LAS JUNTAS DE EDUCACIÓN Y ADMINISTRATIVAS:el último eslabón en una cadena de mando compleja

Contraloría General de la República

DFOE-SOC-OS-00001-2020

Juntas de Educación y Administrativas: El último eslabón en una cadena de mando compleja

*Según interpretación jurisprudencial de la Sala Primera. Resolución N° 787-F-01 del 5 de octubre del 2001.

Mecanismo de participación y

control ciudadano

Organismos auxiliares,

instrumentales y descentralizados*

Intervienen en prestación de servicios como infraestructura, comedores y

transporte

Tienen diversas fuentes

¢289.530 millones en transferencias del Pto. Nac. 2019

Rol Recursos Funciones Naturaleza Jurídica

El modelo de Juntas tiene como aspiración conformar un vínculo entre la comunidad y los centros educativos

Un gran volumen de recursos en un débil ambiente de control

1.441 Juntas

10 DRE*

¢144.890 millones

CGR revisó expedientes

presupuestarios 2018

No se incorporan todos los recursos disponibles (dif. de hasta 90%)

Información no sistematizada: No es posible conocer recursos ejecutados

10.634 cuentas comerciales a nombre de Juntas, 989 “cerrada o inactiva” ¢109.000 millones fuera de Caja Única

Las Juntas gestionan en medio de múltiples complejidades

No se consideran diferencias

regionales, locales y entre ofertas educativas

1 Junta por centro

4.554 Juntas a jun-19

Requisitos generales, Falta de capacitación

vrs

funciones especializadas

Funciones han crecido en

complejidad vía reglamentaria

*Direcciones Regionales de Educación.

Registros auxiliares incompletos DRE tienen poco personal para atender Jtas

Modelo desincentiva la participación e involucramiento

Ausencia de información sistematizada y con atributos de calidad limita la transparencia

Ausencia de información sistematizada limita la transparencia

Débil ambiente de control y amplitud de

funciones son riesgo para apego a las normas

Riesgos en prevención de la corrupción

Espacio de mejora para logro de resultados.

Eficiencia y eficacia

Modelo de Juntas presenta riesgos en principios de gobernanza

El MEP: una institución grande y fragmentada

Presupuesto de ¢2,5 billones

Sistemas de información

desintegrados

Procesos manuales 3 viceministerios, 15 direcciones, 66 Departamentos, 27 DRE, 207 circuitos, + de 4500 centros, instancias asesoras

Estructura compleja

MEP tiene un rol de tutela administrativa hacia las Juntas. Sus propias complejidades dificultan su ejercicio.

Direcciones Regionales saturadas

Es preciso revisar modelo actual de Juntas

Revisión y eventual reforma de leyes:

Explicitar naturaleza jurídica de las Juntas

Asamblea Legislativa

Comprender rol de las Juntas y su impacto:

para aprobación Pto. Nacional y

proyectos de ley

Profundizar control político:

Más cercano y que involucre activamente al MEP

MEP

•  Revisar su estructura organizacional •  Continuar procesos de desconcentración y de digitalización •  Simplificación trámites y procedimientos •  Revisión normativa a nivel reglamentario •  Procesos de capacitación más efectivos, pertinentes y continuos

Contenido

Resumen Ejecutivo ........................................................................................................... 6

Introducción ..................................................................................................................... 9

1 Los servicios complementarios como una herramienta para un sistema educativoincluyente ....................................................................................................................... 10

1.1 La naturaleza de los servicios complementarios ..................................................101.2 La buena gobernanza en la provisión de los servicios complementarios .............12

2 Las Juntas de Educación y Administrativas: Un actor que nace en el corazón de la comunidad y gestiona en medio de complejidades ........................................... 14

2.1 ¿Qué son las Juntas de Educación y Administrativas? .........................................142.2 Naturaleza jurídica de las Juntas ........................................................................152.3 Un entorno complejo ..........................................................................................16

3 Un gran volumen de recursos en un débil ambiente de control.......................... 233.1 La gestión presupuestaria y financiera de las Juntas ............................................24Transferencias comprendidas en el Presupuesto de la República .................................24Débil ambiente de control en la gestión presupuestaria de las Juntas ........................26Riesgos asociados a la gestión financiera-contable ....................................................30

4 La otra cara: El MEP, una institución grande y fragmentada ............................... 314.1 Normativa desactualizada y una organización compleja ......................................314.2 Un proceso de desconcentración inconcluso .......................................................344.3 Gerenciamiento de los centros educativos ..........................................................35

5 Consideraciones finales y recomendaciones ......................................................... 36

Referencias ..................................................................................................................... 40

Anexos ............................................................................................................................ 44Anexo 1. Funciones de las Juntas de Educación y Administrativas, según Reglamentos Generales emitidos por el Poder Ejecutivo .............................................44Anexo 2. Fuentes de financiamiento de las Juntas de Educación y Administrativas, según fundamento legal ............................................................................................46Anexo 3. Metodología ...............................................................................................49

Resumen Ejecutivo

Las Juntas de Educación y Administrativas son un mecanismo de participación y control ciudadano, que refleja una apropiación de los centros educativos por parte de la comunidad, reconociendo que la educación va mucho más allá del ámbito estrictamente académico-pedagógico. Bajo la normativa vigente, las Juntas de Educación y Administrativas se establecieron en el Código de Educación de 1944.

En su papel como órganos auxiliares del MEP, les han sido asignadas diversas funciones, desde aspectos generales como “el cuido y vigilancia” para la buena marcha de los centros educativos, hasta el desarrollo de proyectos de infraestructura, administración de los comedores y entrega de subsidios para transporte. Todos estos servicios complementarios al sistema educativo buscan asegurar la permanencia del estudiante en las aulas.

Gran parte de su gestión se centra en facilitar la provisión de estos servicios, para lo cual reciben recursos de diferentes fuentes. Solo del Presupuesto de la República, en 2019 recibieron transferencias por ¢289.530 millones. A pesar de lo anterior, las Juntas se enfrentan a situaciones particulares.

En primera instancia, la ley no define abiertamente su naturaleza jurídica, más allá de calificarlas como “órganos auxiliares”, por lo que ha sido necesario acudir a la interpretación jurisprudencial. Además, aunque están sometidas a las directrices del MEP, los nombramientos y destituciones de sus miembros son competencia de los Gobiernos Locales.

Por otra parte, paulatinamente las funciones que les han sido asignadas vía reglamentaria han crecido en complejidad, pudiendo incluso sobrepasar la capacidad operativa de un órgano comunal, ad honorem y representar el ejercicio de una potestad delegativa del MEP que no goza de la debida contraparte de control y acompañamiento.

En adición, la existencia de una Junta por cada centro educativo parte de la premisa de que en todos los casos se reúnen las condiciones necesarias para su conformación, situación que no es uniforme en todo el país, pues existen diversas brechas del entorno regional y local, así como características propias de las ofertas educativas, como ocurre en las escuelas unidocentes. A junio de 2019, se contabilizaban 4.554 Juntas, este número es dinámico en el tiempo, conforme la apertura y cierre de centros.

La gestión financiero-presupuestaria de las Juntas también presenta importantes riesgos. De acuerdo con la normativa, sus presupuestos son aprobados por las Direcciones Regionales del MEP, sin embargo, los controles son débiles. La CGR analizó una muestra de los presupuestos ordinarios y extraordinarios para el año 2018 de 1.441 Juntas, pertenecientes a 10 Direcciones Regionales, en la cual encontró diferencias en los ingresos, egresos y registros auxiliares para detallar la fuente de los recursos, de hasta ¢211 millones en algunas Direcciones Regionales de Educación. Además, se revisaron los saldos disponibles en cuentas comerciales y de Caja Única del Estado y se identificaron 132 centros educativos en los que el presupuesto aprobado para 2018 no contempló la totalidad de los fondos disponibles en tales cuentas.

Respecto a la ejecución de los recursos, no es posible conocer la ejecución real versus los montos presupuestados, pues la información trimestral que presentan las Juntas ante las Direcciones Regionales no está sistematizada ni estandarizada. La carencia de sistemas para procesar la

información presupuestaria de las Juntas y el poco personal con que cuentan dichas Direcciones para realizar esta labor tienen gran incidencia en esta problemática.

Las cuentas bancarias son otro punto álgido. Según información suministrada por los bancos, al mes de junio de 2019 había 10.634 cuentas comerciales a nombre de Juntas, de las cuales 989 tenían estado “cerrada o inactiva”, las cuales registraban en conjunto a junio del 2019 un saldo de alrededor de ¢146 millones, y no se observó algún control o monitoreo sobre ellas. Se identificaron 42 casos con más de 5 cuentas registradas; inclusive, se determinó una Junta con 57 cuentas bancarias. También se identificaron inconsistencias en comparación con registros del Departamento de Gestión de Transferencias del MEP, así como cuentas en Caja Única inactivas por 2 años.

Otros elementos a considerar en la gestión financiera de las Juntas son su eventual disolución y liquidación de los recursos en cuentas bancarias, ante el cierre de centros educativos, así como los riesgos que puede presentar la figura de Tesorero-contador que dispone la norma.

Por su parte, la diversidad de funciones de las Juntas requiere coordinación con distintas instancias del MEP. Un ministerio cuya estructura organizacional es compleja, en la que “coexisten múltiples y superpuestas cadenas de mando, las cuales han generado estilos de gestión que no favorecen el logro de objetivos institucionales” (PEN, 2019, p. 137). Así como un nivel regional que no termina de consolidarse y que dedica gran parte de sus recursos a atender requerimientos de las oficinas centrales.

Todo esto, en un contexto de baja digitalización, donde información transversal para la asignación de recursos y toma de decisiones se da mediante procesos manuales, tal es el caso de la matrícula en los centros educativos. A pesar de ello, en 2019 se transfirieron ¢186.969 millones distribuidos según este criterio, cifra que representa el 65% del monto trasladado a las Juntas ese año.

La gestión de las Juntas es en cierto modo, una caja negra. Ante este panorama, el esquema actual bajo el que operan es riesgoso para la Hacienda Pública, pues no se observa un diseño que considere los principios de gobernanza. La percepción negativa sobre el sistema desincentiva la participación; la carencia de información sistematizada y con atributos de calidad afecta la rendición de cuentas, la transparencia y la prevención de la corrupción; la poca claridad y dispersión del ordenamiento técnico-jurídico también afecta el apego a las normas, así como el logro de los resultados (eficiencia y eficacia).

Es pertinente revisar el modelo bajo el cual trabajan las Juntas, para readecuarlo según su capacidad operativa y dada su naturaleza como un mecanismo de participación y control ciudadano. Su labor es indispensable para el buen funcionamiento de los centros, pues desde un rol de apoyo, son facilitadoras del proceso educativo.

En esta línea, la CGR considera necesario que se realice una revisión profunda del marco normativo que regula el otorgamiento, propósito y rendición de cuentas en torno a los recursos públicos que perciben las Juntas, aparte de explicitar la naturaleza jurídica de estas entidades. Asimismo, redimensionar el control político por parte del Poder Legislativo al momento de la aprobación del presupuesto del MEP y en la etapa de la correspondiente liquidación, de modo que el Ministerio de Educación esté en capacidad de informar sobre los resultados obtenidos con los recursos públicos que administran las Juntas, así como sobre la situación financiera de éstas en forma completa y detallada, tanto individual como globalmente.

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IntroducciónLas Juntas de Educación y Administrativas han estado presentes en el ordenamiento jurídico del país desde el siglo XIX. Bajo la norma vigente, fueron instauradas en el Código de Educación de 1944 y se constituyen como un órgano auxiliar al Ministerio de Educación Pública, a cuyos lineamientos y políticas se encuentran sujetas.

Las Juntas se conciben fundamentalmente como un mecanismo de participación ciudadana, que refleja la apropiación del centro educativo por parte de la comunidad. Reconociendo que por su cercanía, tienen un conocimiento “de primera mano” sobre las necesidades del centro y junto a los directores, conforman la línea de atención inmediata.

En adición, por medio de su gestión es posible configurar una oferta educativa flexible e integradora, pues participan activamente en servicios complementarios al sistema educativo, los cuales buscan asegurar la permanencia del estudiantado en las aulas. Los comedores escolares, subsidios de transporte, servicios de índole social por excelencia, son gestionados con un gran aporte de las Juntas, quienes también intervienen en lo relacionado a construcción y mantenimiento de los centros educativos.

Para cumplir con estas funciones, muchas de las cuales fueron designadas vía reglamentaria, las Juntas reciben recursos por diferentes fuentes, donde las más relevantes son las transferencias que se incorporan al Presupuesto de la República.

Así las cosas, solo en 2019, las Juntas recibieron ¢289.530 millones en total, mientras que a setiembre de 2020 se tenía una asignación de ¢233.714 millones1 y para 2021 el Proyecto de Ley de Presupuesto incorpora ¢203.287 millones. Las Juntas también reciben recursos por otras fuentes, como la subvención del 10% del monto recaudado por el Impuesto a la propiedad de bienes inmuebles, que los Gobiernos Locales depositan directamente a sus cuentas bancarias.

Actualmente, cada centro u oferta educativa con código presupuestario independiente cuenta con una Junta de Educación (primaria) o Administrativa (secundaria), según corresponda; a junio de 2019, se contabilizaron 4.554 Juntas. Ante la apertura y cierre de centros, este número es dinámico en el tiempo.

Es claro que el papel de las Juntas es fundamental para garantizar el derecho de la educación. Sin embargo, diferentes características y/o condicionantes del entorno en el que se desempeñan limitan la efectividad de su labor, y por ende, se presentan riesgos importantes para la Hacienda Pública.

Su modelo de trabajo actual implica serias limitantes a los principios de gobernanza más reconocidos, a saber: participación, transparencia, rendición de cuentas, prevención de la corrupción, apego a las normas y eficiencia y eficacia. Por esta razón, y de cara al alto volumen de recursos que reciben, la Contraloría General de la República emite el presente informe de Opiniones y Sugestiones, como insumo a la Asamblea Legislativa para sus funciones de control político, aprobación presupuestaria y formación de leyes. En segunda instancia, se plantean recomendaciones a la administración activa.

El documento está estructurado en cinco secciones. La primera, trata sobre los servicios complementarios y su papel en el sistema educativo desde un enfoque de derechos; la segunda sección, aborda las complejidades que enfrentan las Juntas como gestoras de estos servicios; la tercera, es relativa a su gestión presupuestaria; la cuarta, analiza brevemente el papel del MEP como rector; por último, se presentan las consideraciones finales del órgano contralor y recomendaciones a la Asamblea Legislativa y la administración activa.

1 El monto inicial asignado a las Juntas fue de ¢279.076 millones, que se vio afectado por las restricciones fiscales que acentuó la pandemia.

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1 Los servicios complementarios como una herramienta para un sistema educativo incluyente

1.1 La naturaleza de los servicios complementarios

La educación es un derecho humano debidamente constituido y respaldado por la Declaración Universal de Derechos Humanos; también, forma parte integral de la Agenda de Desarrollo Sostenible 20/30, donde el Objetivo de Desarrollo Sostenible 4 (ODS) es “garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante la vida para todos” (destacado no es del original).

Un sistema educativo con estos atributos trasciende lo estrictamente pedagógico e involucra un proceso social mucho más extenso y complejo, que concierne a gran variedad de actores y requiere una oferta de servicios complementarios y de apoyo.

La propia UNICEF ha externado que “Hacer que las escuelas sean accesibles y estén disponibles es un primer paso importante para cumplir este derecho, pero no es suficiente para asegurar su realización. Sólo se puede alcanzar la igualdad de oportunidades suprimiendo los obstáculos existentes en la comunidad y en las escuelas” (2007, p.31), por medio de una oferta educativa “flexible e integradora para abordar las necesidades de aprendizaje” (2007, p. 56).

¿Cómo materializar esto? Sin duda, los aspectos académicos, como la formación docente y las mallas curriculares, son de suma relevancia; no obstante, se requieren otros elementos. Por ejemplo, es preciso contar con centros educativos cuya infraestructura facilite la incorporación de estudiantes con alguna discapacidad o bien que sea respetuosa de su identidad cultural, caso de las poblaciones indígenas.

Además, es preciso contar con servicios complementarios de índole social para que la condición socioeconómica no constituya un obstáculo al aprendizaje, sino que por medio de una red de apoyo formal se procure la permanencia en el sistema educativo. Dentro de esta categoría se encuentran las becas, los comedores escolares y el transporte estudiantil. Los recursos informáticos también son parte esencial para educar de cara a los retos que plantea la cuarta revolución industrial2.

Como se aprecia, proveer esta flexibilidad e integración implica la prestación de una gama de servicios complementarios, entendidos estos como actividades fuera del ámbito académico, que tienen como fin facilitar o complementar el proceso de enseñanza-aprendizaje y así consolidar un mejor clima educativo. Por lo general, estos servicios se consideran una herramienta para promover la igualdad de oportunidades y un sistema educativo más inclusivo, pues su presencia o no puede incidir en otros fenómenos como el ausentismo y la permanencia en el sistema.

Este abordaje bajo el esquema de derechos ha permeado en la evolución del concepto de deserción al de exclusión escolar, donde el primero indirectamente responsabiliza al estudiante por el abandono de las aulas, mientras que el segundo reconoce que este abandono es “provocado por la combinación de situaciones personales del estudiante y barreras que presenta el entorno,

2 Se considera que el mundo ha experimentado cuatro revoluciones industriales: la primera, relativa a la mecanización de procesos producto de la invención de la máquina de vapor; la segunda se relaciona a la producción en serie que promovió la industria automotriz; la tercera versa sobre la electrónica, las tecnologías de información y la cuarta sobre sistemas físicos-cibernéticos (aquellos que combinan infraestructura física con software, inteligencia artificial, nanotecnología, biotecnología, etc.) y gran manejo de datos (big data). Ante la magnitud y velocidad de los cambios que conlleva se le considera una revolución aparte y no una prolongación de la tercera.

11

de índole social, escolar o familiar” (MEP, 2017, p. 2). Es decir, se parte del reconocimiento de que el propio sistema debe procurar un abordaje integral para garantizar el derecho a la educación.

De lo anterior se desprende la importancia que tienen los servicios complementarios como elemento integrador. En particular, se reconocen los servicios de becas, comedor y transporte, como aquellos con un carácter inclusivo por excelencia, al estar enfocados en solventar aspectos de índole socioeconómico.

Ahora bien, ¿cómo se proveen estos servicios en el sistema educativo costarricense? En términos generales, se aprecia un esquema en el cual el Ministerio de Educación Pública (MEP) apoya parte importante de su gestión en otras instancias, con contrapartes en las diferentes direcciones del MEP.

Así, las Juntas intervienen en aspectos sustantivos de los servicios de comedor y transporte estudiantil (modalidad subsidios3), bajo lineamientos de la Dirección de Programas de Equidad (DPE). La infraestructura educativa también cuenta con participación activa de las Juntas, con apoyo de la antigua Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE), hoy transformada en la Dirección de Infraestructura Educativa (DIE)4; en adición, en 2013 se autorizó la conformación de un fideicomiso para ejecutar 103 obras5.

El MEP apoya la gestión de otros servicios en instituciones como el IMAS, que tiene a su cargo las becas de Avancemos y Crecemos. Ante el cierre de FONABE, el MEP solo gestionará lo relativo a las becas de post secundaria por medio de la DPE, esto para capitalizar la experiencia del IMAS con Avancemos, su presencia regional y eliminar la duplicidad que existía con el Fondo.

Por su parte, lo relacionado a recursos tecnológicos se desarrolla por medio del Programa Nacional de Informática Educativa (PRONIE), que se ejecuta mediante convenio entre la Fundación Omar Dengo y el MEP.

Si bien la gama de servicios complementarios es amplia (ver Figura 1), el presente documento se enfoca en aquellos en los que la participación de las Juntas de Educación y Administrativas es determinante para la gestión del servicio, a saber: comedores escolares, transporte e infraestructura.

3 De acuerdo con el reglamento de transporte estudiantil, Decreto Ejecutivo N° 35675-MEP, el servicio de transporte se presta mediante cuatro modalidades: ruta adjudicada, corresponde a una adjudicación mediante contrato suscrito entre el MEP y el proveedor del servicio de transporte (transportista); ruta por subsidio: son traslados de dineros que realiza el Departamento de Transporte Estudiantil a la Junta del centro educativo; becas de transporte de FONABE (antes del cierre de FONABE) y becas individualizadas para estudiantes con necesidades educativas especiales (Art 24, 25 y 26 Reglamento de Transporte Estudiantil).4 Reorganización administrativa solicitada por el MEP mediante oficio DM-84-01-2020 del 23 de enero del 2020 y avalada por MIDEPLAN en oficio MIDEPLAN-DM-OF-0302-2020, del 11 de marzo de 2020.5 Con la Ley N° 9124 se autoriza la constitución de un fideicomiso de infraestructura educativa con contratos de arrendamiento financiero hasta por US$167,5 millones. Al cierre de la fase constructiva (23 de junio de 2020) se reportan 45 obras finalizadas y 10 con algún avance, pero inconclusas. Actualmente se encuentra en trámite legislativo el expediente N° 22.021 para ampliar el plazo y recursos del Fideicomiso 2013-210029.

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Figura 1Servicios complementarios al sistema educativo

Infraestructura Construcción y mantenimiento de centros educativos, compra de terrenos

Dirección a cargo: DIE

Gasto: ¢21.295 millones transferidos a Juntas en 2019

Equipamiento Del equipo requerido

Dirección a cargo: DIE, Proveeduría

Gasto: ¢940 millones en bienes duraderos en 2019

Informática Dotación de equipo de cómputo y acceso a internet

Dirección a cargo: Dirección de Informática de Gestión.

Ejecutado mediante convenio FOD-MEP

Gasto: ¢19.633 millones transferidos a la FOD en 2019

Becas Transferencias monetarias

condicionadas (TCM)

Institución: IMAS, DPE-MEP

Gasto: ¢ 83545 millones transferidos al IMAS para TMC en 2019

Comedor escolar Provisión servicio de

alimentación

Dirección a cargo: DPE-PANEA

Gasto: ¢117.106 millones transferidos a Juntas en 2019

Transporte estudiantil Rutas adjudicadas y entrega de

subsidios

Dirección a cargo: DPE-DTE

Gasto: ¢21.295 millones transferidos a Juntas en 2019

Fuente: Elaboración propia.

Cabe mencionar que en la actualidad el MEP se encuentra implementando cambios en la gestión de estos servicios. En el campo de infraestructura, recientemente el Ministerio realizó un proceso de diagnóstico y reorganización de la DIE, que permitió identificar duplicidades con la Proveeduría institucional y la necesidad de transformar la gestión de los proyectos de infraestructura educativa. A raíz de este proceso, el MEP estará asumiendo las obras nuevas de mayor presupuesto, mientras que obras nuevas de menor monto y el mantenimiento continuará siendo coordinado por medio de las Juntas, con apoyo y direccionamiento de la DIE.

También se proponen cambios en el servicio de transporte, en el cual el MEP se encuentra desarrollando un modelo tarifario en conjunto con la ARESEP; en la actualidad esta propuesta se encuentra en fase de diseño según reporta la DPE.

1.2 La buena gobernanza en la provisión de los servicios complementarios

Como todo servicio, es preciso fortalecer su gobernanza, comprendiendo ésta como la capacidad de coordinación de las diferentes partes interesadas (instituciones públicas, sociedad civil, actores privados, organismos internacionales, locales, entre otros), para abordar fenómenos complejos, construir soluciones participativas y así lograr mejores resultados que los que se obtendrían actuando en forma individual o aislada. La gobernanza se considera como una capacidad colectiva o una capacidad país, por lo que se reconoce como un elemento indispensable para que el servicio se materialice y se genere el valor público en beneficio de la sociedad (CGR, 2020, p. 26).

Es evidente que los servicios complementarios al sistema educativo involucran a más actores que los directamente asociados a este. A modo de ejemplo, el programa de comedores escolares tiene participación de profesionales en el campo de la salud y nutrición; en la provisión de infraestructura intervienen Gobiernos Locales, contratistas, el Ministerio de Salud en lo relativo a órdenes sanitarias, entre otros. Dentro del propio MEP, el direccionamiento de estos servicios involucra a diferentes direcciones o departamentos, como la DPE, la DIE, el Departamento de Gestión de Juntas, las Direcciones Regionales de Educación, el Departamento de Gestión de Transferencias, entre otros.

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Ante la participación de múltiples actores, el grado de complejidad y especialización de cada servicio, y en particular, por tratarse de servicios financiados con recursos públicos, se hace necesario partir de un esquema de principios de gobernanza que permita gestionar los riesgos inherentes.

De acuerdo con la literatura6, es posible identificar seis elementos que permiten el desarrollo de la gobernanza, estos son: transparencia en la gestión, participación de los sujetos interesados, rendición de cuentas para generar confianza en las actuaciones (sean públicas o privadas), eficiencia y eficacia (gestionar para el logro de resultados), la prevención de la corrupción y el respeto a las normas.

Estas condiciones o principios favorecen una actuación más sinérgica, sistémica, en la que las partes interesadas se involucran en la toma e implementación de las decisiones, la ciudadanía recibe -y percibe con claridad- resultados y puede ejercer un control óptimo, porque la gestión no es una caja negra sino que tiene la apertura suficiente para que sea comprendida y evaluada, en apego a la normativa y las buenas prácticas (Ver Figura 2).

Figura 2 Principios de gobernanza

Implementar acciones para promover la integridad en la

gestión y prevenir la corrupción en todas sus

formas

Prevención de la corrupción

Apego al marco jurídico y técnico vigente,

considerando la visión finalista de las normas

Respeto a las normas

Logro de los resultados, al menor costo posible. Implica un uso

racional de los recursos y la generación de valor público

Eficiencia y eficacia

Gestión abierta hacia la ciudadanía, por medio de información relevante y comprensible

Transparencia

Un proceso de toma de decisiones que involucra a todos los actores, es decir, no es unilateral

Participación

Sobre los resultados logrados, los recursos invertidos, las decisiones tomas y por qué, en un ejercicio comprensible y verificable para la ciudadanía

Rendición de cuentas

Fuente: Elaboración propia.

Los principios de gobernanza también tienen una clara correspondencia con los objetivos del sistema de control interno7, lo que demuestra la importancia de diseñar la provisión de servicios desde la buena gobernanza y así procurar la generación de valor público y el uso adecuado de los, cada vez más escasos, recursos públicos.

Surge entonces la interrogante: el esquema actual para la provisión de estos servicios ¿favorece su gobernanza, o constituye un elemento más que las diferentes partes deben solventar?

6 Ver por ejemplo Veerle van Doeveren (2011). Rethinking Good Governance, Public Integrity, 13:4, 301-318. DOI: http://dx.doi.org/10.2753/PIN1099-9922130401 7 El artículo 8 de la Ley N° 8292, Ley General de Control Interno, establece los objetivos del sistema de control interno, a saber: proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal; exigir confiabilidad y oportunidad de la información; garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones; y cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico.

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Como se mencionó, la responsabilidad de gestionar algunos de estos servicios ha sido designada vía reglamentaria a las Juntas de Educación y Administrativas, sin embargo, por distintas razones estas se enfrentan a diversas complejidades que dificultan su labor, según se expone más adelante.

Comprender las diferentes situaciones y/o condicionantes que originan este descalce es medular para promover mejoras en la línea de la buena gobernanza. Durante los siguientes acápites, se expondrán los principales aspectos que a criterio del Órgano Contralor inciden sobre la gestión de las Juntas y por ende, afectan el apoyo que están llamadas a brindar.

2 Las Juntas de Educación y Administrativas: Un actor que nace en el corazón de la comunidad y gestiona en medio de complejidades

2.1 ¿Qué son las Juntas de Educación y Administrativas?

Las Juntas de Educación y Administrativas han estado presentes en nuestro ordenamiento jurídico desde el siglo XIX. La reforma educativa de 1849 ya consideraba Juntas de instrucción pública en cada provincia8, principalmente para la apertura e inspección de las escuelas primarias. Para 1885, se establece la obligatoriedad de tener Juntas de Instrucción en “todos los lugares de la República donde haya escuela” y en 1886 se dispone la conformación de una Junta Municipal de Educación por cada cantón y una Junta de Educación en cada distrito escolar9.

Bajo el marco normativo vigente, las Juntas de Educación y Administrativas fueron instauradas en 1944, con la promulgación del Código de Educación, Ley N° 181. En concreto, el artículo 9 del Código ordena la existencia de Juntas de Educación en cada distrito escolar, con funciones inspectivas en las escuelas y Juntas Administrativas con funciones similares en los colegios oficiales, de lo cual se desprende que este rol ha permanecido presente por más de un siglo. Desde su creación, se les concedió plena personería jurídica para contratar y comparecer ante los Tribunales de Justicia (Artículo 36).

Por su parte, la Ley Fundamental de Educación, establece que las Juntas de Educación actuarán como delegaciones municipales y que constituyen organismos auxiliares de la administración pública, encargadas de asegurar la integración entre la comunidad y la escuela (Artículo 42). Tanto los miembros de las Juntas de Educación como de las Juntas Administrativas son nombrados por los Gobiernos Locales.

Como se denota, algunas de las características de las Juntas Inspectivas del siglo XIX se mantienen en la figura actual de Juntas de Educación y Administrativas, tal es el caso del vínculo con la municipalidad, la personería jurídica y su papel como “inspector comunitario” para garantizar el buen funcionamiento de los centros educativos.

8 Las Juntas de Inspección estaban conformadas por 5 miembros: el Gobernador de la provincia, el Juez de letras, el Eclesiástico más caracterizado, un Regidor y el Secretario de la gobernación. Las funciones a desarrollar comprendían la apertura de escuelas y tareas inspectivas “con interés y celo”, y “remover las dificultades que se presentarán para el establecimiento de las escuelas, corregir sus abusos e introducir las mejoras posibles”, entre otras.9 La Ley General de Educación, Decreto IV de 1886, establecía que la Juntas de Educación “tienen plena personalidad jurídica para contratar y para comparecer ante los tribunales de Justicia”, característica que permanece inmutable. Además, se les designó la función de “Cuidar de la construcción, conservación y mejora de los edificios de escuela y de que éstos no carezcan del mueblaje y enseres necesarios; para todo lo cual dispondrán libremente de las rentas escolares del distrito”, que se mantiene presente en el artículo 35, numeral 3 del Código de Educación, por lo que se evidencia que históricamente, las Juntas han tenido un papel preponderante en la gestión de la infraestructura educativa.

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Si bien su naturaleza jurídica es compleja (ver acápite siguiente), las Juntas de Educación y Administrativas (en adelante Juntas) son en primera instancia, un mecanismo de participación ciudadana. Las Juntas responden a un paradigma de apropiación del centro educativo por parte de la comunidad, en reconocimiento a que el proceso educativo trasciende las aulas, pues se ve afectado sustantivamente por el entorno comunal, al tiempo que tiene el potencial de impactarlo.

En este sentido, las Juntas permiten que se desarrolle un voluntariado de gran relevancia para el adecuado funcionamiento de los centros educativos, ejercido por personas de la comunidad que, en el deber ser, tienen un interés legítimo para ello. Además, se parte de una visión de que, en coordinación con los directores, son la “primera línea de acción” para atender las necesidades particulares de cada centro educativo.

Se busca entonces configurar un diseño participativo entre la comunidad (miembros de Juntas), directores, gobiernos locales (encargados de nombrar a los miembros de Juntas), y las distintas instancias del MEP, para el abordaje de una amplia gama de necesidades. Sin embargo, ello no ocurre de manera armoniosa en todos los casos.

2.2 Naturaleza jurídica de las Juntas

La naturaleza jurídica de las Juntas ha sido ampliamente discutida, pues la generalidad del Código de Educación y de la Ley Fundamental de Educación no la indica expresamente, más allá de calificarlas como “órganos auxiliares”, ante lo cual ha sido necesario acudir a la interpretación en sede administrativa y judicial.

En particular, la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República (PGR)10 las clasifica como “entes públicos menores”, considerados también como entes descentralizados instrumentales. Esta posición ha sido reiterada en varias oportunidades.

Por su parte, en 2001, la Sala Primera11 determinó que la naturaleza jurídica de las Juntas es de instituciones descentralizadas. Los elementos considerados por la Sala Primera fueron los siguientes: a) tener personalidad jurídica, capacidad de contratar y de comparecer ante los tribunales, b) patrimonio propio y capacidad de disposición de este, c) el que su política no necesariamente deba armonizar con la del MEP, pues las Juntas podrían tener objetivos propios, no coincidentes en todos los casos sino complementarios, al tiempo que responden por su política tanto ante el MEP como ante la Municipalidad respectiva y d) la ausencia de vínculo jerárquico entre las Juntas y el MEP.

10 Ver por ejemplo el dictamen C-386-2003 de 9 de diciembre de 2003, reiterado de manera más reciente en Dictamen C-167-2017 del 17 de julio del 2017.11 Esta resolución ha sido medular en las interpretaciones subsiguientes sobre la naturaleza jurídica de las Juntas. El caso inició en 1987 con la emisión del Reglamento General de Juntas (Decreto N° 17763-E), el cual fue impugnado por la Jta. de Educ. de San José, al considerar que le afectaba directamente y no les fue consultado, incumpliendo el artículo 361-1 de la Ley General de Administración Pública (LGAP), el cual indica que “se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas”. A criterio de los tribunales, el acto administrativo contenía un vicio grave, por no haberse realizado dicha audiencia, en particular a la Junta actora, como entes descentralizados. Después de agotar el procedimiento administrativo, el fallo fue confirmado por la Sala Primera mediante Resolución N° 787-F-01 del 5 de octubre del 2001.

16

En cuanto a su relación con el MEP, este debe ejercer un rol de “tutela administrativa”, que incluso ha sido citado en jurisprudencia administrativa12 y reconocido en el Reglamento General de Juntas vigente, sin que ello implique la existencia de una relación jerárquica. Esto responde al principio de “unidad de mando”, el cual permite “mantener la armonía, coordinación, coherencia y unidad de la gestión administrativa” (Jinesta, 2017); además, ha sido respaldado por la Sala Constitucional13.

El MEP también tiene potestad reglamentaria sobre las Juntas, pues la Ley Fundamental de Educación, establece en el Transitorio I la competencia del MEP de “elaborar los proyectos de leyes y reglamentos derivados de la presente ley, excepto las leyes y reglamentos relativos a planes, programas y materias especializadas o técnicas sobre educación, los cuales serán elaborados por el Consejo Superior de Educación.”14 Asimismo, en virtud de la Ley N° 674615, le corresponde aprobar sus presupuestos.

En síntesis, a pesar de la generalidad de la norma, vía interpretación se ha concluido que las Juntas son entes instrumentales a la función pública, en el tanto tienen personalidad jurídica plena, patrimonio propio del cual pueden disponer y competencias y funciones específicas en el ámbito de la educación pública. Por ende, están sujetas a las políticas y lineamientos que para tal efecto promulgue el MEP, en su rol de tutela administrativa.

2.3 Un entorno complejo

La importancia de las Juntas radica en la aspiración que persiguen: un vínculo activo entre la comunidad y los centros educativos para beneficio general. Sin embargo, por una serie de elementos, la relación Juntas-MEP-Gobiernos Locales no ha sido lo suficientemente sinérgica, dando lugar a una serie de riesgos importantes en la gestión de los recursos públicos que año a año se les transfieren. En particular, la relación con las municipalidades se ha basado en la ejecución de transferencias monetarias o bien para la formalización de los nombramientos, pero no para una gestión local asociada a la educación.

Como referencia, desde el Presupuesto de la República se efectuaron transferencias hacia las Juntas por ¢289.530 millones en 2019, monto que representó el 0,8% del PIB de ese año; en lo que respecta a los recursos depositados en cuentas de Caja Única del Estado su ejecución fue del 26,8% para 2019.

En primera instancia, el diseño normativo para la conformación y funcionamiento de la Junta es complejo. Tal como se ha indicado, las Juntas están sometidas a directrices y políticas que emanan del MEP y el Consejo Superior de Educación (CSE)16. Sin embargo, la propia conformación y eventual destitución de los miembros de la Junta no es competencia del MEP sino de los Gobiernos Locales. Esto es una herencia del modelo establecido en el siglo antepasado:

12 Ver dictamen del PGR, C-167-2017 del 17 de julio del 2017, en el cual se indica “respecto de las Juntas, como es lógico suponer respecto de la Administración Pública descentralizada, el Estado, como ente público mayor, ejerce sobre ellas una tutela administrativa al orientar, de forma general, su actuación para lograr así una mayor coherencia y unidad en la satisfacción de los intereses públicos relacionados con la política educativa oficial.”13 En Voto No. 3089-98 del 12 de mayo de 1998, la Sala Constitucional señaló que todos los entes públicos que integran el aparato estatal “…deben someterse a los criterios de “planificación nacional” y en particular a las directrices de carácter general dictadas por el Poder Ejecutivo -Gobierno”. 14 De esta forma, el legislador le concede al MEP el poder de direccionamiento sobre el accionar y actuar de la Juntas vía reglamentaria, evidenciando esa relación de tutela administrativa.15 Ley Crea Fondo Juntas Educación y Administrativas Oficiales, del 29 de abril de 1982.16 En lo que respecta a infraestructura educativa. Corresponde a la DIE dictar lineamientos, manuales, entre otros, en armonía con la política de infraestructura educativa que emite el Consejo Superior de Educación.

17

durante esa época, el vínculo con el Gobierno Local fue fundamental para financiar la apertura de nuevas escuelas y extender la educación primaria más allá del centro del país. En la actualidad, esto podría implicar un riesgo en caso de que el Gobierno Local no realice los nombramientos o destituciones de manera oportuna o al nombrar personas que carezcan de idoneidad.

A lo anterior se adiciona el hecho de que los requisitos para ser miembro de Junta son generales: ser costarricense o extranjero con residencia vigente, ser mayor de edad, saber leer y escribir, no tener antecedentes penales y estar incluido en la terna presentada por el MEP (Artículo 11 del Reglamento General de Juntas). Como se aprecia, no requiere conocimientos sobre el manejo de la Hacienda Pública, como control interno, financiero o aspectos de contratación administrativa, ante lo cual, el perfil de los miembros de Junta es variado y muchas veces requiere ser reforzado mediante capacitación en temas concretos, como contratación administrativa.

Con el fin de ahondar en este tema, durante los meses de abril a junio de 2019, la CGR aplicó un cuestionario a 331 Juntas. Los resultados muestran que el 38,4% de las personas consultadas tienen escolaridad de primaria completa o inferior, sólo el 8% reportaron formación universitaria completa17. Sin embargo, las funciones técnicas y operativas asignadas por parte del MEP demandan conocimientos especializados.

Por ejemplo, el esquema de trabajo actual requiere que las Juntas estén en capacidad de realizar procedimientos de contratación administrativa en diferentes modalidades, desde compras por medio de caja chica hasta licitaciones públicas para el desarrollo de obras de infraestructura, así como contrataciones a proveedores de alimentos. En cada caso, se deben atender las especificaciones técnicas para garantizar el servicio. Es importante revisar estos requisitos de miembros de Juntas, de cara a las responsabilidades que se les asignan para el funcionamiento de los centros educativos públicos y la cantidad de recursos que deben administrar; además, teniendo presente que entre más sofisticados sean estos, se cierran espacios de participación ciudadana. Por ende, se debe procurar un balance entre generar dichos espacios y la idoneidad para ocupar el cargo, el cual es ejercido ad honorem.

En todos los casos, es preciso contar con programas de capacitación permanentes -dada la alta rotación que suelen tener- focalizados en las necesidades de las Juntas, sus funciones y perfil. Al respecto, el 39,0% de las personas consultadas indicaron no haber recibido capacitación sobre las funciones que debían desempeñar. Estos esfuerzos deben ser extensivos a funcionarios de las DRE y directores de centros educativos, que colaboran en estos procesos.

Por otra parte, de acuerdo con el artículo 7 del Reglamento General de Juntas18 vigente, cada centro y oferta educativa con código presupuestario independiente contará con una Junta de Educación o Administrativa, según corresponda, con la posibilidad de que aquellos centros que comparten una misma instalación física tengan una sola Junta.

Dada la cantidad de centros educativos, a junio de 2019 se contabilizaban 4.554 Juntas. Esto hace patente una nueva complejidad en términos de volumen: la estructura organizacional del MEP debiera estar en capacidad de coordinar, direccionar, capacitar, aprobar presupuestos ordinarios y extraordinarios y atender las consultas de más de 4.500 Juntas, lo que no ocurre en la actualidad.

17 El desglose completo es: 7,6% reportan primaria incompleta, 30,8% primaria completa, 19,0% secundaria incompleta, 13,6% secundaria completa, 20,5% universitaria incompleta y 8,5% universitaria completa. 18 Decreto Ejecutivo N° 38249-MEP de 2014.

18

Como referencia, la DRE de Pérez Zeledón tiene a su cargo 264 centros educativos y cuenta con solo dos personas para atender la Oficina de Gestión de Juntas19, otras DRE presentan condiciones semejantes, como se muestra en el siguiente cuadro.

Cuadro 1DRE: Cantidad de centros educativos y personal para atender Oficina de Gestión de Juntas

Dirección Regional Cantidad de centros educativos Cantidad de personal

Santa Cruz 127 3

Desamparados 179 2

Pérez Zeledón 264 2

Alajuela 233 2

Zona Norte 210 2

Peninsular 80 2

Nicoya 194 2

Guápiles 242 2

San Carlos 376 2

Puriscal 140 1

Fuente: Elaboración propia a partir de información suministrada por las diferentes Oficinas de Gestión de Juntas analizadas.

Además del volumen de demanda, generalizar a todo el país un esquema de trabajo de una Junta por cada centro educativo20 parte de la premisa de que en todos los centros se reúnen las condiciones necesarias para su conformación, lo cual obvia los diferentes contextos en los que se gestiona la amplia variedad de ofertas educativas que tiene el país, así como las grandes brechas regionales y locales a las cuales se enfrentan.

A modo de ejemplo, de acuerdo con el censo de matrícula inicial de 202021, en marzo se contabilizaron 480 centros educativos con una matrícula de 10 o menos estudiantes (de los cuales el 42,1% tenían una matrícula de 5 o menos estudiantes), 1024 con una matrícula entre 11 y 50 estudiantes y 802 centros con matrícula entre 51 y 100 estudiantes. Únicamente el 15,2% de los centros educativos22 tiene una matrícula superior a los 500 estudiantes, porcentaje que cae al 3,9% en zona rural. Para centros educativos con bajo nivel de matrícula, como ocurre en las escuelas unidocentes, conformar una Junta de Educación con 5 miembros es relativamente más difícil.

19 De acuerdo con el Decreto Ejecutivo N° 35513-MEP, Establece la organización de las Establece Organización Administrativa de las Direcciones Regionales de Educación (DRE) del Ministerio de Educación Pública (MEP), de 2009; dentro de las DRE habrá un Departamento de Servicios Administrativos y Financieros, el cual realizará el proceso de Gestión de Juntas, oficina que se encargará de mantener un registro actualizado de las Juntas y velar que tengan al día su personería jurídica, dar seguimiento y supervisión al uso de los recursos canalizados a las Juntas, preparar reportes trimestrales sobre la disponibilidad de recursos que tienen las Juntas, y brindar asesoría y capacitación en coordinación con dependencias del nivel central. 20 Cabe mencionar que este tema fue objeto de análisis por parte de la Sala Primera, mediante Resolución Nº 00081 - 2013. En esa oportunidad, la Sala consideró que al disponer mediante reforma al Reglamento de Juntas vigente en ese momento, la existencia de una Junta de Educación por cada institución de preescolar y I y II Ciclos, el Poder Ejecutivo modificó un tema que es reserva de ley y que se encuentra regulado en el artículo 9 del Código de Radicación y en el 41 de la Ley Fundamental de Educación, los cuales hacen referencia a la existencia de una Junta por cada distrito escolar.21 Disponible para consulta en la página web del MEP. Para mayor detalle, ingrese a: https://www.mep.go.cr/indicadores_edu/autotabulaciones.html 22 De preescolar, primaria y secundaria. No incluye educación abierta.

19

El contexto regional y local también impone sus propias particularidades. Por ejemplo, en 199323 se creó el subsistema de educación indígena, como un mecanismo para ajustar la oferta educativa al contexto cultural. Reconocer estas diferencias es necesario para un abordaje mucho más integral y cercano.

También existen contrastes importantes entre zona urbana y zona rural que impactan la oferta educativa: las escuelas unidocentes, los liceos rurales, las telesecundarias, están diseñadas para responder a contextos propios de zona rural. Evidentemente, el trabajo que realizan las Juntas también está en función de las características de la oferta educativa a la cual responden: la gestión en una escuela unidocente de zona rural es muy distinta a la de un liceo académico diurno en zona urbana, en aspectos como la administración del comedor, el tamaño de las instalaciones, las necesidades de mantenimiento o incluso el tamaño y características de la huerta escolar en caso de colegios agropecuarios.

Aún en una misma zona se presentan diferencias importantes, el entorno que enfrentan las Juntas, docentes y estudiantes de escuelas y colegios nocturnos es distinto al que enfrentan en centros diurnos en la misma localidad.

En razón de lo anterior, en zonas con dispersión geográfica puede considerarse un abordaje diferenciado, con conglomerados de centros por circuito educativo, en caso de ser necesario y en atención a sus particularidades. Esto también permitiría superar las dificultades que podrían tener algunos centros educativos para conformar una Junta, en particular aquellos con baja matrícula.

Otro elemento por considerar viene dado por las variaciones futuras en la matrícula por tendencias demográficas diferenciadas. Mientras que algunos centros han experimentado caídas de matrícula de hasta un 76% en un lapso de 12 años, otros han multiplicado su matrícula 5 o 6 veces en este mismo periodo.

Como referencia, según las estadísticas de matrícula del MEP, el Liceo de Alfaro Ruiz pasó de tener 1014 estudiantes matriculados en 2009 a 361 en 2020, el Colegio Nocturno de Guácimo pasó de 836 estudiantes a 350 en el mismo periodo, mientras que el Liceo Nocturno de Esparza pasó de 433 a 260 estudiantes. Situación contraria ocurrió con la Escuela Terrón Colorado en Cutris de San Carlos, que pasó de 49 estudiantes a 349 (es decir, se multiplicó por 7); el Liceo de Tierra Blanca de Cartago, que pasó de 79 a 467 estudiantes; o la Escuela La Gloria en Aguas Zarcas de San Carlos, que pasó de 43 a 199 estudiantes en el periodo de referencia.

Desde una perspectiva de eficiencia económica, no en todos los centros educativos es razonable conformar una Junta, e inclusive el hecho de conformarla podría representar deseconomías de escala24. Por ejemplo, de acuerdo con la normativa, las Juntas deben contratar los servicios de un Tesorero-Contador para que realice la contabilidad del centro y que atienda otras funciones que les designa el reglamento.

Sin embargo, dado que el principal criterio de asignación de recursos es la matrícula, algunas Juntas gestionan muy pocos recursos, haciendo relativamente más onerosa la obligación de

23 Decreto Ejecutivo N° 22072 del 25 de febrero de 1993, reformado mediante decreto N° 37801-MEP del 15 de julio de 2013.24 Las economías de escala hacen referencia a aquellos ahorros que se derivan del tamaño de una organización u empresa. Por el contrario, las deseconomías de escala hacen referencia a aquellos costos que aumentan en términos relativos o absolutos para unidades más pequeñas. A modo de ejemplo, compras centralizadas por volumen para todas las Juntas podrían representar ahorros para las Juntas y el MEP (economías de escala), mientras que compras individualizadas pueden ser más ineficientes y constituir deseconomías de escala.

20

contratar un Tesorero-Contador, versus un esquema donde estas tareas podrían ser asumidas por las DRE. De acuerdo con datos del SIGAF25, en 2019, 19 Juntas recibieron ¢500 mil o menos por comedores escolares, mientras que 134 Juntas recibieron ¢500 mil o menos por el subsidio de transporte estudiantil.

Asimismo, las responsabilidades asignadas a las Juntas han ido variando a lo largo del tiempo. Si bien el Código de Educación hace referencia a funciones inspectivas, propias del cuido y vigilancia para la buena marcha de los centros educativos, como ya se ha mencionado, paulatinamente el MEP les ha asignado funciones cada vez más especializadas, por vía reglamentaria.

Desde 1987 se han emitido tres reglamentos de Juntas, donde cada uno adiciona “niveles de gestión” o funciones respecto al anterior. De este modo, el Código de Educación hace referencia a funciones de cuidar la higiene y disciplina, velar por la asistencia de los estudiantes, funciones relativas a la infraestructura y nombrar al Tesorero-Contador que administrará los fondos escolares, entre otras. El Reglamento de 1987 establecía una gama más amplia de funciones, que comprendían temas de material didáctico, construcción de instalaciones físicas, satisfacción de las necesidades económicas del centro, proyectos agrícolas, principalmente.

Por su parte, el Reglamento de 2003 mantiene las funciones establecidas en 1987 y adiciona la administración de los recursos de FODESAF para el funcionamiento de los comedores escolares. Por último, el Reglamento General de Juntas de 2014, vigente en la actualidad, establece funciones de gestionar los procesos relativos al funcionamiento del comedor y el transporte estudiantil, formular y gestionar el desarrollo de infraestructura y mantenimiento de los centros educativos de acuerdo con los lineamientos de la DIE, proveer los bienes y servicios necesarios para el funcionamiento del centro y formular el presupuesto del centro educativo. En total, se enumeran 24 funciones (ver Anexo 1).

De este modo, se pasó de funciones mucho más generales de cuidar y vigilar, a otras mucho más complejas de formular, gestionar, proveer y administrar (ver figura siguiente). Es pertinente analizar si el MEP excedió su potestad delegativa, sin una contraparte administrativa que facilite el cumplimiento de todas las funciones que han sido asignadas a las Juntas, ni cambios sustantivos en la asignación de recursos como se verá más adelante.

Además, esta diversidad de funciones podría traspasar la capacidad operativa de un órgano comunal y de apoyo, como son las Juntas. Desde una perspectiva de gobernanza, se pone en riesgo el principio de apego a las normas al exceder esa capacidad ejecutora y de gestión.

25 Sistema Integrado de Gestión para la Administración Financiera del Ministerio de Hacienda. En este sistema se registra lo relacionado a la ejecución del Presupuesto de la República, asientos contables y otros.

21

Figura 3Evolución de las funciones delegadasa las Juntas de Educación y Administrativas

•  Presupuesto •  Contratación Administrativa •  Infraestructura •  Comedor y transporte •  Capacitación

•  Funciones Reglamento 1987 •  Administración recursos FODESAF

•  Material didáctico, proyectos agrícolas, •  Necesidades económicas centro •  Construcción planta física

•  Higiene, disciplina, construcción y mejora edificios

•  Asistencia estudiantes •  Tesorero

Reglamento 38249-MEP

(vigente)

Reglamento 31024-MEP

2003

Reglamento 17763-E

1987

Código de Educación, Ley Fundamental de

Educación

Fuente: Elaboración propia.

Bajo el esquema actual, el ámbito de acción de las Juntas es amplio y requiere conocimientos especializados, tal es el caso de la infraestructura educativa, que implica desarrollar procedimientos de contratación administrativa en distintas modalidades, compra de terrenos, supervisión a los contratistas, entre otros. En el caso de los comedores escolares deben contratar cocineras, adquirir alimentos preparados o para su preparación en el centro educativo, equipar los comedores y otros.

Más allá de la complejidad propia de los servicios que gestionan las Juntas, estas deben coordinar con múltiples actores y diferentes instancias a lo interno del MEP. Tómese como referencia lo relacionado a los recursos para comedores escolares: como requisitos previos, la Junta debe tener su personería jurídica al día y una cuenta activa a su nombre en el sistema bancario nacional, la dirección del centro y la Junta deben llenar el formulario correspondiente y remitirlo al PANEA (Programa de Alimentación y Nutrición del Escolar y Adolescente), previo visto bueno del supervisor del circuito, la solicitud es analizada por la DPE quien comunica al centro si es admitido, en caso de ser aprobados, el centro educativo debe enviar la lista inicial de beneficiarios al PANEA26.

La Junta también debe llenar y enviar los formularios correspondientes a los subsidios para contratación de cocineras y equipamiento del comedor, gestionar lo relativo a adquisición de alimentos (al CNP u otros proveedores por excepción), pagos a proveedores y supervisar el cumplimiento del menú oficial. Una vez que el centro forma parte del PANEA, la Dirección Financiera del MEP, por medio del Departamento de Gestión de Transferencias, traslada los recursos aprobados a la cuenta respectiva.

Como se aprecia, la gestión del comedor escolar implica coordinar con la DPE, la DRE (dada la participación del supervisor de circuito), el Departamento de Gestión de Transferencias, contratar a las cocineras y coordinar con todos los actores involucrados en la adquisición de alimentos, ya sea al CNP u otros proveedores. Adicionalmente, trámites previos ante el Registro Nacional, un banco comercial y/o Tesorería Nacional. En la coyuntura actual, las Juntas también deben cumplir

26 Los cuales son seleccionados por un Comité de Salud y Nutrición que operará en el centro educativo y seguir la priorización establecida por la DPE en sus lineamientos.

22

los lineamientos para elaboración y distribución de paquetes de alimentos de cara a la emergencia sanitaria provocada por el Covid-19.

Situación semejante ocurre con los servicios de transporte estudiantil y la solicitud de infraestructura educativa. En síntesis, se tiene que las más de 4.500 Juntas deben coordinar con múltiples instancias ministeriales y terceros, para gestionar servicios de suma complejidad, con un marco normativo muchas veces rígido (ver figura siguiente).

Figura 4Principales procesos que realizan las Juntas de Educación y Administrativas

-  Tesorería Nacional -  Municipalidades -  DIE, DPE, Gestión de

Transferencias -  DRE -  CNP -  Proveedores -  Directores -  Tesorero contador -  Personal contratado por Jta. o

MEP

Contratar personal

Conformar la Junta

Plan de Trabajo

Elaborar presupuesto

Gestión de proyectos y contratación

administrativa

Activar coordinaciones

MEP y otros

Terna (Directores) Nombramientos

(Gob. Local)

Oficializar Junta

(Personería Jurídica)

Apertura cuentas (si no tienen)

Reuniones periódicas

Conocer necesidades

del centro Infraestructura

Comedores Transporte

Mantenimiento, contrataciones

Con base en plan de trabajo

Indeterminación de recursos a recibir por el MEP Coordinación

con DRE Intervienen al menos 9 actores entre MEP, MH, Gob. Local y otros

Tesorero Contador

Trabajadores comedor escolar

Seguridad

Obras de infraestructura

Contratación proveedores (CNP, de obra, etc)

Compra de terrenos

Supervisión de obras

Fuente: Elaboración propia.

Es pertinente acotar que además de las Juntas, existen otros actores de naturaleza similar que también operan en los centros educativos, tal es el caso de los patronatos escolares y las asociaciones de padres. Los patronatos escolares también son catalogados como órganos auxiliares del MEP, cuya función es colaborar con las Juntas de Educación “en el desarrollo de programas, proyectos y acciones dirigidas al mejoramiento de las condiciones generales del centro educativo y el bienestar de la población estudiantil” (Artículo 1, Decreto Ejecutivo 37682-MEP de 2013). La coordinación y clarificación de roles con estas instancias -para evitar posibles duplicidades- forma parte del diseño de gobernanza para la prestación de servicios complementarios que realizan las Juntas.

Por último, cabe indicar que el pasado 23 de octubre la CGR realizó un taller virtual27 con personas experimentadas en el tema de Juntas, con el fin de conocer las percepciones e incorporar nuevas aristas. Como parte de las actividades de este taller, se suministró a los participantes una lista de situaciones que afectan la gestión de las Juntas y se les solicitó calificar dicha lista y adicionar otros aspectos no contemplados que consideraran de interés. Los resultados de este ejercicio se muestran en la figura siguiente, donde los enunciados en celeste fueron los incorporados por los participantes.

27 El taller contó con participación de funcionarios de Direcciones Regionales, DIE, Departamento de Gestión de Juntas, representante de educación primaria del CSE, Fundación Gente, investigadora del Estado de la Educación y miembros de Juntas.

23

Figura 5Situaciones que afectan la gestión de las Juntas

Fuente: Elaboración propia.

Como se aprecia, las situaciones consideradas de mayor incidencia pueden agruparse en ejes temáticos: en primera instancia, las relativas al nombramiento y perfil de la Junta (que sean realizados por las municipalidades, los requisitos básicos, roles y motivación); en segundo lugar, las vinculadas a la coordinación con el MEP, como la falta de estandarización de procedimientos, poca claridad de los lineamientos, la dificultad de coordinar con los directores de centros educativos y la atención que deben brindar las Direcciones Regionales; y por último, aquellas relacionadas a la capacitación, tanto la dirigida a las Juntas, como a lo interno del MEP. En particular, se manifestó que se destinan pocos recursos para capacitar en el campo administrativo.

Otros elementos mencionados son los relativos al bajo nivel de digitalización del MEP, la aceptación de ternas en los Concejos Municipales, complejidad en las funciones y dificultades para oficializar la Junta, entre otros.

En síntesis, se tiene que las Juntas no solo son complejas en sí mismas -debido a la naturaleza jurídica poco clara que se consignó en la ley-, sino que realizan sus tareas de cara a una estructura fragmentada, para facilitar servicios que requieren conocimientos especializados y mecanismos de capacitación continua, en un contexto de importantes brechas regionales y locales, que en ocasiones incluso puede imposibilitar la conformación de la Junta como tal.

3 Un gran volumen de recursos en un débil ambiente de control

De acuerdo con la Ley General de Control Interno, el ambiente de control comprende aquellos factores del ambiente organizacional que permiten el desarrollo de una actitud positiva y de apoyo para el control interno y para una administración escrupulosa (Art. 2, Ley N° 8292), indispensable para la sana gestión de la Hacienda Pública.

24

Si bien el ambiente de control es un concepto amplio que abarca diversas áreas, como la orientación a los resultados o la rendición de cuentas, el ámbito financiero-presupuestario destaca como uno de los más críticos, particularmente cuando se trata de un alto volumen de recursos, como ocurre en el caso de las Juntas. Para la atención de su propósito último, es sumamente relevante que la gestión de los recursos que reciben se realice en un entorno que minimice los riesgos para la Hacienda Pública y que promueva el logro de los resultados para beneficio de la comunidad educativa. En la presente sección se analizará lo relativo a este aspecto y las oportunidades de mejora desde una perspectiva de ambiente de control.

3.1 La gestión presupuestaria y financiera de las Juntas

Transferencias comprendidas en el Presupuesto de la República

Año a año, las Juntas reciben un volumen importante de recursos de diferentes fuentes de financiamiento, donde las transferencias que provienen del Presupuesto de la República son las más importantes. En 2019, las Juntas recibieron transferencias del Gobierno Central por ¢289.530 millones en total, mientras que a setiembre de 2020 se tenía una asignación de ¢233.714 millones28 y para 2021 el Proyecto de Ley de Presupuesto incorpora ¢203.287 millones.

Como se muestra en el cuadro y gráfico siguientes, la asignación de mayor magnitud es la relativa a los Programas de Equidad, los cuales comprendieron el 53,6% de las transferencias realizadas en 2019. Dentro de estos, los comedores escolares son el principal rubro: por este concepto se transfirieron ¢117.106 millones29 en 2019 y se asignaron ¢115.290 millones para 2020.

Es pertinente acotar que este programa tuvo un ajuste importante en su modalidad ante la pandemia, pues pasó de la preparación de alimentos en los centros educativos a la entrega de paquetes como una ayuda en especie30. Siguen en importancia los subsidios de transporte, con un monto de ¢36.931 millones en 2019 y una asignación de ¢20.785 millones en 2020.

28 El monto inicial asignado a las Juntas fue de ¢279.076 millones, que se vio afectado por las restricciones fiscales que acentuó la pandemia.29 Incluye recursos para la adquisición de alimentos, contratación de cocineras y equipamiento de comedores.30 La CGR se encuentra realizando una auditoría sobre la entrega de víveres en 15 cantones seleccionados. Como parte de las actividades, se conformó una muestra de 69 centros educativos para analizar el cumplimiento del Protocolo general para la distribución de alimentos emitido por el MEP, en la cual se encontraron incumplimientos de los mecanismos de control establecidos en dicho protocolo. Para mayor detalle véanse los siguientes reportes: AUD-284 #ReporteCGR N.° 2: Actividades de control: garantizar entregas razonables de víveres y AUD-284 #ReporteCGR N.° 1: Coordinación interinstitucional en la entrega de víveres: acciones integrales y articuladas, los cuales se pueden consultar en el siguiente enlace: https://sites.google.com/cgr.go.cr/covid-19

25

Cuadro 2MEP: Recursos transferidos a las Juntas de Educación y Administrativas, según programa presupuestario, 2015-2021

-Millones de colones-

Subprograma 2015 2016 2017 2018 2019 2020 1/ 2021 2/

TOTAL 222.195 256.460 306.285 258.900 289.530 233.714 203.287

% del PIB 0,8% 0,8% 0,9% 0,7% 0,8% 0,7% 0,6%

Programas de Equidad 90.735 103.054 113.660 138.215 155.141 140.141 117.215

Comedores escolares 65.460 74.040 80.812 102.897 117.106 115.290 102.326

Transporte estudiantil 23.981 28.554 31.890 34.359 36.931 24.525 14.164

Otros 1.294 459 959 959 1.104 325 725

Implementación de la política educativa 65.745 79.894 101.830 81.728 110.707 70.104 68.065

Fondo de Juntas (Ley N° 6746) - - - - - 62.542 -

Colegios Técnicos (Ley N° 7372) 4.221 4.365 4.616 4.854 5.218 4.237 6.066

Colegios Científicos (Ley N° 7169) 1.686 1.781 2.032 1.963 2.038 2.040 1.946

Gastos varios 58.686 72.368 93.888 74.088 97.557 - 58.449

Otros 1.151 1.379 1.294 822 5.895

Infraestructura y equipamiento del sistema educativo

63.642 68.349 88.396 35.275 21.295

Construcción, mantenimiento y reparación 57.642 66.112 81.597 34.260 19.906 20.785 12.218

Compra de terrenos 6.000 2.237 6.799 1.014 1.389 2.105 3.224

Desarrollo curricular y vinculo al trabajo 1.610 1.320 1.567 2.364 2.187 146 2.565

Sana convivencia, el arte, la cultura, el deporte, ferias deportivas y ambientales

1.500 1.197 1.499 1.497 1.499 - 1.500

Otros 110 123 69 867 688 146 1.065

Aplicación de la Tecnología a la Educación 463 3.843 832 1.318 200 433 -

Notas:1/ Corresponde al monto presupuestado al mes de octubre de 20202/ Corresponde al monto incorporado en el Proyecto de Ley de Presupuesto de la República 2021Fuente: Elaboración propia con base en el SIGAF y Proyecto de Ley de Presupuesto de la República 2021.

Gráfico 1MEP

Transferencias a las Juntas de Educación y Administrativas, según programa presupuestario 2015-2021

-

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Programas de Equidad Implementación de la política educativa Infraestructura y equipamiento del sistema educativo Otros

Mill

on

es d

e co

lon

es

Fuente: Elaboración propia con datos del SIGAF.

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Dentro del programa presupuestario de Implementación de la Política Educativa, los rubros más relevantes constituyen el Fondo de Juntas (Ley N° 6746), con una asignación de ¢62.542 millones en 2020, este destino específico fue derogado por la Ley N° 9635, por lo que no se presupuestan recursos para 2021.

Por su parte, los montos transferidos para gastos varios de las Juntas ascendieron a ¢97.557 millones en 201931, mientras que para 2020 el monto inicialmente previsto por este concepto fue de ¢84.266 millones, no obstante, ante el endurecimiento de las condiciones fiscales fue rebajado (ver cuadro 2).

Otras erogaciones relevantes son las de infraestructura educativa (construcción, mantenimiento y reparación y compra de terrenos), con ¢21.295 millones transferidos en 2019 y ¢22.890 asignados para 2020; y el programa para la sana convivencia (¢1.499 millones transferidos en 2019).

En promedio, desde el Presupuesto de la República se han transferido a las Juntas ¢266.674 millones por año para el periodo 2015-2019. Cifras preliminares al 13 de octubre de 2020 indican que para el presente año se han realizado transferencias por ¢179.470 millones (de los cuales el 59% corresponde a los Programas de Equidad).

Después del FEES, las transferencias a las Juntas son las más representativas dentro del presupuesto del MEP, pues comprenden el 25% de las transferencias del Ministerio.

Débil ambiente de control en la gestión presupuestaria de las Juntas

Dado la naturaleza que ostentan las Juntas, deben observar en su proceso presupuestario las disposiciones aplicables de la Ley N° 813132, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (LAFRPP). Esto comprende los principios presupuestarios de equilibrio (igualdad entre ingresos y gastos), anualidad, universalidad e integridad (contener todos los ingresos y gastos), especialidad cualitativa y cuantitativa (el desglose aprobado es la autorización máxima de gasto), y los demás que dicta dicha ley.

Sin embargo, el proceso presupuestario de las Juntas y los débiles controles por parte del MEP dificulta lo anterior. De acuerdo con el Reglamento General de Juntas, estas son responsables por la formulación del presupuesto ordinario del centro educativo, en atención al Plan Anual de Trabajo y los lineamientos técnicos que dicte el Departamento de Gestión de Transferencias del MEP (Artículo 47). Para ello se deben considerar los recursos que transfiere el MEP, otros recursos públicos que reciben y aquellos que generen las propias Juntas.

Cabe indicar que las Juntas tienen otras fuentes de financiamiento adicionales al Presupuesto Nacional (Ver Anexo 2 para mayor detalle), como la subvención establecida en la Ley N° 7552, que estipula el traslado del 10% del monto recaudado por el Impuesto a la propiedad de bienes inmuebles. Esta transferencia es realizada directamente por los Gobiernos Locales hacia las Juntas33. Respecto a las transferencias que asigna el MEP, este realiza una distribución de los recursos corrientes para cada centro educativo con base en una serie de criterios, particularmente el nivel de matrícula. Es responsabilidad del Departamento de Gestión de Transferencias comunicar a las

31 Es pertinente indicar que dentro de las transferencias que se giran por medio del Presupuesto de la República se incluye lo relativo a recursos FODESAF para comedores escolares y los recursos para educación técnica provenientes del superávit del INA que establece la Ley N° 7372.32 Al ser instituciones descentralizadas, las Juntas estarían contempladas en el Artículo 1, inciso c de la LAFRPP y les aplicaría las disposiciones contenidas en dicha norma.33 Esta ley está reglamentada mediante el Decreto Ejecutivo N° 37861-MEP del 23 de agosto de 2013.

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distintas Direcciones Regionales los montos a transferir a cada Junta, para que a su vez estas lo comuniquen a las Juntas y se considere como insumo en la formulación presupuestaria.

Una vez formulado, el presupuesto será aprobado en sesión de Junta en la que estará presente el director del centro educativo. Luego, debe remitirse al Departamento de Servicios Administrativos y Financieros de la Dirección Regional respectiva para su aprobación final, que debe realizarse antes del 31 de diciembre de cada año. No obstante, si esto no sucede, el Reglamento autoriza a la Junta a tramitar pagos durante el mes de enero, siempre que tenga fondos disponibles en sus cuentas. Es decir, el propio reglamento establece una práctica contraria a lo que dicta la buena técnica presupuestaria, al permitir realizar pagos sin un presupuesto aprobado.

Con el fin de analizar lo relativo a la gestión presupuestaria, la CGR conformó una muestra de los presupuestos ordinarios y extraordinarios para el año 2018 de 1441 Juntas, pertenecientes a 10 Direcciones Regionales34, que en su conjunto representaron presupuestos por la suma de ¢144.890 millones. Ante la ausencia de sistemas de información centralizados para el procesamiento de la información presupuestaria de las Juntas, los registros se consolidaron en forma puntual por la CGR (Ver Anexo 3 sobre la metodología).

Los resultados del análisis permitieron determinar serias deficiencias en el campo presupuestario y financiero. En primera instancia, se determinaron diferencias en cuanto a los ingresos y gastos presupuestados, que en algunas DRE alcanzaron hasta ¢211 millones, como se muestra en el siguiente cuadro.

Además, los registros auxiliares para determinar la fuente de financiamiento de los recursos que reciben las Juntas están incompletos. En consecuencia, hay riesgos para el cumplimiento de los principios de equilibrio presupuestario y de universalidad e integralidad.

Cuadro 3Montos presupuestados por Juntas de Educación y Administrativas, según DRE, 2018

Millones de colones

Dirección Regional Ingresos Totales Gastos Totales Diferencia Auxiliares por fuente1/

TOTAL 144.890 144.588 303 144.627

Alajuela 31.873 31.871 3 31.895

Guápiles 24.823 24.827 -3 24.824

San Carlos 21.715 21.716 -1 21.449

Pérez Zeledón 16.228 16.173 54 16.154

Desamparados 13.040 13.034 7 13.134

Puriscal 10.525 10.493 32 10.480

Zona Norte Norte 9.610 9.399 211 9.605

Santa Cruz 6.462 6.462 0 6.478

Nicoya 6.133 6.133 -0 6.072

Peninsular 4.482 4.481 0 4.536

1/ Se refiere a los recursos que es posible asociar a una fuente de financiamiento específicaFuente: Elaboración propia con base en revisión de documentos presupuestarios remitidos por las DRE.

34 Direcciones Regionales de Educación de Desamparados, Puriscal, Alajuela, Pérez Zeledón, Peninsular, Santa Cruz, Nicoya, San Carlos, Guápiles y Zona Norte-Norte.

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Al comparar la totalidad de los saldos en cuentas comerciales35 y en la Caja Única del Estado que poseían las Juntas de la muestra al cierre de 2017, se identificaron 132 centros educativos36 en los que el presupuesto aprobado para 2018 no contempló la totalidad de los fondos disponibles en tales cuentas, con diferencias que incluso superaron el 90% en 9 centros educativos. Se estima que los montos no presupuestados para el período 2018 oscilan entre ¢562,9 miles y ¢3.963 millones.

De acuerdo con lo externado por las diferentes DRE y miembros de Juntas consultados, por lo general los recursos que no se incorporan al presupuesto corresponden a infraestructura educativa. La práctica usual es incluirlos hasta que la DIE apruebe el inicio del proyecto y así no reflejar un “superávit permanente”. No obstante, es usual que se den atrasos en la aprobación de los proyectos.37

El trabajo de campo y la revisión documental también permitieron determinar otras debilidades relativas al control de expedientes presupuestarios38, incongruencias con los Planes de Trabajo Anual y el pago de servicios públicos con recursos de superávit, prácticas riesgosas para la gestión.

Tampoco se cuenta con guías para elaborar liquidaciones, pues los lineamientos emitidos por el MEP39 tan solo comprenden herramientas generales para un control por fuente de financiamiento. Por ende, no hay uniformidad respecto a la información que presentan las Juntas ni entre Direcciones Regionales y no es posible conocer la ejecución real versus los montos presupuestados, lo que limita el control que deben tener estos recursos, pues la información básica disponible no cumple con los atributos de calidad necesarios: no se encuentra sistematizada, no es íntegra ni oportuna.

Estas situaciones denotan que las DRE no están ejerciendo el control presupuestario adecuado40; por ende, no se tiene pleno conocimiento de la cantidad total de recursos que son gestionados por las Juntas. La carencia de sistemas para procesar la información presupuestaria de las Juntas y el poco personal con que cuentan las DRE para realizar esta labor tienen gran incidencia en esta problemática.

¿Cómo rendir cuentas sobre la gestión de Juntas si se desconoce la totalidad de recursos que administran? No es un asunto menor. A pesar de las limitaciones en cuanto a recursos humanos y tecnológicos, se requiere una revisión de los procedimientos existentes, con el fin de simplificarlos y procurar un control efectivo y eficiente, iniciando con el nivel local, representado por los directores de centros educativos, y el regional.

Desde un enfoque de gobernanza, lo anterior trae a colación la necesidad de fortalecer la rendición de cuentas, como un mecanismo para retroalimentar el sistema y extender las buenas

35 Cuentas activas e inactivas.36 No se incluyó dentro de este análisis a la Dirección Regional de Desamparados, debido a que la información brindada por parte de esta Dirección, no cumplía con los requisitos de confianza e integridad.37 Por ejemplo, se indicó el caso de un centro educativo dañado por el terremoto de Nicoya de 2012, el cual pese a haber recibido una donación por US$ 87.000 por parte de la Embajada de Japón y tener saldo disponible en Caja Única, no ha incorporado los recursos en su presupuesto pues la DIEE no había aprobado los planos.38 El 100% de la muestra de expedientes analizados se encontraron deficiencias en mayor o menor medida. Información y/o ilegible, ausencia de auxiliares que detallen las fuentes de financiamiento, documentación consolidada de presupuesto, información impresa parcialmente u otros.39 Lineamientos para el control de los recursos financieros administrados por las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, Circular DMV-PICR-0027-10-201440 Por ejemplo, de las 10 DRE analizadas, el 30% solo contaban con saldos trimestrales, sin detalle de lo presupuestado, ni los ingresos y egresos reales de cada fuente de financiamiento.

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prácticas que se identifiquen en los centros educativos con mejor desempeño. Para lograr esto, la calidad de la información es medular.

En adición, en este contexto la prevención de la corrupción en la gestión de las Juntas queda circunscrita a un principio de buena fe. Se hace entonces necesario consolidar un sólido ambiente de control para una gestión íntegra, en el espíritu consignado en la Ley General de Control Interno.

Desde la teoría, se reconoce que una estrategia de integridad requiere apertura de la gestión por medio de datos, denuncia efectiva y una ciudadanía involucrada (CGR, 2020, p. 14). Para ello, se requieren -entre otros- elementos como la revisión y simplificación de trámites, la cohesión institucional, claridad de las normas, cultura organizacional y sistemas de información adecuados, es decir: un sólido ambiente de control.

Por otra parte, el control de las cuentas bancarias también constituye un riesgo para la gestión financiera de las Juntas. Pese a estar sujetas al principio de Caja Única del Estado, tienen posibilidad de abrir cuentas en banca comercial41 e incluso en moneda extranjera. De acuerdo con información suministrada por los bancos comerciales, la CGR identificó que al mes de junio de 2019 había 10.634 cuentas comerciales a nombre de Juntas, de las cuales 989 tenían estado “cerrada o inactiva”. Para junio del 2019, la CGR determinó42 que las Juntas tenían alrededor de ¢109.000 millones en liquidez fuera de la Caja Única.

La gran mayoría de las Juntas (3.451) tiene dos cuentas a su nombre, sin embargo, se identificaron 42 casos con más de 5 cuentas registradas; inclusive, se determinó una Junta con 57 cuentas bancarias. Destaca otro caso de una Junta con 20 cuentas, de las cuales 18 tenían un saldo inferior a los ¢50 mil. De lo anterior se desprende que no hay límites establecidos a la cantidad de cuentas que puede suscribir una Junta.

Adicionalmente, se cotejó la información suministrada por los bancos con datos proporcionados por el Departamento de Gestión de Transferencias y se encontraron inconsistencias relacionadas a las cédulas jurídicas. En particular, se identificaron 5 centros cuyas cédulas jurídicas no estaban disponibles en la información suministrada por el MEP.

El cierre de centros educativos también constituye un riesgo eventual para el control de los recursos financieros. La propia Auditoría Interna del MEP ha señalado que el procedimiento de cierre de centros es insuficiente, pues no establece trámites a realizar para la liquidación de las cuentas bancarias y disolución de la Junta respectiva43. Esta situación es de consideración, tomando como referencia que para el periodo 2011-2018 se han cerrado 74 centros educativos por agotamiento de fuentes de matrícula o reubicación de la población estudiantil.

41 Inclusive, los Lineamiento de los Programas de Equidad establecen la apertura de cuentas en bancos comerciales, por lo que estos recursos no se gestionan dentro de la Caja Única.42 La CGR procedió a realizar consultas por escrito y solicitudes de información a los bancos estatales. Se recibió información de las cuentas comerciales, excepto algunas limitaciones de información con cuentas corrientes según artículo N° 615 del Código de Comercio.43 Informe 12-2020, disponible en https://www.mep.go.cr/auditoria-interna/informes-emitidos. En adición, tampoco se establecen pautas en relación a la infraestructura y el terreno que desocupará el centro educativo, ni las responsabilidades que deberían asumir las instancias involucradas en dicho proceso. Asimismo se determinó que el manejo de la información es deficiente, no se cuenta con un sistema de información apropiado que garantice el resguardo de la información y propicie un seguimiento efectivo.

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Sobre este particular, se consultó al Departamento de Gestión de Transferencias del MEP44, el cual indicó que una vez que se ordena el cierre de un centro educativo, los saldos en cuentas de Caja Única y bancos comerciales se trasladan a la Tesorería Nacional. No obstante, se observan45 limitaciones en el seguimiento que se da respecto a dichos saldos y su traslado. Ello implica una omisión de control importante, que deriva en recursos ociosos, o bien en un riesgo de uso indebido, pues pese a que no están presupuestados, no hay garantía de que personas con acceso a las cuentas bancarias se abstengan de realizar movimientos.

Riesgos asociados a la gestión financiera-contable

Como se ha comentado, la asignación de funciones cada vez más complejas y especializadas también implica riesgos para su gestión financiera-contable, dada la cantidad de recursos que deben administrar, las debilidades en el control presupuestario al que están sujetas y la amplia diversidad de procedimientos de compra de bienes y servicios que les corresponde realizar.

En esta línea, la contratación de un Tesorero-Contador, como establece el Reglamento General de Juntas, está llamada a constituirse como un control externo. En la práctica, el Tesorero-Contador es la persona que conoce el estado real de las cuentas, tiene acceso y control de las mismas, al tiempo que es el único participante remunerado en la estructura de la Junta46. Esto puede acentuarse de acuerdo con el perfil de cada Junta y el conocimiento que tengan sus miembros en el campo presupuestario, así como otras situaciones que pueden presentarse en la cotidianidad (por ejemplo, problemas de comunicación a lo interno de la Junta o con el director).

No obstante, dicha figura también presenta riesgos. En primera instancia, se tiene como práctica utilizar el nivel de matrícula como criterio para establecer el monto de los honorarios, pese a que la Circular DF-GJ-01-2008 establece utilizar como guía la tabla de honorarios del Colegio Profesional. Cabe analizar la pertinencia e idoneidad de vincular el pago de honorarios al nivel de matrícula.

En una revisión de contratos suscritos entre Juntas y contadores para el año 2018, se pudo apreciar que este criterio no se aplica con uniformidad. Por ejemplo, en la DRE de Santa Cruz se encontró un centro educativo con una matrícula de 7 estudiantes y un pago mensual de honorarios de ¢72 mil, mientras que otro centro con una matrícula de 691 estudiantes pagaba honorarios por ¢65 mil mensuales. Dentro de esta DRE, el monto más alto por este concepto ascendió a ¢120 mil mensuales y corresponde a un centro con una matrícula de 52 estudiantes.

Asimismo, se da una concentración riesgosa de centros educativos atendidos por un solo contador. Por ejemplo, la Dirección Regional de Zona Norte-Norte indicó que un solo contador atiende los servicios del 60% de las Juntas pertenecientes a esa Dirección.

A modo de síntesis, se tiene que la gestión financiera-presupuestaria de las Juntas se da en un contexto de débiles controles. Ante la carencia de sistemas y el trabajo manual, no hay información oportuna para la toma de decisiones. Los controles presupuestarios de las DRE son débiles y se

44 Según consulta realizada en el oficio DFOE-SOC-1161-2019 (18034), cuya respuesta se recibió mediante oficio DF-DGT-0958-2019 del Departamento de Gestión de Transferencias de la Dirección Financiera del MEP.45 A modo de ejemplo, de acuerdo con los estados de Caja Única remitidos por la Tesorería Nacional, se identifican cuentas pertenecientes a Juntas que tienen más de dos años inactivas. Se reporta un caso con un saldo inactivo de ¢194 millones.46 Como tal, el contador no forma parte de la Junta, sin embargo si recibe un pago por sus servicios, mientras que los miembros de Junta realizan sus funciones ad honorem.

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realizan con poco personal, no hay estandarización de procesos, por lo que cada Junta y cada DRE implementan aquellos que considera convenientes.

Por lo tanto, no hay mecanismos para que las DRE identifiquen el uso indebido y/o irracional de los recursos. No se aprovechan las economías de escala (por ejemplo, de realizar compras centralizadas por volumen por medio del Ministerio, aprovechando también el conocimiento técnico); al respecto, el MEP ha indicado47 que se espera implementar un plan piloto de pago descentralizado para compras de alimentos.

En adición, para los centros educativos de menor tamaño, el modelo de trabajo de una Junta por centro es relativamente más costoso. Esto es de particular interés, dada la cantidad de centros educativos catalogados como pequeños y medianos.

Dado este panorama, no se puede asegurar el cabal cumplimiento del ordenamiento técnico jurídico, lo que indudablemente aumenta la exposición a distintos riesgos para la buena gestión de un gran volumen de recursos públicos. Inclusive, la propia normativa propicia, en mayor o menor grado, este débil ambiente de control dada la rigidez y complejidad de la estructura que se estableció.

Además, el esfuerzo fiscal para realizar estas asignaciones es cada vez mayor, por lo que ante el estado actual de las finanzas públicas, y los riesgos a futuro, resulta aún más relevante conformar un ambiente de control que garantice el buen uso de estos recursos, la prevención de riesgos de corrupción y una rendición de cuentas efectiva.

4 La otra cara: El MEP, una institución grande y fragmentada

Hasta este punto se ha comentado acerca del entorno en el que se desenvuelven las Juntas y los riesgos existentes en su proceso financiero-presupuestario. En correspondencia, el papel del rector es de suma relevancia para su gestión, ante lo cual cabe plantearse la interrogante de cómo incide el MEP en las Juntas. ¿Es un facilitador, un tramitador, o es un “peldaño” más a escalar? En la presente sección se comentan algunos aspectos que a criterio de la Contraloría General afectan su desempeño como rector y el vínculo que debe mediar entre él y las Juntas.

4.1 Normativa desactualizada y una organización compleja

Como punto de partida, el marco normativo base del MEP data de los años cuarenta, cincuenta y sesenta. El Código de Educación es de 1944, la Ley Fundamental de Educación es de 1957 y la Ley Orgánica del MEP es de 1965. Respecto al Código, una parte importante de su articulado ha sido derogada. Los artículos vigentes son los relativos al CSE, las Juntas de Educación y tesoreros cantonales, patronatos escolares, Consejos Agrícolas Escolares, el ejercicio de la docencia y disposiciones varias sobre educación primaria y secundaria.

Como se ha comentado, este marco legal ha configurado un esquema complejo en lo que refiere a Juntas de Educación y Administrativas, tanto en lo que atañe a su naturaleza jurídica como en lo relativo a las competencias que les han sido designadas.

Además, desde una perspectiva de gobernanza el sector educativo tiene un modelo muy particular, donde la política educativa es emitida por el CSE y el MEP es el ente encargado de

47 De acuerdo con entrevista virtual al Director de Programas de Equidad, el día 23 de setiembre de 2020.

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ejecutarla. La coordinación entre el CSE y el MEP es competencia de la persona que lidere el MEP, quien además presidirá el CSE.

Respecto a su organización administrativa, es conocido que el MEP constituye una de las instituciones de mayor tamaño del Estado costarricense. Tiene un presupuesto superior a los ¢2,5 billones, del cual transfiere el 40,7% en promedio, por diversos conceptos48 (periodo 2015-2019). Si se excluyen los montos por transferencias, se tiene que en 2019 el MEP gestionó directamente gastos por más de ¢1,5 billones por medio de una estructura organizacional que comprende 3 viceministerios, 15 direcciones, 66 departamentos49, 27 Direcciones Regionales de Educación, 207 circuitos educativos, más de 4500 centros educativos y las instancias asesoras50.

Además, cada Dirección Regional cuenta con un Consejo Asesor Regional, un Consejo de Supervisión de Centros Educativos, Asesoría Legal, Departamento de Servicios Administrativos Financieros, Asesoría Pedagógica y Supervisión. Es claro que la organización del Ministerio es compleja, y visualiza un paradigma de gestión funcional, donde cada tarea a realizar es respaldada por una unidad organizacional, versus el modelo de gestión por procesos, que reconoce la transversalidad de la organización en los diferentes procesos que realiza.

En consecuencia, hay fragmentación de funciones que tiene efectos sobre la gestión. Por ejemplo, en lo relativo a asignación de transferencias hacia las Juntas intervienen los jefes de los distintos programas presupuestarios, según el fin de la transferencia; el Departamento de Gestión de Transferencias, que envía la información sobre los montos a las Direcciones Regionales para que estas puedan aprobar los presupuestos ordinarios y extraordinarios, y elabora la planilla y propuesta de pago para el Ministerio de Hacienda. En paralelo, el Departamento de Gestión de Juntas es el responsable de proponer la emisión de lineamientos que regulen los procesos relacionados a las Juntas, más otras Direcciones con ámbitos funcionales particulares y distintos mecanismos de control51.

Tal como señala el Informe Estado de la Educación 2019: “En esta estructura coexisten múltiples y superpuestas cadenas de mando, las cuales han generado estilos de gestión que no favorecen el logro de objetivos institucionales” (PEN, 2019. p. 137). Como ya se comentó, esto implica que las Juntas están obligadas a coordinar con varias direcciones y departamentos.

En adición, el MEP arrastra una carga de reprocesos operacionales por la falta de integración en sus sistemas de información, que afecta tanto el nivel central como el regional. Sobre este tema, en 2018 la CGR realizó una auditoría sobre el alineamiento estratégico de las TI, en la cual encontró que los sistemas con que cuenta el MEP no están integrados entre sí, por lo que los datos deben ser incorporados de manera manual o semimanual (CGR, 2018), situación que se mantiene en la actualidad.

Esto también genera una recarga en el recurso humano, al tener que alimentar múltiples sistemas en forma manual, en detrimento de labores más sustantivas, afectando la calidad de los servicios

48 FEES, Juntas, IMAS, Fundación Omar Dengo, JUPEMA, entre otros.49 El organigrama oficial contabiliza 67, sin embargo, con la reciente transformación de la DIEE en DIE, se suprimió un departamento.50 De acuerdo con el Decreto 38170-MEP, Organización administrativa de las oficinas centrales del Ministerio de Educación Pública, la organización del ministerio comprende tres niveles: político (despacho ministerial y viceministerial), asesor (Asuntos Jurídicos, Auditoría Interna, Contraloría de Servicios, Prensa y Relaciones Públicas, entre otras), director (Direcciones del MEP) y operativo (Departamentos).51 Como la validación y aprobación de la planilla en el sistema TCTE (Transferencias Comedores Transporte Estudiantil), la contabilización de documentos en el SIGAF por parte de la Dirección Financiera, asignación de la cuota por la Unidad de Pagos Diversos de la Tesorería Nacional.

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que se prestan a clientes internos y externos; al tiempo que propicia un abordaje parcial, carente de visión sistémica y poco integrador.

A modo de ejemplo, información transversal para la gestión del Ministerio, como lo es la matrícula, se recopila en un procedimiento laborioso, por medio de formularios que deben remitir los directores de centros educativos en formato Microsoft Excel (2003) para su posterior procesamiento por parte del Departamento de Análisis Estadístico. Este tema ha sido analizado por la Auditoría Interna del MEP, que identificó inconsistencias relacionadas con la información que consignan los centros educativos en el SIGCE (Sistema de información para la gestión del centro educativo) versus la que remiten al Departamento de Análisis Estadístico.

En concreto, la Auditoría Interna puntualizó que “el MEP no cuenta con un sistema de información eficiente, unificado y confiable para el registro de matrícula en los CE [centros educativos], mediante el cual se pueda contar con información integrada de todos los CE en tiempo real, esto causa que se deba confiar en la información consignada por el director del CE para los procesos de asignación de recursos, tanto humanos como económicos que le corresponden a cada CE según su rango de matrícula” (destacado no es del original) (MEP, 2019b, p. 2).

De acuerdo con información suministrada por el Departamento de Gestión de Transferencias del MEP, en 2019 se transfirieron ¢186.969 millones distribuidos según el criterio de matrícula52. Esta cifra representa el 65% del monto que se trasladó a Juntas para ese año.

Es pertinente indicar que en la actualidad el Ministerio se encuentra desarrollando el proyecto Plataforma SABER, el cual busca constituirse en una plataforma tecnológica ministerial. De acuerdo con información suministrada por la Dirección de Informática de Gestión53, en la actualidad este programa se encuentra en la primera etapa, relativa a la matrícula.

Aunque se reconoce el esfuerzo ministerial en esta línea, es importante dar continuidad y profundizar al proceso de digitalización, de manera que a la brevedad posible se cuente con una herramienta que facilite los distintos ámbitos de gestión (matrícula, expedientes académicos, planeación, indicadores, Juntas, becas, infraestructura, recursos humanos, entre otros).

Mención particular merece el proceso de reorganización administrativa de la DIE. La infraestructura educativa ha sido uno de los puntos débiles del sistema, con un modelo que no ha logrado consolidarse y el cambio reiterado en las instancias encargadas54; Así como señalamientos de la propia Auditoría Interna del MEP, que en su oportunidad externó que “La DIEE traslada a las Juntas la responsabilidad de la ejecución de los recursos económicos y no en todos los casos se brinda el acompañamiento técnico” (MEP, 2018. p. 29).

Para este proceso, el MEP elaboró un diagnóstico detallado del estado de la DIEE, con opinión de funcionarios, jefaturas, aplicación de diferentes herramientas, revisión de procesos y normativa, entre otros. Producto de este análisis, se proponen cambios en la gestión de infraestructura educativa,

52 Oficio DF-DGT-0849-2020 del 18 de noviembre de 2020. Se indica que el 96% de los recursos correspondientes a Ley N° 6746 se asignan siguiendo criterio de matrícula.53 Entrevista virtual al Ing. Rafael Ramírez Pacheco, Administrador de Proyectos de TIC de la DIG, el día 28 de setiembre de 2020.54 Los recursos de infraestructura educativa eran administrados por la Dirección de Edificaciones Nacionales del MOPT en atención a la Ley N° 3155 y el artículo 26 del Decreto 27917-MOPT. En 1989 el MEP creó el Centro Nacional de Infraestructura Educativa (CENIFE), que inicialmente tenía entre sus funciones coordinar con Edificaciones Nacionales para la construcción de centros educativos. A partir del año 2000 los recursos de infraestructura educativa se trasladaron al MEP y en 2007 el CENIFE dio paso a la DIEE.

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donde el MEP desarrollará los proyectos de mayor tamaño. Esto se aprecia en el Proyecto de Ley de Presupuesto 2021, en el cual se asignaron ¢15.838 millones, para proyectos de infraestructura que serán ejecutados directamente por el Ministerio mediante la Proveeduría Institucional, lo cual permitiría aprovechar el conocimiento técnico en materia de contratación versus desarrollar esta labor por medio de las Juntas.

Estos cambios procuran un papel mucho más focalizado de las Juntas, en áreas donde cuentan con el conocimiento experto dada su naturaleza, tal es el caso del mantenimiento del centro educativo y obras de menor costo y complejidad. Como una etapa de transición, se pretende emitir una reforma al Reglamento de Juntas, el levantamiento de manuales de procedimientos y las coordinaciones requeridas a lo interno del MEP.

Además, mediante el Decreto N° 42488 del 14 de julio del 2020, que oficializa la DIE, se establece que el alcance de las labores que deben desarrollar sus distintos departamentos y unidades se definirá mediante un Manual de Organización y Funciones55, el cual será revisado periódicamente para su actualización. Esto marca una diferencia importante respecto a otras Direcciones del MEP: la revisión periódica y la posibilidad de actualizar con mayor celeridad las funciones que deben desempeñar, con visto bueno de la Dirección de Planificación Institucional y aprobación del Viceministerio Administrativo.

Este proceso de cambio organizacional sólo comprendió el ámbito de la DIE. Es importante que las autoridades ministeriales valoren la pertinencia de llevar a cabo un proyecto de naturaleza similar que abarque todos sus procesos, para consolidar una visión sistémica y estratégica que permee en toda su estructura. Por ejemplo, actualmente la DPE también se encuentra elaborando una propuesta de modificaciones a su estructura normativa, para dar cumplimiento a una disposición de la CGR56; sin embargo, estos procesos deberían emanar del propio Ministerio. La conformación de una ventanilla única de Juntas con presencia regional y de forma digitalizada representaría también un importante ajuste organizacional.

4.2 Un proceso de desconcentración inconcluso

En el deber ser, el nivel regional se conceptualiza como un eje articulador para el nivel local (centros educativos y Juntas) y el nivel central. Esta idea no es nueva, sino que también ha estado presente desde el siglo antepasado, con figuras como tesorerías cantonales, inspecciones cantonales y el concepto de distrito escolar, presente aún en el ordenamiento jurídico.

Como señala Castro (2016), a lo largo del tiempo se ha coincidido en “la relevancia de alcanzar una organización administrativa que permita asegurar el derecho a la educación en todo el territorio nacional, para lo cual se requiere de una desconcentración técnico-administrativa y técnico-pedagógica que proporcione autonomía relativa a las Direcciones Regionales de Educación” (p. 10). De ahí la relevancia de las Direcciones Regionales, pues por medio de su estructura se pretende facilitar aspectos administrativos, legales y pedagógicos, necesarios para el servicio educativo.

Sin embargo, este proceso de desconcentración territorial aún carece de elementos para su desarrollo y consolidación. Es preciso fortalecer el nivel regional mediante mecanismos de

55 La versión 1 de este manual se formalizó el pasado 20 de agosto.56 Disposición 4.11 del Informe DFOE-SOC-IF-00026-2018, el cual se puede consultar en el siguiente enlace: https://cgrfiles.cgr.go.cr/publico/docs_cgr/2018/SIGYD_D_2018021647.pdf

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seguimiento y control, sistematización y estandarización de procedimientos y la simplificación de requerimientos del nivel central que “satura” la gestión regional.

Este último aspecto fue analizado por el Informe Estado de la Educación de 2019. En particular, se reseña un modelo de trabajo vertical, en gran parte de los recursos de las DRE se destinan a “atender directrices y solicitudes del nivel central. Esta situación dificulta la autonomía real de estas direcciones; además, minimiza sus capacidades para contextualizar sus acciones y proyectos a las particularidades y necesidades regionales”. (Beirute, 2018, citado por PEN, 2019. p. 137).

En concreto, el PEN determinó dos flujos de comunicación: el primero, descendente, relacionado a los insumos que el nivel central provee a las DRE para que estas a su vez los adapten y envíen a los centros educativos; el segundo, ascendente, que constituye los insumos que recopilan las DRE para ser enviados al nivel central. El primero es el que tiene mayor peso para las DRE, dada la cantidad de demandas del nivel central, conformado por “decenas de departamentos relacionados independientemente con cada dirección regional educativa” (2019. p. 139). El informe también señala la falta de recursos, preparación e iniciativa, como aspectos limitantes en el trabajo de las Direcciones Regionales.

De lo anterior se desprende la necesidad de un trabajo activo y permanente del MEP para fortalecer el nivel regional, de manera que supere el perfil de “tramitador” y pueda desarrollar en pleno su papel en los ámbitos académico y administrativo. Podría concebirse un esquema en el cual las DRE tengan una participación mucho más activa en la gestión de algunos servicios o asumir algunas tareas, como las relacionadas a servicios financieros y contables para centros educativos más pequeños, trámites de nombramientos57 u otros que se consideren.

Por último, se debe tener claridad en que la desconcentración de funciones es un proceso que requiere revisión periódica, para así ajustar la dinámica organizacional a nuevos procesos, entornos y demandas. La mera existencia de las DRE no basta si su trabajo diario no responde a las tareas más sustantivas, no cuentan sistemas de información que soporten su gestión, con los recursos humanos y financieros necesarios ni capacitación adecuada para el logro de resultados.

4.3 Gerenciamiento de los centros educativos

Además de las instancias centrales y regionales, las Juntas coordinan con un primer nivel local en la estructura del MEP: los directores de centros educativos. Como tal, el director constituye un primer asesor y fiscalizador del trabajo que realizan las Juntas, al tiempo que le corresponde ejercer un rol como gerente del centro educativo.

El papel de los directores ha sido reconocido por el CSE, así en la política “El centro educativo de calidad como eje de la educación costarricense”, emitida en 2008 y antecesora de la política actual, contenía el eje “La calidad y relevancia de la educación depende de la calidad de quienes cumplen las tareas docentes y administrativo-docentes”, en el cual señaló: “Los niveles de calidad que alcance la educación costarricense serán tan altos, como alta sea la calidad de los docentes y directores en cuyas manos descansa la trascendental tarea institucional de la formación de nuestros niños, niñas y adolescentes” (CSE, 2008, p. 15).

57 La CGR ha señalado cómo la falta de desconcentración del registro de los movimientos de personal afecta la planilla del MEP. Los nombramientos mayores a 35 días aún son efectuados en las oficinas centrales en un proceso que implica documentación física. Los rezagos en el registro inciden en posibles sumas pagadas de más, que al 31 de diciembre de 2019 ascendieron a ¢50.580 millones, donde el 68% fueron verificados mediante estudios técnicos como sumas pagadas de más. Para mayor detalle, ver informe DFOE-SOC-IF-00003-2020.

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Sobre este particular, el Estado de la Educación 2019 también reseñó cómo la estructura y estilos de gestión a lo interno del MEP dificultan el logro de los objetivos de calidad y cobertura. El impacto de los directores va mucho más allá de aspectos meramente administrativos y tiene alcances en el área académica. Por ejemplo, el Informe destaca como la desarticulación entre las áreas académicas y administrativas obstaculiza el desarrollo del programa de educación preescolar (PEN, 2019).

La dirección proactiva en los centros educativos favorece la conformación oportuna de la Junta, solicitar destituciones ante bajo desempeño, la priorización de las necesidades del centro, canalización oportuna de trámites hacia las DRE, entre otros. Tal como indicó Andreas Schleicher, Director de Educación y Habilidades de la OCDE, la autonomía de los centros educativos requiere de buenos directores58.

Como se comentó en el acápite 2, el binomio Junta-director es primordial para la buena marcha de los centros educativos y se identifica como un elemento de alta incidencia. Para superar esto, es necesario que cada actor tenga plena comprensión del rol que ejerce: la Junta, como órgano auxiliar por medio de la cual se gestionan servicios complementarios para el centro, y el director, en su rol de gerente, asesor y fiscalizador de la Junta.

A modo de síntesis, se tiene que el MEP es un rector cuya estructura organizacional es sumamente compleja y fragmentada, desbordado por el entorno y que gestiona un gran volumen de recursos sin los sistemas de información necesarios para facilitar el cumplimiento de sus funciones.

Dentro de este contexto, no se cuenta con la información base para evaluar la gestión de las Juntas, no es posible conocer la cantidad total de recursos que administran, al tiempo que les resulta sumamente laborioso coordinar con el MEP, lo que socava el cumplimiento de sus funciones.

5 Consideraciones finales y recomendaciones

La gestión de las Juntas es necesaria para el centro educativo, la comunidad y en particular: los estudiantes, que son quienes reciben directamente sus servicios. Por medio de su actividad se facilitan los servicios de comedores escolares, se distribuyen subsidios para transporte y se construyen centros educativos.

Como se indicó, las Juntas permiten el involucramiento de la comunidad en las decisiones y administración del centro educativo. Ser miembro de Junta implica desarrollar un voluntariado activo, que exige exhaustividad, rigor técnico, tiempo, y ante todo, compromiso y vínculo con el centro y la comunidad.

Sin embargo, la forma en la que se ha instaurado su “modelo” de trabajo, presenta grandes riesgos: el perfil y nombramiento de la Junta, gran volumen de recursos, normativa dispersa y compleja, una estructura ministerial desbordada, bajo nivel de digitalización y un nivel de organización regional que no alcanza a consolidarse.

A pesar de ser tareas asumidas ad honorem, lo cierto es que el propio sistema desincentiva la participación ante la percepción de lentitud y desorganización; o bien, las personas que llegan a

58 Entrevista al Semanario El Financiero, publicada el 05 de agosto de 2017. Se puede consultar en el siguiente enlace: https://www.elfinancierocr.com/economia-y-politica/director-de-educacion-de-la-ocde-la-calidad-de-la-educacion-no-excedera-la-de-los-maestros/MMQAW2OYHFC65D3IEVGQTLJXOY/story/

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estos puestos, la mayoría, no tienen la idoneidad requerida. Es decir, hay un riesgo relacionado a la participación ciudadana.

La gestión de las Juntas es en cierto modo, una caja negra. La ausencia de información sistematizada que cumpla con los atributos de calidad generalmente aceptados y los débiles mecanismos de control a los que están sujetas por parte de diferentes instancias, incluyendo los Gobiernos Locales, configuran riesgos en materia de transparencia, rendición de cuentas y prevención de la corrupción.

Además, el ordenamiento técnico-jurídico puede ser en ocasiones confuso, poco claro y disperso; dado el perfil de los miembros de Juntas, fácilmente pueden ser inducidos a error por terceros, o bien ellos mismos al malinterpretar la norma o la técnica. Por ende, no hay garantía del apego a las normas.

Finalmente, todo esto deriva en que muchas veces las Juntas no son capaces de cumplir a cabalidad con las responsabilidades que les han sido designadas: no se materializan los resultados o son más onerosos. Es decir, hay un amplio espacio de mejora en términos de eficiencia y eficacia.

Como se aprecia, hay riesgos asociados a todos los principios de gobernanza. Es por esto que -con independencia del modelo de trabajo que se implemente-, es necesario considerar los elementos básicos de gobernanza.

Conclusión similar se deriva del Encuentro Cantonal de Juntas de Escazú 2018, organizado por la Fundación Gente. En particular, la Fundación reseña que “los participantes identifican el involucramiento de la comunidad educativa, la capacitación, la generación de fondos propios y el acercamiento al Gobierno Local de Escazú como sus principales retos en la gestión de proyectos, aunado a estos temas, es posible encontrar variantes como la priorización, la rendición de cuentas, la definición de canales de comunicación, la innovación, la alianza entre Juntas, como retos importantes a considerar en términos de iniciativas que se estén ejecutando o se vayan a ejecutar.” Como se aprecia, algunos de los elementos mencionados hacen referencia a principios de gobernanza.

Las situaciones previamente expuestas permiten concluir que la forma actual en la que se gestionan las Juntas es riesgosa para la Hacienda Pública. En particular, podrían afectar su función como mecanismo de participación y control ciudadano y el aporte que realizan para asegurar la permanencia e inclusión de los estudiantes en el sistema educativo. En segundo lugar, de cara a la gran cantidad de recursos que administran, de los cuales sólo es posible conocer con exactitud los que se transfieren desde el Gobierno Central, y de estos, no se tiene claridad sobre el monto finalmente presupuestado y ejecutado, como ya se ha señalado.

Surge entonces la necesidad de pensar en un rediseño que considere aspectos fundamentales de gobernanza, en consonancia con las buenas prácticas de gestión y de control interno. En particular, es preciso hacer una “relectura” de los principios de gobernanza para conformar un nuevo modelo que garantice la participación, la transparencia, la rendición de cuentas, la prevención de la corrupción, el respeto a las normas, y desde luego, la eficiencia y eficacia.

Implementar mejoras en correspondencia a los principios de gobernanza tendría un impacto positivo en la gestión de las Juntas, promoviendo así el logro de sus objetivos. Al respecto, se debe tener claridad en que es el propio MEP quien debe sopesar los costos que le representa el modelo de trabajo actual que tienen las Juntas y la conveniencia de introducir cambios.

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Tal como se ha reseñado en el documento, no se cuenta con información propia de una gestión transparente, los mecanismos de rendición de cuentas son limitados o de bajo impacto, no hay prevención de riesgos de corrupción, ni garantía del apego a las normas, por lo que el logro de los resultados en términos de eficiencia y eficacia no alcanzan el nivel esperado.

En primera instancia, es importante revalorar cómo se conceptualiza el papel de las Juntas y comprender que no pueden suplir la gestión del MEP. Si bien desde el propio Código de Educación las Juntas están llamadas a atender tareas de importancia para el centro educativo, como lo referente a infraestructura, no están en capacidad de ejercer su rol sin el debido acompañamiento y liderazgo del MEP.

Para ello es preciso partir de una clarificación y reconocimiento de los distintos roles: qué compete a directores, qué a las Juntas, a las Direcciones Regionales, a las oficinas centrales. Identificar canales de comunicación engorrosos y traspuestos, con el fin de facilitar la gestión para todos los actores, no solo las Juntas.

La infraestructura educativa es tal vez el caso más visible del desbordamiento que enfrentan tanto el MEP como las Juntas. La asignación de recursos según demanda, en lugar de basarse en un inventario del estado actual de cada centro, el débil acompañamiento que históricamente han recibido las Juntas en la materia, falta de capacitación en el campo de la contratación administrativa, rigideces presupuestarias y en particular: un esquema que recae en gran medida sobre la capacidad de las Juntas -ignorando las complejidades que enfrentan día a día-, han derivado en que la calidad de la infraestructura sea deficiente en muchos centros educativos.

En esta área, la CGR reconoce algunos esfuerzos en curso que realiza el MEP para reformar la DIE, simplificar su gestión y asumir los proyectos de mayor envergadura para que las Juntas se concentren en tareas propias de una primera línea de atención. El Órgano Contralor también reconoce esfuerzos en otros campos, como el diseño e implementación de un modelo tarifario para rutas de transporte estudiantil en conjunto con la ARESEP.

Desde el Plenario Legislativo, también es posible introducir mecanismos que promuevan mejoras en la gestión de las Juntas, desde las funciones de control político, formación de leyes y aprobación presupuestaria. En concreto, se hacen las siguientes recomendaciones:

• Desde la función de formación de leyes cabe plantear la necesidad de realizar una revisión y eventual reforma de leyes 59, mediante las cuales se actualice y defina expresamente la naturaleza jurídica de las Juntas, en consideración del contexto y los aspectos desarrolladas anteriormente.

Esto atenuaría la necesidad de acudir a interpretaciones jurisprudenciales, al tiempo que abriría un espacio para la discusión sobre el particular: ¿cuáles funciones son más propias de un órgano de apoyo y cuáles deberían ser asumidas por completo por el Ministerio? Por ende, explicitar su naturaleza jurídica permitiría determinar con más claridad su ámbito de acción y evitar la asignación de funciones que traspasan su capacidad operativa como una instancia comunal que apoya la gestión de los centros educativos y ejerce un control ciudadano en la materia.

• Asimismo, comprender el rol de las Juntas y su impacto en la gestión de los centros educativos y en la oferta de servicios complementarios, es medular para la discusión

59 Actualmente se encuentra en trámite legislativo una reforma a la Ley Fundamental de Educación, expediente N° 22.251.

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y análisis de futuros proyectos de ley sobre temas educativos que ingresen a trámite legislativo. Teniendo en cuenta su papel en la superación de obstáculos para lograr mayor igualdad de oportunidades al estudiantado. La asesoría técnica del MEP y su participación en estos procesos es también necesaria para una discusión de mayor alcance.

Desde la discusión y aprobación del Presupuesto de la República, debe reconocerse que las transferencias a las Juntas van más allá de una mera asignación presupuestaria, sino que parten del reconocimiento de que la oferta educativa integral requiere diversos servicios complementarios como una estrategia para asegurar la permanencia de los estudiantes en las aulas.

La aprobación que realiza la Asamblea Legislativa debe considerar los elementos que intervienen en la provisión de estos servicios, los resultados obtenidos y las debilidades en la gestión de cada servicio en términos generales.

Por ejemplo, para ejercer un control de oportunidad y conveniencia es relevante conocer los principales resultados que a la fecha tienen los servicios complementarios, tales como cantidad de beneficiarios, recursos invertidos, evaluaciones de programas, integración con otros servicios y/o instituciones u otros. En esta línea, el artículo 40 de la LAFRPP establece la facultad de la Asamblea Legislativa de solicitar información razonable para ser incluida en el Proyecto de Ley de Presupuesto de la República. Lo anterior también es importante por el carácter recurrente que tienen estas asignaciones.

En esta misma línea, se identifica también un espacio de mejora en materia de transparencia presupuestaria, centrada en objetivos y resultados, pues desde el proceso de discusión es importante tener claridad de la canalización de recursos hacia los diferentes servicios complementarios desde una óptica de los fines e impactos perseguidos, según las necesidades del sistema educativo, en lugar de una simple visión de asignaciones globales de recursos.

• Lo anterior constituye también un ejercicio de control político más cercano y pertinente, para fortalecer la rendición de cuentas de la administración activa y procurar la realimentación en los diferentes niveles del sistema.

Por tanto, es importante profundizar este control bajo la óptica de una serie de servicios complementarios al sistema educativo, a los cuales se les asignan recursos públicos significativos que se ejecutan fuera del MEP. En el caso particular de lo esbozado en este documento, es preciso ampliar el espectro de control a dichos servicios que se gestionan con participación de las Juntas.

Otras recomendaciones a la administración activa se han esbozado ya: una profunda revisión normativa -al menos a nivel reglamentario-, sopesando las funciones que le han sido asignadas a las Juntas, revisión de procedimientos y elaboración de manuales más amigables para el usuario final y simplificación de trámites, pues esto paulatinamente cambiaría la percepción sobre lo “difícil” que es coordinar con el MEP, promoviendo así la participación ciudadana.

Además, se sugiere la conformación de una Ventanilla Única de Juntas, digitalizada y con presencia regional, que funcione como la única instancia del Ministerio para realizar los diferentes trámites.

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La implementación de mecanismos de capacitación más efectivos y permanentes en diversos campos y a diferentes actores es otro elemento a considerar, en particular a las personas miembros de Juntas y a los directores de centros educativos, con un rol remozado de gerentes educativos. Además, en atención a que algunos temas tienen cambios normativos relevantes, que hacen necesaria la actualización constante y en reconocimiento de los niveles de rotación que suelen tener los miembros de Juntas.

La revisión y simplificación de la estructura organizacional del MEP también tendría impacto significativo en la gestión de las Juntas. La estructura vigente dificulta la coordinación Juntas-MEP y a lo interno del MEP. Cabe plantearse la conveniencia de que las funciones de las distintas direcciones y departamentos estén contenidas en un instrumento de relativa rigidez, como un decreto, versus el modelo recientemente implementado por la DIE, donde las disposiciones esenciales están consignadas a nivel reglamentario y las funciones se detallan mediante un manual sujeto a revisión periódica. En esta línea, el nivel regional es clave para la desconcentración de funciones, activar diferentes mecanismos de control y coordinación con las Juntas y directores, y en general, constituirse un verdadero articulador del nivel central y local, más que un tramitador.

En complemento a lo anterior, la digitalización del Ministerio es otro proceso fundamental, la cual ha de responder a un diseño de arquitectura de la información y una visión sistémica y estratégica de todo el Ministerio. Siendo un aspecto transversal y significativo a lo ya indicado, la necesidad de redoblar esfuerzos para la digitalización de los diferentes procesos del sistema educativo, que ayude a tener información oportuna, confiable y de utilidad para la toma de decisiones, el control de gestión, la transparencia y la rendición de cuentas.

Actualmente, el indicador más relevante para la gestión del ministerio, la matrícula, se cuantifica mediante declaraciones de los directores e implica gran trabajo manual y posibles errores humanos. No hay garantía de la integridad y precisión de esta información, que además se utiliza como criterio relevante para asignar recursos a los centros educativos.

Por último, se señala la importancia de que un rediseño del modelo de gestión de Juntas reconozca las particularidades de cada centro educativo, como las asociadas a la oferta/modalidad educativa que proveen, la zona en que se encuentran, el nivel de matrícula y cualquier otro aspecto relevante, de manera que se procuren abordajes diferenciados para ciertos contextos.

La Contraloría General de la República reitera la importancia de las Juntas como un órgano de apoyo a la gestión del MEP. Desde el enfoque de derechos, las Juntas se conciben como coadyuvantes a una oferta educativa inclusiva para todos, por lo que promover mejoras en su gestión no solo minimiza los riesgos para la Hacienda Pública, sino que en extremo último implica favorecer que cada infante y adolescente vea atendido su derecho a la educación.

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Decreto Ejecutivo N° 38170-MEP, Organización administrativa de las oficinas centrales del Ministerio de Educación Pública. La Gaceta N° 31 del 13 de febrero de 2014. Sistema Costarricense de Información Jurídica:http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=76554&nValor3=111851&strTipM=TC

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Decreto Ejecutivo N° 42488-MEP, Reforma Organización administrativa de las oficinas centrales del Ministerio de Educación Pública. La Gaceta N° 193 del 14 de julio de 2020. http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=92092&nValor3=121820&strTipM=TC

Resoluciones judiciales

Sala Primera, Resolución N° 0787-2001 del 05 de octubre de 2001. Centro de Información Jurisprudencial. https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0034-182964

Sala Primera, Resolución N° 00081 - 2013 del 21 de noviembre de 2013. Centro de Información Jurisprudencial. https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0034-600160

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Anexos

Anexo 1. Funciones de las Juntas de Educación y Administrativas, según Reglamentos Generales emitidos por el Poder Ejecutivo

Decreto Ejecutivo 17763-E de 1987 Decreto Ejecutivo 31024-MEP de 2003 Decreto Ejecutivo 38249-MEP de 2014

Artículo 8-Son deberes y atribuciones de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, sin perjuicio de las indicadas en los artículos 35 y 46 del Código de Educación, las siguientes:

a) Velar porque las instituciones educativas no carezcan del material didáctico necesario.

b) Velar por el buen estado, construcción y mejora de la planta física de las instituciones a su cargo.

c) Llevar, en coordinación con el Director de la institución, un inventario de los bienes bajo su administración.

ch) Autorizar el uso de la planta física para actividades comunales y culturales, cuando se realicen fuera de la jornada de la institución durante el período de vacaciones del Director sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 56.

d) Promover actividades y crear mecanismos de participación e integración entre la comunidad y los centros educativos.

e) Favorecer y promover la integración de los padres de familia con la institución.

f) Vigilar y acordar las disposiciones pertinentes para que los bienes muebles de la institución, que están bajo la administración y responsabilidad del Director, sean utilizados correctamente.

g) Denunciar ante las autoridades correspondientes las irregularidades y faltas que se cometan dentro de la institución.

h) Desarrollar de común acuerdo con el personal docente, proyectos agrícolas y económicos tendentes a aumentar sus recursos, utilizando los bienes e infraestructura de la institución, para lo cual quedan autorizadas.

i) Contratar al personal docente y estudiantes de la institución para el desarrollo de los proyectos a que se refiere el inciso anterior. En estos contratos no podrán establecerse cláusulas que afecten el proceso de enseñanza y de aprendizaje.

j) Procurar la satisfacción de necesidades económicas, de equipo y de mobiliario a la institución las instituciones a su cargo.

Artículo 8º-Son deberes y atribuciones de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, sin perjuicio de las indicadas en los artículos 35 y 46 del Código de Educación, las siguientes:

a) Velar porque las instituciones educativas no carezcan del material didáctico necesario.

b) Velar por el buen estado, construcción y mejora de la planta física de las instituciones a su cargo, así como por la conservación y protección de los bienes muebles.

c) Administrar los recursos económicos provenientes del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, asignados a la institución educativa por medio de la División de Alimentación y Nutrición del Escolar y del Adolescente, para el funcionamiento de los comedores escolares.

d) Promover la participación activa y responsable de los miembros de la comunidad, en el funcionamiento adecuado del comedor escolar e impulsar políticas de integración comunal para financiar y desarrollar dichos programas en el ámbito institucional.

e) Llevar, en coordinación con el Director de la institución, un inventario de los bienes bajo su administración.

f) Autorizar el uso de la planta física para actividades comunales y culturales, cuando se realicen fuera de la jornada de la institución o durante el período de vacaciones del Director.

g) Promover actividades y crear mecanismos de participación e integración entre la comunidad y los centros educativos.

h) Denunciar ante las autoridades correspondientes las irregularidades y faltas que se cometan dentro de la institución.

i) Desarrollar, de común acuerdo con el personal docente, proyectos agrícolas y económicos tendentes a aumentar sus recursos, utilizando los bienes e infraestructura de la institución, para lo cual quedan autorizadas.

Artículo 31.-Son funciones y atribuciones de las Juntas las siguientes:

a) Formular el presupuesto del centro educativo con base en el Plan Anual de Trabajo (PAT), respetando las necesidades y prioridades establecidas.

b) Remitir al Departamento de Servicios Administrativos y Financieros, para su aprobación, el presupuesto anual del centro educativo, así como las correspondientes modificaciones presupuestarias.

c) Mantener al día la vigencia de la personería jurídica.

d) Ejecutar de manera oportuna, eficiente y transparente los recursos públicos que les hayan sido transferidos, respetando el destino establecido según fuente de financiamiento.

e) Realizar los procesos de compras de bienes y servicios respetando los procedimientos de contratación establecidos.

f) Formular proyectos para el desarrollo de infraestructura educativa haciendo uso de los prototipos o modelos contextualizados y establecidos por la DIEE.

g) Enviar al Departamento de Servicios Administrativos y Financieros, así como al Director del Centro Educativo, copia del informe contable trimestral presentado por el Tesorero- Contador, con corte a los meses de marzo, junio, setiembre y diciembre.

h) Proveer los bienes y servicios requeridos para el funcionamiento operativo del centro educativo, tanto a nivel administrativo como académico. Dado que el uso de los recursos tecnológicos no está supeditado a un espacio físico específico, en circunstancias donde la continuidad del servicio educativo esté relacionado con la posibilidad de que los estudiantes desde sus hogares puedan tener acceso a recursos tecnológicos, se podrá gestionar el préstamo a aquellos estudiantes que así lo requieran. Los préstamos de recursos tecnológicos que autorice el director, deberán ser informados a la Junta de Educación o Junta Administrativa para efectos del respectivo control del inventario.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 42552 del 18 de agosto del 2020)

i) Gestionar el desarrollo de proyectos para el mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura física del centro educativo.

j) Autorizar el uso de las instalaciones del centro educativo para el desarrollo de actividades a solicitud de terceros, siempre y cuando no se afecte el funcionamiento del centro educativo y sus actividades extracurriculares.

k) Alquilar las instalaciones, incluido la concesión de la soda escolar, siempre y cuando no comprometa el funcionamiento normal del centro educativo, según

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Decreto Ejecutivo 17763-E de 1987 Decreto Ejecutivo 31024-MEP de 2003 Decreto Ejecutivo 38249-MEP de 2014

k) Cooperar en las actividades oficiales que lleve a cabo la institución, el Patronato Escolar, la Asociación de Padres de Familia y, en general, organismos de la comunidad, cuando medien intereses educativos.

l) Coordinar con las diferentes instituciones públicas los proyectos, actividades y servicios en beneficio de la institución.

ll) Desarrollar proyectos y acciones en beneficio de la comunidad estudiantil tales como becas y ayudas económicas a estudiantes sobresalientes y de escasos recursos, donación de útiles y artículos escolares.

m) Asociarse, si lo estima conveniente, a las cooperativas escolares y estudiantiles que funcionen en el ámbito de su competencia territorial.

n) Participar con otras Juntas en proyectos y actividades de interés común.

ñ) Mantener estrecho contacto y comunicación con el Director y personal de la institución, con el Concejo Municipal, autoridades del municipio y autoridades gubernamentales en general.

o) Poner en conocimiento de las autoridades competentes del Ministerio de Educación Pública los informes, documentación, observaciones e información en general que sea de interés común.

p) Sancionar las faltas en que incurra el Tesorero-Contador o alguno de los servidores contratados por la Junta.

j) Contratar al personal docente y estudiantes de la institución para el desarrollo de los proyectos a que se refiere el inciso anterior. En estos contratos no podrán establecerse cláusulas que afecten el proceso de enseñanza y aprendizaje.

k) Procurar la satisfacción de necesidades económicas, de equipo y de mobiliario de la institución o las instituciones a su cargo, para lo cual podrán gestionar donaciones de instituciones públicas y privadas.

l) Cooperar en las actividades oficiales que lleve a cabo la institución, el Patronato Escolar, la Asociación de Padres de Familia y, en general, organismos de la comunidad, cuando medien intereses educativos.

m) Coordinar con las diferentes instituciones públicas y privadas los proyectos, actividades y servicios en beneficio de la institución, siempre y cuando no se interfiera con el proceso de enseñanza y aprendizaje.

n) Desarrollar proyectos y acciones en beneficio de la comunidad estudiantil tales como la donación de útiles y artículos escolares y el otorgamiento de becas y ayudas económicas a estudiantes de escasos recursos y de alto rendimiento académico

o) Asociarse, si lo estima conveniente, con las cooperativas escolares y estudiantiles que funcionen en el ámbito de su competencia territorial.

p) Participar con otras Juntas en proyectos y actividades de interés común.

q) Mantener estrecho contacto, coordinación y comunicación con el Director y el personal de la institución, con el Concejo Municipal, autoridades del municipio y gubernamentales en general.

r) Poner en conocimiento los informes, documentos, observaciones e información en general que le sea solicitada por autoridad competente del Ministerio de Educación Pública.

s) Destituir al tesorero-contador y sancionar alguno de los servidores contratados por la junta.

lo dictado por el Consejo Superior de Educación y respetando lo establecido en el artículo 86 de la Ley de Creación del ICODER.

l) Gestionar los procesos relacionados con la prestación de los servicios del comedor estudiantil y de transporte estudiantil, en sus diversas modalidades.

m) Cubrir las cargas sociales y derechos laborales de los trabajadores del comedor contratados bajo la modalidad de subsidio.

n) Desarrollar con otras Juntas, programas, proyectos y actividades de interés común para los centros educativos que representan; de manera que se apoyen entre sí y se reproduzcan las buenas prácticas administrativas y el intercambio de experiencias exitosas.

o) Promover en conjunto con el Director del Centro Educativo, el personal docente y administrativo, el desarrollo de proyectos, actividades, convivios y capacitaciones que contribuyan al mejoramiento del clima organizacional.

p) Apoyar su gestión en otros organismos tales como el Patronato Escolar y la Asociación de Padres de Familia para el desarrollo de programas, proyectos y acciones para el mejoramiento de las condiciones generales del centro educativo y el bienestar estudiantil.

q) Atender las convocatorias para participar en procesos de capacitación, inducción y actividades para el mejoramiento de su capacidad de gestión.

r) Atender los requerimientos de información de la Dirección Regional de Educación.

s) Contratar al Tesorero-Contador, bajo la modalidad de servicios profesionales, de acuerdo con los lineamientos establecidos y garantizar que la contabilidad se encuentre debidamente actualizada.

t) Autorizar los pagos al Tesorero-Contador garantizando la recepción y análisis previo de los informes contables mensuales, trimestrales y anuales establecidos.

u) Rescindir el contrato al Tesorero-Contador en caso de incumplimiento de funciones y reportarlo al Departamento de Servicios Administrativos y Financieros, así como tramitar la denuncia ante el Colegio Profesional o instancia que corresponda.

v) Preparar informes de gestión al cierre de su período de nombramiento y rendir cuentas ante la comunidad educativa. Lo anterior de conformidad con el formato establecido para tales efectos.

w) Asumir la administración del centro educativo durante los períodos de vacaciones, coordinando previamente con el director lo que corresponda.

x) Presentar al Supervisor las denuncias que correspondan, cuando se detecte algún incumplimiento, falta grave o mala gestión, por parte del director o el personal docente y administrativo, que vaya en detrimento del funcionamiento del centro educativo o que obstaculice el cumplimiento de sus funciones.

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Anexo 2. Fuentes de financiamiento de las Juntas de Educación y Administrativas, según fundamento legal

Fundamento Legal Detalle

Art. 78 Constitución Política

Artículo 78. La educación preescolar y la general básica son obligatorias. Estas y la educación diversificada en el sistema público son gratuitas y costeadas por la Nación. En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al seis por ciento (6%) anual del producto interno bruto, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 84 y 85 de esta Constitución. El Estado facilitará la prosecución de estudios superiores a quienes carezcan de recursos pecuniarios. La adjudicación de las becas y los auxilios estará a cargo del Ministerio del ramo, por medio del organismo que determine la ley. (Así reformado por ley Nº 7676 de 23 de julio de 1997) (NOTA: Véase además su transitorio, el cual indica que, mientras no sea promulgada la ley a que se refiere el presente artículo, el producto interno bruto se determinará conforme al procedimiento que el Poder Ejecutivo establezca por decreto).

***Los montos para gastos varios, en particular gastos operativos, se sustentan en este artículo. Estas erogaciones se asignan desde el programa presupuestario de Implementación de la Política Educativa, en el subprograma respectivo (Preescolar, I y II Ciclos, Secundaria Académica, Secundaria Técnica, Educación para Jóvenes y Adultos y Educación Especial)

Ley N° 6746, Crea Fondo Juntas Educación y Administrativas Oficiales

Artículo 1. Créase un fondo para financiar las juntas de educación y las juntas administrativas de las instituciones de enseñanza oficial del país, dependientes del Ministerio de Educación Pública, y declárase de interés público todo lo relacionado con este fondo.

Artículo 2. El fondo estará constituido por el 5,25 % del total que se recaude, cada año, por concepto del impuesto sobre la renta, y por un aumento del 0,36%, distribuido entre los porcentajes de la tarifa progresiva de la propiedad inmueble, establecida en el artículo 24 de la ley del Impuesto Territorial, conforme a la siguiente escala (...)

***El artículo 2 de esta Ley fue derogado por el artículo 31 aparte b) del título IV de la Ley N° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, del 03 de diciembre de 2018.

Por este concepto se transfirieron ¢97.557 millones en 2019 en atención a esta norma y el artículo 78 de la Constitución Política.

Ley N° 7552, Subvención a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas por las Municipalidades

Artículo 1-Subvención. Anualmente, las municipalidades destinarán por lo menos el diez por ciento (10%) de los ingresos que reciban conforme a lo dispuesto por la Ley N.º 7509, Impuesto sobre Bienes Inmuebles, de 9 de mayo de 1995, para subvencionar a las juntas de educación y a las juntas administrativas de los centros educativos públicos de su respectiva jurisdicción territorial.

Artículo 2-Distribución y empleo. La subvención establecida en el artículo anterior será distribuida y empleada de acuerdo con el reglamento que al efecto dicte el Poder Ejecutivo.

***De acuerdo con la normativa, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Ejecutivo N° 37861-MEP, Reglamento a la ley N° 7552 “Subvención a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas por las Municipalidades”, del 23 de agosto de 2013. En este se establece el procedimiento a seguir para recibir la subvención. En términos generales, las Municipalidades deberán informar en enero de cada año los montos a girar a la DRE respectiva, las DRE establecen criterios de distribución que se pueden modificar anualmente y le comunican a los Gobiernos Locales cuánto deben girar a cada Junta con base en esos criterios. Los Gobiernos Locales hacen directamente el giro de los recursos.

Ley N° 7372, Ley para Financiamiento y Desarrollo de Educación Técnica Profesional

Artículo 1. Del superávit acumulado por el Instituto Nacional de Aprendizaje, el Poder Ejecutivo girará a las juntas administrativas de los colegios técnicos profesionales, incluso al Colegio Vocacional de Artes y Oficios de Cartago, al Colegio Técnico Don Bosco y a los servicios de III y IV Ciclos de educación especial, el equivalente a un cinco por ciento (5%) del presupuesto anual ordinario. (...)

Artículo 2. Las sumas giradas en virtud de esta Ley, se emplearán en: a) La adquisición de materiales didácticos, herramientas, equipo y maquinaria. b) El mantenimiento y la reparación de infraestructura, equipo y maquinaria. c) El financiamiento y el desarrollo de proyectos productivos y experiencias educativas de carácter institucional y regional.

***

El giro de estos recursos se hace por medio del Presupuesto de la República. El INA transfiere al Gobierno Central el monto correspondiente y este a su vez lo transfiere a las Juntas respectivas de acuerdo con la distribución que realiza el MEP. Por este concepto se transfirieron ¢5.218 millones en 2019.

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Fundamento Legal Detalle

Ley N° 7972, Impuestos sobre Cigarrillos y Licores para Plan de Protección Social

Artículo 14. El total de recursos recaudados en virtud de los impuestos establecidos y modificados en la presente ley, se asignará de la siguiente manera: (…)

f) Cien millones de colones (100.000.000,00) a los patronatos escolares de las escuelas de atención prioritaria o urbano marginales, para la adquisición de material didáctico, alimentación, mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura educativa.

***Por este concepto se transfirieron ¢142 millones en 2019.

Ley N° 7600, Igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad

Según políticas y Plan Operativo Anual del MEP

***Por este concepto, en 2019 se transfirieron ¢1.050 millones en 2019 (Programa de Integración en los Programas de Equidad) y ¢65 millones para la Fernando Centeno üel, Instituto Hellen Keller, entre otros.

Ley N° 8283, Ley para el financiamiento y desarrollo de Equipo de Apoyo para la Formación de Estudiantes con Discapacidad matriculados en III y IV ciclos de la Educación Regular y de los Servicio de III y IV ciclos de Educación Especial

Artículo 1. Los objetivos de la presente ley serán:a) Financiar la compra de ayudas técnicas requeridas por estudiantes con discapacidad matriculados en III y IV Ciclos de la educación regular o especial, que comprueben la necesidad de dichos recursos.

b) Financiar la apertura, en todas las instituciones educativas del país donde se requieran, de nuevos servicios de III y IV Ciclos de educación especial, la construcción de aulas y talleres, y la remodelación y ampliación de los existentes, así como la compra de equipos y materiales requeridos para la formación de los estudiantes con discapacidad.

***Por este concepto se transfirieron ¢488 millones en 2019.

Ley N° 5662, Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares

Artículo 3. Con recursos del Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares (FODESAF) se pagarán, de la siguiente manera, los programas y los servicios a las instituciones del Estado y a otras expresamente autorizadas en esta ley, que tienen a su cargo los aportes complementarios al ingreso de las familias y la ejecución de los programas de desarrollo social (...).

e) Se destinará un porcentaje de por lo menos un cinco coma dieciocho por ciento (5,18%) al Ministerio de Educación Pública (MEP), para que desarrolle y ejecute el programa nacional de los comedores escolares distribuidos en todo el país. De este porcentaje, se destinará el treinta por ciento (30%), como máximo, a pagar los salarios de las funcionarias de estos comedores escolares y, el resto, a la compra de alimentos para los beneficiarios y participantes de los comedores escolares.

***

Estos recursos son transferidos por el FODESAF al Presupuesto de la República. Para 2019, el ingreso ejecutado fue de: ¢32.731 millones y ¢17.738 millones-Ley N° 8783 (Reforma a la Ley de FODESAF). Por el lado del gasto, se giraron transferencias por ¢117.106 millones para financiar el programa de comedores escolares, incluyendo huertas.

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Fundamento Legal Detalle

Ley N° 8461, Ley reguladora de la actividad portuaria de la costa del Paacífico.“Ley Caldera”(Recursos financian Juntas de Educación y Administrativas de los cantones de Puntarenas y Esparza)

Artículo 3. Reforma a los artículos 15 y 17 de la Ley Nº 5582 (…) Los textos dirán:

Artículo 15.-Para atender el financiamiento de las obligaciones referidas en esta Ley, en relación con el desarrollo socioeconómico del cantón Central de Puntarenas, se establece un gravamen de cuarenta centavos de dólar en moneda de los Estados Unidos de América (US$ 0.40), por cada tonelada de carga que se movilice en los puertos de los cantones Central y Esparza; dicho gravamen será pagado directamente a la Municipalidad del cantón Central de Puntarenas. (...). Los recursos derivados del cobro de este gravamen serán incorporados en el presupuesto de la Municipalidad y asignados de la siguiente manera.

a) Un veintidós por ciento (22%) distribuido entre las juntas de educación, los centros de educación preescolar y escolar, los colegios y los colegios técnicos profesionales públicos del cantón Central de Puntarenas, para el mantenimiento y la construcción de infraestructura educativa y compra de mobiliario y equipo, incluso aulas, bibliotecas, comedores escolares y compra de uniformes y útiles escolares, instrumentos musicales para bandas y compra de equipo de computación e informática, y de implementos deportivos.

(…)La distribución de las asignaciones establecidas en el inciso a) de este artículo, se realizará con base en la población estudiantil de cada centro educativo; para ello, la Municipalidad reglamentará la clasificación de los centros educativos de acuerdo con las categorías que establezca el Ministerio de Educación Pública (MEP)

Artículo 17. Para atender el financiamiento de las obligaciones a que se refiere esta Ley, en relación con el desarrollo socioeconómico del cantón de Esparza, se establece un gravamen de veinte centavos de dólar en moneda de los Estados Unidos de América (US$0,20) por cada tonelada de carga que se movilice en los puertos de los cantones Central y Esparza; dicho gravamen será pagado directamente a la Municipalidad del cantón de Esparza. (...)Los recursos derivados del cobro de este gravamen serán incorporados en el presupuesto de la Municipalidad y asignados de la siguiente manera:

a) Un veinte por ciento (20%) a las juntas de educación y juntas administrativas públicas del cantón de Esparza, para el mantenimiento y la construcción de infraestructura educativa y la compra de mobiliario, equipo y útiles para educación preescolar, primaria y secundaria.

b) Un diez por ciento (10%) para comedores escolares de los centros educativos de Esparza. (…)La distribución de las asignaciones establecidas en los incisos a) y b) de este artículo, se realizará con base en la población estudiantil de cada centro educativo; para ello, la Municipalidad reglamentará la clasificación de los centros educativos, de acuerdo con las categorías que establezca el MEP.

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Anexo 3. Metodología

Para la elaboración de este estudio se aplicaron diferentes herramientas, que se describen a continuación.

• Entrevistas Se realizaron entrevistas a miembros de las Juntas de Educación y Administrativas, así como a funcionarios del Ministerio de Educación Pública, en las escuelas y colegios que se pueden visualizar en la siguiente imagen. Las provincias de Alajuela, Puntarenas y San José son las que cuentan con más centros educativos en todas las modalidades, sumando un 60,29% de todos los centros del país.

El equipo de trabajo define realizar la visita a 10 centros, estableciendo como criterios de selección: dos escuelas rurales y dos urbanas, dos colegios rurales y dos urbanos, un preescolar rural y un urbano. La muestra se realizó utilizando el muestreo por conveniencia, se seleccionaron centros ubicados en las tres provincias con mayor porcentaje de centros educativos.

Centros Educativos visitados (entrevista a Juntas de Educación y Administrativas y Directores)

• Cuestionarios: Por medio de la herramienta Google Forms, se aplicaron cuestionarios a 361 miembros de junta, y a 393 directores de centros educativos, con el fin de caracterizar los miembros de Junta, obtener información sobre los tipos de proyectos que realizan, los factores de éxito así como las principales limitaciones a las que se enfrentan. Esta encuesta se remitió a un total de 400 Centros Educativos, pues la muestra inicialmente arrojó una selección de 355 para una tasa de error esperada de 5% y un nivel de confianza de 95%, sin embargo, se decidió incrementar el número muestral dado que se conoce que las Juntas o los Centros podían presentar problemas para dar respuesta a la misma. La selección de los Centros se realizó por medio de un muestreo aleatorio a nivel nacional, y el porcentaje de respuesta tanto de los miembros de Junta como de Directores se puede observar en la siguiente tabla:

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Respuestas recibidas de miembros de Junta y Directores de Centros Educativos, según Dirección Regional

Dirección Regional

Cantidad de centros educativos

Muestra de centros educativos

Respuestas obtenidas de directores

Respuestas obtenidas de miembros de Junta

TOTAL 4.968 399 367 354

San José Central 118 10 9 8

San José Norte 107 9 2 2

Peninsular 80 6 6 5

San José Oeste 87 7 6 6

Occidente 201 16 11 10

Aguirre 114 9 7 10

Sarapiquí 139 11 9 10

Nicoya 197 16 15 15

Grande Térraba 283 23 19 21

Turrialba 216 17 11 10

Zona Norte-Norte 211 17 14 12

Desamparados 182 15 13 12

Coto 338 27 25 24

Heredia 165 13 13 14

Santa Cruz 128 10 9 8

Limón 287 23 21 19

Puriscal 140 11 11 10

Guápiles 242 19 17 17

San Carlos 380 31 32 29

Los Santos 84 7 6 5

Liberia 131 11 9 7

Sulá 110 9 8 7

Cañas 139 11 12 13

Puntarenas 167 13 15 18

Alajuela 241 19 23 22

Pérez Zeledón 269 22 23 21

Cartago 212 17 21 19

Fuente: Elaboración propia.

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• Estudio de saldos acumulados: En este apartado, se procedió a realizar consultas planteadas por escrito y solicitudes de información a los Bancos Estatales, a la Dirección Financiera del Ministerio de Educación y a la Tesorería Nacional. Con la información recopilada se realizó el análisis haciendo uso de la herramienta de Google Calc y con el apoyo de la herramienta de análisis de bases de datos IDEA.

• Estudio presupuestario: Debido a que la información correspondiente a los presupuestos, modificaciones presupuestarias y liquidaciones que realizan las Juntas de Educación y Administrativas, no se encuentra centralizada ni sistematizada por parte del MEP, se procedió a tomar una muestra estadística sistemática de las 27 Direcciones Regionales de Educación, organizadas a partir de la cantidad de matrícula que agrupan los centros educativos bajo su jurisdicción. Dado que 8 de las 10 Direcciones Regionales hay más de 100 centros educativos, y que para cada uno de ellos se cuenta con un presupuesto ordinario y hasta 15 presupuestos extraordinarios, se decidió tomar una muestra aleatoria para cada Dirección Regional, según se muestra en la tabla siguiente.

Cantidad de Juntas de Educación y Administrativas analizadas, según Dirección Regional de Educación

Dirección Regional Muestra de centros seleccionada Muestra de centros analizados

TOTAL 1.441 1.414

Alajuela 216 215

San Carlos 191 193

Pérez Zeledón 158 140

Desamparados 163 162

Guápiles 149 146

Puriscal 137 135

Zona Norte Norte 136 132

Nicoya 129 129

Santa Cruz 96 96

Peninsular 66 66

Fuente: Elaboración propia.

Cabe destacar, que en un 70% de las Direcciones Regionales de Educación de la muestra, los expedientes se encontraban en físico, lo que implicó la digitación de los datos para su posterior consolidación. El análisis de los datos consolidados se realizó utilizando la herramienta IDEA como apoyo.

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Limitaciones a considerar:

• La información suministrada por los bancos estatales, no se encuentra completa debido a que según el artículo N° 615 del Código de Comercio, indica que los bancos únicamente pueden brindar información sobre las cuentas de ahorro voluntario no así de las cuentas corrientes.

• Los expedientes presupuestarios de las Juntas de Educación y Administrativas que están en físico, no se encuentran foliados y como se mencionó en los resultados, los controles sobre la documentación de los mismos son distintos en cada Dirección Regional. Entre otras dificultades, se identificaron omisiones de folios o hasta la omisión de presupuestos completos.

• De los expedientes que están en digital, se identificaron los mismos riesgos que en el caso de los expedientes físicos mencionados en el punto anterior.

• De las diez Direcciones Regionales de Educación seleccionadas, un 30% maneja únicamente saldos trimestrales, sin detalle de lo presupuestado, los ingresos y egresos reales de cada fuente de financiamiento. Por ende se concluye que esta información no se encuentra uniformada a nivel regional.

• La información presupuestaria fue digitada y consolidada manualmente, por lo que, a pesar de que se establecieran ciertos controles sobre el proceso, no mitigan del todo el riesgo.

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Elaborado en la Contraloría General de la República,todos los derechos reservados. Diciembre 2020