Las Finanzas Púlbicas del Distrito de Cartagena de Indias...Municipalidad de Cartagena de Indias,...
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“Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública de la Municipalidad de Cartagena de Indias” Junio 2009 Unidad de Gestión del Sector Público América Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized
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“Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública de
la Municipalidad de Cartagena de Indias”
Junio 2009
Unidad de Gestión del Sector Público
América Latina y el Caribe
Documento del Banco Mundial
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RECONOCIMIENTOS
Este informe fue realizado por el siguiente grupo de personas: Edgardo Mosqueira (Gerente del
Equipo), Christian Yves González (Economista País- Temas Fiscales), Carmen Romero,
(Servicio Civil y Compras), Mariano Lafuente (Servicio Civil y Administración Financiera),
Henry Forero (Compras y Administración Tributaria), Alexandre Arrobbio, (Administración
Financiera), Emmy Yokoyama (Sector de Salud), y Enrique Fanta (Administración Tributaria).
El equipo también estuvo conformado por José Martínez (LCSPT) y Steve Webb (LCSPS). La
coordinación general y el apoyo logístico estuvieron a cargo de Carmen Romero y Patricia
Méndez (LCSPS).
La supervisión y dirección general del equipo estuvo a cargo de Nick Manning (Jefe de Sector) y
David Rosenblatt (Economista Líder).
Queremos aprovechar la oportunidad para agradecer a una amplia lista de funcionarios del
Gobierno Municipal de Cartagena, quienes han participado y apoyado el análisis y las
discusiones llevadas a cabo durante la elaboración de este informe. Nuestro reconocimiento
especial a la Alcaldesa, Judith Pinedo Flores y a Irina Junieles, Asesora de la Alcaldía. Asimismo
queremos agradecer particularmente a la Secretaria de Hacienda, Vivian Eljaiek; al Secretario
General, Luis Ernesto Araujo Rumié; a la Secretaria de Planeación, Zaida Salas Franco, al
Secretario de Talento Humano, Augusto Vidales; al Secretario de Educación, Julio Salvador
Alandette Arroyo, a la Directora de la Escuela de Gobierno, Olga Acosta y; al Director del
DADIS: Lucio Rangel Ced.
Reconocemos así mismo las importantes contribuciones de los equipos de trabajo de las
Secretarias y el apoyo brindado por el personal administrativo y técnico de la Alcaldía.
En este sentido estamos especialmente agradecidos por el acompañamiento y recomendaciones
brindadas por las autoridades del Gobierno de Colombia, en especial por Oswaldo Porras,
Director de la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible y William Jiménez, así como a la
Dra. Ana Lucía Villa, Directora de la Dirección de Apoyo Fiscal, cuyos insumos fueron críticos
para la elaboración de este informe.
El presente informe fue revisado por un grupo del Banco Mundial conformado por: Martha
Laverde (LCSHE), Manuel Vargas (LCSFM), Christoph Kurowski (LCSHD) y Tomas Socias
(LCSPT).
3
CONTENIDO
RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................................................... 4
INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................................................. 5
PRIMERA PARTE: SITUACIÓN ECONÓMICA- FISCAL ................................................................................................... 7
SEGUNDA PARTE: RETOS Y OPORTUNIDADES PARA LA MEJORA DEL GASTO PUBLICO ........................................ 16
I. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA ....................................................................................................................... 18 II. ADMINISTRACIÓN DE LAS COMPRAS PUBLICAS ............................................................................................. 26 III. ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS HUMANOS ............................................................................................. 30 IV. ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA ................................................................................................................... 36 V. PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE ASEGURAMIENTO DE SALUD ...................................................................... 40
TERCERA PARTE : PLAN DE ACCIÓN RÁPIDA PARA LA MEJORA DE LA GESTIÓN PÚBLICA DE LA MUNICIPALIDAD DE
CARTAGENA ................................................................................................................................................................. 45
I. RECOMENDACIONES PARA LA CREACIÓN DE UN FONDO DE PENSIONES ..................................................... 48 II. REFORMAS PARA MEJORAR EL CONTROL Y LA EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO MEDIANTE MEJORAS EN LA
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA, GESTIÓN DE COMPRAS Y GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS ........................... 49 III. REFORMAS PARA INCREMENTAR LA RECAUDACION DE LOS INGRESOS MEDIANTE LA REFORMA DE LA
ADMINISTRACION TRIBUTARIA ................................................................................................................................. 56 IV. REFORMAS PARA MEJORAR EL CONTROL DEL GASTO PUBLICO MEDIANTE LA INTRODUCCION DE
MEJORAS EN LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS DE ASEGURAMIENTO DE SALUD ................................................ 57
ANEXO I: AVANCES DE LAS RECOMENDACIONES DEL BANCO MUNDIAL PRESENTADAS A LA MUNICIPALIDAD EL
29 DE MAYO DEL 2008 ................................................................................................................................................ 58
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................................................. 76
4
RESUMEN EJECUTIVO
El presente informe “Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública de la
Municipalidad de Cartagena” es una propuesta elaborada por el Banco Mundial a solicitud de
las autoridades de la Municipalidad de Cartagena y el Departamento Nacional de Planeación
(DNP). Identifica medidas de reforma de rápida implantación cuyo objetivo es contribuir a la
mejora de la gestión y la situación fiscal del Distrito. Además, El Plan de Acción Rápida
desarrolla y plantea soluciones a los principales problemas de operación identificados en las
“Evaluaciones del Desempeño Integral de los Municipios” elaboradas por el DNP.
El principal reto de la nueva Administración Municipal de Cartagena que asumió la gestión a
inicios del 2008 consiste en la implementación del Plan de Desarrollo Distrital 2008-2011 “Por
Una Sola Cartagena” que refleja el mandato de la mayoría de Cartaginenses. La nueva
Administración del Distrito busca prioritariamente disminuir las diferencias de lo que el Plan
denomina “las dos Cartagenas”: una moderna, desarrollada y con acceso a servicios, y otra
caracterizada por una alta incidencia de pobreza y limitado acceso a los servicios del Estado. Con
el fin de mejorar las condiciones de vida de la población de menores recursos, el Plan propone
incrementar la inversión pública del Distrito en cerca del 40% para el 2011, respecto de las
realizadas en el año 2005.
Sin embargo, estos objetivos enfrentan dos obstáculos. Por un lado, la gestión y operación
administrativa de la Municipalidad presentan debilidades que reducen las capacidades
institucionales necesarias para la implementación del Plan. Por otro lado, la situación fiscal del
Distrito requiere de la adopción de medidas de fortalecimiento para generar el espacio fiscal
necesario para el financiamiento del Plan. Este informe propone un conjunto de medidas que
podrían contribuir a fortalecer la capacidad de gestión administrativa y a lograr la sostenibilidad
fiscal del Distrito, contribuyendo así a la viabilidad del Plan “Por una sola Cartagena”.
Por el lado de la ejecución del gasto público, el informe incluye propuestas para la mejora de la
administración financiera y de compras y, en menor medida, para mejorar el manejo de los
recursos humanos. Incluye también propuestas para mejorar el control del gasto del
aseguramiento público de la salud. Por el lado del ingreso, propone medidas para incrementar la
recaudación tributaria. Estas medidas unidas a la creación de un Fondo de Pensiones
contribuirían a hacer sostenible el gasto público y liberar recursos para el financiamiento de las
inversiones previstas en “Por una sola Cartagena”. El financiamiento del Fondo tendría que
provenir de recursos del balance, la venta de activos del Distrito, y un crédito de mediano plazo.
Cabe destacar que los impactos fiscales positivos de estas medidas excederían largamente el
costo de su ejecución.
Con este informe, cuya elaboración ha contado con el liderazgo de la Alcaldesa y el valioso
aporte de los principales funcionarios de la municipalidad, el Banco Mundial espera poder
contribuir a la ejecución del Plan “Por Una Sola Cartagena” y, más aún, impactar positivamente
en la mejora de la gestión administrativa, la prestación de servicios y una mejor condición de
vida para los Cartaginenses.
5
INTRODUCCIÓN
1. Los Planes de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Sub-Nacional tienen por
objeto identificar oportunidades de mejora de las herramientas de administración pública
empleadas en gobiernos sub-nacionales, cuya implementación es política y técnicamente viable
en el corto plazo y podría impactar positivamente en el manejo fiscal y/o la provisión de
servicios públicos.
2. El “Plan de Acción Rápida de Cartagena” se circunscribe solamente a: (i) las condiciones
básicas de operación de los principales sistemas de gestión del gasto y del ingreso públicos de la
Municipalidad de Cartagena de Indias, (ii) la gestión del gasto en los servicios de aseguramiento
de salud pública y pensiones y, (iii) el diseño de un plan de acción para la mejora de dichos
sistemas de gestión y el control del gasto en los servicios mencionados. El plan de acción
solamente contiene medidas de reforma cuya implementación puede ser decidida por la alcaldesa
y las autoridades administrativas del Distrito, en base a las facultades que el esquema de
descentralización de Colombia les otorga. Estas medidas pueden implementarse en corto plazo y
generar impactos positivos en la administración de los gastos e ingresos y, como consecuencia de
ello, en la sostenibilidad fiscal. El plan de acción no contiene recomendaciones orientadas a
mejorar la cobertura o calidad de los servicios, lo que requeriría un análisis mas detallado de
dichas áreas.
3. La primera parte del “Plan de Acción Rápida de Cartagena” presenta un resumen de la
situación socio-económica y fiscal encontrada por las autoridades del Distrito al asumir la
gestión a principios del 2008. Incluye también una descripción de los principales objetivos de
desarrollo e inversión propuestos por la nueva Administración Municipal en su “Plan de
Desarrollo del Distrito Por Una Sola Cartagena 2008-2011”. Finalmente presenta las principales
limitaciones fiscales que enfrenta la implementación del Plan del Distrito, particularmente
debido al creciente gasto en aseguramiento de salud y pensiones.
4. La segunda parte presenta los retos y oportunidades para la mejora de la gestión en la
Administración Financiera, de Adquisiciones, de Recursos Humanos y Tributaria, así como en el
control del gasto en el sistema de aseguramiento de salud. La tercera parte incluye las propuestas
de reforma para mejorar la operación de las áreas de administración pública y de aseguramiento
de salud mencionadas,, así como propuestas de reforma para la creación de un Fondo de
Pensiones. La implementación de estas propuestas contribuiría a fortalecer la gestión
administrativa y la sostenibilidad fiscal del Distrito y, como consecuencia, la viabilidad del Plan
“Por una sola Cartagena”. El Plan no incluye propuestas orientadas a mejorar la calidad en la
prestación de servicios.
5. El Plan de Acción Rápida solamente se circunscribe a medidas de mejora en el corto plazo
aunque identifica los retos para el mediano plazo. Por ello el Plan sólo incluye medidas de
reforma que pueden implementarse rápidamente y generar impactos casi inmediatos y positivos
en la situación fiscal, en la gestión y operación de la administración pública y de los servicios.
El Plan de Acción Rápida no pretende presentar un estudio a profundidad de las herramientas de
gestión administrativa pública de la Municipalidad ni un plan integral de reforma de sus
servicios. El impacto de corto plazo de las medidas de reforma propuestas pretende, más bien,
6
contribuir a la generación del consenso sobre la necesidad de introducir mayor transparencia y
eficiencia en la gestión administrativa del Distrito, y apoyar a las autoridades en dicho esfuerzo.
7
PRIMERA PARTE: SITUACIÓN ECONÓMICA- FISCAL
6. Esta parte del “Plan de Acción Rápida de Cartagena” presenta la situación socio-económica y
fiscal encontrada por las autoridades del Distrito al asumir la gestión a principios del 2008.
Incluye también una descripción de los principales objetivos de desarrollo e inversión propuestos
por la nueva Administración Municipal en su “Plan de Desarrollo del Distrito Por Una Sola
Cartagena 2008-2011” y de las limitaciones que enfrenta su implementación frente a la situación
fiscal del Distrito.
1. Las Dos Cartagenas
7. El año 2006 Cartagena tenía 976.806 habitantes que representaban el 2.02% del total de la
población de Colombia y el 10.1% de la región Caribe1. 47.7% era de sexo masculino y 52.3%
de sexo femenino. El 90.2% de la población se encuentra en zonas urbanas y el resto en el área
rural. La población entre 15 y 44 años representa el 54.7%, lo que evidencia una población
joven. Cartagena se constituye así en la quinta ciudad del país por número de población.
8. Conforme a la información de la Secretaría de Planeación Distrital de Cartagena el 87% de la
población pertenece a los estratos 1,2 y 3 del SISBEN y de estos el 72% a los estratos 1 y 2, lo
que ratifica la condición de pobreza de más del 70% de la población cartagenera. Como puede
verse en el Cuadro 1, Cartagena presenta el mayor índice de necesidades básicas insatisfechas
entre las cinco ciudades más importantes de Colombia.
Cuadro 1: Necesidades Básicas Insatisfechas - NBI, por total, cabecera y resto
Medellín, Bogota, Cartagena y Cali. 30 de junio de 2008
Nombre Municipio
Personas en NBI
Cabecera Resto Total
Prop (%) cve (%) Prop (%) cve (%) Prop (%) cve (%)
MEDELLIN 12.32 2.71 18.28 13.47 12.42 2.66
BOGOTA, D.C. 9.14 1.97 27.84 0.00 9.18 1.95
CARTAGENA 25.43 1.85 35.50 6.05 25.99 1.77
BARRANQUILLA 17.70 2.07 22.00 7.73 17.72 2.06
CALI 10.87 2.98 18.90 8.47 11.01 2.91
*Resultados Censo General 2005
9. Con el fin de mejorar la condición de los Cartaginenses, el Gobierno Municipal ha propuesto
el “Plan de Desarrollo Por Una Sola Cartagena 2008-2011” cuyo principal objetivo es reducir el
número de personas en situación de pobreza extrema de 23.35% al 10% para el 2011.
Indicadores específicos de mejora en la prestación de servicios de salud, educación, seguridad y
gestión ambiental han sido también incluidos en el Plan.
1 Censo 2005, DANE.
8
1. El “Plan de Desarrollo Distrital por una Sola Cartagena 2008-2011”
10. El Plan de Desarrollo pretende eliminar la actual situación en la cual Cartagena presenta dos
ciudades, una mayoritaria caracterizada por la pobreza y con limitado acceso a servicios básicos,
y otra minoritaria con altos recursos económicos y acceso a los servicios. El Plan de Desarrollo
concibe el progreso económico de la ciudad como un proceso de cambio social, que persigue
como fin último la igualdad de oportunidades sociales, políticas y económicas de todos los
ciudadanos y ciudadanas de Cartagena. La propuesta plantea los siguientes objetivos:
Superar la pobreza extrema
Convertir la educación y el conocimiento en el motor de la dinámica social
Tener ciudadanos saludables
Promover el crecimiento económico sostenido con competitividad.
Construir una ciudad sostenible para soñar
Recuperar la confianza de los ciudadanos en las instituciones y en la acción colectiva
11. Para ello la administración pretende incrementar en un 40 por ciento el gasto de inversión2 en
el período 2008-2011 (Ver Figura 1 y 1A), pasando de $COL 550 mil millones invertidos en el
2007 a cerca de $COL 765 mil millones que se invertirían en el 2011. Esta inversiones se
concentrarían en la mejora de la provisión de servicios de Educación (36%), Salud (27%), Medio
Ambiente (9%) y Vialidad y Agua (7%) expandiendo su cobertura a los cartaginenses de
menores ingresos (Ver Figura 2).
Gráfico 1. Inversión en el Distrito de Cartagena 2005-2011 (valor nominal)
0
100,000
200,000
300,000
400,000
500,000
600,000
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800,000
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2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
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2 El concepto de “Gastos de Inversión” empleado incluye los Gastos de Capital y los Gastos financiados por el
Sistema General de Participaciones.
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Gráfico 1A. Inversión en el Distrito de Cartagena 2005-2011 (valor real)
0
50,000
100,000
150,000
200,000
250,000
300,000
350,000
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2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
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Gráfico 2. Inversión en el periodo 2008-2011 por sector
1. La Situación Fiscal de Cartagena existente al inicio de la nueva administración
municipal y las proyecciones
12. Cartagena inicia el siglo XXI con una severa crisis fiscal. Sus pasivos generados por las
obligaciones laborales, de pensiones, parafiscales y de proveedores llegaron a ascender a
COP$52,300 millones a Diciembre del 2000. El Distrito se suscribió a un programa de ajuste
fiscal con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el 2001 bajo el marco de la Ley 617
VIVIENDA Y
HABITABILIDAD
2%
EDUCACION
36%
CULTURA, PATRIMONIO
RECREACION Y DEPORTE
2%
SALUD
27%
MEDIO AMBIENTE
9%
OTROS SECTORES
17%
TRANSPORTES,
TRANSITO, OBRAS VIALES,
ACUEDUCTO Y
ALCANTARILLADO
7%
10
del 2000. Entre el 2000 y 2004 se produce una recuperación de las finanzas públicas del
gobierno distrital. Para el 2005, el programa de ajuste fiscal fue completado, cancelando de esta
manera el saldo total de la deuda interna reestructurada.
13. El periodo 2005-2007, previo al de la actual Administración, presentó elementos de un
deterioro fiscal importante3. El 2006 la Administración del Distrito tuvo un balance negativo
generado principalmente por un incremento en la inversión pública, en particular en el sector de
agua (Ver Gráfico 3: Balance Corriente y Balance General 2005-2007). Los ingresos corrientes
aumentaron 24 por ciento mientras que los gastos corrientes solo crecieron 4.6 por ciento y por
consiguiente el Distrito pudo incrementar el ahorro corriente. Sin embargo, otros factores no
mostraron similar comportamiento. El porcentaje de los gastos administrativos sobre los gastos
corrientes aumentó de 78 por ciento a más del 90 por ciento, principalmente a causa del
incremento de 17 por ciento en las “Mesadas Pensionales” (que pasó de 28 a 33 mil millones) y
de 15 por ciento en “Sentencias y Conciliaciones” (que pasó de 32 a 48 mil millones). De otro
lado, las transferencias del Gobierno Nacional crecieron en 33 por ciento, en especial las
destinadas a financiar el régimen subsidiado de salud del FOSYGA (Fondo de Solidaridad y
Garantía) que se cuadruplicaron4. La inversión social tuvo un crecimiento similar al de las
transferencias recibidas del Gobierno Nacional. Los gastos de capital se incrementaron de 16 por
ciento de los ingresos totales al 37 por ciento y el Distrito acumuló una deuda flotante de
COP$42,000 millones al año 2007 la cual representaba cerca de un 25 por ciento de sus recursos
propios (Ver Cuadro 2).
Gráfico 3. Balance Corriente y Balance General del periodo 2005-2007
-50,000
0
50,000
100,000
150,000
200,000
250,000
2005 2006 2007
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CO
P
Balance Corriente Balance General
3 Banco de la República (200X): Las Finanzas Públicas de Cartagena 2000-2007.
4 El régimen contributivo es el esquema de aseguramiento obligatorio para todos los empleados del sector formal,
así como los del informal con capacidad de pago. El régimen subsidiado es aquel que distribuye subsidios públicos
para el pago de las primas de seguro de la población pobre. Estos subsidios se distribuyen de acuerdo al SISBEN
(Sistema de Identificación de Beneficiarios). Actualmente existen 892,000 habitantes registrados al régimen
contributivo y subsidiado y solamente hay 279,000 habitantes que no están asegurados bajo ningún régimen.
11
Cuadro 2. Situación Fiscal 2005-2007 (millones de $COP)
2005 2006 2007
1. Ingresos Corrientes 378,896 426,700 469,687
1.1 Ingresos Tributarios 132,317 157,944 191,083
1.2 Ingresos No Tributarios 4,533 4,274 5,432
1.3 Transferencias del Gob. Central 242,046 264,482 273,173
2. Gastos Corrientes 374,592 369,895 449,670
2.1 Gastos Administrativos 97,111 101,791 120,127
2.1.1 Personal 24,354 25,451 25,252
2.1.2 Gastos Generales 11,941 11,297 13,154
2.1.3 Otros (transferencias a entidades, mesadas pensionales, otros ) 60,816 65,043 81,720
2.1.3.1 Mesadas Pensionales 28,689 31,810 33,495
2.1.3.2 Sentencias y Conciliaciones 32,127 33,233 48,226
2.2 Gastos financiados por SGP 248,922 263,998 318,211
2.3 Gastos Finacieros 28,560 4,105 11,332
Pago de Intereses 28,560 4,105 11,332
3. Balance Corriente (1-2) 4,304 56,805 20,017
4. Otros Ingresos 63,724 133,018 149,443
4.1 Regalias 29,669 57,366 57,986
4.2 Otras transferencias 8,427 23,378 42,966
4.3 Ingresos de Capital 25,628 52,275 48,492
5. Inversion 153,401 256,853 229,043
5.1 Gastos de capital 153,401 256,853 229,043
6. Balance Primario -56,814 -62,925 -48,250
7. Ingresos Totales 442,620 559,718 619,131
8. Gastos Totales 527,993 626,747 678,713
7. Balance General -85,373 -67,030 -59,582
Recursos del Balance 139,973 51,013 261,638
Balance General (Definicion del Gobierno) 54,600 -16,017 202,056
8. Pasivos 1,645,895 1,812,948
8.1. Deuda 126,028 148,707 174,335
8.2 Deuda Flotantes 42,000
Pasivos Contingentes 1,497,188 1,596,613
8.3 Fondo de Pensiones 1,444,364 1,540,613
8.4 Otros Pasivos Contingentes (DADIS) 52,824 56,000 Nota: A Diciembre 31 de 2007 la deuda externa alcanzaba $147,209.6 millones de pesos, es decir el 84 por ciento de la deuda total. De los cuales el saldo con el BID es $35,246.6 millones de pesos y con el BIRF es $111,962.9 millones de pesos.
14. Para financiar sus gastos Cartagena cuenta con recaudación propia y transferencias del
Gobierno Nacional. Los recursos propios están compuestos por ingresos tributarios y no
tributarios, mientras que las transferencias del Gobierno Central incluyen: los fondos del Sistema
General de Participaciones (SGP) definidos por la ley5 y las regalías recibidas por concepto de la
explotación de carbón, níquel, e hidrocarburos, y, del impuesto al transporte de recursos
naturales. Los recursos propios representan cerca de una tercera parte de los ingresos totales,
mientras las transferencias representan dos terceras partes. Los ingresos tributarios representan el
97 por ciento de los recursos de recaudación propia y no tuvieron variaciones sustantivas durante
el período previo a la actual administración. Los tributos más importantes son el Impuesto
Predial y el Impuesto de Industria y Comercio, que representan cerca del 75 por ciento de los
ingresos tributarios (o cerca del 23 por ciento de los ingresos totales) (Ver Cuadros 3 y 4).
5 Ley 60 de 1993, la ley 715 del 2001 y el Acto Legislativo 04 del 2007.
12
Cuadro 3. Indicadores
2005 2006 2007
Indicadores de Ingresos
Ingresos Corrientes/Ingresos Totales 86% 76% 76%
Regalias/Ingresos Totales 7% 10% 9%
Transferencias/Ingresos Totales 55% 47% 44%
Indicadores de Egresos
Gastos corrientes/Recursos Propios 99% 87% 96%
Gastos corrientes (exc. Intereses)/Recursos Propios 91% 86% 93%
Indicadores de Inversion
Gastos de Capital/Ingresos Totales 16% 46% 37%
Resultados Financieros
Balance Corriente/Ingresos Totales 1% 10% 3%
Ahorros corrientes/ Recursos Propios 1% 13% 4%
Balance Primario/ Ingresos Totales -13% -11% -8%
Balance Financiero General/ Ingresos Totaltes -19% -12% -10%
Balance Primario (Def. Gobierno)/ Ingresos Totales 19% -2% 34%
Balance General (Def. Gobierno)/Ingresos Totales 12% -3% 33%
Indicadores de Deuda
Stock de Deuda/Ingresos Totales 28% 27% 28%
Servicio Deuda/Ingresos Totales 15% 3% 4%
Gastos Financieros/ Ingresos Totales 6% 1% 2%
Deuda Flotante/Ingresos Totales 0% 0% 7%
Pasivos Contingentes/Ingresos Totales 0% 267% 258%
Cuadro 4. Ingresos 2005-2007
(millones de $COP)
2005 2006 2007
1. Ingresos Totales 442,620 559,718 619,131
1.1 Recursos Propios 136,850 162,218 196,515
1.1.1 Ingresos Tributarios 132,317 157,944 191,083
Impuesto Predial 53,789 50,856 54,255
Impuesto de Circulacion y Transito 7,617 7,744 5,467
Impuesto de Industria y Comercio 47,608 61,492 89,862
Sobretasa a la Gasolina 15,031 13,408 20,643
Otros 8,272 24,444 20,629
1.1.2 Ingresos No Tributarios 4,533 4,274 5,432
Tasas , Multas y otros 2,936 4,075 5,205
Otros 1,597 199 227
1.2 Transferencias del Gobierno Nacional Central 280,142 345,225 374,124
1.2.1 Sist. Gral de Participaciones (SGP) 242,046 264,482 273,173
1.2.2 Regalias 29,669 57,366 57,986
1.2.3 Otras transferencias 8,427 23,378 42,966
1.3 Ingresos de Capital 25,628 52,275 48,492
15. Además de estos ingresos, la Administración Municipal financió sus gastos con recursos de
préstamo. Como lo muestra el Cuadro 3, durante el período 2005-2007 el gobierno municipal
13
recurrió a créditos con la banca multilateral para financiar parte de su inversión. Además,
recientemente, Cartagena ha acordado créditos con bancos locales los cuales deberán ser pagados
en los próximos 4 años. La deuda total en el corto plazo es sostenible fiscalmente (Ver Cuadro
5). Cuadro 5. Balance Financiero 2005-2007 (Millones De $Cop)
Financiamiento 2005 2006 2007
Balance Financiero General -85,373 -67,030 -59,582
Recursos del Balance 139,973 51,013 261,638
Balance General (Definicion del Gobierno) 54,600 -16,017 202,056
Balance Primario (Definicion del Gobierno) 83,160 -11,912 213,389
Financiamiento -24,611 29,528 17,990
Deuda Domestica -36,557 7,706 5,780
Deseembolsos 0 9,000 6,500
Amortizaciones 36,557 173 375
Pago de Bonos Pensionales 1,121 345
Deuda Externa 11,946 21,822 12,210
Desembolsos 11,946 34,035 22,747
Amortizaciones 0 12,213 10,537
16. La ley 617 del 2000 estableció límites para el gasto corriente discrecional, fijando los
porcentajes de ingresos corrientes de libre destinación que podían emplearse para dichos gastos.
Cartagena ha venido cumpliendo dichos límites. Sin embargo, en los conceptos por
Transferencias al Consejo y a la Contraloría, la ley 617 no se ha cumplido plenamente (Ver
Cuadro 6).
Cuadro 6. Cumplimiento Ley 617 (Millones de $COP)
(COP Million) 2005 2006 2007
1. Ingresos disponibles de acuerdo a Ley 617 138,819 134,452 149,548
2. Egresos de acuerdo a ley 617 72,212 80,453 83,359
4. Limite establecido por la ley 617 65% 65% 65%
5. Indicador 52% 60% 56%
6. Diferencia 13% 5% 9%
7. Transferencias al Concejo 2,648 2,895 3,072
8. Limite establecido por la ley 617 2,888 2,863 3,128
9. Diferencia -240 32 -56
10. Transferencias a la Contraloria 2,884 2,925 3,073
11. Limite establecido por la ley 617 2,786 3,014 3,739
12. Diferencia 98 -89 -666
17. La situación de deterioro fiscal descrita se ve agravada en el mediano plazo pues ciertos
gastos actualmente financiados con ingresos de libre destinación, presentan una incidencia
importante en el presupuesto del Distrito y han venido incrementándose progresivamente (Ver
Cuadro 7):
14
Las Mesadas Pensionales que suman $COP 1.5 billones y representan casi el 37 por
ciento de los ingresos de libre destinación.
Los pagos del Régimen Subsidiado de Salud que ha contribuido a incrementar la deuda
de salud del Distrito hasta $52 mil millones a fines del 2007.
El pago de Sentencias y Conciliaciones que ha aumentado en 50 por ciento en los
últimos 3 años.
Los Gastos Generales que representan el 14 por ciento de los ingresos de libre
destinación.
Cuadro 7. Presupuesto financiado por Ingresos Corrientes de Libre Destinación
(Millones $COP) (Millones de Pesos) Como % del Gasto Propio Financiado con ICLD
2005 2006 2007 2005 2006 2007
Ingresos Corrientes de Libre Destinacion 137,395 134,347 149,548
Gastos Propios 77,873 83,257 91,840
Servicios Personales 24,354 25,451 25,252 31.3% 30.6% 27.5%
Gastos Generales 11,941 11,297 13,154 15.3% 13.6% 14.3%
Mesadas Pensionales 28,689 31,810 33,495 36.8% 38.2% 36.5%
Otros gastos de funcionamiento 5,398 6,926 11,458 6.9% 8.3% 12.5%
Entes de Control 7,491 7,773 8,481 9.6% 9.3% 9.2%
Ahorro Operacional 59,522 51,090 57,708
Inversion Publica 17,293 40,135 47,373
Gastos financiados con ICLD 95,166 123,392 139,213
Deficit/Superavit 42,229 10,955 10,335
18. Si tomamos en consideración el incremento progresivo de los gastos mencionados,
proyectamos un crecimiento conservador de los gastos e ingresos del Distrito, e incorporamos el
incremento de la inversión pública propuesto por el “Plan Por Una Sola Cartagena”, el Distrito
podría enfrentar un déficit de $COP 212,000 millones el 2011 cuando la actual Administración
culmine su mandato. Ello suponiendo que no se hiciera ninguna reforma para mejorar la
ejecución del gasto en las Mesadas Pensionales o el Régimen Subsidiado de Salud y, en menor
medida en los Gastos Generales y las Sentencias y Conciliaciones, Esta situación haría
insostenible la inversión pública prevista en el “Plan Por Una Sola Cartagena” pues el
incremento de ella en 40% entre el 2008 al 2011 pondría al Distrito en una débil situación fiscal
(Ver Cuadro 8).
19. Por ello, uno de los principales retos que enfrentan las autoridades del Distrito es la de
implementar reformas que permitan hacer sostenibles estos gastos, particularmente el
relacionado con el pago de las Mesadas Pensionales, mediante la creación de un Fondo de
Pensiones, así como las reformas que este informe propone para mejorar la gestión
administrativa y la gestión del gasto en los servicios de aseguramiento de la salud pública.
15
Cuadro 8: Proyección de la Situación Financiera del Distrito sin realizar Reformas (Millones de
COP)
2007 2008 2009 2010 2011
1. Ingresos Corrientes 469,687 508,196 547,607 586,907 625,237
1.1 Ingresos Tributarios 191,083 200,637 209,666 218,052 225,684
1.2 Ingresos No Tributarios 5,432 5,703 5,960 6,199 6,415
1.3 Transferencias del Gob. Central 273,173 301,856 331,981 362,656 393,137
2. Gastos Corrientes 449,670 485,210 531,308 599,869 682,168
2.1 Gastos Administrativos 120,127 121,521 133,970 148,055 164,231
2.1.1 Personal 25,252 27,020 28,911 30,935 33,101
2.1.2 Gastos Generales 13,154 13,944 14,780 15,667 16,607
2.1.3 Otros (transferencias a entidades, mesadas pensionales, otros ) 81,720 80,557 90,278 101,453 114,523
2.1.3.1 Mesadas Pensionales 33,495 36,342 39,431 42,979 47,277
2.1.3.2 Sentencias y Conciliaciones 9,778 10,560 11,405 12,317 13,303
2.1.3.3 Pagos extraordinarios DADIS 15,000 15,000 15,000 15,000
2.1.3.3 Otras transferencias 38,448 44,215 50,847 58,474 67,246
2.2 Gastos financiados por SGP 318,211 351,623 386,715 422,448 457,954
2.3 Gastos Finacieros 11,332 12,067 10,623 29,366 59,983
Pago de Intereses 11,332 12,067 10,623 29,366 59,983
3. Balance Corriente (1-2) 20,017 22,986 16,299 -12,962 -56,931
4. Otros Ingresos 149,443 157,495 165,505 173,428 181,224
4.1 Regalias 57,986 61,465 65,153 69,062 73,205
4.2 Otras transferencias 42,966 45,114 47,144 49,030 50,746
4.3 Ingresos de Capital 48,492 50,917 53,208 55,336 57,273
5. Inversion 229,043 293,159 322,731 349,095 305,840
5.1 Gastos de capital 229,043 293,159.4 322,731.3 349,094.6 305,839.9
6. Balance Primario -48,250 -100,611 -130,304 -159,263 -121,563
7. Ingresos Totales 619,131 665,692 713,112 760,335 806,461
8. Gastos Totales 678,713 778,370 854,039 948,964 988,008
7. Balance General -59,582 -112,678 -140,928 -188,629 -181,546
8. Pasivos 1,812,948
8.1. Deuda 174,335 188,404 274,861 397,970 499,078
8.2 Deuda Flotantes 42,000
Pasivos Contingentes 1,596,613
8.3 Fondo de Pensiones 1,540,613
8.4 Otros Pasivos Contingentes (DADIS) 56,000 58,050 59,987 61,787 63,424
16
SEGUNDA PARTE: RETOS Y OPORTUNIDADES PARA LA MEJORA DEL GASTO PUBLICO
20. En esta parte se presenta un diagnóstico de los retos y oportunidades que enfrentan áreas
específicas de la gestión administrativa de la Municipalidad y cuya respuesta adecuada podría
impactar positivamente en la gestión del Distrito. Estas áreas son la Administración Financiera,
de Adquisiciones, de Recursos Humanos y Tributaria. Además, se la administración del sistema
de Aseguramiento de Salud.
1. La Gestión Pública en Cartagena Según el Informe de la DNP “Desempeño Integral de
los Municipios 2006”
21. Las evaluaciones de los gobiernos sub-nacionales de Colombia elaboradas por la Dirección
Nacional de Planeación6 muestran que el desempeño de la gestión administrativa de Cartagena
no es de los mejores respecto de otras ciudades capitales del país, lo que confirma la existencia
de debilidades institucionales que afectan la gestión del Distrito. Como lo muestra el cuadro 8
Cartagena es una de las ciudades capitales menos eficaces en el cumplimiento de sus planes de
desarrollo. Según la “Evaluación del Desempeño” elaborada por DNP, la eficacia evaluada
representa la cantidad de bienes y servicios (por ejemplo niños matriculados en las escuelas,
beneficiarios del Régimen Subsidiado, metros cúbicos de agua servida, niños vacunados)
efectivamente brindados por las ciudades capitales a sus respectivas comunidades, en
comparación con lo ofrecido en sus planes de desarrollo 7
.
Gráfico 4: Eficacia de Cartagena en la prestación de servicios
22. El Cuadro 9 muestra, además, que Cartagena no es una de las ciudades más eficientes en la
prestación de los servicios a su cargo. Según la “Evaluación de Desempeño” elaborada por DNP,
la falta de eficiencia implica la limitada capacidad de un municipio de lograr una relación óptima
6 Evaluación de Desempeño de los Municipios 2006. Dirección Nacional de Planeación. 2008.
17
entre los insumos y los productos obtenidos (bienes y servicios a su cargo), en comparación con
la obtenida por otros municipios.
Cuadro 9: Eficiencia de Cartagena en la Prestación de Servicios
23. El “Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública de la Municipalidad de
Cartagena” presenta un análisis de los principales retos y limitaciones de los sistemas de gestión
administrativa, cuya solución podría hacer más eficaz y eficiente la gestión administrativa del
Distrito e impactar en la sostenibilidad fiscal y la mejora de la prestación de servicios.
18
I. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
24. Los principales retos y oportunidades de mejora rápida de la administración financiera del
municipio de Cartagena están relacionadas con las áreas de ejecución presupuestaria y de
tesorería. Enfrentar dichos retos podría mejorar la eficiencia, efectividad, transparencia y control
de la ejecución del gasto.
1. Presupuesto
25. Formulación del Presupuesto.- El marco regulatorio para la administración financiera del
Municipio combina la legislación nacional con normas locales.8 Su gestión está liderada por la
Secretaría de Hacienda Pública que está organizada en cuatro áreas principales: (i) Tesorería; (ii)
Impuestos; (iii) Presupuesto; y (iv) Contabilidad. Intervienen también la División de Inversión
Pública de la Secretaría de Planeamiento, y la Oficina de Control Interno, que depende en forma
directa de la Alcaldía. El presupuesto ejecutado del municipio de Cartagena en 2007 ascendió a
910.020 millones de Pesos Colombianos.
26. Siguiendo la legislación Colombiana, el proceso de formulación del presupuesto anual de la
Municipalidad de Cartagena está caracterizado por la distinción entre gastos corrientes9 y gastos
de inversión. Estos últimos representaron en promedio un 74% del presupuesto durante el
periodo 2006-2008. Los recursos presupuestarios provienen de tres fuentes alternativas: (i)
recursos propios, de libre disposición, recaudados por la Municipalidad; (ii) transferencias del
Gobierno Nacional definidas según el Sistema General de Participaciones (SGP); y (iii)
endeudamiento. En promedio, un 75% de los recursos de libre disposición están asignados a
gastos corrientes, mientras que las transferencias del Gobierno Nacional, con asignación
específica predefinida por la Dirección Nacional de Planeación, están destinadas al
financiamiento del presupuesto de inversión.10
27. La distinción entre presupuesto corriente y de inversión se refleja en el proceso de
formulación presupuestaria. Mientras que el presupuesto de gastos corrientes está elaborado por
la Dirección de Presupuesto de la Secretaria de Hacienda Pública, el de inversión es elaborado
bajo la coordinación de la Dirección de Inversión de la Secretaria de Planeación, la cual lo
transmite luego a la Dirección de Presupuesto para su consolidación. Contando con el visto
bueno del Consejo de Política Económica y Fiscal, las Secretarías de Hacienda y de Planeación
presentan la propuesta consolidada de presupuesto anual al Consejo de Gobierno, el cual deberá
presentar dicha el anteproyecto de presupuesto a la Legislatura municipal. En caso de cambios
propuestos por la Legislatura, la Secretaría de Hacienda tiene autoridad para decidir sobre los
mismos (ver Cuadro 10).
8 El Municipio llevó a cabo en 2006 una publicación con las principales normas que inciden sobre aspectos
presupuestarios. En el plano nacional, los principales instrumentos legales son: Leyes No. 617 de 2000, y Nos. 768 y
819 de 2003; y Decreto No. 111 de 1996. En el plano municipal las normas principales son: Acuerdo No. 044 de
1998, Acuerdo No. 006 de 2006 y el Decreto Distrital No. 0305 9 Gastos de funcionamiento y servicio de la deuda.
10 Sin embargo, debe aclararse que el presupuesto de inversión, tal como es definido por Ley, incluye también gastos
corrientes, como por ejemplo aquellos destinados al pago de salarios de docentes, que son considerados como
“inversión social”.
19
Cuadro 10: Preparación Del Presupuesto
Fechas Procesos y Responsabilidades
Julio
Ingresos. Tanto los ingresos propios como aquellos provenientes del Sistema General de
Participación (SGP) son estimados de acuerdo a sus promedios históricos, y dichas estimaciones
son elevados al Consejo de Política Económica y Fiscal\1
para su consideración y aprobación.
Egresos. La Dirección de Presupuesto envía a las unidades de gasto un pedido de información en
cuanto a sus estimaciones de gastos de funcionamiento excepto gastos de personal\2 para el año
fiscal siguiente, que debe ser remitido dentro de las tres semanas.
Agosto
Egresos. La Dirección de Inversión de la Secretaría de Planeación, lleva a cabo un proceso similar
para la estimación por parte de las unidades de gasto de sus gastos de inversión. Dichas unidades
estiman sus gastos de inversión sobre la base de su plan de desarrollo de mediano plazo (4 años). El
destino de dichos gastos, financiados principalmente mediante transferencias del Gobierno Central,
está en su mayoría predeterminado.
Septiembre
- La Dirección de Inversión de la Secretaría de Planeación transmite el presupuesto de inversión
a la Dirección de Presupuesto para su consolidación.
- La Dirección de Presupuesto presenta la propuesta de presupuesto consolidado corriente y
de inversión al Consejo de Política Económica y Fiscal para su revisión.
- Luego, contando con el visto bueno del Consejo de Política Económica y Fiscal, las Secretarías
de Hacienda y de Planeación presentan la propuesta consolidada de presupuesto anual al
Consejo de Gobierno, el cual deberá presentar dicha el anteproyecto de presupuesto a la
Legislatura municipal no más allá del día 5 de Octubre.
Octubre -
Diciembre
- La Legislatura cuenta con más de dos meses desde el 5 de Octubre hasta el 10 de
Diciembre para sugerir cambios al anteproyecto de presupuesto enviado por el Poder
Ejecutivo.
- En caso de cambios propuestos por la Legislatura, la Secretaría de Hacienda tiene autoridad
para decidir sobre los mismos. \1 Según lo establecido en el Acuerdo Municipal No. 044. El Consejo incluye a los Secretarios de Hacienda y Planeación, al Tesorero,
y al Director de Presupuesto. \2 Dichos gastos son estimados centralmente por el departamento de “Talento Humano”.
28. Ejecución del Presupuesto.- Luego de la carga de las apropiaciones presupuestarias en el
sistema presupuestal (PREDIS) y de la preparación y aprobación del Plan de Cada (PAC), se
procede a la ejecución propiamente dicha de los gastos. Esta ejecución presenta debilidades que
son causadas por la fragmentación de procedimientos, la incompleta informatización y
desconexión entre distintos sistemas de información.
29. El Cuadro 11 presenta un listado de las distintas etapas que caracterizan al proceso de
ejecución presupuestaria del Municipio de Cartagena, y de las entidades públicas que tienen
responsabilidad sobre cada una de las mismas. Allí se puede observar un alto número de etapas
(12 en total) e instituciones involucradas (7 en total) en la ejecución del gasto, lo cual da lugar a
la generación de ineficiencias y obstaculiza el control agregado. Estos efectos se ven a su vez
exacerbados por el uso frecuente de procedimientos manuales y también por la utilización de una
infraestructura edilicia inadecuada.11
11
Hay dos problemas centrales que fueron advertidos durante la misión del Banco: (i) falta de espacio para un
adecuado almacenamiento de archivos; y (ii) dispersión geográfica de las distintas oficinas.
20
Cuadro 11: Etapas De La Ejecución Presupuestaria
Etapa Entidad Responsable / Institución a Cargo
1 Solicitud de Disponibilidad Presupuestaria Secretaría o Dirección a cargo
2 Certificado de Disponibilidad Presupuestaria – Registro de la Fase
de Pre-Compromiso en el Sistema Presupuestario PREDIS
Dirección de Presupuesto – Secretaría de
Hacienda
3 Comienzo del Proceso de Licitación Secretaría o Dirección a cargo (ídem etapa 1)
4 Visto Bueno – Oficina Jurídica Alcaldía
5 Firma del Contrato Alcaldesa
6 Registro – Compromiso del Gasto en el Sistema Presupuestario
PREDIS
Dirección de Presupuesto – Secretaría de
Hacienda
7 Entrega de Factura a Presupuesto Secretaría o Dirección a cargo (ídem etapa 1)
8 Preparación Orden de Pago Dirección de Presupuesto – Secretaría de
Hacienda
9 Contabilización del Gasto Devengado (Emisión de Factura y Orden
de Pago)
Dirección de Contabilidad – Secretaría de
Hacienda
10 Preparación Planilla de Pago Dirección de Tesorería – Secretaría de
Hacienda
11 Ejecución del Pago Entidad Fiduciaria Externa
12 Contabilización del Gasto Pagado Dirección de Contabilidad – Secretaría de
Hacienda
30. Fragmentación. Existen procedimientos diferentes de ejecución para distintas finalidades
del gasto, lo cual contribuye a la complejidad y a la ineficiencia en la ejecución presupuestaria.
Las Secretarías de Salud y Educación cuentan con sus propios departamentos de presupuesto y
contabilidad, y además tienen acceso directo a PREDIS y manejan su propio sistema de
contabilidad, lo cual les permite consolidar las etapas 1 a 3 y 6 a 9 del Cuadro 11. En el caso de
las entidades descentralizadas, la ejecución del presupuesto se realiza en forma totalmente
autónoma, incluso los procedimientos de pagos.12
31. Incompleta informatización y desconexión entre distintos sistemas. Cartagena recibió de
parte de Bogotá el sistema de información SICAPITAL con el fin de apoyar las labores de
administración financiera. Los principales subsistemas del SICAPITAL que intervienen en el
proceso de ejecución presupuestaria están diseñados para operar como módulos integrados, como
sucede en el caso del municipio de Bogotá, en donde el SICAPITAL integra las funciones de
presupuesto, tesorería y contabilidad. Sin embargo, en el caso de Cartagena, por el momento sólo
se implementó el módulo de presupuesto (PREDIS), que en vez de ser utilizado como tal, opera
como un sistema autónomo, y no tiene vinculación alguna con otros sistemas ya implementados.
En forma adicional, otros sistemas que resultan clave dentro del proceso de ejecución
presupuestaria por ejemplo, los de Tesorería (OBJET) y Contabilidad (LIMAY) que hacen
parte de SICAPITAL no fueron implementados aún. Finalmente, algunas instituciones utilizan
sistemas propios e independientes.
32. A estos problemas se suman otros como la falta de homologación entre el plan de cuentas
contable y el plan de ejecución presupuestaria. Por el momento, el gobierno municipal no cuenta
con una visión estratégica e integrada que le permita ir subsanando estas debilidades, y carece de
las capacidades y recursos necesarios para implementar un sistema integrado de administración
12
Algunas de estas entidades no utilizan PREDIS.
21
financiera. El Recuadro 1 presenta las principales funciones y ventajas asociadas a la adopción
de un Sistema Integrado de Administración Financiera.
Recuadro 1: Principales Funciones Y Ventajas De Un Sistema
Integrado De Información Financiera
Un Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF) consiste básicamente en un conjunto de sub-sistemas
interrelacionados, cuyo objeto principal es el de planificar, procesar y brindar información cuantitativa sobre los
recursos financieros que maneja un gobierno.
La integración de los sub-sistemas de presupuesto, tesorería y contabilidad resulta clave para asegurar el buen
funcionamiento del SIDIF, independientemente de la estructura organizacional específica que se utilice en cada caso. La
siguiente figura ilustra sobre los principales subsistemas integrados y/o vinculados al funcionamiento del SIDIF.
Por lo general, la integración que proporciona el SIDIF se obtiene mediante una base común (o varias bases
interconectadas) de datos, que proporcione información confiable y oportuna, y expresada en términos financieros.
La introducción y el uso del SIDIF están asociados a varias ventajas en la gestión de las finanzas públicas, las cuales
incluyen:
- Mejoramiento en la gestión de la información financiera del Gobierno: datos disponibles en “tiempo real”,
generación automatizada de informes, minimización de duplicaciones y datos fragmentados.
- Mayor transparencia y confiabilidad: la integración de los distintos subsistemas evita la generación de transacciones
cuasi-fiscales y pasivos contingentes, los cuales, bajo ciertas condiciones, pueden conducir a crisis financieras
inesperadas para el gobierno.
- Simplificación y armonización de procesos de ejecución presupuestaria, y mayor adaptabilidad a nuevas normas y
procedimientos.
- Ampliación en la cobertura de usuarios.
2. Contabilidad
33. La Dirección de Contabilidad de la Secretaría de Hacienda lleva a cabo en forma manual el
registro de las transacciones de la ejecución del gasto en sus fases de devengado y pagado. Sobre
esta base, dicha dirección elabora estados financieros trimestrales, los cuales son enviados a la
Contaduría General de la Nación y a la Contraloría Distrital, de acuerdo a lo exigido por la
legislación. Sin embargo, dichos estados financieros no son transmitidos en forma sistemática a
la Secretaría de Hacienda Municipal.
22
34. Credibilidad Presupuestaria.- La habilidad para ejecutar gastos tal como fueron
presupuestados es un factor de importancia como respaldo de la capacidad del gobierno para
proveer servicios públicos. Una forma de reflejar dicha habilidad es midiendo el gasto efectivo
anual del gobierno comparado con el presupuestado, tal como se presenta en el Cuadro 12.
Cartagena exhibe una tendencia a la sub-ejecución del gasto mayor en los tres últimos años que
van desde un 8% hasta un 19%, lo cual resulta coherente si se tienen en cuenta las debilidades
existentes en la formulación y ejecución del presupuesto municipal.
Cuadro 12: Municipio De Cartagena – Desviaciones Del Gasto Total
(*) (2005-2007)
AÑO Presupuestado
(Pesos Colombianos) Ejecutado
(Pesos Colombianos) Desvío
(%)
2005 293.688.157.979 258.922.678.340 -12%
2006 305.500.108.986 281.402.936.751 - 8%
2007 1.003.523.343.777 814.550.945.136 -19% Fuente: Dirección de Presupuesto – Secretaría de Hacienda del Municipio. Se utilizaron datos preliminares de “Presupuesto Final”.
35. Otro tema que afecta la credibilidad del presupuesto se relaciona con las significativas
modificaciones llevadas a cabo entre el “presupuesto original” aprobado por la Legislatura, y el
“presupuesto final”, lo cual deja al descubierto un déficit importante en términos de planificación
operativa y estimaciones de ingresos y gastos. Por ejemplo, en el ejercicio fiscal del 2007 el
“presupuesto final” fue 42.3% mayor que el presupuesto originalmente aprobado..
36. Plan de Caja.- La planificación financiera del Municipio es débil. El Plan de Caja (PAC) es
un procedimiento formal, preparado por la Tesorería sobre la base de datos históricos, y sin
mediar consultas directas con las correspondientes unidades de gasto para determinar sus
necesidades reales de ejecución. Por otro lado, el alcance del Plan de Caja es limitado pues su
cobertura no alcanza a todos los gastos13
. La pobre planificación financiera del Municipio queda
ilustrada al observar el nivel importante de deuda flotante14
que alcanzó el 5% del presupuesto
ejecutado en el 2007. También hay que tener presente la existencia de un importante margen de
“reserva presupuestal” (7% del presupuesto ejecutado, que de 2007), que corresponde a gastos
contratados y no pagados.
37. Gestión de Cuentas Bancarias.- La administración Municipal no lleva a cabo conciliaciones
bancarias en forma regular,15
y tampoco ejerce un control efectivo sobre las cuentas bancarias.
Esto se agrava por el gran número de cuentas existentes más de 300 cuentas distintas,
manejadas por al menos 12 instituciones financieras. Esto se opone a las prácticas estándar
aconsejadas para la función de Tesorería, donde usualmente se aconseja que los saldos en
efectivo disponibles del gobierno estén eficientemente centralizados mediante el uso de una
“Cuenta Única del Tesoro” (CUT).
13
Durante la misión el PAC para el presupuesto de inversión no estaba disponible. 14
Ordenes de pagos pendientes. 15
Actualmente, las conciliaciones bancarias están a cargo de la Dirección de Contabilidad, aunque no se cumple con
este requisito.
23
38. Fiduciarias.- Los pagos del Municipio se gestionan mediante dos instituciones financieras
denominadas “Fiduciarias”. Una de ellas (GNB-Sudameris) gestiona pagos realizados con
recursos de las transferencias (SGP); la otra (La Previsora) con recursos de origen municipal.
Según la información proporcionada por las autoridades de la Municipalidad, este sistema fue
diseñado con el propósito de eludir posibles embargos judiciales ordenados contra recursos
transferidos por el Gobierno Central, que pudieran afectar la ejecución del gasto necesario para
servicios de salud y educación. Sin embargo, esta supuesta protección no habría sido eficiente
pues, como pudo comprobarse con el Departamento Legal del Tesoro, los fondos del SGP son
transferidos a “cuentas maestras” manejadas por el Gobierno Central antes de ser depositados en
la Fiduciaria, y los embargos son ordenados contra los fondos de dichas cuentas maestras. A eso
debe agregarse que el uso de Fiduciarias trae aparejado un costo significativo para el fisco
Municipal.16
El Recuadro 2 presenta las funciones normalmente cubiertas por una Dirección de
Tesorería, y describe el uso de la herramienta de Cuenta Única del Tesoro (CUT) para optimizar
la gestión y el control de caja de un gobierno a través de la consolidación del conjunto de los
saldos.
Recuadro 2: Descripción General De La Función De Tesorería
Dentro de un contexto general de la administración financiera de un gobierno que incluye entre otros aspectos la
formulación de la política fiscal, la preparación y ejecución del presupuesto, la administración de operaciones
financieras, y la auditoría y evaluación del desempeño financiero la función de Tesorería tiene por objeto lograr una
eficiente implementación del presupuesto y una buena administración de los recursos financieros del Estado. Para esto,
se requiere que las unidades descentralizadas de gasto cuenten con los fondos para ejecutar el presupuesto en forma
oportuna, y que exista un adecuado manejo de activos y pasivos financieros.
Según sea el caso específico que se trate, la Tesorería cubre algunas de (o todas) las siguientes funciones:17
- Gestión de caja
- Gestión de las cuentas bancarias del gobierno
- Contabilidad y preparación de informes
- Planeamiento financiero y estimación de flujos de fondos
- Gestión de la deuda y avales del gobierno
- Administración de donaciones externas y fondos de contrapartida
- Gestión de Activos Financieros
En la mayoría de los países, la Tesorería se concentra en las funciones de gestión de caja y de las cuentas bancarias del
gobierno. La gestión de caja es un elemento clave de la gestión presupuestaria y macroeconómica de un país por
ejemplo, si se lleva a cabo en forma adecuada, minimiza los requerimientos de endeudamiento del gobierno, y de este
modo, impacta sobre las políticas fiscal y monetaria que deban implementarse en un momento determinado.
Idealmente, si se pretende minimizar la carga del endeudamiento público (o maximizar los intereses sobre los saldos
existentes), los saldos en efectivo disponibles para el gobierno deberían estar eficientemente centralizados mediante
una “Cuenta Única del Tesoro” (CUT), la cual consiste en una cuenta común mediante la cual el gobierno ejecuta
todos sus pagos. En la práctica, dentro del concepto genérico de la CUT, existen diferentes métodos que centralizan los
pagos y los flujos de fondos asociados al manejo financiero del sector público, los cuales pueden agruparse de acuerdo
a las siguientes tres categorías genéricas:
1) CUT y controles de contabilidad centralizados. Los requerimientos de pagos y los documentos que los
respaldan son enviados a la Tesorería, la cual ejecuta, controla y planifica los pagos. La Tesorería maneja
16
El costo anual del uso de las dos Fiduciarias ascendió en 2007 a 2.410.677.775 Pesos Colombianos (2,3% del
gasto de funcionamiento presupuestado para ese año). 17
Véase: “Managing Public Expenditure”, edited by R. Allen and D. Tommasi. OECD (2001).
24
también los requerimientos impagos o pendientes.
2) CUT „pasiva‟ conformada por una sola cuenta central. Los pagos son llevados a cabo directamente por las
agencias descentralizadas, pero a través de una CUT. La Tesorería, a través del plan financiero, establece
límites para la cantidad total de transacciones, pero no controla las transacciones en forma individual.
3) CUT „pasiva‟ conformada por varias sub-cuentas. En este caso los ministerios de línea suelen mantener
cuentas en el Banco Central, las cuales son cuentas subsidiarias de la CUT, y las demás agencias
descentralizadas de gasto mantienen cuentas o bien en el Banco Central, o bien en bancos comerciales que
deben ser autorizados por el Tesoro.
3. Control Interno
39. El control interno puede definirse como la organización, las políticas y los procedimientos
utilizados con el fin de lograr que los programas del gobierno alcancen los resultados previstos;
que los recursos utilizados para cumplir estos programas sean coherentes con el propósito y los
objetivos enunciados de la organización involucrada; que los programas estén protegidos contra
el exceso de gastos, el fraude y la mala administración, y que se obtenga, mantenga y declare
información confiable en el momento oportuno y se la use para la toma de decisiones.18
El
control interno incluye normalmente dos componentes: un sistema de control y gestión
financiera, que está incluido en el proceso presupuestario, y la auditoría interna ex post.
40. Efectividad del control interno municipal.- En general, el sistema de control interno del
Municipio de Cartagena es inefectivo, debido principalmente a debilidades del proceso de
ejecución presupuestaria y de la gestión de tesorería, tal como fue descrito en las secciones
anteriores. Más específicamente, existen tres características principales que impiden que el
control interno sea efectivo: (i) falta de una adecuada asignación de responsabilidades en el
proceso de ejecución presupuestaria consecuencia del alto número de etapas y de agencias y
departamentos involucrados; (ii) falta de informatización y de integración de las distintas
funciones que intervienen en dicho proceso; y (iii) debilidades en la planificación y gestión de
pagos.
41. Efectividad de los controles de la nómina.- La efectividad del control sobre la nómina
depende del nivel de integración y la conciliación entre los datos de la nómina y los registros de
personal, así como del nivel de control interno y la puntualidad en los cambios en los registros de
personal y en la nómina. En el caso del Municipio de Cartagena, el pago de los sueldos
municipales no cuenta con un control efectivo, a pesar de que la masa salarial representa una
proporción significativa de los gastos presupuestados por encima del 20% de los gastos totales
presupuestados en 2007.19
42. La Tesorería se encarga del pago de los sueldos, pero, como fue señalado en las secciones
anteriores Tesorería y Ejecución Presupuestaria el sistema de gestión de recursos humanos
(ZEUS) está desvinculado del PREDIS y de otros procesos de administración financiera, la
mayoría de los cuales se llevan a cabo todavía en forma manual. Esto genera debilidades en
cuanto a la conciliación de los registros de personal y los datos de la nómina. En particular, la
Oficina de Talento Humano, y las Secretarías de Educación y Salud envían sus respectivas
18
“Managing Public Expenditure” OCDE 2001. 19
Fuente: Gaceta Distrital No. 233. Este cálculo tiene en cuenta el gasto de personal para docentes, que forma parte
del presupuesto de inversión.
25
órdenes de pago de la nómina al Tesoro utilizando sus sistemas de ejecución presupuestaria, y el
Tesoro no tiene forma de corroborar y ejercer un control efectivo acerca de la legitimidad de los
pagos efectuados.
43. Efectividad de la auditoría interna.- La auditoría interna del Municipio es llevada a cabo
por la Oficina de Control Interno20
, que depende en forma directa de la Alcaldía. Sus actividades
de auditoría están basadas en un Plan Anual, el cual se prepara en forma autónoma, y su
metodología de trabajo incluye la realización de la auditoría propiamente dicha, y la preparación
de un informe que incluye los principales hallazgos y formula recomendaciones, incluyendo
medidas correctivas. Dicho informe se envía a la autoridad máxima (Alcaldesa) y a la entidad
auditada, y existe un mecanismo de revisión y seguimiento de las recomendaciones, que prevé la
intervención directa de la Alcaldía en casos donde no se cumple con el cronograma esperado de
mejoras o correcciones. Desde 2005, la Oficina de Control Interno está trabajando en el
desarrollo e implementación de un modelo estándar de control interno (MECI), que se espera
entre en funcionamiento a fines de 2008.
44. Debe tenerse en cuenta sin embargo que las capacidades institucionales y los recursos
humanos actuales de la Oficina de Control Interno del Municipio no son suficientes para permitir
el pleno cumplimiento efectivo de sus funciones. Por un lado, el Plan Anual de Auditoría se lleva
a cabo sobre la base de la experiencia y conocimiento del personal superior de la Oficina, y no
siguiendo un enfoque sistemático y explícito basado en riesgo, y se carece por el momento de un
Manual de Auditoría.21 Por otro lado, la Oficina cuenta con una dotación de personal reducida,
de sólo 5 personas, de los cuales 3 son profesionales. Si bien durante la misión del Banco se
constató un alto grado de idoneidad y profesionalismo en el cargo de Director, y se mencionó
además la intención por parte de la Oficina de contratar a dos profesionales más, no existe por el
momento un diagnóstico claro acera de las necesidades reales de recursos humanos.
20
Reglamentada por la ley 87 de 1993, la Oficina tiene jurisdicción sobre el gobierno municipal de Cartagena, el
Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte (DATT), el Departamento Administrativo de Valorización, y
sobre el Instituto de Patrimonio y Cultura. 21
Este último tema se espera subsanar mediante la implementación del MECI a fines de 2008.
26
II. ADMINISTRACIÓN DE LAS COMPRAS PUBLICAS
45. La “Evaluación del Desempeño Integral de los Municipios 2006” recientemente publicada
por la DNP muestra a la Municipalidad de Cartagena como unas de las que menor uso hace del
sistema de licitaciones públicas para la realización de sus compras (Ver Cuadro 13). Esto
constituye un importante indicador de la escasa competencia y transparencia en el sistema de
adquisiciones del Distrito y confirma el limitado desarrollo del sistema de compras identificado
por el Plan de Acción Rápida. Seguidamente se presentan las principales limitaciones
encontradas en la gestión de compras del Distrito.
Cuadro 13: Usos De Licitaciones Públicas En Capitales De Departamento
1. Avances en La Implementación del Nuevo Marco Legal
46. La Ley 1150/07 ha incorporado un conjunto importante de cambios a la gestión de compras
públicas en Colombia que se resumen en la Figura 1. El Distrito ha mostrado interés en la
implantación de dichos cambios y se han iniciado acciones orientadas a mejorar la planificación
de las compras, utilizar mecanismos de análisis de mercado, estandardización de los documentos
de compras, entre otros. Sin embargo, estos avances son aún incipientes y carecen de un plan de
acción definido.
27
Figura 1. Principales Cambios De La Ley De Contrataciones
Ley 80/1993 Y Ley 1150/2007
47. Entre los avances para aplicar las obligaciones que establece la nueva ley y cumplir sus
objetivos cabe resaltar las siguientes:
Se ha iniciado la recolección de información sobre las necesidades de bienes y servicios
de todas las dependencias con el fin de identificar patrones comunes y planificar
compras en bloque. Sin embargo, no se ha podido observar la creación de un sistema
ordenado e institucionalizado de provisión de información y justificación sobre las
necesidades de bienes y servicios. Tampoco se ha podido identificar si dicha
información se está utilizando para diseñar estándares comunes de bienes y servicios
(características técnicas comunes), análisis de mercado (tendencia y variación de precios
de proveedores), planificación de las compras (oportunidad de compra y distribución de
bienes y servicios), o políticas de uso de bienes (estándares comunes para el uso de
ciertos bienes y servicios).
Se ha iniciado la centralización y compra en bloque de algunos bienes, particularmente
insumos de oficina y gasolina. Sin embargo, no se ha podido cuantificar el impacto en
términos de mejora en la calidad y precio de estos insumos.
Se ha dispuesto y se viene ejecutando la publicación de todos los procesos de
contrataciones en el Portal Único de Contratación, lo que contribuye a la transparencia
de la gestión de compras.
Evaluación de propuestas enfocado
en los requerimientos de calificaciones
en vez de la aplicación de criterios de
selección.
Registro Único de Proveedores
(RUP) incluye un procedimiento de
precalificación basado en una
metodología y criterios inaplicables, la
cual no contribuía a la selección de
proveedores.
Aplicación de métodos de
adquisiciones según los techos
establecidos sin considerar la
naturaleza de los bienes o servicios.
Solo se aplicaban dos métodos: abierto
y adjudicación directa.
Procesos de adquisiciones más
estructurados y acelerados y mejoras en
el gasto publico reduciendo los costos
de transacción.
Asegurar adquisiciones transparentes,
eficientes y costo-efectivas usando
métodos que van de acuerdo al tipo de
adquisición.
Nuevo método de selección de
consultores que enfatizara la calidad e
incrementara la remuneración.
Ley 80/1993 Ley 1150/2007
28
2. La Dispersa Estructura Organizacional de las Compras Públicas
48. La nueva administración del Distrito encontró diversas unidades de compra en las diferentes
dependencias del Distrito. Cada una de ellas ejecutaba las compras de los bienes y servicios
requeridos para su funcionamiento. Se carecía de una unidad central a cargo de la planificación,
dirección y supervisión de las compras. Siguiendo el mandato de la Ley 1150, las nuevas
autoridades del Distrito han dispuesto la centralización de las compras en la Dirección de Apoyo
Logístico de la Secretaría General de la Municipalidad con el objeto de organizar un sistema
centralizado de planificación, programación, ejecución y supervisión de las compras públicas de
todas las dependencias del Distrito. Sin embargo, la Dirección de Apoyo Logístico no ha
determinado aún el número de personal y equipamiento necesario para cumplir sus funciones.
Las características de organización de la Dirección deberían estar directamente relacionadas con
el volumen de procesos de compras requeridos en el Distrito. Sin embargo, la ausencia de
información sobre el volumen y características de las compras impide diseñar políticas
adecuadas para la organización y operación de la Dirección de Apoyo Logístico.
3. Limitada Información Sobre la Gestión De Compras
49. El Distrito carece de registros (sistemas automatizados, bases de datos, archivos organizados,
etc.) con la información histórica sobre las características de las compras realizadas por sus
dependencias. La información sobre planes de compra, bienes y servicios adquiridos, volúmenes,
oportunidad de compra, precios y proveedores no se encuentra centralizada en la Municipalidad
y forma parte de los archivos de cada dependencia. La carencia de un sistema centralizado que
concentre esta información impide una mejor gestión de las compras pues no permite que las
autoridades del Distrito cuenten con herramientas de gestión para analizar las tendencias de las
compras y que permitirían contar con un plan de adquisiciones común para todas sus
dependencias, estándares comunes de bienes y servicios similares, evaluaciones de los precios y
la calidad de los bienes y servicios adquiridos, o, información sobre los proveedores.
50. Además, la carencia de esta información centralizada impide al Distrito contar con políticas
de compras que permitan definir las características de los bienes y servicios que deben emplear
sus dependencias. Por ello, no existen políticas uniformes para el uso de vehículos y el consumo
de combustibles, o para definir estándares para la prestación de servicios de seguridad, limpieza,
o el consumo de útiles de oficina. Tampoco se han podido definir políticas de compras de
tecnología de la información que contemple estándares comunes para el uso, adquisición y
servicio de mantenimiento de hardware y software.
51. Un sistema centralizado de compras permitiría poner en operación estas políticas y
herramientas de gestión de compras que impactarían positivamente en la calidad y los precios de
los bienes y servicios, con efectos positivos fiscales y una mejor logística de los insumos para la
prestación de servicios. De otro lado, la organización de la información sobre las compras
realizadas en los últimos años por las diferentes dependencias permitiría contar con la
información adecuada para implementar las políticas y herramientas de gestión descritas. El
nuevo marco legal promueve la generación de estas herramientas de gestión y el Distrito ha
mostrado interés en su implementación. En el corto plazo, la centralización y ordenamiento de la
29
información sobre las compras permitiría implementar la metodología de “Ganancias Rápidas en
las Compras Públicas” que consiste en el agrupamiento y estandarización de la compra de ciertos
tipos de bienes, lo que genera ahorros inmediatos pues la compra se hace por volúmenes
mayores.
52. Con el fin de constatar las limitaciones para la generación de información sobre compras que
enfrenta la Municipalidad, se realizó un ejercicio para identificar el gasto acumulado en todas las
dependencias del Distrito, durante los años 2005 a 2007, en los principales rubros de bienes y
servicios adquiridos. Para ello se utilizó la información de la ejecución presupuestal que
solamente permitió conocer los rubros en los que se había realizado un mayor gasto en
adquisiciones (ver Cuadro 14).
Cuadro 14: Categorías de Compras
2005 2006 2007
Aseo $4,172,521,480 $1,456,836,204 $4,474,769,723
Alimentación $2,404,651,595 $1,448,564,487 $1,723,022,331
Arriendo Vehículos $ 106,025,556 $ 407,107,986 $1,135,173,632
Papelería $ 734,409,283 $ 304,747,959 $ 466,842,559
Combustible $ 74,785,920 $ 348,042,930 $ 444,459,774
Toner $ 35,578,808 $ 431,888,684 $ 186,975,011
53. Si bien el ejercicio permitió identificar a los rubros de aseo, alimentación y arrendamiento de
vehículos aparecen como los de mayor gasto, la información disponible mostró las siguientes
limitaciones:
a. los montos correspondientes a cada año revelan inconsistencias en la cantidad de
recursos empleados cada año que indicarían diferentes montos de bienes y servicios
adquiridos durante el periodo. Las inconsistencias obedecerían al hecho que las compras
de cada uno de de dichos bienes se adjudicarían a diversas partidas de gasto, por lo que
resulta difícil identificar todas las partidas que representan adquisiciones de bienes
similares. Por ello, con el fin de identificar los patrones históricos de compra resultaría
necesaria la revisión de los procesos de compras de dichos bienes en cada una de las
dependencias del Distrito.
b. La información presupuestaria disponible no permite conocer las características
de los bienes adquiridos en cada rubro, con el fin de identificar patrones estándares en la
cantidad y calidad de los bienes, y la oportunidad en que son necesarios. Esto impide a su
vez contar con la información requerida para definir políticas comunes de compras y para
la ejecución de compras comunes. Para resolver esta limitación de información
disponible resultará necesario recolectar y analizar la información sobre los procesos de
compras ejecutados por las distintas dependencias del Distrito
30
III. ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS HUMANOS
1. El Empleo Público en el Distrito de Cartagena de Indias
54. El sector público del Distrito de Cartagena comprende la Administración Central, 5 entidades
descentralizadas y 3 Alcaldías Locales. La Administración Central, principal objeto de este
informe junto con las Alcaldías Locales, cubre las ocho oficinas que dependen del Despacho del
Alcalde, siete Secretarías Distritales y los tres Departamentos Administrativos de Valorización,
DATT y DADIS (ver Anexo 1).
55. El marco legal del empleo público en el Distrito de Cartagena se basa principalmente en dos
normas: (i) la Ley 909 de 2004, que regula el empleo público, la carrera administrativa y la
gerencia pública en Colombia y que se aplica, entre otros, a los empleados públicos de carrera de
las entidades del nivel territorial; y (ii) el Acuerdo 048 del 3 de Diciembre de 2007, que establece
el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la Municipalidad y fija su escala de
remuneración. Adicionalmente, la ley 80 regula el personal contratado o de prestación de
servicios (OPS).
56. De acuerdo con lo previsto en la Constitución Política22
y la Ley 909 de 2004, forman parte
de la función pública los siguientes empleos públicos: (i) Empleos públicos de carrera; (ii)
Empleos públicos de libre nombramiento y remoción; (iii) Empleos de período fijo; y (iv)
Empleos temporales. Mientras que los empleados de carrera gozan de inamovilidad en su cargo,
los empleados temporales (comúnmente llamados de provisionalidad) ocupan posiciones de
planta que se encuentran vacantes de forma temporaria hasta que se concursa la posición. Si bien
los empleados en provisionalidad son contratados por un periodo de 6 meses, previo permiso de
la Comisión Nacional de Servicio Civil, en los hechos estos empleados suelen permanecer en
este tipo de vinculación por un período prolongado que puede llegar a superar los 3 años.
57. La presente nota se concentra en los empleos de carrera, de libre nombramiento y remoción y
los temporales, incluidos en la nómina de la Alcaldía, excluyendo los empleos de período fijo
(elección popular) y al personal de carrera docente, dependiente de la Municipalidad pero cuya
nómina se maneja directamente desde el Ministerio de Educación a nivel del Gobierno Central.
58. El Acuerdo No. 048 del 3 de diciembre de 2007 establece el sistema de nomenclatura y
clasificación de los empleos de la Municipalidad y señala su escala de remuneración. En él se
agrupan los empleos en los cinco niveles jerárquicos: (1) Nivel Directivo; (2) Nivel Asesor; (3)
Nivel Profesional; (4) Nivel Técnico; y (5) Nivel Asistencial.
22
La Constitución Nacional señala que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, Delegación y Desconcentración de funciones
31
59. La Ley 80 de 1993 expide el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública23
y tiene por objeto disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las
entidades estatales. Entre ellos se incluye la contratación de personal a través del contrato de la
prestación de servicios, que son aquellos que celebren las entidades estatales para desarrollar
actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos
sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse
con personal de planta o requieran conocimientos especializados. Y, estos, en ningún caso
generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente
indispensable.
60. Según información proporcionada por el gobierno, el Distrito contaba con un total de 810
funcionarios a fines de 2007, luego de un incremento de 12 por ciento del número de empleados
comparado con el nivel registrado en los tres años anteriores (ver Gráfico 5).
Gráfico 5. Empleados En El Distrito De Cartagena De Indias – Administración Central Y Alcaldías
Locales (2004-2007)
723 723 722
810
650
700
750
800
850
2004 2005 2006 2007
Total Empleados Distrito - Adm. Central
Fuente: Dirección de Talento Humano
61. En lo que respecta a la distribución del personal por tipo de vinculación, según se ilustra en el
Gráfico 6, a fines de 2007 el 60 por ciento del personal era de carrera, gozando de inamovilidad
en el cargo, seguido por personal en provisionalidad (27 por ciento) y de libre nombramiento y
remoción (19 por ciento). Especial atención merece el gran número de empleados en
provisionalidad, que debería representar una menor proporción del empleo público.
Desafortunadamente, el Distrito no contaba con información histórica de la distribución por tipo
de vinculación para hacer un análisis más detallado de la evolución del número de empleados en
cada categoría.
23
Esta ley se encuentra reglamentada a través de La ley 1150 de 2007, por medio de la cual se introducen medidas
para la eficiencia y transparencia en la ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación
con recursos públicos y del Decreto No. 066 de 2008, por el cual se reglamenta parcialmente la ley 1150 sobre las
modalidades de selección, publicidad y selección objetiva
32
62. Jerárquicamente, el 45 por ciento de los empleados se ubicaba en el escalafón más bajo o
auxiliar o asistencial. Esta categoría incluye principalmente auxiliares administrativos pero
también otros cargos como bomberos y agentes de tránsito. El personal profesional, incluyendo
personal profesional especializado en salud que a diferencia de otros países también se incluye
en la carrera administrativa, representaba el 30 por ciento del total de empleados (ver gráfico 6).
Gráfico 6. Número De Empleados En El Distrito De Cartagena Por Tipo
De Vinculación Y Nivel Jerárquico (2007)
Fuente: Dirección de Talento Humano
63. El Personal Contratado (OPS).- Además del empleo público mencionado en los parágrafos
anteriores reviste especial importancia el personal contratado por Orden de Prestación de
Servicios (OPS). Los contratos de OPS tienen una duración menor de un año y deben justificarse
individualmente ante la Dirección de Talento Humano, responsable por la política de gestión de
recursos humanos en el Distrito. La Dirección de Talento Humano corrobora que las actividades
especificadas en el contrato de prestación de servicio no puedan realizarse con personal de planta
o que requieran conocimientos especializados.
64. En la práctica, los OPS casi igualan el número de empleados públicos. Según información
proporcionada por el gobierno, en abril de 2008 se contaba con 796 contratos de OPS,
comparado con un total de 810 empleados públicos. Las Secretarías con mayor número de OPS
eran la Secretaría General, la Secretaría de Hacienda y la Secretaría del Interior. Estas tres
Secretarías, junto con la Secretaría de Planeación, contaban con mayor número de OPS que de
personal de carrera.
De Carrera, 486
Libre
Nombramiento y
Remocion, 106
Provisionalidad,
218
Tecnico, 150
Asistencial, 361
Asesores, 15Directivos, 43
Profesional, 241
33
Gráfico 7. Número De Empleados Y Ops Por Dependencia (2008)
0
50
100
150
200
250
Sec. D
el In
terio
rDat
t
Dad
is
Secr.
Educa
cion
Total D
espa
cho
Alcalde
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Loca
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Hist.
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Secr.
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Sec. G
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Sec. D
e Hac
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Loc. D
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Loc. In
d. Y
Bah
ia
Secr.
Plane
acion
Secr.
Infra
estru
ctur
a
Valor
izac
ion
Empleados OPS
Fuente: Dirección de Talento Humano
65. Dirección de Talento Humano.- La agencia central responsable de la política de gestión de
los recursos humanos es la Dirección de Talento Humano, que depende de la Secretaría General.
El objetivo de la Dirección, según se establece en el Decreto No. 0304 de 2003, incluye el
dirigir, coordinar y vigilar el cumplimiento de las normas de recursos humanos, tramitar los
procesos de vinculación, promoción, ascenso y bienestar social de los empleados públicos así
como la elaboración de la nómina y los derechos pensionales. La dirección cuenta con una
dotación de 22 empleados, en su gran mayoría de carrera, organizados en seis funciones: nómina,
vinculaciones y certificaciones, fondos de pensiones, bienestar social y administración de
personal.
66. Compresión Salarial.- La escala salarial de funcionarios públicos esta regida por la Ley
313 de la Constitución Política del Estado. La compresión salarial24
para el Distrito varía entre 7-
8.1 desde el 2004. Esto indica que el incremento salarial promedio ha sido relativamente
paralelo y equitativo.
24 Ratio entre el promedio salarial del nivel de cargos mas alto (Nivel Directivo) con el nivel mas bajo (Nivel
Operativo/Administrativo).
34
Cuadro 15. Nivel de Compresión Salarial (2004-2007)
67. Masa Salarial25
.- La masa salarial representa aproximadamente 21 % del presupuesto de
funcionamiento. Aunque en términos de porcentaje ha habido una disminución, en términos del
monto total ha habido un incremento desde el 2004 principalmente en los gastos relacionados a
la nómina. Este aumento se debe principalmente a la disminución de gastos en OPS y al
incremento de 18% del 2005 al 2007 del presupuesto de gastos de funcionamiento (Ver Cuadro
16).
Cuadro 16. Gastos en Servicios Personales Como Gastos en Funcionamiento
Icld (2004-2007)
Objeto de Gasto 2005 2006 2007
Gastos Asociados a la Nomina 13,357 13,960 14,990
OPS 8,284 8,628 6,265
Contribuciones Nomina 2,713 2,863 3,998
Nomina + OPS+Contribuciones 24,354 25,451 25,253
Gasto Total Funcionamiento 97,111 101,791 120,127
Nomina + OPS+ Cont como porcentaje del Gasto 25.1% 25.0% 21.0%
Total OPS como % del Gasto 8.5% 8.5% 5.2%
Fuente: Informe Financiero del Distrito de Cartagena de Indias - Resultados Economicos Diciembre 2007
68. Con respecto a la masa salarial en relación al presupuesto total de la Municipalidad, ésta
representa aproximadamente un 3 %. Este porcentaje incluye todos los gastos financiados por el
Sistema General de Participaciones (SGP) por lo que es mínimo comparado con su relevancia
dentro de los fondos de libres de destinación (Ver Cuadro 17).
25 Masa salarial (% del gasto total): comprende la totalidad de los pagos en efectivo, no en especie, a los empleados públicos por
los servicios prestados, antes de la deducción de impuestos y contribuciones del empleado a la seguridad social y a los fondos de
pensiones. Los datos presentados corresponden solamente a los gobiernos centrales. Fuente: Fondo Monetario Internacional, Government Finace Statistics Yearbook, y datos de archivo.
Nivel del Personal 2004 2005 2006 2007
Nivel Directivo1
4,540,899 4,325,470 5,006,341 6,305,129
Nivel Operativo2
649,892 682,386 716,505 782,015
Comprension Salarial 7.0 6.3 7.0 8.1
Fuente: Acuerdos 029/2003, 032/2004, 024/2005, 034/2006, 048/2008, Decretos 0908/2005, 0343/20031 Incluye Gastos de Representacion
2 Se fusiono con Nivel Administrativo a partir de 2006
Promedio Salarial Mensual
35
Cuadro 17. Gastos en servicios personales – total distrito (2005-2007)
Millones de pesos
Objeto de Gasto 2005 2006 2007
Nomina + OPS+Contribuciones 24,354 25,451 25,253
Gasto Total Presupuesto 527,993 626,747 814,550
Nomina + OPS como porcentaje del Gasto 4.6% 4.1% 3.1%
Fuente: Informe Global de Ejecucion del Presupuesto de Gastos e Inversiones (2004-2007)
69. Si bien la masa salarial registró una baja como porcentaje total del gasto entre 2004 y 2007,
se espera que este porcentaje aumente considerablemente para 2008. El 21 de Noviembre 2007
se establece, mediante el decreto 1270, una nueva estructura de cargos en la planta de la
Alcaldía, que según indica dicha resolución responde a las reformas parciales dirigidas a la
Secretaria de Educación y al Departamento Administrativo Distrital de Salud. Estas
modificaciones se identifican claramente la duplicación del presupuesto registrado en las dos
dependencias del 2006 a fines del 2007.
3. Problemas en la Gestión de Recursos Humanos
70. Falta de Información. Uno de los problemas centrales de la gestión de los RRHH es la falta
de información actualizada y sistematizada tanto de la planilla como de los procesos y contratos
temporales. No existe información histórica de las contrataciones, especialmente todo lo
relacionado a OPS y provisionalidad. Todas las actualizaciones y la información se manejan
manualmente, los archivos de perfiles del personal y de contratos públicos no están organizados
ni registrados en la base de datos. Esta situación dificulta el control, monitoreo y manejo
eficiente de los recursos y de los procesos.
71. Procesos sobre-regulados. A su vez los procesos de contrataciones son complicados y
extremadamente burocráticos, con un número excesivo de pasos (por ejemplo, OPS: 20 pasos
para contrataciones y 18 para pagos).
72. Ausencia de estándares. No se cuenta con procesos estandarizados para las diversas
funciones a cargo de la Dirección, ello ocasiona que los procesos se ejecuten de diversas formas
generando ineficiencias internas y retrasos. Además, la falta de definición de los perfiles y
funciones genera que se produzca duplicación de responsabilidades, algunas de las cuales no
corresponden con la misión de la Dirección de Talento Humano (por ejemplo: certificación de
firma para comprobación de vecindad).
73. Carencia de sistemas informáticos. Una gran parte de estos problemas esta relacionado con la
falta de un software de nómina básico. Actualmente se usa el sistema Zeus que solo incluye el
registro de la planilla y que no está relacionado con ninguno de los sistemas internos de
administración financiera. La información que proporciona es sólo para uso de la Dirección de
Talento Humano y requiere una actualización manual constante.
36
IV. ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
74. Los municipios en Colombia han ido incrementando la recaudación de ingresos tributarios de
9.3 por ciento del recaudo total de impuestos en 1984 a 11.9 por ciento en 2006 (Ver Gráfico 7).
Cartagena ha contribuido a este incremento pues sus ingresos tributarios han ido creciendo los
últimos años como se describe en el Gráfico 8.
Gráfico 8: Incremento de la Recaudación de los Gobiernos Municipales 1984-2006
75. Los ingresos tributarios del Distrito representan el 97 por ciento de sus Recursos Propios y el
30 por ciento de los Ingresos Totales. Los principales impuestos son el Impuesto Predial y el
Impuesto de Industria y Comercio, pues ambos representan el 75 por ciento de los ingresos
tributarios totales. La importancia de estos impuestos se evidencia por el hecho de que
representan cerca del 23 por ciento de los ingresos totales del Distrito (incluyendo transferencias
del Gobierno Nacional) (Ver Cuadro 18).
Cuadro 18. Ingresos tributarios (2000-2006)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
INGRESOS
TRIBUTARIOS
79,727.3 92,436.6 124,409.1 129,027.0 152,886.3 190,115.3 171,918.0
PREDIAL 33,663.2 32,901.9 38,742.0 58,494.1 65,542.1 93,491.8 72,470.6
INDUSTRIA Y COMERCIO 29,091.5 35,344.9 57,259.4 50,239.1 57,763.3 60,284.1 75,846.0
OTROS 16,972.6 24,189.8 28,407.7 20,293.8 29,580.9 36,339.4 23,601.3
37
76. Sin embargo, su importancia es aún mayor si consideramos su bajo nivel de recaudación,
particularmente en el caso del Impuesto Predial donde solamente se recauda el 35 por ciento del
monto facturado anualmente. Cualquier mejora en la recaudación de impuestos permitiría
generar un mayor espacio fiscal que contribuiría al financiamiento del Plan de Desarrollo del
Distrito. Como se verá en esta parte del Plan de Acción Rápida existen importantes
oportunidades de mejorar la recaudación tributaria, mediante acciones destinadas a la
actualización de la información del Registro de Contribuyentes y Catastro, y mediante una
mejora en la cobranza.
Cuadro 19. Ingresos 2005-2007
(millones de $COP) 2005 2006 2007
1. Ingresos Totales 442,620 559,718 619,131
1.1 Recursos Propios 136,850 162,218 196,515
1.1.1 Ingresos Tributarios 132,317 157,944 191,083
Impuesto Predial 53,789 50,856 54,255
Impuesto de Circulacion y Transito 7,617 7,744 5,467
Impuesto de Industria y Comercio 47,608 61,492 89,862
Sobretasa a la Gasolina 15,031 13,408 20,643
Otros 8,272 24,444 20,629
1.1.2 Ingresos No Tributarios 4,533 4,274 5,432
Tasas , Multas y otros 2,936 4,075 5,205
Otros 1,597 199 227
1.2 Transferencias del Gobierno Nacional Central 280,142 345,225 374,124
1.2.1 Sist. Gral de Participaciones (SGP) 242,046 264,482 273,173
1.2.2 Regalias 29,669 57,366 57,986
1.2.3 Otras transferencias 8,427 23,378 42,966
1.3 Ingresos de Capital 25,628 52,275 48,492
77. Su importancia es aún mayor considerando el bajo nivel de recaudación particularmente en
el caso del Impuesto Predial donde solamente alcanza el 35 por ciento del monto facturado,
existiendo una cartera morosa que a la fecha llega a los $COP 517 mil millones, suma que
representa más del doble de lo recaudado en el 2007.
78. Cualquier mejora en la recaudación de impuestos permitiría generar un mayor espacio
fiscal que contribuiría al financiamiento del Plan de Desarrollo del Distrito. Como se verá en esta
parte del Plan de Acción Rápida existen importantes oportunidades de mejorar la recaudación
tributaria, mediante acciones destinadas a la actualización de la información del Registro de
Contribuyentes y Catastro, y mediante una mejora en la cobranza que actualmente llega a sólo 35
por ciento de lo facturado.
1. Impuesto Predial.
79. Registro de Contribuyentes. El Distrito cuenta con un Registro Automatizado de Predios
y Establecimientos de Industria y Comercio. La información del registro requiere ser actualizada
para incluir la información sobre construcciones nuevas, englobes, desenglobes y otros. La
38
administración de la información de los predios del Distrito es responsabilidad del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, que recientemente ha firmado un Convenio con las
autoridades del Distrito para actualizar el registro con un enfoque en las áreas territoriales que
tienen mayor valor inmobiliario. La información de este registro es también empleada para el
cobro del Impuesto de Valorización.
80. En el caso del Impuesto Predial, los avalúos catastrales no han sido actualizados
recientemente por lo que la facturación podría ser mayor. El Distrito cuenta con un Sistema de
Información Geográfica que puede constituirse en una herramienta de gestión tributaria tanto
para sus funciones básicas de Registro, Facturación y Cobranza Normal como para funciones
más sofisticadas como la Fiscalización y la Cobranza coactiva
81. La mejora de la información del Registro es indispensable para incorporar nuevos predios,
sus modificaciones y nuevos valores, lo que contribuirá a incrementar el valor facturado del
Impuesto Predial.
82. Facturación y Servicios al Contribuyente. La Facturación se realiza sin inconvenientes
con base en la información proveniente del IGAC. La facturación es enviada a los predios y el
porcentaje de devolución de facturas es mínimo (menor al 1%) debido a inconsistencias entre las
direcciones postales que aparecen en el registro y las utilizadas localmente. Además del reparto a
los predios y la entrega en las oficinas del Municipio, se tiene planeada la instalación de Kioscos
de auto-atención (financiados por PNUD) para la emisión de copias de facturas.
También se cuenta con facilidades para efectuar los pagos a través de los bancos. Sin embargo,
no se cuenta con otros medios electrónicos para facilitar el cumplimiento tributario como las
declaraciones vía Internet, pago electrónico, cuenta única tributaria electrónica, etc.
83. Cobranza .En el período de Cobranza Normal (o voluntaria) que se presenta durante el año
fiscal correspondiente a la emisión de la facturación del impuesto, el Distrito recauda
aproximadamente el 35 por ciento del total del impuesto facturado. La administración de la
cobranza de impuestos no cuenta con políticas promotoras del pago que establezcan períodos
específicos para la realización de los pagos o mecanismos de descuento por pronto pago. Los
pagos pueden ser hechos durante todo el año sin que generen intereses. Existen además medidas
para persuadir a los contribuyentes al pago, pero se limitan a la realización de llamadas
telefónicas de forma selectiva, en función al sector económico del contribuyente y monto de la
deuda.
84. Una vez vencido el período anual para el pago, el Contribuyente cae en mora y el Distrito
se encuentra facultado a iniciar las acciones de Cobranza Coactiva. El Distrito ha iniciado y
acumulado 130.000 procesos de cobranza coactiva que se encuentran vigentes. Sin embargo, no
cuenta con un sistema eficiente de impulso y seguimiento de estos procesos que muestre su
avance y resultados. El Distrito carece también de estrategias para la utilización de medidas
cautelares (embargos) que puedan mostrar capacidades de fiscalización y aumenten la
percepción de riesgo de los contribuyentes. La deuda tiene que ser cobrada antes de 5 años para
evitar que prescriba, salvo que antes del cumplimiento de dicho plazo éste sea interrumpido
mediante acciones legales que impliquen la citación personal, por cédula o avisos de prensa.
39
85. Según datos de la alcaldía, la cartera morosa no prescrita del Impuesto Predial asciende a
54, 000 millones de $COP (aprox.220 millones de dólares). Por ello, resulta imprescindible
definir una estrategia que permita el inicio de nuevos procesos y seguimiento de los vigentes. El
sistema de información geográfico del Distrito puede constituirse en una herramienta para hacer
una planeación adecuada de la cobranza priorizando aquellas áreas más representativas en
términos de valor inmobiliario e ingreso.
86. El Distrito está estudiando la aplicación de una condonación genérica de aquellas deudas
que ya habrían caído en prescripción, de manera de reducir los costos de administración de estas
deudas. La experiencia sugiere que estas medidas tienen efectos negativos pues reducen la
percepción de riesgo del contribuyente, al generarse expectativas de futuras moratorias.
2. Impuesto de Industria y Comercio
87. Registro de Establecimientos de Industria y Comercio. El Registro de los
establecimientos de Industria y Comercio parece adecuado. La identificación de los
contribuyentes es la misma que se utiliza en el Gobierno Nacional (NIT) y, además, los
contribuyentes se encuentran identificados y ubicados en el sistema de información geográfica
del Distrito. Sin embargo, el cálculo del impuesto se realiza sobre la base de auto-declaraciones
realizadas por los contribuyentes y no hay estrategias ni mecanismos operando para verificar la
certidumbre de las mismas. Solamente se cuenta con un equipo que realiza las acciones de
fiscalización de forma intuitiva; no hay un sistema masivo de control para apoyar la verificación
del cumplimiento tributario.
88. Cobranza. El año 2007 la recaudación del impuesto correspondiente a auto-declaraciones
de dicho período fue de $COP 56,000 millones de pesos. Además, se recaudó impuestos de
períodos anteriores hasta por un monto de $COP 31,958 millones, lo que indica que hay un alto
porcentaje de contribuyentes que, si bien están inscritos y declaran, no realizan su pagos
oportunamente. Esta situación se repite en años anteriores.
89. Como en el caso del Impuesto Predial se realizan llamadas telefónicas en forma selectiva
en función al monto de la deuda y al sector económico del contribuyente. No existen otros
mecanismos para promover el pago oportuno. Finalmente, no existe información disponible
sobre acciones para la cobranza coactiva y, al igual que con el Impuesto Predial, no se tiene
información sobre la aplicación de medidas cautelares.
90. Valorización. El proceso para determinar el Impuesto es muy similar al del Impuesto
Predial. Sin embargo su administración se realiza separadamente. Este impuesto ha acumulado
deudas por cobrar de $COP 70,000 millones correspondientes a 5,000 predios. Esta deuda se
encuentra pendiente de pago.
40
V. PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE ASEGURAMIENTO DE SALUD 26
1. Déficit del Sector Salud en Cartagena
91. El déficit acumulado del sector salud del distrito de Cartagena de Indias ascendió a
52,825 millones de pesos colombianos (alrededor de US$30 millones) a diciembre de 2007
(fuente DADIS). El nivel de la deuda se ha más que triplicado entre 2006 y 2007 y la tendencia
podría seguir en aumento si la municipalidad no logra controlar los factores que impulsan este
crecimiento (gráfico 1). Las deudas no pagadas van acumulándose a través de los años. Del total
de deuda acumulada en 2007 ($52,825 millones), 49% proviene de cuentas por pagar de más de
360 días. El nivel del déficit aumentaría con relación al incremento del número de afiliados (con
un año de rezago, ver gráfico 9). Sin embargo, lo anterior sólo explicaría parcialmente el
incremento del déficit. Como se verá más adelante, el déficit de salud se genera tanto por los
servicios generados por los afiliados al seguro (régimen subsidiado) como por los no asegurados
(población pobre) que tiene derecho a servicios complejos de salud27
.
Gráfico 9: Cartagena: Déficit de Salud y Afiliación al Seguro de
Salud
174,493
277,074
261,164
459,858456,778
0
10,000
20,000
30,000
40,000
50,000
60,000
2003 2004 2005 2006 2007
0
50,000
100,000
150,000
200,000
250,000
300,000
350,000
400,000
450,000
500,000
Facturación por urgencias sin respaldo presupuestario 1/ Afiliados
1/ A diciembre de cada año.
Fuente: DADIS
Millones de pesos Afiliados
92. La realidad de Cartagena refleja, aunque con mayor severidad, la situación de las
cuentas del sector salud a nivel nacional. El déficit del sector salud a nivel nacional se estima
en 2.1% del PBI en 2006 (con una cobertura de 86%), y se estima que podría ascender a 3.8%
del PBI hacia el 2020 si se alcanza 95% de cobertura de salud.28
Asimismo, a nivel nacional
existe un descalce entre financiamiento y cobertura: la cobertura de servicios de salud aumentó
26
Esta sección evalúa medidas de corto plazo para mejorar el control del gasto en la prestación de servicios de salud.
El reporte no evalúa la calidad de la prestación de estos servicios. 27
Durante el período de levantamiento de información para la preparación de este informe no fue posible obtner
información que discrimine que parte de la presión del gasto provenía de cada tipo de prestación de servicio. 28
Clavijo, Sergio, presentación titulada “The Health Care System and its Fiscal Impact in Colombia”, Junio 2008 en
oficinas del Banco Mundial en Washington, DC.
41
de aproximadamente 55% a 88% entre 2002 y 2007. Sin embargo, el número de contribuyentes
al seguro de salud apenas creció de 30% a 37% en mismo período.
93. De acuerdo al DADIS, el 87% de la población de Cartagena pertenece al SISBEN 1, 2
y 3, quienes tienen derecho al subsidio total (SISBEN 1 y 2) o parcial (SISBEN 3). La mayor
proporción pertenecen al régimen subsidiado, 46% (cuadro 20). Un tercio de la población
sisbenizada 1, 2 y 3 aún se encuentra no asegurada, aunque recibe atenciones de salud similares
al régimen contributivo a través del DADIS, que opera como Empresa Promotora de Salud (EPS)
transitoria para este grupo para los servicios fuera del Plan Obligatorio de Salud (No-POS). El
22% restante de la población SISBEN 1, 2 y 3 pertenecen al régimen contributivo.
Cuadro 20 : Caracterizaion de la Poblacion por Aseguramiento
Marzo 2008
Caracterización de la Población por Aseguramiento
Marzo 2008
Total SISBEN 1, 2, 3 798,938 100%
Total Afiliados Régimen Contributivo SISBEN 1, 2 y 3 172,811 22%
Total población susceptible de afiliación Régimen Subsidiado SISBEN 1,2 y 3 626,127 78%
Total Afiliados Régimen Subsidiado -- global (a) 459,858 58%
+ Novedades recién nacidos activos en base de datos 10,355 1%
- Afiliados suspendidos 381 0%
- Afiliados excluidos 38,071 5%
- Cupos disponibles 15,580 2%
Total Afiliados Activos al Régimen Subsidiado (b) 416,181 52%
Total Multiafiliados entre régimen contributivo y subsidado (c) 51,619 6%
Total Afiliados Régimen Subsidiado --neto (b - c) 364,562 46%
Total Población Vinculada SISBEN 1, 2 y 3 (no asegurados) 261,565 33%
Fuente: Oficina de Planeación y Desarrollo y Dirección Operativa de Aseguramiento DADIS
2. Razones del Incremento del Déficit de Salud
94. El déficit del sector salud es consecuencia del esfuerzo de la administración municipal
por alcanzar el acceso universal sin presupuesto asignado. Las ampliaciones de afiliados al
régimen subsidiado, quienes reciben servicios del Plan Obligatorio de Salud (POS), tienen
respaldo presupuestal del gobierno central. Sin embargo, en cumplimiento con la Ley 100 y Ley
1122, DADIS también cubre los pagos por servicios de urgencia fuera del Plan Operativo de
Salud (No-POS) del régimen subsidiado y los No-POS para la población pobre no asegurada –
ambos con escaso respaldo presupuestal. DADIS señala que el grueso de las cuentas por pagar
acumuladas se deben a este tipo de eventos (No-POS), tanto para asegurados del régimen
subsidiado como para pobres (SISBEN I y II) no asegurados.
95. Los servicios por eventos No-POS habrían aumentado a partir de la promoción de la
reforma del sector salud con la Ley 1122 de 2007, que modificó la Ley 100 de 1993. Estas
leyes establecieron, entre otros, las siguientes medidas:
la regulación para el aseguramiento a los regímenes contributivo y subsidiado y el
compromiso de atención de salud para la población pobre no asegurada
canasta de servicios del Plan Obligatorio de Salud (POS)
sanciones para prestadores que no cumplan con ofrecer servicios de salud
promoción de la cobertura universal de seguro de salud
42
96. Estas leyes promueven el acceso universal a los servicios de salud en Colombia y una
participación más activa de los gobiernos subnacionales en la provisión del seguro de salud. Si bien las medidas van de acuerdo con los lineamientos globales de política de reducción de
pobreza, no se previó el monto total de recursos que requeriría cumplir los objetivos de acceso
universal, ni tampoco la posibilidad de un incremento substancial de la demanda de los grupos
más pobres, antes no atendida por los servicios de salud.
97. Los factores que explican el problema del déficit pueden dividirse en aquellos vinculados a
la demanda, oferta y administración del sistema de aseguramiento.
98. Factores vinculados a la Demanda: Por una parte, existe una elevada población SISBEN I
y II lo que compromete recursos de la municipalidad para la cobertura de servicios a través de
régimen subsidiado y subsidio a la demanda para pobres no asegurados. Como se mencionó
anteriormente, para estos grupos el DADIS opera como una Empresa Promotora de Salud (EPS)
transitoria cubriendo eventos No-POS similares a aquellos asegurados en el régimen
contributivo. Asimismo, los beneficios son bastante onerosos para los no asegurados, lo que
habría generado un posible “exceso de demanda” de servicios más caros. La Ley obliga que en
casos de urgencia se atienda y cubra servicios No-POS.29
99. Factores vinculados a la Oferta: El sistema genera “incentivos perversos” en la oferta. Los
prestadores de Salud tendrían incentivos para atender a la población pobre en servicios No-POS
que por lo general son más caros que los POS (por ejemplo, servicios de hospitalización).
100. Factores vinculados a la Administración del Sistema: Existiría cierta facturación excesiva
debido a la escasa capacidad del DADIS para (i) gestionar y supervisar el elevado volumen de
demanda (para servicios No-POS del régimen subsidiado y no asegurados SISBEN I y II) y (ii)
verificar las habilitaciones de las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS).
3. Limitaciones para Evaluar el Incremento de la Demanda
101. El problema de la escasa capacidad de gestión y supervisión de DADIS es la falta de
una planta suficiente de auditores. El principal problema se genera en las atenciones que no
están contempladas en el régimen obligatorio de salud (llamados No-POS). Para entender la
importancia de los auditores en el control y supervisión de los servicios facturados, el gráfico 2
muestra la participación de los auditores en el flujo de atención de pacientes pobres que no tienen
seguro de salud. La población pobre tiene derecho a obtener servicios de salud para atenciones
29
La Unidad de Pago por Capitación (UPC) para el régimen subsidiado cubre un Plan Operativo de Salud (POS)
bastante básico. Se generan muchas atenciones de urgencia fuera del POS (llamado No-POS) que prestadores de
salud están obligados a cubrir de acuerdo a la Ley 100 y reforma en Ley 1122. La Ley 1122, art. 20 dice: “..Las
entidades territoriales contratarán Empresas Sociales del Estados debidamente habilitadas, la atención de la
población pobre no asegurada y lo no cubierto por subsidios a la demanda… Se garantiza a todos los colombianos la
atención inicial de urgencias en cualquier IPS del país. Las EPS o las entidades territoriales responsables de la
atención a la población pobre no cubierta por los subsidios a la demanda, no podrán negar la prestación y pago de
servicios a las IPS que atienda sus afiliados, cuando estén causados por este tipo de servicios, aún sin que medie
contrato. El incumplimiento de esta disposición, será sancionado por la Superintendencia Nacional de Salud con
multas … y en caso de reincidencia podrá conllevar hasta la pérdida o cancelación del registro o certificado de la
institución.”
43
de primer nivel y también en segundo y tercer nivel en el caso de emergencia. Los auditores
intervienen en los casos de segundo y tercer nivel.
Figura 2: Proceso de atención de la Población Pobre NO Asegurada
Paciente es atendido por medico
general
Paciente llama al CallCenter (DADIS) y obtiene cita para
servicio de segundo nivel (aprox. en 1 dia)
Paciente es diagnosticado para
servicio segundo nivel
Paciente es atendido por medico especialista, quien
diagnostica
Paciente puede recibir cirugía, ser hospitalizado, etc.
Atención Primer Nivel Atencion Segundo Nivel
Proveedor ESE Cartagena de IndiasPúblicos, o privados en caso de oferta limitada
(pagos se realizan por evento de acuerdo a tarifa SOAT)
Proceso de consulta / atención
2
(1) Auditoria de Oferta; (2) Auditoria Concurrente; (3)
Auditoria de Cuentas
3Institucion enviafactura a DADIS1
102. Se muestran los tres tipos de auditorías de DADIS:
Auditoría de oferta (1). Operaría ágilmente en respuesta a las presiones por las tutelas
interpuestas (DADIS sólo tiene 10 días para responder, de lo contrario el juez sentencia).
Los pacientes obtienen las citas en un plazo de un día a través del call center (sólo para
mediana y alta complejidad). Los call centers atienden alrededor de 120 pacientes por día
por auditor. Los médicos auditores reciben apoyo de trabajadoras sociales.
Auditoría concurrente (2). Los auditores verifican que el paciente haya recibido un
diagnóstico correcto. Esta auditoría no opera regularmente.
Auditoría de cuentas o ex-post (3). El mayor cuello de botella se presenta aquí. La
acumulación de expedientes en oficinas de DADIS origina retrasos en pagos que
constituyen el grueso de la deuda. Asimismo, se generan algunos retrasos en la atención
de pacientes por parte de prestadores de salud que mantienen elevadas cuentas por cobrar
con DADIS.
103. Las auditorías son importantes debido a que reducen el costo de facturación por
servicios que nos son pertinentes. De acuerdo al DADIS estos podrían ascender entre 13 y 16%
del total de facturas emitidas. Los detalles de la no pertinencia se encuentran en las glosas, por
ejemplo, conceptos y valores que no entran en la responsabilidad de DADIS.
104. A pesar de la importancia de las auditorías, al momento de la entrevista el DADIS
había reducido su esfuerzo en el sistema de auditorías. Hasta diciembre 2007, las auditorías
de cuentas médicas las realizaba ProAudisalud. En el momento de la entrevista DADIS contaba
con seis médicos para realizar las auditorías e informó que preveían subcontratar 10 auditores
para resolver el cuello de botella en la revisión de expedientes. Sin embargo, no quedó claro cuál
sería la responsabilidad de los auditores subcontratados, especialmente el tema de la rendición de
44
cuentas ¿quién supervisa a supervisores? Otro problema identificado fue la falta de información
sistematizada de auditorías.30
105. Si bien la Dirección Operativa de Vigilancia y Control de la Calidad de Atención
viene realizando acciones correctas, no cuenta con suficientes recursos para vigilar
completamente todas las instituciones y prestadores de salud. La Dirección cuenta con 4
verificadores nacionales de las condiciones de habilitación para prestadores, 4 profesionales
especializados en prestación de salud y 3 personas del área administrativa. La Dirección debe
realizar un número elevado de visitas sistemáticas de verificación de condiciones de habilitación:
602 Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) y 1,347 profesionales de salud al menos una vez
cada cuatro años. Sin embargo, la Dirección no cuenta con personal suficiente para realizar todas
las visitas. Aproximadamente deberían realizar visitas a 12 IPS por mes y 30 prestadores de
salud. Sin embargo, de acuerdo a cifras de la Dirección, en los primeros 4 meses del año sólo
realizaron 39 visitas de verificación de prestadores.31
106. Las medidas descritas sólo apuntan a mejorar los mecanismos de control del gasto en el
corto plazo. Otras medidas de mediano plazo como la definición de lineamientos estratégicos
para la selección de los proveedores de servicios de salud y mecanismos de pago de servicios que
permitan el control de costos deberían ser objeto de un estudio mas profundo.
30
Se solicitó información desagregada de los gastos de DADIS por atenciones POS del régimen subsidiado y
atenciones No-POS del régimen subsidiado y la población pobre no asegurada, pero el DADIS no tenia la
información sistematizada. 31
De las 39 visitas de verificación de prestadores, 20 se remitieron a jurídica para proceso administrativo
sancionatorio y 19 fueron certificados. Se realizaron 7 visitas de verificación a IPS y se establecieron medidas
preventivas en 6 de ellas. En 135 días de gestión, 45 prestadores se han inscrito por primera vez (algunos operaban
informalmente), 32 renovado y 78 presentaron novedades. La informalidad del sector comprende principalmente a
consultorios de profesionales de salud.
45
TERCERA PARTE : PLAN DE ACCIÓN RÁPIDA PARA LA MEJORA DE LA GESTIÓN PÚBLICA DE LA
MUNICIPALIDAD DE CARTAGENA
107. Esta parte del reporte presenta el “Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión
Pública de la Municipalidad de Cartagena” que incluye una estrategia para la mejora de la
sostenibilidad fiscal del Distrito, que se centra en la reforma del financiamiento de las Mesadas
Pensionales y en reformas dirigidas a introducir eficiencia y transparencia en la operación de las
áreas de Gestión Pública (Administración Financiera, de Adquisiciones, de Recursos Humanos y
Tributaria) y en la ejecución del gasto del servicio de Aseguramiento de Salud. El Plan detalla
las actividades que el Distrito tendría que ejecutar para implementar la estrategia propuesta.
108. Esta estrategia describe las acciones que las autoridades de la Municipalidad dependientes
de la Alcaldesa podrían aprobar e implementar en el corto plazo en las áreas descritas, sin
necesidad de contar con modificaciones legales o aprobaciones políticas complejas.
1. Impacto Fiscal de las Reformas
109. Si las autoridades decidieran la implantación de las reformas mencionadas, el Municipio
podría generar ingresos adicionales hasta por COP$ 476 mil millones durante el período 2008-
2011 y podría lograr una reducción de sus gastos de hasta COP$ 48 mil millones solamente con
la implantación de las reformas propuestas para mejorar el control del gasto en el DADIS y de la
reformas para el financiamiento de las mesadas pensiónales. Estos ahorros e ingresos podrían
incrementarse con las reformas de la administración financiera, de compras y tributaria que
permitirían un mayor control del gasto y mayores ingresos.
Cuadro 21: Ingresos y Ahorros que Producirían las Reformas
2008 2009 2010 2011
Recursos adicionales por mejora a la recaudacion por Imp. Predial 8,138 17,009 26,534 27,463
Recursos Adicionales por cobro de vigencias anteriores 51,700 77,550 77,550 77,550
Recursos Adicionales por mejora a la recaudacion por impuesto de Ind. Y Comercio 13,000 13,000 13,000
Recursos Adicionales por Transferencias del FONPET 8,983 9,870 10,944
Recursos Adicionales por Rend. Del Fondo de Pensiones 14,199 14,673 15,162
Ingresos Adicionales 59,838 130,741 141,627 144,119
Ahorros por Reformas al Sist. De Pensiones 3,500 3,500 3,500 3,500
Ahorros por Reformas al Juridico 2,000 2,000 2,000 2,000
Ahorros por Reformas al DADIS 11,000 15,000
Reduccion en los gastos 16,500 5,500 5,500 20,500
46
1. Estrategia del Plan de Acción
110. Dar sostenibilidad fiscal al Plan de Desarrollo Distrital, garantizar la disponibilidad de
recursos fiscales para financiar su Plan de Inversiones, y mantener un manejo fiscal sano y
sostenible para Cartagena requieren medidas financieras que el Plan de Desarrollo Distrital ha
propuesto. Tanto la Administración del Distrito como el equipo del Banco coincidieron en la
necesidad de crear un Fondo de Fondo de Pensiones cuyos rendimientos financiarían parte de
dichos pagos. Esto permitiría además que Cartagena acceda a los fondos del FONPET del
Gobierno Nacional. El Anexo 1 contiene una serie de recomendaciones para la implementación
de este Fondo Distrital de Pensiones.
111. Más allá de dicha reforma, el presente estudio propone un conjunto de reformas adicionales
en las herramientas de gestión pública que podrían contribuir a generar mayores ahorros e
ingresos públicos, introduciendo eficiencia y transparencia en la gestión del distrito. La
estrategia propuesta por este estudio incluye la aprobación e implantación de las siguientes
medidas:
A. Recomendaciones para la creación de un Fondo de Pensiones
B. Reformas para mejorar el control y la eficiencia del gasto público mediante mejoras en la
Administración Financiera, Gestión de Compras y Gestión de Recursos Humanos.
C. Reformas para incrementar la recaudación de ingresos mediante la implantación de
reformas en la Administración Tributaria.
D. Reformas para mejorar el control del gasto público mediante la introducción de mejoras
en la prestación de los servicios de aseguramiento de salud.
El Cuadro 22 muestra las proyecciones fiscales para el escenario descrito
47
Cuadro 22: Escenario Fiscal Proyectado con la Implementación de las Reformas
2007 2008 2009 2010 2011
1. Ingresos Corrientes 469,687 568,035 655,166 703,991 743,250
1.1 Ingresos Tributarios 191,083 260,475 317,225 335,136 343,697
Recursos adicionales por mejora a la recaudacion por Imp. Predial 8,138 17,009 26,534 27,463
Recursos Adicionales por cobro de vigencias anteriores 51,700 77,550 77,550 77,550
Recursos Adicionales por mejora a la recaudacion por impuesto de Ind. Y Comercio 13,000 13,000 13,000
1.2 Ingresos No Tributarios 5,432 5,703 5,960 6,199 6,415
1.3 Transferencias del Gob. Central 273,173 301,856 331,981 362,656 393,137
2. Gastos 449,670 481,711 527,808 583,969 627,328
2.1 Gastos Administrativos 120,127 118,021 130,470 144,556 160,730
2.1.1 Personal 25,252 27,020 28,911 30,935 33,101
2.1.2 Gastos Generales 13,154 13,944 14,780 15,667 16,607
2.1.3 Otros (transferencias a entidades, mesadas pensionales, otros ) 81,720 77,057 86,778 97,953 111,023
2.1.3.1 Mesadas Pensionales 33,495 32,842 35,931 39,479 43,777
Ahorros por Reformas al Sist. De Pensiones 3,500 3,500 3,500 3,500
2.1.3.2 Sentencias y Conciliaciones 9,778 29,342 32,431 35,979 40,277
Ahorros por Reformas al Juridico 2,000 2,000 2,000 2,000
2.1.3.3 Pagos extraordinarios DADIS 15,000 15,000 15,000
Ahorros por Reformas al DADIS 11,000 15,000
2.1.3.3 Otras transferencias 38,448 44,215 50,847 58,474 67,246
2.2 Gastos financiados por SGP 318,211 351,623 386,715 422,448 457,954
2.3 Gastos Finacieros 11,332 12,067 10,623 16,966 8,643
Pago de Intereses 11,332 12,067 10,623 16,966 8,643
3. Balance Corriente (1-2) 20,017 86,324 127,358 120,022 115,922
4. Otros Ingresos 149,443 157,495 188,687 197,971 207,330
4.1 Regalias 57,986 61,465 65,153 69,062 73,205
4.2 Otras transferencias 42,966 45,114 47,144 49,030 50,746
Recursos Adicionales por Transferencias del FONPET 8,983 9,870 10,944
4.3 Ingresos de Capital 48,492 50,917 67,407 70,009 72,435
Recursos Adicionales por Rend. Del Fondo de Pensiones 14,199 14,673 15,162
5. Inversion 229,043 293,159 322,731 349,095 305,840
5.1 Gastos de capital 229,043 293,159.4 322,731.3 349,094.6 305,839.9
6. Balance Primario -48,250 -37,273 3,936 -14,136 26,055
7. Ingresos Totales 619,131 725,530 843,852 901,962 950,580
8. Gastos Totales 678,713 774,870 850,539 933,064 933,167
7. Balance General -59,582 -49,340 -6,687 -31,102 17,412
Recursos del Balance 261,638 202,056 116,436 125,856 107,512
Balance General (Definicion del Gobierno) 202,056 152,716 109,749 94,754 124,924
8. Pasivos 1,812,948
8.1. Deuda 174,335 188,404 277,853 260,962 264,071
8.2 Deuda Flotantes 42,000
Pasivos Contingentes 1,596,613
8.3 Fondo de Pensiones 1,540,613 1,617,644 1,419,949 1,380,469 1,336,692
8.4 Otros Pasivos Contingentes (DADIS) 56,000 30,000 15,000 0 0
9. Fondo de Pensiones 212,992 220,092 227,428
Financiamiento Fondo de Pensiones 2007 2008 2009 2010 2011
Fondo de Pensiones 212,992
Venta de Predios 60,000 30,000 30,000
Recursos del Balance 50,000
Saldo por Financiar 102,992
Deuda Domestica 60,000
Deuda Externa 42,992
Financiamiento 2007 2008 2009 2010 2011
Balance Financiero General -59,582 -49,340 -6,687 -31,102 17,412
Recursos del Balance 261,638 202,056 152,716 146,029 114,927
Balance General (Definicion del Gobierno) 202,056 152,716 146,029 114,927 132,339
Balance Primario (Definicion del Gobierno) 213,389 164,783 156,652 131,893 140,982
Financiamiento 17,990 13,719 89,099 -17,241 2,759
Deuda Domestica 5,780 -5,775 54,225 -35,775 -35,775
Deseembolsos 6,500 0 60,000 0 0
Amortizaciones 375 5,425 5,425 35,425 35,425
Pago de Bonos Pensionales 345 350 350 350 350
Deuda Externa 12,210 19,494 34,874 18,534 38,534
Desembolsos 22,747 30,960 46,340 30,000 50,000
Amortizaciones 10,537 11,466 11,466 11,466 11,466
Uso de Activos para formar fondo 60,000 60,000 60,000
48
I. RECOMENDACIONES PARA LA CREACIÓN DE UN FONDO DE PENSIONES
1. Es indispensable actualizar el valor actuarial del pasivo pensional para conocer su
magnitud actual. Esta actualización depuraría el valor del pasivo.
2. Bajo el supuesto que el valor actuarial del pasivo pensional fuera de COP$1.4 billones
(asumiendo que en su depuración disminuyó en 10 por ciento), sería necesario constituir
un Fondo de Pensiones de $COP 212 mil millones, es decir 15 por ciento del pasivo.
3. El financiamiento del Fondo tendría que provenir de recursos del balance, la venta de
activos del Distrito, y un crédito de mediano plazo.
4. Entre recursos del balance e ingresos corrientes de libre destinación se podría acumular
cerca de COP$50 mil millones. Los ahorros generados por la mejora de la administración
financiera en la ejecución del gasto, la mejor organización de las compras públicas y el
ordenamiento del gasto en el servicio de aseguramiento de salud contribuirían a liberar
recursos de libre destinación. La mejor recaudación de impuestos también contribuiría de
manera importante a este fin.
5. Las estimaciones de la Secretaría de Hacienda del Distrito indican que la venta de activos
del Distrito podría representar hasta COP$120 mil millones. Sin embargo, la experiencia
internacional sugiere que el proceso de liquidación y venta de dichos activos podría
tomar más tiempo del estimado pues posible contingencias judiciales, como reclamos
laborales u obligaciones discutidas judicialmente, podrían afectar la libre disponibilidad
de dichos activos.
6. El saldo restante de $COP 42 mil millones se podría financiar con un crédito de mediano
plazo. La mejora de los sistemas de gestión pública, y en particular, la mayor
transparencia que les daría la implantación de las reformas propuestas en el Plan de
Acción, contribuirían a fortalecer las posibilidades de que Cartagena pudiera acceder a
recursos de préstamo con buenas condiciones financieras.
49
II. REFORMAS PARA MEJORAR EL CONTROL Y LA EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO
MEDIANTE MEJORAS EN LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA, GESTIÓN DE COMPRAS Y
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS
RECOMENDACIONES GENERALES SOBRE GESTION
PUBLICA
No. Acciones Corto Plazo
(1-3 meses)
Mediano
Plazo (4-9
meses)
Largo Plazo
(12 meses- en
adelante)
1
Creación y actualización de una base de registros de
información especifica confiable, y adecuada para cada área del
Sector Publico
2
Fortalecimiento de los recursos humanos y formación de
equipos de trabajo capacitados para áreas clave de manejo
técnico y operativo.
3
Revisión y ajuste de las funciones y responsabilidades de las
entidades dentro de la Municipalidad
4
Establecimiento de mecanismos que permitan una mejor
coordinación y planificación de actividades entre
instituciones/áreas de la Alcaldía.
50
ADMINISTRACION FINANCIERA
No. Acciones Corto Plazo
(1-3 meses)
Mediano
Plazo (4-9
meses)
Largo Plazo
(12 meses- en
adelante)
1
Determinación de un equipo de reforma incluyendo expertos en
finanzas públicas e informática para la implementación de un
sistema integrado de administración financiera y la reforma de
la función de tesorería.
X
2
Elaboración de un “Plan de Negocios” general indicando en
detalle el impacto presupuestario y el calendario de las acciones
presentadas en este plan de acción.
X
Presupuesto
3
Re-ingeniería de la función de la Dirección de Presupuesto,
incluyendo estimaciones sobre necesidades de reclutamiento de
personal, de capacitación, e impacto presupuestario para tal
efecto. Dicha re-ingeniería debería enfocar la función de la
Dirección sobre acciones incluyendo: (i) la coordinación de la
preparación presupuestaria mediante un proceso más
participativo; (ii) el registro y la autorización de las
apropiaciones; (iii) el seguimiento y monitoreo de la ejecución
presupuestaria, en cooperación con la Dirección de Inversión de
la Secretaria de Planeación; y (iv) la preparación de informes
trimestrales de ejecución presupuestaria. Esta acción se
contemplará en paralelo con la implementación del sistema
integrado de administración financiera (ver Ejecución
Presupuestaria).
Teniendo en cuenta aspectos de necesidades de recursos
humanos y de impacto presupuestario, una estimación inicial
debería estar disponible al momento de la preparación del
presupuesto 2009 (agosto de 2008), y debería ser finalizada
para diciembre de 2008.
X X
4 Estandardización de los manuales de formulación del
presupuesto. X
5
Fortalecimiento de la integración entre las Direcciones de
Presupuesto y de Inversión en la elaboración del presupuesto y
el monitoreo y seguimiento de su ejecución. Esta acción de
mediano plazo se conducirá dentro del marco de la legislación
vigente.
X
Ejecución Presupuestaria & Contabilidad
6
Diseño de un modelo para la formulación de informes
presupuestarios trimestrales. El objetivo de dichos informes
deberá ser el de proveer un instrumento sintético para el
seguimiento y la gestión de la ejecución presupuestaria
(funcionamiento & inversión), para lo cual deberían incluir
información por tipo de gasto y por institución, sobre el nivel
de compromiso, devengado y pagado, así como una
comparación entre el presupuesto inicial, las modificaciones
que hayan sido efectuadas y la ejecución.
X
51
7
Re-ingeniería de los procesos de ejecución presupuestaria,
incluyendo estimaciones sobre reclutamiento de personal,
capacitación, e impacto presupuestario. Dicha re-ingeniería
debería enfocarse sobre una ejecución más eficiente,
simplificando los procesos existentes, y asignando claras
responsabilidades a las diversas direcciones involucradas, que
podrían incluir:
Dirección de Presupuesto (Ver medida 3);
Dirección de Tesoro: coordinación de la
elaboración del Plan de Caja; seguimiento de la
ejecución del Plan de Caja durante el año fiscal;
gestión y control de los flujos de fondos y de los
pagos; gestión de las cuentas bancarias; y
conciliación de las cuentas bancarias en
coordinación con la Dirección de Contabilidad;
Dirección de Contabilidad: Consolidación de los
estados financieros y otros informes financieros;
control del cumplimiento de los arreglos
contables; y coordinación con la Dirección de
Tesoro para la conciliación de las cuentas
bancarias;
Unidades Ejecutoras: Preparación de presupuesto;
Gestión del ciclo de gasto (siguiendo el modelo ya
implementado en Salud y Educación); Preparación
de informes presupuestarios y financieros.
Dicha re-ingeniería deberá ser diseñada forma coordinada y
simultánea con la implementación del sistema integrado de
administración financiera.
Teniendo en cuenta aspectos de necesidades de recursos
humanos y de impacto presupuestario, una estimación inicial
debería estar disponible al momento de la preparación del
presupuesto 2009 (agosto de 2008), y debería ser finalizada
para diciembre de 2008.
X X
8
Sistema Integrado de Administración Financiera: Diseño.
Diseño. Análisis de alternativas, en particular de la
adecuación entre el sistema SICAPITAL y los
requerimientos determinados en la re-ingeniería de
procesos (Ver medida 7)
Definición de una estrategia;
Determinación de un plan operativo de implementación,
incluyendo un costeo estimativo.
X X
9
Sistema Integrado de Administración Financiera: desarrollo &
implementación. Según la estrategia adoptada (utilización del
SICAPITAL o desarrollo de un nuevo sistema), la
implementación se finalizara a fines de 2008, o en 2009.
Dicho sistema debería, por lo menos, integrar las funciones de
presupuesto, tesorería, y contabilidad, y asegurar vinculación
con los sistemas de recursos humanos, compras y
adquisiciones, gestión de activos, y otros sub-sistemas
relevantes. Además, debería asegurar la homologación entre los
planes de cuentas de presupuesto y de contabilidad.
X X
52
10
Implementación de las medidas (organización & recursos
humanos) resultando de la re-ingeniería de los procesos de
ejecución presupuestaria, en paralelo con la implementación del
sistema integrado.
X X
11
Sistema Integrado de Administración Financiera: Inicio
operaciones, según la estrategia adoptada, durante el año fiscal
2009 o 2010.
X X
12
Mejor adecuación entre el presupuesto y su ejecución a través
de una planificación operacional más eficiente y la reducción de
modificaciones presupuestarias.
X
Tesorería
13
Definición de las necesidades de recursos humanos y
capacitación para implementar la re-ingeniería del Tesoro,
asegurando, por lo menos, que el Tesoro cubra las funciones de
planificación financiera (fortaleciendo el uso del Plan de Caja),
manejo y control de los flujos de fondos, control de las cuentas
bancarias, ejecución de pagos, y conciliación bancaria.
X X
14
Inicio del proceso de reducción de cuentas bancarias y de
instituciones financieras contratadas por el Gobierno Municipal.
X X
15
Establecimiento de un proceso competitivo de selección de
instituciones bancarias que realizan operaciones para el
Gobierno Municipal.
X
16
Vinculación de la planificación de caja con la gestión de
licitaciones y contratos (acción vinculada al desarrollo del
sistema integrado de administración financiera)
X X
17
Planificación de: (i) la eliminación de los contratos con las
fiduciarias (prevista para el ano fiscal 2009) y su impacto
operacional y de recursos humanos; y (ii) la asignación de los
recursos ahorrados (2.410.677.775 Pesos en 2007) para reforzar
la implementación del Plan de Acción de Administración
Financiera.
X
18
Eliminación de los contratos con las fiduciarias. X
19
Implementación de la re-ingeniería de la funciones del Tesoro
(según la estrategia de implementación del sistema integrado de
administración financiera).
X X
Control Interno
20
Introducción de un sistema de control interno (autorización de
gastos, techos de asignación de gasto compatibles con la
asignación presupuestaria, etc.), en paralelo con el desarrollo e
implementación del sistema integrado de administración
financiera.
X X
21 Evaluación sobre las necesidades de personal de la Oficina de
Control Interno. X
53
22
Introducción de un enfoque de riesgo explícito para la
planificación de auditorías, y procurando enfocar el trabajo de
auditoría sobre las áreas de contrataciones y adquisiciones,
tesorería, y del DADIS.
X
23
Nombramiento de auditores que respondan en forma directa a la
Oficina de Control Interno, pero que desempeñen sus tareas en
forma permanente dentro de las Secretarías que manejan
presupuestos importantes, como Educación y Salud.
X
24
Participación de la Oficina de Control Interno en el seguimiento
de las recomendaciones formuladas por la Evaluación del
Banco Mundial.
X
25
Expansión de la Cobertura del Control por parte de la Oficina
de Control Interno a las entidades descentralizadas. Como
mínimo, dicha expansión debería establecer un vínculo
institucional entre la Oficina y los distintos entes
descentralizados.
X
26
Pleno acceso de la Oficina de Control Interno a los sistemas de
gestión informatizados que operan actualmente en el
Municipio, así como a aquellos que sean implementados en el
futuro.
X
54
GESTION DE COMPRAS
No. Acciones Corto Plazo
(1-3 meses)
Mediano Plazo
(4-9 meses)
Largo Plazo
(12 meses- en
adelante)
1
Iniciar un proceso de identificación y análisis tanto de las
tendencias de compras como del mercado de proveedores.
X
2
Registrar información confiable y detallada sobre los procesos
de compras. Asimismo, establecer mecanismos de actualización
y alimentación de bases de datos que permitan por una parte el
cumplimiento de la normatividad vigente como también la
aplicación de metodologías para lograr eficiencias en las
compras. En lo posible, las bases de datos deberán contener la
información histórica disponible.
X
3
Fortalecer el proceso de estandarización de especificaciones
técnicas de productos comunes, de Términos de Referencia y,
de formatos de licitación.
X
4
Para dar inicio a la aplicación de la metodología de ganancias
rápidas, se recomienda realizar un examen detallado que
identifique las compras por categoría anualmente. De manera
que se puedan analizar tendencias y costos de estas
adquisiciones, con el objeto de aplicar la metodología.
X
5
Realizar un estudio detallado de compras por montos y
categorías (análisis del perfil del gasto), del mercado local y
regional de proveedores y de los requerimientos de
adquisiciones de las diferentes entidades de la Municipalidad
(compara tendencias de compras para diferentes periodos de
tiempo). Asimismo proponer una hoja de ruta para la aplicación
de la metodología.
X
6
Aplicar la metodología teniendo en cuenta los resultados del
estudio detallado.
X
55
GESTION DE RECURSOS HUMANOS
No. Acciones Corto Plazo
(1-3 meses)
Mediano
Plazo (4-9
meses)
Largo Plazo
(12 meses- en
adelante)
1
Auditoría sobre la calidad de información del archivo del
personal y creación de una base de datos y registro para el
control de toda la información relacionada a la gestión de
RRHH y la creación de una memoria institucional formal (línea
de base)
X
2
Análisis y simplificación de procesos de Administración de
Recursos Humanos- Elaboración de un manual de
procedimientos
X
3
Adecuación de las funciones de la Dirección a las
responsabilidades especificadas según futura reestructuración
(por ej. excluyendo pago de pensiones)
X
4
Definir políticas de capacitación que se adecuen a las
necesidades y requerimientos de la Municipalidad
X
5
Fortalecimiento Institucional de la Dirección de Talento
Humano- Mayor coordinación con otras entidades- y definición
de las responsabilidades y roles de la misma.
X
6
Posponer la decisión de compra inmediata del software de
nómina y gestión (Zeus) hasta que se implemente
adecuadamente el Sistema Integrado de Administración
Financiera, para posteriormente proceder con la adquisición e
implantación de un sistema integral para la Administración de
RRHH (Nomina, selección, capacitación, evaluación, etc.)
X
7 Fortalecimiento del sistema de evaluación de desempeño y del
programa de incentivos al desempeño. X
56
III. REFORMAS PARA INCREMENTAR LA RECAUDACION DE LOS INGRESOS MEDIANTE LA
REFORMA DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA
ADMINISTRACION TRIBUTARIA
No. Acciones Corto Plazo
(1-3 meses)
Mediano
Plazo (4-9
meses)
Largo Plazo
(12 meses- en
adelante)
Impuesto Predial
1
Agilizar convenio con IGAC para actualizar información
catastral (englobes y desenglobes)
X
2
Diseñar una acción de cobranza selectiva (estratos 5 y 6)
aplicando todas las medidas que la Ley permita y llevando los
procesos hasta su finalización. (remates incluidos)
X
3
No declarar la moratoria por efectos adversos de percepción de
riesgo, pero tener listo un proceso ágil para la entrega de
prescripciones cuando estas se soliciten.
X
4
Agilizar las notificaciones de Mora a fin de realizar las acciones
que interrumpen la prescripción
X
5 Revisar y cuantificar la política de exoneraciones.
X
6 Explorar políticas tributarias promotoras de la inversión tales
como reinversión en otros desarrollos locales. X
Impuesto de Industria y Comercio.
7
Firmar y publicitar convenio con la DIAN para embargo de
retenciones y devoluciones a deudores del impuesto
X
8
Aprovechar todas las medidas cautelares disponibles (explorar
la perdida de la licencia de funcionamiento
X
9
Realizar un esfuerzo especial para asegurar que la deuda se
pueda cobrar en tiempo. Trabajar especialmente para asegurar
el pago de los omisos X
Valorización.
10 Integrar los procesos de cobranza a los del Predial
X
Recomendaciones Generales para Administración
Tributaria
11
Fortalecer institucionalmente la Administración Tributaria del
Municipio. (Procesos, organización, recursos humanos,
sistemas de información) X
12
Diseñar sistemas basados en riesgo para la fiscalización para
todos los impuestos, dando prioridad al Impuesto de Industria y
Comercio X
13
Elaborar e implementar un programa de modernización gradual
de los sistemas informáticos que, además de apoyar la
administración interna y la eficiencia de la gestión tributaria,
provean nuevas formas de interacción con los contribuyentes.
X
14
Realizar una auditoría de los sistemas informáticos actuales, de
manera que se identifique sus vulnerabilidades y se elabore un
plan de acción para solucionarlas. X
57
IV. REFORMAS PARA MEJORAR EL CONTROL DEL GASTO PUBLICO MEDIANTE LA
INTRODUCCION DE MEJORAS EN LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS DE
ASEGURAMIENTO DE SALUD
PRESTACION DEL SERVICIO DE ASEGURAMIENTO
DE LA SALUD
No. Acciones Corto Plazo
(1-3 meses)
Mediano
Plazo (4-9
meses)
Largo Plazo
(12 meses- en
adelante)
Mejorar la administración del seguro de salud por parte de
DADIS
1
Fortalecer el sistema de auditoría a través de (i) el incremento
de médicos auditores de planta para auditoría de oferta y
concurrente, (ii) la subcontratación de una empresa para las
auditorías de cuentas (y así establecer mecanismos de rendición
de cuentas claros) y (iii) el fortalecimiento del control de
cuentas de IPS más grandes (que generan el mayor volumen de
demanda).
X X
2
Incrementar inspectores para la verificación de habilitaciones
de prestadores de salud (IPS y profesionales independientes).
De esta manera se supervisaría mejor la oferta de servicios de
salud.
X X
3
Crear o mejorar los sistemas de información para:
eliminar filtraciones y depurar base de datos –en 2008
se encontraron 51,619 personas que estaban en ambos
regímenes, el contributivo y el subsidiado.
sistematizar el desglose de facturación por prestadores
de salud (POS, No-POS régimen subsidiado, pobres no
asegurados, etc.). –actualmente no es posible obtener
información a menos que se revisen facturas físicas. El
seguimiento de la facturación por tipo de servicio
(POS, No-POS, etc.) permitirá un mejor control de
gastos.
sistematizar la información de tutelas para establecer
precedentes y mantener record de pacientes.
X X
Gestionar la ampliación de asegurados al régimen
subsidiado
4
Reducir las funciones de DADIS como EPS transitoria y, en
consecuencia, disminuir la correspondiente carga de pagos por
eventos No-POS. Para alcanzar la cobertura universal del
seguro de salud, la Municipalidad de Cartagena deberá
gestionar recursos con la administración central para el 33% de
la población SISBEN 1, 2 y 3 que aún no cuenta con el subsidio
parcial o total.
X X
58
ANEXO I: AVANCES DE LAS RECOMENDACIONES DEL BANCO MUNDIAL PRESENTADAS A LA MUNICIPALIDAD EL 29 DE MAYO DEL 2008
REFORMAS PARA MEJORAR EL CONTROL Y LA EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO MEDIANTE MEJORAS EN LA ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA, GESTIÓN DE COMPRAS Y GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS
N
o.
RECOMENDACIONES
GENERALES SOBRE GESTION
PUBLICA
Avances Obstáculos Requerimientos
Acciones Apoyo técnico Económico/financier
o
1
Creación y actualización de una base de
registros de información específica
confiable, y adecuada para cada área del
Sector Publico
Se definió la sistematización de la
información financiera, programas a
contratar y su implementación.
Carencia de un líder en el área
de informática que identifique
el alcance de la sistematización
de la información en el Distrito
y su implementación
Carencia de un equipo de
trabajo en el área de informática
para el
desarrollo/implementación de
los sistemas.
Excesiva tramitación en la
contratación pública, lo que se
definió en el área financiera aún
no se ha contratado.
Dependencia de una empresa en
outsourcing para la
administración de los
programas que tiene el Distrito.
Identificación de necesidades
generales de la Alcaldía y
específicas de cada dependencia,
además de la financiera.
Diseño de proyecto de
sistematización general a
implementar en los próximos dos
años.
Acompañamiento en la
implementación.
Diagnóstico:
U$50.000
Sistematización:
U$1,5-U$3,0
millones
2
Fortalecimiento de los recursos humanos
y formación de equipos de trabajo
capacitados para áreas clave de manejo
técnico y operativo.
Análisis de la estructura actual del
Distrito, sus distintas dependencias,
direcciones, duplicidad de tareas.
Diseño a medias de una estructura
organizacional ideal del Distrito
que conlleve a la disminución de la
Decisión política de fusionar las
dependencias que generan más
gasto que inversión.
59
burocracia de la gestión pública.
Nueva estructura de la Secretaría de
Hacienda implementada con grupos
de trabajo especializados.
3
Revisión y ajuste de las funciones y
responsabilidades de las entidades
dentro de la Municipalidad
No hay avances, a excepción de la
Secretaría de Hacienda que tiene
manual de funciones definido
conforme a las necesidades de
mejora en el área.
4
Establecimiento de mecanismos que
permitan una mejor coordinación y
planificación de actividades entre
instituciones/áreas de la Alcaldía.
Se Decretó el funcionamiento de
siete Comités Sectoriales dentro de
la Alcaldía que permiten integrar los
objetivos y metas por temas
estratégicos, de manera que se
planifiquen y realicen actividades
coordinadamente:
i. Comité de Gestión Pública
ii. Comité de Salud y Deporte
iii. Comité de Educación
iv. Comité de Espacio Público y
Hábitat
v. Comité de Movilidad e
Infraestructura
vi. Comité de Desarrollo Social
y Económico
vii. Comité Seguridad y
Convivencia
Carencia de metodología de
trabajo, seguimiento y control.
No. ADMINISTRACION FINANCIERA Avances Obstáculos Requerimientos
Acciones Apoyo técnico Económico/financier
o
1
Determinación de un equipo de reforma
incluyendo expertos en finanzas públicas
e informática para la implementación de
un sistema integrado de administración
financiera y la reforma de la función de
tesorería.
Se definió la estructura de la
Secretaría de Hacienda
enfatizando en el
fortalecimiento de los ingresos
(impuestos), manejo eficiente de
los recursos (tesorería), y
análisis económico para
Sistematización e informática. Igual al punto 1 de la Gestión
Pública.
60
determinar las políticas y
directrices en materia fiscal y
financiera.
2
Elaboración de un “Plan de Negocios”
general indicando en detalle el impacto
presupuestario y el calendario de las
acciones presentadas en este plan de
acción.
Se tiene el plan de desarrollo
que indica el presupuesto
necesario.
En el SIGOB se tienen incluidas
las metas intermedias de cada
una de las metas del plan de
desarrollo.
Se está tratando de desarrollar
una reunión mensual de
seguimiento a las metas, la
próxima reunión es el 19 de
Mayo/09
Metodología de Seguimiento y
control a los avances.
Metas poco realistas.
Carencia de equipos de trabajo
competentes para la ejecución de
los planes de trabajo.
Presupuesto
3
Re-ingeniería de la función de la
Dirección de Presupuesto, incluyendo
estimaciones sobre necesidades de
reclutamiento de personal, de
capacitación, e impacto presupuestario
para tal efecto. Dicha re-ingeniería
debería enfocar la función de la
Dirección sobre acciones incluyendo:
(i) La coordinación de la preparación
presupuestaria mediante un proceso más
participativo;
(ii) El registro y la autorización de las
apropiaciones;
(iii) El seguimiento y monitoreo de la
ejecución presupuestaria, en cooperación
con la Dirección de Inversión de la
Secretaria de Planeación; y
(iv) La preparación de informes
El presupuesto de 2009 se
determinó con una participación
más amplia de los responsables
de las distintas secretarías.
Se está ejerciendo un estricto
control y seguimiento a la
ejecución presupuestal de
manera bimestral con cada
responsable del gasto.
La preparación de informes de
ejecución se lleva a cabo
bimestralmente para el análisis
y seguimiento con cada
dependencia.
Carencia de integración de la
informaron en tiempo real con las
dependencias descentralizadas.
61
trimestrales de ejecución presupuestaria.
Esta acción se contemplará en paralelo
con la implementación del sistema
integrado de administración financiera
(ver Ejecución Presupuestaria).
Teniendo en cuenta aspectos de
necesidades de recursos humanos y de
impacto presupuestario, una estimación
inicial debería estar disponible al
momento de la preparación del
presupuesto 2009 (agosto de 2008), y
debería ser finalizada para diciembre de
2008.
4 Estandarización de los manuales de
formulación del presupuesto.
Se diseñaron los procesos
generales de presupuesto.
Estamos en la etapa de diseño
de los procedimientos
específicos, los cuales deben
quedar listos este año 2009.
5
Fortalecimiento de la integración entre
las Direcciones de Presupuesto y de
Inversión en la elaboración del
presupuesto y el monitoreo y
seguimiento de su ejecución. Esta acción
de medio plazo se conducirá dentro del
marco de la legislación vigente.
El presupuesto de 2009 se hizo
con la participación plena del
equipo de inversiones, se
estableció un comité financiero
representado por las secretarías
de Hacienda y Planeación y se
está llevando a cabo el análisis
de ejecución de la misma
manera.
Ejecución Presupuestaria & Contabilidad
6
Diseño de un modelo para la formulación
de informes presupuestarios trimestrales.
El objetivo de dichos informes deberá ser
el de proveer un instrumento sintético
para el seguimiento y la gestión de la
ejecución presupuestaria
(funcionamiento & inversión), para lo
cual deberían incluir información por
tipo de gasto y por institución, sobre el
Se está realizando
bimestralmente.
62
nivel de compromiso, devengado y
pagado, así como una comparación entre
el presupuesto inicial, las modificaciones
que hayan sido efectuadas y la ejecución.
7
Re-ingeniería de los procesos de
ejecución presupuestaria, incluyendo
estimaciones sobre reclutamiento de
personal, capacitación e impacto
presupuestario. Esta re-ingeniería debería
enfocarse en la ejecución más eficiente,
simplificando los procesos existentes y
asignando claras responsabilidades a las
diversas direcciones involucradas, que
podrían incluir:
Dirección de Presupuesto (Ver
medida 3);
Dirección de Tesoro:
coordinación de la elaboración
del Plan de Caja; seguimiento de
la ejecución del Plan de Caja
durante el año fiscal; gestión y
control de los flujos de fondos y
de los pagos; gestión de las
cuentas bancarias; y conciliación
de las cuentas bancarias en
coordinación con la Dirección de
Contabilidad;
Dirección de Contabilidad:
Consolidación de los estados
financieros y otros informes
financieros; control del
cumplimiento de los arreglos
contables; y coordinación con la
Dirección de Tesoro para la
conciliación de las cuentas
bancarias;
Unidades Ejecutoras: Preparación
de presupuesto; Gestión del ciclo
de gasto (siguiendo el modelo ya
Carencia de un sistema de
información integrado.
No está claro este punto, falta
mayor explicación.
63
implementado en Salud y
Educación); Preparación de
informes presupuestarios y
financieros.
La re-ingeniería deberá ser diseñada de
forma coordinada y simultánea con la
implementación del sistema integrado de
administración financiera.
Teniendo en cuenta aspectos de
necesidades de recursos humanos y de
impacto presupuestario, una estimación
inicial debería estar disponible al
momento de la preparación del
presupuesto de 2009 (agosto de 2008), y
debería ser finalizada para diciembre de
2008.
8
Sistema Integrado de Administración
Financiera:
Diseño. análisis de alternativas, en
particular de la adecuación del
sistema SICAPITAL y los
requerimientos determinados en la
re-ingeniería de procesos (Ver
medida 7);
Definición de una estrategia;
Determinación de un plan operativo
de implementación, incluyendo un
costeo estimativo.
9
Sistema Integrado de Administración
Financiera: desarrollo &
implementación. Según la estrategia
adoptada (utilización del SICAPITAL o
desarrollo de un nuevo sistema), la
implementación se finalizara a fines de
2008, o en 2009.
Dicho sistema debería, por lo menos,
integrar las funciones de presupuesto,
tesorería, y contabilidad, y asegurar
Se emitió el Certificado de
Disponibilidad Presupuestal
(CDP) desde principios de año
para la contratación de los
módulos faltantes en el área
financiera
Trámites de contratación. Igual al punto uno de este
informe.
64
vinculación con los sistemas de recursos
humanos, compras y adquisiciones,
gestión de activos, y otros sub-sistemas
relevantes. Además, debería asegurar la
homologación entre los planes de cuentas
de presupuesto y de contabilidad.
10
Implementación de las medidas
(organización y recursos humanos)
resultando de la re-ingeniería de los
procesos de ejecución presupuestaria, en
paralelo con la implementación del
sistema integrado.
11
Sistema Integrado de Administración
Financiera: Inicio de operaciones, según
la estrategia adoptada, durante el año
fiscal 2009 o 2010.
Se emitieron los CDP para la
integración de todo el sistema
financiero.
Igual al punto 1 de este informe
12
Mejor adecuación entre el presupuesto y
su ejecución a través de una planificación
operacional más eficiente y la reducción
de modificaciones presupuestarias.
Este punto no le veo diferencia
a los puntos de presupuesto.
Tesorería
13
Definición de las necesidades de recursos
humanos y capacitación para
implementar la re-ingeniería del Tesoro,
asegurando, por lo menos, que éste cubra
las funciones de planificación financiera
(fortaleciendo el uso del Plan de Caja),
manejo y control de los flujos de fondos,
control de las cuentas bancarias,
ejecución de pagos, y conciliación
bancaria.
Nueva estructura organizacional
en tesorería implementada que
nos asegure cada una de estas
actividades
14
Inicio del proceso de reducción de
cuentas bancarias y de instituciones
financieras contratadas por el Gobierno
Municipal.
Se redujeron cerca de 80
cuentas y estamos en el proceso
de cerrar más.
15
Establecimiento de un proceso
competitivo de selección de instituciones
bancarias que realizan operaciones para
el Gobierno Municipal.
Estamos monitoreando y
evaluando la conveniencia de
cada una de las instituciones
financieras, el cumplimiento de
65
sus responsabilidades y
reciprocidad que le damos en un
comité fiduciario que
realizamos cada dos meses. Se
han tomado medidas y
decisiones que afectan
positivamente la gestión del
Distrito.
16
Vinculación de la planificación de caja
con la gestión de licitaciones y contratos
(acción vinculada al desarrollo del
sistema integrado de administración
financiera)
Se requiere ampliación de este
punto
17
Planificación de:
(i) la eliminación de los contratos con las
fiduciarias (prevista para el año fiscal
2009) y su impacto operacional y de
recursos humanos; y
ii) la asignación de los recursos
ahorrados ($2.410.677.775 en 2007) para
reforzar la implementación del Plan de
Acción de Administración Financiera.
Se disminuyó el costo de la
fiducia de los recursos de
ingresos corrientes.
Hemos avanzado en el esquema
operativo de pagos y
próximamente debemos tomar
la decisión con respecto a la
fiducia de Ingresos corrientes.
El contrato fiduciario de recursos
de destinación específica se
extiende hasta el año 2012.
18
Eliminación de los contratos con las
fiduciarias.
Igual al anterior
19
Implementación de la re-ingeniería de la
funciones del Tesoro (según la estrategia
de implementación del sistema integrado
de administración financiera).
Se implementó la re-ingeniería
con la creación de la nueva
estructura organizacional de la
Secretaría de Hacienda y existe
un manual de funciones en
Tesorería.
Control Interno
20
Introducción de un sistema de control
interno (autorización de gastos, techos de
asignación de gasto compatibles con la
asignación presupuestaria, entre otros),
en paralelo con el desarrollo e
Se intentó desarrollar un
aplicativo para el control del
gasto versus presupuesto y unos
techos pero no funcionó del
todo bien, se lleva
Igual al punto 1 del informe
66
implementación del sistema integrado de
administración financiera.
manualmente.
21
Evaluación sobre las necesidades de
personal de la Oficina de Control
Interno.
En espera de la re-organización
del Distrito (nueva estructura
organizacional)
22
Introducción de enfoque de riesgo
explícito para la planificación de
auditorías, procurando enfocar el trabajo
de auditoría sobre las áreas de
contrataciones y adquisiciones, tesorería
y del DADIS.
23
Nombramiento de auditores que
respondan directamente a la Oficina de
Control Interno, pero que desempeñen
sus tareas en forma permanente dentro de
las secretarías que manejan presupuestos
importantes, como Educación y Salud.
En espera de la re-organización
del Distrito.
24
Participación de la Oficina de Control
Interno en el seguimiento de las
recomendaciones formuladas por la
Evaluación del Banco Mundial.
25
Expansión de la cobertura del control a
las entidades descentralizadas por parte
de la Oficina de Control Interno. Como
mínimo, esta expansión debería
establecer un vínculo institucional entre
la Oficina y los distintos entes
descentralizados.
En espera de la re-organización
del Distrito.
26
Pleno acceso de la Oficina de Control
Interno a los sistemas de gestión
informatizados que operan actualmente
en el municipio, así como a aquellos que
sean implementados en el futuro.
67
No. GESTION DE COMPRAS Avances Obstáculos Requerimientos
Acciones Apoyo técnico Económico/financier
o
1
Iniciar proceso de identificación y análisis
de las tendencias de compras y del
mercado de proveedores.
Existe un sistema de
información muy detallado, el
cual consolida una base de
datos que incluye información
relacionada con las compras, su
valor, cantidad, rubros, fecha,
proveedor, solicitante, entre
otros datos, facilitando en
cualquier momento el su
manejo y el de los datos
ingresados. Los cinco rubros
donde se realiza el mayor gasto
son: Vigilancia, aseo,
combustible, tiquetes y
papelería. En los que existe
mayor desgaste es en la parte
logística y de mantenimiento.
Es necesario contar con el apoyo
técnico de los funcionarios que
hacen parte de la División de
Compras
2
Registrar información confiable y
detallada sobre los procesos de compras.
Asimismo, establecer mecanismos de
actualización y alimentación de bases de
datos que permitan el cumplimiento de la
normatividad vigente y también la
aplicación de metodologías para lograr
eficiencias en las compras. En lo posible,
las bases de datos deberán contener la
información histórica disponible.
La información sobre los
procesos de compra se registra
de manera detallada y
meticulosa; ésta se actualiza
constantemente, incluyendo los
requerimientos y las
contrataciones realizadas. Este
sistema de información incluye
datos a partir de 2007.
El Plan de Compras debe estar listo
el 30 de enero de cada año; lo ideal
es que no se realicen cambios
después de haberlo terminado, pero
existen casos donde hay iniciativas
de modificarlo fuera de las fechas
estipuladas en el año.
No es necesario, puesto que los
funcionarios que hacen parte de la
dependencia, conocen y manejan
la base de datos a la que se hace
referencia.
3
Fortalecer el proceso de estandarización
de especificaciones técnicas de productos
comunes, de términos de referencia y, de
formatos de licitación.
Los procesos de cotización y
escogencia de proveedores se
han optimizado, al presentar
pedidos públicamente con un
grado de especificidad y
tecnicismo alto, con el fin de
que no existan diferencias entre
el producto requerido y el
Falta de especificidad de algunos
funcionarios en cuanto a sus
requerimientos; cuando estos son
mal especificados, al momento de
cumplir la contratación, es la
División de Gestión de Compras la
que resulta negativamente
afectada, pues es la que está al
Falta de profesionales
especializados en temas como:
mecánico, mantenimiento,
eléctrico, entre otros. Debido a la
ausencia de profesionales de este
tipo en la Gestión de Compras
estos asumen las interventorías de
los contratos.
Falta de coherencia
de las dependencias
de la Alcaldía entre
sus necesidades y
requerimientos y, el
presupuesto que
tienen aprobado.
Fallas en la estructura
68
finalmente entregado por el
proveedor. Esto ha promovido
la transparencia y la mayor
posibilidad de participación por
parte de la
ciudadanía/proveedores. Los
términos de referencia y
estudios previos, son totalmente
estandarizados.
frente de los contratos.
organizativa de las
dependencias de la
Alcaldía, puesto que
estas no incluyen
dentro de su
presupuesto a los
organismos externos
que hacen parte de
ellos ocasionando que
se destinen recursos
que hacían parte de
otras dependencias.
4
Para dar inicio a la aplicación de la
metodología de ganancias rápidas se
recomienda realizar un examen detallado
que identifique las compras por categoría
anualmente. De manera que se puedan
analizar tendencias y costos de estas
adquisiciones, con el objeto de aplicar la
metodología.
Existen dos fuentes de
información:
1. El esquema de Plan de
Compras y
2. El registro de la ejecución
contractual.
Los anteriores sistemas de
información facilitan el análisis
y la entrega de información
oportuna.
5
Realizar un estudio detallado de compras
por montos y categorías (análisis del
perfil del gasto), del mercado local y
regional de proveedores y de los
requerimientos de adquisiciones de las
diferentes entidades de la Municipalidad
(compara tendencias de compras para
diferentes periodos de tiempo). Asimismo
proponer una hoja de ruta para la
aplicación de la metodología.
Este estudio se puede realizar
con base en el sistema de
información con que la Gestión
de Compras cuenta; es
totalmente posible organizar
detalladamente por montos,
categorías, proveedores y
requerimientos.
Existe desinformación de las
funciones que tienen los distintos
rubros que componen al
presupuesto, generando trabas en
el proceso; no existe claridad entre
la fuente del recurso y los rubros,
lo que ocasiona que se excedan en
el monto presupuestado y
provoque déficit en su cuenta,
exigiendo que dicho monto
provenga de otra dependencia.
6
Aplicar la metodología teniendo en
cuenta los resultados del estudio
detallado.
69
No. RECURSOS HUMANOS Avances Obstáculos Requerimientos
Acciones Apoyo técnico Económico/financie
ro
1
Auditoría sobre la calidad de información
del archivo del personal y creación de una
base de datos y registro para el control de
toda la información relacionada a la gestión
de recurso humano y la creación de una
memoria institucional formal (línea de
base).
Existen dos archivos. Personal
histórico y personal activo. Este
último está al día, solo falta la
organización de los folios.
Organización técnica y sistemática.
Realizar un contrato de
sistematización de la información.
Software para digitalización,
manejo de base de datos.
Dos personas adicionales en el
equipo de trabajo.
Calcular costos de
contratación de dos
nuevas personas y del
software necesario.
2
Análisis y simplificación de procesos de
administración de recursos humanos.
Elaboración de un manual de
procedimientos.
Se ha venido implementando el
Modelo Estándar de Control
Interno (MECI).
Mejoras al MECI Capacitación del personal. Contratación de
personal.
3
Adecuación de las funciones de la
dirección a las responsabilidades
especificadas según futura reestructuración
(por ejemplo: excluyendo pago de
pensiones).
Las pensiones de las extintas
Empresas Públicas Municipales
(EE.PP.MM.) están listas. Se
han acompañado todos los
procesos de reestructuración de
la alcaldía a la vez que se están
estableciendo directrices para
todas las secretarias y
dependencias.
Existen muchas funciones
operativas.
Difundir el conocimiento de las
directrices de Recursos Humanos
a las secretarías.
Mayor número de personal para
llevar a cabo esta acción.
Costo de contratación
del personal
adicional.
4
Definir políticas de capacitación que se
adecúen a las necesidades y requerimientos
de la Municipalidad.
Esta acción se ha establecida
como nueva función de
Recursos Humanos a partir de
implementación del MECI.
Actualmente se hace un
diagnóstico más consciente a
partir de las necesidades
específicas.
Anteriormente las políticas de
capacitación estaban a cargo de
la Escuela de Gobierno.
5
Fortalecimiento institucional de la
Dirección de Talento Humano, mayor
coordinación con otras entidades y
definición de las responsabilidades y roles
de la misma.
Se han dado directivas de
entidades descentralizadas,
integrándose con el resto de las
dependencias de la Alcaldía.
70
6
Posponer la decisión de compra inmediata
del software de nómina y gestión (Zeus)
hasta que se implemente adecuadamente el
Sistema Integrado de Administración
Financiera, para proceder posteriormente
con la adquisición e implantación de un
sistema integral para la administración de
recursos humanos (nómina, selección,
capacitación, evaluación, entre otros).
Se está en el proceso de
adquisición del software para el
manejo de la nomina. Ya está
adelantado el estudio técnico.
Los principales obstáculos son
externos, dado que la empresa
proveedora del software está
inhabilitada para la contratación
pública.
Contratación más flexible para
actualización periódica del
software.
Costo del software.
7
Fortalecimiento del sistema de evaluación
de desempeño y del programa de
incentivos al desempeño.
Incentivos: Se establecieron por
la ley nacional. Se han
mejorado ciertos incentivos
teniendo en cuenta los límites
de la ley.
Desempeño: Visita a
dependencias con el fin de
conocer las competencias y
funciones de los empleados.
No hay recursos para incentivos
Las acciones tomadas deben estar
dentro de las disposiciones de la
ley nacional.
El marco legal limita
el gasto destinado a
incentivos.
71
REFORMAS PARA INCREMENTAR LA RECAUDACIÓN DE LOS INGRESOS MEDIANTE LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
No. ADMINISTRACION TRIBUTARIA Avances Obstáculos Requerimientos
Acciones Apoyo técnico Económico/financiero
Impuesto Predial
1
Agilizar convenio con el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para
actualizar información catastral (englobes
y desenglobes).
En el año 2008 se hizo un
proceso de conservación
dinámica.
Este año 2009 estamos
realizando la Actualización
Catastral del Distrito, la ultima
que se realizó fue en el año
2003.
2
Diseñar una acción de cobranza selectiva
(estratos 5 y 6) aplicando todas las
medidas que la Ley permita y llevando
los procesos hasta su finalización
(remates incluidos).
Se diseñó una estrategia y se
está llevando a cabo.
3
No declarar la moratoria por efectos
adversos de percepción de riesgo, pero
tener listo un proceso ágil para la entrega
de prescripciones cuando estas se
soliciten.
Se tomó la decisión de hacer un
saneamiento contable de la
cartera que no tenía
posibilidades de cobranza, de
esta manera las solicitudes de
prescripción se fueron al piso,
concentrando la gestión en la
cobranza.
4
Agilizar las notificaciones de mora a fin
de realizar las acciones que interrumpen
la prescripción
Se determinó la totalidad de la
cartera entre los años 2002 y
2007 con el fin de interrumpir
las prescripciones.
5
Revisar y cuantificar la política de
exoneraciones.
Se está analizando dentro del
cronograma para la
modificación y actualización
del Nuevo Estatuto Tributario
de Cartagena.
6 Explorar políticas tributarias promotoras
de la inversión tales como reinversión en
Se conformó un equipo de
Desarrollo Económico dentro
72
otros desarrollos locales. del despacho de la Secretaría de
Hacienda para evaluar,
proponer y definir políticas
tributarias encaminadas al
desarrollo local.
Impuesto de Industria y Comercio.
7
Firmar y publicitar convenio con la DIAN
para embargo de retenciones y
devoluciones a deudores del impuesto.
Ampliar explicación de este
punto.
8
Aprovechar todas las medidas cautelares
disponibles (explorar la perdida de la
licencia de funcionamiento
Estamos realizando embargos
en cuenta corriente que antes no
se venían desarrollando.
9
Realizar esfuerzo especial para asegurar
que la deuda se pueda cobrar en tiempo.
Trabajar especialmente para asegurar el
pago de los omisos.
En lo que va corrido este año
llevamos más de $20.000
millones en determinaciones de
cobro de declarantes de
Industria y Comercio. Esto
gracias a la nueva estructura
organizacional en fiscalización.
Valorización
10
Integrar los procesos de cobranza a los
del impuesto predial.
Se hizo el análisis y
conveniencia, definieron los
recursos físicos, adecuaciones,
se realizará a partir del mes de
julio de 2009.
Recomendaciones Generales para Administración Tributaria
11
Fortalecer institucionalmente la
Administración Tributaria del Municipio
(Procesos, organización, recursos
humanos, sistemas de información).
Se llevó a cabo la
reorganización de la División
de Impuestos, hoy contamos
con un jefe que no existía,
grupos de trabajo específicos, y
se está trabajando en los
procesos.
12
Diseñar sistemas basados en riesgo para
la fiscalización para todos los impuestos,
dando prioridad al Impuesto de Industria
y Comercio
Procedimientos y estrategias de
fiscalización definidas
conforme a la prioridad:
impuesto de industria y
73
comercio.
13
Elaborar e implementar un programa de
modernización gradual de los sistemas
informáticos que, además de apoyar la
administración interna y la eficiencia de
la gestión tributaria, provean nuevas
formas de interacción con los
contribuyentes.
14
Realizar una auditoría de los sistemas
informáticos actuales, de manera que se
identifique sus vulnerabilidades y se
elabore un plan de acción para
solucionarlas.
Realizamos una auditoria al
sistema MATEO encontrando
muchas vulnerabilidades que
fueron subsanadas en su gran
mayoría a finales de 2008.
74
REFORMAS PARA MEJORAR EL CONTROL DEL GASTO PÚBLICO MEDIANTE LA INTRODUCCIÓN DE MEJORAS EN LA PRESTACIÓN DE
LOS SERVICIOS DE ASEGURAMIENTO DE SALUD
No. PRESTACION DEL SERVICIO DE
ASEGURAMIENTO DE LA SALUD
Avances Obstáculos Requerimientos
Acciones Apoyo técnico Económico/financiero
Mejorar la administración del seguro de salud por parte de DADIS
1
Fortalecer el sistema de auditoría a través
de:
(i) El incremento de médicos auditores de
planta para auditoría de oferta y
concurrente,
(ii) La subcontratación de una empresa
para las auditorías de cuentas (y así
establecer mecanismos de rendición de
cuentas claros), y
(iii) El fortalecimiento del control de
cuentas de IPS más grandes (que generan
el mayor volumen de demanda).
Se realizó auditoria de todas las
cuentas hasta el año 2007 y se
está culminando la totalidad del
año 2008.
Se contrató una auditoría
externa con la Universidad de
Cartagena para las cuentas,
encontrando glosas de hasta el
25% de la facturación.
Se están contratando cuatro
médicos generales auditores al
15 de mayo y dos más en junio
30 de este año.
2
Incrementar inspectores para la
verificación de habilitaciones de
prestadores de salud (IPS y profesionales
independientes). De esta manera se
supervisaría mejor la oferta de servicios
de salud.
Se realizó desde enero de 2009.
3 Crear o mejorar los sistemas de
información para:
Se fortaleció la unidad con la
contratación de tres ingenieros
75
Eliminar filtraciones y depurar base
de datos: en 2008 se encontraron
51.619 personas que estaban en
ambos regímenes, el contributivo y
el subsidiado.
Sistematizar el desglose de
facturación por prestadores de salud
(POS, No-POS régimen subsidiado,
pobres no asegurados, entre otros):
actualmente no es posible obtener
información a menos que se revisen
facturas físicas. El seguimiento de
la facturación por tipo de servicio
(POS, No-POS, etc.) permitirá un
mejor control de gastos.
Sistematizar la información de
tutelas para establecer precedentes y
mantener record de pacientes.
de sistemas y equipos para
administrar bases de datos.
Se están llevando el control de
las tutelas con un programa que
maneja el abogado del DADIS.
Gestionar la ampliación de asegurados al régimen subsidiado
4
Reducir las funciones de DADIS como
EPS transitoria y, en consecuencia,
disminuir la correspondiente carga de
pagos por eventos No-POS.
Para alcanzar la cobertura universal del
seguro de salud, la Municipalidad de
Cartagena deberá gestionar recursos con
la administración central para el 33% de
la población SISBEN 1, 2 y 3 que aún no
cuenta con el subsidio parcial o total.
No es posible que sea
transitoria. Este año se decidió
depurar la base de datos y no se
incluyeron los recursos para
ampliación de cobertura.
Análisis de las implicaciones
económicas y su proyección
financiera en el Distrito al
momento del Gobierno decretar
la decisión de la corte de
equilibrar los planes de
beneficios.
76
BIBLIOGRAFIA
Informe Financiero del Distrito de Cartagena de Indias – Resultados Económicos al cierre
del mes de Diciembre de 2005. Secretaría de Hacienda Pública Distrital. Cartagena,
Colombia. 2005.
Informe Financiero del Distrito de Cartagena de Indias – Resultados Económicos al cierre
del mes de Diciembre de 2006. Secretaría de Hacienda Pública Distrital. Cartagena,
Colombia. 2006.
Informe Financiero del Distrito de Cartagena de Indias – Resultados Económicos al cierre
del mes de Diciembre de 2007. Secretaría de Hacienda Pública Distrital. Cartagena,
Colombia. 2007.
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(Borrador de Reporte)
