Tema 9.

Las fuentes del Derecho Administrativo. La jerarquía de las fuentes. La Constitución. La Ley. El Reglamento. El ordenamiento jurídico de la Unión Europea.

1.- EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y SUS FUENTES

1.1.- CONCEPTO Y CONTENIDO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo es la rama jurídica reguladora de la organización y funcionamiento de la Administración pública, pero no toda la normativa aplicable con fines de organizar o hacer actuar a la Administración pública es, Derecho Administrativo.

El Derecho Administrativo es el Derecho de la Administración, y el Derecho Administrativo es un Derecho distinto del privado y, por consiguiente público, ENTRENA CUESTA define el Derecho Administrativo como “el conjunto de normas de Derecho Público interno que regulan la organización y actividad de las Administraciones públicas”.

Según GARCÍA DE ENTERRÍA, hay dos clases de Derechos: Derechos generales y Derechos estatutarios, y entiende que el Derecho Administrativo no es el Derecho propio de unos órganos o de un poder, ni tampoco el Derecho propio de una función, sino un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho Común.

De estas definiciones se desprenden los siguientes rasgos:

a) El Derecho Administrativo es un Derecho Público, del que constituye una de sus ramas más importantes. Siendo la Administración Pública la única personificación interna del Estado, cuyos fines asume, y siendo también dicha persona el instrumento de relación permanente y general con los ciudadanos, es lícito decir que el Derecho Administrativo es el Derecho Público interno del Estado por excelencia.

b) El Derecho Administrativo es un Derecho interno, porque aquel sector del Derecho Internacional que regula la organización y actividades de las Administraciones Internacionales no debe integrarse dentro del Derecho Administrativo, sino en el Derecho Internacional Administrativo.

c) Regula la organización y la actuación de las Administraciones Públicas, de lo que se deriva:

-Que la regulación de la organización administrativa tiene carácter jurídico.

-Que las normas que constituyen el Derecho Administrativo, de una parte disciplinan la organización administrativa y de otra las relaciones de la Administración Pública, afectando las segundas de forma inmediata a los derechos o intereses de los administrados.

-Que el Derecho administrativo tiene un contenido tridimensional: regula la organización administrativa, las relaciones entre entes públicos y, finalmente, se ocupa de las relaciones entre los entes públicos y los particulares.

d) La presencia de una Administración Pública es requisito necesario para que exista una relación jurídico-administrativa.

El carácter estatutario del Derecho Administrativo comporta una última y decisiva consecuencia: para que exista una relación jurídico-administrativa es preciso que, al menos, una de las partes en la relación sea una Administración Pública.

1.2.- CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

• Autonomía del Derecho Administrativo:

El Derecho Administrativo no consiste en un conjunto de normas excepcionales frente al derecho general representado por el Derecho Civil, sino que constituye el ordenamiento común de la Administración Pública, es decir, un sistema jurídico autónomo paralelo al Derecho privado. De aquí que:

a) En caso de lagunas, no se aplicarán directamente ni por vía analógica las normas del Derecho privado, sino otras normas pertenecientes al ordenamiento administrativo, o los principios generales del Derecho, y sólo subsidiariamente, cuando falle la técnica antes indicada, se acudirá al Derecho privado.

b) Los principios generales aludidos serán, a su vez, en primer grado, los del ordenamiento jurídico-administrativo.

c) La interpretación de las normas que integran este ordenamiento no deberá estar necesariamente ligada a los principios que rigen el Derecho privado, sino que podrá estar regido por principios peculiares del Derecho administrativo.

• Equilibrio entre privilegios y garantías:

La Administración Pública, que tiene como objetivo la satisfacción de los intereses generales, dispone para ello de un elenco de potestades reconocido por el Derecho administrativo (potestad expropiatoria, sancionadora, ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, etc). Ahora bien, al lado de esos privilegios, el Derecho Administrativo también coloca una serie de garantías o controles como son el de atenerse a un procedimiento determinado para la producción de los actos administrativos, la limitación en la selección de sus contratistas, etc.

• Carácter contingente de l Derecho Administrativo:

Como se puede observar con la simple lectura de los Diarios y Boletines Oficiales, la producción de normas de carácter administrativo reguladoras de la actuación de las Administraciones Públicas es inmensa y no tiene parangón alguno con las normas de Derecho privado, que tiene una gran estabilidad. Esta característica ha llevado a denominar al Derecho Administrativo como ordenamiento de "legislación motorizada".

1.3.- LAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL

En la Teoría General del Derecho el concepto de “fuente del derecho” es fundamental, y en este sentido la doctrina clásica diferencia entre:

-FUENTES EN SENTIDO MATERIAL, que son aquellas fuerzas sociales o instituciones con facultad normativa creadora: las Cortes, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, los grupos sociales como generadores de costumbres, etc.

-FUENTES EN SENTIDO FORMAL, que son las formas en que se manifiesta el Derecho: la constitución, la ley, el reglamento, la costumbre, etc.

Conforme a lo dispuesto en el art. 1 del Código Civil, las fuentes del ordenamiento jurídico español son: - la Ley, - la costumbre y - los principios generales del derecho

• La costumbre sólo regirá en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada.

• Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad tendrán la consideración de costumbre.

• Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.

• Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado.

• La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del derecho.

• Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido.

De lo establecido en el Código Civil se desprende que existen tres fuentes directas que contienen en sí mismas las normas y que están ordenadas jerárquicamente: la ley, la costumbre y los principios generales del derecho, y dos fuentes indirectas que no contienen normas como tales sino que participan en su producción, comprensión e interpretación: la jurisprudencia y los tratados internacionales no publicados en el BOE (puesto que si se han publicado ya forman parte del ordenamiento al mismo nivel que las demás normas).

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El problema de las fuentes del Derecho se plantea en el Derecho Administrativo en términos similares a las restantes disciplinas jurídicas en lo que atañe a las diversas acepciones del término fuente (de producción, de conocimiento, etc.), las clases de las mismas (escritas y no escritas, primarias o secundarias, directas o indirectas), principios de articulación entre unas y otras, etc.

En cualquier caso, el capítulo de las fuentes del Derecho, aunque no sea su objeto central, tiene en el Derecho Administrativo una importancia muy superior a la de otras disciplinas. La razón está, sin duda, en que la Administración no sólo es como los restantes sujetos del Derecho, un destinatario obligado por las normas jurídicas, sino al propio tiempo un protagonista importante -y cada vez más- en su elaboración y puesta en vigor. Esta participación de la Administración en la creación del Derecho se manifiesta de tres formas:

a) Por la coparticipación de la Administración, dirigida por el Gobierno, en la función legislativa del Parlamento mediante la elaboración de los proyectos de Ley, su remisión posterior al órgano legislativo e, incluso, la retirada de los mismos.

b) Por su participación directa en la propia función legislativa elaborando normas con valor de Ley, que por ser dictadas por el Gobierno reciben el nombre de Decretos Legislativos y Decretos-Leyes.

c) A través, por último, de la elaboración de los reglamentos, normas de valor inferior y subordinado a las normas con rango de Ley, pero que constituyen cuantitativamente el sector mas importante del ordenamiento jurídico.

Además de ese protagonismo en la creación de las fuentes escritas, debe resaltarse que las no escritas, llamadas también indirectas o complementarias, tienen un valor muy distinto en el Derecho Administrativo que en el Derecho Privado. Así, el menor valor de la costumbre (fuente más que problemática en Derecho Administrativo, en donde se duda incluso de su existencia) está sobradamente compensado por la aplicación y utilización mas frecuente de los principios generales del Derecho que satisfacen la necesidad de autointegración del ordenamiento jurídico administrativo y que suavizan y compensan sus rigores positivistas.

Esta tradicional clasificación de las fuentes en ley, costumbre y principios generales del Derecho que hace el Código Civil no se corresponde, sin embargo, con la realidad del ordenamiento; entre otras razones, porque una fuente tan importante como los reglamentos ni siquiera se cita, aunque se alude ciertamente a ellos cuando se habla de las disposiciones que contradigan otras de rango superior. Por ello hay que entender que el término ley que emplea el Código Civil hace referencia no a su concepto formal -normas con rango de ley- sino al material de norma escrita cualquiera que sea el órgano, legislativo o administrativo de que emane.

En todo caso, esa enumeración y regulación de las fuentes del Derecho esta subordinada a las normas constitucionales que, aun de forma no sistemática, regulan el sistema de producción normativa. De esta regulación constitucional se desprende que el sistema de fuentes es hoy mucho más complejo que cuando se redactó el Código Civil, complejidad que deriva no sólo del valor como norma jurídica de la Constitución en términos que antes no se habían reconocido, sino también de la aparición de dos nuevas clases de leyes desconocidas con anterioridad a la Constitución de 1978: una es la ley estatal, que se aplica para regular determinadas materias cuya importancia así lo requiere, y otra la ley de las Comunidades Autónomas, que surge en función de haberse reconocido en ellas otra instancia soberana de producción del Derecho.

Por si ello fuera poco, la entrada de España en las Comunidades Europeas ha significado la aplicación de un nuevo ordenamiento (art. 93 de la Constitución), conforme al cual, aparte del valor de los tratados constitutivos y actos internacionales complementarios, adquieren vigencia directa e inmediata en el Derecho español, incluso con valor superior al de nuestras leyes a las que derogan los llamados reglamentos comunitarios.

La clasificación de fuentes del ordenamiento jurídico, siguiendo las clasificaciones más habituales, queda conformado de la siguiente manera:

-Fuentes directas: La Ley

La Constitución Los Tratados Internacionales ratificados por las Cortes Generales y publicados en el BOE. Reglamentos de la Comunidad Europea, se trata del Derecho derivado y se considera fuente del Derecho de aplicación directa en España, se trata de un Derecho supranacional. La Ley y las disposiciones normativas con fuerza de ley (Decreto-Ley y Decreto Legislativo) El Reglamento

La costumbre Los principios generales del Derecho

-Fuentes indirectas: La jurisprudencia contencioso administrativa La doctrina científica Los Tratados Internacionales ratificados no publicados en el BOE

A la hora de establecer el orden de aplicación de las fuentes del Derecho Administrativo hay que manejar tres criterios fundamentales: - el criterio de la primacía del derecho escrito, - el criterio de la jerarquía del órgano del que emana la regla escrita del derecho y - el criterio de competencia.

Por aplicación del primer criterio, las fuentes no escritas van a quedar relegadas en el Derecho Administrativo a la categoría de fuentes subsidiarias.

Por aplicación del segundo, debe establecerse la primacía de la Constitución, así como la subordinación de las disposiciones administrativas respecto a las normas emanadas del poder legislativo, y dentro del poder ejecutivo, la clasificación ha de efectuarse en función del órgano del que emanan: Presidencia del Gobierno, Ministro, Secretario de Estado... (o en el ámbito de una Comunidad Autónoma: Presidente, Consejero, Director General...).

Finalmente, el criterio de competencia, que tiene su fundamento en la coexistencia de un conjunto de entidades territorialmente dotadas de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, supone que cada uno de estos entes viene a constituir un subsistema normativo propia y separado de los demás y del sistema general del Estado. Un subsistema compuesto por una norma de cabecera (el Estatuto, para cada Comunidad Autónoma y la Ley de Bases del Régimen Local para las provincias y municipios) y por las normas que sobre la base de aquélla dicte cada entidad.

Es por ello que el sistema normativo español no se compone simplemente de normas, sino de normas integradas en subsistemas, derivándose de ello que el principio de jerarquía no puede explicar las relaciones entre dichas normas porque éstas no se integran en la escala general (leyes, reglamentos), sino que sólo se subordinan a la norma atributiva de la competencia y a las superiores a ella.

En relación con la Costumbre, tiene un reducido ámbito de aplicación en esta rama del Derecho, siendo negada incluso como fuente del Derecho Administrativo por un importante sector doctrinal.

JERARQUÍA NORMATIVA

El principio de jerarquía normativa, se consagra en el artículo 9.3 de la Constitución, y así las normas jurídicas se ordenan jerárquicamente, de forma tal que las de inferior rango no pueden contravenir a las superiores, pues incurrirían en nulidad.

A su vez, las normas que poseen el mismo rango poseen la misma fuerza normativa y en caso de contradicción insalvable prevalece la posterior, ya que se entenderá que ha derogado a la anterior. La estructura jerarquizada tiene una forma piramidal, cuya cúspide es la Constitución, norma suprema que se impone a todas las demás. El respeto del principio de jerarquía es condición de validez de las normas jurídicas.

Debe señalarse, en primer lugar, la subordinación de las disposiciones administrativas (normas secundarias) respecto de las emanadas del Poder Legislativo (normas primarias o asimiladas con fuerza de ley), que están a su vez subordinadas a la Constitución.

2.- LA CONSTITUCIÓN La Constitución es norma primaria o es la norma jurídica fundamental porque emana del poder constituyente y porque proviene directamente del pacto fundamental social y político sobre el que se asienta la convivencia. En cambio el resto de las normas jurídicas no son normas primarias, porque vienen del poder constituido no del poder constituyente. Así, el hecho de que la Constitución sea la norma jurídica primaria y fundamental significa que en ella se contiene los criterios de validez formal y de validez material de todo el ordenamiento jurídico. Así, las normas solo son válidas si son aprobadas siguiendo el

procedimiento formal que dice la Constitución, y si en su contenido respetan los preceptos constitucionales.

La Constitución, por una parte, configura y ordena los poderes del Estado por ella construidos; por otra, establece los límites del ejercicio del poder y el ámbito de libertades y derechos fundamentales, así como los objetivos positivos y las prestaciones que el poder debe cumplir en beneficio de la comunidad.

A mayor jerarquía del órgano que dicta la norma administrativa, corresponde mayor valor formal de la norma dictada (así un reglamento aprobado por el Consejo de Ministros, a través de un Real Decreto, tiene mayor valor jurídico que una disposición oficial dictada por un Ministro, a través de una Orden Ministerial).

LA LEY

CONCEPTO DE LEY EN GENERAL En el ámbito jurídico se puede hablar de tres significados del vocablo ley:

- En sentido amplísimo: se usa como equivalente a Derecho, a norma jurídica en general. - En sentido amplio: se usa como fuente del Derecho. Ley es la norma jurídica emanada del Estado, escrita y solemne que, como Derecho escrito, se contrapone a la costumbre, o Derecho consuetudinario.

- En sentido restringido: Se designa sólo a un determinado grupo de normas dictadas por el Estado, las de superior jerarquía, por emanar del Poder Legislativo y requerir especiales requisitos y solemnidades, contraponiéndose así las leyes a los reglamentos o disposiciones administrativas de rango inferior.

En el ámbito específico del Derecho Administrativo, la Ley es solamente la norma jurídica de carácter general emanada del órgano titular del Poder Legislativo, definición que recoge el aspecto material de la Ley (norma jurídica general y obligatoria), y el aspecto formal (acto emanado del Poder Legislativo).

De lo dicho se desprende que, si se acepta la distinción entre ley formal y material, no todas las leyes formales son leyes en sentido material (por ejemplo, la ley de concesión por las Cortes de una pensión extraordinaria a una persona determinada), ni todas las leyes en sentido material son también leyes formales.

1.5.2.- TIPOS DE LEYES PREVISTAS EN LA CONSTITUCIÓN

El ordenamiento constitucional reconoce una pluralidad de instrumentos normativos con valor y fuerza de ley, distinguiéndose las siguientes normas legales:

-Leyes Orgánicas -Leyes Ordinarias: -Leyes del Pleno de las Cortes -Leyes de Comisiones de las Cortes -Leyes de Armonización -Leyes Marco -Leyes de las CC.AA. -Disposiciones del ejecutivo con fuerza de ley

1.5.3.- LEYES ORGÁNICAS

La definición de Ley Orgánica se integra por dos caracteres:

- Versan sobre un conjunto de materias especificadas por la Constitución. - Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados.

Tal como indica el artículo 81.1 de la Constitución, precisan la aprobación de la mitad más uno de los miembros del Congreso para poder ser enviadas al Senado la legislación referida a:

-Desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas. -Las que aprueben los Estatutos de Autonomía. -Las que aprueben el régimen electoral general. -Las demás previstas en la Constitución.

Se trata, por tanto, de una exigencia meramente formal, la de una mayoría superior a la que se exige con carácter general para que el Congreso pueda adoptar acuerdos válidos (mayoría de miembros presentes, una vez reunida la cámara reglamentariamente con la asistencia de la mayoría de sus miembros).

Casos previstos en la Constitución que exigen regulación mediante Ley Orgánica, están los siguientes: - Tribunal Constitucional. - Defensor del Pueblo. - Consejo de Estado. - Tribunal de Cuentas. - Bases de la organización militar. - Suspensión individual de derechos para bandas armadas y elementos terroristas. - Abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona. - Formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. -Condiciones y procedimiento de las distintas modalidades de referéndum. - Celebración de tratados por los que atribuya a una OO.II. el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. - Funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. - Estados de alarma, excepción y sitio. - Constitución, funcionamiento y gobierno de Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurídico de jueces y magistrados. - Alteración de límites provinciales. - Diversos procedimientos de iniciativa autonómica. - Reforma de los Estatutos de Autonomía. - Asunción de competencias por parte de las CC.AA. sobre coordinación y demás facultades en relación con las policías locales. - Creación de policías por las CC.AA.

- Transferencia o delegación del Estado a las CC.AA. de facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación.

La principal cuestión que se ha planteado en relación con las leyes orgánicas es la de su jerarquización con las leyes ordinarias, observándose dos posturas en la doctrina jurídica:

- Las leyes orgánicas tienen el máximo vigor y ocupan el superior rango después de la norma básica constitucional. La Constitución ha establecido una distinción entre las Leyes emitidas por las Cortes, creando una nueva categoría de las mismas: son las LO, que por necesitar un procedimiento de aprobación más riguroso que el de las leyes ordinarias, en el ámbito del Estado, sólo pueden ser derogadas por otras adoptadas con los mismos requisitos, y no por las ordinarias, cuya mayor sencillez aprobatoria lo impide. De aquí podría deducirse que las Leyes Orgánicas tienen un mayor valor que las leyes ordinarias.

- Ambas normas tienen igual grado jerárquico, distinguiéndose solamente por la materia sobre la que recaen y por la mayoría que requieren en el Congreso (absoluta para las orgánicas y simples para las ordinarias).

De la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se deduce que la inconstitucionalidad de la Ley Ordinaria no resulta de su presunta inferioridad de rango con respecto a la Ley Orgánica, es decir, de la infracción del principio de jerarquía, sino de la invasión de ámbitos competenciales reservados expresamente por la Constitución a Ley Orgánica, es decir, de la vulneración del principio de competencia, que es el que regula las relaciones entre la Ley Orgánica y la Ley Ordinaria, imponiendo a ambas un respeto recíproco.

1.5.4.- LEYES ORDINARIAS

Concepto.- Las leyes ordinarias son el instrumento normal de realización de la función legislativa por parte de las Cortes Generales, y pueden referirse a cualquier materia que no esté reservada por la Constitución a otro tipo de norma, y constituyen la legislación habitual.

Órganos que las elaboran.- Los órganos competentes, en los que reside la potestad legislativa, son las Cortes Generales, en cuanto a las leyes estatales. En las diferentes CC.AA. serán las Cortes o Asambleas Legislativas de las mismas en las que reside tal potestad, y a la vista de lo que establezca el correspondiente Estatuto de Autonomía.

CLASIFICACIÓN.- Las leyes ordinarias pueden ser:

- LEYES DEL PLENO Y LEYES DE COMISIONES. Juntamente con las leyes ordinarias aprobadas por el Pleno de las Cámaras, existen las leyes de Comisión, caracterizadas porque suponen un traspaso interno de competencias del Pleno de la Cámara legislativa hacia los órganos parlamentarios restringidos. Según el artículo 75.2 de la Constitución, las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley.

Conforme a las técnicas genéricas de delegación, el órgano plenario podrá en cualquier momento recabar el debate y votación de los proyectos o proposiciones de ley que hayan sido objeto de delegación, cuestión explicable porque este tipo de delegación es interna y no supone abandono alguno de la típica facultad parlamentaria. Por otra parte, debe ponerse de relieve, asimismo, que existen importantes límites para la utilización de esta fórmula: se exceptúan de la aprobación mediante Leyes de Comisión las cuestiones que se refieran a la Reforma Constitucional, asuntos internacionales, leyes orgánicas y de bases, y PGE.

- LEYES BÁSICAS. Son dictadas con tal carácter por los órganos legislativos del Estado, para que las CC.AA. las desarrollen mediante leyes de la propia CC.AA. Ejemplos de éstas se encuentran en las remisiones contenidas en el artículo 149 de la Constitución. El Estado es competente para dictar las Leyes Básicas en las materias que enumera la Constitución, siendo competencia de las CC.AA. su desarrollo. Estas leyes tienen por objeto ordenar la relación entre la competencia legislativa del Estado y la de las CC.AA.

- LEYES MARCO. El artículo 150.1 de la Constitución determina que las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a algunas de las CC.AA. la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijadas por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales de Justicia, en cada Ley Marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las CC.AA.

- LEYES DE ARMONIZACIÓN DE LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS DE LAS CC.AA. El artículo 150.3 de la Constitución determina que el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CC.AA., aún en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

- LEYES DE LAS CC.AA. La Constitución ha llevado a cabo una descentralización política: ello significa que las CC.AA. gozan de autonomía legislativa, en el sentido de que pueden crear su propio derecho para organizarse jurídicamente. En la actualidad hablar del Poder Legislativo del Estado es hablar de una pluralidad de órganos que lo detentan, en concreto las 17 Asambleas de las CC.AA., además de las Cortes Generales

Una vez asumido que las CC.AA. son titulares del poder legislativo, cabe preguntarse por el valor de las normas que dicten: ¿son las leyes autonómicas inferiores en rango a las estatales? La respuesta rotunda y terminante es no. Si se reconociese tal superioridad, la autonomía política no sería tal autonomía, sino dependencia (sistema centralista). La Constitución reconoce competencias exclusivas a las CC.AA., que ejercen en condiciones de plena igualdad respecto de las competencias o leyes estatales.

Dicho más técnicamente: lo que distingue a las leyes autonómicas de las estatales no es el rango o principio de jerarquía, sino la materia, o principio de competencia.

En resumen, existen dos ordenamientos diferenciados pero coordinados, cuyas normas (tanto legales como reglamentarias) tienen la misma posición jerárquica y el mismo valor normativo.

Vigencia y derogación de la leyes.- En cuanto a su vigencia, dispone el artículo 2.2 del Código Civil que las leyes sólo se derogan por otras disposiciones posteriores. La derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.

Las leyes tendrán vigencia mientras no se deroguen, con la sola excepción de las leyes temporales, que cesarán cuando cese el plazo para el que se dictaron o las condiciones que las motivaron.

Eficacia de la Ley: PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD.- La eficacia de la ley no es retroactiva, salvo que la misma ley lo disponga así. Además, la ignorancia de la ley no excusa de su cumplimiento, lo que no significa que ese desconocimiento no pueda tener consecuencias jurídicas, sin mengua de la seguridad jurídica. Por otra parte, el artículo 9.3 de la Constitución garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

El principio de reserva de Ley.- Se llama reserva de ley al establecimiento constitucional de ciertos límites al poder reglamentario de la Administración, determinando a tal fin que la regulación de ciertas materias ha de hacerse necesariamente por medio de ley formal, por norma emanada del Parlamento.

Dentro de la reserva de ley que la Constitución consagra hay que diferenciar dos tipos de reserva:

- Reserva de Ley Orgánica, que se da en las materias establecidas en el artículo 81 de la Constitución, y en aquellos otros casos diseminados por la Constitución.

- Reserva de Ley Ordinaria, que se da cuando la Constitución establece que una materia se regulará por ley, pero no exige que sea orgánica, bastando ley ordinaria en este caso.

1.6.- LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY: DECRETOS LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS

Dentro de las disposiciones dictadas por el ejecutivo con fuerza de ley, existen dos tipos:

- Las que el Gobierno dicta por expresa delegación del poder legislativo: DECRETOS LEGISLATIVOS.

- Las dictadas por razones de extraordinaria y urgente necesidad, que no permiten esperar la intervención del legislativo: DECRETOS-LEYES.

Ambas categorías de leyes presentan las siguientes notas comunes:

- Se trata siempre de normas que desde un punto de vista subjetivo emanan del ejecutivo. - Desde el punto de vista formal, unas y otras tienen el mismo valor que las leyes ordinarias dictadas por el legislativo.

Las notas diferenciales de ambas categorías son:

- Mientras que en las leyes delegadas el Parlamento interviene dictando el acto de delegación que legitima la actuación legislativa del ejecutivo, en los Decretos-Leyes la intervención del legislativo se realiza a posterior (convalidación del decreto).

- Su fundamento es distinto, pues mientras en el Decreto Legislativo se da al ejecutivo unas bases o principios generales y una autorización, los Decretos-Leyes se dictan por razones de extraordinaria y urgente necesidad, sin que anteriormente haya intervenido el poder legislativo.

DECRETOS-LEYES

CONCEPTO.- Los Decretos-Leyes son disposiciones legislativas provisionales que dicta el Gobierno en casos de extraordinaria y urgente necesidad. En este caso, quien toma la iniciativa es el Gobierno. Así, si considera que la situación lo requiere, por ser grave y en consecuencia hacerse necesaria su intervención, dicta un Decreto en una materia normalmente reservada a la Ley. De este modo no existe ningún control a priori, ni el Gobierno obra por delegación.

FUNDAMENTO.- El fundamento del Decreto-Ley reside en que la vía parlamentaria (que es la que correspondería) no sería eficaz para hacer frente a la urgencia y la gravedad de la situación, ya que requiere bastante más tiempo (tramitación como ley). De manera que es el Gobierno, que tiene una mayor y más rápida capacidad de respuesta, el que dicta la norma en el caso concreto.

PRESUPUESTO HABILITANTE.- La actuación del Gobierno está supeditada a la existencia de un caso de extraordinaria y urgente necesidad: Si no se da tal caso, no se puede utilizar la vía del Decreto-Ley, y si se utiliza, su existencia la controla el Congreso.

ÁMBITO DE APLICACIÓN.- Los Decretos-Leyes no pueden afectar a materias reservadas a Ley Orgánica. Contrariamente al caso de los Decretos Legislativos, los gobiernos autonómicos no pueden dictar Decretos-Leyes.

REVISIÓN PARLAMENTARIA.- Dado que el Parlamento no puede intervenir antes de la actuación del Gobierno, lo que hace es controlar después de la entrada en vigor del Decreto-Ley si reunía los requisitos que lo legitimaban, es decir, si existía el presupuesto de hecho habilitante y si se ha respetado el ámbito de aplicación permitido. Así, en los 30 días siguientes a la aprobación y entrada en vigor del Decreto-Ley, éste se somete a debate y votación en el Congreso (y no en el Senado), para ser ratificado o derogado:

- Si se ratifica, el Decreto-Ley se convierte en ley. Formalmente sigue siendo un Decreto-Ley, pero su rango normativo es el de una ley.

- Si se deroga, por entenderse que no se justificaba su promulgación o que se ha excedido en su ámbito de aplicación, los efectos que ha producido en sus 30 días de vida no se ven afectados por esta anulación.

No obstante, durante el plazo de 30 días siguientes a la promulgación del Decreto-Ley, las Cortes Generales podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

DECRETOS LEGISLATIVOS

CONCEPTO.- Los Decretos Legislativos son normas con rango de ley dictadas por el Gobierno en virtud e una delegación de las Cortes Generales (artículo 82 de la Constitución). Es el Parlamento quien, a iniciativa propia, decide permitir que el Gobierno intervenga en materias que normalmente no le competen, estableciendo un control a priori. Este mecanismo recibe el nombre genérico de legislación delegada.

FUNDAMENTO.- Las Cortes Generales llaman al Gobierno a que colaboren con ellas en la configuración del ordenamiento jurídico, en aquellas materias técnicas o complejas de las cuales la Administración tiene un conocimiento mayor.

REQUISITOS DE LA DELEGACIÓN:

- No cabe la delegación en materias de Ley Orgánica. - Su destinatario sólo puede ser el Gobierno (o un Gobierno autonómico, si el Parlamento delegante es autonómico).

- La delegación habrá de ser expresa, para materia concreta y con un plazo para su ejercicio. - La delegación se agota con el uso que de ella haga el Gobierno, mediante la publicación de la norma correspondiente. - No podrá entenderse concedida de modo implícito, por tiempo indeterminado, ni tampoco podrá permitirse la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.

- Cuando una proposición de ley o una enmienda fuera contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal caso, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación.

- Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer fórmulas adicionales de control.

- La delegación para textos articulados contendrá los principios y criterios que se seguirán en su ejercicio. - La delegación para textos refundidos determinará el ámbito de la refundición, especificando si además se incluye la posibilidad de aclarar y armonizar los textos refundidos.

- Los Decretos Legislativos requieren la consulta no vinculante del Consejo de Estado.

- MODALIDADES:

- DESARROLLO DE LEYES DE BASES (TEXTOS ARTICULADOS). Las leyes de bases son delegaciones que realiza el legislativo sobre determinadas materias conteniendo una autorización para que el Gobierno las desarrolle minuciosamente mediante un texto articulado que, una vez dictado, tiene el valor de ley ordinaria. Por tanto, el texto articulado no es otra cosa sino el desarrollo de la Ley de Bases, y el artículo 82 de la Constitución establece una serie de precisiones sobre las mismas:

- La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados.

- Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.

Las leyes de bases no podrán en ningún caso autorizar la modificación de la propia ley de bases, o facultar para dictar normas de carácter retroactivo.

- REFUNDICIONES LEGALES (TEXTOS REFUNDIDOS). Otras veces la delegación legislativa se hace mediante ley ordinaria habilitando al gobierno para reunir en un texto único (que en adelante será el único aplicable) disposiciones dispersas y a veces de distinto rango sobre una determinada materia, teniendo la refundición el rango de ley ordinaria. El texto refundido es legislación delegada. Sobre las refundiciones, la Constitución señala en su artículo 82:

- Que la delegación legislativa cuando trate de refundir varios textos legales deberá hacerse mediante ley ordinaria.

- Que la autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativa a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye el regular, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.

EL REGLAMENTO

El Reglamento es toda disposición jurídica de carácter general dictada por la Administración Pública, en virtud de su competencia propia, con valor subordinado a la ley.

1.7.1.- LA POTESTAD REGLAMENTARIA

La potestad reglamentaria es el poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos. Es quizá su potestad más intensa, puesto que implica participar en la formación del ordenamiento. De este modo, la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás a un ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en una cierta medida su propio ordenamiento, y aún el de los demás.

Las razones que justifican la potestad reglamentaria son:

- La composición política y no técnica de las Cámaras Legislativas, que determina que éstas no sean idóneas para la confección de los Reglamentos.

- La gran movilidad de las normas administrativas, que exige que éstas no tengan el rango formal que la ley comporta, lo que facilita su derogación y sustitución por otras. - La amplia esfera discrecional del Poder Ejecutivo, que determina la conveniencia de que la propia Administración se autolimite dictando Reglamentos.

- La oportunidad de atribuir determinadas materias al Poder Ejecutivo para que las reglamente, supuesto que el legislador no puede preverlo todo.

La Constitución, en su artículo 97, determina que es el Gobierno quien ejerce la potestad reglamentaria, de acuerdo con la Constitución y las Leyes. Esto no quiere decir que no la tengan también las Comisiones Delega- das, los Ministros y otras autoridades y órganos inferiores dentro de la Administración del Estado.

Asimismo, la tienen los entes territoriales distintos del Estado y con personalidad jurídica propia, como las CC.AA., las Provincias y Municipios. También los entes no territoriales o institucionales, en el ámbito de sus competencias (OO.AA., Universidades, etc).

1.7.2.- NATURALEZA DEL REGLAMENTO

Los Reglamentos son fuentes del Derecho para la Administración, pero proceden de ella misma. Esto determina que ofrezcan una doble vertiente:

- POR SU PROCEDENCIA son, para cierto sector doctrinal, actos administrativos sometidos al principio de legalidad y susceptibles, en su caso, de ser fiscalizados por la jurisdicción contencioso-administrativa.

- POR SU CONTENIDO son normas de derecho objetivo, por lo que vienen a integrarse en el bloque de la legalidad que se impone a la propia Administración en su actuación concreta.

El artículo 106.1 de la Constitución dispone que los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.

El Reglamento tiene de común con la Ley el ser una norma escrita, pero difiere en todo lo demás. De esa nota común pocos caracteres genéricos pueden derivarse. Lo propio del Reglamento, lo que le separa definitiva- mente de la Ley, es que es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la Ley, obra de la Administración. Como todos los productos administrativos, el Reglamento es una norma necesitada de justificación, caso por caso, condicionada, con posibilidades limitadas y tasadas, libremente justiciable por el juez.

Su sumisión a la Ley es absoluta, en un doble sentido: - No se produce más que en los ámbitos que la Ley le deja. - No puede suplir a la Ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto contenido.

Sobre esta base se articula lo que el artículo 9.3 de la Constitución llama, para garantizarla, la jerarquía normativa. Por su parte, el artículo 6 de la LOPJ dispone que los jueces y Tribunales no aplicarán los Reglamentos o cualquier otra disposición contraria a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa.

1.7.3.- CLASES DE REGLAMENTOS

- CLASIFICACIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA DE SUS RELACIONES CON LA LEY

- REGLAMENTOS EJECUTIVOS. Se dictan para desarrollar preceptos de una ley anterior. Tal desarrollo puede ser parcial o total. De acuerdo con el derecho positivo, los Reglamentos ejecutivos han de dictarse previo informe del Consejo de Estado.

- REGLAMENTOS INDEPENDIENTES. Se dictan como consecuencia de esa originaria potestad reglamentaria de la Administración. A esta categoría pertenecen, de una parte, los Reglamentos de organización administrativa (por ser la organización de sus propios servicios una competencia básica administrativa), y de otra, los Reglamentos que la Administración dicte para regular el ejercicio de poderes que le estén conferidos discrecionalmente.

- CLASIFICACIÓN POR SU CONTENIDO Y RELACIÓN CON LOS CIUDADANOS

- REGLAMENTOS INTERNOS o de organización, que carecen de proyección hacia el exterior (hacia los ciudadanos).

- REGLAMENTOS EXTERNOS o de relación, que disciplinan directamente sobre las relaciones entre la Administración y los particulares.

- CLASIFICACIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA DE SU JERARQUÍA

La distinción más importante de los Reglamentos es la que versa sobre su orden jerárquico, atendiendo al mayor o menor rango en la escala normativa.Ha de distinguirse aquí entre forma y contenido.

Lo que acuerda el Consejo de Ministros tiene normalmente a un Real Decreto como vehículo, así como lo que acuerda el Parlamento tiene como vehículo una Ley, y lo que acuerdan los Ministros tiene como vehículo una Orden Ministerial. Ahora bien, el contenido puede ser o no normativa. Cuando se esté en presencia de un Real Decreto del Consejo de Ministros, no puede decirse sin más si se trata o no de un Reglamento, puesto que lo que dispone el Consejo de Ministros tiene habitualmente forma de Real Decreto. Será necesario que su contenido tenga carácter normativo, que tenga, por tanto, carácter netamente reglamentario (porque puede tratarse, por ejemplo, de un nombramiento).

- CLASIFICACIÓN POR SU PROCEDENCIA

- REGLAMENTOS ESTATALES: emanan de la Administración del Estado.

- REGLAMENTOS AUTONÓMICOS: emanan de las CC.AA.

- REGLAMENTOS DE ENTIDADES LOCALES.

- REGLAMENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL.

- CLASIFICACIÓN POR SUS DESTINATARIOS

- REGLAMENTOS GENERALES. Son aquellos que van dirigidos a todos los ciudadanos, y han de ser cumplidos por los nacionales y por todos los sujetos que actúen en un Estado (Reglamentos sanitarios). No precisan características singulares de tales sujetos.

- REGLAMENTOS ESPECIALES. Son dirigidos a quienes estén en una singular relación con la Administración, a los que están en las denominadas relaciones especiales de sujeción (Reglamentos sobre régimen funcionarial).

LÍMITES FORMALES.- Al emitirse un Reglamento han de adoptarse las vías procedimentales previstas para ello. La Administración no puede dictar Reglamentos sin más, está obligada a crear las disposiciones a través de ciertas formalidades y con arreglo a determinados cauces. Y además, está obligada a publicarlos para su conocimiento general.

El incumplimiento de los límites formales de la potestad reglamentaria (por ejemplo, la omisión del dictamen del Consejo de Estado cuando se trata de Reglamentos ejecutivos de Leyes) lleva aparejada la nulidad del Reglamento correspondiente. Lo mismo sucede con la omisión del informe de las Secretarías Generales Técnicas de que procedan los Reglamentos.

El procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general pretende la adecuación del Reglamento a la Ley y evitar que los Reglamentos sean origen de normas que lleven a políticas contradictorias.

En este sentido la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula en su Título VI la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, con el siguiente contenido:

Art. 127. Iniciativa legislativa y potestad para dictar normas con rango de ley. Art. 128. Potestad reglamentaria. Art. 129. Principios de buena regulación. Art. 130. Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación. Art. 131. Publicidad de las normas. Art. 132. Planificación normativa. Art. 133. Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos.

LÍMITES MATERIALES.- Otros límites son de carácter material, y están vinculados al principio de legalidad. La Administración no puede disponer de las materias reservadas a las Leyes sin autorización expresa de las Cortes. Los Reglamentos que vayan contra el principio de legalidad y de la reserva de la Ley son nulos de pleno derecho.

También la jerarquía normativa es un límite y la consecuencia de ella: la Administración no puede tampoco, dictar disposiciones contrarias a las Leyes. La primacía de rango de la Ley se impone a todos los Reglamentos, sancionándose también con nulidad la infracción de tal principio. También dentro del ámbito propiamente administrativo debe respetarse la jerarquía suplementaria. Los Reglamentos de rango inferior que infrinjan lo dispuesto en un Reglamento de rango superior son igualmente nulos.

1.8.- OTRAS FUENTES

Los principios generales del Derecho.- Por principios generales del derecho se entienden las ideas fundamentales e informadoras de la organización jurídica de una nación, es decir, los que dan sentido a las normas jurídicas legales o consuetudinarias existentes en una comunidad, los enunciados generales a los que se subordina un conjunto de soluciones particulares.

Los principios generales del Derecho se identifican con los principios del Derecho Natural, y actúan como principios informadores del Derecho positivo, normalmente escrito. También la Constitución recoge todos los que se entienden por principios generales del Derecho en otros sistemas, como la regulación de derechos fundamentales y libertades públicas del Título I, o los principios de irretroactividad, de igualdad, mérito y capacidad para el acceso a la función pública, de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, etc.

La jurisprudencia.- La jurisprudencia se refiere a las tendencias u orientaciones establecidas en los fallos judiciales: se dice que hay jurisprudencia cuando existe una serie de sentencias judiciales concordantes o una sentencia judicial única, de las que es posible extraer una norma de carácter general que oriente e influya la decisión de casos futuros.

Los Jueces y Tribunales se ven impulsados a seguir los criterios interpretativos sentados por los órganos judiciales superiores por razón de coherencia o para evitar la revocación de sus fallos. Además, la observancia del precedente judicial es una conducta jurídicamente exigible en virtud del principio constitucional de igualdad, que prohíbe que dos o más supuestos de hecho sustancialmente iguales sean resueltos de forma injustificadamente dispar. El Código Civil menciona a la jurisprudencia para, aún sin reconocerla directamente el valor de fuente del Derecho, establecer que complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. Dicho precepto hay que entenderlo ahora en el contexto de la Constitución de 1978, que ofrece la realidad de una Justicia constitucional por encima del propio Tribunal Supremo. Existen además otras dos fuentes de doctrina jurisprudencial que son fruto de nuestra integración europea: de una parte, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derecho Humanos y, de otro lado, son vinculantes también para los Tribunales y autoridades españolas las decisiones del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea.

La doctrina.- La doctrina es el conjunto de las opiniones emitidas por los expertos en una ciencia jurídica determinada. Comprende todos aquellos estudios o trabajos académicos y de investigación que se realizan siguiendo un método y que pueden aportar datos susceptibles de ser argumentos racionales a una disciplina jurídica. Solamente tendrá carácter de fuente formal del derecho cuando la legislación la señala como tal, por ejemplo en el contenido de una exposición de motivos de una norma legal o reglamentaria.

Los precedentes administrativos.- Un precedente es una actuación anterior semejante a la que se presenta después, de manera que la solución adoptada previamente puede trasladarse al caso posterior. Pero para que pueda apreciarse la existencia de un precedente no basta con la mera alegación de su existencia. La idea misma de precedente exige acreditación de la existencia de una decisión anterior sobre cuestión igual o similar, adoptada por el mismo órgano, de lo contrario la alegación de la existencia de precedente sería una fórmula vacía.

En Derecho Administrativo el precedente tiene valor referencial, en cuanto a la existencia de una actuación administrativa previa que en iguales circunstancias tendría que conducir a la misma conclusión. No obstante, la legislación vigente permite dictar actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes, con la exigencia de que han de motivarse, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho (art. 35 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

El ordenamiento jurídico de la Unión Europea.

La Unión Europea es una organización supranacional que nace de la voluntad de los estados que la integran, no tiene competencias “per se” u originarias sino que tiene aquellas que le ceden los Estados miembros. Es lo que se conoce como principio de atribución de competencias recogido en los Tratados vigentes (artículo 5 del Tratado de la Unión Europea-TUE).

El ejercicio de esas competencias ha dado lugar a la aparición de un sistema jurídico, un derecho de la Unión, que es de obligado cumplimiento para los Estados miembros y que genera obligaciones pero también derechos en los ciudadanos europeos.

Los Estados tienen que asumir esa normativa europea como propia, aplicarla y responder ante la Unión de dicha aplicación.

El Ordenamiento jurídico de la UE esta compuesto por el Derecho primario u originario y el Derecho derivado.

EL DERECHO PRIMARIO se refiere en particular, a los Tratados, que son la base de toda la actuación de la UE:

Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

EL DERECHO DERIVADO es el que elaboran las instituciones de la Unión (actos jurídicos de la Unión) con objeto de alcanzar los principios y objetivos establecidos en los Tratados y en él se incluyen: los reglamentos, las directivas y las decisiones (con carácter vinculante) y las recomendaciones y dictámenes (con carácter no vinculante). La interacción del ordenamiento jurídico de la UE y los ordenamientos nacionales se vertebra a través de unos principios elaborados por la jurisprudencia europea que son fundamentalmente:

Principio de “eficacia directa del Derecho comunitario”: posibilidad de aplicarlo con independencia de lo que establezca el derecho interno de los Estados miembros de manera que los ciudadanos lo pueden invocar directamente ante los Tribunales nacionales. Principio de “supremacía del Derecho comunitario” de modo que en caso de conflicto entre el derecho del estado miembro y el derecho de la UE, el juez nacional está obligado a aplicar este último. Principio de “seguridad jurídica”, que obliga a los Estados miembros a integrar el derecho de la UE en sus ordenamientos de manera suficientemente clara y pública a fin de que se pueda conocer y evitar situaciones de incertidumbre. Principio de “responsabilidad de los estados miembros por infracción del Derecho comunitario” conforme al cual una acción u omisión ilegal de los estados

miembros respecto a la aplicación del derecho de la UE implicaría la obligación de reparación de los daños causados.

Vinculan y obligan al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que debe conseguirse. No obstante, son los Estados miembros quienes eligen la forma y los medios para ello. Para que una Directiva pueda surtir efecto es preciso que el legislador nacional proceda a un acto de transposición mediante el cual el Derecho nacional se adapta a los objetivos establecidos en la misma. La jurisprudencia europea ha establecido la aplicación directa de las directivas (sin necesidad de previa transposición) para determinados supuestos y siempre que el Estado no haya procedido(o no lo haya hecho debidamente) a su transposición en el plazo establecido.

Tienen alcance general, son obligatorios en todos sus elementos y aplicables directamente en todos los Estados miembros. Desde su entrada en vigor, en la fecha que determine o, en su defecto, el vigésimo día posterior a su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea se impone en todos los ordenamientos jurídicos nacionales.

Los Estados miembros, a causa de la vinculación exclusiva con los objetivos de la Directiva, tienen un margen de actuación en la transposición al Derecho nacional para poder tener en cuenta las particularidades nacionales respectivas.

Las Directivas deben trasponerse mediante disposiciones jurídicas vinculantes internas que satisfagan los criterios de seguridad y claridad jurídicas y que establezcan una posición inequívoca para que los destinatarios puedan acogerse a los derechos derivados de la Directiva.

En principio, las Directivas no son directamente aplicables. Sin embargo, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha decidido que, de forma excepcional, las disposiciones de una Directiva también pueden tener efectos directos en un Estado miembro, sin necesidad de un acto de transposición previo del Estado miembro. A este respecto, existe jurisprudencia constante desde 1970, siendo necesario que se cumplan las siguientes condiciones:

-El plazo de transposición venció y la Directiva no ha sido transpuesta o lo ha sido deficientemente; -Las disposiciones de la Directiva son lo suficientemente claras y precisas; -Las disposiciones de la Directiva confieren derechos al ciudadano individual.

Actos jurídicos obligatorias en todos sus elementos para sus destinatarios a los que designan expresamente (uno o más ciudadanos o empresas, uno o más Estados miembros). Sirven para legislar sobre casos particulares y normalmente no requieren ningún desarrollo normativo adicional para ser aplicables.

La Decisión atiende a la regulación de hechos concretos en relación con destinatarios determinados. Al igual que las Directivas, las Decisiones pueden entrañar para un Estado miembro la obligación de conceder a un destinatario una situación jurídica más ventajosa. En este caso, como en el de las Directivas, para fundamentar los derechos individuales es necesario un acto de transposición por parte del Estado miembro afectado. Las Decisiones pueden ser directamente aplicables en las mismas circunstancias que las Directivas.

Contrariamente al Reglamento, la decisión no tiene alcance general, obliga sólo a sus destinatarios, que pueden ser un individuo, una empresa o un Estado Miembro. La decisión tiende a aplicar las reglas de los Tratados a los casos particulares, es asimilable al acto administrativo individual en el Derecho nacional, y es por tanto un instrumento de ejecución administrativa del Derecho Comunitario. Actos jurídicos de carácter no vinculante, que contienen una opinión o valoración de situaciones o propuestas.

El Reglamento garantiza la aplicación uniforme del Derecho comunitario en todos los Estados miembros. A la vez, excluye la posibilidad de aplicación de disposiciones de los Estados miembros que pudieran tener incompatibilidad de contenido con el objeto material del Reglamento. Las disposiciones de ejecución de los Estados miembros no podrán alterar ni ampliar el alcance o los efectos de un Reglamento, en base al principio de cooperación leal (artículo 10 del TCE).

No son vinculantes y no crean derechos ni obligaciones para los destinatarios, pero ofrecen orientaciones en relación con la interpretación y el contenido del Derecho Comunitario Europeo.

EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA: SUS PRINCIPIOS

LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN SON

el principio de la democracia (arts. 2, 9 y 12 TUE); el principio de respeto de los derechos fundamentales (art. 6.3 TUE) el principio de igualdad de los Estados miembros (art. 4.2 TUE); los principios de respeto a la identidad nacional de los Estados miembros y el de cooperación leal (art. 4.2 TUE); y los principios de solidaridad y de transparencia y proximidad (art. 1 TUE).

Por su parte, el Derecho de la UE tiene como PRINCIPIOS INFORMADORES: la autonomía, la unidad, la complejidad y diversidad.

1. Autonomía. Constituye un ordenamiento jurídico propio, autónomo del Derecho internacional —del que se distingue— y de los ordenamientos internos de los Estados miembros en cuyos sistemas jurídicos, sin embargo, se integra sin perder sus específicas características.

2. Unidad. Unidad funcional que pretende alcanzar los fines de la integración europea, para lo que es imprescindible la labor del TJUE al interpretar el DUE y delimitar sus principios generales.

3. Complejidad y diversidad. El DUE está estructurado en un sistema de fuentes que le dota de complejidad y diversidad integrando lo que se ha llamado tradicionalmente el “acervo comunitario”.

Las fuentes en sentido de categorías normativas en el Derecho de la Unión se apoyan en una “summa divisio”, entre Derecho originario (o primario), constituido sus- tancialmente por las normas constitutivas y sus modificaciones, y el Derecho derivado (o secundario) que es el conjunto de normas que encuentran su fundamento en las originarias.

1. Derecho ORIGINARIO

Tratados - Tratado de París (18 de abril de 1951) que da origen a la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA) extinguida en 2002 - Tratado de Roma (Tratado Euratom y Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, 25 de marzo de 1957), y el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht, 7 de febrero de 1992).

- Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007 y que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, la Unión Europea asume a la Comunidad Europea, y se rige por el Tratado de la Unión Europea (TUE), y

el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), junto a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

La característica fundamental del Derecho originario, junto a su superior jerarquía, es su vinculatoriedad y directa aplicación.

2. Derecho DERIVADO O SECUNDARIO

El Derecho derivado está formado por las disposiciones de carácter normativo de las instituciones de la Unión que gozan de competencia para dictarlos o aprobarlos de conformidad con lo previsto en los propios Tratados, y que vincularán a los Estados miembros, y las instituciones, conforme a su naturaleza.

En realidad, se puede decir que todo el Derecho no comprendido en las normas constitutivas es Derecho Derivado al encontrar su fundamento, alcance y límites en la norma constitutiva.

La característica fundamental del Derecho derivado es su eficacia, que puede ser vertical y horizontal. La eficacia vertical se refiere a las relaciones entre los Estados miembros y los ciudadanos, y la horizontal a las relaciones entre particulares.

Las modalidades de actuación de la Comunidad son las siguientes: Reglamento, Directiva, Decisión, Recomendaciones y Dictámenes, que son figuras jurídicas propias del Derecho Comunitario Europeo, sin relación con figuras jurídicas nacionales o internacionales. Ya mencionadas y comentadas.

CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO COMUNITARIO

AUTONOMÍA.- El Derecho Comunitario no es un Derecho extranjero ni un Derecho exterior: es el Derecho propio de cada uno de los Estados Miembros, como su Derecho nacional En este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia Comunitario de 5 de febrero de 1963 lo configura como Derecho Autónomo, distinto del Derecho Internacional y del Derecho Interno de los Estados Miembros.

UNIDAD.- No se trata de un conglomerado de normas dispersas en cuerpos distintos sino que se perfila como una unidad económica y orgánica y funcional orientado a la realización de los fines de los Tratados con carácter progresivo y dinámico.

COMPLEJIDAD.- El Derecho Comunitario es complejo por la diversidad de fuentes de donde brota, y porque en él se distinguen una serie de Derechos: primario, derivado y complementario.

En cuanto a los caracteres del Derecho Comunitario, en relación con el Derecho Interno de cada Estado, sus caracteres son:

EFECTO DIRECTO.- También denominado de aplicabilidad inmediata, en cuya virtud el Derecho Comunitario es invocable y aplicable directamente en el interior de los Estados. En consecuencia el Derecho Comunitario no sólo se integra en cada ordenamiento interno de manera automática, sino que tiene fuerza suficiente para generar efectos inmediatos en la esfera de los particulares (derechos y obligaciones) tanto en sus relaciones con otros particulares o empresas como en las que mantengan con las Administraciones Públicas de los distintos Estados Comunitarios.

PRIMACÍA.- Implica la prevalencia del Derecho Comunitario sobre el Derecho de los Estados Miembros. De esta forma:

• La primacía es una condición existencial del Derecho Comunitario, que no puede existir en tanto Derecho sino con la condición de no ser doblegado por el Derecho Interno de los Estados Miembros.

• Por su propia naturaleza el Derecho Comunitario afirma su superioridad, ésta no resulta de ninguna concesión por parte del Derecho Constitucional de los Estados Miembros.

• El Orden Jurídico Comunitario prevalece en su integridad sobre los Ordenamientos Jurídicos Nacionales. Por tanto de esta primacía se benefician tanto las normas comunitarias primarias como derivadas, directamente aplicables o no.

• La primacía del Derecho Comunitario no solo es válida en el orden comunitario y en las relaciones entre los Estados, sino también en los Ordenamientos Jurídicos Nacionales, en donde se impone a las jurisdicciones nacionales.

LAS RELACIONES ENTRE EL DERECHO COMUNITARIO Y EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LOS ESTADOS MIEMBROS

• INTRODUCCIÓN

El ordenamiento jurídico comunitario precisa de un complemento normativo que exige la actividad de los Estados miembros en cuanto a la recepción y posterior aplicación del Derecho Comunitario. En virtud del artículo 291 del Tratado de funcionamiento de la UE, los Estados miembros tienen la obligación de cooperar: los Estados miembros adoptarán todas las medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión. Cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión, éstos conferirán competencias de ejecución a la Comisión o, en casos específicos debidamente justificados y en los previstos en los Tratados, al Consejo. Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión. Los Estados miembros ayudarán a la Unión en el

cumplimiento de su misión y se abstendrán de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión.

La colaboración entre el Derecho comunitario y el Derecho interno de cada Estado miembro presenta diversas manifestaciones:

-La cooperación estatal se hace más patente en el caso de las Directivas pues, por su propia naturaleza, reclaman una actividad concreta del Estado miembro al que van dirigidas, para que adopte un complemento normativo capaz de alcanzar la eficacia buscada.

-En el ámbito jurisdiccional se establece un vínculo estrecho a través del procedimiento de decisión prejudicial, que tiene una doble finalidad: facilita la labor de los jueces nacionales en el ejercicio de la función de juzgar, por un lado, y por otro, tiende a garantizar la uniformidad en la interpretación y aplicación del Derecho Comunitario en todo el ámbito de la Unión para que produzca el mismo efecto en todos los Estados miembros.

-El artículo 299 del Tratado de funcionamiento de la UE establece para la ejecución forzosa de títulos: los actos del Consejo, de la Comisión o del Banco Central Europeo que impongan una obligación pecuniaria a personas distintas de los Estados serán títulos ejecutivos. En general, este principio es aplicable para el conjunto de la ejecución del Derecho comunitario en la medida en que éste no posea una disposición al respecto.

-La interdependencia entre los ordenamientos jurídicos comunitario y nacional se aprecia cuando se trata de cubrir lagunas del Derecho de la UE. Esto sucede cuando el derecho comunitario acude, para completar sus propias normas, a la regulación ya existente en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros.

• PRINCIPIOS

En caso de conflicto entre el ordenamiento jurídico comunitario y el nacional habrán de tenerse en cuenta los siguientes principios esenciales para articular las relaciones entre ambos ordenamientos:

1º.- Supremacía del derecho elaborado a partir de los Tratados fundacionales. Se reconoce la primacía no sólo de los Tratados sino del resto del ordenamiento comunitario (reglamentos, directivas, decisiones o acuerdos vinculantes para la Comunidad) sobre el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, con independencia de su rango. El Derecho comunitario afirma su superioridad en virtud de su propia naturaleza, sin depender de las reglas particulares de cada Estado, para regular los conflictos entre el Derecho internacional y el Derecho interno.

2º.- Aplicabilidad directa del Derecho comunitario. Ello significa que el Derecho comunitario (originario o derivado) se integra en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros sin necesitar ninguna fórmula especial para ser insertado. Las normas comunitarias forman parte del ordenamiento jurídico interno en tanto que Derecho comunitario. En cualquier caso, el efecto directo requiere claridad total de la disposición, precisión en la delimitación de su objeto e imposición de obligaciones ciertas y autosuficiencia e incondicionalidad en su ejecución.

3º.- Las normas comunitarias, al igual que cualquier norma jurídica, son susceptibles de otorgar derechos e imponer obligaciones a los particulares. Como consecuencia de ello, los particulares tienen derecho a invocar ante sus jurisdicciones nacionales disposiciones

del Derecho comunitario, estando los jueces obligados a aplicar dichas normas, con independencia de la legislación del país donde ejercen sus funciones (efecto directo). La interpretación del Tribunal ha ido evolucionando, reconociendo en la primera etapa el efecto directo de numerosos artículos de los Tratados, hasta llegar finalmente a predicarlo en ciertas disposiciones de las Directivas, admitiendo no sólo que los particulares puedan invocar disposiciones comunitarias frente a sus respectivos Estados (efecto directo vertical), sino también frente a otros particulares (efecto directo horizontal).

4o.- En último lugar, otro de los efectos sería la posibilidad de que los particulares puedan alegar, en apoyo a la pretensión deducida ante el juez o tribunal nacional, una disposición o norma comunitaria sin efecto directo y, por tanto, sin posibilidad de ser invocada ante tales órganos jurisdiccionales; pues nada parece impedir que un juez nacional, aun sin estar obligado jurídicamente, pueda tener en cuenta una norma comunitaria sin efecto directo.

• REGLAS EN CASO DE CONFLICTO

En relación a la colisión de normas en el ordenamiento jurídico español, como consecuencia de sus relaciones con el ordenamiento jurídico comunitario cabe señalar:

a) Si se produce colisión entre una norma de derecho derivado y normas con rango inferior a la ley, no habrá duda de la superioridad de la primera. Si el conflicto lo plantea ante el juez de lo contencioso-administrativo, podrá descartar tal norma vía recurso indirecto. Ante el juez civil, penal, o social sólo cabrá inaplicarlo. Ante la Administración, optará por inaplicar, derogar o adoptar otro posterior.

b) Si la colisión se produce entre norma de derecho derivado y norma con rango de ley, el Juez interno reconocerá la primacía del derecho comunitario e inaplicará la norma interna. El competente no será el Tribunal Constitucional porque el derecho comunitario no es parámetro de constitucionalidad, así que si hay duda habrá que dirigirse al TJCE.

c) Si la colisión se produce entre norma de derecho derivado y norma constitucional interna se ha producido una evolución en tres fases:

-En un primer momento se niega la supremacía del derecho comunitario por no existir verdadero poder legislativo en las Comunidades Europeas ni un catálogo de derechos fundamentales.

-A raíz de la sentencia Solange III del Tribunal Constitucional Alemán de 1986 se reconocerá la primacía del derecho comunitario sobre la base de reconocer la suficiencia democrática del Parlamento Europeo y la existencia de derechos por el Convenio de 1950.

-Por ello, la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 64/1991 afirmará que, aún sin poder admitir un recurso de inconstitucionalidad o de amparo frente a las normas o actos comunitarios, sí se admitirá frente a los procedentes de los poderes internos en aplicación de aquéllos.