas de insumos a los productores agrarios se realizaráncon criterio de transparencia y con la participación de la población. Lasorganizaciones sociales y/ o cualquier vecino podrán fiscalizar dichos procesosde adquisiciones y formular consultas, a cuyo efecto tendrán acceso a lainformación acerca de las adquisiciones y de la ejecución de los programassociales alimentarios de su jurisdicción.

ARTÍCULO 6º.- SISTEMA NACIONAL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA (SNIP) YMUNICIPALIDADES RURALES.

6.1. Exclúyase de manera general de los alcances y regulaciones del SistemaNacional de la Inversión Pública –SNIP, a las municipalidades rurales distritalesque perciben mensualmente por toda transferencia la cantidad de ocho (8)UIT.

6.2. En el caso de municipalidades rurales que tengan ingresos superiores aocho (8) UIT mensuales, pero que carecen de estructuras e infraestructuraadministrativas adecuadas y del personal técnico calificado, se aplican lassiguientes disposiciones especiales:

a. Regulación especial para Proyectos de Inversión Locales MenoresRurales (PIP Menores Rurales) siempre que no sobrepasen el montode 35 UIT;

b. La evaluación y calificación de estos proyectos corresponderá a lasOPI de las respectivas municipalidades provinciales de la jurisdiccióndonde se ubiquen las municipalidades rurales.

c. La calificación, autorización y la ejecución de estos Proyectos menoresse regirá por un procedimiento simplificado, a condición que hayasido consultada a la población potencialmente beneficiaria y se refieraa proyectos productivos, la atención de servicios básicos o la ejecuciónde obras de infraestructura de apoyo a la producción agropecuaria.

6.3 El procedimiento simplificado para los Proyectos de Inversión PúblicaMenores Rurales (PIP Menores), será el siguiente:

a. Elaboración del proyecto o perfil con la siguiente información: i.Informe o documento que acredite fehacientemente compatibilidadcon el Plan de Desarrollo Regional Concertado o el Plan de DesarrolloLocal Concertado; ii. Documento o informe que acredite que lapoblación potencialmente beneficiaria ha sido consultada; y iii. Informe


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o documento que acredite la existencia o disponibilidad de la partidapresupuestal necesaria para la ejecución del proyecto.

b. La evaluación y calificación de proyectos corresponde a las OPI de lasrespectivas municipalidades rurales, en un plazo no mayor de 10 díascalendario contados a partir de la recepción del estudio.

ARTÍCULO 6º.- EDUCACIÓN RURAL

En aplicación de lo establecido por los Artículos 82º y 141º de la Ley Orgánicade Municipalidades, Nº 27972, la educación rural tendrá en cuenta las siguientesprescripciones y prioridades:

6.1. Los centros educativos localizados en zonas u áreas rurales tienen lacalificación de prioritarios en la provisión y asignación de recursos públicospara la atención de sus requerimientos en infraestructura, equipamiento,materiales educativos, recursos humanos y tecnológicos.

6.2. Las escuelas de las zonas rurales del país deben educar a las nuevasgeneraciones en las técnicas modernas y productivas.

6.3. En la formulación de los planes y proyectos, así como en la evaluación parael ingreso, ascenso y permanencia del personal docente, administrativo ydirectivo de los centros educativos localizados en zonas u áreas rurales,participan la comunidad local educativa y las autoridades de la respectivamunicipalidad rural.

ARTÍCULO 7º.- SANEAMIENTO DE LÍMITES TERRITORIALES DE DISTRITOS YPROVINCIAS RURALES.

Autorízase a los Gobiernos Regionales la implementación y aplicación delarbitraje para la solución de los conflictos territoriales que afectan a lasmunicipalidades rurales de sus jurisdicciones. Para dicho efecto, se conformaranTribunales Arbitrales Regionales integrados por técnicos, geógrafos yplanificadores designados por el Consejo Regional.

ARTÍCULO 8º.- ASOCIACIONES Y REDES RURALES.

8.1. Las municipalidades rurales podrán asociarse con el fin de fortalecer eldesarrollo rural sostenible, la gestión de las áreas rurales de sus circunscripcionesterritoriales, la organización y la prestación de servicios locales de calidad, asícomo para preservar y ampliar la autonomía local. Estas Asociaciones, además,se encargarán de la capacitación de las autoridades, los servidores municipalesy de los lideres locales.


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8.2. El Consejo Nacional de Descentralización – CND, queda encargado deelaborar y difundir modelos de convenios y estatutos de asociaciones demunicipalidades rurales.

8.3. Las municipalidades rurales asociadas tendrán calificación especial para laasignación de mayores recursos en el Fondo de Compensación Municipal -FONCOMUN e incentivos provenientes del Fondo de Inversión para el DesarrolloEconómico (FIDE), para el desarrollo de proyectos mancomunados de impactointerdistrital o interprovincial.

ARTÍCULO 9º.- PREVENCIÓN Y LUCHA CONTRA EL ABIGEATO.

Las municipalidades rurales de conformidad con lo establecido en el Art. 145ºde la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, deben incluir en el Sistemade seguridad ciudadana el programa de coordinación, prevención y lucha contrael abigeato, el mismo que se organizará en planes anuales. Asimismo,promoverán la coordinación con las autoridades judiciales, los fiscales, la PolicíaNacional de Perú, las rondas campesinas y las comunidades campesinas onativas, con la finalidad de organizar una vigilancia preventiva permanente.

ARTÍCULO 10º.- REFRENDO.

El presente Decreto Supremo será refrendado por el Presidente del Consejo deMinistros.

REGISTRESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE

ANALISIS DEL MARCO LEGAL PARA LASTRANSFERENCIAS DE LOS PROGRAMAS

SOCIALES

HILDEBRANDO CASTRO POZO DIAZ

Lima, 2004

ÍNDICE

INTRODUCCIÓNCapítulo I. NORMAS CONSTITUCIONALES

1.1. Los Derechos Sociales1.2. La Descentralización

Capítulo II. COMPETENCIAS EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL2.1. Competencia y Atribuciones del Ministerio de la Mujer

y Desarrollo Social2..2. Competencia y Atribuciones del Ministerio de Educación2.3. Competencia y Atribuciones del Ministerio de Salud2.4. Competencia y Atribuciones del Ministerio de Vivienda,

Construcción y Saneamiento2.5. Competencia y atribuciones de los Gobiernos Regionales2.6. Competencia y atribuciones de las Municipalidades

Capítulo III. MARCO NORMATIVO DEL FINANCIAMIENTO DE LOSGOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPALIDADES

3.1. Las normas y la realidad3.2. Instrumentos Financieros de los Gobiernos Regionales

y de las Municipalidades3.3. El Sistema Nacional de Inversión Pública

Capítulo IV. MARCO NORMATIVO GENERAL DE LOS PROCESOS DETRANSFERENCIAS

4.1. Progresividad de las Transferencias4.2. Sistema de Acreditación

Capítulo V. MARCO NORMATIVO ESPECÍFICO DE LASTRANSFERENCIAS DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

5.1. Revisando las normas5.2. Las adquisiciones de insumos y productos

para los programas sociales


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Capítulo VI. MARCO NORMATIVO SOBRE LA PARTICIPACIÓNCIUDADANA Y DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES

6.1. Instancias de Participación6.2. Respaldo de la participación ciudadana

Capítulo VII. INDICADORES SOCIALES

Capítulo VIII. LEGISLACIÓN COMPARADA8.1. Argentina8.2. Bolivia8.3. Colombia8.4. Chile8.5. Ecuador8.6. España8.7. México8.8. Venezuela8.9. Apreciación general

Capítulo IX. CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS

Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales

7

INTRODUCCIÓN

I

De acuerdo a la información del ENAHO 20011, los pobres2 del Perú -según elgasto de los hogares- ascendían a 14 millones 609 mil habitantes, es decir el54,8% de la población total; mientras que el 24,4% de la población nacionalestá considerada en situación de pobreza extrema.3 Se ha reconocido tambiénque la pobreza afecta al 42,0% de la población urbana y al 78,4% de la poblaciónrural.

Debido al predominio de la población urbana a nivel nacional, en las cifrasabsolutas los pobres se dividen casi en mitades: 7 millones 281 mil son pobresurbanos y otros 7 millones 328 mil son pobres rurales; sin embargo, la pobrezarural es mucho más alta.

La pobreza que padece la población peruana es preocupante por su magnitudy persistencia, y esta fuera de discusión que sus causas son estructurales.Ciertamente, la pobreza en el país se agudizó en virtud a la política y estrategianeoliberal aplicada en el país desde principios de la década del 90, al imponerseun modelo económico que desreguló la protección de la industria y la producciónnacional y que abandonó la agricultura, dejando a su suerte a cientos de milesde productores agrícolas, cooperativas y comunidades campesinas y nativas dela costa, sierra y selva.

Durante la década del 90 en el Perú -política que persiste aún ahora- se abrió elmercado y se favoreció la voracidad de los monopolios, aplicándose a su favorexoneraciones tributarias, desregulaciones administrativas e imponiendoexcesivas tarifas por los servicios privatizados, sin mayor control y regulacióntécnica, de tal manera que los «inversionistas» recuperarán rápida y fácilmentelo invertido. Poco importó en esta clase de operaciones lesivas al país, asegurarla mentada libre competencia –que sirvió solamente de pretexto para privatizar.Tampoco interesaron los derechos y los mecanismos de protección de losusuarios. En esta misma línea neoliberal se impulsó una reforma laboral que

1 Condiciones de vida en los departamentos del Perú, 2001. INEI, agosto 2002.2 No están en condiciones de adquirir una Canasta Básica de Consumo.3 Sus gastos de consumo no cubren el costo de una Canasta Básica de Alimentos.


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pulverizó la estabilidad laboral y alentó el empleo precario, debilitando lasrelaciones colectivas de trabajo. En fin, el 90 fue la década de la consigna de ladesregulación y de la «desestatización del Estado», como única opción válidapara salir de la crisis.

El gasto social (educación, salud, vivienda y trabajo) en el Perú, como proporcióndel PBI, es relativamente bajo y además muestra una tendencia decreciente.En 1990 el gasto social significó el 2.2 por ciento del PBI, el nivel más bajoalcanzado en los últimos 20 años. La participación del gasto social en los gastostotales del gobierno central durante el período 1970-1990, ha fluctuado entre26 y 16 por ciento, siendo 1990 el año en que se registró la menor participación.El gasto social real tuvo una sistemática caída, llegando a constituir en 1990sólo 27 por ciento de lo gastado en 1980.

Todo ello generalizó las formas precarias de la ocupación y redujo el empleopúblico, incrementando la pobreza del 42% al 48.4%.4 La liberalización, laprivatización y la desregulación no nos trajeron el prometido desarrollo, eldespegue de la economía ni tampoco la promesa de mayor empleo por laempresa privada. Por el contrario, estas medidas neoliberales impactaronnegativamente en la cuestión social, pese a lo cual en estos tiempos existenaún algunas voces aisladas, pero profusamente difundidas en los mediosmasivos de comunicación, que siguen planteando la necesidad de «cerrar»,reducir el gasto público y social, e inclusive liquidar la administración pública.5

Durante la década del 90, el régimen centralista de Fujimori no sólo desactivólos Gobiernos Regionales instalados apenas dos años atrás, recentralizandocompetencias y recursos públicos en el Poder Ejecutivo, sino que impuso elfraude como práctica electoral y la utilización y manipulación política losprogramas sociales de atención a la pobreza.

Por Decreto Ley Nº 25556 del 11 de junio de 1992 se estableció que el Ministeriode la Presidencia tenía por finalidad atender las necesidades de la poblacióncon obras de infraestructura básica y mediante programas sociales, adscribiendoal FONCODES a dicho Ministerio. Resulta indicativo, por ejemplo, que en 1996,año de la primera reelección del régimen de fujimorista, en el Presupuesto delSector Público el Ministerio de la Presidencia experimentó un singularcrecimiento del 135 por ciento de sus recursos fiscales, respecto del ejerciciofiscal anterior.

4 Véase: Cuadro de evolución de la pobreza en el Perú entre 1997 y 2000. En: El EstadoMafioso. Manuel Dammert Ego Aguirre. Ediciones El Virrey. Lima, 2001, p. 362.

5 El economista Fritz Du Bois, en un artículo denominado «En Piloto automático», sepregunta ¿Cómo podemos protegernos del Estado? y él mismo se responde seriamente:«cerrando la administración pública». El Comercio,11.01.2004, p.A4.


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Mediante la distritalización del Programa del Vaso de Leche dispuesta por elgobierno fujimorista, con la Ley Nº 26637 dada en junio de 1996 -según elCongresista Henry Pease- el gobierno debilitó las organizaciones al fragmentarlasy utilizar «abusivamente a las señoras organizadas en el Vaso de Leche,comedores populares y organizaciones afines, para su campaña proselitista».6

Otro vergonzoso caso manipulatorio fue el de la distribución de alimentos paraimponer a la población femenina beneficiaria el Programa AQV deesterilizaciones en masa, que solamente en 1996 realizó 37,000 intervencionesy en 1997 sumaron 120,000.7

Quedó claro desde la Reforma Constitucional de 1993, que el gobiernofujimorista necesitaba corromper las relaciones Estado-sociedad con el fin deasegurar el continuismo y la reelección presidencial, y para ello buscó devaluaraún más a los ya alicaídos partidos políticos. En base a toda esa parafernalia,posteriormente, mediante Ley Nº 26657 de agosto de 1996, se aprobó la famosaLey de «interpretación auténtica» dirigida a habilitar a Fujimori para su segundare-reelección. Los ya famosos «vladivideos» develaron al pueblo peruano queesta aberrante ley llegó a aplicarse gracias a la corrupción de varios de losmiembros integrantes del Jurado Nacional de Elecciones, mientras que, enafán de ocultar la verdad histórica, la mayoría fujimorista del Congreso destituyóa los magistrados del Tribunal Constitucional que se pronunciaron en contra deeste despropósito constitucional.

El fujimorismo fue derrotado el año 2001, pero la pobreza quedó en el país. Eldesarrollo económico y social del país no puede enfrentarse sin abordar yenfrentar este grave problema que afecta a más del cincuenta por ciento de lapoblación. En curso el proceso de globalización -con todos los cambios yprocesos económicos, sociales y culturales que ello implica-, en la agenda dela reforma del Estado, la reconstrucción de un Estado social de derechoefectivamente democrático y la vieja demanda de la descentralización, hacenque en este marco imprescindiblemente se fortalezcan, se reformulen, serediseñen y se perfeccionen las políticas y los programas sociales.

Las reformas y los cambios que se necesita en la administración pública no sonya más –ni deben serlo- en el sentido de la vieja cantaleta neoliberal de ladesregulación y el desmontaje del Estado social. La reforma que se requieretiene que dirigirse a convertir al Estado en un instrumento eficaz y capaz de

6 Véase en: Así se destruyó el Estado de Derecho. Henry Pease García. Congreso de laRepública- 1995-2000. Lima, 2000, p. 170.

7 Véase: Los festivales de las AQV: Esterilización por alimentos. En: El Estado Mafioso.Manuel Dammert Ego Aguirre. Ediciones El Virrey. Lima, 2001, p. 368.


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atender las demandas y los derechos sociales. Estas demandas y derechossociales requieren la idea, el modelo, la fuerza y la gestión del Estado, en lugarde su desmantelamiento, como erróneamente lo propugna la ideologíaneoliberal.

Todo Estado moderno tiene que tener entre sus instrumentos fundamentales yprincipales a la política económica y a la política social. La política económicadebe viabilizar el nivel de gasto que requiere la ejecución de la política social yadecuarse al tipo de recursos humanos que resultan de su aplicación. La políticasocial, a su vez, al promover en la población mejores niveles de salud, educacióny bienestar, debe aportar de manera importante al desarrollo económico.8

II

El concepto y alcances de los términos programas sociales, programas de alivioa la pobreza, protección social, gasto social, gastos de naturaleza social9,asistencia y previsión social10, entre otros, son recogidos recientemente por elordenamiento jurídico peruano y se utilizan indistintamente. Todos ellos serefieren y ponen de manifiesto un conjunto de instrumentos políticos,económicos y jurídicos que aplica el Estado para cumplir su rol de bienestar.11

La democracia en nuestro país es y será débil mientras la pobreza afecte a lamayoría de la población. Superar la debilidad de la democracia peruana requiere,por lo menos, de una sociedad integrada. Diversos estudios reconocen que losaltos niveles de exclusión social amenazan la gobernabilidad, la estabilidad yel perfeccionamiento de sus instituciones.

8 Anderson, Jeanine. Ni Bienestar, ni equidad: Los fundamentos de la Política SocialPeruana. Gredes, abril, 1993, p. 9.

9 Véase en: Numeral IV del Art. 22º de la Directiva para la programación y formulacióndel Presupuesto de los pliegos del Gobierno Nacional para el año fiscal 2004, aprobadapor la Resolución Directoral Nº 008-2003-EF/76.01 del 16 de mayo del 2003.

10 En el Anexo Nº06/GL - Tabla de funcionesde la Directiva Nº010-2003-EF/76.01 para laprogramación del Presupuesto de los Gobiernos Locales para el 2004 aprobada por laR.D. Nº 020-2003-EF/76.01, se utiliza el término Asistencia y previsión social; y en elAnexo Nº 15/GL, Glosario de Términos, el de Programas de Alivio a la Pobreza.

11 El glosario de términos del Sistema de Gestión Presupuestaria del Estado, aún vigenteaprobado por la Resolución Directoral Nº 007-99-EF-76.01 del 22 de febrero de 1999,no contiene las definiciones de programas sociales ni de los derechos sociales, y másbien contiene la definición de «Programas de Alivio a la Pobreza», como las accionesllevadas a cabo por el Estado u organizaciones privadas, orientadas al alivio de la pobrezamediante la generación de empleo temporal, programas de nutrición, salud básica yplanificación familiar, alimentación escolar, desarrollo de infraestructura sanitaria yeducativa, entre otros.


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Por eso, precisamente el Acuerdo Nacional en el tema de equidad social yjusticia social, entre otros, planteó la necesidad de enfrentar la reducción de lapobreza y la promoción de la igualdad de oportunidades sin discriminación.Todo lo cual constituye un serio desafío que demanda cambios estructuralesen la economía, los modelos de producción, la reforma del Estado y lacelebración de compromisos sólidos de la sociedad en su conjunto.

Bustelo12 afirma que las políticas sociales son como una prótesis de la políticaeconómica. La estabilidad macroeconómica y las reformas estructurales nogarantizan, por sí solas, la disminución de la pobreza. El crecimiento económicoes condición necesaria, pero no suficiente para lograr este objetivo. Se requiereun esfuerzo deliberado de integración de la política económica con la políticasocial.13 Estas deben garantizar acciones de redistribución de ingresos, depromoción y compensación social, y además, un esfuerzo sistemático paraevitar la reproducción intergeneracional de la pobreza.

Es claro que el desarrollo social y el crecimiento económico se encuentraninterrelacionados. Los logros y los avances económicos hacen factible elmejoramiento del ingreso y el bienestar de los ciudadanos, siendo a su vez eldesarrollo humano condición necesaria para aumentar la productividad. Noobstante, la interrelación entre el desarrollo social y el crecimiento económicono se logra de manera espontánea, por lo que esta operación deberá ser dirigiday construida por el Estado.

Las regiones y provincias requieren de proyectos y programas que demandenel uso intensivo de la mano de obra. A contrapelo de esta necesidad, lasprincipales actividades con mayores inversiones se realizan en la gran minería,que no requiere mayor mano de obra, no contribuye significativamente a lageneración de empleo y tampoco aporta los tributos y participaciones quedebería pagar. En ese sentido, con la finalidad de disminuir la desigualdad yaumentar el crecimiento regional, se requiere considerar medidas económicasa nivel nacional, regional y municipal, programas y proyectos que promuevanel empleo, la producción agropecuaria, el turismo rural y la inversión privada,nacional o extranjera en actividades económicas que requieran el uso intensivode mano de obra.

12 Bustelo Graffigna, Eduardo S. Salud y Ciudadanía. Una mirada a la salud en el futuro.Santiago de Chile, marzo de 1999.

13 El documento «Bases para la elaboración del Plan Integrado de desarrollo Social dejulio del 2003, de la Comunidad Andina, al efecto enfatiza que «la reducción de lapobreza no es consecuencia automática del crecimiento económico» y que la reducciónde la pobreza dependerá de las políticas que se instruyen «para asegurar» que losfrutos del crecimiento económico lleguen efectivamente a los sectores más pobres yvulnerables de la población.


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Por otro lado, si en efecto es vital y necesaria la descentralización y elfortalecimiento de las Municipalidades -conforme al texto constitucionalreformado en marzo del 2002-, es importante tomar nota de la evidente crisisactual y la debilidad de la institucionalidad municipal que fue permanentementeagredida por el centralismo del fujimorato con el recorte de sus competenciasy sus rentas. Por tanto, debemos reconocer, como corresponde la necesidadde impulsar la correspondiente Reforma municipal como punto prioritario delproceso de reconstrucción democrática del Estado peruano14. Más aún, si hastael momento la educación, los servicios de salud y las competencias económicaspermanecen bajo la administración del Poder Ejecutivo y, en su gran mayoría,sucede lo mismo con los programas sociales de atención a la pobreza. UnaReforma municipal inscrita en el proceso de reconstrucción democrática delEstado peruano, tiene que resolver minimamente estos asuntos.

Asimismo, los estudios sobre la materia recomiendan políticas y medidaseconómicas que incrementen los ingresos del sector informal, pues así secontribuye a disminuir significativamente la pobreza. Se requiere el diseño yaplicación de políticas para mejorar los fundamentos microeconómicos deldesarrollo económico, tales como la reconversión, capacitación de la fuerzalaboral, el diseño y aplicación de estrategias y programas empresariales, einfraestructura, que debieran constituir el ambiente favorable para el aumentode la producción.

En fin, se debe combinar acciones innovadoras de promoción de los recursoshumanos y de integración y asistencia social que privilegien la gestión yejecución descentralizadas, promoviendo además la activa participación de lasociedad civil en su conjunto.

Es claro que todo lo anterior demanda el diseño y aprobación prioritaria depolíticas internas de financiamiento a los programas de superación de la pobreza,con un definido impacto redistributivo. Todo ello supone, entre otros:

• Enfrentar resueltamente las causas de la reproducción de la pobreza,mediante políticas e instrumentos que aseguren que los frutos del

14 En La Ley Orgánica de Municipalidades, comentada y concordada. Editorial RAO, Lima,2003, pp. 16 y 24, sostenemos que la Reforma municipal debe entenderse como unproceso permanente, amplio y complejo que abarca diversos aspectos y líneas deactuación, esquemas, estructuras, responsabilidades y atribuciones, gestión financieray control presupuestario, etc. y que ella debe abordar el desarrollo de mecanismos einstrumentos que estimulen la democratización de la gestión local y la reformulaciónde las gestiones urbanas, ambientales, tributarias; el diseño de sistemas de evaluaciónque incorporen el impacto de las políticas y planes, las nuevas normas y reglamentosque respondan a los diversos cambios operados; el fortalecimiento y la modernizaciónde los servicios públicos locales, entre otros.


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crecimiento económico favorezcan a los sectores pobres y vulnerablesde la población.

• Garantizar un sostenido incremento del gasto social.

• Aplicar políticas fiscales e impositivas para financiar programas prioritariosde alivio a la pobreza, promover el empleo, así como dotar de asistenciatécnica y capacitación empresarial a los sectores populares.

• Transferir recursos públicos desde áreas menos prioritarias haciaprogramas de promoción y compensación social.

• Realizar un esfuerzo sostenido a fin de obtener cooperación internacionalpara los programas sociales masivos.

• Descentralizar efectivamente la educación y la salud pública.

• Garantizar eficiencia y transparencia en el uso de los recursos destinadosa los programas de superación de la pobreza, y promover mayor controlsocial de su gestión.

• Adecuar y perfeccionar los mecanismos de los programas sociales a finque beneficien efectivamente a los pobres.

Las condiciones de desigualdad social y económica, como la elevada incidenciade la pobreza, hacen impostergable impulsar desde el Estado programas socialesdirigidos a los sectores de menores ingresos, encaminados a desarrollar suscapacidades individuales y, fundamentalmente, a ampliar las oportunidadesen beneficio de esos sectores. Se requiere políticas dirigidas a remontar laescasa distribución del ingreso en vastos sectores de la población que, partiendode un entendimiento contemporáneo de los conceptos de ciudadanía y derechossociales, los utilicen para constituirlos en los nuevos criterios distributivos quedeben impulsar el desarrollo social, más allá del asistencialismo.

Finalmente, los errores del pasado, hacen impostergable redefinir el conceptode ciudadanía para entender que ésta es un estatus de plena pertenencia delos individuos a una sociedad. En virtud de ello, a todos los peruanos y peruanas,en tanto ciudadanos, les asisten derechos civiles, políticos y sociales, conciliandode este modo los valores y principios de la democracia (civiles y políticos) conuna decidida apuesta por el bienestar económico y material (derechos sociales).


14


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CAPÍTULO I NORMAS CONSTITUCIONALES

1.1. LOS DERECHOS SOCIALES

El Art. 25º de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que:«Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, asícomo a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, elvestido, la vivienda, la asistencia médica».

Asimismo, el Art. 3º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales yCulturales adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en suresolución 2200 A del 16 de diciembre de 1966, compromete que todos los EstadosPartes aseguren a los hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos losderechos económicos, sociales y culturales enunciados en dicho Pacto, entre loscuales se encuentran las medidas especiales de protección y asistencia en favor detodos los niños y adolescentes y el derecho fundamental de toda persona a estarprotegida contra el hambre.

El desarrollo de los Derechos Sociales en otras latitudes es un proceso permanente.Así, los «Principios de Limburgo» de 198615 desarrollan la aplicación del PactoInternacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y al efectoestablecen en su artículo 2, numeral 1, que los Estados se encuentran obligadosa garantizar el goce de los derechos mínimos de subsistencia, al margen de suestado de desarrollo. Del mismo modo, el Tratado de Ámsterdam de la UniónEuropea que entró en vigor en mayo de 1999, tras haber sido ratificado por todoslos Estados miembros, modificando ciertas disposiciones del Tratado de la UniónEuropea y de los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas (París yRoma), acordó diversas medidas que tratan de poner al ciudadano común en elcentro de las preocupaciones de la Unión e introducir medidas que fomentan laintervención comunitaria en la lucha contra el desempleo.

Bresser-Pereira señala que, si bien «los derechos de los ciudadanos en defensadel Estado se han respetado, al menos teóricamente, aún existe el problemapara garantizar los derechos humanos entre los ciudadanos, sobre todo endefensa ante los ricos y poderosos. Los derechos sociales apuntan a este aspecto.Pueden entenderse como derechos de unos ciudadanos contra otros, si

15 Documento jurídico que perfecciona y modifica ciertas disposiciones del Tratado de laUnión europea.


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pensamos por ejemplo en los derechos de los trabajadores en relación a susempleadores. Sin embargo, cuando pensamos en los derechos sociales comoel derecho a la supervivencia, la educación, la cultura, la salud; todos estos sonderechos en defensa de la sociedad civil y su estado correspondiente».16

En el caso de los derechos sociales17, su relevancia jurídica y su complejidadestructural aparecen con mayor claridad si se los considera como derechos aprestaciones de bienes o servicios, principalmente frente al Estado, tendientesa satisfacer las necesidades básicas que permitan a los individuos desarrollarsus propios planes de vida.18 Por ello, las políticas sociales aluden necesariamenteal gasto público social. Por esta razón, se sostiene que todo Estado modernose basa en el equilibrio entre el Estado de Derecho (garante de la libertad y lapropiedad) y el Estado Social (garante de la solidaridad y la cohesión).

Es claro que los derechos sociales impactaron y redefinieron el rol del Estado, dotándolode un nuevo perfil: El Estado social. Es decir, un Estado que se responsabiliza de susciudadanos y que no se muestra ajeno a sus carencias materiales. El concepto dederechos sociales tiene, pues, estrecha correlación con el de Estado social.

El Estado Social de Derecho, según la doctrina, es un sistema basado en uncontrato social escrito y tácito que garantiza la seguridad social, individual ycolectiva, que promueve la justicia social y que propone fórmulas eficaces desolidaridad entre los hombres y las generaciones.

El Estado Social de Derecho reconoce para sí una importante tarea en el campoeconómico, que supera la tradicional función reguladora y de simple controladordel ejercicio de la libertad económica para proteger a los débiles y evitar y sancionarlas maniobras abusivas e impedir los monopolios, para convertirse en un activoEstado de fomento y garante del desarrollo integral; es decir, del desarrolloeconómico, político, social y cultural.19

16 Véase: Ciudadanía y república: La aparición de los derechos republicanos. Luiz CarlosBresser-Pereira, Catedrático de economía en la Fundación Getulio Vargas de Sao Paulo,Brasil. En: Rev. Instituciones y Desarrollo. Mayo 2001, Nºs 8-9.

17 La definición clásica de los derechos sociales proviene de jurista italiano MAZZIOTTI, quienlo expone en dos planos: el subjetivo y el objetivo. En el primero, el derecho social es «elderecho general de cada ciudadano a participar en los beneficios de la vida asociada, elcual se refleja en derechos específicos a determinadas prestaciones, directas o indirectas,de parte de los poderes públicos» (1964: 804). En el segundo, el derecho social es «elconjunto de normas a través de las cuales el Estado lleva a la práctica su funciónequilibradora y moderadora de las disparidades sociales» (1964: 804) (1). El plano subjetivocoloca al derecho social en relación a su titular, mientras que en el plano objetivo sealude al sistema normativo de los derechos sociales y sus implicancias sobre el Estado.

18 Bienestar, justicia y mercado, trad. de Damián Salcedo, Barcelona, Paidós, 1977, pp. 61 y ss.19 Los Estados de Bienestar del mundo capitalista desarrollado son enormemente complejos.

Su política social comprende una vasta gama de normas, programas y proyectos. Sugasto social es grande y consta de rubros muy diversos. Los aparatos administrativos dela política social en estos países son también complejos (el Servicio Nacional de Salud deInglaterra es el tercer empleador más grande del mundo occidental).


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El Dr. Marcial Rubio Correa conceptualiza los derechos sociales como las «reglasque dicta el Estado para asegurar ciertas condiciones de relación de los sereshumanos de una sociedad entre sí, y prestaciones que el Estado regula y enalgunos casos debe prestar directamente a las personas, generalmente cuandoestán en incapacidad de proveer para ellas por sí mismas.20

En nuestro país, al margen del modelo político-económico y centralista queimpusieron los mentores políticos de la Constitución de 1993, ésta comprometeal Estado en su conjunto en diversas materias, servicios y actividades de interéspúblico y social. Todo lo cual supone su necesaria intervención en diversosniveles y materias.21

Debe tenerse en cuenta que inclusive la más mínima fórmula de regulaciónque se asigne al Estado, en modo alguno significa la «eliminación» de los resortese intervenciones en la realidad económico-social, sino apenas, según elTratadista Parejo Alfonso, «una forma especifica del ejercicio del poder público».22

El estudio de los alcances de los derechos sociales consagrados por la Constituciónde 1993 no se reduce a lo establecido en su Capítulo II del Título I, ni al largolistado de los derechos humanos tutelados por el Art. 2º de esta Carta, sino que-como veremos más adelante- también se encuentran engarzados a la estructuray a los instrumentos de gestión del Estado en su conjunto.

En primer lugar, tendremos que referirnos al Capítulo II del Título I de laConstitución, denominado precisamente «De los derechos sociales y económicos»(Arts. 4º a 29º) mediante los cuales, entre otros, el Estado está comprometido aproteger a la familia, al niño, al adolescente, a la madre y al anciano en situaciónde abandono (Art. 4º); a la salud pública y al acceso equitativo a los servicios desalud (Art. 9º); a la seguridad social (Arts. 10º y 12º); el derecho a la educaciónsegún el cual «nadie debe verse impedido de recibir educación adecuada porrazón de su situación económica», etc. La educación inicial, primaria y secundariaes obligatoria y es gratuita en las instituciones del Estado. (Arts. 13º, 14º, 16º y17º); el trabajo es un deber y un derecho y es objeto de atención prioritaria delEstado, para lo cual «promueve condiciones para el progreso social y económico,en especial mediante políticas de fomento del empleo productivo y de educaciónpara el trabajo» (Arts. 22º y 23º), etc.

20 Véase en: Estudio de la Constitución Política de 1993. Fondo Editorial de la PontificiaUniversidad Católica del Perú. Lima, 1999, Tomo 2, p. 9.

21 Reflexión de alguna utilidad, si se tiene en cuenta que la Constitución de 1993 hasta lafecha no ha podido ser reformada por el Congreso de la República, salvo el Capítulo enmateria de Descentralización.

22 Parejo Alfonso, L. El Estado Social Administrativo: Algunas reflexiones sobre la «crisis»de las prestaciones y los servicios públicos. Revista de Administración Pública, Nº 153,España. Septiembre / diciembre 2000, p. 217-249.


18

En segundo lugar y de manera general. encontramos que el Artículo 2º de laCarta Política referido a los derechos de la persona, alude y compromete alEstado a implementar políticas sociales para garantizar su «bienestar» (inc. 1),el acceso a la cultura (inc. 8) y el adecuado desarrollo de su vida (inc. 22).

A este conjunto de derechos consagrados en el Capítulo II del Título I y el Art. 2ºde la Constitución, debe añadirse los siguientes preceptos y mandatosconstitucionales que complementan, explicitan o desarrollan los ya mencionados:

• Toda persona tiene derecho (…) a gozar de un ambiente equilibrado yadecuado para el desarrollo de su vida. (inc. 22 del Art. 2º)23

• El Estado garantiza la plena vigencia de los derechos humanos (queincluye la educación, el trabajo, etc. (Art. 44º)

• La protección a la población de las amenazas contra su seguridad. (Art. 44º)

• La promoción del bienestar general que se fundamenta en la justicia yen el desarrollo integral y equilibrado de la Nación. (Art. 44º)

• El desarrollo y la cohesión de las zonas fronterizas. (Art. 44º)

• El desarrollo del país, principalmente en las áreas de promoción deempleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.(Art. 58º)

• El Estado debe brindar oportunidades de superación a los sectores que«sufren cualquier desigualdad» y en tal sentido promover las pequeñasempresas en todas sus modalidades. (Art. 59º), y

• El Estado debe velar por la salud y la seguridad de la población. (Art. 65º)

Finalmente encontramos enlazados directamente a los derechos sociales queya hemos listado, otro conjunto de disposiciones constitucionales se encuentranconectadas para su directa instrumentalización. Ellas son las siguientes:

• El Estado debe asignar en el Presupuesto del Sector Públicoequitativamente los recursos públicos. Su programación y ejecuciónresponden a los criterios de eficiencia, de necesidades sociales básicasy de descentralización. (Art. 77º)

• El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. (Art. 88º), y

• La descentralización constituye una política permanente de Estado, decarácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollointegral del país. (Art. 188º)

23 El medio ambiente sano y equilibrado es un medio para concretar el desarrollo humano,como tal también es un derecho social.


19

Conforme se ha visto, los derechos sociales son diversos y, además,permanentemente se amplían en la medida que el bienestar humano debesiempre seguir creciendo a diversas esferas, superando los básicos referidos a lasalud, trabajo y nutrición, pasando por la educación, la recreación, la proteccióncontra riesgos y desastres y, más recientemente, comprendiendo el ambiente yla regulación especial en pro de la protección de los recursos naturales.

Por ello, los derechos sociales comprenden las acciones, servicios, actividadesy programas referidos a diversas esferas y aspectos de la vida humana, quelargamente rebasan la atención de la población en extrema pobreza con losprogramas sociales. Por lo mismo, es importante que se reconozca sus cabalesdimensiones, alcances y el valor normativo de estas disposiciones sociales ypúblicas constitucionalizadas, rechazando cualquier interpretación en el sentidoque constituyen simples enunciados retóricos, librados al parecer y el humorde los gobiernos y de los administradores de turno.

El simple reconocimiento de los derechos sociales como conjunto, debe obligar auna reflexión nacional que necesariamente habrá de reformular las políticas, lasregulaciones, así como los instrumentos y también las estructuras ahora existentes.

Implementación y exigibilidad de los Derechos sociales

Si la Constitución establece derechos sociales para la colectividad, y talesdisposiciones son parte de los derechos humanos, estos se encuentran sujetosa la función tutelar del Estado en su conjunto. Máxime si la propia Constitución,en sus artículos 3º y 32º, establece un régimen especial de protección de losderechos humanos (su incumplimiento, entre otros, esta sujeto a la interposiciónde las acciones de garantía conforme a lo estipulado por el Art. 200º de la CartaPolítica) y además está excluida expresamente de la reducción o disminuciónde los mismos en los procesos de referéndum.

El Dr. Luis Castillo Córdova sostiene que24 «La formulación constitucional deldeber vincula al poder político, en cuando este no puede actuar de modo queimposibilite el pronto y efectivo cumplimiento del deber; y positivamente en lamedida que le obliga a realizar todas aquellas acciones dirigidas al cumplimientorápido y pleno del deber constitucional». (el subrayado es nuestro).

La propia Constitución ha previsto la implementación de los derechos socialesen la Undécima Disposición Final y Transitoria, al referir que cuando sus mandatosexijan nuevos o mayores gastos públicos, estos se aplicaran progresivamente.

El Tribunal Constitucional, a pesar de su corta trayectoria de funcionamientodemocrático y no tener una comprobada adherencia a los temas y asuntos

24 En: Elementos de una teoría general de los derechos constitucionales. Universidad dePiura. ARA Editores E.I.R.L. Lima, 2003, p. 63.


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sociales –sus fallos tienen énfasis más bien en los aspectos procesales-, en laparte considerativa de diversas sentencias ha desarrollado un conjunto dereflexiones atinentes al tema que merecen la pena comentarse. Así, en lasentencia de fecha 13 de marzo del 2003, recaída en el expediente N° 976-2001-AA/TC-Huanuco, en la Acción de Amparo seguida por Eusebio LlanosHuasco contra Telefónica del Perú S.A. ha referido que:

«Los derechos fundamentales no son sólo derechos públicos subjetivos,esto es, libertades que garantizan sólo un status negativus, lapreservación de un ámbito de autonomía personal oponible al Estado.A juicio del Tribunal Constitucional, al lado de la idea de los derechosfundamentales como derechos subjetivos, también hay que reconoceren ellos el establecimiento de verdaderos valores supremos, es decir, elcomponente estructural básico del orden constitucional, «en razón deque son la expresión jurídica de un sistema de valores, que, por decisióndel constituyente, ha de informar el conjunto de la organización jurídicay política; (...) el fundamento del orden jurídico y de la paz social.» [STCde España 53/1985, Fund. Jur. N°. 4]»

En la sentencia del Tribunal Constitucional que citamos, también se enfatiza losiguiente:

«Ello significa que los derechos fundamentales no sólo demandanabstenciones o que se respete el ámbito de autonomía individualgarantizado en su condición de derechos subjetivos, sino tambiénverdaderos mandatos de actuación y deberes de protección especial delos poderes públicos, al mismo tiempo que informan y se irradian lasrelaciones entre particulares, actuando como verdaderos límites a laautonomía privada». Y además, que: «Este especial deber de protecciónque se deriva de esta concepción objetiva de los derechosfundamentales, impone como una tarea especial del Estado suintervención en todos aquellos casos en los que estos resultenvulnerados, independientemente de dónde o de quiénes pueda procederla lesión. Con lo cual entre los sujetos pasivos de los derechos ya nosólo se encuentra el Estado, sino también a los propios particulares». (Elsubrayado es nuestro).

Asimismo, el Tribunal Constitucional en la sentencia del 10 de junio del 2002,recaída en la Acción de inconstitucionalidad interpuesta por más de cinco milciudadanos contra la Ley N° 27766 que creó y estableció la constitución delComité Especial Multisectorial de Reestructuración de la Caja de Beneficios ySeguridad Social del Pescador (en adelante, CBSSP), reconoció que:

«Lejos del abstencionismo estatal que debe informar el correctodesenvolvimiento de los derechos que podrían denominarse de libertad,


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bajo la máxima «nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda niimpedido de hacer lo que ella no prohíbe» (parágrafo a), inciso 24), delartículo 2º de la Constitución), en el caso de los derechos sociales, laincidencia estatal no sólo resulta recomendable, sino, en determinadoscasos, medular y obligatoria». (El subrayado es nuestro).

La sentencia de junio del 2002, sostiene además que:

«La justicia constitucional no puede, si no, concebir un Estadoconstitucional y en esa medida reconocerle (que es distinto deadjudicarle) todas las facultades que en su seno encuentren el terrenopara el más eficiente desarrollo de los principios y derechos que la NormaFundamental contempla. A tal propósito contribuye la tesis institucional,en cuyo entendido la defensa de los derechos fundamentales supone asu vez la defensa de la institucionalidad del Estado. En tal sentido, muchosderechos fundamentales trascienden tal condición, para convertirse, asu vez, en verdaderas garantías institucionales para el funcionamientodel sistema, razón por la que en estos casos el papel del Estado en sudesarrollo alcanza niveles especialmente relevantes, sea para reconocerque la realidad le exige un importante grado de participación en lapromoción del derecho, sea para aceptar un rol estrictamenteabstencionista».

Tengamos pues presente que los Derechos Constitucionales, y dentro de elloslos Derechos Sociales, dejaron de ser simples proclamaciones y no sonsolamente reconocidos por la legislación y la jurisprudencia nacional, sinotambién por las normas internacionales. Se trata, por tanto, de Derechos Socialescon eficacia jurídica y vinculantes por sí solos, estén o no reglamentados por lalegislación secundaria.

Cuando el Art. 59º de la Constitución dispone que se brinde oportunidades desuperación a los sectores que «sufren cualquier desigualdad», debemos entenderque el hecho que la satisfacción de los derechos sociales exija tratardesigualmente a los desiguales no implica que sus beneficiarios no sean,potencialmente, todos los individuos, desde que la decisión política colectivade resguardar jurídicamente las necesidades básicas de las personas, reposaen la recepción del principio moral de trato imparcial.

Por todo lo indicado, el Estado peruano esta obligado constitucionalmente avelar y procurar el desarrollo y satisfacer las necesidades vitales básicas y losderechos sociales de los ciudadanos, y que, por tanto, éstos no pueden serrecortados o reducidos por la legislación ordinaria.


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1.2. LA DESCENTRALIZACIÓN

La Constitución de 1993 diseño y aprobó un modelo de Estado centralista dondeel Presidente de la República fue premunido de poderes extraordinarios.Centralista, porque las únicas competencias que se reconoció a lasMunicipalidades fueron las propias de su administración, eliminando las expresascompetencias en diversas materias que establecía la Carta de 1979, perfilandoasí Municipalidades como simples ejecutoras de programas y proyectos delGobierno Central.

Como consecuencia de este modelo centralista, y, aún estando en vigencia laLey Orgánica de Municipalidades Nº 23853 de 1984, las atribuciones ycompetencias municipales previstas en ella sufrieron un paulatino y consistentedesmantelamiento, vía el recorte de competencias y rentas, así como mediantela desregulación y la privatización de los servicios públicos.

Durante el gobierno fujimorista, el control de los recursos públicos casi enexclusividad operaba en el nivel local, pues se sostenía interesadamente quela corrupción era un problema básicamente de los niveles locales. La revocatoriade autoridades, que se presentó como un gran avance democratizador de laConstitución de 1993, en verdad solamente se aplicaba a los alcaldes y losregidores, con odiosa exclusión de los ministros y de los congresistas. Esta esla época en que se hizo famosa la frase de Alberto Fujimori sobre la «mazamorranegra municipal»25 y la amenaza que él directamente «manejaría todo el dinerodel pueblo». Siete años después, con la revelación de los «vladivideos» de lacorrupción, el pueblo peruano recién pudo comprender a qué se estabarefiriendo el dictador.

Como consecuencia del calamitoso derrumbe del régimen fujimorista y el iniciodel proceso de reconstrucción democrática del Estado peruano, en junio del2002 se promulgó la Ley Nº 27680 que reformó el Capítulo XIV del Título IV de laConstitución Política del Perú de 1993. Esta Reforma Constitucional establecióque la descentralización es una forma de organización democrática, queconstituye una política permanente de Estado de carácter obligatorio que tiene

25 El periodista de La República, Mirko Lauer editorializaba que: «La sola frase mazamorranegra municipal, utilizada el pasado 24 para injuriar a los alcaldes del Perú, es unaexpresión que debe estar abriéndose un camino de perplejidad en la conciencia de laciudadanía este 28 de julio», y que [...] «Acusar a los alcaldes de estar luchando porrescatar privilegios perdidos, y dar como respuesta a la criticas la frase «yo seré‚ el quehaga las obras», es de un transparente autocratismo. [...] «Nunca la grosería anda muyalejada de la arranchadera de dinero. Fujimori advierte que va a manejar todo el «dinerodel pueblo», obviamente «para que nadie se lo tire» [...] Como quien no quiere la cosa,Fujimori está llamando, no tan veladamente, ladrones a los alcaldes de la «mazamorranegra» Lauer, Mirko. El mejor alcalde, el emperador. L.R. 27.07.1993, p. 6.


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como objetivo fundamental el desarrollo integral del país (Art. 188º). El territoriode la República se integra por regiones, departamentos, provincias y distritos,en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional,regional y local. (Art. 189º).

El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actualesdepartamentos y la provincia del Callao, a los que se denomina fictamente«Gobiernos Regionales», aunque seguidamente se establece que mediantereferéndum pueden integrarse dos o más departamentos para constituir «unaregión» y que, mientras dure ese proceso de integración, dos o más «GobiernosRegionales» pueden crear mecanismos de coordinación entre sí. (Art. 190º).

Los Artículos 191º a 193º de la Constitución establecen y regulan los alcancesde la autonomía, estructura orgánica, competencias y rentas de los GobiernosRegionales. Conforme al texto del Art. 192º, los Gobiernos Regionales tienencompetencia para promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutarlos planes y programas correspondientes y en las materias señaladas en el inc.7: agricultura pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía,minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente.

Las Municipalidades provinciales y distritales se definen como órganos degobierno local, con autonomía política, económica y administrativa en losasuntos de su competencia por el Artículo 194º de la Constitución.

En cuanto a las competencias locales, el Art. 195º reformado establece, entreotros, que las Municipalidades promueven el desarrollo y la economía local y laprestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con laspolíticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Además, aprueban «elPlan de desarrollo local concertado con la sociedad civil» y planifican «eldesarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación,urbanismo y el acondicionamiento territorial».

Una lectura atenta del Artículo 195º permite verificar que cinco de sus incisos,en realidad, se refieren a determinadas atribuciones locales y no a competenciaslocales. Concretamente, nos referimos a los incisos 1), 2), 3), 9) y 10) referidosa la organización interna, el presupuesto, la administración de bienes y rentas,la presentación de iniciativas legislativas y el ejercicio de otras atribuciones.

Las competencias que en verdad son reconocidas a las Municipalidades poresta norma constitucional, son las referidas en los incisos 4), 5), 6), 7) y 8). Esdecir: En materia tributaria, servicios públicos locales, planificación urbana,inversiones y proyectos de infraestructura local y, finalmente, las competenciasconcurrentes a las que se refiere el inc. 8): educación, salud, vivienda,saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo, circulación y tránsito,turismo, conservación de monumentos, cultura y deporte.


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CAPÍTULO IICOMPETENCIAS EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL

En desarrollo de los Artículos 188º a 194º de la Constitución Reformada, sepromulgan diversas leyes que van a configurar como competencia concurrenteel desarrollo social, la educación, salud y los programas sociales. Entre estasnormas tenemos la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado deenero del 2002, la Ley Nº 27658, la Ley Nº 27783 de julio del 2002 denominadaLey de Bases de la Descentralización y la Ley Nº 28044, Ley General de Educación.

La Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, en su Artículo 5ºprescribe que el proceso de modernización de la gestión del Estado se sustentafundamentalmente en la priorización de la labor de desarrollo social en beneficiode los sectores menos favorecidos, mejorando, entre otras acciones, laprestación de los servicios públicos que, seguidamente, se engarza con elproceso descentralizador.26

Por otro lado, la Ley Nº 27783, denominada Ley de Bases de la Descentralización,establece entre los diversos objetivos políticos, económicos, administrativos,sociales y ambientales: La promoción del desarrollo humano y la mejoraprogresiva y sostenida de las condiciones de vida de la población para lasuperación de la pobreza, la redistribución equitativa de los recursos del Estadoy la participación ciudadana en la organización y control social.

Esta Ley, en su Artículo 13º regula respecto a tres tipos de competencias: (1) Lasexclusivas, indelegables o propias de cada nivel de gobierno; (2) Las compartidas(o concurrentes) a cargo de dos o más gobiernos; y (3.) Las competenciasdelegables, es decir, aquellas que pueden transferirse a otro nivel inferior degobierno.

Esta Ley realiza, de manera general, la distribución de competencias delGobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades. El Art.26º asigna al Gobierno Nacional las competencias exclusivas -donde no figuran

26 El Art. 5º de la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, deenero del 2002, estableció que el proceso de modernización de la gestión del Estado sesustenta fundamentalmente en las siguientes acciones: a. Priorización de la labor dedesarrollo social en beneficio de los sectores menos favorecidos, mejorando, entre otrasacciones, la prestación de los servicios públicos. (‚) y c. Descentralización, a través delfortalecimiento de los «Gobiernos Locales» sic. y Regionales y la gradual transferenciade funciones.


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la educación, la salud, los programas sociales, etc.-, en tanto que en el Art. 27ºrefiere que serán de competencia compartida las que se fijen en la Ley Orgánicadel Poder Ejecutivo «y las leyes específicas» de cada sector.

A partir de julio del 2002 con la promulgación de la Ley de Bases de laDescentralización, y en las leyes que mencionaremos más adelante, seestablecen y asignan de manera general las nuevas competencias generales ylas de desarrollo social para el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales ypara las Municipalidades.

2.1. COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO DE LA MUJER YDESARROLLO SOCIAL

Conforme a lo establecido por la Ley Nº 27779 del 10 de julio del 2002 y elArtículo 26º de la Ley de Bases de Descentralización, Ley Nº 27783, el GobiernoNacional de manera general es competente para el diseño de políticas nacionalesy sectoriales.

Asimismo, la nueva Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujery Desarrollo Social, Ley Nº 27793 del 24 de julio del 2002, en su Artículo 2ºestablece la competencia de este Ministerio para formular, aprobar, ejecutar ysupervisar las políticas de mujer y desarrollo social. El Artículo 4º le confiereatribuciones para formular, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar lapolítica en el área del desarrollo social, así como fiscalizar y supervisar elcumplimiento del marco normativo relacionado con el ámbito de sucompetencia.

Es decir, la Ley Orgánica del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social esconcordante con las normas constitucionales en materia de descentralización,las leyes aplicables a los Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica deMunicipalidades y además la propia Ley Marco de Modernización de la Gestióndel Estado, que en su Artículo 5º comprende y obliga, entre las principalesacciones del proceso de modernización de la gestión del Estado, a la«descentralización, a través del fortalecimiento de los Gobiernos Locales yRegionales y la gradual transferencia de funciones». Este mismo Artículo mandaque se elimine «la duplicidad o superposición de competencias, funciones yatribuciones entre sectores y entidades o entre funcionarios y servidores».

En cambio, la primera Ley de Organización y Funciones del Ministerio dePromoción de la Mujer y del Desarrollo Humano, promulgada desde la ópticacentralista por el gobierno de Fujimori, mediante Decreto Legislativo Nº 866del 29 de octubre de 1996, en el inc. c) del Art. 4º le encargaba la ejecucióndirecta de los programas y proyectos o a través de instituciones autorizadas porResolución Ministerial». (El subrayado es nuestro).


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El Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer yDesarrollo Social, aprobado por el Decreto Supremo Nº 008-2002-MIMDES del26 de agosto del 2002 modificado por el Decreto Supremo Nº 013-2002- MIMDESdel 19 de noviembre del 2002, en su Artículo 9º reitera como su atribución la deformular, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política en el áreadel desarrollo social, así como fiscalizar y supervisar el cumplimiento del marconormativo relacionado con el ámbito de su competencia.

Sin embargo, dicho reglamento deja una puerta abierta a los afanes centralistas-contrariando normas expresas con rango de ley en materia de descentralizaciónrespecto de los programas sociales y sobre la competencia en materia dedesarrollo social. En efecto, en el Artículo 67º de este Reglamento se estableceque la composición y funciones de los «programas nacionales» se regulan deacuerdo a las disposiciones reglamentarias, y no en la Ley. Además, estedispositivo realiza un fraseo bastante gaseoso en el sentido que «participandentro de los procesos de descentralización, reestructuración y reorganizaciónsectorial e integración institucional». Recomendamos que esta disposición seaclare o, en el mejor de los casos, simplemente se derogue.

El día 06 de febrero del 2004 se publicó el Decreto Supremo Nº 009-2004-PCM,por el cual se dispone que el conjunto de sectores del Gobierno Nacionalorienten sus recursos a la ejecución de programas, proyectos y obras de inversiónsocial para el desarrollo de capacidades humanas, promoción de empleo y deprotección social. El Art. 3º de este Decreto Supremo crea un ComitéMultisectorial –denominado Comité Social- a fin de que coordine con las diversasinstituciones del Gobierno Nacional la ejecución de dichos programas yproyectos sociales. Este Decreto Supremo, a nuestro entender, es inconsecuentey no tiene concordancia con el proceso de descentralización, ni tampoco conel proceso de modernización del Estado.

El Decreto Supremo Nº 009-2004-PCM, en cambio se enlaza y resulta coherentecon algunas disposiciones cuestionables que contiene la Ley de Presupuestodel año 2004 y que señalamos en el punto correspondiente. Es de esperarseque este tipo de disposiciones incoherentes sean modificadas y adecuadascon las expresas disposiciones constitucionales y legislativas en materia dedescentralización y de reforma y modernización del Estado que hemos yareferido en el capítulo anterior.

2.2. COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN

Con arreglo a la Ley Nº 28044 de julio del 2003, que aprobó la Ley General deEducación, la educación es un derecho fundamental de la persona y de la sociedadque, como lo manda el Art. 4º de esta Ley, es un servicio público gratuito en todossus niveles y modalidades cuando es proporcionado por el Estado. Esta norma


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dispone que la educación inicial y primaria se complementan obligatoriamentecon programas de alimentación, salud y entrega de materiales educativos.

La naturaleza descentralizada y social de la educación es abordada en el Art.10º de esta Ley, al disponer que para lograr la universalización, calidad y equidaden la educación, se adopta un enfoque intercultural y se realiza una accióndescentralizada, intersectorial, preventiva, compensatoria y de recuperaciónque contribuya a igualar oportunidades de desarrollo integral de los estudiantesy a lograr satisfactorios resultados en su aprendizaje. Asimismo, el Art. 12ºdispone que para asegurar la universalización de la educación básica en todoel país como sustento del desarrollo humano, la educación es obligatoria paralos estudiantes de los niveles de inicial, primaria y secundaria.

El concepto descentralizado del sistema educativo apuesta, en verdad, por unamplio abanico de potestades del nivel central: rol normativo, ejecutor yfiscalizador del Ministerio de Educación, con descentralización básicamenteen el espacio regional, a la que se adscribe formalmente las UGEL, en menoscabodel espacio local y el comunal. El Título V de esta Ley regula respecto a lagestión del sistema educativo y en su Art. 63º reitera que la gestión educativaes descentralizada, simplificada, participativa y flexible. En este sistema, elMinisterio de Educación conserva la función reguladora y definidora de políticasy de programas nacionales y; además, es responsable de preservar la unidaddel sistema educativo.

De acuerdo con la Ley, las instituciones educativas, por el tipo de gestión,pueden ser: a) Públicas de gestión directa por autoridades educativas del SectorEducación o de otros sectores e instituciones del Estado. b) Públicas de gestiónprivada, por convenio con entidades sin fines de lucro que prestan servicioseducativos gratuitos; y c) De gestión privada (Art. 71º). Es una lástima que noexista referencia a la gestión educativa comunal.

El Decreto Supremo Nº 013-2004-ED del 28 de julio del 2004, que aprobó elReglamento de Educación Básica Regular, en su Art. 3º prescribe que la Unidadde Gestión Educativa Local –UGEL- con opinión y apoyo del Consejo ParticipativoLocal, elabora y actualiza anualmente el diagnóstico de la realidad educativalocal, identificando los factores que favorecen o impiden un servicio educativosin exclusiones y determinando sus metas de universalización con calidad yequidad. Conforme al Art. 5º, la UGEL determina, en su jurisdicción, lassituaciones de desigualdad que afecten el derecho de las personas a educarsey considera prioritaria la atención de los estudiantes que se encuentren bajolas situaciones de pobreza, aislamiento y marginalidad, discriminación degénero, étnica, racial, social, económica, lingüística, entre otros.

El Art. 7º instituye que la UGEL, responsable de la gestión educativa, colaboracon la Municipalidad en la elaboración del Plan de Desarrollo Local, a fin de


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contemplar el apoyo del gobierno local a las metas y estrategias deuniversalización de la Educación Básica Regular - EBR. Finalmente, el Art. 10ºdispone que la UGEL, en coordinación con el Gobierno Regional y con el apoyode las Municipalidades, identifica las diversas necesidades de la poblacióninfantil y adolescente; y que, para dicho efecto, el Ministerio de Educaciónpromueve y concerta una acción conjunta con los demás sectores del GobiernoNacional y organismos de cooperación internacional, mientras que a nivel delas diversas instancias se puede establecer alianzas y convenios.

2.3. COMPETENCIAS Y ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO DE SALUD

Es competencia del Ministerio de Salud, de acuerdo a la Ley Nº 27657 de enerodel 2002, la rectoría sectorial del Sector Salud, y en este nivel el análisis,formación y evaluación de las políticas públicas de salud; la coordinación conlos organismos multilaterales de cooperación técnica; la regulación técnica delos servicios de salud; la fijación de criterios de asignación de recursos a losorganismos públicos descentralizados o desconcentrados de provisión deservicios de salud, y otros de monitoreo y control.

El Decreto Supremo Nº 013-2002-SA del 19 de noviembre del 2002, que aprobóel Reglamento de la Ley Nº 27657 - Ley de Ministerio de Salud, fue elaborado anuestro entender con una visión centralista respecto a las estructuras y losprogramas de Salud convirtiendo a este Ministerio en órgano rector, planificador,ejecutor y supervisor del conjunto del mismo. La máxima concesión que realizaen pro de la visión y la gestión territorial es una delimitación geográfica de lasdirecciones de Salud, que suponemos atenderán la demarcación regional encurso. Este Reglamento adscribe al Ministerio de Salud como organismospúblicos descentralizados, al Instituto Nacional de Salud - INS, laSuperintendencia de Entidades Prestadoras de Salud - SEPS, el Instituto deDesarrollo de Recursos Humanos - DREH y el Seguro Integral de Salud - SIS.

Alguna articulación y esfuerzo de coordinación con el proceso de ladescentralización se concretiza en la Ley Nº 27813 de agosto del 2002,denominada Ley del Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud–SNCDS, con la finalidad de coordinar el proceso de aplicación de la políticanacional de salud. Así, promueve su implementación concertada,descentralizada y coordinada con los planes y programas de todas lasinstituciones del sector, conformado por un Consejo Nacional de Salud, presididopor el Ministro de Salud e igualmente integrado por los Consejo Regional yProvincial de Salud. El Art. 12º de esta Ley, al efecto promete que los serviciospúblicos de salud «se transferirán a los Gobiernos Regionales y Municipalidadesde manera gradual y progresiva».


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2.4. COMPETENCIAS Y ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO DE VIVIENDA,CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO

La Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción ySaneamiento, Ley Nº 27792, dispone que este Ministerio aprueba, ejecuta ysupervisa las políticas de alcance nacional aplicables en materia de vivienda,urbanismo, construcción y saneamiento. Conforme al Art. 4º, le correspondediseñar, normar y ejecutar la política nacional y acciones del sector en materiade vivienda, urbanismo, construcción y saneamiento, ejerciendo lascompetencias compartidas con los Gobiernos Regionales y Locales, en materiade urbanismo, desarrollo urbano y saneamiento. Debe indicarse que en el inc.g) de Art. 4º se dispone que el Ministerio «podrá cumplir funciones ejecutivasen cualquier lugar del país directamente mediante oficinas descentralizadas,respecto a las actividades que se reserve expresamente por el Reglamento deOrganización y Funciones -ROF».

El Reglamento de Organización y Funciones de este Ministerio fue aprobadomediante el Decreto Supremo Nº 002-2002-VIVIENDA, de septiembre del 2002.Conforme a lo estipulado por el Artículo 25º de dicho Reglamento elViceministerio de Vivienda y Urbanismo está encargado de formular y adoptarlas políticas generales en materia de vivienda y urbanismo, pero ademásdirectamente debe promover y gestionar programas y proyectos de vivienda yde desarrollo urbano, a cuyo efecto cuenta como órganos de línea con lasDirecciones de Vivienda y de Urbanismo.

Se encuentran adscritos al Viceministerio de Construcción y Saneamiento,conforme a los Arts. 31º y 32º, la Dirección Nacional de Construcción y laDirección Nacional de Saneamiento. La Dirección Nacional de Construccióntiene a su cargo el Plan Estratégico de construcción de infraestructura, en tantoque la Dirección Nacional de Saneamiento formula y evalúa el Plan Estratégicode los servicios de saneamiento y promueve el desarrollo de las empresas desaneamiento y de otros prestadores, fomentando su gestión eficiente y suviabilidad económico-financiera.

En cuanto al denominado sector «vivienda» que en realidad debió denominarsecomo de «urbanismo», el mismo se rige por el Decreto Supremo Nº 006-2003-VIVIENDA del 07.03.2002 que aprobó el «Plan Nacional de Vivienda - «Viviendapara Todos: Lineamientos de Política 2003-2007». Este Decreto Supremo encargaal Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento la ejecución y evaluaciónde las políticas de vivienda, así como la aprobación de los planes, programas ynormatividad correspondientes. Se trata de un Plan ideado para el Ministerio,al margen de la descentralización, sin intervención de la sociedad civil ni de losGobiernos Regionales y de las Municipalidades.

Este Plan Nacional de Vivienda se plantea como objetivo reducir el déficithabitacional y absorber la demanda residencial derivada de la formación de


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nuevos hogares, así como reducir los costos de la vivienda y facilitar suadquisición y recuperar áreas urbanas en proceso de consolidación, subutilizadaso deterioradas con fines de producción integral. Pero lo cierto es que,básicamente, se ha orientado a producir viviendas para los sectores medios delas principales ciudades del país, fundamentalmente en Lima.

En efecto, hasta donde se conoce, más del 60 por ciento de las viviendasofertadas por este Programa se ejecutan en Lima. Al parecer, importa únicamenteel asunto de la oferta y la demanda, y no los objetivos de la descentralización.Esta orientación y vocación centralista del programa MIVIVIENDA vieneproduciendo constantes roces y controversias con los Gobiernos Regionales ydiversas Municipalidades provinciales y distritales.

2.5. COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

2.5.1. Competencias y atribuciones generales

La Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización, en su artículo 9º, incisosb) y d) establece como competencia regional, la de formular y aprobar el Plande Desarrollo Regional Concertado con las Municipalidades y la sociedad civil;así como regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre losservicios de su responsabilidad.

De acuerdo a esta Ley, las actuales demarcaciones departamentales están sujetasa mayores y definitivos espacios regionales. Esto se desprende del propio textodel Artículo constitucional 190º, del principio de integración al que se refiere elinc. 14) del Art. 8º y, además, de lo dispuesto por el Art. 91º de la Ley Nº 27783,en el sentido que los «Gobiernos Regionales» podrán establecer, por comúnacuerdo, Juntas de Coordinación Interregional como espacios de coordinaciónde proyectos, planes y acciones conjunta, que se materializan a través deconvenios de cooperación.

El Capítulo V (Planes de Desarrollo y Presupuestos) del Título III (AspectosGenerales de la Descentralización) de la Ley de Bases de la Descentralización,a partir del Artículo 18º aborda los Planes de Desarrollo e Inversión. Disponeque el Poder Ejecutivo debe elaborar y aprobar los Planes Nacionales y Sectorialesde Desarrollo teniendo en cuenta la visión y orientaciones nacionales y losPlanes de Desarrollo de nivel Regional y Local, para garantizar la estabilidadmacroeconómica y en concordancia con los Planes de Desarrollo Concertados.El numeral 3 del mismo Artículo prescribe que la planificación y promoción deldesarrollo debe propender y optimizar las inversiones con iniciativa privada, la


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inversión pública con participación de la comunidad y la competitividad a todonivel.27

Son competencias exclusivas regionales en la materia, de acuerdo al artículo35º de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, las siguientes:

• Planificar el desarrollo integral de su Región y ejecutar los programassocioeconómicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacionalde Desarrollo.

• Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con lasMunicipalidades y la sociedad civil de su región.

• Promover y ejecutar las inversiones públicas en proyectos deinfraestructura vial, energética, de comunicaciones y de servicios básicosen el ámbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competitividad,oportunidades de inversión privada, dinamizar mercados y rentabilizaractividades.

• Diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, corredoreseconómicos y de ciudades intermedias.

• Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para laagricultura, la agroindustria, la artesanía, la actividad forestal y otrossectores productivos, de acuerdo a sus potencialidades.

• Desarrollar circuitos turísticos que puedan convertirse en ejes dedesarrollo.

• Celebrar acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrolloeconómico, social y ambiental.

• Organizar y aprobar los expedientes técnicos sobre acciones dedemarcación territorial en su jurisdicción, conforme a la ley de la materia,y

• Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.

Esta Ley, asimismo, en su Art. 36º asigna las siguientes competenciascompartidas:

• Educación: Gestión de los servicios educativos de nivel inicial, primaria,secundaria y superior no universitaria, con criterios de interculturalidad.

27 Conforme al Art. 20º, los presupuestos de los gobiernos regionales y locales se formulany ejecutan en concordancia con los Planes de Desarrollo Concertados, y el numeral 2)de este Art. refiere que los presupuestos de inversión se elaboran y ejecutan en funcióna los planes de desarrollo y programas de inversiones concertados conforme a lo previstoen esta Ley, sujetándose a las normas técnicas del Sistema Nacional de Inversión Pública.


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• Salud Pública.

• Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivasen su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura,pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas,transportes, comunicaciones y medio ambiente.

• Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidadambiental.

• Preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidasregionales.

• Participación ciudadana, alentando la concertación entre los interesespúblicos y privados en todos los niveles.

Las disposiciones de la Ley de Bases de la Descentralización se desarrollan ycomplementan por la Ley Nº 27867 del 16 de noviembre del 2002, que aprobóla Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales. De acuerdo a lo establecido en elArt. 4º de esta Ley Orgánica, los Gobiernos Regionales tienen por finalidadfomentar el desarrollo regional integral sostenible, el mismo que conforme alArt. 6º comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e instrumentosde desarrollo económico, social, poblacional, cultural y ambiental, a través deplanes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitanel crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollosocial equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente.

En cuanto a las competencias regionales generales, la Ley Orgánica en su Art.9º reitera las competencias constitucionales de los Gobiernos Regionales paraformular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con lasMunicipalidades y la sociedad civil; promover el desarrollo socioeconómicoregional y ejecutar los planes y programas correspondientes; así como promovery regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, industria,agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones,educación, salud y medio ambiente.

Los Gobiernos Regionales –de conformidad con la Ley de Bases de laDescentralización y la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales- tienen ademása su cargo, entre otros, la elaboración y aprobación de los siguientes planes yprogramas:

• Plan de Competitividad Regional (Inc. o) del Art. 15º de la Ley Nº 27783)

• Plan de Promoción de la Pequeña y Micro Empresa (Inc. c) del Art. 48ºde la Ley Nº 27783)

• Plan Regional de Desarrollo de Capacidades Humanas (Inc. q) del Art.15º de la Ley Nº 27783)


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• Plan de Desarrollo Regional de Salud.(Inc. b) Art. 49º de la Ley Nº 27783)

• Planes en materia Agraria (Inc. a) Del Art. 51º de la Ley Nº 27783)

• Planes en materia de Industria (Inc. a) del Art. 54º de la Ley Nº 27783)

• Planes en materia de Comercio (Inc. a) del Art. 55º de la Ley Nº 27783)

• Planes en materia de Transportes (Inc. a) Art. 56º de la Ley Nº 27783), y

• Planes en materia de Vivienda y Saneamiento (Inc. a) Art. 58º de la LeyNº 27783).

Conforme a esta Ley, los Planes de Desarrollo Regional Concertados sonpropuestos por el Presidente Regional (Art. 21º) y aprobados y sancionados porel Consejo Regional (Inc. b) del Art. 15º).

El Art. 38º de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales prescribe que lasordenanzas regionales norman asuntos de carácter general y reglamentanasuntos de competencia de los Gobiernos Regionales.

Las competencias, y más propiamente las atribuciones de los GobiernosRegionales en las materias de educación, salud, población, agraria, ambientaly de ordenamiento territorial, transportes, de vivienda y saneamiento, desarrollosocial e igualdad de oportunidades, y defensa civil, son explicitados en losartículos 47º al 61º de esta Ley Orgánica.

Finalmente, se indica que en virtud de la autonomía regional a la que se refiereel Art. 191º de la Constitución, la Ley de Bases de la Descentralización y la LeyOrgánica de los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Regionales detentanfacultad normativa en los asuntos de su competencia. El Art. 11º de la Ley deBases de la Descentralización, al efecto dispone que esta normatividad debesujetarse al ordenamiento jurídico establecido por la Constitución y las leyesde la República.

2.5.2. Competencias y atribuciones en materia de desarrollosocial e igualdad de oportunidades

La Ley de Bases de la Descentralización se refiere, en el Inc. i) del Art. 43º, a losprogramas sociales como competencia compartida de las Municipalidades, entanto que en la segunda disposición complementaria regula la transferenciade los programas sociales de lucha contra la pobreza en función de suscapacidades.

Por su parte, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, en cuanto al tema delos programas sociales establece las competencias y atribuciones en materiade desarrollo social e igualdad de oportunidades y población de los GobiernosRegionales en sus Arts. 50º y 60º. Según Gabriel Aghon, el nivel intermedio


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desempeña un papel de apoyo técnico importante, destacando el caso de lospaíses federales donde los gobiernos provinciales y estaduales participan demanera significativa en el diseño y financiamiento de los programas socialesque se desarrollan en su territorio.28

El Art. 60º de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, modificado por elArt. 9º de la Ley Nº 27902, confiere a los Gobiernos Regionales competencia enmateria de desarrollo social e igualdad de oportunidades, para:

a. Formular, aprobar y evaluar las políticas en materia de desarrollo social eigualdad de oportunidades de su competencia, en concordancia con lapolítica general del Gobierno Nacional, los planes sectoriales y losprogramas correspondientes de los Gobiernos Locales.

b. Coordinar la ejecución por los Gobiernos Locales, de las políticassectoriales y el funcionamiento de los programas de lucha contra lapobreza y desarrollo social del Estado, con énfasis en la calidad de losservicios, la igualdad de oportunidades con equidad de género y elfortalecimiento de la economía regional. El Gobierno Nacional coordinael cumplimiento de la ejecución por los Gobiernos Regionales de lo queles competa respecto de las políticas y programas señalados en elpresente inciso.

Asimismo el Art. 50º, modificado por el Art. 9º de la Ley Nº 27902, confiere a losGobiernos Regionales competencia en materia de población, para:

a. Formular, aprobar, ejecutar, dirigir, evaluar y controlar los programas enmateria de población a nivel regional, en concordancia con la política yplan nacional de población, en coordinación con los Gobiernos Locales.

b. Programar y desarrollar acciones que impulsen una distribución territorialde la población, en función a las potencialidades del desarrollo regionaly en base a los planes de ordenamiento territorial y de la capacidad delas ciudades para absorber flujos migratorios.

c. Promover la incorporación de criterios y previsiones demográficos enlos planes y programas de desarrollo urbano y regional, en coordinacióncon los Gobiernos Locales.

d. Generar alternativas a la emigración rural, a través del fortalecimientode capacidades productivas, el mejoramiento de la infraestructura y el

28 AGHON, Gabriel. Fortalecimiento de las finanzas municipales: dificultades y nuevosdesafíos para los países de la Región. Descentralización Fiscal en América Latina y elCaribe. CEPAL. Agosto de 1997, p. 147.


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equipamiento de los centros poblados, que permitan la atención a lasnecesidades de la población rural dispersa y aislada.

e. Formular, coordinar y supervisar estrategias que permitan controlar eldeterioro ambiental y de salud en las ciudades, y evitar el poblamientoen zonas de riesgo para la vida y la salud, en coordinación con losGobiernos Locales, garantizando el pleno respeto de los derechosconstitucionales de las personas.29

2.6. COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES

2.6.1. Competencias municipales generales

La nueva Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, aprobada en mayodel 2003, establece la competencia de las Municipalidades en materia deplanificación. Las Municipalidades, sean provinciales o distritales, asumen lascompetencias y ejercen las «funciones»30 En realidad se tratan de competenciasy atribuciones, no de funciones. Para nosotros, en base a las definiciones dadaspor el tratadista Eduardo García De Enterria y otros autores especializados enDerecho Administrativo, las Funciones básicamente son cuatro: La legislativa,la jurisdiccional, la administrativa y la de control o fiscalización. Las Competenciasasignan y habilitan en determinadas materias a las entidades y organismos;mientras que las Atribuciones son los instrumentos que entrega la Ley paraque se cumplan, desarrollen y expliciten los roles derivados de la competenciaespecíficas señaladas en el Capítulo II del Título V, denominado «Competenciasy funciones específicas de los gobiernos locales».

Los Artículos 73º a 77º que conforman el Capítulo I, se refieren a lo que podríandenominarse asuntos generales en la materia (materias, garantías, delegacióny avocación), en tanto que el Capítulo II -Arts. 78º al 87º- desarrolla in extensocada una de las competencias locales en materias de organización del espaciofísico y uso del suelo, saneamiento, tránsito, vialidad y transporte urbano,educación, cultura, deportes y recreación, abastecimiento y comercializaciónde productos y de servicios, programas sociales, seguridad ciudadana,promoción del desarrollo económico local y otros servicios públicos.

29 Texto del inciso f) modificado por el Art. 9º de la Ley Nº 27902.30 En realidad se tratan de competencias y atribuciones, no de funciones. Para nosotros,

en base a las definiciones dadas por el tratadista Eduardo García De Enterria y otrosautores especializados en Derecho Administrativo, las FuncionesFuncionesFuncionesFuncionesFunciones básicamente son cuatro:La legislativa, la jurisdiccional, la administrativa y la de control o fiscalización. LasCompetenciasCompetenciasCompetenciasCompetenciasCompetencias asignan y habilitan en determinadas materias a las entidades y organismos;mientras que las AtribucionesAtribucionesAtribucionesAtribucionesAtribuciones son los instrumentos que entrega la Ley para que secumplan, desarrollen y expliciten los roles derivados de la competencia.


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Conforme al Art. 73º de esta Ley Orgánica, corresponde a las Municipalidadesprovinciales:

• Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial,en el nivel provincial. Las Municipalidades provinciales son responsablesde promover e impulsar el proceso de planeamiento para el desarrollointegral correspondiente al ámbito de su provincia, recogiendo lasprioridades propuestas en los procesos de planeación de desarrollo localde carácter distrital.

• Promover permanentemente la coordinación estratégica de los planesintegrales de desarrollo distrital. Los planes referidos a la organizacióndel espacio físico y uso del suelo que emitan las Municipalidadesdistritales deberán sujetarse a los planes y las normas municipalesprovinciales generales sobre la materia.

• Promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversión y servicios públicosmunicipales que presenten, objetivamente, externalidades o economíasde escala de ámbito provincial; para cuyo efecto, suscriben los conveniospertinentes con las respectivas Municipalidades distritales.

• Emitir las normas técnicas generales en materia de organización delespacio físico y uso del suelo, así como sobre protección y conservacióndel ambiente. Cuando se trate del caso de Municipalidades conurbanas,los servicios públicos locales que, por sus características, sirven alconjunto de la aglomeración urbana, deberán contar con mecanismosde coordinación en el ámbito de la planificación y prestación de dichosservicios entre las Municipalidades vinculadas, de modo que se asegurela máxima eficiencia en el uso de los recursos públicos y una adecuadaprovisión a los vecinos.

El Art. 79º asigna las competencias y atribuciones exclusivas y compartidas alas Municipalidades provinciales y distritales en materia de «organización delespacio físico y uso del suelo». Este Artículo no realiza ninguna categorizaciónu ordenamiento de los planes locales, y más bien divide antojadizamente losplanes de desarrollo en urbano y rurales, sin tener en consideración que elterritorio debe tratarse integralmente. No considera, además, que la casi totalidadde las Municipalidades distritales del país carecen de recursos económicos ycuadros técnicos para atender esta competencia.

La Ley Orgánica de Municipalidades se refiere a la administración municipal, lagestión y personal municipal, en su Título III (Arts. 26º a 37º). Este Título, anuestro entender, es quizá uno de los más deficientes de esa ley, ya que sinconsideración a su heterogeneidad (salvo los rurales) impone que lasMunicipalidades adopten una «estructura empresarial», aplicando las mismasnormas de contabilidad y de contrataciones, sin reconocer la problemática


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concreta que tienen al frente, la autonomía local consagrada en el Art. 194º dela Constitución y que las Municipalidades son «órganos de gobierno» que, deacuerdo a su tipología, deben optar entre las distintas estructuras acordes a sunaturaleza y condiciones.

Este deficiente tratamiento se extiende igualmente al trascendente tema delos presupuestos, que apenas si merece un solo Artículo de toda la Ley. Asimismo,esta Ley no regula los aspectos básicos de los Fondos Municipales de Inversión,que tímidamente reciben una lacónica mención en el sentido que mantienensu vigencia en la vigésima primera disposición complementaria.

De manera general, sostenemos que la Ley Orgánica de Municipalidades daun tratamiento deficiente al asunto de las competencias municipales. Lasdenomina erróneamente como «funciones» como puede verificarse de laredacción de los Artículos 73º y 78º al 86º, en los cuales existe una mezclaantitécnica y desordenada de los conceptos de función, competencia yatribuciones, todo lo cual puede generar confusión en su aplicación. Se llega asostener que aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial o el Plan Urbano,es una función y no una atribución derivada de la competencia en materia deurbanismo y, específicamente, de la competencia en materia de planificaciónurbana (1.1 y 1.2 del Art. 79º). También se sostiene, erradamente, que la«limpieza pública» –la denominación correcta es «tratamiento y gestión deresiduos sólidos»- es una función y no una competencia (3.1. del numeral 3.1.del Art. 80º), y que realizar campañas de medicina preventiva es una función yno una atribución (2.6. del numeral 2 del Art. 80º), etc.

Es claro que en la nueva Ley Orgánica de Municipalidades la planificación hasido tratada erráticamente. Una simple enumeración de los planes previstos enla nueva Ley Orgánica de Municipalidades da como resultado hasta 15 tipos deplanes que difícilmente –no solamente por lo antitécnico, sino porque aunquelo quisieran implementar no se cuenta con los recursos económicos y humanos-para poder desarrollar e implementar en miles de Municipalidades.

Los planes que la Ley manda elaborar a las Municipalidades son los siguientes:

1. Plan de Desarrollo Local Concertado - Provincial y Distrital. (Arts. 42º dela Ley 27783; Arts. VIII del T.P., Arts. 53º, 97º, 104º y 141º)

2. Plan Estratégico de Desarrollo Económico Local Sostenible (Provincial yDistrital). (Art. VI del T.P., Art. 35º, Inc. b) del Art. 73º y Arts. 86º y100º)

3. Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel Provincial. (Inc. 4 del Art.9º, Inc. 1) del Art. 79º)

4. Plan de Desarrollo Urbano (Provincial y Distrital). (Inc. 5 del Art. 9º,numeral 2 del Art. 79º)


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5. Plan de Desarrollo Rural (Provincial o Distrital). (Inc. 5 del Art. 9º, numeral2 del Art. 79º)

6. Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos. (Inc. 5 del Art. 9º, numeral1.2 del Art. 79º)

7. Planes Integrales de Desarrollo – Provincial. (Inc. a) del Art. 73º)

8. Planes Integrales de Desarrollo – Distrital. (Inc. b) del Art. 73º)

9. Planes Locales en Materia Ambiental. (Numeral 3.1. del Art. 73º)

10. Planes de Infraestructura para el Desarrollo Local. (Numeral 4.1. del Art.73º)

11. Planes de Renovación Urbana. (numeral 1.6. del Art. 79º)

12. Plan de Desarrollo Institucional. (Inc. 2 del Art. 9º)

13. Plan de Desarrollo de Capacidades. (Inc. 6 del Art. 9º)

14. Plan de Obras de Servicios Públicos o Privados. (3.2. del Art. 79º)

15. Plan de Desarrollo Social -Provincial y Distrital. (numerales 1 y 2 del Art.84º)

Es necesario que las disposiciones sobre planificación de la nueva Ley Orgánicade Municipalidades sean re-examinadas y modificadas, a fin de que exista untratamiento técnico de las materias abordadas, reconociéndose, entre otros,que la planificación urbana local debe tener como espacio privilegiado y decoherencia el ámbito provincial y, por tanto, debe reconocerse y asignarse comouna competencia urbanística de las Municipalidades provinciales, además deelaborarse técnicamente la clasificación y contenido de los distintos planeslocales.

2.6.2. Competencias y atribuciones municipales en materia dedesarrollo social

La Ley Orgánica de Municipalidades establece las competencias y atribucionesde las Municipalidades en materia de servicios públicos locales (saneamiento,salud, educación y cultura, programas sociales, seguridad ciudadana, entreotros), así como en materia de servicios sociales locales. Con relación a estosúltimos, les encarga: administrar, organizar y ejecutar los programas locales delucha contra la pobreza y desarrollo social, así como administrar, organizar yejecutar los programas locales de asistencia, protección y apoyo a la poblaciónen riesgo, y otros que coadyuven al desarrollo y bienestar de la población.

La competencia de las Municipalidades en materia de educación, cultura,deportes y recreación se encuentra asignada por el Art. 82º; a cuyo efecto


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deben diseñar, ejecutar y evaluar el proyecto educativo de su jurisdicción,monitorear la gestión pedagógica y administrativa de las institucioneseducativas, promover la diversificación curricular, apoyar la creación de redeseducativas, organizar centros culturales, bibliotecas, teatros, talleres de arte,entre otros.

Los Arts. 73º, 82º y 91º de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, reiterandoasí lo dispuesto en los Arts. 11º y 12º de la Ley Orgánica de Municipalidades Nº23853 de 1984, confieren competencia a las Municipalidades en materia deconservación del patrimonio histórico, cultural y paisajístico. El numeral 12 delArt. 82º de la Ley Nº 27972 establece la competencia de las Municipalidades enmateria de «protección y difusión del patrimonio cultural de la nación, dentrode su jurisdicción, y la defensa y conservación de los monumentosarqueológicos, históricos y artísticos, colaborando con los organismos regionalesy nacionales competentes para su identificación, registro, control, conservacióny restauración».

Asimismo, el Art. 91º de esta Ley prescribe que las Municipalidades provinciales,en coordinación con el Instituto Nacional de Cultura o a su solicitud, puedenestablecer limitaciones especiales por la necesidad de conservación de zonasmonumentales y de edificios declarados monumentos históricos o artísticos,de conformidad con las leyes sobre la materia y con las ordenanzas sobreprotección urbana y del patrimonio cultural. Las competencias en estas materiasson asumidas de manera exclusiva o compartida por las Municipalidadesprovinciales y distritales, según lo establece esta Ley Orgánica, conforme severa más adelante.

En cuanto a la salud y la salubridad, el Art. 84º encarga a las Municipalidadesprestar los servicios básicos de agua potable y alcantarillado, programas desaneamiento ambiental, gestionar la atención primaria de la salud y realizarcampañas de medicina preventiva y educación sanitaria.

El Art. 73º de la Ley Orgánica de Municipalidades establece que, en materia dedesarrollo y economía local, las Municipalidades son competentes en:

• Planeamiento y dotación de infraestructura para el desarrollo local.

• Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local.

• Promoción de la generación de empleo y el desarrollo de la micro ypequeña empresa urbana o rural.

• Fomento de la artesanía.

• Fomento del turismo local sostenible; y

• Fomento de programas de desarrollo rural.


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Específicamente, el Art. 84º de esta Ley Orgánica de Municipalidades asigna lacompetencia en materia de programas sociales, defensa y promoción de derechos alas Municipalidades, a cuyo efecto regula y desagrega el ejercicio por lasMunicipalidades provinciales y distritales de las siguientes atribuciones de esta manera:

Exclusivas de las Municipalidades Provinciales:

• Planificar y promover el desarrollo social en su circunscripción, en armoníacon las políticas y planes nacionales y regionales, de manera concertadacon las Municipalidades distritales de su jurisdicción.

• Establecer canales de concertación entre las instituciones que trabajanen defensa de los derechos de niños y adolescentes, mujeres,discapacitados y adultos mayores, así como de los derechos humanosen general, manteniendo un registro actualizado.

• Ejecutar el Programa del Vaso de Leche y demás programas de apoyoalimentario, con participación de la población y en concordancia con lalegislación sobre la materia, cuando la Municipalidad distrital no puedaasumir esta función.

• Establecer canales de comunicación y cooperación entre los vecinos ylos programas sociales.

Exclusivas de las Municipalidades Distritales:

• Planificar y concertar el desarrollo social en su circunscripción, en armoníacon las políticas y planes regionales y provinciales, aplicando estrategiasparticipativas que permitan el desarrollo de capacidades para superar lapobreza.

• Reconocer y registrar a las instituciones y organizaciones que realizanacción y promoción social concertada con el gobierno local.

• Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de lucha contrala pobreza y de desarrollo social del Estado, propios y transferidos,asegurando la calidad y focalización de los servicios, la igualdad deoportunidades y el fortalecimiento de la economía regional y local.

• Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de asistencia,protección y apoyo a la población en riesgo, de niños, adolescentes,mujeres, adultos mayores, personas con discapacidad y otros grupos dela población en situación de discriminación.

• Contribuir al diseño de las políticas y planes nacionales, regionales yprovinciales de desarrollo social, y de protección y apoyo a la poblaciónen riesgo.


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• Facilitar y participar en los espacios de concertación y participaciónciudadana para la planificación, gestión y vigilancia de los programaslocales de desarrollo social, así como de apoyo a la población en riesgo.

• Promover y concertar a la cooperación pública y privada en los distintosprogramas sociales locales.

En cuanto a las «funciones» específicas compartidas entre Municipalidadesprovinciales y distritales en materia social, la ley señala: Difundir y promoverlos derechos del niño y del adolescente, de la mujer y el adulto mayor,propiciando espacios para su participación; y promover la igualdad deoportunidades con criterio de equidad.

Conforme al criterio de subsidiariedad previsto en el inc. a) del Art. 14º de laLey de Bases de la Descentralización31, el gobierno más cercano a la poblaciónes el más idóneo para ejercer la competencia o función: «El gobierno nacionalno debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientementepor los Gobiernos Regionales y éstos, a su vez, no deben hacer aquello quepuede ser ejecutado por los Gobiernos Locales».

En caso de producirse la invasión o interferencia de las competencias que hemosseñalado, el órgano afectado puede recurrir ante el Tribunal Constitucional,encargado de resolver los conflictos de competencia y atribuciones deconformidad con lo dispuesto por los artículos 45º y 52º de la Ley Nº 26435.32

De otro lado, anotamos que del largo listado de planes a cargo de lasMunicipalidades que señalamos líneas arriba, pueden identificarse como deestrecha relación con el desarrollo social y los programas de servicios sociales,los siguientes:

1. Plan de Desarrollo Local Concertado - Provincial y Distrital.

2. Planes Integrales de Desarrollo – Provincial y Distrital.

3. Plan Estratégico de Desarrollo Económico Local Sostenible.

4. Plan de Desarrollo Social - Provincial y Distrital.

Asimismo, debemos hacer referencia a las figuras e instrumentos de lacoordinación, cooperación y la asociación municipal previstas en el Art. 124ºde la Ley Orgánica de Municipalidades, para la ejecución de obras o prestación

31 El criterio de subsidiariedad es sido reiterado como «principio» por el Inc. 10) del Art. 8ºde la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Nº 27867.

32 De acuerdo a la Ley Nº 26435, se produce un conflicto de competencia cuando algunode los poderes o entidades estatales señalados en el Art. 46º adopta decisiones o rehuyedeliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitucióny las leyes orgánicas confieren a otro poder o entidad.


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de servicios. La ejecución de los programas sociales bien puede justificar laasociación o mancomunidad de varios pequeños municipios con escasosrecursos, para brindar estos servicios y alcanzar determinados objetivos y metas.

Los Artículos 139º a 147º de la Ley Orgánica de Municipalidades establecen yregulan un tratamiento especial para las Municipalidades ubicadas en zonas ruralesdonde la población urbana no sea mayor que el 50% de su población total. Conformeal Art. 140º de esta Ley, corresponde a estas Municipalidades las competencias,atribuciones, responsabilidades, derechos, deberes y obligaciones quecorresponden a las Municipalidades provinciales y distritales, y además las especialesque establecen estos artículos; entre ellas, su consideración para la distribucióndel FONCOMUN, canon u otras transferencias de recursos a favor de ellas. Delmismo Artículo 140º se desprende con claridad, que dichas Municipalidades ruralesson competentes en materia de desarrollo social y programas sociales.

Aún más, el Art. 141º de esta Ley Orgánica, denominado «CompetenciasAdicionales», prescribe que además de las competencias básicas, lasMunicipalidades rurales tienen a su cargo aquellas relacionadas con lapromoción de la gestión sostenible de los recursos naturales: suelo, agua, flora,fauna, biodiversidad, con la finalidad de integrar la lucha contra la degradaciónambiental con la lucha contra la pobreza y la generación de empleo, en elmarco de los Planes de Desarrollo Concertado.

Las Municipalidades rurales deben promover a las organizaciones sociales de base,vecinales o comunales, y a las comunidades nativas, respetando su autonomía yevitando cualquier injerencia que pudiera influir en sus decisiones, en el marcodel respeto a los derechos humanos. Deben igualmente asesorar a los vecinos, asus organizaciones sociales y a las comunidades campesinas en los asuntos deinterés público, incluyendo la educación y el ejercicio de los derechos humanos.

La Tercera Disposición Complementaria de la Ley Orgánica de Municipalidadesdispuso que el Poder Ejecutivo, a propuesta de la Contaduría de la Nación, laContraloría General de la República, así como el Ministerio de Justicia -medianteDecreto Supremo-, dictaría las normas especiales acordes a la realidad de lasMunicipalidades rurales que no cuentan con los recursos humanos y económicospara aplicar las normas vigentes. Este dispositivo aún no ha sido aprobado,pero es muy importante puesto que, por ejemplo, la estructura tributaria deMunicipalidades rurales no ha sido analizada ni atendida apropiadamente porla Ley de Tributación Municipal aprobada por el Decreto Legislativo Nº 776 nisus modificatorias, incluido el reciente Decreto Legislativo Nº 95233. Es claro

33 El Decreto Legislativo Nº 952 del 02 de febrero último, que modifica casi íntegramenteel articulado del Decreto Legislativo Nº 776, vuelve a omitir en todo sentido a lasMunicipalidades rurales.


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que los recursos provenientes del Fondo de Compensación Municipal seránvitales para estas Municipalidades rurales.

El fortalecimiento de las Municipalidades rurales, que son la mayoría demunicipalidades que existen y que en total albergan al 28% de la población delpaís34, tiene que venir del perfeccionamiento de las normas generales, incluidaslas competencias, procedimientos y contrataciones, de los criterios aplicablespara la distribución nacional de los tributos que integran el FONCOMUN; asícomo del establecimiento de un paquete tributario apropiado a las zonas ruralesque, entre otros, debe estudiar la utilización de la figura de los auto gravámenesque pueden acordarse con los productores agrarios.

Las nuevas Municipalidades rurales, en lo sucesivo, serán punto de referenciapara el debate y generación de las políticas, planes y acciones dirigidos apotenciar los espacios y los recursos rurales -hasta ahora en estado deabandono- y para la aplicación los programas sociales. Lamentablemente, sesigue imponiendo la visión que ignora «nuestros cultivos y crianzas tradicionalesandinas y selváticas, que pueden ser económicamente competitivos».35

Los nuevos planes para los espacios rurales deben comprender la preservaciónde los recursos naturales y la biodiversidad, el mejoramiento de infraestructurasy de servicios básicos, planes de forestación, defensa ribereña, la creación denuevas empresas, escuelas e institutos técnicos, redes de comercialización, etc.

La organización y el fortalecimiento de las Municipalidades rurales en nuestropaís, puede muy bien emprender las tareas de restauración del equilibrioecológico, la habilitación o rehabilitación de represas y canales de riego, redesde comunicación, las carreteras o caminos rurales, el impulso de programas dehuertos y granjas comunales, centros de acopio y comercialización agropecuaria,escuelas y colegios técnicos, postas sanitarias, circuitos agro turísticos y ecoturísticos, talleres artesanales, y -en suma- obras y servicios de carácterpredominantemente reproductivo para arraigar a las dispersas poblacionescampesinas en sus lugares de origen. Es más, los programas a cargo de lasMunicipalidades rurales pueden y debe incorporar el concepto de la prevenciónde los riesgos y desastres naturales, tales como sequías, heladas ydeslizamientos, entre otros.

Resulta importante reiterar lo que los estudios del Banco Central de Reservahan recomendado hace algún tiempo al respecto: «Cualquier propuesta políticaque intente solucionar el problema de la pobreza, significa necesariamente

34 Según datos del Censo Nacional del año 2002.35 Así lo sostienen varios estudiosos, entre ellos Raúl Lizárraga B. Véase en: La

descentralización y el desarrollo regional y local en el ojo de la tormenta. REDES, Cusco,Agosto del 2003, p. 14.


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36 Banco Central de Reserva del Perú. Departamento de Estudios del Sector Social.Estrategias de alivio a la pobreza, 1993, p. 60.

combatir la pobreza en el grupo de los independientes agrícolas». En estesentido, propone impulsar «programas que impliquen incrementos permanentesde la productividad a través de la mejora tecnológica, utilización oportuna defertilizantes y pesticidas, mantenimiento y ampliación de las vías decomunicación, entre otros, son necesarios». Estas medidas, sin embargo, seadvierte que podrían resultar insuficientes, «si no van acompañadas de mejoraen los mecanismos de comercialización de los productos agropecuarios y deacceso a capital de trabajo».36

Estas importantes responsabilidades deberían emprenderse utilizando losinstrumentos de la Asociación o mancomunidad municipal, a fin de poderestablecer planes, programas y proyectos a nivel de subcuencas, sobre todo sise requiere definir las medidas necesarias para garantizar el uso racional de losrecursos.

En conclusión: El Poder Ejecutivo, los Gobiernos Regionales y las Municipalidadestienen asignadas de manera concurrente las competencias en materia deeducación, salud, y desarrollo social, entre otras, como sucede con el urbanismo,el transporte, etc.

Específicamente, la competencia en materia de desarrollo social y programassociales, se desagregaría de la siguiente manera:

a) Corresponde al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, con arreglo asu Ley de Organización y Funciones, Ley Nº 27793, formular, aprobar,ejecutar y supervisar las políticas de mujer y desarrollo social, así comofiscalizar y supervisar el cumplimiento del marco normativo relacionadocon el ámbito de su competencia.

b) Corresponde al Ministerio de Educación definir y regular la políticaeducativa y el Proyecto Educativo Nacional, preservando la unidad delsistema educativo.

c) Corresponde al Ministerio de Salud ejercer la rectoría del sector, regularlas materias de su competencia y dirigir el Sistema Nacional de Salud.

d) Corresponde a los Gobiernos Regionales la gestión compartida de laspolíticas sociales con las Municipalidades, formulando, aprobando yevaluando las políticas en materia de desarrollo social e igualdad deoportunidades de su competencia, en concordancia con la políticageneral del gobierno nacional y los programas correspondientes de losGobiernos Locales; y coordinar la ejecución por los Gobiernos Locales


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de las políticas sectoriales y el funcionamiento de los programas delucha contra la pobreza y desarrollo social del Estado, con énfasis en lacalidad de los servicios, la igualdad de oportunidades con equidad degénero y el fortalecimiento de la economía regional.37 Asimismo, sonresponsables de aprobar, ejecutar, dirigir, controlar y administrar laspolíticas, Plan de Desarrollo Regional de Salud así como los servicioseducativos en sus jurisdicciones;

e) Corresponde a las Municipalidades la competencia en materia de programassociales, defensa y promoción de derechos ciudadanos, de conformidad conlo establecido por los artículos 73º y 84º de la Ley Orgánica de Municipalidades,Nº 27972. De igual manera les corresponde apoyar los servicios y el desarrolloeducativo y la gestión de la atención primaria de salud.

A todo lo ya referido, se agrega que en el marco del proceso de descentralizacióny conforme al criterio de subsidiariedad establecido por el inc. a) del Art. 14º dela Ley de Bases de la Descentralización, reiterado como principio por el inc. 10)del Art. 8º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, el gobierno más cercanoa la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función.

La organización de los diversos programas sociales preexistentes a las leyes queen materia de descentralización hemos ya referido, deberán transferirse a dichosgobiernos territoriales: Por ello, debería tenerse cuidado con reorganizaroportunamente los mismos, pues como se sabe varios de estos programas socialesatienden a un mismo grupo objetivo. Por ejemplo, para atender al grupo deedad de niños de 0 a 5 años intervienen no menos de siete (07) programas dealimentación y nutrición: Programa del Vaso de Leche, Programa DesayunosEscolares, PACFO, Alimentos a Comedores, Apoyo Complementario para grupossociales en mayor riesgo, Proyecto Desayunos Escolares, Comedores Escolares ylos Wawa Wasi, adscritos a los sectores educación y salud, entre otros.

37 La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales es perfectamente clara al respecto. El inc. a)del Artículo 60º establece que corresponde a los Gobiernos Regionales: «Formular,aprobar y evaluar las políticas en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidadesde su competencia, en concordancia con la política general del gobierno nacional y losprogramas correspondientes de los Gobiernos Locales» (léase Municipalidades).Asimismo, el inciso b) del Art. 60º modificado por el Art. 9º de la Ley Nº 27902, estableceque les corresponde a los Gobiernos Regionales: «Coordinar la ejecución por losGobiernos Locales de las políticas sectoriales y el funcionamiento de los programas delucha contra la pobreza y desarrollo social del Estado, con énfasis en la calidad de losservicios, la igualdad de oportunidades con equidad de género y el fortalecimiento dela economía regional. El Gobierno Nacional coordina el cumplimiento de la ejecuciónpor los Gobiernos Regionales de lo que les competa de las políticas y programas señaladosen el presente inciso»


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Asimismo, los programas sociales pre-existentes a la descentralización noatienden a importantes porciones territorios de la República afectados por lapobreza. Entre los departamentos más afectados por la desatención, destacaríanAncash (8 distritos donde no se ejecuta ningún programa), Junín y La Libertad.

Es de suponerse que con la transferencia de los programas sociales a los gobiernosterritoriales, será superado el tratamiento sectorializado de los programas dealimentación y nutrición que se ejecutaban a través de distintos sectores.

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COMPETENCIA EN MATERIA DE EDUCACION POR NIVELES DE GOBIERNO

GOBIERNO MINISTERIO DE EDUCACION GOBIERNOS REGIONALES MUNICIPALIDADES

COMPETENCIA Educación Educación Educación

ATRIBUCIONES • Define, dirige, regula y evalúa lapolítica educativa nacional.

• Formula, aprueba, ejecuta y evalúael Proyecto Educativo Nacional.

• Conduce el proceso deplanificación de la Educación.

• Lidera la gestión para incrementarla inversión educativa y consolidarel presupuesto nacional deeducación.

• Elabora los diseños curricularesbásicos.

• Dirige el Programa Nacional deFormación y CapacitaciónPermanente del magisterio, encoordinación con las instanciasregionales y municipales.

• Implementa la carrera públicamagisterial.

• Dirige el Programa Nacional deInvestigación Educativa.

• Establece los lineamientos básicospara garantizar la participación dela sociedad civil en elmejoramiento de la educación.

• Formula, aprueba, ejecuta y evalúalas políticas regionales deeducación, cultura y recreación.

• Diseña, ejecuta y evalúa elproyecto educativo regional.

• Promueve, regula, incentiva ysupervisa los servicios deeducación inicial, primaria,secundaria y superior nouniversitaria.

• Moderniza los sis temasdescentralizados de gestióneducativa.

• Incorpora a los currículosnacionales contenidos de surealidad sociocultural, económica,productiva.

• Promueve la educaciónintercultural y el uso de lenguasoriginarias.

• Diseña e implementa las políticasde infraestructura y equipamiento,en coordinación con lasMunicipalidades.

• Desarrolla los procesos deprofesionalización y capacitacióndel personal docente.

• Diseña, ejecuta y evalúa elproyecto educativo de sujurisdicción.

• Monitorea la gestión pedagógicay administrativa de las institucioneseducativas de su jurisdicción, encoordinación con las DireccionesRegionales y las UGE.

• Apoya la creación de redeseducativas.

• Promueve la diversif icacióncurricular, incorporandocontenidos significativos de surealidad sociocultural, económica,productiva y ecológica.

• Construye, equipa y mantiene lainfraestructura de los localeseducativos, de acuerdo al Plan deDesarrollo Regional.

• Promueve, ejecuta y evalúa, con losgobiernos regionales, programasde alfabetización.

• Organiza y sostiene centrosculturales, bibliotecas, teatros ytalleres de arte en provincias,distritos y centros poblados.

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GOBIERNO MINISTERIO DE EDUCACION GOBIERNOS REGIONALES MUNICIPALIDADES

COMPETENCIA Educación Educación Educación

• Impulsa y articula la participaciónde la sociedad civil en los planeseducativos regionales.

NORMATIVAAPLICABLE

• Ley Nº 28044. Ley General deEducación.

• Art. 82º de la Ley Orgánica deMunicipalidades, Nº 27972.

• Art. 47º de la Ley Orgánica deGobiernos Regionales, Nº 27867.

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COMPETENCIA EN MATERIA SOCIAL POR NIVELES DE GOBIERNO

GOBIERNO MIMDES GOBIERNOS REGIONALES MUNICIPALIDADES

COMPETENCIA Desarrollo socialDesarrollo social e igualdad de

oportunidades

Desarrollo y economía local; yservicios y programas sociales

locales

ATRIBUCIONES • Formula, aprueba, ejecuta ysupervisa las políticas de mujer ydesarrollo social.

• Fiscaliza y supervisa elcumplimiento del marco normativorelacionado con el ámbito de sucompetencia.

• Coordina el cumplimiento de laejecución por los GobiernosRegionales de la competencia delas políticas y programas sociales.

• Formula, aprueba y evaluar laspolíticas en materia de desarrollosocial e igualdad de oportunidadesde su competencia, enconcordancia con la políticageneral del Gobierno Nacional, losplanes sectoriales y los programascorrespondientes de los GobiernosLocales.

• Coordina la ejecución por losGobiernos Locales de las políticassectoriales y el funcionamiento delos programas de lucha contra lapobreza y desarrollo social delEstado, con énfasis en la calidadde los servicios, la igualdad deoportunidades con equidad degénero y el fortalecimiento de laeconomía regional.

• Administran, organizan y ejecutanlos programas locales de luchacontra la pobreza y el desarrollosocial.

• Promueven el empleo y eldesarrollo de la micro y pequeñaempresa urbana o rural.

• Planif ican y promueven eldesarrollo social.

• Establecen canales deconcertación.

• Ejecutan el Programa del Vaso deLeche y demás programas deapoyo alimentario.

• Llevan el regis tro deorganizaciones.

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GOBIERNO MIMDES GOBIERNOS REGIONALES MUNICIPALIDADES

COMPETENCIA Desarrollo socialDesarrollo social e igualdad de

oportunidades

Desarrollo y economía local; yservicios y programas sociales

locales

NORMATIVAAPLICABLE

• Arts. 188º a 194º de la ConstituciónPolítica del Perú de 1993.

• Arts. 2º y 4º de la .Ley Nº 27793 –Ley de Organización y Funcionesdel Minis terio de la Mujer yDesarrollo Social.

• Arts. 9º y 67º del Decreto SupremoNº 008-2002-MIMDES - Reglamentode Organización y Funciones delMinisterio de la Mujer y DesarrolloSocial.

• Inc. a) del Art. 2º del DecretoLegislativo Nº 955 del 04.02.2004:No a la duplicidad decompetencias.

• Arts. 191º a 193º ConstituciónPolítica del Perú 1993.

• Arts. 50º y 60º de la Ley Nº 27783,Ley de Bases de laDescentralización.

• Arts. 35º y 36º de la Ley Orgánicade los Gobiernos Regionales, LeyNº 27867.

• Art. 195º Constitución Política delPerú 1993.

• Inc. a) del Art. 14º de la Ley Nº27783 e Inc. 10) del Art. 8º de laLey Nº 27867, en el sentido queconforme al criterio desubsidiariedad, el gobierno máscercano a la población es el idóneopara ejercer la competencia.

• Arts. 73º, 84º, 141º Ley Orgánica.de Municipalidades, Ley Nº 27972.·Inc. c) del Art. 5º de la Ley Nº 27658de Modernización del Estado.

• Inc. a) del Art. 2º del DecretoLegislativo Nº 955: No a laduplicidad de competencias.

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COMPETENCIA MUNICIPAL EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL

GOBIERNO MIMDES

COMPETENCIA Desarrollo social

MIMDES

Desarrollo social

ATRIBUCIONES • Planifican y promueven el desarrollo social en sucircunscripción, de manera concertada con lasMunicipalidades distritales de su jurisdicción.

• Establecen canales de concertación entre lasinstituciones que trabajan en defensa de los derechosde niños y adolescentes, mujeres, discapacitados yadultos mayores, manteniendo un registro actualizado.

• Ejecutan el Programa del Vaso de Leche y demásprogramas de apoyo alimentario con participación dela población y en concordancia con la legislación sobrela materia, cuando la Municipalidad distrital no puedaasumirlo.

• Establecen canales de comunicación y cooperaciónentre los vecinos y los programas sociales

• Planifican y concertan el desarrollo social en sucircunscripción aplicando estrategias participativas.

• Reconocen y regis tran a las instituciones yorganizaciones que realizan acción y promoción socialconcertada con el gobierno local.

• Organizan, administran y ejecutan los programaslocales de lucha contra la pobreza y de desarrollo socialdel Estado, propios y transferidos.

• Organizan, administran y ejecutan los programaslocales de asistencia, protección y apoyo a la poblaciónen riesgo, de niños, adolescentes, mujeres, adultosmayores, personas con discapacidad y otros gruposde la población en situación de discriminación.

• Contribuyen al diseño de las políticas y planesnacionales, regionales y provinciales de desarrollosocial, y de protección y apoyo a la población en riesgo.

• Facilitan y participan en los espacios de concertacióny participación ciudadana para la planificación, gestióny vigilancia de los programas locales de desarrollosocial.

• Promueven y concertan a la cooperación pública yprivada en los distintos programas sociales locales.

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GOBIERNO MIMDES

COMPETENCIA Desarrollo social

MIMDES

Desarrollo social

NORMATIVA • Art. 195º Constitución Política del Perú 1993.• Art. 73º, 84º, 141º Ley Orgánica de Municipalidades,

Ley Nº 27972.

• Art. 195º Constitución Política del Perú 1993.• Art. 73º, 84º, 141º Ley Orgánica de Municipalidades,

Ley Nº 27972.


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CAPÍTULO IIIMARCO NORMATIVO DEL FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

Y MUNICIPALIDADES

3.1. LAS NORMAS Y LA REALIDAD

La administración económica y financiera del Estado debe atendersolventemente el asunto del financiamiento del desarrollo y la asignación oredistribución descentralizada de los recursos públicos necesarios a este gastoen inversión social.

Se constata un evidente y preocupante desbalance entre las competenciasasignadas tanto al Gobierno Nacional como a los gobiernos territoriales y losinstrumentos y las normas de financiamiento existentes para su prestación,ejecución y supervisión. Las leyes orgánicas de los sectores correspondientesy las de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades de la República ysus reglamentos, son solamente genéricas al respecto y no contienen lospreceptos, las directivas presupuestales o financieras, ni las reglas o lasdisposiciones básicas que garanticen su efectivo financiamiento.

En efecto, la referencia pertinaz a que los servicios educativos, de salud y losprogramas sociales cuentan con «los recursos ordinarios asignados en elPresupuesto de la República», en modo alguno arregla este desbalance. En verdad,apenas sirve para «salir del paso». No es justificable ni tampoco sostenible quesiendo la pobreza y la marginación social un signo estructural del país, los recursosfinancieros previstos y asignados para atenderlos y/o superarlos, sean amorfos,etéreos y coyunturales y se determinen o establezcan a «ojo de buen cubero» yde acuerdo a lo que en cada presupuesto anual se apruebe. La política social delEstado en su conjunto, y su correspondiente planificación, operatividad y/oconcertación son aún inexistentes en nuestro país.

Igualmente constatamos la tendencia de suplir esta generalidad presupuestaria,mediante la creación errática de diversos «fondos especiales». Basta mencionarlos siguientes: FONCODES, Fondo Intangible Solidario para la Salud, Fondo parala asistencia provisional, Fondo de respaldo para las PYMES, Fondo del Vaso deLeche, entre otros. La dispersión de los fondos, más bien, nos lleva a pensarque así se alienta por el propio Estado el dispendio y la ineficiencia de loscontroles de los escasos recursos con que cuenta el país.

El asunto de la educación pareciera ser una excepción, pero no es así. Si bien es verdadel Artículo 83° de la Ley de Educación, Nº 28044 de julio del 2003 manda que anualmenteel Estado destine no menos del 6% del Producto Bruto Interno a la educación estatal, ni


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tributaria ni presupuestalmente existen los instrumentos, las normas o directivas queoperativicen esta disposición. Por lo demás, esta misma Ley incurre en las generalidadespre- existentes, al establecer seguidamente en su Art. 84° que las fuentes definanciamiento de la educación estatal son: «el Tesoro Público, los recursos directamenterecaudados, las donaciones, los excedentes por actividades productivas desarrolladaspor las instituciones educativas y el endeudamiento interno y externo.» Esta forma deeludir la responsabilidad de los recursos del Estado, inclusive se trasluce en la propiaLey Nº 28332, del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana (FONDEP).(Véase al efecto el Art. 11º).

Histórica y constitucionalmente, el Estado está encargado de velar por el adecuadofinanciamiento de los servicios y necesidades básicas de la población. Ya hemosprecisado que el Art. 77º de la Constitución establece que el Presupuesto delsector público debe asignar equitativamente los recursos públicos, y que suprogramación y ejecución deben responder a los criterios de eficiencia, denecesidades sociales básicas y de descentralización. Es claro entonces que laorganización, las estructuras, los programas y las normas actuales, eluden,tergiversan y desvirtúan este mandato constitucional.

Esto plantea la necesidad de que la organización, estructuras y normas de losderechos y programas sociales se reestructuren y desarrollen de manera científicay coherente con arreglo a los criterios de eficiencia en la debida programación y ladescentralización, a fin de que la administración económica y financiera del Estadoatienda solventemente el asunto del financiamiento del desarrollo y la asignacióno redistribución descentralizada de los recursos públicos necesarios a los gastosen inversión social.

Los instrumentos y las normas de financiamiento con que actualmente se cuenta-incluidas las propias normas presupuestales- han descuidado los principios ylos objetivos de la descentralización y, por el contrario, se orientan conparámetros centralistas.

Claro está que no todos los programas sociales y los programas y proyectoscomprendidos en el denominado «Gasto social» han sido a la fecha transferidos alos gobiernos territoriales, pero estas normas presupuestales tampoco se adaptany ni siquiera tienen en consideración la gradualidad de las transferencias a que serefieren las leyes en materia de la descentralización. Así, la Ley del Presupuestopara el 2004 y las normas presupuestales aprobadas para ese mismo año, autorizana que las unidades ejecutoras del MIMDES mantengan la ejecución de adquisicionesy contrataciones (Séptima disposición transitoria) y disponen que los pliegos (léaseMinisterios) prioricen metas presupuestarias comprendidas en el Gasto Social.

Específicamente, el numeral IV del Art. 22º de la Directiva para la programacióny formulación del Presupuesto de los pliegos del Gobierno Nacional para elaño fiscal 2004, aprobada por la Resolución Directoral Nº 008-2003-EF/76.01 del


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16 de mayo del 2003, se adscribe en el Gobierno Nacional los denominados«Gastos de naturaleza social» orientados a la «ejecución de programas socialesde toda índole».

La Ley Nº 28128 de diciembre del 2003 que aprobó el Presupuesto del SectorPúblico para el año fiscal 2004, en su Artículo 4º y en los anexos 4 y 4ª, apruebay detalla la distribución del Gasto de las Municipalidades por actividades,proyectos, fuente de financiamiento, por grupo genérico y fuente definanciamiento. El Artículo 7º de esta Ley establece que estos recursos sondistribuidos por el Ministerio de Economía y Finanzas a través del Banco de laNación, de acuerdo a las directivas que emita la Dirección General dePresupuesto, a propuesta del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social-MIMDES.Conforme a la Quinta disposición transitoria, estos recursos se califican detransferencias programáticas condicionadas y destinadas exclusivamente alfinanciamiento de los programas y proyectos de lucha contra la pobreza,refiriendo que dichas transferencias comprenden «además de los recursosfinancieros, los recursos humanos y materiales actualmente aplicados a dichosprogramas y proyectos». El penúltimo párrafo de esta disposición, cierra elconcepto centralizador, y al efecto establece lo siguiente:

«En tanto se produzca la conformidad y acreditación de lasMunicipalidades provinciales y distritales para administrar las citadastransferencias, el MIMDES ejecutará los programas y proyectos con cargoa los recursos presupuestados en las municipalidades respectivas,utilizando para tal efecto la modalidad de ejecución presupuestariaindirecta, entendiéndose para los efectos de la presente disposición,que el Gobierno Local transfiera financieramente y de forma automáticalos citados recursos al MIMDES, previo informe favorable del ConsejoNacional de Descentralización –CND y de acuerdo a las disposicionesque, para tal efecto, emita la Dirección Nacional del Presupuesto Público».

Con este tipo de normas, nos imaginamos el «entusiasmo» de la burocraciacentral para entrampar y para dilatar la transferencia de los programas sociales.

La Ley del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2004, en su Artículo 15ºcontiene diversas disposiciones de Racionalidad a cargo de los Titulares del Pliego,entre ellas, la prevista en el inc. b) referida a «identificar la duplicidad de funcionesen la entidad y proponer la reestructuración que corresponda, según la Ley Marcode Modernización de la Gestión del Estado, Ley Nº 27658 y del Decreto SupremoNº 062-2003-EF del 15 de mayo del 2003». Es de esperarse que estas normas seutilicen y apliquen en dirección de las transferencias de los programas sociales afavor de las Municipalidades, y no precisamente, para reforzar la duplicidad y lacentralización que se genera con las intervenciones factuales de las entidades yde los organismos del Gobierno Nacional.


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Finalmente, anotamos que esta Ley de Presupuesto para el año fiscal 2004, en suArtículo 31º autoriza a los Titulares de Sector y de Pliegos para que medianteconvenios interinstitucionales, lleven a cabo negociaciones conducentes a lascompras de bienes o la contratación de servicios, aprovechando las economíasde escala de una compra conjunta en las mejores y más ventajosas condicionespara el Estado, conforme a la normatividad vigente.

3.2. INSTRUMENTOS FINANCIEROS DE LOS GOBIERNOS REGIONALES YDE LAS MUNICIPALIDADES

En general, sostenemos que las normas e instrumentos financieros y tributariosde los gobiernos territoriales son débiles e insuficientes. Veamos:

3.2.1. El Fondo de Compensación Regional – FONCOR

Este fondo está destinado a financiar proyectos de inversión regional, conformea lo establecido por el Art. 73º de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales.El Art. 38º de la Ley de Bases de Descentralización establece que este fondo seconstituye con los recursos financieros correspondientes a todos los proyectosde inversión de alcance regional a cargo de las CTAR, los que actualmentetiene el Gobierno Nacional y del 30 % de los recursos provenientes del procesode privatizaciones y concesiones, luego de las deducciones señaladas en laley. El Art. 8º del Decreto Legislativo Nº 995 agrega a ellos, las denominadastransferencias presupuestales.

Este fondo se distribuye proporcionalmente entre todos los GobiernosRegionales con criterios de equidad y compensación, considerando los factoresde pobreza, las necesidades insatisfechas, la ubicación fronteriza, población,aporte tributario al fisco e indicadores de desempeño en la ejecución de lasinversiones. El Ministerio de Economía y Finanzas, con la opinión favorable delCND, aprueba los índices de distribución del FONCOR.

3.2.2. El Fondo Intergubernamental para la Descentralización– FIDE

Este fondo ha sido creado por el Art. 53º de la Ley de Bases de laDescentralización para promover el financiamiento y cofinanciamiento deproyectos de desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno.Conforme a la norma de su creación, la administración de este fondo esta acargo del Consejo Nacional de Descentralización-CND.

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales prescribe que el FIDE es un fondosostenible y concursable. El FIDE se constituirá inicialmente con 30% de los recursosprovenientes del proceso de privatización y concesiones, luego de las deducciones


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señaladas en la ley. También puede recibir fondos de cooperación no reembolsabley de operaciones de endeudamiento que concrete el Gobierno Nacional.

Hasta el momento el FIDE prácticamente no existe. En efecto, conforme constadel Informe Anual del Consejo Nacional de Descentralización -2003 al CongresoNacional, el FIDE carece de fondos y ni siquiera fue considerado en elPresupuesto de la República del 2004.

3.2.3. El Fondo de Compensación Municipal – FONCOMUN

La Ley establece que a partir del ejercicio fiscal del año 2003 los recursos deeste fondo que perciban las Municipalidades podrán ser utilizados para losfines que acuerde el Concejo Municipal, en función a sus propias necesidades,determinando los porcentajes de aplicación para gasto corriente y de inversión.

En la nueva Ley Orgánica de Municipalidades se trata de manera deficiente elasunto de las rentas y del financiamiento local en apenas tres de susdisposiciones (Arts. 69º, 70º y la Sexta disposición complementaria), pese aque se trata de un trascendente asunto para la gobernabilidad local.

Los autores de esta Ley han esgrimido que este asunto de las rentas y los tributoslocales sería desarrollado posteriormente en una Ley de Tributación Municipal.Entendemos que este no es un argumento razonable ni tampoco válido, no sóloporque en el caso de los Gobiernos Regionales se atendió en su legislaciónespecial este aspecto financiero, sino porque es precisamente en la Ley Orgánicade Municipalidades donde se deben fijar mínimamente los principios, las garantíasy las orientaciones generales respecto a los instrumentos básicos del presupuesto,financiamiento y las rentas municipales.

Por lo demás, como era de esperarse, la «nueva» Ley de Tributación municipal,apenas si es un remedo o una versión remozada del Decreto Legislativo Nº776. En efecto, el 03 de febrero del 2004 se publicó el Decreto Legislativo Nº952 que modificó treinta y dos (32) artículos del Decreto Legislativo Nº 776, Leyde Tributación Municipal y que, a nuestro entender, no realiza cambiossustanciales en el régimen financiero y tributario local. El Decreto Legislativo952 es apenas una suerte de perfeccionamiento o remozamiento superficialdel sistema tributario local. El tema del financiamiento de los programas socialesno es abordado ni mencionado, con excepción de la única referencia a losindicadores de pobreza a utilizarse para la distribución del Fondo deCompensación Municipal (Inc. a del Art. 87º).

El asunto del Presupuesto y el financiamiento de los derechos y de los programassociales constituye un asunto clave y, además, de alto compromiso político.Esto es tan cierto que el propio Presidente de la República, en su último Mensajea la Nación del 28 de julio del año 2003 se comprometió con 16 reformas ymedidas concretas para su ejecución los próximos meses, y como medida 4


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38 El representante del Poder Ejecutivo, Sr. Kurt Burneo, en su exposición ante la Comisión dePresupuesto del Congreso de la República dio cuenta que el Presupuesto para el próximoaño 2004 alcanzaba los 44 mil 114 millones de soles, y que, de este monto que supone el100%, S/. 33 mil 828 millones corresponde al Gobierno Nacional (77%), S/. 6 mil 707 millonesa los Gobiernos Regionales (15%) y S/. 3 mil 579 millones a los Gobiernos Locales (8%).

que se denominó «Relanzamiento de los programas sociales» se ofreció al paísdar «mayor financiamiento» a los mismos. Asimismo, se anunció la Medida 8:«Inicio de la transferencia de los programas sociales del Ministerio de la Mujera partir del 1 de octubre de 2003 hasta el año 2005» y que «No habrá cierre deningún comedor popular, no se reducirá los presupuestos del Vaso de Leche,de los comedores populares ni de los desayunos escolares».

Aún no queda claro cual es el financiamiento real de los programas socialespara el año 2004 ni tampoco qué instrumentos y medidas se aplicarán por elGobierno Nacional para garantizar los ofrecimientos del Presidente de laRepública de transferencias efectivas al 2005 y de mayor financiamiento paralos programas sociales. Estas interrogantes tampoco han sido satisfechas porel D.S. Nº 009-2004-PCM de febrero último.

El Ministerio de Economía y Finanzas ha señalado que el Proyecto de Presupuestopara el Año Fiscal 2004 ha sido elaborado respetando estrictamente los principiosde responsabilidad y equilibrio fiscal que guían la actual administración de lasfinanzas públicas, y además, que éste resulta consistente con la proyección delos principales agregados económicos, así como con la proyección de ingresosfiscales contenidos en el Marco Macroeconómico Multianual 2004-2006.Sostiene, asimismo, que el Presupuesto para el año 2004 ha sido elaboradotomando en cuenta el proceso de descentralización y la participación ciudadanaen la programación de los presupuestos en el ámbito regional y local.

A raíz de la promulgación de la Ley del Presupuesto del Sector Público para elaño 2004, se dejaron sentir diversas observaciones y reclamos locales que dancuenta de la problemática que se tiene al frente. Veamos algunas de dichasobservaciones:

• El Presupuesto General 2004 no prevé ingresos necesarios ni medidasbásicas. No existe una reforma del Estado y del gasto público, ni seencuentran propuestas para implementar la planificación estratégica nilas partidas para un necesario censo nacional que permita actualizar lasinformaciones sobre la pobreza y los programas sociales.

• Rigidez del sistema de inversión pública. En lugar de cambiar elsistema, ampliar las autonomías y desarrollar las capacidades en el cursode su desempeño, como parte de la descentralización, únicamente seasignan montos reducidos a los Gobiernos Regionales y las Municipales.38


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• Programas sociales bajo el MIMDES. Se establecen criterios dedistribución distritalizada que fragmentan este nivel la inversión pública,en perjuicio de los eslabonamientos productivos territoriales y de losámbitos provinciales. Las transferencias de programas sociales estánsujetas a condiciones genéricas, las que nos siempre podrán sercumplidas por una proporción respetable de las Municipalidades, con loque un porcentaje de dichos programas se mantendrán centralizadosen el MIMDES, mientras se «acrediten» pausadamente a lasMunicipalidades.

• Gobiernos Regionales sin presupuesto efectivo. El presupuesto realde inversión es casi igual o menor que el del año anterior. A los proyectosespeciales hidroenergéticos transferidos, se les asigna recursos que noalcanzan siquiera para el mantenimiento de la infraestructura y el pagode planillas del personal transferido.

La primera semana de febrero del 2004 el Poder Ejecutivo promulgó DecretoLegislativo Nº 955, Ley de Descentralización Fiscal. Salta a primera vista la omisiónque hace esta Ley al asunto de los recursos y transferencias para lasMunicipalidades, con excepción de algunas disposiciones de gestión y controlcolocadas en sus Disposiciones Transitorias segunda, cuarta y sexta referidas ala presentación de informes multianuales, convenios con las regiones paraincrementar la recaudación de impuestos y el monto mínimo mensual de losrecursos por concepto de Fondo de Compensación Municipal.

La Ley de Descentralización Fiscal, en verdad limita sus disposiciones generalesa tratar respecto a los ingresos de los Gobiernos Regionales -a implementarsepor etapas- e instituye una suerte de minusválida potestad tributaria regional(Art. 10º). Para una segunda etapa se ha previsto, a favor de los GobiernosRegionales, la asignación de un porcentaje de los recursos recaudados en cadaregión (Impuesto General a las Ventas, Impuesto Selectivo al Consumo eImpuesto a la Renta).

Sin embargo, no se establece claramente a qué se denomina «recursoefectivamente recaudado en la región», ni tampoco las necesarias normas sobreel tratamiento que se dará en los sucesivo al hecho generador de tributos y a losrecursos generados en las regiones cuyos empresas tienen establecido sudomicilio fiscal en Lima o en distintas jurisdicciones territoriales. Pese a su recientepromulgación, este Decreto Legislativo igualmente ha merecido la crítica de laCoordinadora Nacional de los Frentes Regionales, en el sentido que recorta lastransferencias de recursos y competencias financieras y que en el país debedebatirse una «reforma tributaria integral».39

39 Pronunciamiento del XVII Encuentro de la Coordinadora Nacional de los FrentesRegionales publicado en la página 15 del Diario La República del 15.02.2004.


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Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2005

Finalmente se anota que la propuesta formulada por el Poder Ejecutivo para elPresupuesto para el año fiscal 2005 no tiene mayores novedades, ya que siguela ruta centralista del año anterior. Si bien el Presupuesto del 2005 crece un12%, pasando de 44 mil millones de soles a 49 mil millones de soles, los mayoresrecursos permanecen en la esfera del Poder Ejecutivo (más del 75% del total).

En el caso del MIMDES, el Proyecto de Presupuesto General de la República2005, pese a las transferencias formales en curso a favor de las Municipalidadesy los ofrecimientos presidenciales, duplica el presupuesto asignado a dichosector el año anterior.

Conforme al proyecto presentado al Congreso de la República, lasMunicipalidades serían las más afectadas pues ven reducidas sus expectativasde participación del Presupuesto de la República del 7% al 6%. De esta forma,tanto el Poder Ejecutivo como el Congreso de la República incumpliríanabiertamente lo dispuesto en la sexta disposición complementaria de la LeyOrgánica de Municipalidades que dispuso un incremento gradual de laparticipación de las Municipalidades de los recursos del Presupuesto de laRepública, hasta llegar al 12% el año 2009.

Esta reducción presupuestal patentiza el interesado retraso que existe en elGobierno Nacional de cumplir con el proceso de transferencias de los programassociales y otros tipos de transferencias.

3.3. EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA

Mediante Ley Nº 27293 del 27 de junio del 2000 se creó el Sistema Nacional deInversión Pública –SNIP con la finalidad de optimizar el uso de los RecursosPúblicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios,procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fasesde los proyectos de inversión. Están sujetas a lo dispuesto en la presente Ley,todas las Entidades y Empresas del Sector Público No Financiero incluidas en elReglamento, que ejecuten Proyectos de Inversión con Recursos Públicos. LaSegunda Disposición Complementaria de esta Ley excluye de sus alcances a«los Gobiernos Locales y sus empresas».

El Sistema Nacional de Inversión Pública tiene como objetivo fortalecer lacapacidad de planeación del Sector Público y crear las condiciones para laelaboración de Planes de Inversión Pública por períodos multianuales nomenores de 3 años, a fin de lograr que los escasos recursos públicos tenganmayor impacto en el desarrollo económico y social del país.

El Sistema Nacional de Inversión Pública se aplica para todo tipo de proyecto:Sociales, productivos, infraestructura, rehabilitación, fortalecimiento


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institucional, etc. Asimismo, es de aplicación a todos los recursos financieros yno financieros, de propiedad del Estado o que administran las entidades delsector público. Los recursos financieros comprenden todas las fuentes definanciamiento.

El Decreto Supremo Nº 086-2000-EF del 14 de agosto del 2000, aprobó elReglamento de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública. Este Reglamentoen su Artículo 3º excluyó a las Municipalidades de los alcances del sistemaque, en cambio, si incluye a los Ministerios y sus órganos desconcentrados,Organismos Públicos Descentralizados, Organismos ConstitucionalmenteAutónomos, los Gobiernos Regionales, las Empresas del Estado –que seanpropiedad del Gobierno Central o Regional y no desarrollen actividad financiera-y en general los organismos y dependencias del Estado que ejecutan Proyectosde Inversión Pública.

La exclusión de las Municipalidades fue posteriormente rectificada a raíz de lapromulgación de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056 deagosto del año 2003, y específicamente de su Reglamento aprobado medianteel Decreto Supremo Nº 171-2003-EF del 25 de noviembre del 2003. EsteReglamento en su Artículo 3º, referido a los objetivos del PresupuestoParticipativo de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades, fijó comouno de sus objetivos: La priorización de la inversión en base al orden de prelaciónpara la ejecución de los proyectos declarados viables bajo las normas técnicasy procedimientos establecidos en la Ley Nº 27293, Ley del Sistema Nacional deInversión Pública. Además, la Tercera disposición final de este Reglamentodispuso que los proyectos de inversión pública que son determinados en elmarco del proceso del presupuesto participativo se sujetan a las disposicionesdel Sistema Nacional de Inversión Pública.

La Dirección General de Programación Multianual del Sector Público del MEF,mediante Resolución Directoral Nº 007-2003-EF/68.01 del 09 de septiembre del2003, aprobó la Directiva N° 004-2003-EF/68.01 del Sistema Nacional de InversiónPública para los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, donde se establecelas normas técnicas, métodos y procedimientos aplicables a los procesos depreinversión, inversión y post inversión contenidos en las disposiciones delSistema Nacional de Inversión Pública, aplicables a los Gobiernos Regionales yGobiernos Locales.

Esta Directiva ha sufrido diversas modificaciones. Una de ellas, mediante laResolución Directoral Nº 001-2004-EF/68.01 del 12 de enero de 2004, que, enconsideración a que la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal2004, Ley N° 28128, modificó tácitamente dicha Directiva, precisando lasfacultades para la aprobación o la declaración de viabilidad de proyectos deinversión en el marco de la nueva estructura descentralizada e incorporando alAnexo SNIP-09 «Parámetros de Evaluación» el rubro referido al «precio social de


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la mano de obra no calificada» que comprende a la mano de obra no calificadade aquellos trabajadores que desempeñan actividades cuya ejecución norequiere de estudios ni experiencia previa: jornaleros, cargadores, personassin oficio definido, etc.

Es de advertir que la aplicación del Sistema Nacional de Inversión Pública a lasMunicipalidades no debe significar la paralización de la administración local yde los proyectos locales. Es este sentido que proponemos estudiar la adopciónde las siguientes medidas:

a) Estudiar el diseño y aplicación de procesos especiales y simplificadospara los proyectos de inversión local.

b) Dado que existe debilidad institucional de las Municipalidades, debenprogramarse cursos y módulos de capacitación para los funcionariosencargados de la elaboración y gestión de proyectos de inversión local;y

c) Perfeccionar las normas que fijan las instancias descentralizadasencargadas de las declaraciones de viabilidad de los proyectos localesdistritales y provinciales que, entendemos, tienen una apertura hacia lafigura de la delegación.


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CAPÍTULO IVMARCO NORMATIVO GENERAL DE LOS PROCESOS DE TRANSFERENCIAS

4.1. PROGRESIVIDAD DE LAS TRANSFERENCIAS

La Constitución, la Ley de Bases de Descentralización, la Ley Orgánica de losGobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley General deEducación establecen la «progresividad» o gradualidad del proceso dedescentralización. Repasemos estas normas, someramente:

Disposiciones Constitucionales. El Art. 188º de la Constitución establece queel «proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva yordenada conforme a los criterios que permitan una adecuada asignación decompetencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia losgobiernos regionales y locales».

Disposiciones de la Ley de Bases de Descentralización. El Art. 4º de esta Leyreferido a los principios generales de la descentralización, prescribe en el inciso g)que el proceso de descentralización se realiza por etapas en forma progresiva yordenada, conforme a criterios que permitan una adecuada y clara asignación decompetencias y transferencias de recursos del Gobierno Nacional hacia los GobiernosRegionales y Locales, evitando la duplicidad.

Esta gradualidad tiene un desarrollo específico en la Segunda DisposiciónComplementaria que dispone que dispone que las transferencias de los programassociales y de los proyectos de inversión productiva regional se inician el año 2003;y, asimismo, en la Segunda Disposición Transitoria que instituye que el proceso dela descentralización se ejecutará en cinco (5) etapas, y que estipula que los programassociales son transferidos en la primera etapa. (El subrayado es nuestro).

En cuanto a las denominadas «transferencias de competencias» (que, como sesabe, son distintas a las de los programas sociales), el Art. 14º de esta Leyestablece criterios para la asignación y transferencia de competencias a losGobiernos Regionales y Locales, entre ellos, el criterio de subsidiariedad y elcriterio de selectividad y proporcionalidad, el primero de los cuales ordena queno deben permanecer centralizados en el nivel superior aquellos asuntos ymaterias que puedan adoptarse con igual o mayor eficiencia en el nivel inferior,es decir, él más próximo a los ciudadanos. El inciso c) de este artículo se refiereal «criterio de provisión», por el cual toda transferencia debe necesariamenteser acompañada de los recursos financieros, técnicos, materiales y humanosdirectamente vinculados a los servicios transferidos.


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Disposiciones de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales. Esta LeyOrgánica en su Título VIII regula respecto a los procesos de transferencia y alefecto, luego de abordar lo relativo a la elección del Consejo Nacional deDescentralización, reitera en el Artículo 81º la gradualidad del proceso detransferencia de competencias y de recursos y presupuestos a favor de losGobiernos Regionales. Asimismo, los Artículos 84º y 85º estipulan que lastransferencias se ordenan en planes anuales que están a cargo del ConsejoNacional de Descentralización - CND, y que el sistema de acreditación de losGobiernos Regionales es regulado por Ley en base a la propuesta técnica queelabore el CND.

Como se sabe, El CND es un organismo adscrito a la Presidencia del Consejo deMinistros, que está conformado por un representante del Presidente de laRepública –que presidirá el CND-, dos representantes de la Presidencia delConsejo de Ministros, dos representantes del Ministerio de Economía y Finanzas,dos representantes de los Gobiernos Regionales, un representante de lasMunicipalidades y por un representante de las Municipalidades Distritales.

El Capítulo III de este Título VIII, regula sobre los planes de capacitación engestión a nivel regional, así como sobre sus contenidos y los recursos necesarios.

La Tercera Disposición Complementaria y Final de la Ley Orgánica de los GobiernosRegionales, modificada por el Artículo 7º de la Ley Nº 27902 de diciembre del 2002,dispuso que el CND, en coordinación con los sectores, iniciara la transferencia a losGobiernos Regionales y Municipalidades de los fondos y proyectos sociales, programassociales de lucha contra la pobreza, y los proyectos de inversión de infraestructuraproductiva de alcance regional, que les corresponda y se encuentren establecidas ensus respectivas leyes orgánicas. Para este fin, el CND, en coordinación con los sectores,establecería los proyectos y programas a ser transferidos a los Gobiernos Regionalesa fin que sean incorporados al presupuesto del ejercicio del año 2003. La normaindicada, asimismo, estableció que el cronograma para el cumplimiento del procesode transferencia sería aprobado por Decreto Supremo antes del 31 de marzo de2003.

Disposiciones de la Ley Orgánica de Municipalidades. La Segunda DisposiciónComplementaria de esta Ley Orgánica prescribe que la asignación decompetencias a las municipalidades provinciales y distritales a que se refierenlos Artículos 73º y siguientes, se realiza de manera gradual de acuerdo a lanormatividad de la materia, «respetando las particularidades de cadacircunscripción». Asimismo, la Quinta Disposición Complementaria estableceque el Consejo Nacional de Descentralización, en coordinación con los sectores,iniciará el año 2003 el proceso de transferencia a las Municipalidades de losfondos y proyectos sociales, así como de los programas sociales de lucha contrala pobreza.


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Disposiciones de la Ley General de Educación. La primera disposicióncomplementaria de la Ley Nº 28044 prescribe que la misma se aplicará de maneragradual y progresiva, de acuerdo con el Plan general de conversión del sistemaeducativo que formule el Ministerio de Educación, en concordancia con el procesode descentralización del país. Así mismo, dispone que durante el proceso detransferencia de las competencias en materia de educación a los GobiernosRegionales, las actuales Direcciones Regionales de Educación así como lasUnidades de Gestión Educativa Local mantienen su dependencia técnica yfuncional con el Ministerio de Educación.

La Segunda Disposición Complementaria ordena que el Ministerio de Educaciónhaga entrega al Consejo Nacional de Descentralización de la propuesta dereestructuración de las actuales instancias intermedias de gestión, paraadecuarlas a la transferencia y recepción de competencias y atribucionessectoriales en educación. Esto se realizará en la cuarta etapa del proceso dedescentralización, de acuerdo a lo establecido en la Ley de Bases de laDescentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. La Cuartadisposición manda que el Ministerio de Educación otorgue prioridad a lainversión educativa en las zonas rurales, de frontera, urbanos-marginales y lasde menor desarrollo.

El Gobierno Nacional en su conjunto y de manera especial el Consejo Nacionalde Descentralización, deben entender o «interpretar» que esta gradualidad noconstituye un cómodo pretexto para mantener en su esfera las competencias yatribuciones que todavía sustentan la estructura centralizada pre-existente.

Si efectivamente se quiere descentralizar la Administración pública debe existiry manejarse con la mayor transparencia dichos procesos de transferencias. Atal efecto, se debe perfeccionar, explicitar y monitorear permanentemente loscronogramas y plazos de esta gradualidad, a fin de que tanto el controlciudadano como el control parlamentario, puedan verificar de manerapermanente el cumplimiento de los mandatos constitucionales descentralistas.

4.2. SISTEMA DE ACREDITACIÓN

Las transferencias a los Gobiernos Regionales se realizarán en función de suscapacidades de gestión. Para ello, se planteo la necesidad de contar con unSistema de Acreditación en base a la propuesta técnica que debía presentar elConsejo Nacional de Descentralización y que finalmente se aprobó medianteLey de julio del año 2004.

Tengamos presente que las transferencias de los programas sociales, pormandato de las Leyes Orgánicas de los Gobiernos Regionales y deMunicipalidades se iniciaban el año 2003. De manera que este retraso o«desfase» o como prefiera llamársele, impacta en las transferencias de los


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programas sociales, que resulta sujeto a una distinta normatividad aplicable(las normas de transferencias de antes de julio del 2004 y las posteriores a esafecha) en un tratamiento y procedimientos que no están debidamenteclarificados y también a las contradicciones o conflictos que más adelanteseñalaremos.

Es evidente que la Ley y también el pertinente Reglamento del Sistema Nacionalde Acreditación, aprobados en julio y noviembre del año 2004 se expidieroncon evidente atraso respecto a los plazos y etapas establecidos por la Leyesorgánicas en materia de descentralización, hecho que por sí sólo grafica enparte la problemática de las transferencias del Gobierno Nacional a los GobiernosRegionales y a las Municipalidades.

4.2.1. Normas de transferencias emitidas antes de la Ley delSistema de Acreditación

Antes de la sanción de la Ley Nº 28273 del Sistema de Acreditación en julio del2004, las transferencias se regularon tanto por las leyes orgánicas sectoriales,las leyes presupuestales para los ejercicios 2003 y 2004, las leyes orgánicas delos gobiernos regionales y de municipalidades y, además, por diversos decretossupremos, resoluciones ministeriales y directivas, conforme pasamos a reseñar:

a) Disposiciones reglamentarias generales

El Decreto Supremo Nº 036-2003-PCM, promulgado el 30 de marzo 2003 aprobóel cronograma de Transferencia para el año 2003 a los Gobiernos Regionales ylas Municipalidades de los Fondos y Proyectos Sociales, Programas Sociales deLucha contra la Pobreza, y Proyectos de Inversión en Infraestructura productivade alcance regional. Este Decreto contiene un Anexo que explica el «Cronogramade Transferencia para el Año 2003».

Por su parte, el Decreto Supremo Nº 088-2003-PCM, del 29 de octubre del 2003aprobó diversas transferencias a favor de las Municipalidades y los GobiernosRegionales. De acuerdo con los artículos 2º, 3º, 5º, y 7º, las transferenciasdispuestas a favor de las Municipalidades fueron las siguientes:

• Proyectos de Infraestructura Social a cargo del FONCODES

• Programas del PRONAA

• Programa de Mantenimiento Rutinario de Caminos Vecinales de PROVÍASRURAL del Ministerio de Transportes y Comunicaciones; y

• Programa de Reconstrucción de ORDESUR.

El Artículo 8º del Decreto Supremo Nº 088-2003-PCM dispuso que lasMunicipalidades no incluidas en sus Anexos 1 y 2 y que cumplieron con presentar


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sus expedientes de Mecanismos de Verificación dentro de los plazos previstospor la Directiva Nº 002-CND-P-2003 y sus modificatorias, pero no lo hicieron alCND, y que por tanto están en proceso de verificación, recibirían lastransferencias una vez que culmine el proceso de verificación.

El Artículo 9º de este Decreto Supremo dispuso la transferencia del Programade Mantenimiento Rutinario de Caminos Departamentales, del PROVIAS RURALdel Ministerio de Transportes y Comunicaciones, a los Gobiernos Regionalesde Ancash, Cajamarca, Ica, y San Martín, hasta por la suma de S/. 192 655,00.Este Decreto, asimismo, aprobó las siguientes Disposiciones Complementarias:

• La preservación del sistema de mantenimiento de los CaminosDepartamentales y Vecinales basado en la promoción, capacitación ycontratación directa de las microempresas de mantenimiento vialconformadas por pobladores del medio rural, por un período no mayora la duración del Programa de Caminos Rurales que ejecuta el PROVIASRURAL.

• Los Ministerios de Vivienda, Construcción y Saneamiento, de la Mujer yDesarrollo Social y de Transportes y Comunicaciones, a través de PROVÍASRURAL, suscribirán con las Municipalidades acreditadas, Convenios deGestión en los cuales se deberá considerar las particularidades ycaracterísticas de cada municipio.

• Los recursos que se contabilicen como contrapartida local, de losConvenios de Préstamo suscritos por el Gobierno Peruano, se utilizaránsiguiendo las normas y los procedimientos establecidos en dichosconvenios.

• Los proyectos y programas que manejan recursos de endeudamientoexterno y que se consignan dentro del Anexo Nº 1, realizaran latransferencia de estos recursos a través de la modalidad de «TransferenciaFinanciera».

El Decreto Supremo Nº 030-2004-PCM de mayo del 2004 que aprobó el PlanAnual de transferencias sectoriales a favor de los Gobiernos Regionales yMunicipalidades, y que incluyó las transferencias de fondos y proyectos sociales,programas sociales de lucha contra la pobreza así como los proyectos deinfraestructura productiva del nivel regional.

b) Directivas emitidas por el Consejo Nacional de Descentralización

• Resolución Presidencial Nº 070-CND-P2003 del 23.05.2003: Directiva Nº002-CND-P-2003 «Procedimiento para la Ejecución de la Transferencia alos Gobiernos Regionales y Locales, durante el año 2003, de los Fondosy proyectos Sociales, Programas Sociales de Lucha contra la Pobreza, y


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Programas de inversión en Infraestructura Productiva y Alcance Regional,a que se refiere el D.S. Nº 036-2003-PCM».

• Resolución Presidencial Nº 071-CND-P-2003: Directiva Nº 003-CND-P-2003«Mecanismos de verificación para la ejecución de la transferencia,durante el año 2003, de los Fondos y Proyectos Sociales, ProgramasSociales de Lucha contra la Pobreza, y Proyectos de Inversión enInfraestructura productiva de Alcance Regional, en función de lascapacidades de gestión de los Gobiernos Regionales y Locales.

• Resolución Presidencial Nº 082-CND-P-2003: Modifica los plazos aplicablesa las transferencias previstas para el 1º de julio 2003.

• Resolución Presidencial Nº 106-CND-P-2003 del 12.08.2003: Vuelve aprorrogar los plazos a que se refieren las Directivas sobre losprocedimientos de Transferencias de acuerdo al cronograma de indica.

• Resolución Presidencial Nº 107-CND-P-2003: Aprueba el instructivo Nº001-CND-GFL-2003 «Instructivo para la formulación del Expediente quecontenga los mecanismos de verificación establecidos en la DirectivaNº 003-CND-P-2003, aplicables a los Gobiernos Locales Provinciales yDistritales».

4.2.2. La Ley del Sistema de Acreditación

La Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales, LeyNº 28273 del 08 de julio del año 2004 regula la transferencia de competencias,atribuciones y recursos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y alas Municipalidades. El Sistema de Acreditación se define como el conjunto decriterios, instrumentos, procedimientos y normas necesarias para determinar lacapacidad de gestión de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades,«para recibir y ejercer las funciones materia de transferencia».

La Ley, refiere que la acreditación «asocia el proceso de transferencia decompetencias y recursos con el avance efectivo en la conformación de regionesy con el redimensionamiento del Poder Ejecutivo y la constitución del GobiernoNacional». Como quiera que esta norma se refiere a la esfera y el espacioregional, podría interpretarse que la misma no puede aplicarse para supeditar,condicionar o suspender las transferencias que deben materializarse a lasMunicipalidades.

Conforme al Artículo 3º de esta Ley son objetivos de este Sistema deAcreditación: i) Acreditar la existencia de capacidades de gestión efectiva enlos Gobiernos Regionales y Municipalidades, para asumir las competencias,atribuciones y recursos; ii) Consolidar y ordenar los procesos de descentralizacióny de modernización de la gestión del Estado de manera transparente, técnica y


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ordenada; iii) Implementar un sistema de información para la gestión públicadescentralizada; y, iv) Certificar el efectivo funcionamiento de las Juntas deCoordinación Interregional entre Gobiernos Regionales para la conformaciónde Regiones y la materialización de acuerdos de articulación macro regional.

En esta Ley, a nuestro entender, la decisión de implementar o no lastransferencias se reserva como potestad exclusiva del Poder Ejecutivo. En efectoel inc. a) del artículo 6º establece que: «El Gobierno Nacional; representadopor los sectores, es responsable de «proponer al Consejo Nacional deDescentralización los Planes Anuales de Transferencia de los sectores». El CNDno puede sustituir ni enmendar o emplazar esta facultad del Poder Ejecutivo. ElCND es una especie de «coordinador» con los sectores y los gobiernos regionalesy municipalidades, con el cual solamente se puede tratar asuntos relacionadosa metodologías, coordinaciones, indicadores, línea base y otros de la mismaíndole.

La Ley, respecto a los puntos que indicamos es conflictiva. Por eso diversasMunicipalidades, asociaciones y organizaciones municipales, entre ellos,REMURPE, han pedido la derogatoria de esta Ley 28273 por estimar queconstituye una «traba burocrática que frena el proceso de descentralización».

Esta Ley instituye todo un ritual que se ha denominado «proceso de acreditación»,el mismo que conforme al Artículo 4º comprende las siguientes etapas:

(1)Solicitud de transferencia de los Gobiernos Regionales y Municipalidades,«que se presenta para organizar y ejecutar el Plan Anual de Transferenciassectoriales». (Con lo cual, podría entenderse que las transferencias decompetencias y recursos dejan de ser un objetivo medular de ladescentralización para pasar a convertirse en una suerte o especie deliberalidad de los gobiernos territoriales que deseen solicitarlos o no).

(2)Presentación de todos los requisitos para la acreditación establecidospor el artículo 7 de la presente Ley, es decir del siguiente largo listado:a) El Plan de Desarrollo Regional o Local aprobado; b) Plan de DesarrolloInstitucional, con los planes sectoriales respectivos; c) Plan Anual yPresupuesto Participativo aprobados del ejercicio fiscal en el que setransfiere las competencias; d) Plan Básico de Desarrollo de CapacidadesInstitucionales y de Gestión de las competencias y funciones materia detransferencia; e) Actas de Instalación y Sesiones de los Consejos deCoordinación Regional o Local; f) Cumplimiento de las normas deprudencia y Transparencia Fiscal contenidas en los artículos 90-A de laLey Orgánica de Gobiernos Regionales y 148º de la Ley Orgánica deMunicipalidades, concordantes con el Principio Específ ico deResponsabilidad Fiscal establecido por el artículo 5 de la Ley Orgánicade Bases de la Descentralización; g) Plan de Participación Ciudadana; h)


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40 La Ley, sin embargo alivia de presentar todos estos requisitos a las Municipalidades queperciben 8 UITs por concepto de FONCOMÚN o las que no cuenten con la capacidadinstalada, las que deben presentar los siguientes requisitos mínimos «simplificados»: a)Plan de Desarrollo Municipal Concertado y Presupuesto Participativo del ejercicio fiscalen el que se solicita la transferencia; b) Acta de Instalación y de Sesiones del Consejo deCoordinación Local; c) Ejecución presupuestal en el ejercicio anterior, superior o igual al80% del Presupuesto Institucional Modificado.

Conformación de la Agencia de Promoción de Inversiones; i)Lineamientos de Políticas Sectoriales regionales y locales aprobados porlos respectivos Consejos Regionales o Concejos Municipales. Cuadro deAsignación de Personal, Presupuesto Analítico de Personal, Reglamentoy Manuales de Organización y Funciones, desarrollados de acuerdo alas competencias solicitadas.40

(3)La acreditación para asumir las competencias y recursos materia de latransferencia conforme el Plan Anual de Transferencia.

(4)La resolución de las controversias que se produzcan durante el procesode acreditación; y

(5)La suscripción de Convenios de Cooperación a solicitud de las partes.

La Ley fija los criterios para la elaboración de los indicadores de gestión que seaplicarán al Sistema, que incluye el de compatibilización de los planes dedesarrollo regional con las políticas nacionales de desarrollo.

Finalmente, la primera disposición transitoria y final dispone que lastransferencias «en proceso de ejecución se rigen por las normas aprobadas porel Consejo Nacional de Descentralización y los respectivos sectores conanterioridad a la presente ley». La Ley del Sistema de Acreditación y sureglamento no establecen criterios específicos para las transferencias de losprogramas sociales, por lo que, podría ser factible orientarlos y tratarlos haciaun tratamiento diferenciado que los aliente, facilite y concretice.

4.2.3. Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditación

Mediante Decreto Supremo Nº 080-2004-PCM del 16 de noviembre del 2004, seaprobó el Reglamento de la Ley Nº 28273. Este Reglamento desarrolla losinstrumentos, los procedimientos y los cronogramas aplicables a lastransferencias, entre ellos, el Plan Quinquenal y la elaboración de Planes Anualesde Transferencias.

El llamado «Plan Quinquenal» se concibe propiamente como el acto deconsolidación e integración a cargo del CND, de las propuestas que le formulenlos sectores y de las solicitudes de transferencias que presenten las regiones y


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las Municipalidades provinciales y distritales. Es decir, el CND es una especiede secretaría de actas, mientras que el «Plan Quinquenal» propiamente sería el«acta» de dichas ofertas y solicitudes.

En este nuevo esquema de elaboración de los Planes Anuales de Transferencia enbase a la concertación de las propuestas sectoriales con las solicitudes locales, estodo un misterio el tema de los cronogramas y los plazos de las transferencias delos programas sociales. Con razón se sostiene que este modelo de negociacionesanuales hará imposible planear para el mediano plazo las actividades y las accionesde los programas sociales por los Gobiernos Regionales y las Municipalidades. Deesta forma, la atención de las poblaciones en pobreza corre el riesgo de supeditarsea los papeleos, los trámites, los estudios de indicadores y otras formalidades quenos trae la nueva normatividad.

Habría que reparar si este modelo adoptado guarda armonía no solamente conla gradualidad aplicable al proceso de la descentralización, sino también conlos demás principios y objetivos de la descentralización, entre ellos, con elaquel que establece el Art. 188º de la Constitución en el sentido que ladescentralización «constituye una política permanente de Estado de carácterobligatorio». A nuestro entender las actuales normas del Sistema de acreditaciónno tienen este adecuado balance, pues resulta de toda evidencia que éstas sehan inclinado con todo su peso a favor de una laxa «gradualidad» que no permiteninguna programación y que es dejada al libre albedrío de los sectores, dondeel rol definidor de las políticas y prioridades de Estado pasa a ser uno totalmentealeatorio y secundario.

El Reglamento igualmente estipula los requisitos generales que deben satisfacerlos Gobiernos Regionales (10 requisitos) y las Municipalidades (4 en el caso delas más pobres y 9 en los demás casos) para ser acreditados. Adicionalmente aello, el Reglamento estipula que cada uno de los sectores establecerán otrosrequisitos específicos que deberá cumplirse para que sean transferidasdeterminadas competencias.

Las reclamaciones para cambiar y modificar estas normas del sistema deacreditación no solamente provienen de las autoridades locales y regionales.También algunas ONG recomiendan revisar estas normas en cuanto a los plazos,requisitos y los procedimientos. De igual forma, se insiste que no se apliquelos mismos criterios y requisitos de las transferencias de competencias para lastransferencias de los programas sociales.

Si con las anteriores normas (vigentes antes de la Ley del sistema deacreditaciones) el proceso de acreditación para la transferencia de los programassociales y proyectos de inversión se mostró lento y plagado de trabas -El año2003 el Consejo Nacional de Descentralización acreditó a 241 municipalidadesdistritales y 67 municipalidades provinciales, y en el año 2004 solamente se


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habría acreditado a 58 municipalidades provinciales y 165 distritales-, con lanueva normatividad se producirían mayores retrasos y entrampamientos.

4.2.4. Opiniones de las autoridades municipales

Respecto a los procesos de acreditación se vienen produciendo una serie deacumulaciones y atascos de las transferencias, muchas veces por cuestionesprocedimentales y formales. En el Cusco, Canas fue la única provincia que hacalificado para que se les transfiera los servicios del PRONAA el año 2003, Lasprovincias de Paucartambo y Calca entregaron sus documentos a PRONAA-Cusco,pero fueron remitidos tardíamente a Lima.41

En coordinación con los facilitadores del Proyecto Fortalece, aplicamos uncuestionario sobre los programas sociales en los departamentos de Huancavelicay Puno. En Huancavelica se desarrollaron encuestas a las MunicipalidadesProvinciales de Angaraes y de Acobamba y a la Municipalidad Distrital de Acoria,donde se reportan procesos fallidos de transferencias de los programas socialespor «traspapeleos», falta de información y otros.

Respecto a la apreciación que se tiene del proceso de transferencias de losprogramas sociales del MIMDES, los encuestados manifestaron que: «Por ahoraes más transferencia de problemas», «que se incrementarán las demandas, puesestamos más cerca de las beneficiarias, por ejemplo, para la creación de nuevoscomedores populares» (sic).

Asimismo, los encuestados expresaron que no se transferían los recursos, porlo que afrontaban «los gastos con el presupuesto de FONCOMUN». Que, «Talcomo se está dando, es un desastre. Aún no nos transfieren los recursos. Quecumplan con priorizar los recursos, especialmente para Huancavelica». Unalcalde manifestó: «La gente me ha tomado como mentiroso - igual que a Toledo.Tengo muchos problemas con las demandas de los comedores. Existe muchadecepción de la gente».

En Puno se realizaron tres encuestas en dos Municipalidades Provinciales:Azángaro y Melgar y en la Municipalidad Distrital de Umachiri – Provincia deMelgar. El representante de esta última, refiere que la misma no está acreditaday que tiene problemas con la transferencia de FONCODES porque existió unprograma de crédito rural con alta morosidad en ese distrito, que no ha sidoresuelto a la fecha.

El Alcalde Provincial de Azángaro refiere que no ha recibido la transferencia deningún programa social a pesar que entregaron los expedientes tanto a

41 Véase: La transferencia de los programas sociales. En: Revista «Parlante» Cusco, Año18, Nº 80, diciembre del 2003, pp. 6-7.


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FONCODES como a PRONAA. Expresó que estas transferencias son: «A la vez,una carga y una oportunidad». Manifestó que son una carga, «porque lasMunicipalidades asumimos una mayor responsabilidad para la lucha contra lapobreza y esta transferencia no considera gastos operativos».

Finalmente, el Alcalde Provincial de Melgar indicó que esa Municipalidad harecibido la transferencia del programa de complementación alimentaria delPRONAA, y que durante el año de su gestión se están fortaleciendo los Comitésde gestión, el Plan Concertado y el Presupuesto Participativo; así como larendición de cuentas y el monitoreo y evaluación correspondientes.

Llama la atención que la mayoría de las autoridades locales entrevistadasreconozcan la debilidad de no haber formulado ningún tipo de propuesta oalguna iniciativa legislativa respecto a la transferencia o gestión de los programassociales.

Queda claro que existen reparos y objeciones de las autoridades locales alSistema de Acreditación. Resulta asimismo evidente que el rol del CND ha sidodisplicente y burocrático, pues, entre otros, no ha podido prever o detectar losimpases o retrasos, ni reaccionar a tiempo formulando las alternativas, proyectoso salidas en pro de las transferencias y la descentralización de los programassociales alimentarios.


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CAPÍTULO VMARCO NORMATIVO ESPECIFICO DE LAS TRANSFERENCIAS DE LOS

PROGRAMAS SOCIALES

5.1. REVISANDO LAS NORMAS

Las publicaciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social y otros,«Transferencia de los Programas Sociales 2003, Normas y procedimientos» delos años 2003 y la del 2004, dan cuenta de las diversas leyes, decretos supremos,resoluciones ministeriales y las directivas que establecen el marco normativode las transferencias de los programas sociales.

Resalta la Resolución Ministerial Nº 379-2003-MIMDES del 20 de junio del 2003, queaprobó la Directiva «Criterios básicos de la transferencia efectiva y de gestión delos programas sociales del MIMDES que serán transferidos a las Municipalidades».

En cuanto a las Directivas e instructivos fundamentales a este proceso detransferencia, referimos los siguientes:

• Instructivo Nº 001-CND-GFL-2003, para la formulación de expedientesque contengan mecanismos de verificación para transferencia aGobiernos Locales.

• Resolución Ministerial 482-2003-MIMDES, que aprueba 3 Directivas sobretransferencia a Gobiernos Regionales y Locales, y establece laparticipación de la sociedad civil en el proceso de transferencia.

• Directiva 01-2003-MIMDES: «Orientaciones para la transferencia de losprogramas de complementación alimentaria del Programa Nacional deAsistencia Alimentaria a los Gobiernos Locales Provinciales».

• Directiva 02-2003-MIMDES: «Fortalecimiento institucional a GobiernosRegionales y Locales para la transferencia de programas sociales delMIMDES».

• Directiva Nº 03-2003-MIMDES: «Lineamientos específicos para latransferencia de proyectos de infraestructura local de FONCODES a losGobiernos Locales Distritales».

• Resolución Ministerial Nº 535-2003-MIMDES, que modifica la Directiva«Criterios básicos de la transferencia efectiva de la gestión de losprogramas sociales del MIMDES que serán transferidos a lasMunicipalidades», y establece compromiso de alcaldes para laconstitución de los comités de gestión.


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• Resolución Ministerial Nº 153-20024-MINDES de marzo del 2004 queaprobó la Directiva sobre criterios básicos para la identificación yprogramación de inversiones y programas sociales correspondientes alas transferencias programáticas condicionadas en el marco del programade lucha contra la pobreza.

La administración responsable debió dar a conocer oportunamente el real estadode la cuestión y la problemática de los programas sociales existentes y de losprogramas sujetos a transferencia. En las normas aludidas no existe estabisección, ni la información y mucho menos la recomendación o la adopciónde las medidas correctivas del caso.

En efecto, las normas generales y especiales, así como las directivas e instructivosde los programas sociales sujetos a transferencia, omiten referirse a su estado,su problemática y a los principales cuellos de botella en su gestión, pese a quecada sector debe realizar de manera permanente la supervisión, seguimiento yevaluación de los programas adscritos al mismo.

Tampoco se han difundido ni se conocen las propuestas y recomendacionesque al respecto hubiese formulado la denominada Comisión Técnica deCoordinación Multisectorial -constituida mediante la Resolución Suprema Nº136-97-PCM del 26.03.1997-, a la cual precisamente se le encargó proponer a laComisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) el Plan y las políticas enmateria nutricional y alimentaria dirigidas a la atención de la población enpobreza crítica, y que, asimismo, debió procesar información relacionada conlos programas y beneficiarios del apoyo alimentario provisto por las entidadespúblicas y privadas.42

Debido a este tipo de omisiones, los comentarios y críticas a las ineficiencias yla mala organización de los programas sociales quedan en la interrogante, sinrespuestas. Así Enrique Vásquez, profesor e investigador de la Universidad delPacifico, afirmó que el país contaba con 42 programas sociales que dependíande diferentes entidades públicas.43

En mayo del 2002, mediante Decreto Supremo Nº 034-2002-PCM se fusionóbajo la administración del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria -PRONAA-los siguientes programas administrados por el Instituto Nacional de Salud:Programa de Alimentación y Nutrición al Menor en Abandono y en Riesgo -PROMARN; Programa de Alimentación y Nutrición a la Familia en Alto Riesgo -PANFAR; Programa de Complementación Alimentaría para Grupos en Mayor

42 Esta Comisión estuvo integrada, entre otros, por profesionales del Ministerio dePromoción de la Mujer, -PRONAA, ministerios de Educación, Salud, Agricultura, Pesquería,de la Presidencia y el FONCODES.

43 Véase en: El Comercio, 21.05.2000, p. B1.


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Riesgo -PACFO; Programa de Desayunos Escolares; PANTBC; y la parte alimentariadel Programa Nacional Wawa Wasi del MINDES.

Como quiera que no se contó con la información, análisis y recomendacionesde la Comisión Técnica de Coordinación Multisectorial, queda como interrogantepara las Municipalidades, saber cuál es la real situación respecto a la organizacióny problemática de los diversos programas sociales distintos a los destinados atransferirse -conforme a los Decretos Supremos Nº 036-2003-PCM y Nº 088-2003-PCM-, que de manera general se admite funcionaban en base a modelosburocráticos e ineficientes.

El propio universo de los programas sociales sigue siendo todo un misterio. Demanera general, conocemos la existencia de los siguientes que están adscritosa diversos sectores, sin que exhiban datos detallados de su permanencia, fusión,extinción o voluntad de su transferencia:

• Programa de Asistencia Directa (PAD)

• Programa de Apoyo Nutricional para la Tercera Edad

• Programa Centro de Atención de Adultos en Riesgo

• Programa de Apoyo a la Labor Alimentaria de las Organizaciones Sociales

• Programa Atención Hogares y Albergues

• Programa de Obras Comunales

• Programa de Emergencias

• Convenio Alimentos por Trabajo

• Programa de Emergencia por Sequía

• Programa Social de Calzado Escolar

• Programa de Administración Compartida de los Establecimientos de Saluddel Nivel Básico de Atención; (Sector Salud).

• Programa de Focalización del Gasto Social Básico; (Sector Educación)

• Programa de Apoyo Social a la Educación; (Sector Educación)

• Programa de Alimentación Complementaria; (Instituto Nacional de Salud- Sector Salud)

• Programa Especial de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria–MECEP - (Sector Educación), y

• Programa de Emergencia Social Productivo Urbano «A Trabajar Urbano».(Ministerio de Trabajo), etc.


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5.2. LAS ADQUISICIONES DE INSUMOS Y PRODUCTOS PARA LOSPROGRAMAS SOCIALES

Los decretos supremos que disponen la transferencia de los programas delPRONAA a favor de las Municipalidades, no contienen el desarrollo de lasprescripciones generales de gestión y control, especialmente respecto a losinstrumentos, procedimientos y las modalidades aplicables en el futuro para laadquisición de insumos para los programas sociales alimentarios transferidos.44

Nos parece preocupante que esto no haya sido estudiado y tomado en cuentapor dichas normas, dada la trascendencia del asunto y, además, dado que losvicios o trampas administrativas aplicados por algunos malos operadores delos programas sociales puede fomentar el desorden y la corrupción en el manejode los recursos.

Si bien es verdad que en el numeral 5.11 de la Resolución Ministerial Nº 379-2003-MIMDES del 20 de junio del 2003, que aprobó la «Directiva de criteriosbásicos de la transferencia efectiva y de gestión de los programas socialestransferidos a las Municipalidades», indica que las Municipalidades Provinciales«podrán acogerse a la normatividad legal y técnica aplicable al PRONAA», taldisposición no puede alterar o modificar la Ley de Contrataciones del Estado ytampoco la Ley Orgánica de Municipalidades de mayo del 2003 que estableceny reconocen de manera imperativa y general la obligación de la administraciónpública de sujetarse a procesos de orden público para la selección de susproveedores.

La gestión de estos programas sociales demanda no solamente clarificar los objetivospara el mejor uso de los recursos asignados, sino contar con los instrumentos, lasnormas y los procedimientos necesarios. Tener claramente fijados los objetivos deestos programas sociales, por ejemplo, evitar la distorsión de las políticas socialesy de los fines que deben perseguir; sin distorsionarlos, por ejemplo, con otrosobjetivos del desarrollo local y agropecuario.

Ahora bien, en cuanto al asunto propiamente de las adquisiciones, se constataque la urgencia y la temática social que impregnan los programas alimentarios,así como las normas y prácticas administrativas, abrieron sus puertas a lasadquisiciones en masa, compras a futuro y adjudicaciones directas, por dosvías. La primera, mediante la aprobación diversas normas de excepción paralos programas alimentarios, cuando se trataba de adquirir alimentos a losproductores agropecuarios y otros afines; y la segunda, mediante la declaración

44 El Art. 3º del D.S. Nº 008-2003-PCM se refiere a la transferencia de los programas decomedores, Alimentos por Trabajo y Hogares y Albergues a cargo del PRONAA a favorde 67 municipalidades, con alimentos de acuerdo a la valorización que figura en elanexo 2.


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de la situación de urgencia para la adquisición de insumos, las mismas queinclusive han sido materia de sucesivas prórrogas a fin de que dichasadquisiciones se realicen en la modalidad de adjudicación directa, y no mediantelicitación.

Las siguientes son las normas de excepción decretadas:

• Decreto Supremo Nº 29-94-PCM del 06.04.1994, que autorizó al ProgramaNacional de Asistencia Alimentaria – PRONAA adquirir directamente delos productores locales los productos alimentarios de origen agrícola,pecuario, hidrobiológico y agroindustrial, así como animales aptos parareproducción o para tracción que se detallan en el Anexo adjunto (queno se publica en esa oportunidad).

• Decreto de Urgencia Nº 41-94 del 21.07.1994, que exceptúa al Ministeriode la Presidencia de lo dispuesto en el inciso a) del Art. 6º de la Ley Nº26268, a fin de que pueda adquirir directamente los bienes que se detallanen el anexo adjunto, destinados a promover actividades productivas enlas áreas marginales y rurales más necesitadas del Perú.

• Decreto Legislativo Nº 841 del 23.08.1996, que dispuso que todos losProgramas de Apoyo Alimentario y de Compensación Social definiríansus requerimientos y coberturas de abastecimiento de productosalimenticios hasta el año 2000, indicando el tipo de producto, poblacióntotal a atender y número de raciones anuales por departamento. El Art.2º autorizó al FONCODES, PRONAA, Programa del Vaso de Leche y otrosprogramas, para que conjuntamente con el Ministerio de Agriculturapuedan celebrar convenios o contratos a futuro directamente con losproductores agrarios o con la participación de las empresasagroindustriales, hasta por el 100 por ciento de los requerimientosprogramados por dichos Programas, por periodos superiores a losejercicios presupuestales anuales.

• Decreto de Urgencia Nº 054-95 del 09.09.1995, que autorizó al ProgramaNacional de Asistencia Alimentaria – PRONAA, adquirir por única vezalgodón en rama, en forma directa de los productores agrícolas localesdel Departamento de San Martín, así como para clasificar, desmotar,almacenar, conservar, transformar y transportar el citado producto. Dichaadquisición y las actividades derivadas hasta su monetización inclusive,se efectuarían prescindiendo de la normas sobre licitaciones.

• Ley Nº 26746 del 17.01.1997, que sustituye el texto del Art. 2º de la Ley Nº26573, en el sentido que los Programas Sociales de Emergencia quedabanexonerados del cumplimiento de requisitos de licitación o concursopúblico de precios que señala la Ley, para realizar las adquisiciones deproductos e insumos alimenticios nacionales producidos en el mismo


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ámbito geográfico donde realizan sus actividades de apoyo a la poblacióndeprimida, quedando autorizados a adquirir dichos productosdirectamente a los productores agrarios, individuales, organizados yempresas agroindustriales. Esta Ley, además, permitía como excepción-cuando en el proceso de adecuación de necesidades alimentariasconcurran los supuestos de insuficiencia de oferta local o los alimentoso insumos de la zona atendida no permitan un ración o canasta quecubra el aporte nutricional adecuado, debidamente constatado ycertificado por el Ministerio de Agricultura-, que se realizarán lasadquisiciones en el ámbito geográfico más cercano a la población.

• Decreto Supremo Nº 001-98-PROMUDEH del 06.04.1998, que creó lasComisiones de Adquisición Multisectorial a nivel nacional, encargadasde adquirir directamente a los productores locales, los productosalimentarios de origen agrícola (perecibles y no perecibles), pecuario,hidrobiológico y agroindustrial, así como animales aptos para reproduciro para tracción, que se detallan en el anexo adjunto. Las comisiones deadquisición multisectorial estaban constituidas por: El Jefe de la UnidadOperativa del PRONAA donde se realiza la adquisición, quien la presidía;el Director de la Región o Subregión de Agricultura, según corresponda;un representante del Presidente del Gobierno Regional y el jefe de laOficina de Auditoria Interna del PRONAA.

• Ley Nº 27060 del 06.02.1999, que autorizó al Programa Nacional deAsistencia Alimentaria – PRONAA, adquirir directamente productosalimenticios nacionales a pequeños productores locales, sin los requisitosestablecidos por la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado,para realizar sus actividades de apoyo y seguridad alimentaria, destinadasa dar atención inmediata y directa a la población en condiciones depobreza o extrema pobreza de las diversas zonas del país. El Art. 2ºdispuso que para realizar las adquisiciones, se conformarían Comisionesde Adquisición a nivel nacional, integradas por: El Jefe de la UnidadOperativa del PRONAA del ámbito donde se realiza la adquisición, quienlo presidía; el Director de la Región o Subregión de Agricultura o dePesquería, según corresponda; un representante del Presidente delConsejo Transitorio de Administración Regional y el Gerente de AuditoriaInterna del PRONAA o su representante, en calidad de observador.

• Decreto Supremo Nº 002-99-PROMUDEH del 02.03.1999, que aprobó elReglamento de la Ley que establece la adquisición directa de productosalimenticios del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria - PRONAAa los pequeños productores locales -Ley Nº 27060. El Art. 27º aprobó larelación de productos alimenticios, Anexo 01, que pueden adquirirsedirectamente a los pequeños productores locales: Leguminosas: frijoles,


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lentejas, pallares, garbanzos, quinua, cebada, etc.; Cereales; Productoshidrobiológicos: pescados y mariscos; Lácteos en forma natural yprocesada: leche y derivados; Tubérculos; Frutas; Carne de auquénidosy ovinos, y otros. El Reglamento establece que este proceso deadquisición comprende las siguientes etapas: 1. Convocatoria a pequeñosproductores para ofertar sus productos; 2. Distribución de los Términosde Referencia; 3. Recepción y apertura de propuestas; 4. Evaluación depropuestas; y 5. Adjudicación de la Buena Pro.

• Ley Nº 27767 del 26.06.2002, Ley de Programa Nacional Complementariode Asistencia Alimentaria, que dispone que los programas socialescreados o a crearse por el Estado deben adquirir obligatoriamenteanchoveta elaborada en conservas seco-salado o salpreso, así comoadquirirla papa en la costa y en la sierra, y que los organismos del Estadoadquirirán directamente productos alimenticios nacionales a loscampesinos, pequeños productores locales, individuales u organizados,y micro empresas agroindustriales de la región que utilicen insumosproducidos en la zona, con excepción de la anchoveta y sus derivados.

• Decreto Supremo Nº 001-2003-MINDES del 17 de enero del 2003,Reglamento de la Ley Nº 27767, que en su Artículo 3º establece que dichoReglamento «determina las normas y procedimientos a que se sujetaránlas Comisiones de Adquisición de la Entidad para efectuar las adquisicionesdirectas de productos alimenticios nacionales de origen agropecuario ehidrobiológicos, por los programas de apoyo alimentario y compensaciónsocial y de todos los organismos del Estado que utilicen recursos públicos».

Al respecto, debemos remarcar que tanto las leyes sobre competencias en materiade desarrollo social, como los Decretos Supremos Nºs 036-2003-PCM y 088-2003-PCM -que autorizan la transferencia de dichos programas sociales alimentarios afavor de las Municipalidades y que regulan sobre la gestión de los mismos- nocontienen el diseño ni referencia alguna a los procedimientos y a las normasaplicables por las Municipalidades para las adquisiciones de los insumos yproductos agrarios, pese a que ello en todo sistema de transferencia revisteprimordial importancia a fin de garantizar una gestión estable. Además, las normasde excepción sobre adquisiciones directas a productores agrarios -que hemosseñalado- se refieren expresamente y/o autorizan y habilitan únicamente alPRONAA, a FONCODES, al Ministerio de Agricultura y a los organismos del Estadoa cargo de programas sociales alimentarios, mas no a las Municipalidades:

Si bien el Art. 6º de la Ley Nº 27767 aludía la programación anual de adquisicionesde los productos agropecuarios e hidrobiológicos, las normas de adquisicionespara los programas sociales debieran adoptar y aplicar la modalidad deadquisiciones conjuntas45 a fin de aminorar sus costos.


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En las adquisiciones con recursos públicos, la administración pública, y por tantolas Municipalidades, no pueden actuar o aplicar su libre decisión: Por principio,la Ley prohíbe precisamente la libre elección o la aplicación de la discrecionalidadadministrativa para dejar de lado las formas, los procedimientos o las modalidadesprescritas por la Ley. Advertimos y sostenemos que dichas normas de excepcióndadas a favor de entidades y organismos del Gobierno Central -entre ellas, elPRONAA- no pueden aplicarse válidamente por la administración municipal queha recibido la transferencia de uno o varios programas sociales alimentarios.

La Oficina de Asesoría Jurídica del PRONAA tiene otra apreciación sobre el tema.En efecto, mediante Informe Nº 330-2003-O-JURIDICA/PRONAA del 21 de octubredel 200346, se sostiene que para la adquisición de alimentos las Municipalidadespueden acogerse a la normatividad legal y técnica aplicable al PRONAA, por asídisponerlo la Ley Nº 27767 y su Reglamento.

Discrepamos con dicho informe porque tanto la Ley Nº 27767 como su Reglamento,aprobado por el Decreto Supremo Nº 001-2003-MINDES, no contienen ningunareferencia ni mención expresa o genérica habilitante respecto a las Municipalidades.Más aún, el Art. 2º de la Ley Nº 27767 contiene dos supuestos que no son habilitantespara que las Municipalidades procedan directamente a la adquisición de los insumosnecesarios para sus programas sociales que les han sido transferidos.

El primer supuesto, es decir, el primer párrafo de este artículo 2º se refiere a que:«Todos los programas sociales de apoyo y seguridad alimentaria creados o porcrearse, desarrollados o ejecutados por el Estado deberán obligatoriamenteadquirir anchoveta elaborada en conservas, seco-salado o salpreso, así comopreferentemente papa en la costa y en la sierra, y yuca en la selva». Queda claroque la norma se refiere únicamente a la adquisición de anchoveta, papa y yuca.

El segundo supuesto, es decir, lo que fluye del texto del segundo párrafo de esteArt. 2º, concretamente se refiere a los «organismos del Estado» (sic) que «adquirirándirectamente productos alimenticios nacionales a los campesinos, pequeñosproductores locales individuales u organizados, microempresas agroindustrialesde la región que utilizan insumos producidos en la zona, con excepción de la

45 Conforme a los artículos 88º y siguientes del nuevo Texto Único Ordenado de la Ley deContrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM actualmente se permiten las denominadas «Compras Corporativas» mediantela celebración de convenios interinstitucionales para el desarrollo de un «proceso deselección único» que permita aprovechar los beneficios de la economía de escala, en lasmejores y más ventajosas condiciones para el Estado.

46 Informe elaborado a raíz del pedido de información formulado al Ministerio de la Mujery Desarrollo Social, por el Congresista mediante Oficio Nº 830-2003-PMM-CR del 29 dejulio del 2003 en el cual refiere que la R.M. Nº 379-2003-MINDES del 20.06.2003contraviene «el principio de jerarquía de normas que establece nuestro ordenamientojurídico».


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47 García de Enterria, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo. Edit. Civitas S.A.Madrid, 1993, p. 436.

48 Mario Linares. El Contrato Estatal. Editorial Grijley. 2002, p. 40.49 José Ignacio Monedero Gil. Doctrina del Contrato del Estado. Instituto de Estudios

Fiscales. España, 1977, p. 126.

anchoveta y sus derivados». Conforme se puede apreciar, esta disposición legislativaconlleva tres condiciones: La primera, es que limita su aplicación a los «organismosdel Estado»; la segunda, que se trata de productos alimenticios elaborados; y latercera, que dichos productos alimenticios deben elaborarse en la región.

La norma que hemos referido, además resulta inaplicable a las Municipalidades, yaque conforme al Art. 2º del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones delEstado, las Municipalidades son definidas como «Entidades» – y no organismos-del Estado. En la misma dirección, el Art. I del T.P. de la Ley Nº 27444 - Ley delProcedimiento Administrativo General-, entiende a los Gobiernos Locales oMunicipalidades como «entidades», y no como «organismos», a quienes trataseparadamente.

Si bien es verdad que el Art. 2º del Reglamento de la Ley Nº 27767 entiende y serefiere a «Entidad» como a todos los Programas de Apoyo y Compensación Socialdesarrollados o ejecutados por el Estado, incluidos los «gobiernos locales» (en vezde Municipalidades), es sabido que un Reglamento no puede exceder lo prescritoen la Ley. El Decreto Supremo Nº 002-20024-MINDES, reglamentario de la Ley 27767a pesar que no puede superar la Ley, y por tanto la deficiencia para las adquisicionesde las municipalidades, incluye a las Municipalidades en el ámbito y aplicación dela referida Ley.

Según la doctrina administrativa, y como especifica el profesor Eduardo GarcíaDe Enterría, la atribución de potestades a la Administración tiene que ser expresa,«sin la cual la Administración no puede actuar; lege silente, la Administracióncarece de poderes, pues no tiene otros que los que la Ley le atribuye». (sic).47 Eneste mismo sentido abunda Mario Linares, quien alude a una sujeción, «sustentadaen razones de interés público y positivizada en las leyes y reglamentos endesmedro de la discrecional libre elección», la misma que constituye la regla enla contratación estatal.48 Monedero Gil, a su vez, refiere que: «La autonomía de lavoluntad, que es la regla general en el Derecho privado, se convierte en unadiscrecionalidad excepcional en el Derecho administrativo, ya que en este fluyela voluntad pública a través de un cauce esencialmente normativo».49

Tampoco es aconsejable ni es viable políticamente, persistir en que las adquisicionesde insumos para los programas sociales alimentarios salgan de la competencia y laesfera de las Municipalidades, y prosigan -como antaño- a cargo del PRONAA.

De manera extraoficial hemos consultado respecto a este asunto de lasadquisiciones ante la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de


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Economía y Finanzas, donde se nos indicó que ya se tiene conocimiento deeste asunto y que se encuentra en estudio, pero que no se ha formulado a lafecha ninguna iniciativa legislativa o reglamentaria al respecto.

Cabe indicar que conforme a lo establecido por el Art. 34º de la Ley Orgánicade Municipalidades, Nº 27972, las contrataciones y adquisiciones que realicenlos Gobiernos Locales deben sujetarse a la ley de la materia, es decir a la Ley deContrataciones y Adquisiciones del Estado. Esta norma no ha previsto lasregulaciones y procedimientos especiales que aprobaron las normas aplicablesa las adquisiciones de los programas sociales que hemos indicado.

La única excepción de esta norma especial, se refiere que debe contratarse«preferentemente con las empresas calificadas constituidas en su jurisdicción,y a falta de ellas con empresas de otras jurisdicciones». Luego de lo cual, seenfatiza que los procesos de contratación y adquisición se rigen por los principiosde moralidad, libre competencia, imparcialidad, eficiencia, transparencia,economía, vigencia tecnológica y trato justo e igualitario; y que, tienen comofinalidad garantizar que los Gobiernos Locales obtengan bienes, servicios yobras de la calidad requerida, en forma oportuna y a precios o costos adecuados.

En cuanto a la segunda modalidad, que igualmente elude la licitación -es decir,las declaraciones de situación de urgencia-, podemos referir el caso de aMunicipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho, que mediante diversosAcuerdos de Concejos emitidos desde el año 1999 hasta el 2001, declaró lasituación de urgencia y prorrogó sucesivamente las adquisiciones para elPrograma del Vaso de Leche.

La Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, de manera general prescribeque cada Entidad debe elaborar un Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones,y que dicho plan debe prever los bienes, servicios y obras que requerirán duranteel ejercicio presupuestal, así como el monto del presupuesto requerido.

Las normas de excepción y las situaciones de urgencia que hemos ya referidoy que establece la Ley50 como excepción a fin que las licitaciones se obvien, anuestro entender debe operar de manera excepcional y extraordinaria. Además,siempre en un determinado período y por una determinada cantidad que atiendala urgencia. Las normas de excepción y la situación de urgencia o de emergencia,entonces, a fin de no colisionar con los principios y los procedimientos que

50 El Art. 21º D.S. Nº 012 2001 PCM del 12.02.2001. Texto Único Ordenado de la Ley deContrataciones y Adjudicaciones del Estado consideraba situación de urgencia cuandola ausencia extraordinaria e imprevisible de determinado bien o servicio comprometeen forma directa e inminente la continuidad de los servicios esenciales o de las operacionesproductivas que la Entidad tiene a su cargo. Dicha situación faculta a la Entidad a laadquisición o contratación de los bienes, servicios u obras sólo por el tiempo o cantidad,según sea el caso, necesario para llevar a cabo el proceso de selección que corresponda.


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rigen de manera general los procesos de contratación del Estado, no puedenaplicarse de manera permanente o sucesiva.

La práctica de aprobar sucesivas prórrogas de la declaratoria de urgencia a diversosprogramas sociales, atenta contra los principios de moralidad, libre competencia,imparcialidad, eficiencia, transparencia, economía, vigencia tecnológica y trato justoe igualitario a que se refiere la Ley de Contrataciones y Adjudicaciones del Estado.Pero también pone en evidencia la negligencia en el desempeño de las funcionesde los responsables de dichas adquisiciones o contrataciones, así como del titulardel pliego.

Por ello, recomendamos que normativa y reglamentariamente se aprueben y seestablezcan los siguientes principios generales:

a. Que se incorpore a la normatividad municipal o que se dicten nuevas normasque recojan las disposiciones especiales que se aprobaron para lasadquisiciones de productos para los programas sociales manejados por elNivel Central, entre ellos el de adquisición directa a los productores agrarios,individuales u organizados y el de adquisiciones conjuntas o corporativaspara periodos anuales o superiores al ejercicio presupuestal anual.

b. Que, de manera general, se declare que para la adquisición de insumos delos programas sociales, sea utilizada preferentemente la licitación públicade manera conjunta por varias municipalidades.

c. Que las normas de excepción para adquirir insumos o productos de maneradirecta a los productores agrarios, deben enfatizar las regulaciones queaseguren su transparencia y la participación de la población.

d. Que las situaciones de urgencia para justificar adquisiciones directas nopuedan aprobarse por los titulares de pliego en períodos sucesivos, bajoresponsabilidad.

Las autoridades municipales, ante la confusa y deficiente normatividad sobreadquisiciones y contrataciones aplicables a los programas sociales, correndiversos riesgos. El principal de ellos, indudablemente, es el de tener que ignorara los productores agrarios locales, rompiendo así la posibilidad de una necesariay estratégica alianza entre la producción local y la atención de los sectores dela población afectados por la pobreza.

Asimismo, en la medida en que incurran en trasgresión de las normas generalesque rigen la contratación y adquisiciones del Estado, que como hemos referidoles impide la adquisición directa de productos agrícolas, incurrirán enmalversación de fondos y la consecuente responsabilidad administrativa, civilo penal por incumplimiento de la normativa del caso, y por tanto, estarán sujetosa las acciones de control, procesos administrativos y judiciales que puedenderivar, inclusive, hasta en su propia vacancia en el cargo, con arreglo a loestablecido por el Art. 22º inc. 6) de la Ley Orgánica de Municipalidades.


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CAPÍTULO VIMARCO NORMATIVO SOBRE PARTICIPACIÓN Y DE LAS ORGANIZACIONES

SOCIALES

Tanto la Reforma Constitucional, como la Ley de Bases de Descentralización, laLey Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades,son muy claras al establecer que los Gobiernos Regionales y las Municipalidadesestán obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debatey concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, así como en lagestión pública.

Para ello deberán garantizar el acceso de todos los ciudadanos y ciudadanas ala información pública, así como la conformación y funcionamiento de espaciosy mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y rendición decuentas.

En cuanto a la rendición de cuentas, la Ley establece que se realizará -comomínimo- dos audiencias públicas regionales cada año, para informar a lapoblación sobre los logros, dificultades y perspectivas de su gestión.

Asimismo, el Artículo 111º de la Ley Orgánica de Municipalidades estableceque los vecinos intervienen en la gestión administrativa y del gobierno municipala través de los mecanismos de participación vecinal y del ejercicio de derechospolíticos, de conformidad con la Constitución y la ley de la materia. Es claro queesta norma se refiere al Artículo 31º de la Constitución y la Ley Nº 26300 –Leyde Participación ciudadana- que expresamente establecen el derecho ciudadanoa demandar la rendición de cuentas.

Es importante referir que la Ley Nº 27731 de mayo del 2002 estableció expresasnormas sobre la participación de Clubes de Madres, Comedores PopularesAutogestionarios y otras organizaciones beneficiarias, en la gestión yfiscalización de los Programas de Apoyo Alimentario. El Art. 2º de esta Leyestablece que todas estas organizaciones participan a través de unarepresentante de cada una, en calidad de Delegadas Ad Honorem con voz yvoto en los órganos administrativos, entre otros, en el diseño de la política y losobjetivos anuales de los programas, la determinación de la poblaciónbeneficiaria, la definición de la canasta integral de alimentos y la fiscalizaciónde los recursos destinados a los Programas de Apoyo Alimentario.

De otro lado, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública estableceque todas las dependencias estatales deben publicitar, a través de una páginaweb, la información sobre presupuesto, adquisiciones, actividades, etc. Los


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Gobiernos Regionales y Municipalidades Provinciales tienen plazo hasta el 1de enero del 2004; las Municipalidades Distritales tienen un año más de plazo.

Esta Ley establece también, el procedimiento y plazos para la atención de lospedidos de información que cualquier persona puede presentar ante lasentidades públicas. Este tipo de medidas no solamente deben abundar en latransparencia en el uso de los recursos sino que deben evitar que en el ámbitomunicipal se reproduzca la vieja y condenable práctica del Gobierno Nacionalde usar políticamente los programas de apoyo a la alimentación.

En agosto del año 2003 se promulgó la Ley Nº 28056, denominada Ley Marcodel Presupuesto Participativo, que en desarrollo del mandato constitucionalmanda que los gobiernos regionales y las municipalidades promuevan eldesarrollo de mecanismos y estrategias de participación de la sociedad civil,en la programación de su presupuesto; así como, en la vigilancia y fiscalizaciónde la gestión de los recursos públicos.

Mediante el Decreto Supremo Nº 171-2003-EF del 25 de noviembre del 2003 seaprobó el Reglamento de la Ley Nº 28056 - Ley Marco del PresupuestoParticipativo.

La Ley Nº 28056 define el proceso del presupuesto participativo como «unmecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparentede los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado - Sociedad Civil». ElReglamento de la Ley, instituye a su vez que: «El Presupuesto Participativo esun proceso que fortalece las relaciones Estado-Sociedad, mediante el cual sedefinen las prioridades sobre las acciones a implementar en el nivel de GobiernoRegional o Local, con la participación de la sociedad organizada, generandocompromisos de todos los agentes participantes para la consecución de losobjetivos estratégicos».

El Artículo 3º del Reglamento precisa los objetivos del Presupuesto Participativo,en los siguientes:

a) Mejorar la eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos públicosde acuerdo a las prioridades consideradas en los Planes de DesarrolloConcertado y los Planes Sectoriales y Nacionales, propiciando una culturade responsabilidad fiscal, concertación y paz en la sociedad.

b) Reforzar la relación entre el Estado y la Sociedad, introduciendoformalmente en el ámbito de la gestión pública una nueva forma decomprender y ejercer la ciudadanía en el marco de un ejercicio creativoy complementario de mecanismos de democracia directa y democraciarepresentativa que genera compromisos y responsabilidadescompartidas.


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c) Comprometer a la Sociedad Civil en las acciones a desarrollar para elcumplimiento de los objetivos estratégicos del Plan de DesarrolloConcertado, creando conciencia respecto de los derechos y obligacionesque los ciudadanos tienen como contribuyentes y como actores en laimplementación de las acciones del Estado y la sociedad en su conjunto.

d) Fijar prioridades en la inversión pública, estableciendo un orden deprelación para la ejecución de los proyectos declarados viables bajo lasnormas técnicas y procedimientos establecidos en la Ley Nº 27293, Leydel Sistema Nacional de Inversión Pública; así como garantizar lasostenibilidad de la inversión ya ejecutada, ya sea en el ejercicio fiscalactual o en los siguientes según corresponda.

e) Reforzar el seguimiento, control, vigilancia de la ejecución delpresupuesto y fiscalización de la gestión, fortaleciendo las capacidadesregionales y locales para fines del proceso participativo y vigilanciaciudadana.

Conforme a la Ley acotada, la sociedad civil toma parte activa en el proceso deprogramación participativa de los presupuestos regionales y municipales, dicela Ley, «con énfasis en los gastos de inversión, de acuerdo a las Directivas yLineamientos que para estos fines emitirá la Dirección Nacional de PresupuestoPúblico y la Dirección General de Programación Multianual del Sector Públicodel Ministerio de Economía y Finanzas».

El Artículo 6º de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, identifica lassiguientes Fases del proceso participativo:

(1) Identificación de los agentes participantes.

(2) Capacitación a los agentes participantes de las instancias del presupuestoparticipativo.

(3) Desarrollo de talleres de trabajo.

(4) Evaluación técnica de prioridades.

(5) Formalización de los acuerdos.

(6) Rendición de cuentas.

(7) Otros que acuerde la instancia participativa.

Para efecto del proceso de programación participativa del presupuesto, debetomarse como base el respectivo plan de desarrollo concertado, comoinstrumento orientador de inversión, asignación y ejecución de los recursos.

Conforme al Artículo 7º del reglamento, el desarrollo de los Talleres de Trabajocomprende dos momentos diferenciados. Uno primero donde se convoca a la


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comunidad para presentar, actualizar o desarrollar el Plan de DesarrolloConcertado de la jurisdicción y para rendir cuentas sobre el avance en el logrode los objetivos estratégicos y una evaluación de los resultados del procesoparticipativo y presupuestario del año previo. Y otro segundo momento quecomprende el desarrollo de reuniones de trabajo en las que, desde unaperspectiva temática y territorial, en el marco del Plan de Desarrollo Concertado,se identifican problemas por resolver, potencialidades que aprovechar y seproponen acciones a implementar y compromisos por asumir para el desarrollode tales acciones, siendo los resultados consolidados por el Equipo Técnico.

El Art. 10º de la Ley Marco del Presupuesto Participativo contempla comoprincipales instrumentos de fiscalización ciudadana el derecho ciudadano deacceder a la información presupuestaria (programación participativa delpresupuesto y ejecución del gasto público) y la rendición de cuentas queperiódicamente deben hacer los Titulares de Pliego de los Gobiernos Regionalesy de las Municipalidades.

6.1. INSTANCIAS DE PARTICIPACIÓN

El Artículo 4º de la Ley Nº 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo, Delas Instancias del Presupuesto Participativo, prescribe que constituyen instanciasde participación en el proceso de programación participativa del presupuesto:El Consejo de Coordinación Regional, el Consejo de Coordinación Local Provincialy el Consejo de Coordinación Local Distrital.

El Consejo de Coordinación Regional – CCR. Es un órgano consultivo y decoordinación con las Municipalidades y la sociedad civil. Está integrado por losalcaldes provinciales (60%) y por representantes de organizaciones sociales(40%). Sus miembros emiten opinión consultiva, concertando entre sí, sobrecuestiones tan importantes como el Plan de Desarrollo Regional Concertado,la visión general y los lineamientos estratégicos de los programas componentesde dicho Plan, el Plan Anual y el Presupuesto Participativo.

Los representantes de la sociedad civil son elegidos para un período de dosaños, por los delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivelregional y provincial que se hayan inscrito en el registro que –para tal efecto-deberán abrir los Gobiernos Regionales. Para acceder a este registro, se requiereque las organizaciones acrediten su personería jurídica y un mínimo de tresaños de actividad institucional comprobada.

Los Consejos de Coordinación Local Provincial o Distrital - CCLP o CCLD.Son órganos de coordinación y concertación de las Municipalidades.

El Consejo Provincial está integrado por el alcalde provincial, los regidoresprovinciales, los alcaldes distritales y representantes de organizaciones sociales


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en una proporción de 40% de la suma total de los miembros antes mencionados.

El Consejo Distrital está integrado por el alcalde distrital, los regidores distritales,los alcaldes de centros poblados y representantes de organizaciones socialesen una proporción de 40% de la suma total de los miembros antes mencionados.

El Consejo de Coordinación Local coordina, concerta y propone el Plan deDesarrollo Municipal Concertado y su Presupuesto Participativo. Asimismo,propone prioridades de inversión a ser elevadas ante la Región -en el caso delas Municipalidades Provinciales- y la elaboración de proyectos de inversión yde servicios públicos locales -en el caso de las Municipalidades Distritales.

También promueve la formación de Fondos de Inversión, como estímulo a lainiciativa privada en apoyo del desarrollo económico local sostenible. Losrepresentantes de la sociedad civil son elegidos para un período de dos años,por los delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivelprovincial o distrital, respectivamente, que se hayan inscrito en el registro que–para tal efecto- deberán abrir las Municipalidades. Para acceder a este registrose requiere que las organizaciones acrediten su personería jurídica y un mínimode tres años de actividad institucional comprobada.

Los Consejos de Coordinación Regionales y Locales, conforme a ley, conformansu directiva, elaboran y aprueban sus estatutos y sus planes de trabajo.

Las experiencias con «mesas de concertación» locales, generalmenteencabezadas por los gobiernos municipales, son interesantes en esta conexión.Los servicios y programas sociales gubernamentales y no gubernamentales,asumen un alto perfil en las agendas de todas estas instancias de debate yrepresentación. Más aún, las mesas de concertación dan cabida al planteamientode demandas insatisfechas, elemento importante de una política social quepretende evolucionar con la sociedad a la que desea servir. En la mayoría decasos, las mesas de concertación reservan asientos para el abanico deorganizaciones locales, incluso las organizaciones de los pobres.

6.2. RESPALDO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

El marco constitucional y legislativo regional y municipal en esta materia esamplio, por lo que corresponde a los Gobiernos Regionales y a lasMunicipalidades en ejercicio de su autonomía regional o local y de su funciónnormativa, adoptar las decisiones que asignen los roles del caso a lasorganizaciones sociales de base y la sociedad civil regional o local, el desarrollo,el control y las tareas en materia de desarrollo social y de los programas sociales.

Las observaciones y los reparos sobre los procesos presupuestales participativosno son pocos, pero quizá el fundamental es el que se refiere al hecho que lasnormas que alientan y regulan la participación ciudadana no alcanzan e


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involucran a la mayoría aplastante de recursos públicos que asigna elPresupuesto de la República al Gobierno Central.

Ciertamente que acá hay un punto que no esta resuelto y cuya resolucióndependerá del curso, coherencia, efectividad e intensidad de ladescentralización, pero además, de la ejecución de la Reforma del Estado ensu conjunto. De manera que los alcances de las normas presupuestalesparticipativas se refieren actualmente solamente a los recursos asignados a losGobiernos Regionales y a las Municipalidades, no a los recursos de losministerios, organismos públicos del Gobierno central, los poderes del Estadoy tampoco a las empresas del Estado.

La participación ciudadana tiene como «camisa de fuerza» los actuales escasosrecursos públicos asignados a las «regiones» y municipios-, lo cual no debehacernos perder de vista que la descentralización es un proceso interno delEstado que en modo alguno puede convertirse en un elemento o en un pretextopara la descomposición del mismo y, peor aún, del sistema democrático. Ladescentralización y la participación ciudadana tienen que ir de la mano, demanera de hacer de ambos procesos mecanismos complementarios que serefuercen mutuamente en aras del desarrollo territorial, gestiones eficaces ydel remozamiento de la vieja democracia.

Algunos entienden la participación ciudadana de otra manera y utilizan losprocesos de participación ciudadana en los planes y presupuestos territorialescon propósitos desestabilizadores, de tergiversación y de minusvaloración delas administraciones democráticas territoriales. Entendemos que la participaciónciudadana opera y se da en el conjunto del ordenamiento, incluido el sistemao institucionalidad democrática; por lo que, sus propuestas, aspiraciones,reparos, observaciones o críticas, deben estar sujetas a las normas, reglamentosy el conjunto del proceso de decisión pública y política correspondiente.

Las autoridades de las Municipalidades ejercen la representación del vecindariono porque a ellas así se les ocurra, sino porque han sido electas expresamentepara ello en elecciones municipales, y por tanto, deben ser reconocidas comoparte fundamental del Estado democrático social de Derecho. Las autoridadeslocales (alcaldes y regidores), por lo ya dicho, son titulares de la soberaníapopular y mandatarios directos y legítimos de los vecinos de sus respectivasjurisdicciones territoriales.

Al respecto los tratadistas del derecho público, entre ellos Parejo

Alfonso, Luciano51, sostienen que «la gestión moderna, democrática y social, sibien admite la participación ciudadana de manera general, lo hace con alcance

51 Administración y Función Pública. Rev. Documentación Administrativa Nº 423(Septiembre-Diciembre, 1995).


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52 [1]GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás-Ramón. Curso de DerechoAdministrativo. 6ta Edic. Madrid, 1993, Tomo II, p. 87

deliberante y de apoyo –inclusive en asuntos de extrema complejidad-; ella, laparticipación ciudadana, no sustituye y tampoco tiene atribuidas las facultadesde enmienda, de sustitución o de corrección: Admitir lo contrario, es pretenderque es posible imponer una dictadura de las minorías y premunir a ellos de lasfacultades y prerrogativas propias de las «autoridades locales, con poderesexorbitantes.»

En todo caso, tengamos presente las recomendaciones del maestro del DerechoAdministrativo García de Enterría52, quien al efecto señala que «la Administración«participada» sigue siendo una organización subalterna, cuya fuente delegitimación continúa estando en la Ley» que es la única manifestación jurídicasoberana e irresistible», y además que «No podría por ello legitimarse unadecisión ciudadana, aun unánime, como prevalente a la Ley general». En elmismo sentido ya referido opina el tratadista Alemán Schmitt: Todos lossupuestos de participación ciudadana en las funciones administrativas seexpresan dentro de «sub-sistemas» en el seno de la comunidad política.

La democracia participativa o la participación de la sociedad civil no puedetrastocar ni alterar los valores propios y esenciales del sistema democrático, ymás bien, debe considerar a los ciudadanos no como simples electoresocasionales sino como miembros de una comunidad que pueden y debenexpresar su opinión sobre los asuntos de su probado interés. La democraciaparticipativa tiene la virtud de establecer y fomentar un diálogo entreadministración y la ciudadanía, lo que permite a ella seguir y fiscalizar elcumplimiento de los programas electorales.

Finalmente, en cuanto a la participación ciudadana, abundan en la direcciónde las disposiciones establecidas en la Ley Orgánica de Municipalidades, unaserie de dispositivos que encuentran respaldo constitucional en el Art. 197º dela Constitución reformada por la Ley Nº 27680 de marzo del 2002, que mandaque las Municipalidades promuevan, apoyen y reglamenten la participaciónvecinal en el desarrollo local. Repasemos algunos de ellos:

a. Artículo IV del T.P. de la Ley Nº 27444 del 21.04.2001. Ley del ProcedimientoAdministrativo General. 1.12. Principio de Participación.- Las entidades debenbrindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder ala información que administren, sin expresión de causa, salvo aquellas queafectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o lasque expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades departicipación de los administrados y de sus representantes, en aquellasdecisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema


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que permita la difusión, el servicio de acceso a la información y lapresentación de opinión.

b. Ley de Bases de la Regionalización, Nº 27783, de julio del 2002, queestablece que los planes y los presupuestos participativos «expresan losaportes e intervenciones» del sector público y del privado, de lassociedades regionales y locales;

c. Ley Nº 27806 – Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

d. Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, Nº 27867 de Noviembre del2002, que en su Artículo 8º instituye como principio rector de la gestiónde los Gobiernos Regionales, el uso de «instancias y estrategias concretasde participación ciudadana en las fases de formulación, seguimiento,fiscalización y evaluación de la gestión de gobierno y de la ejecuciónde los planes, presupuestos y proyectos regionales». Asimismo, el Incisob) del Artículo 45º de esta Ley, prescribe que los Gobiernos Regionalesen cuanto a la «función de planeamiento», diseñan políticas, estrategias,programas y proyectos que promueven el desarrollo regional de manera«concertada».

e. Artículos 53º, 97º y 98º a 105º de la Ley Orgánica de Municipalidades,Nº 27972, referidos al presupuesto, el plan de desarrollo concertados ylos consejos de coordinación local.

f. La Ley Marco de Presupuesto participativo, Ley Nº 28056 de agosto del2003.

g. Decreto Supremo Nº 171-2003-EF del 25 de noviembre del 2003 queaprueba el Reglamento de la Ley Nº 28056 - Ley Marco del PresupuestoParticipativo.


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CAPÍTULO VII INDICADORES SOCIALES

En el caso de los programas sociales y las normas que regulan su transferencia,el control de su prestación ha sido asignado al MINDES, los Gobiernos Regionalesy a las Municipalidades Provinciales, por el Inc. b) del Art. 60º de la Ley Orgánicade los Gobiernos Regionales y el Art. 86º de la Ley Orgánica de Municipalidades.

De la revisión de las normas que rigen las transferencias, consta que elinstrumento que se ha privilegiado para el control de los programas es eldenominado Convenio de colaboración. Sin embargo, estas normas nocontienen los respectivos indicadores para el diseño, planeamiento y la medicióndel desempeño de la gestión de los programas sociales. Suponemos que estaimportante omisión se debe a que en el Perú, al momento de iniciarse dichastransferencias, aún no existían indicadores para la gestión de servicios yprogramas sociales y también para las Municipalidades, aunque ya se conocealgunos avances respecto a la evaluación y el control aplicables al procesopresupuestario presupuestario.

Los indicadores para los programas sociales deben referirse a los asuntosestructurales de los programas sociales; es decir, su planificación, su gestiónintegral, metas y población beneficiaria. Es claro que estos instrumentos debencontemplar la respectiva fiscalización ciudadana.

En la medida que tales instrumentos aún no existen, proponemos que se elaboreun sistema de indicadores de desempeño especifico para los programas socialesa cargo de las Municipalidades, que midan la gestión integral, la eficiencia y lacalidad de los mismos.

Es obvio que dichos indicadores deberán formularse atendiendo a una apropiadatipología de las Municipalidades. A tal efecto debe tenerse en cuenta untratamiento diferenciado en los indicadores aplicables para las Municipalidadesmetropolitanas, las Municipalidades provinciales con más de 30,000 habitantes,las Municipalidades rurales y fronterizas, y aquellas con mayoría de poblaciónurbana marginal.


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CAPÍTULO VIIILEGISLACIÓN COMPARADA

8.1. ARGENTINA

La Constitución Nacional de Argentina consagra los derechos sociales en suArt. 14º, en tanto que en el Art. 43º se regulan los denominados «derechoscomplementarios» derivados de la constitucionalización de los tratadosinternacionales sobre derechos humanos. El Art. 75º, inc. 23, encarga al Congresolegislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad realde oportunidades, de trato y el pleno goce y ejercicio de los derechosreconocidos por la Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobrederechos humanos, en particular, los que se refieren a los niños, mujeres,ancianos y personas con discapacidad.

La Constitución Argentina, así como enuncia los derechos humanos, tambiéndetermina los deberes del Estado con el propósito de hacer efectivos aquéllos.Los Arts. 37, 41º, 42º y 75º disponen que se asegure y promocione los derechossociales enunciados. Dromí afirma que la Constitución «avala y afianza laoperatividad de los derechos y ordena al Estado que los proteja en cuanto a suejercicio».53 Argentina ha organizado los siguientes programas sociales:

Programa de Fomento del empleo.- A cargo de la Dirección Nacional dePromoción del Empleo. Secretaría de Empleo. Ministerio de Trabajo, Empleo ySeguridad Social de la Nación (MTEySS), de las municipalidades y comunas.Tiene como fuente de financiamiento los fondos nacionales.

Este programa brinda ayuda económica a los jefes/jefas de hogar desempleadoscon hijos menores, proporciona capacitación laboral a los beneficiarios y suincorporación a la educación formal y se aplica en proyectos productivos o enservicios comunitarios. La ejecución de este Programa se realiza a través de lasmunicipalidades y comunas.

Programa Familias por la Inclusión Social.- Tiene por objetivo promover eldesarrollo, la salud y permanencia en el sistema educativo de los niños y evitarla exclusión social de la familia en situación de pobreza mediante el pago detransferencias monetarias a las familias beneficiarias. Este programa se ejecuta

53 Roberto Dromí: Derecho Administrativo, Ediciones Ciudad Argentina. 5ta Edicc. BuenosAires, 1996, p. 89


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en las grandes ciudades de Argentina. Tienen la condición de ejecutores lasprovincias (léase regiones) y los municipios y son la población beneficiaria lasfamilias en situación de pobreza con hijos menores de 19 años y/o embarazadasque no perciben subsidios de programas de empleo.

Este Programa realiza a favor de los beneficiarios transferencias monetarias dehasta $150.00 mensuales y brinda asistencia técnica y económica a organizacionesde la sociedad civil que desempeñan tareas relacionadas con la salud, el cuidadoinfantil y el apoyo escolar y clases de apoyo escolar.

Programa de Prestación por Desempleo.- La Institución responsable es laGerencia de Normatización de Prestaciones y Servicios. Administración Nacionalde la Seguridad Social (ANSES). Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Socialde la Nación y en las provincias a través de las Unidades de Atención Integral(UDAI). El programa otorga y controla el pago de Prestaciones por Desempleoy da cobertura de obra social a los trabajadores comprendidos en los Regímenesde la Ley de Contrato de Trabajo o de la Industria de la Construcción, ante lacontingencia del desempleo involuntario mientras procuran su reinserciónlaboral.

La población beneficiaria es el desempleado inscrito en el Sistema Único de RegistroLaboral que aportó al Fondo Nacional del Empleo durante un período mínimo dedoce (12) meses, en el transcurso de los tres (3) años anteriores al cese del contratode trabajo y que no percibe beneficios previsionales o prestaciones no contributivas.Los beneficiarios reciben una «Cuota mensual básica» cuyo importe varía entre $150 y $ 300 mensuales.

Anomalías en Programas Sociales.- El organismo contralor de la Argentina, laAuditoria General de la Nación (AGN) sucesivamente el 2003 emitió 22 informesen los que se analizó el manejo de los planes asistenciales de los años 1997 a2003. En ellos se sostiene que Argentina carece de una estrategia nacionalcapaz de determinar las necesidades sociales y de asignar recursos segúnparámetros claros y específicos. Existe descontrol y las irregularidades en laaplicación de los programas.

En respuesta a dichas observaciones, el anterior Gobierno de Duhalde medianteDecreto Nacional 357/02, aprobó una nueva organización de los niveles políticosde la Administración Nacional. Se creó un Consejo Nacional de Coordinaciónde Políticas Sociales en el ámbito de la Presidencia de la Nación, con el objetode constituir un ámbito de planificación y coordinación de la política socialnacional para mejorar la gestión de gobierno.

El Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales se integra por losministros de Desarrollo Social, de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, deEducación, Ciencia y Tecnología, de Salud y de Economía e Infraestructura, porlos Gobernadores de los Estados Provinciales o sus representantes y las


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Organizaciones Sociales. El Consejo tiene entre sus atribuciones establecer laPlanificación Estratégica de políticas y programas sociales del gobierno Nacional,las estrategias de intervención, establecer las políticas prioritarias para el cortoplazo y las definiciones estratégicas para el mediano y largo plazo, y deconsolidar las propuestas de Presupuesto Anual Social.

Asimismo, el nuevo gobierno está cambiando el eje de discusión con el BID ycon el BM sobre el financiamiento internacional de los programas sociales. Seenfatiza que los programas de emergencia deben trocarse por programasorientados a la producción y el trabajo y debe reconstruirse las bases productivascomo única forma de combatir la pobreza.

8.2. BOLIVIA

Conforme al texto del Artículo constitucional 158º, el Estado tiene la obligaciónde defender el capital humano protegiendo la salud de la población; asegurarla continuidad de sus medios de subsistencia y rehabilitación de las personasinutilizadas. Asimismo, el Art. 162º prescribe que las disposiciones sociales sonde orden público, y que, inclusive, pueden ser retroactivas cuando la leyexpresamente lo determine.

El Art. 164º reconoce que el servicio y la asistencia sociales son funciones delEstado y que las condiciones de las mismas serán determinadas por ley. Las«normas relativas a la salud pública son de carácter coercitivo y obligatorio». ElArt. 199º de la Constitución de Bolivia establece que el Estado protegerá lasalud física, mental y moral de la infancia, y defenderá los derechos del niño alhogar y a la educación.

Entre los principales programas sociales que Bolivia desarrolla podemosmencionar los siguientes: i) El Programa de Desarrollo de Comunidades Rurales(PDCR-II) destinado al financiamiento de proyectos de pequeña escalarelacionados con la producción y comercialización agropecuaria de pequeñasunidades rurales. Este programa, financia la construcción de centros de acopio,silos, el mantenimiento de caminos e infraestructura pecuaria en general. ii) ElPrograma Nacional de Atención de Menores de 6 años (PAN); iii) El Programapara la Seguridad Alimentaria (PASA) que busca garantizar el consumo mínimode calorías a la población en situación de extrema pobreza de 9 departamentos.

La Ley de Descentralización Administrativa de julio de 1995 regula elfuncionamiento del Estado en tres niveles (Ejecutivo, departamentos ymunicipios e instituyó los Comités de Vigilancia conformados por representantesde organizaciones de la sociedad civil. Esta norma se complementa con la Leyde Participación Popular que define la competencia y asigna recursos a losgobiernos municipales a quienes les transfiere las atribuciones de administrarla infraestructura de educación, salud, caminos, etc.


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La Ley Nº 1788 de septiembre de 1997, Ley de Organización del Poder Ejecutivo,da al Poder Ejecutivo una estructura con dos niveles: un nivel de administraciónnacional y otra de administración departamental. La primera esta conformada porel Presidente de la República, Ministros de Estado, Instituciones Públicas Nacionales,Empresas Públicas y los Sistemas de Regulación y Supervisión, y la departamental,conformada por las Prefecturas de Departamento sus órganos dependientes y lasentidades públicas departamentales, descentralizadas y desconcentradas.

El Ministerio de la Presidencia esta encargado de coordinar las acciones político-administrativas de la Presidencia de la República con los Ministros de Estado yPrefecturas de Departamento y de efectuar el seguimiento del proceso dedescentralización.

El Ministerio de Gobierno tiene a su cargo formular, dirigir y coordinar las normasy políticas migratorias y las relativas a la seguridad del Estado y administrar yregular el Régimen de Defensa Social y formular políticas y normas, así comoadministrar el Régimen de Prevención, Rehabilitación y Reinserción Social,coordinando con el Ministro de Salud y Previsión Social en lo relativo a losfármaco-dependientes. El Poder Ejecutivo asimismo cuenta, entre otros con lassiguientes instancias de Coordinación:

Consejo Nacional de Política Económica (CONAPE): Responsable de coordinarlas políticas nacionales de desarrollo económico, con capacidad de dictaminar,concertar acciones y proponer políticas y normas.

Consejo Nacional de Política Social (CONAPSO): Responsable de coordinar laspolíticas nacionales de desarrollo social y humano, con capacidad de dictaminar,concertar acciones y proponer políticas y normas.

Por Ley N° 2296 del 20 de diciembre del 2001, denominada Ley de GastosMunicipales y emitida a raíz del último incremento de recursos municipales, seestableció los nuevos parámetros de distribución de recursos para mejorar lacalidad de los servicios municipales y disminuir la pobreza. El Art. 3º establececomo porcentaje máximo para gastos de funcionamiento de las municipalesen 25%, del total de sus ingresos, disponiendo que los Recursos del Alivio deDeuda (HIPPIC II) y los del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social(FPS) se regulen por la Ley Nº 2235, y por lo tanto, no pueden destinarse agastos de funcionamiento de las Municipalidades.

Se verifica la aprobación de sucesivos préstamos internacionales del GobiernoBoliviano para atender programas sociales, entre ellos los siguientes:

• Ley Nº 997 del 11 de mayo de 1988 que ratifica el Contrato de Préstamocon el Banco Interamericano de Desarrollo – Programa de Apoyo al FondoSocial de Emergencia, suscrito en Washington, D.C., el 3 de marzo de1988 por Usa $. 4.000.000.


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• Ley N° 1537 de 3 de marzo de 1994 que aprueba el Contrato de Préstamocon el BID por Usa $. 12.5 millones destinado al financiamiento delPrograma el «Programa De Inversiones Para El Desarrollo Campesino», aser ejecutado por el Fondo de Desarrollo Campesino (FDC).

• Ley Nº 1142 del 28 de febrero de 1990 que aprueba el Contrato dePréstamo, suscrito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) porUsa $ 34.680.000,00 destinados a fortalecer los programas del FondoSocial de Emergencia.

• Ley N° 1664 del 30 de octubre de 1995 que aprueba el contrato dePréstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por $.60.000.000. destinado a financiar el programa del Fondo de InversiónSocial.

• Ley N° 2299 del 20 de diciembre del 2001 que aprueba el Contrato dePréstamo Nº 1097/SF-BO, suscrito con el Banco Interamericano deDesarrollo (BID) USA $ 40.000.000 para financiar el Programa SectorialSocial de Apoyo a la Estrategia de Reducción a la Pobreza.

8.3. COLOMBIA

El Art. 48º de la Constitución de Colombia establece que la Seguridad Social esun servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección,coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. El Art. 49ºprescribe que la atención de la salud y el saneamiento ambiental son serviciospúblicos a cargo del Estado que garantiza a todas las personas el acceso a losservicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Conforme aeste texto constitucional los servicios de salud se organizan en formadescentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.

Todo niño menor de un año que no esté cubierto por algún tipo de proteccióno de seguridad social, tendrá derecho a recibir atención gratuita en todas lasinstituciones de salud que reciban aportes del Estado.

La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tienefunción social. La educación es gratuita en las instituciones del Estado, sinperjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.(Art. 67º)

El Art. 51º instituye que todos los colombianos tienen derecho a una viviendadigna, y que el Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo estederecho, promoviendo planes de vivienda de interés social, sistemas adecuadosde financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución.


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Colombia tiene como sus principales programas sociales la educación y empleo.En el primer caso, es decir, en educación desarrolla planes de reorganizacióndel sector educativo, expansión de la cobertura educativa en zonas ruralesmediante estrategias educativas no convencionales tales como el Sistema deAprendizaje Tutorial (SAT) para que trabajadores jóvenes y adultos completenel bachillerato y la Telesecundaria para niños y jóvenes de las zonas rurales afin que culminen la educación secundaria mediante la televisión educativa ymódulos de aprendizaje en aulas.

En materia de empleo Colombia cuenta con: i) El Programa de Empleo en Acciónque presta ayuda a trabajadores poco calificados y proporciona materiales parael desarrollo de proyectos comunitarios intensivos en mano de obra a cargo demunicipalidades rurales. ii) La Red de Solidaridad Social (RSS) que opera con unfondo social que financia programas de empleo, ayuda en especie a familiaspobres y personas de la tercera edad.

Asimismo, la legislación ha previsto un conjunto de subsidios del Estado a losServicios Básicos (agua potable), electricidad y gas) a fin de permitir el accesoa ellos de familias pobres.

Mediante Ley Nº 617 de 2000 (octubre 6) se modificó la Ley Nº 136 de 1994 yel Decreto Extraordinario 1222 de 1986, y se aprobaron normas de fortalecimientode la descentralización y de racionalización del gasto público. Esta Ley estableceuna categorización presupuestal de los departamentos, distritos y municipiosteniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal, y de acuerdocon su población e ingresos corrientes de libre asignación. Esta categorizaciónse dirigió a establecer criterios y reglas para el financiamiento de las entidadesterritoriales.

En diciembre del 2001 se aprobó la Ley Nº 715 sobre el Sistema General deParticipaciones y normas orgánicas en materia de recursos y competencias yen materia de organización de los servicios de educación y salud. Esta Leyestableció que el Sistema General de Participaciones está constituido por losrecursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356º y 357º de laConstitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de losservicios cuya competencia se les asigna. Del total de estos recursos, cada añose deduce por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un monto equivalenteal 4% de dichos recursos de cuyo monto se distribuye el 0.52% para losresguardos indígenas y el 0.5% a los distritos y municipios para programas dealimentación escolar de conformidad con el Art. 76º referido a las competenciasde municipios.

El Sistema General de Participaciones en Colombia, según esta Ley estaconformado por las siguientes participaciones:


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• Participación con destinación específica para el sector educativo,denominada participación para educación.

• Participación con destinación específica para el sector salud, denominadaparticipación para salud.

• Participación de propósito general que incluye los recursos para aguapotable y saneamiento básico, denominada participación para propósitogeneral.

La asignación de estas participaciones a las entidades territoriales: Nación,departamentos distritos y municipios se asigna, con arreglo a una distribucióncuidadosa de las competencias y atribuciones, las regulaciones especiales parala distribución de los recursos, el cálculo para la prestación de los servicios desalud a la población pobre54, las normas especiales de gestión y control paracada servicio, etc. Así, por ejemplo, en el caso del sector Salud, la Ley prescribeque la salud pública es una competencia esencial del Estado a cuyo propósitola Nación y las entidades territoriales concurren en su ejecución en base alprincipio que corresponde a las entidades territoriales tener a su cargo laejecución de las acciones de salud pública.

El Título II, a partir del Art. 42º regula la competencia de la Nación en el sectorsalud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, encargándole formularlas políticas, planes, programas y proyectos de interés nacional, impulsar,coordinar, financiar, cofinanciar y evaluar programas, planes y proyectos deinversión en materia de salud, con recursos diferentes a los del Sistema Generalde Participaciones, ejercer la facultad de regulación para el sector salud, prestarasesoría y asistencia técnica a los departamentos, distritos y municipios para eldesarrollo e implantación de las políticas, planes, programas y proyectos ensalud y la definición de sistemas de evaluación y control de gestión técnica,financiera y administrativa a las instituciones del sector, con la participación delas entidades territoriales.

Los departamentos, símiles a nuestras regiones, con competentes para dirigir,coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social enSalud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionalessobre la materia, ejercen las siguientes atribuciones:

• Dirección del sector salud en el ámbito departamental.

54 El Art. 49º de esta Ley entiende por población pobre por atender, a la urbana y rural decada distrito, municipio o corregimiento departamental, identificada como pobre porel Sistema de Identificación de Beneficiarios que defina el Conpes, no afiliada al régimencontributivo o a un régimen excepcional, ni financiada con recursos de subsidios a lademanda.


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• Formulación de planes, programas y proyectos para el desarrollo delsector salud

• Implantar, ejecutar y evaluar, en el ámbito departamental las normas,políticas, estrategias, planes, programas y proyectos del sector salud.

• Prestar asistencia técnica y asesoría a los municipios e institucionespúblicas que prestan servicios de salud, en su jurisdicción.

• Supervisar y controlar el recaudo y la aplicación de los recursos propios,los cedidos por la Nación y los del Sistema General de Participacionescon destinación específica para salud, y administrar los recursos del FondoDepartamental de Salud.

• Vigilar y controlar el cumplimiento de las políticas y normas técnicas,científicas y administrativas que expida el Ministerio de Salud, así comolas actividades que desarrollan los municipios de su jurisdicción, paragarantizar el logro de las metas.

Esta Ley regula las transferencias y asignación de recursos teniendo en cuentaa los municipios que hayan o no hubiesen sido certificados o acreditados,disponiendo que en caso que el municipio no esté acreditado corresponderá alrespectivo departamento la responsabilidad de prestar los servicioscorrespondientes, es decir, la acreditación no suspende la transferenciadescentralizada del servicio. La vocación descentralista, hace que la transferenciase aplique inclusive con los recursos de la Nación.

Encontramos interesantes y claros los criterios aplicados para la distribución derecursos destinados a financiar acciones de salud pública, definidas comoprioritarias, los mismos que tienen en cuenta la población por atender, el valorde «Equidad» que se define como el peso relativo que se asigna a cada entidadterritorial, de acuerdo con su nivel de pobreza y los riesgos en salud pública y,finalmente el criterio de eficiencia administrativa.

El Art. 57º dispone que las entidades territoriales, para la administración y manejode los recursos del Sistema General de Participaciones y de todos los demásrecursos destinados al sector salud, deben organizar un fondo departamental,distrital o municipal de salud, según el caso, que debe manejarse como unacuenta especial de su presupuesto, separada de las demás rentas y con unidadde caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y presupuestalindependiente y exclusivo, que permita identificar con precisión el origen ydestino de los recursos de cada fuente.

La extensa ley regula en verdad todos los aspectos concernientes a la gestióndel servicio, nos limitamos a resaltar las siguientes disposiciones:


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• La Ley promueve y alienta la gestión común o concertada del serviciopor las entidades territoriales a cuyo efecto el Art. 88º autoriza a lasentidades territoriales suscribir convenios de asociación con dicho objetoestableciendo, además, que en la ejecución de dichos convenios deberágarantizarse la disminución de los gastos de funcionamiento de lasentidades territoriales asociadas y la racionalización de los procesosadministrativos.

• La Ley regula los instrumentos y mecanismos de focalización de losservicios sociales. El Art. 94º dispone que cada tres años se revisen loscriterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios,así como los criterios para la aplicación del gasto social por parte de lasentidades territoriales.

• El Art. 101º de la Ley prohíbe al Gobierno Nacional administrar planillasde personal o tener instituciones para prestar los servicios asignados enla presente ley a los departamentos, distritos y municipios.

8.4. CHILE

La Constitución de 1980 establece que es deber de los órganos del Estadorespetar y promover los derechos, garantizados por la Constitución, así comopor los tratados internacionales.

El Art. 3º de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de laAdministración del Estado de Chile, dispone que la misma está al servicio de lapersona humana y que su finalidad es promover el bien común atendiendo lasnecesidades públicas en forma continua y permanente, fomentando el desarrollodel país, mediante la aprobación, ejecución y control de políticas, planes,programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal.

A fines del 2003 el Congreso Chileno, y específicamente la Comisión de Haciendadel Senado, analizó y dictaminó el Proyecto de Ley del Poder Ejecutivo que conel carácter de «suma urgencia» propuso modificaciones a la legislación tributariacon objeto financiar el gasto asociado a la reforma de salud y al sistema ChileSolidario y asegurar el financiamiento para programas sociales existentes. Esteproyecto del Poder Ejecutivo, de 7 artículos permanentes y uno transitorio,planteó en atención al efecto fiscal negativo proveniente de la aplicación delos tratados de libre comercio con la Unión Europea y los Estados Unidos deAmérica y con la República de Corea: i) el aumento transitorio de la tasa generaldel Impuesto al Valor Agregado de 18% a 19%, a partir del 1 de octubre de2003; ii) el establecimiento de un impuesto a la importación o la primera ventaen el país del petróleo diesel, a partir del 1 de enero de 2004, de 0,1 UnidadesTributarias Mensuales por metro cúbico; y, desde el 1 de enero de 2005, en 0,2Unidades Tributarias Mensuales por metro cúbico; iii) Homogeneizar la tasa


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del impuesto a los cigarrillos, cigarros puros y tabaco en 61%; y iv) Mejorar lafiscalización del impuesto a los tabacos manufacturados.

El Ministro de Hacienda de Chile sustentó el Proyecto en la necesidad de laconciliación del impulso al crecimiento con la impostergable necesidad de actuarfirmemente en el campo social, lo que hace necesario un esfuerzo compartidocon el fin de no afectar el desarrollo sostenido de las políticas sociales. Lamedida fiscal es de impacto, pues la recaudación estimada del incremento de1% en el IVA se estimó en $225 596 millones anuales, a contar del año 2004, entanto que el aumento total de impuestos con el proyecto de ley alcanzaría a lasuma US$ 1 139 millones.

Asimismo, en el presupuesto para el año fiscal del 2003 Chile centró susesfuerzos en la reforma a la salud y el denominado Plan Auge, como uno delos aspectos centrales del gasto social al que se suman los esfuerzos porincrementar la cobertura y la calidad educacional y los programas de asistenciapara la erradicación de la indigencia y para la promoción social. La salud contarácon un presupuesto asignado de 656 mil 691 millones 158 mil pesos, lo querepresenta un aumento de un 8% real respecto del ejercicio anterior.

La ley de presupuesto para el año 2004 asignó 7 mil 417 millones de pesos alsistema Chile Solidario que atiende unas 250 mil familias. En materia de empleo,el presupuesto contempla la generación de al menos 100 mil puestos de trabajocon apoyo fiscal y se mantiene la facultad para que, ante un eventual deteriorode la situación económica, puedan generarse adicionalmente recursos quepermitan llegar a los 150 mil empleos.

Chile viene discutiendo la descentralización y organización de los programassociales, dado que su gobierno nacional en su afán de erradicar la extremapobreza creó diversos programas sociales y otros tantos fondos para su atención.

8.5. ECUADOR

La Constitución del Ecuador de 1998 define un régimen de Estado Social de Derechoque promueve la distribución equitativa del bienestar, incorporando explícitamentelos principios básicos de instrumentos internacionales sobre derechos humanos yel desarrollo social. Los Arts. 42º y 43º comprometen al Estado para garantizar elderecho a la salud, su promoción y protección, por medio del desarrollo de laseguridad alimentaria, la provisión de agua potable y el saneamiento básico, asícomo a desarrollar programas y acciones de salud pública gratuitos.

El Art. 48º obliga al Estado, a la sociedad y la familia, promover con máximaprioridad el desarrollo integral de niños y adolescentes y asegurar el ejerciciopleno de sus derechos a cuyo efecto el Art. 50º establece que el Estado adoptará,entre otros, las siguientes garantías:


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• Atención prioritaria para los menores de seis años que garantice nutrición,salud, educación y cuidado diario.

• Protección especial en el trabajo, y contra la explotación económica encondiciones laborales peligrosas, que perjudiquen su educación o seannocivas para su salud o su desarrollo personal.

• Atención preferente para su plena integración social, a los que tengandiscapacidad.

• Protección contra el tráfico de menores, pornografía, prostitución,explotación sexual, uso de estupefacientes, sustancias psicotrópicas yconsumo de bebidas alcohólicas.

• Prevención y atención contra el maltrato, negligencia, discriminación yviolencia.

• Atención prioritaria en casos de desastres y conflictos armados.

El Art. 53º dispone que el Estado debe garantizar la prevención de lasdiscapacidades y la atención y rehabilitación integral de las personas condiscapacidad, en especial en casos de indigencia. Ecuador desarrolla un conjuntode programas y proyectos sociales en educación, salud y nutrición y trabajo yempleo.

En materia de educación Ecuador ha organizado el programa de Becas Escolaresa favor de niños pobres que entrega un subsidio monetario a su familia a finde garantizar su permanencia en la escuela. Este programa se complementacon otros de entrega de textos e infraestructura educativa en sectores pobresde la población. Desarrolla, asimismo, el Programa de Alimentación Escolar a lapoblación escolar entre 5 y 14 años de edad y, finalmente, una serie de redesamigas que impulsan el aprendizaje en la educación básica rural.

En cuanto a salud y nutrición, el Ecuador desarrolla un Programa demedicamentos genéricos, atención mediante la Maternidad gratuita, conunidades móviles de salud para sectores pobres y para la población escolarque realiza inmunizaciones, control epidemiológico de la tuberculosis, de lamalaria y del dengue.

Tiene, además, diversos programas de alimentación focalizados, entre ellos,los siguientes: programa de alimentación escolar, PANN 2000 dirigido a prevenirla malnutrición de menores de dos años de edad y de mejorar el estadonutricional de mujeres embarazadas o en período de lactancia, un programade comedores comunitarios para servir a sectores de la población vulnerablesque entrega productos básicos y brinda apoyo a iniciativas productivas locales.


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8.6. ESPAÑA

En España los servicios sociales son básicamente competencia de lascomunidades autónomas y de los municipios. El Artículo 50º de la Constituciónestablece que los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadasy periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanosdurante la tercera edad. Asimismo, y con independencia de las obligacionesfamiliares, promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios socialesque atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio.

Los Artículos 148º y 157º de la Constitución establecen que las ComunidadesAutónomas son competentes en materia de «asistencia social» y el respectivomarco general del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas,ésta última desarrollada por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, deFinanciación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) que establece el régimenjurídico general del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas.

El Fondo de Compensación Ínter territorial tiene como finalidad, según lodispuesto en el artículo 158.2 de la Constitución, corregir los desequilibrioseconómicos ínter territoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad.

El Art.25.2. k. de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local establece queel Municipio ejercerá competencia en materia de «prestación de serviciossociales y de promoción y reinserción social».

La generalidad de la legislación autonómica ha desarrollado los preceptosconstitucionales referidos.55

Así, Galicia mediante la Ley 4/1993 aprobó la Ley de Servicios Sociales la mismaque establece la estructura del sistema integrado de servicios sociales. ConformeArt. 3º, son principios del sistema de servicios sociales los siguientes:

• Responsabilidad pública. Los poderes públicos promoverán y garantizaránla prestación de servicios sociales mediante la aportación de mediosfinancieros, técnicos y humanos adecuados.

• Reconocimiento y apoyo de la iniciativa social. Se reconoce y apoya lainiciativa social, entendiéndose por tal iniciativa privada sin ánimo delucro, que podrá colaborar en la prestación de los servicios sociales dentrodel marco definido en la presente ley.

• Reconocimiento de la iniciativa privada con ánimo de lucro. Se reconocela iniciativa privada con ánimo de lucro, que podrá concurrir a la prestación

55 Federico Castillo Blanco y Rafael Barranco Vela en: «Competencias Locales en Materiade Servicios Sociales» T.A.L. Nº 56 CEMCI, Granada-España, 1994, p. 77 hacen una relaciónde las sucesivas leyes de las comunidades autónomas sobre la materia,


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de los servicios sociales en las condiciones y con los requisitos que seestablecen en esta ley.

• Territorialidad. La organización del sistema y la distribución decompetencias y funciones, siempre que la naturaleza de los servicios lopermita, responderán a los principios de descentralización ydesconcentración, atribuyendo o delegando el ejercicio de lascompetencias en los entes u órganos administrativos más cercanos alos ciudadanos, sin merma de la garantía de una igualdad de servicios yprestaciones a todos los ciudadanos de Galicia.

• Planificación y coordinación. La Administración autonómica realizará laplanificación general de los servicios sociales coordinando su actuacióncon la de las administraciones locales, y la de éstas entre sí, así comocon la demás Entidades prestadoras de servicios sociales, con la finalidadde atender de forma ordenada y global las necesidades, sacarrendimiento a los recursos disponibles, garantizar la calidad en laprestación de los servicios y evitar los desequilibrios territoriales.

• Participación. Los poderes públicos promoverán la incorporación de losciudadanos a la programación y prestación de los servicios sociales.

• Universalidad. Todas las personas que lo precisen tendrán acceso a losservicios sociales en condiciones de igualdad, con atención preferentea las personas o grupos más necesitados.

Conforme al Art. 20º, las competencias en materia de servicios socialescorresponden a los Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales y ComunidadAutónoma. El Art. 21º establece que los Ayuntamientos tienen a su cargo lassiguientes competencias:

• La creación y gestión de los servicios sociales de atención primaria.

• La creación y gestión de servicios sociales especializados de ámbitolocal, entendiendo por tales aquéllos en los que los usuarios seanpredominantemente residentes en el respectivo municipio.

• La colaboración en el fomento de los servicios sociales de carácter localprestados por Entidades de iniciativa social.

• La colaboración en la gestión de las prestaciones económicas en lostérminos que reglamentariamente se establezcan.

• La promoción y organización del voluntariado.

Los Ayuntamientos pueden prestar por sí mismos o asociados, los serviciossociales de su competencia en aras de «una mayor eficacia y rentabilidad socialde los recursos disponibles».


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Conforme al Art. 24º es responsabilidad de los entes locales detectar lasnecesidades en su ámbito territorial a cuyo efecto deben confeccionarestadísticas que remiten a la Administración autonómica a fin de contribuir a laelaboración del Plan de equipamientos y servicios sociales.

En La Rioja su Comunidad Autónoma mediante Ley 1/2002 aprobó la Ley deServicios Sociales. El Gobierno de La Rioja impulsa la constitución deMancomunidades de Servicios Sociales entre los municipios de menos de 20.000habitantes para la prestación de servicios sociales. Conforme al Art. 14º, elterritorio de La Rioja a efectos de la prestación de los Servicios Sociales deprimer nivel, se estructura de la siguiente manera, en: a) Zona básica. Divisiónterritorial de menor volumen de población. Podrá estar constituida por uno omás barrios de un mismo municipio; o por uno o varios municipios quepresenten características de proximidad y homogeneidad. b) Demarcaciónconstituida por la agrupación de dos o más zonas básicas colindantes. Para laprestación de servicios sociales del segundo nivel de atención, la ComunidadAutónoma de La Rioja se constituye en zona única.

La Ley acotada confiere al Gobierno de La Rioja las siguientes atribuciones ycompetencias:

• La planificación general, en coordinación con las Entidades Locales, delos Servicios Sociales en el territorio de la Comunidad Autónoma de LaRioja, al objeto de determinar prioridades, evitar desequilibriosterritoriales y garantizar niveles mínimos de protección.

• La creación, el mantenimiento y la gestión de sus centros y servicios.

• La coordinación de las actuaciones de las distintas administracionescompetentes en la materia, con el fin de garantizar una políticahomogénea en este campo.

• El desarrollo reglamentario del registro, la autorización, el control y lainspección de entidades, centros y servicios de Servicios Sociales,regulando las condiciones mínimas de creación, funcionamiento,modificación y cierre de centros y servicios.

• El ejercicio de la potestad sancionadora en materia de Servicios Sociales.

• La distribución territorial de los Servicios Sociales con las demarcacionesde referencia de acuerdo con la estructura territorial.

• La realización de estudios e investigaciones y la elaboración deestadísticas en materia de Servicios Sociales.

Las competencias y atribuciones que se confieren a las Entidades Locales, sonlas siguientes:


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• La detección y el análisis de las necesidades sociales existentes en suámbito territorial.

• La planificación de los Servicios Sociales del primer nivel, en coordinacióncon la planificación general de la Comunidad Autónoma.

• La prestación de Servicios Sociales del primer nivel de atención, detitularidad y ámbito local, pudiendo prestar servicios sociales del segundonivel de conformidad con la planificación general del Gobierno de LaRioja.

• La promoción de la solidaridad y la participación ciudadana.

• La creación y regulación de los Consejos Locales de Servicios Sociales.

Los Consejos Locales de Servicios Sociales tienen carácter consultivo para lostemas relativos a la planificación, organización y funcionamiento de los ServiciosSociales y deben fomentar la participación ciudadana en la prestación de losServicios Sociales.

Los municipios pueden constituir mancomunidades para el ejercicio de lacompetencia en la materia.

El Art. 43º establece las fuentes de financiamiento, siguientes:

a. Los Presupuestos de las Administraciones que actúan en el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

b. La aportación de las personas usuarias; y

c. Cualquier otra aportación económica de naturaleza pública o privada.

8.7. MÉXICO

El Art. 25º de la Constitución de México establece que «corresponde al Estadola rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, quefortalezca la soberanía de la Nación de su régimen democrático y que (…)permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, gruposy clases sociales».

El Art. 32º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de 1976,asigna a la Secretaría de Desarrollo Social la conducción y evaluación de lapolítica general de desarrollo social para el combate de la pobreza, coordinarlas acciones correspondientes con los gobiernos estatales y municipales paraatender los sectores sociales más desprotegidos, y evaluar la aplicación de lastransferencias de fondos a favor de estados y municipios

La nueva Ley de Desarrollo Social permite que el Estado mexicano cuente conuna política en la materia sustentada en un ordenamiento especial que le


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permite concretar las garantías sociales consagradas constitucionalmente. Lareferida Ley consta de 85 artículos donde se enuncian explícitamente losderechos sociales y los principios a los que se sujetarán. Los artículos 18º, 20º,22º y 23º estipulan que los programas, fondos y recursos para el desarrollosocial no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales y que elpresupuesto federal destinado al gasto social no podrá ser inferior, en términosreales, al del año fiscal anterior.

La Ley crea un Sistema Nacional de Desarrollo Social con la participación de losmunicipios, estados y Gobierno federal. También establece mecanismos deevaluación, seguimiento de los programas y acciones de la política nacional dedesarrollo social y promueve el establecimiento de instrumentos de acceso a lajusticia, a través de la denuncia popular, en materia de desarrollo social.

Finalmente, institucionaliza la Contraloría Social para que de manera organizadase pueda verificar el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de losrecursos públicos asignados a los programas de desarrollo social.

La fiscalización de los recursos de los programas sociales se ha reforzado conla Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamentalque regula la organización y acceso a la información relativa al diseño, ejecución,montos asignados y criterios de acceso a los programas de subsidio, así comoa los padrones de beneficiarios de los programas sociales.

El debate y las propuestas legislativas para perfeccionar los programas socialesplantean un nuevo ciclo de reformas que garanticen, entre otros:

• Las obligaciones del gobierno y el establecimiento de mecanismos einstituciones para el pleno disfrute de los derechos sociales.

• Los lineamientos a los que deben sujetarse las políticas públicas dirigidasal desarrollo social.

• La prioridad de los programas, fondos y recursos públicos destinados aldesarrollo social, los cuales no podrán disminuirse en sus montospresupuestales sin aprobación del Congreso.

• El incremento anual del presupuesto destinado a la política de desarrollosocial será, al menos en la misma proporción que el crecimiento real delProducto Interno Bruto, de acuerdo a los datos oficiales del Banco deMéxico.

• El diseño y alcances de los programas destinados a educación básica ymedia superior de calidad; prevención de enfermedades transmisibles yatención médica a personas en condiciones de pobreza, gruposvulnerables y zonas de atención prioritaria; alimentación y nutriciónmaterno infantil, abasto social de productos básicos; vivienda rural y


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popular; proyectos productivos y empresas sociales; servicios básicos;comunicación y equipamiento urbano y los subsidios para proteger laeconomía familiar como de interés público y prioritario.

• Asumir como prioritarias las zonas en las que la pobreza es mayor,organizando prestaciones integrales, asignando recursos y determinandometas precisas; previendo estímulos fiscales para la expansión deactividades productivas y el empleo; estableciendo apoyo yfinanciamiento a la actividad productiva local; programas de generaciónde oportunidades de ingreso y diversificación económica y ejecuciónde las obras públicas necesarias.

• Fortalecimiento de las instancias de participación a través de una efectivarepresentación social. Abrir espacios para que la sociedad civil intervengadirectamente en la verificación del cumplimiento correcto de las accionesy metas del gobierno en materia de desarrollo social, así como vigilar latransparencia de su aplicación.

• Asumir la evaluación del impacto de los programas de desarrollo, coninstituciones que garanticen objetividad, veracidad y precisión en elanálisis de los resultados.

8.8. VENEZUELA

La Constitución venezolana en el Capítulo V, Derechos Sociales y de las Familias,desarrolla un conjunto de preceptos que garantizan el desarrollo integral de laspersonas. Así, el Artículo 82º compromete al Estado dar prioridad a las familiasy de garantizar los medios para que éstas y especialmente las de escasosrecursos, puedan acceder a las políticas sociales y al crédito para la construcción,adquisición o ampliación de viviendas.

Conforme al Art. 84º de la Constitución, el Estado gestiona un sistema públiconacional de salud, de carácter intersectorial, descentralizado y participativo,integrado al sistema de seguridad social, regido por los principios de gratuidad,universalidad, integralidad, equidad, integración social y solidaridad. Lacomunidad organizada tiene el derecho y el deber de participar en la toma dedecisiones sobre la planificación, ejecución y control de la política específicaen las instituciones públicas de salud. Conforme al Art. 86º toda persona tienederecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo,que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad,paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad,necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez,viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquierotra circunstancia de previsión social.


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En cuanto a la organización y prestación de los Programas sociales el Art. 184ºdispone que mediante ley se crean mecanismos abiertos y flexibles para quelos Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades ygrupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previademostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo la transferenciade servicios en materia de salud, educación, vivienda, deporte, cultura,programas sociales, ambiente, mantenimiento de áreas industriales,mantenimiento y conservación de áreas urbanas, prevención y protecciónvecinal, construcción de obras y prestación de servicios públicos; y, asimismo,garantiza la participación de las comunidades, a través de las asociacionesvecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulación depropuestas de inversión ante las autoridades estadales y municipales encargadasde la elaboración de los respectivos planes de inversión, así como en laejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicosen su jurisdicción.

Los Arts. 62º y 63º de la Ley de Protección a la Familia establecen que losancianos son sujetos de protección del Estado y al efecto se les garantiza laatención en la salud y los beneficios de la seguridad social, pudiendo ejercer elderecho al trabajo en relaciones laborales accesibles a su capacidad que leaseguren mejor calidad de vida e incorporación productiva a la sociedad; y,asimismo, que la persona natural, discapacitada desde su nacimiento o porenfermedad o lesión corporal o intelectual adquirida durante su desarrollo,tiene derecho al ejercicio pleno y autónomo de sus capacidades, y que el Estadocon la participación solidaria de la familia y la sociedad, le garantizará el respetoa su dignidad humana y su incorporación a la educación, la cultura, el deportey al trabajo productivo.

El año 2003 se aprobó la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Sistemade Seguridad Social, que establece la cotización al Instituto Venezolano de losSeguros Sociales por concepto de la contingencia de Paro Forzoso, en 2.20 %del salario utilizado para el cálculo de las cotizaciones del Seguro Social,correspondiendo al empleador aportar el 1.70 % y el trabajador el 0.50 %. Estadisposición se complementa con la Ley de Régimen Prestacional de Empleoque tiene por objeto garantizar la atención integral a la fuerza de trabajo antela contingencia de la pérdida involuntaria del empleo y desempleo, mediantepolíticas, programas y servicios de intermediación, asesoría, información yorientación, en cumplimiento y desarrollo del marco Constitucional, que definela obligación del Estado en materia de empleo y de protección a la contingenciade perdida del empleo y el desempleo. Esta Ley de Régimen Prestacional deEmpleo garantiza la atención integral al trabajador afiliado cotizante al Sistemade Seguridad Social, ante la pérdida involuntaria del empleo, mediante unaindemnización dineraria y servicios de capacitación, asesoría, información yorientación laboral, a cuyo efecto el Art. 20º de la Ley encarga al Instituto


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Nacional de Empleo, promover y coordinar una red de programas y servicios deatención al desempleo.

Los programas sociales que se aplican en Venezuela, son:

Programas del sector educación.- Proyecto de Escuelas Bolivarianas para losniveles preescolar y básico (1er a 6to grado) que incluye un conjunto de serviciosmédicos para la población escolar y un componente de alimentación balanceada.También tiene los programas «Centro del Niño y la Familia», «Atención Integralal Niño del Sector Rural» y ejecuta de manera permanente la Campaña Bolivarianade Alfabetización.

Programas de Salud y nutrición.- Mediante el Modelo de Atención Integral(MAI) se busca asegurar a la población los servicios de protección, prevención,atención y rehabilitación en salud, con participación de las comunidades. Existe,igualmente un programa de atención en Salud Escolar que atiende a la poblaciónescolar de 7 a 11 años y, asimismo, un programa para la atención integral a lamujer y a la salud reproductiva.

Finalmente existen diversos programas que atienden la alimentación de sectoresempobrecidos, tales como el Programa de Alimentos Estratégicos (PROAL) quesubsidia los precios de venta al público de productos agrícolas consideradosestratégicos por su contenido calórico y proteico; Programa a la mujerembarazada o en período de lactancia mediante la entrega de una canastamensual de alimentos subsidiados y el programa de Papilla para niños de entre6 años y 24 meses que sean de hogares en pobreza.

Programas de trabajo y empleo.- Destaca el proyecto Pro-Nación que ejecutapolíticas de mediano y largo plazo orientadas al desarrollo social y económicoy que busca un equilibrio retributivo y distributivo. Se tiene organizadoprogramas de aprendizaje laboral y formación de microempresarios (CEFE) ydel Desarrollo Del Aprendizaje de la Empresa (DAE).

El Estado tiene a su cargo el Fondo de Desarrollo Microfinanciero (FONDEMI)que apoya a los sectores micro-empresariales emergentes. Mediante el Bancodel Pueblo Soberano concede microcréditos a sectores micro empresarialesque no acceden a la banca tradicional y a través del Banco de Desarrollo de laMujer apoyo a micro empresas dirigidas por mujeres en condición de pobreza.

Programas de de vivienda popular.- Existe una variada y diversa canasta deatención en la vivienda popular: El programa «Atención a los Pobladores de laCalle» dirigido a la construcción, remodelación o adquisición de viviendascolectivas a favor de sectores en indigencia. Existe un programa para lahabilitación de equipamientos a barrios populares y otro para el mejoramientoy ampliación de casas, barrios y urbanizaciones populares con participación dela comunidad. Finalmente existe el programa de nuevas urbanizaciones y


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viviendas (progresivas o completas) que se dirigen a satisfacer la demanda decrecimiento de la población considerada de «protección especial».

8.9. APRECIACIÓN GENERAL

La legislación comparada sobre derechos sociales y programas sociales, queapretadamente hemos reseñado, muestra los avances y las experiencias deocho (8) países en cuanto a políticas y derechos sociales, debe permitirenriquecer, perfeccionar o corregir los sistemas, la organización y las normassobre la materia.

Argentina ha puesto énfasis respecto a los controles y sobre la política quedebe tener el financiamiento internacional de los programas sociales a fin quese orienten a la producción y el trabajo. En Bolivia, es importante el Programade Desarrollo de Comunidades Rurales (PDCR-II) destinado al financiamientode proyectos relacionados con la producción y comercialización agropecuariade pequeñas unidades rurales. En Chile resaltan las medidas tributariasaprobadas a fines del 2003 con el objeto financiar el gasto asociado a la reformade salud y al sistema Chile Solidario.

En Colombia es interesante la minuciosidad con que la Ley Nº 715 regula elSistema General de Participaciones para la prestación de los servicios deeducación y salud. México, por su parte, recientemente perfeccionó lafiscalización de los recursos de los programas sociales con la Ley Federal deTransparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. En Españaexiste un desarrollo coherente de sus disposiciones constitucionales con laparticipación de las comunidades autónomas y de los ayuntamientos en lagestión general de los servicios sociales con la finalidad de atender de formaordenada y garantizar la calidad en la prestación de los servicios. España exhibeun ejemplar modelo descentralizado de los servicios sociales a cargo de lascomunidades autónomas y de los municipios y una frondosa normativa en lamateria.

Finalmente, en Venezuela, la organización y prestación de los Programas socialescuenta con mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipiosdescentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizadoslos servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad paraprestarlos.


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CAPÍTULO IXCONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS

9.1. LA COMPETENCIA EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL YPROGRAMAS SOCIALES ES UNA COMPETENCIA CONCURRENTE QUESE DESAGREGA Y ASIGNA DE LA SIGUIENTE MANERA:

a) Corresponde al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, conarreglo a su Ley de Organización y Funciones, Ley Nº 27793,formular, aprobar, ejecutar y supervisar las políticas de mujer ydesarrollo social, así como fiscalizar y supervisar el cumplimientodel marco normativo relacionado con el ámbito de sucompetencia.

b) Corresponde a los Gobiernos Regionales la gestión compartidade las políticas sociales con las Municipalidades, formulando,aprobando y evaluando las políticas en materia de desarrollosocial e igualdad de oportunidades, en concordancia con lapolítica general del Gobierno Nacional y los programascorrespondientes de las Municipalidades con énfasis en lacalidad de los servicios, la igualdad de oportunidades conequidad de género y el fortalecimiento de la economía regional.

c) Corresponde a las Municipalidades la competencia en materiade programas sociales, la defensa y promoción de derechosciudadanos, de conformidad con lo establecido por los artículos73º y 84º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972.Asimismo, administrar, organizar y ejecutar los programaslocales de lucha contra la pobreza y el desarrollo social;promover el empleo y el desarrollo de la micro y pequeñaempresa urbana o rural; planificar y promover el desarrollosocial; establecer canales de concertación; ejecutar el Programadel Vaso de Leche y demás programas de apoyo alimentario,así como llevar el registro de organizaciones.

9.2. EXISTE OMISIÓN Y DEFICIENCIA LEGISLATIVA RESPECTO ALCONCEPTO Y LOS ALCANCES DE LOS DERECHOS SOCIALES. ESTOSDERECHOS SOCIALES QUE, CONFORME HEMOS VISTO, SONDERECHOS CIUDADANOS A PRESTACIONES DE BIENES O SERVICIOS,


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PRINCIPALMENTE POR EL ESTADO, TENDIENTES A SATISFACERNECESIDADES BÁSICAS, NO SON RECONOCIDOS EXPRESAMENTECOMO TALES POR LA LEGISLACIÓN NI LA REGLAMENTACIÓNATINENTE A LOS PROGRAMAS SOCIALES Y LOS SERVICIOS BÁSICOS.LAS REFERENCIAS LEGISLATIVAS A ESTA CONNOTACIÓN SONMARCADAMENTE INSUFICIENTES O DEFICITARIAS.

Si el concepto de los derechos sociales tiene una estrecha correlación con elde Estado social de Derecho, es conveniente reconocerlos y desarrollarlos comotales en nuestra legislación sustantiva. Este reconocimiento ayudará a reconocer,organizar y asignar las competencias y atribuciones del Estado en materia dedesarrollo social, y especialmente a inaugurar el desarrollo coherente yorganizado de importantes tareas en el campo económico, financiero, tan traídosahora a menos.

9.3. SE REQUIERE PERFECCIONAR E INSTRUMENTALIZAR LOSDERECHOS Y PROGRAMAS SOCIALES. LAS NORMAS DE LACONSTITUCIÓN DE 1993 EN MATERIA DE DERECHOS SOCIALESQUE HEMOS REFERIDO, DEBEN SER INSTRUMENTALIZADAS ENTODOS SUS ALCANCES Y DIMENSIONES, Y POR TANTO, A PARTE DELRECONOCIMIENTO Y DESARROLLO LEGISLATIVO SEÑALADO EN ELPUNTO ANTERIOR, LAS ATRIBUCIONES Y RESPONSABILIDADES ENMATERIA DE DESARROLLO SOCIAL DEBEN IMPACTAR DIRECTAMENTEY ADECUADAMENTE CON REGULACIONES ESPECIFICAS EN:

a) El Sistema Tributario y el Presupuesto del Sector Público. Laadministración económica y financiera del Estado en su conjunto debeatender solventemente el asunto del financiamiento del desarrollo localy regional, así como la asignación o redistribución de los recursos públicosnecesarios para el financiamiento de los derechos sociales (educación,salud, servicios básicos en general) y los programas sociales.

b) Las estrategias del desarrollo social local y regional que garanticen laatención de los sectores más vulnerables.

c) El ordenamiento de los actuales programas sociales en un sistema deservicios sociales descentralizado y adecuadamente financiado.

d) Paralelamente al fortalecimiento de los recursos y el financiamiento delas Municipalidades, debe estudiarse la formulación de normas queapropiadamente regulen la ejecución de programas y proyectos y lasinversiones locales, a fin de garantizar y optimizar el uso de esos recursoslocales.

La legislación comparada puede servir de referencia útil en todo este procesode perfeccionamiento y de instrumentalización de los derechos y programas


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sociales en el país. Asimismo, el análisis y estudio sistemático de esta parteimportante parte del Derecho público puede servir de base para la formación ycapacitación de las autoridades, los funcionarios y los lideres de lasorganizaciones sociales responsables de dichos programas. Esta tarea debeemprenderse de manera decidida, dejando de lado el cuyunturalismo y eloportunismo. Máxime si el Perú, como parte de la Comunidad Andina, ha suscritola Instrucción del XIII Consejo Presidencial de junio del 2001, respecto a que losresponsables de las políticas sociales deben elaborar un plan comunitario paraenfrentar los problemas de pobreza, exclusión y desigualdad social en laSubregión.

9.4. EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA (SNIP),DEBERÍA CONSIDERAR LA ADOPCIÓN DE LAS SIGUIENTES MEDIDAS:

a) Estudiar el diseño y aplicación de procesos especiales y simplificadospara los proyectos de inversión local con objetivos de atención apoblaciones afectadas por la pobreza; y

b) Perfeccionamiento de las normas que fijan las instancias descentralizadasencargadas de las declaraciones de viabilidad de los proyectos localesdistritales y provinciales.

9.5. SE REQUIERE REORDENAR Y PERFECCIONAR LOS PROGRAMASSOCIALES PRE-EXISTENTES.

9.5.1. Como se ha indicado, deben reorganizarse los diversosprogramas sociales preexistentes a las leyes que enmateria de descentralización confieren competencia enorganización y ejecución de los mismos a los GobiernosRegionales y a las Municipalidades, pues varios de estosprogramas sociales atienden a un mismo grupo objetivoy no llegan a importantes lugares del país afectados porla pobreza.

Al efecto, debe tenerse presente que el Art. 15º de la Ley del Presupuesto delSector Público para el año fiscal 2004 encargó a los Titulares del Pliego identificarla duplicidad de funciones en la entidad y proponer la reestructuración quecorresponda, según la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado -Ley Nº 27658, y el Decreto Supremo Nº 062-2003-EF del 15 de mayo del 2003. Esnecesario hacer el balance de este encargo y, además, que se difundan ypubliciten las acciones adoptadas por los funcionarios responsables de estalabor.


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Esta reorganización y transferencia, asimismo, debe superar el tratamientosectorializado de los programas de alimentación y nutrición que se ejecutabana través de distintos sectores y canales: red comunitaria (Vaso de Leche ycomedores); centros educativos, en el caso de los desayunos escolares (INS-Salud) y los establecimientos de salud, en el caso del PACFO y el PANFAR.

9.5.2. Debe elaborarse, con carácter de urgente, el sistema deindicadores de desempeño de los programas sociales acargo de las Municipalidades y de los gobiernosterritoriales -de manera diferenciada y de acuerdo a lanaturaleza y tipología local- que mida la gestión integral,eficiencia, eficacia, efectividad y calidad de los servicios.Estos estudios de indicadores deben tener prioridadrespecto a otros de naturaleza etérea y de dudosa utilidad(sistemas arbitrales, guías burocráticas y otros de esemismo sentido).

Es obvio que dichos indicadores deberán formularse atendiendo a una apropiadatipología de las Municipalidades. Por ello, debería tenerse en cuenta untratamiento diferenciado en los indicadores para las Municipalidadesmetropolitanas, las Municipalidades provinciales con más de 30,000 habitantes,las Municipalidades rurales y las fronterizas.

9.5.3. La normativa pertinente para las adquisiciones deinsumos y productos para los programas sociales a cargode las Municipalidades, debieran establecer lossiguientes principios o disposiciones generales:

a) Adquisición directa a los productores agrarios, individuales u organizados,a fin de apoyar el desarrollo rural local.

b) Para la adquisición de insumos de los programas sociales, debeincentivarse la licitación o compra pública, de manera conjunta por variasMunicipalidades. (Región, cuenca, mancomunidades, etc.). Se debeincentivar y privilegiar la conveniencia de aplicar para los programassociales las compras conjuntas de bienes mediante conveniosinterinstitucionales que permitan aprovechar las economías de escalade una compra conjunta, en las mejores y más ventajosas condiciones.

c) Las normas y los procesos de excepción para adquirir insumos o productosde manera directa a los productores agrarios, deben sujetarse a procesosespeciales transparentes y con la fiscalización de la población.

d) Obligar a que los órganos responsables implanten y elaboren losinstrumentos y mecanismos que aseguren que los procesos de contratación


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y adquisición se ajusten a la normativa de la materia y a los principios detransparencia y de integridad. Se debe enfatizar que la transparencia implicala obligación de las Municipalidades de brindar información no solamentea las organizaciones de beneficiarios de los programas sociales, sino a laciudadanía en general, tanto respecto a la conducción de los procesos deselección como respecto a la ejecución y el resultado de las transacciones,a través de la publicidad de estas adquisiciones y contrataciones.

e) Las nuevas normas sobre adquisiciones deben cortar la perniciosa prácticade aprobar sucesivas prórrogas de las declaratorias de urgencias a diversosservicios y de los programas sociales, pues así se atenta contra los principiosde moralidad, libre competencia, imparcialidad, eficiencia, transparencia,economía, vigencia tecnológica y trato justo e igualitario a los que se refierela Ley de Contrataciones y Adjudicaciones del Estado. Además, porque todoello pone en evidencia la negligencia en el desempeño de las funciones delos responsables de dichas adquisiciones o contrataciones. Las situacionesde urgencia para justificar adquisiciones directas no deberían aprobarsepor los Titulares de Pliego en períodos sucesivos, bajo responsabilidad.

9.6. Se debe apuntar explícitamente al fortalecimientomunicipal. La crisis estructural actual de lainstitucionalidad municipal no puede superarseúnicamente con el desarrollo de programas decapacitación. Desde la perspectiva del mejor desempeñode los programas sociales se debe tomar conciencia deeste hecho y configurar una postura y una vocación demayor dimensión y emprendimiento para elfortalecimiento municipal.

Es necesaria la Reforma municipal, como componente y parte integrante de laReforma y modernización del Estado. Además, se requiere una serie de cambiosy modificaciones a la Ley de Municipalidades, entre ellas, a las disposicionessobre planificación para que exista un tratamiento técnico de las materiasabordadas, reconociéndose que la planificación urbana local debe tener comoespacio privilegiado y de coherencia el ámbito provincial, y que debe elaborarsetécnicamente la clasificación y contenido de los distintos planes locales.

El robustecimiento de las rentas y el financiamiento local requerían que la Leyde Descentralización Fiscal apuntara hacia un claro fortalecimiento delfinanciamiento local, pero esto no ha ocurrido con la promulgación del DecretoLegislativo Nº 955, según nuestro punto de vista. Por ello, el fortalecimientofinanciero y tributario local sigue siendo una tarea pendiente de la Reforma delEstado.


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Sabemos que estas proposiciones y medidas se encuentran fuera de la esferadecisoria del MIMDES. Conscientes de ello, es sin embargo posible estudiarsela adopción de medidas o proyectos concretos y/o menores, en la mismadirección. En este sentido, proponemos las siguientes:

a) Estudio de una mejor articulación y reordenamiento de los programassociales a nivel provincial, sin perjuicio de que su ejecución siga asignadaa las Municipalidades distritales.

b) Fomento y priorización de Asociaciones municipales rurales para latransferencia, organización, prestación y adquisiciones de productos delos programas sociales a favor de poblaciones rurales localizadas enzonas de extrema pobreza.56 La ejecución de los programas socialesjustifica la asociación o mancomunidad de varios pequeños municipiosrurales con escasos recursos, para brindar estos servicios y alcanzardeterminados objetivos y metas, así como la normatividad flexible yapropiada a su naturaleza.

c) Las Municipalidades rurales deben ser referencia obligada para lageneración de las políticas y la aplicación de los programas sociales,aunque su fortalecimiento institucional derivará del perfeccionamientode las regulaciones sobre este tipo de programas sociales y de los criteriosaplicables para la distribución nacional de los tributos que integran elFONCOMUN.

d) Garantizar en el manejo de los programas sociales transferidos a lasMunicipalidades, la participación de las Mesas de Concertación para laLucha Contra la Pobreza, así como de las comunidades campesinas ynativas, en el caso de las Municipalidades rurales.

e) Elaboración y aprobación, por los organismos competentes, deindicadores y matrices para la priorización y la evaluación de losprogramas sociales locales que, entre otros, combinen adecuadamentelos factores de impacto en la población beneficiaria, impacto en las zonasproductoras rurales y niveles de participación.

f) Enfatizar y reforzar en las normas presupuestales y regionales, que laplanificación municipal debe priorizar los temas del desarrollo social ylos programas de servicios sociales, en los siguientes planes: Plan deDesarrollo Local Concertado, Plan Estratégico de Desarrollo EconómicoLocal Sostenible y Plan de Desarrollo Social.

56 Hemos mencionado, al efecto, que en el Perú existen 7 millones 328 mil pobres rurales.


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9.7. SE REQUIERE FLEXIBILIZAR LAS NORMAS DE TRANSFERENCIAS DEPROGRAMAS SOCIALES, EN LA MEDIDA QUE SE ESTÁ PRODUCIENDOUNA SERIE DE ACUMULACIONES Y ATASCOS DE LASTRANSFERENCIAS, MUCHAS VECES POR CUESTIONESPROCEDIMENTALES Y BUROCRÁTICAS.

Habría que realizar un análisis de este tipo de casos formales y, en su caso,proceder a la flexibilización y la modificación o derogatoria de las normas detransferencias de los sectores. Las reglas abstractas y las soluciones uniformespara atender la necesidad de descentralización prioritaria de los programassociales, constituyen una fuente permanente de enredos, dilaciones yconfrontaciones.

9.8. MODIFICACIONES NORMATIVAS NECESARIAS. PROPONEMOS LADEROGATORIA O PRECISIÓN DEL ART. 67º DEL REGLAMENTO DEORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL MINISTERIO DE LA MUJER YDESARROLLO SOCIAL, APROBADO POR EL DECRETO SUPREMO Nº008-2002-MIMDES DEL 26 DE AGOSTO DEL 2002, PORCUANTO CONSTITUYE UNA PUERTA ABIERTA A LAS VIEJASPRÁCTICAS CENTRALISTAS, SUPUESTAMENTE YA SUPERADAS.

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