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Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe Latin American and Caribbean Economic System Sistema Econômico Latino-Americano e do Caribe Système Economique Latinoaméricain et Caribéen

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Las asimetrías en los acuerdos de integración de América Latina y el Caribe

XII Reunión Ordinaria del Consejo Latinoamericano racas, Venezuela

al 30 de marzo de 2007 /CL/XXXII.O/Di Nº1- 07

2 Secretaría Permanente del SELA Integración

Copyright © SELA, marzo de 2007. Todos los derechos reservados Impreso en la Secretaría Permanente del SELA, Caracas, Venezuela La autorización para reproducir total o parcialmente este documento debe solicitarse a la oficina de Prensa y Difusión de la Secretaría Permanente del SELA ([email protected]). Los Estados Miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir este documento sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a esta Secretaría de tal reproducción.

SP/CL/XXXII.O/Di Nº 1–07Relaciones Intrarregionales

C O N T E N I D O PRESENTACIÓN RESUMEN EJECUTIVO 3 I. UNA VISIÓN SISTÉMICA DEL DESARROLLO DE AMÉRICA LATINA

Y EL CARIBE 7

1. Marco conceptual 7 2. Los aportes de la Escuela Latinoamericana del Desarrollo 8 3. El sistema internacional globalizado actual 13

II. DOS TIPOS DE ACUERDOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL 21

1. Marco conceptual 21 2. Clasificación de los acuerdos 22 3. Los tipos de acuerdos y las dimensiones de las asimetrías 23

III. DEFINICIÓN Y MEDICIÓN DE LAS PRINCIPALES ASIMETRÍAS 25

1. Consideraciones metodológicas 25 2. Asimetrías de poder-dependencia: su verificación empírica 25 3. Asimetrías de desarrollo: su verificación empírica 28 4. Las fuentes de datos para la verificación empírica 31

IV. ASIMETRÍAS DE PODER-DEPENDENCIA: ESTRUCTURAS Y ESTRATEGIAS 31

1. Niveles estructurales y estratégicos 31 2. Asimetrías estructurales y estratégicas por dimensiones principales 34

V. ASIMETRÍAS DE DESARROLLO: ESTRUCTURAS Y ESTRATEGIAS 38

1. Dimensiones y niveles 38 2. Examen de las asimetrías según dimensiones principales 40

VI. TRATAMIENTO ACTUAL DE LAS ASIMETRÍAS EN LOS ACUERDOS 43

1. Planteamiento general 43 2. El trato de las asimetrías de poder-dependencia en los esquemas subregionales 43 3. El trato de las asimetrías de poder-dependencia en los acuerdos hemisféricos 49

VII. SUDAMÉRICA: PRINCIPALES ASIMETRÍAS DE PODER-DEPENDENCIA 52

1. Consideraciones introductorias 52 2. MERCOSUR 52 3. CAN 57 4. CSN 60

VIII. CENTROAMÉRICA Y CARIBE INSULAR: PRINCIPALES ASIMETRÍAS

DE PODER-DEPENDENCIA 60 1. Planteamiento general 60 2. MCCA 63 3. CARICOM 66

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-ii- ESQUEMA CLASIFICATORIO 70 CUADROS 71 IX. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 78 1. Marco de referencia 78 2. Detección y tratamiento de las asimetrías de desarrollo 80 3. Detección de las asimetrías de poder-dependencia 82 4. Tratamiento de las asimetrías de poder-dependencia 84 5. El tema central de la supranacionalidad 89 BIBLIOGRAFÍA 95 ABREVIATURAS FRECUENTEMENTE UTILIZADAS ALALC: Asociación Latinoamericana de Libre Comercio ALADI: Asociación Latinoamericana de Integración ALC: América Latina y el Caribe ALCA: Área de Libre Comercio de las Américas ALCAC-RD: Acuerdo de Libre Comercio de América Central

y República Dominicana CAFTA-RD Ídem BID: Banco Interamericano de Desarrollo BM: Banco Mundial CARICOM: Comunidad del Caribe CAN: Comunidad Andina de Naciones CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe. CSN: Comunidad Sudamericana de Naciones GATT: General Agreement on Tariffs and Trade

(Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) IED: Inversión Extranjera Directa. IIC: Iniciativa de la Cuenca del Caribe MCCA: Mercado Común Centroamericano MERCOSUR: Mercado Común del Sur MCCI: México, Centroamérica y Caribe Insular OIT: Organización Internacional del Trabajo OMC: Organización Mundial del Comercio ONU: Organización de las Naciones Unidas OTAN: Organización del Tratado del Atlántico Norte PIB: Producto Interno Bruto PPA: Paridad de Poder Adquisitivo SGP: Sistema General de Preferencias SELA: Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe SICA: Sistema de la Integración Centroamericana TLC: Tratado de Libre Comercio TLCAN: Tratado de Libre Comercio de América del Norte UE: Unión Europea UNCTAD: Sigla inglesa para la Conferencia de las Naciones Unidas

sobre Comercio y Desarrollo


P R E S E N T A C I Ó N

El presente estudio ha sido elaborado en cumplimiento del Proyecto 1.1.1. “Las asimetrías y la integración en América Latina y el Caribe” del Programa de Trabajo de la Secretaría Permanente para el año 2006. El capítulo I plantea un encuadramiento histórico y conceptual al tema de las asimetrías entre países que, a escala global, afectan sus posiciones recíprocas de poder y de desarrollo. Examina también las diferentes filosofías subyacentes en el combate a dichas asimetrías por parte de los organismos intergubernamentales en diferentes fases del proceso de desarrollo de posguerra. El capítulo II plantea una clasificación de los esquemas subregionales de integración de ALC adecuada para plantear dos estrategias diferentes susceptibles de ser aplicadas en el trato de dichas asimetrías. El capítulo III define las asimetrías en dos tipos diferentes: de poder-dependencia entre Estados-parte, y de desarrollo entre sociedades nacionales de dichos Estados-parte. También sugiere algunas modalidades y fuentes para su tratamiento empírico. Los capítulos IV y V desarrollan conceptualmente el tema de las asimetrías mencionadas. El capítulo VI pasa revista, someramente, a la filosofía y mecanismos de trato de las asimetrías en los dos tipos de acuerdos actualmente en vigencia, según fueron definidos en el capítulo segundo. Los capítulos VII y VIII examinan algunas asimetrías de crucial importancia en la operatoria actual de los cuatro esquemas subregionales de integración de ALC. El estudio ha sido elaborado por el consultor argentino Dr. Armando Di Filippo, a quien la Secretaría Permanente expresa su reconocimiento y agradecimiento.

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RESUMEN EJECUTIVO El tratamiento de las asimetrías en los acuerdos latinoamericanos y caribeños de integración (ARI), tal como tradicionalmente se ha practicado, forma parte de una filosofía de la cooperación que floreció después de la Segunda Guerra Mundial y que, especialmente en sus modalidades aplicadas durante los últimos 40 años, se ha revelado como ineficiente. En efecto, a escala mundial las diferencias en las condiciones materiales de vida entre los países desarrollados y en desarrollo, en promedio se han mantenido o acrecentado. A nivel regional, en el interior de América Latina y el Caribe (ALC) al menos, las diferencias en esas condiciones de vida medidas por indicadores tales como el nivel de ingreso por habitante, tampoco han evidenciado una clara convergencia entre los países de mayor y menor desarrollo relativo. El mayor esfuerzo global por instaurar esta filosofía de la cooperación fundada en los principios de no reciprocidad (trato especial y diferenciado), fue la fundación de la UNCTAD, con sus mecanismos de negociación entre países productores y consumidores de productos primarios. Finalmente, a partir de fines de los años setenta y comienzos de los años ochenta, este enfoque de la cooperación y la ayuda fue reemplazado por el principio de “más comercio y menos ayuda”. Actualmente, a escala mundial el trato especial y diferenciado tiende a reservarse a los países realmente más desfavorecidos, ubicados en el fondo de la estratificación de ingresos medios. Para los restantes países en desarrollo se reinstauró la idea de la reciprocidad de trato, en lo que se ha llamado un campo de juego nivelado. Este campo de juego nivelado es en realidad un campo de juego único en que todos, fuertes y débiles, juegan con las mismas reglas. A lo sumo se negocian algunas preferencias temporales con el objeto de conceder un poco más de tiempo para que los jugadores más débiles adquieran cierto entrenamiento previo en las reglas de juego de la competitividad. Esta filosofía de la cooperación ha quedado incorporada como un complemento a los tratados multilaterales de comercio tales como los sistemas generalizados de preferencias (SGP) u otras modalidades de trato especial y diferenciado aprobadas en la OMC. Sin embargo, sus efectos prácticos en materia de reducción de asimetrías han sido limitados. En ciertos casos, ejercen más bien una función legitimadora de una presunta preocupación de la comunidad internacional por ayudar a los más débiles. Pero los mecanismos efectivos de ayuda que van quedando se aplican unilateralmente y, en múltiples ocasiones, se utilizan como mecanismos de presión para lograr adhesión en otro tipo de negociaciones de naturaleza política. En el ámbito latinoamericano y caribeño, los acuerdos de integración regional han abordado el tema de las asimetrías a través del trato especial y diferenciado en los acuerdos específicamente comerciales ampliándose, a veces, al ámbito de las inversiones, fundamentalmente a través de la desgravación arancelaria selectiva u otro tipo de preferencias o incentivos especiales. Sin embargo, también en estos casos, sus impactos en el ámbito del desarrollo han seguido siendo magros. Estas limitaciones provienen primero del bajo porcentaje sobre el comercio total operado a través de los acuerdos, segundo, de los escasos montos económicos involucrados en ese trato, y, tercero, aun si los montos fueran significativos, no está claro que dichas ventajas se traduzcan en una aceleración del crecimiento del país, y mucho menos que afecten la distribución de los frutos de ese crecimiento. Entendida multidimensionalmente, la filosofía de la integración regional es más amplia y profunda que la filosofía de la cooperación y la ayuda. Alude a la integración de las sociedades y no a la integración de los mercados. En estos términos la ayuda técnica, comercial o financiera puede ejercer un rol complementario en el interior de las estrategias multidimensionales de la integración.

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Hay una única, pero muy exitosa experiencia histórica de esta estrategia de integración multidimensional con ayuda financiera, y corresponde a la UE. La integración regional practicada dentro de la UE ha sido sin duda multidimensional y ha incluido la ayuda directa y concreta proveniente de sus fondos estructurales. Pero en ambos planos ha sido significativa y sostenida. La integración multidimensional ha supuesto la convergencia de normas y políticas en materias ambientales, económicas, culturales y políticas por un lado, con la provisión de los fondos estructurales y de cohesión por el otro lado. Los resultados efectivamente fomentaron la cohesión social interna de los países beneficiados y la disminución de las asimetrías en los niveles medios nacionales de vida. Atendiendo a estos argumentos, el presente documento distingue entre dos tipos de asimetrías vinculadas con el avance de los acuerdos de integración. El primer tipo, se denominará asimetrías de poder-dependencia entre Estados miembros, y el segundo asimetrías del desarrollo entre naciones de esos mismos Estados miembros. En primer lugar, las asimetrías de poder-dependencia entre Estados, abarcan cuatro dimensiones fundamentales: ambiental, económica, social y política a través de las cuales los Estados interactúan entre sí. Cada una de estas dimensiones de la interacción puede verse como un hecho empíricamente verificable (asimetrías fácticas), como un conjunto de tecnologías, regulaciones y acciones de políticas (asimetrías estructurales), o como una “arena” donde diferentes actores confrontan intereses fundados en diferentes posiciones de poder (asimetrías estratégicas). Las asimetrías de poder-dependencia que derivan de esta interacción afectan la eficiencia y la equidad de las relaciones entre los Estados miembros de un acuerdo de integración. La superación de estas asimetrías puede lograrse a través de acciones de convergencia practicadas desde los acuerdos multidimensionales de integración. MERCOSUR, CAN, MCCA y CARICOM están concebidos con esta filosofía multidimensional que suficientemente fortalecida puede convertirlos en un adecuado instrumento para la superación de las asimetrías de poder-dependencia entre sus Estados miembros. Eso exige la existencia de organismos comunitarios supranacionales, con autonomía presupuestaria y autoridad decisoria en planos específicamente negociados, que sean leales a la comunidad como un todo y representen los intereses comunitarios de conjunto. La existencia de estos órganos ha sido decisiva en el éxito histórico alcanzado por la Unión Europea (UE). Objetivos centrales en el combate a este primer nivel de asimetrías son los de aumentar la autonomía y el dinamismo de los procesos de desarrollo. La autonomía de los procesos de desarrollo es un tema de poder, especialmente de poder negociador en los diferentes foros mundiales. El dinamismo de los procesos de desarrollo es un tema de eficiencia y apunta a reducir costos de transacción, de coordinación y de producción de bienes y servicios públicos o privados. Esos costos se ven agravados por las asimetrías de poder-dependencia entre Estados miembros. En segundo lugar, las asimetrías de desarrollo entre naciones se refieren en última instancia a las condiciones de vida de las personas que habitan en esas sociedades, estimadas con base en sus necesidades básicas, en sus capacidades individuales y sociales, y en las libertades con que cuentan para afrontar aquellas necesidades. También se refieren a los grados de equidad en la distribución de esas condiciones. Las asimetrías de desarrollo pueden medirse comparando las naciones como un todo, o comparando internacionalmente estratos socioeconómicos, regiones o sectores específicos de esas naciones. Estas asimetrías se refieren a cuatro dimensiones fundamentales: ambiental, económica, cultural, y política. Cada una de estas dimensiones forma parte indisociable de un espacio histórico-estructural con características nacionales que le son propias, el que es empíricamente verificable en un momento del tiempo (asimetrías fácticas), comprende un conjunto de tecnologías, normas, prácticas y valores que institucionalizan aquellas realidades

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(asimetrías estructurales), o constituye una “arena” donde diferentes actores dotados con disímiles recursos de poder promueven, a escala nacional, sus propios fines (asimetrías estratégicas). Este tipo de asimetrías sólo parcialmente pueden ser atacadas usando los acuerdos multidimensionales de integración regional. Estos acuerdos pueden contribuir a la superación de esas asimetrías aportando a las políticas públicas nacionales o a otras medidas de cooperación internacional provenientes de las autoridades nacionales de cada país, de organismos multilaterales de ayuda (como el BM o el BID), de agencias de países desarrollados, de organizaciones caritativas o religiosas de tipo no gubernamental, etc. Las acciones destinadas a superar esas asimetrías provenientes de los acuerdos son de dos tipos, aquellas orientadas hacia la cohesión (superación de las desigualdades sociales no sólo entre sociedades nacionales sino en el interior de cada una de ellas), y aquellas orientadas hacia la convergencia, en que la coordinación, armonización, y unificación institucional contribuyen, por si mismas a superar las asimetrías de desarrollo entre los Estados miembros. La secuencia de ataque a las asimetrías por parte de los acuerdos, supone, en primer lugar avanzar hacia la superación de las asimetrías de poder-dependencia, mediante la creación de instituciones y organizaciones comunitarias capaces de contrarrestar las asimetrías de poder a través de una supranacionalidad efectivamente vinculante y fundada democráticamente sobre el principio de subsidiariedad. En segundo lugar, si esa supranacionalidad efectivamente vinculante se establece solidamente, la convergencia estructural (de procesos tecnológico-productivos, de normas y de políticas) entre los Estados miembros contribuirá a superar las asimetrías de desarrollo. Nótese que la clasificación de las asimetrías no se limita a los aspectos económicos y mucho menos aún, a los aspectos de mercado, sino apunta también a dimensiones ambientales, económicas, políticas y culturales. La idea es que las dimensiones de mercado que hoy se privilegian en los Tratados de Libre Comercio (TLC) suelen ser los síntomas de otras simetrías más profundas que radican en las estructuras (tecnologías e instituciones) económicas, políticas y culturales. Por lo tanto, esas asimetrías no siempre se solucionan con acciones tendientes a la pura integración de los mercados y de las instituciones que los afectan directamente. Más difícilmente, aún, se solucionan o se alivian con medidas de trato especial y diferenciado en el ámbito de las transacciones de mercado. Se ha visto que, en esta era de la globalización económica, el “nuevo” trato especial y diferenciado en las áreas preferenciales de mercado (TLC comprehensivos) se ha planteado dentro de la reinstaurada filosofía de la “reciprocidad en un campo de juego nivelado” con resultados poco significativos en la superación de las asimetrías en materia de desarrollo. Por otro lado, los países de ALC, precisamente por ser relativamente más pobres, no pueden practicar a gran escala la estrategia de los fondos estructurales, al estilo de la UE, para promover la cohesión y disminuir las brechas en el desarrollo de los socios en los respectivos esquemas de integración. Algunos gestos simbólicos como el Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) instaurado en el MERCOSUR incluyen montos ínfimos no sólo en términos absolutos sino en relación con la capacidad de pago de los países económicamente más poderosos del acuerdo. En efecto, los 100 millones de dólares concedidos anualmente representan menos del 3% de los derechos de importación percibidos a través del arancel externo común de la Unión Aduanera MERCOSUR. Por contraste la UE, pionera en este mecanismo, dedica la totalidad de esos tributos (más los originados en el impuesto al valor agregado) al financiamiento de los órganos comunitarios, y una parte sustancial de los mismos va a los fondos estructurales y de cohesión. ¿Qué hacer entonces? Una respuesta explorada en este documento es el ataque a las asimetrías en el desarrollo de los países miembros a través de una profundización de los principios y mecanismos de la integración multidimensional. En particular, a


través de la convergencia de regulaciones y acciones de política que efectivamente integren a todos los miembros de cada acuerdo a las mismas oportunidades de participar, y de competir, en un espacio comunitario. En este documento se ha ejemplificado esta estrategia en relación con las fases, universalmente aceptadas, de tránsito desde las uniones aduaneras, hacia los mercados comunes y, más aún, hacia las comunidades económicas y monetarias. Lo diferente de la presente propuesta radica en la inclusión explícita de las dimensiones ambientales, culturales, y políticas para la construcción comunitaria de esa convergencia de regulaciones y acciones de política; y en la búsqueda de mecanismos jurídicamente vinculantes que aseguren la efectiva vigencia de los organismos y regulaciones comunitarias. Un modelo de referencia, pero no una receta para copiar mecánicamente, lo constituye la integración de la UE. No es una receta que deba ser copiada mecánicamente por tres razones fundamentales. La primera, es que los países de ALC cuentan ya con un alto grado de integración cultural recíproca mucho más alta que la de los países europeos que actualmente integran la UE, al menos en términos de lenguaje y de pasado histórico compartido. La segunda razón que impide una copia mecánica de la receta europea es el menor desarrollo relativo de los países de ALC y, por lo tanto, la imposibilidad de asignar grandes montos a la creación de fondos estructurales destinados a superar las asimetrías de desarrollo entre países y a promover la cohesión social dentro de ellos. La tercera razón es que en el caso de Europa Occidental los promotores de la integración estaban muy concientes de la necesidad de la integración política frente al desafío de la Unión Soviética y sus países satélites de Europa Oriental. De allí que los poderes ejecutivos europeos hayan aceptado la creación de organismos comunitarios de carácter supranacional (como la Comisión, el Tribunal de Justicia, o, más recientemente, el Banco Central Europeo). Por oposición a la Unión Europea, en el caso de ALC esa urgencia de unión política (la que debería traducirse en formas creciente de supranacionalidad) no ha existido, y solamente puede brotar de la consolidación de la democracia, especialmente de la democracia parlamentaria, dentro de los acuerdos. A diferencia del parlamentarismo predominante en las democracias europeas, el presidencialismo de los regímenes políticos latinoamericanos hace que los poderes ejecutivos sean más vulnerables a la fuerte personalidad de algunos políticos que pueden verse tentados de usar, declarativamente, la integración como un instrumento para la consolidación de su poder. Por oposición, los poderes legislativos de los estados de ALC expresan un mayor contenido democrático mucho más representativo y despersonalizado en el largo plazo.

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I. UNA VISIÓN SISTÉMICA DEL DESARROLLO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 1. Marco conceptual Utilizando un sencillo lenguaje sistémico podríamos decir que un sistema de relaciones internacionales está compuesto por otros sistemas que son Estados-nación1. Un sistema de relaciones internacionales a escala mundial, regional o sub-regional puede ser analizado atendiendo: a sus componentes esenciales o partes que son los estados organizados políticamente; a sus estructuras internas que son los vínculos (tecnológicos y normativos) que relacionan recíprocamente a esos Estados-parte; a su entorno que son los vínculos (tecnológicos y normativos) establecidos entre los Estados-parte del sistema y otros componentes de sistemas nacionales, internacionales, o transnacionales ubicados fuera del mismo, y a sus mecanismos, es decir, a los procesos que, a través de la interacción de sus partes, dinamizan y hacen funcionar el sistema. A su vez, puesto que las partes o componentes de un sistema internacional son estados-nación, pueden también ser analizados como sistemas. Sus componentes son personas naturales o jurídicas (asociaciones, organizaciones); sus estructuras son las tecnologías y reglas vigentes (efectivamente operativas), formales o informales que regulan las posiciones y relaciones sociales entre esas personas; su entorno son los vínculos tecnológicos y normativos establecidos entre esas personas naturales o jurídicas ubicadas dentro del sistema y otras ubicados ubicadas fuera del sistema (estado-nación); y sus mecanismos son las modalidades efectivas de funcionamiento de las relaciones institucionalizadas de poder, en que se encuadra el conjunto de interacciones y relaciones sociales (ecológico-demográficas, económicas, sociales y políticas) que hacen funcionar la sociedad bajo análisis. Si se acepta este lenguaje mínimo, se puede ahora intentar caracterizar qué debe entenderse por asimetrías existentes en un sistema internacional. Es obvio, ante todo, que una asimetría es una carencia de simetría. Por simetría el diccionario de la lengua española entiende: “proporción adecuada de las partes de un todo, entre sí y con el todo mismo2. En la definición anterior, la idea de simetría remite a las ideas de “todo”, de “partes” y de “proporción” las que también expresan una visión sistémica del asunto: “disposición, conformidad, o correspondencia debida de las partes de una cosa con el todo, o entre cosas relacionadas entre si”.

1 Para desarrollar esquemáticamente esta idea y relacionarla con el tema de las asimetrías se partirá definiendo, latamente, un sistema como un objeto complejo cuyas partes o componentes están relacionados con otro u otros componentes del mismo objeto. Un objeto podría ser denominado supersistema si está compuesto de sistemas. Esta primera aproximación es amplísima e incluye sistemas conceptuales (como las teorías científicas), sistemas simbólicos o semióticos (como por ejemplo los idiomas), o sistemas concretos (como por ejemplo las sociedades humanas o los sistemas internacionales). Un sistema concreto es un sistema cuyos componentes son concretos y, por lo mismo, están en estado permanente de cambio (por ejemplo átomos, organismos o sociedades). La representación más simple de un sistema concreto, tal como éste se presenta al observador en un momento dado incluye su composición (determinación de sus partes constitutivas), de su entorno (interacción de sus partes constitutivas con otras realidades o entidades ubicadas fuera del sistema), y de su estructura (tipo de relaciones fundamentales o esenciales entre sus partes o componentes) Bunge 1999, páginas 375 y sig. 2 Una segunda acepción del término simetría es “armonía de posición de las partes o puntos similares, unos respecto de otros, y con referencia a punto, línea o plano determinado”. En el lenguaje geométrico, ese punto puede ser un eje de simetría, es decir una línea que divide una figura en dos partes simétricas.


En el caso de los sistemas internacionales, las asimetrías pueden ser estimadas con base en indicadores macrosociales con significación estadística (promedios, medianas, medidas de dispersión, o de distribución) calculadas respecto de los estados-parte tomados en conjunto y comparados unos con otros. En una perspectiva propia del realismo en ciencia política las asimetrías dicen relación con las relaciones de poder-dependencia en los ámbitos ambiental, económico, cultural y político de los Estados, las que son susceptibles de ser estimadas mediante indicadores objetivos. Desde la perspectiva del desarrollo humano las asimetrías vuelven a relacionarse con la calidad media de vida de las diferentes naciones y con su distribución social. Dicho de otro modo las asimetrías de desarrollo se vinculan con la capacidad de las sociedades nacionales para satisfacer las necesidades básicas y promover las capacidades básicas de sus habitantes. Por último, nótese que estos índices y mediciones tomados en un momento del tiempo reflejan estados de los sistemas bajo análisis. Pero en una perspectiva dinámica, o estático comparativa se requieren series de tiempo que permitan estimar la evolución de los indicadores, tanto los calculados para los componentes del sistema internacional (estados-parte) como para los componentes de las respectivas sociedades nacionales (personas, familias, asociaciones, poderes fácticos, etc.). 2. Los aportes de la Escuela Latinoamericana del Desarrollo El tema de las asimetrías existentes en los cuatro acuerdos subregionales de integración actualmente vigentes en América Latina y el Caribe (MERCOSUR, CAN, MCCA y CARICOM) adquiere inteligibilidad si se lo encuadra en la problemática del desarrollo de ALC. En esta problemática se conjuga tanto la óptica del poder como la del desarrollo. Los Estados-nación de ALC forman parte de un sistema internacional global que también expresa en su propio nivel los problemas, conflictos, y formas de cooperación derivados de los desafíos demográfico-ambientales, económicos, culturales y políticos que enfrenta la región. Hay un sistema internacional global de naturaleza asimétrica. Esas asimetrías del sistema internacional global fueron tempranamente estudiadas por la Escuela Latinoamericana del Desarrollo que emergió en la segunda mitad del siglo XX en torno a los estudios sobre el sistema centro-periferia de relaciones económicas internacionales. Este sistema internacional, surgido en la era contemporánea paralelamente a las Revoluciones políticas Francesa y Americana y a la Revolución Industrial Británica, fue examinado por la Escuela Latinoamericana del Desarrollo partiendo de las posiciones centrales de las naciones hegemónicas y, en particular, de Gran Bretaña durante el siglo XIX y de Estados Unidos durante el siglo XX. Este enfoque interpretativo se preocupó del impacto de estos procesos sobre las naciones y sociedades más pobres, herederas de los sistemas coloniales que imperaron hasta comienzos del siglo XX. Fue el primer fundamento sistemático para el estudio de las asimetrías del desarrollo a escala internacional. Las teorías del desarrollo y del subdesarrollo discutidas en ALC se tradujeron en recomendaciones y programas de la CEPAL de gran influencia durante el período 1950-1970 y culminaron tanto en las estrategias de industrialización sustitutiva de importaciones de los años cincuenta, como en el inicio de los procesos y acuerdos de integración latinoamericana de los años sesenta. Estas ideas latinoamericanas sobre el desarrollo y sus asimetrías también sirvieron de sustento teórico en la fundación de la UNCTAD dando lugar a propuestas sobre cooperación y desarrollo en los años setenta. El énfasis de estos esfuerzos de reforma estaba en la corrección de las asimetrías derivadas de la concentrada distribución internacional del progreso técnico y de sus frutos.

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En primer lugar, se observó que esas asimetrías en el desarrollo a escala internacional, se reflejaban en las corrientes de comercio mundial: los centros exportaban manufacturas y compraban productos primarios, y las periferias viceversa. Los centros podían apropiar “cerradamente”, en beneficio de sus propias sociedades, los frutos crecientes del progreso técnico (ganancias de productividad) en tanto que las periferias (incluidas las latinoamericanas) cedían sus ganancias de productividad a través, precisamente, del deterioro de los términos de intercambio de sus productos primarios. En segundo lugar, la visión de CEPAL profundizó estructuralmente el tema, poniendo de relieve que esas asimetrías expresadas en la esfera del intercambio se arraigaban en otras asimetrías estructurales entre centros y periferias de origen más profundo. El estructuralismo de esta interpretación de la CEPAL, se manifestó claramente a este nivel: los centros controlaban la generación y propagación internacional del progreso técnico. Su poder tecnológico y sus altos niveles de productividad y eficacia de allí derivados eran la fuente de su poder productivo y comercial internacional. También eran la fuente de su poder político internacional respaldado por el poder militar que derivaba, en última instancia, de ese poder tecnológico. Las periferias eran receptoras pasivas de aquellos aspectos del poder tecnológico y productivo de los centros, requerido para establecer las bases del sistema económico internacional, tal como este se manifestó en diferentes etapas históricas desde la Revolución Industrial Británica. En tercer lugar, en el interior de las propias periferias, su posicionamiento en el sistema económico internacional como productoras y exportadoras de productos primarios y como importadoras de tecnología y manufacturas, afectaba toda su estructuración económica interna, determinando su condición de economías mono-productoras y mono-exportadoras, con profundas asimetrías e insuficiencias en sus estructuras de producción y oportunidades de empleo. Esas asimetrías estructurales a su vez se traducían en profundas desigualdades que, en el caso de ALC han contribuido a convertir la región en la socialmente más injusta del mundo. Los antecedentes anteriores han sido dramáticamente modificados y en parte, superados, durante el último cuarto del siglo XX como consecuencia de la emergencia y propagación de las tecnologías de la información, de la comunicación y el conocimiento. El sistema (juego) centro periferia de relaciones internacionales ya no tiene los mismos componentes (jugadores), estructuras (reglas de juego) y mecanismos (estrategias y tácticas de los jugadores) que operaron durante los años cincuenta, sesenta y setenta. Pero los fundamentos de las asimetrías internacionales, asociadas al control del poder tecnológico, que son propios de la visión centro- periferia, entendida como enfoque trans-histórico aplicable a diferentes estadios tecnológicos, todavía siguen vigentes. Y, desde luego, como la evidencia empírica lo demuestra, las asimetrías en la esfera del desarrollo a escala mundial, lejos de desaparecer se han acentuado. Las naciones poderosas (los centros) generan y controlan, en grado importante pero decreciente, las reglas del juego internacional y expresan esas reglas a través de los organismos intergubernamentales en la esfera política (ONU, OTAN), en la esfera económica (FMI, OMC, BM), en la esfera socio-cultural (FAO, UNESCO, UNICEF, OIT), o en la esfera bio-ambiental (PROTOCOLO DE KIOTO). Los organismos intergubernamentales en la esfera de la cooperación económica, política, cultural, y ambiental también emergen a niveles regionales como puede verificarse a nivel hemisférico, latinoamericano y caribeño. Por lo tanto, las relaciones económicas internacionales generan reglas de juego cuyo cumplimiento de largo plazo está siempre respaldado en última instancia por los poderes fácticos de los jugadores internacionales principales. La democratización de las relaciones internacionales consiste, precisamente, en anteponer los derechos humanos de la gente a los derechos patrimoniales de los estados y de las empresas.


A partir de los años noventa, hubo en ALC dos importantes cambios de estructuras en sus subsistemas políticos y económicos: el retorno a la democracia representativa y el desarrollo de economías abiertas e integradas en el sistema internacional globalizado. Estas profundas reformas estructurales, modifican el sustento de las asimetrías de políticas preexistentes y permiten ensayar políticas compensadoras como las vinculadas a la estrategia de la integración multidimensional. El análisis centro-periferia planteaba un viejo dilema epistemológico referente a las relaciones entre el todo y sus partes. En el caso de los sistemas internacionales no cabe duda que las partes constituyen el todo. Un sistema internacional es una realidad emergente, derivada de la interrelación entre sus componentes (actores, jugadores) que son los estados políticamente soberanos. El objetivo del estudio de las asimetrías centro-periferia tal como fue planteado inicialmente por la CEPAL era el de combatir la pobreza y la debilidad de los Estados periféricos, y esto exigía transformaciones estructurales, tanto de los componentes del sistema como de las relaciones que se establecían entre ellos. En los años cincuenta y sesenta, la CEPAL recomendó transformaciones en el interior de los Estados latinoamericanos y caribeños que eran componentes periféricos del sistema internacional. Entre esas recomendaciones estuvieron las políticas de industrialización a través de mecanismos de protección y ayuda provistos desde los gobiernos. Estas políticas eran una respuesta proteccionista-industrialista, que bajo las condiciones históricas en que se formuló, estaba orientada a superar las limitaciones de la condición periférica: estructuras económicas deformadas por la mono-exportación de productos primarios, déficit de las balanzas externas, insuficientes o precarias oportunidades de empleo, etc. Paralelamente, esta Escuela Latinoamericana del Desarrollo propuso políticas que debían ser acordadas a nivel del sistema internacional y, por lo tanto, debían negociarse entre Estados centrales y periféricos. A través de la UNCTAD, se negociaron mecanismos tendientes a evitar las fluctuaciones abruptas de los precios de los productos primarios, se crearon reservas estratégicas y fondos financieros tendientes a mantener estables los precios de estos productos, y se estableció el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Estas medidas, y otras parecidas, estaban marcadas por una filosofía de la cooperación que partía del reconocimiento de las asimetrías estructurales entre centros y periferias en la esfera de la producción y del comercio. Tras el fin de la Segunda Guerra Mundial y paralelamente al proceso de descolonización promovido por la ONU, esta filosofía de la cooperación entre jugadores asimétricos también fue el fundamento legitimador de los programas de ayuda económica de los países poderosos (centrales, ricos, industrializados) a los países débiles (periféricos, pobres, no industrializados), a través de organismos multilaterales de ayuda tales como el BM. Esta es la visión más amplia de las estrategias que luego se denominaron de trato especial y diferenciado. Todo el experimento, en su aspecto relativo a la formulación de una reestructuración del sistema internacional, terminó en un fracaso y las asimetrías económicas (medidas a través de indicadores como el ingreso por habitante o el producto por trabajador) continuaron acentuándose en el mundo. La filosofía de la cooperación y de la ayuda no contemplaba suficientemente las posiciones de poder de los actores relevantes, jugadores principales, de las naciones centrales, y se apoyaba excesivamente en la buena voluntad política de los mismos para avanzar hacia estructuras más simétricas. Otra alternativa estratégica planteada, ya a fines de la década de los cincuenta por la CEPAL y los miembros de la Escuela Latinoamericana del Desarrollo ligados a aquella organización fue la integración regional. Este enfoque era distinto al de la cooperación y ayuda brindada por los centros a las periferias. Suponía

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transformaciones en las relaciones entre los países de ALC con el objeto de conformar mercados unificados que posibilitaran el aprovechamiento de las economías de escala. Aunque resulte obvio y elemental, no está demás recordar que “integrar” es, según nos informa el Diccionario de la Lengua Española “formar las partes un todo”, es decir, el proceso de integración en su significado más lato es la concurrencia de las partes a la formación de un todo. Esta noción es precisamente la que otorga un carácter sistémico a los procesos y acuerdos de integración regional. A fines de la década de los cincuenta y comienzos de los sesenta, la integración regional a la que se refería CEPAL era una integración económica orientada a la promoción de un desarrollo igualmente planteado en términos económicos. El objetivo más claro era la creación y aprovechamiento de economías de escala y especialización que ayudaran a la industrialización a través de la integración de los mercados latinoamericanos de bienes y factores, pero el primer paso efectivamente iniciado fue la creación de un área de libre comercio (ALALC). El experimento chocó con el proteccionismo planteado a escala nacional por los propios países firmantes de los acuerdos y, especialmente, con la reticencia de los países más grandes (Brasil, México, Argentina) a conceder suficiente participación en el experimento integrador a los países medianos y pequeños. La estrategia nacional proteccionista de la CEPAL terminó derrotando a la estrategia regional integracionista promovida por la misma institución. A fines de los años setenta y comienzos de los ochenta las dos estrategias planteadas por la CEPAL (cooperación y ayuda a escala global por un lado, e integración a escala regional por el otro) estaban también naufragando. En particular, Estados Unidos no había abandonado aún su posición reticente, e incluso, hostil respecto de la integración regional como estrategia internacional. En esos años los países desarrollados comenzaron a promover la estrategia de “más comercio y menos ayuda”. La precaria voluntad política que los había llevado a tolerar mecanismos unilaterales de trato especial y diferenciado como, por ejemplo, el SGP de la UNTAD, se deterioró y perdió importancia relativa. Esos mecanismos, en la práctica, no se utilizaron bajo una filosofía de la cooperación sino como estrategias de poder tendientes a obtener contraprestaciones de los países “favorecidos”. La década de los años ochenta trajo profundas mutaciones que terminaron por tornar irrelevante el concepto de cooperación para el desarrollo respecto de la mayoría de los países de ALC. Los mecanismos de trato especial y diferenciado se convirtieron en paliativos para los países más pobres y pequeños, claramente sumidos en el atraso económico y la miseria. La cooperación y la ayuda a escala global no sirvieron para promover el desarrollo económico de los países latinoamericanos grandes y medianos ni tampoco, por lo tanto, para reducir las asimetrías de desarrollo que los separaban de las naciones más avanzadas. El nuevo escenario internacional comenzó a redefinirse en respuesta a las nuevas formas de progreso técnico que se propagaban velozmente. La revolución conservadora liderada por Gran Bretaña y Estados Unidos a comienzos de los años ochenta, coincidió con la expansión de las tecnologías de la información, las que favorecieron la operación de las Corporaciones Transnacionales a escala global. Posteriormente, el, así denominado, Consenso de Washington resumió y articuló las nuevas reglas de juego de la economía mundial. Durante el último cuarto de siglo (1980-2005) el sistema de relaciones internacionales se globalizó, reduciendo la capacidad de maniobra de los Estados-nación para plantear sus estrategias de inserción y negociación internacional, y aumentando la de las corporaciones transnacionales para planificar sus estrategias competitivas. A fines de los años ochenta y comienzos de los años noventa, Estados Unidos, ante el riesgo de un naufragio de las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT, decide optar por un tipo de integración regional, a escala hemisférica, que le posibilitara


lograr un mejor y más estable acceso al mercado de las restantes naciones americanas. Planteó, así, la Iniciativa para las Américas, negoció e instaló el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y, posteriormente, promovió la negociación del Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA). Los, mal denominados, Tratados de Libre Comercio, en la perspectiva estadounidense son en realidad áreas preferenciales de mercado planteadas de manera que sus cláusulas favorezcan la presencia económica de los Estados Unidos en las economías de América Latina y El Caribe. Este planteamiento de la integración regional, significaba el fin de la era del trato especial y diferenciado como mecanismo orientado a la cooperación y la ayuda, y su reemplazo por mercados preferenciales cuyos participantes operan en un campo de juego presuntamente nivelado. A comienzos del siglo XXI, los países de ALC que, en términos económicos, podrían ser catalogados como de desarrollo intermedio (de ingreso mediano según la denominación utilizada en las estadísticas del BM) ven que las asimetrías de desarrollo se han acentuado, pero que las estrategias de trato especial y diferenciado para combatirlas han fracasado a escala global y hemisférica. En este momento las estrategias de desarrollo a escala regional se plantean en un nuevo escenario mundial, el de un sistema internacional globalizado. Los países de ALC (salvo los más pobres como Haití y Bolivia, por ejemplo) ya no esperan dramáticas transformaciones derivadas de los mecanismos de cooperación y ayuda promovidos o financiados por los centros. La filosofía de la cooperación en este mundo global puede operar, pero ahora a escala regional, si es que los países económicamente más adelantados de la región materializan su solidaridad con sus miembros más pequeños o débiles, y ésta es una obligación moral evidente en cualquier ideario latinoamericanista y caribeña. Pero la cooperación y ayuda se está planteando actualmente como un componente de una nueva filosofía de la integración. En otras palabras, la integración es el centro de la estrategia en tanto que la cooperación-ayuda, es un ingrediente, no necesariamente central de esa estrategia. Combatir las asimetrías a través de la estrategia de la integración es algo muy distinto a combatir las asimetrías a través de las estrategias de la cooperación-ayuda. Es necesario distinguir entre los mecanismos de la cooperación y los mecanismos de la integración. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española provee de los significados esenciales. Cooperar significa obrar conjuntamente con otro u otros para un mismo fin. De otro lado, integrar significa formar las partes de un todo. Las asimetrías que se deben definir aquí son las que se generan entre las partes de ese todo y, por lo tanto, hay que especificar de qué partes se habla y cuál es el todo al que concurren las partes. Las asimetrías del desarrollo en las áreas sub-regionales de integración son, en última instancia, el tema que debe ser investigado y el problema por enfrentar. Las asimetrías del desarrollo son la problemática que preocupa. La dificultad del tema radica en que esas asimetrías deben ser necesariamente examinadas a dos niveles, el de las sociedades nacionales que son sistemas macro-sociales en si mismos, y el nivel de los sistemas internacionales integrados por esas mismas naciones que son sistemas de sistemas. Las hipótesis orientadoras generales que vinculan el tema de las asimetrías del desarrollo con el tema de la integración regional son las siguientes: Se postulará, la existencia de ciertos mecanismos (procesos) operantes en la dinámica de los sistemas internacionales que conducen a la existencia de causaciones circulares acumulativas en la esfera estructural. Según dichas causaciones, las asimetrías estructurales del sistema internacional condicionan las

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asimetrías estructurales en el interior de las naciones componentes del sistema, y, recíprocamente, las asimetrías estructurales en el interior de las naciones componentes del sistema condicionan las asimetrías estructurales del sistema. Esto lleva a un reforzamiento de las asimetrías originales de los sistemas internacionales, cuya expresión más obvia en el campo de las relaciones económicas internacionales es el distanciamiento cada vez mayor de los niveles de crecimiento económico entre los países más desarrollados respecto de los menos desarrollados (medidos, por ejemplo, a través del ingreso por habitante, del producto por trabajador o de otros indicadores similares). La necesidad de quebrar esas causaciones circulares acumulativas puede satisfacerse cambiando simultáneamente los mecanismos (procesos) que promueven las asimetrías estructurales tanto a nivel del sistema internacional como un todo, como a nivel de los estados-parte, entendidos también como sistemas en si mismos que, al mismo tiempo, son componentes del sistema internacional. Esta estrategia puede ensayarse, en el caso de ALC, a través de la promoción de la integración regional. Lo nuevo del planteamiento actual es que la integración se está planteando multi-dimensionalmente (por oposición a una integración exclusivamente económica o restrictivamente “mercadista”). El nuevo enfoque implica y supone que las asimetrías del desarrollo se pueden combatir fundamentalmente a través de esa integración multidimensional y sólo complementariamente a través de los mecanismos de cooperación- ayuda aplicados en el interior de los acuerdos de integración. La tesis central de presente documento propone que el trato especial y diferenciado a los países, sectores y regiones de menor desarrollo relativo ya no es la única ni principal herramienta de ataque a las asimetrías de desarrollo entre los países miembros de las áreas de integración, sino que, el proceso mismo de la integración entendido de manera multidimensional es el principal mecanismo de superación de las asimetrías que debe ser aprovechado. Buscando una analogía algo burda a escala personal o familiar, la diferencia entre la cooperación-ayuda y la integración multidimensional, es equivalente a la diferencia entre otorgar un préstamo o un regalo a un pariente pobre (o incluso formar una sociedad comercial con él) por un lado; o, por otro lado, abrirle la puerta de la casa, convivir con él y tratar de incorporarlo al orden familiar bajo las mismas reglas y condiciones imperantes en la vida familiar. Ahora bien, las áreas sub-regionales de integración y los tratados que las constituyen (MERCOSUR, CAN, MCCA, CARICOM) también pueden ser representadas como sistemas concretos, con sus correspondientes componentes, entorno, estructura y mecanismos. También con respecto a estas áreas de integración es posible examinar las asimetrías de desarrollo que existen entre sus Estados-parte. Dichas asimetrías pueden ser clasificadas, de acuerdo con lo examinado más arriba, en asimetrías de poder-dependencia entre los estados-parte, y asimetrías de desarrollo entre las naciones de esos mismos estados. La profundización de la multidimensionalidad de esos acuerdos bajo principios de supranacionalidad y subsidiariedad es la estrategia fundamental de combate a dichas asimetrías. 3. El sistema internacional globalizado actual El tema de las asimetrías en los acuerdos de integración regional, debe ser revisado desde sus raíces, atendiendo a los profundos cambios que ha experimentado el sistema de relaciones internacionales, tanto en sus procesos empíricamente mensurables como en las reglas de juego que lo encauzan. El comercio de bienes ya no resulta comprensible sin un conocimiento exhaustivo de los movimientos de capitales, de servicios y de tecnologías bajo los criterios de ventajas competitivas de las corporaciones transnacionales. También requiere una


adecuada incorporación del impacto de las nuevas reglas de juego que durante los últimos 25 años han estado emergiendo en el sistema global. De otro lado, además, los instrumentos de política comercial ya no están totalmente a disposición de las autoridades económicas nacionales, y son monitoreados de manera creciente por los organismos intergubernamentales. Esto significa la cesión de cuotas importantes de autonomía e incluso de soberanía nacional. Asimismo, el monto del comercio de ALC canalizado a través de los acuerdos de integración es relativamente pequeño desde el punto de vista de su impacto directo sobre el desarrollo económico a través de la creación de empleos, de la incorporación de PYME y microempresas, de la generación de divisas, del estímulo a la demanda agregada, o de otros efectos multiplicadores. Esto reduce, de por sí, el efecto práctico del trato especial y diferenciado en la esfera del comercio para el combate de las asimetrías de desarrollo entre los miembros de acuerdos regionales. El tema de las asimetrías debe predicarse ante todo en relación con los procesos de desarrollo nacional de los países que se integran, y, atendiendo a la forma como los procesos de integración pueden afectar los niveles y dinámica del desarrollo en términos de autonomía internacional, de eficiencia y de equidad. Los procesos de integración y los acuerdos que los encausan afectarán las asimetrías de desarrollo de los países miembros, en la medida que dichos acuerdos se procesen como un proyecto común orientado a generar, precisamente, un espacio integrado para la persecución conjunta del desarrollo de sus miembros. El énfasis prioritario o exclusivo en preferencias comerciales para tratar de combatir las inequidades del desarrollo, no es el tema fundamental por estudiar porque las asimetrías en materia de desarrollo responden al proceso económico y social en su conjunto, y no se ven directamente afectadas, de manera significativa en su dinámica principal ni por el comercio de bienes ni por tratos diferenciales en la esfera comercial incorporados en la esfera comercial, en los acuerdos de integración. Dicho más precisamente la expansión de las exportaciones totales puede ser una condición necesaria para el desarrollo económico dentro del sistema global, pero de ninguna manera es una condición suficiente. Si esto es cierto para el comercio total de un país con más razón lo será para aquel comercio que se canaliza a través de los acuerdos de integración, el que, en promedio para ALC, no ha logrado superar el 20% del comercio total. Los países de la región, a través del MERCOSUR, CAN, MCCA y CARICOM han planteado una filosofía multidimensional (económica, política y social) de la integración aunque los avances conseguidos en materia comercial hasta ahora sean magros. Sin embargo, esa múltiple dimensionalidad ha adquirido nuevo significado y fuerza desde los años noventa, cuando la región terminó de adaptar su modelo de desarrollo a los requerimientos del sistema global y, por otro lado, retornó a la democracia en el plano político. A partir de ese momento el proyecto integracionista fue asumido como una estrategia política al más alto nivel, buscando profundizar la autonomía, la equidad, y el dinamismo del proceso de desarrollo. Esto significa que el tema de las asimetrías es diferente según se lo plantee en los acuerdos unidimensionales de integración conocidos en el lenguaje usual como tratados de libre comercio, o se lo considere en el plano de los acuerdos multidimensionales; es decir de las Uniones Aduaneras que aspiran a Mercados Comunes, o aún a formas más profundas de integración. Los acuerdos multidimensionales de integración pueden ser estudiados como instrumentos para el desarrollo integral de las sociedades latinoamericanas y caribeñas, en un modelo que salvando distancias histórico-estructurales, encuentra principal inspiración en los logros de la Unión Europea.

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El sistema internacional se ha globalizado, y las relaciones económicas, políticas y culturales en el ámbito internacional se han redefinido dentro del presente proceso de globalización. Los actores (“jugadores”) que componen el sistema (“juego”) global, ya no son únicamente los Estados nacionales sino que, también, tanto en la esfera económica como en la política y cultural han aparecido nuevos actores transnacionales o intergubernamentales que establecen redes paralelas a las establecidas por las formas más tradicionales de las relaciones internacionales. La “arena” (“campo de juego”) en donde estos actores se enfrentan se ha redefinido a partir de la difusión de las tecnologías de la información, dando lugar a nuevas estrategias posibles para el juego de poder internacional en los campos económico, político y cultural. Estos nuevos procesos han llevado a una nueva estructura del sistema mundial entendida como un conjunto de relaciones entre los actores, basadas en nuevos principios, valores, y normas (cambio en las reglas, formales e informales del juego). Con la caída de los sistemas autoritarios de planificación centralizada, los dos sistemas que han quedado vigentes en los países más grandes e influyentes de América, Europa y Asia, por ahora al menos, son diferentes versiones compatibles de sistemas económicos capitalistas y de sistemas políticos democráticos en la versión occidental de estas expresiones. Otros países “no alineados” o “en transición”, o avanzan en el sentido de jugar cada vez más con esas reglas (India), o se incorporan de manera acelerada a ellas, al menos en el plano económico (China). Con la disolución del CAME (Consejo de Asistencia Mutua Económica) y la desaparición de la Unión Soviética, el tablero político y económico mundial se está modificando dramáticamente. China, India, Rusia y otras naciones no alineadas, o en transición, se incorporan plenamente a las reglas de juego del capitalismo global, y a los organismos que las representan (OMC, FMI, BM). El eje este-oeste ya no se define por la pugna ideológica y práctica entre sistemas comunistas autoritarios y sistemas capitalistas democráticos, sino más bien por choques de culturas y civilizaciones que desafían o tratan de competir con los fundamentos (occidentales) de los sistemas económicos y políticos. El, así denominado, eje norte-sur también ha experimentado cambios esenciales. La filosofía de la cooperación y la ayuda a través del comercio (SGP, mecanismos de la UNCTAD, Lomé, Iniciativa del Caribe), se mantiene, cabe repetirlo, sólo para los países más pequeños y vulnerables y ha cedido terreno a la filosofía de la reciprocidad estricta y de “competencia en un campo de juego nivelado”, donde las únicas ventajas que reciben los jugadores más débiles son algo más de tiempo y ayuda para prepararse a competir en igualdad de condiciones en una arena (mercado global) donde todos deben terminar respondiendo a las misma reglas. La teoría del comercio internacional académicamente establecida (ventajas comparativas en sus versiones ricardiana y neoclásica), así como otras corrientes interpretativas que florecieron al fin de la Segunda Guerra Mundial fundadas en la aceptación de mercados internacionales oligopólicos y la vigencia de economías de escala, también han sido gradualmente superados durantes el último cuarto de siglo. La irrupción de las tecnologías de la información ha posibilitado la creciente movilidad internacional de todos los factores de la producción con la excepción de los recursos naturales de localización tecnológicamente inmodificable. Las corporaciones transnacionales despliegan sus cadenas productivas, y establecen alianzas para la constitución de sistemas productivos con plantas ubicadas en muchas partes del mundo (outsourcing, maquiladoras). El comercio intraindustrial e intrafirma ya no se refiere solamente al intercambio de productos finales, sino que incluye piezas partes y componentes que atraviesan las fronteras para converger en ciertos lugares donde se arman los productos globales.


Las visiones neoclásicas marginalistas que explicaban la lógica del mercado mundial con base en supuestos de competencia perfecta (teoría de las dotaciones relativas de factores productivos originada en autores como Heckscher y Ohlin), planteadas bajo condiciones tecnológicas equivalentes e inmodificadas, pierden credibilidad y son reemplazadas por modelos oligopolísticos que responden más cercanamente al papel protagónico que, en los mercados nacionales y globales, cumplen las Empresas Transnacionales (ETS). Nótese que el modelo neoclásico marginalista de competencia perfecta en su versión walrasiana es perfectamente simétrico, y todos sus supuestos simplificadores precisamente van dirigidos a eliminar las asimetrías en materia de tecnología (funciones de producción idénticas), de costos de información (transparencia perfecta), de costos de transporte (movilidad perfecta), de poder económico (atomicidad de los contratantes), de poder político (ausencia de estado), etc. Bajo las condiciones de simetría que plantea el modelo de competencia perfecta no es posible, obviamente, comprender las economías nacionales ni la economía internacional. Precisamente, el modelo de competencia perfecta ha sido reinterpretado como un referente simétrico que nos permite estudiar las asimetrías del mundo real a medida que levantamos sus supuestos. Eso fue lo que hicieron los economistas estructuralistas de la Escuela Latinoamericana del Desarrollo y los economistas institucionalistas del mundo anglosajón. Las ventajas comparativas de las naciones no bastan para explicar las causas y procesos del comercio de bienes y servicios, y requieren ser complementadas con visiones sobre las ventajas competitivas de las empresas transnacionales. El poder de mercado desplegado por estas empresas, se acepta como un dato incontrovertible. Múltiples autores han estado estudiando las empresas transnacionales y sus estrategias orientadas a lograr preponderancia en los mercados mundiales (Porter, Ohmae, Yip). La teoría gerencial se redefine bajo nuevos marcos vinculados al uso de las tecnologías de la información (Drucker, Toffler, etc). La teoría de la integración económica ya no se circunscribe fundamentalmente al comercio de bienes. Subyaciendo a él está la dinamización de los movimientos de capital productivo (inversión directa extranjera) y financiero (rápida transnacionalización bancaria y globalización bursátil), y el fortalecimiento de actividades económicas de dudoso origen asociadas a fondos negros que eluden las legislaciones nacionales (zonas francas comerciales e industriales, paraísos fiscales y financieros). Se han mantenido las denominaciones para los diferentes tipos de acuerdos de integración siguiendo tradiciones académicas que se remontan a los años cincuenta (Jacob Viner, Bela Balassa, etc.), pero el contenido de los mismos se ha modificado dramáticamente. Los TLC ya no consisten meramente en la eliminación de barreras al comercio de bienes sino que incluyen las otras transacciones tanto o más importantes en el mundo globalizado de las tecnologías de la información: comercio de servicios, inversiones ligadas al comercio, transacciones en tecnología, normas sobre competencia, compras públicas, propiedad intelectual, medio ambiente, etc. En suma, los así denominados TLC son, en realidad, acuerdos preferenciales de mercado que incluyen movimientos de factores productivos (exceptuando la fuerza de trabajo) anteriormente conceptualizados como propios de los mercados comunes. Sin una clara comprensión de estas transacciones propias del nuevo sistema global (de sus jugadores, de sus estrategias, y de las reglas formales e informales que regulan el nuevo juego) se hace muy difícil, por no decir imposible conceptualizar adecuadamente y, mucho menos aún, prever las tendencias del comercio de bienes en los ámbitos global y regional. El comercio de bienes sigue siendo una actividad de creciente magnitud en el orden internacional, pero su modus operandi y los factores causales que lo orientan, se tornan poco inteligibles sin un adecuado seguimiento del rol de la inversión productiva transnacional en bienes y servicios.

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Las reglas de juego del sistema internacional se han modificado paralelamente: se ha fundado la OMC, que incluye poderosas restricciones a la capacidad de maniobra de las autoridades económicas en el ejercicio de la política comercial de las naciones, especialmente las periféricas. Hay límites al manejo de los instrumentos tradicionales de política comercial tales como tarifas, subsidios, y otros expedientes análogos; se han liberalizado los movimientos de capital financiero y los mercados monetarios. El volumen de transacciones financieras de naturaleza especulativa se ha multiplicado considerablemente, afectando la estabilidad de las economías más pequeñas y vulnerables que no logran, por lo tanto, controlar sus tipos de cambio para un desarrollo financieramente estable. Las crisis asiática y rusa, y, en América Latina y el Caribe los efectos, así denominados “zamba”, “tequila” y otros más recientes como el colapso de la economía argentina, ejemplifican bien el punto. Las relaciones internacionales implican un nuevo sistema institucional cuyas normas reguladoras ya no se detienen en las fronteras aduaneras, sino que penetran en los países y afectan sus códigos de inversiones, de propiedad intelectual, de servicios públicos, de políticas de competencia, defensa del consumidor y delimitación de mercados relevantes. Las grandes empresas transnacionales cabildean con tácticas de diferente valor moral sea presionando de manera directa (frecuentemente a través de funcionarios complacientes o venales), o acudiendo a los sistemas diplomáticos de las naciones centrales donde se asientan sus casas matrices. El modelo de desarrollo de ALC, de manera generalizada a partir del decenio de los años noventa, se ha adaptado a las reglas de juego de la economía global. Se ha privatizado, re-regulado, y liberalizado. El proceso de asignación de recursos depende mucho más de estructuras de precios internacionales las que, a su vez, determinan los precios internos y, además, de decisiones de inversión sujetas a los criterios de planificación de las grandes empresas transnacionales. Todo esto ha cambiado el significado de la integración regional y los objetivos que ésta persigue. Hoy existen dos filosofías diferentes respecto de lo que es la integración regional, de cuáles son sus dimensiones principales, y cuáles sus objetivos últimos. De un lado, emerge la filosofía de los TLC hemisféricos que sólo pretenden ser acuerdos preferenciales de mercados, pero que en realidad son acuerdos de libre comercio comprehensivos, que incluyen la movilidad internacional de factores, capitales y monedas propios de la globalización económica actual. De otro lado, están los acuerdos subregionales que buscan, aunque aún de manera incipiente, una integración multidimensional económica, política y social. La integración económica se concibe en estos acuerdos, abarcando la modificación de instituciones y organizaciones fundamentales (códigos aduaneros, reglas fiscales, etc). La integración política, aunque sea gradual y parcial, parece condición necesaria para ir creando instituciones económicas compartidas, lo que implica, en diferentes grados, crear también soberanías compartidas. La integración regional en la dimensión social, incluye la gradual construcción de ciudadanías comunitarias con derechos y obligaciones que abarquen las esferas civiles, políticas, sociales y culturales para los oriundos de los países miembros. De un lado, el objetivo, claramente explicitado de los TLC hemisféricos es crear un campo de juego nivelado que permita el libre y completo ejercicio de la “reciprocidad” En contraposición a esta “filosofía mercadista” que tiende a equiparar posiciones de mercado estructuralmente desiguales, el objetivo de los acuerdos multidimensionales de escala subregional (uniones aduaneras aspirantes a mercados comunes) es lograr crecientes grados de convergencia estructural en las condiciones y dinámica del desarrollo.


En los acuerdos subregionales con vocación multidimensional esta convergencia estructural se persigue acudiendo a transformaciones en los campos de juegos o estructuras de base (tecnológicas, energéticas, comunicacionales, de transporte, etc.), en las instituciones (reglas de juego) económicas y políticas que rigen el sistema, con el objeto de mejorar las posiciones de poder, y, por último en las oportunidades estratégicas de los jugadores latinoamericanos, vis a vis los jugadores mayores del mercado mundial. La filosofía de la cooperación, propia de la Escuela Latinoamericana del Desarrollo fundamentalmente construida con aportaciones primero de CEPAL y luego de la UNCTAD, aceptaba un tratamiento asimétrico, y por lo tanto preferencial, en materia comercial para los países en desarrollo. Los acuerdos unidimensionales tienden a separar la filosofía de la integración de la filosofía de la cooperación estableciendo mecanismos y canales para cada una de ellas. Pero, en la filosofía mercadista también la cooperación se circunscribe a la ayuda financiera y técnica, por un lado, y a algunos remanentes mínimos de trato especial y diferenciado planteado de manera parcial y transitoria, por el otro. Otra gran diferencia con los criterios, propios de la nueva filosofía de la cooperación, expresados en el apartado anterior es que ya no se aceptan medidas de naturaleza proteccionista con el objeto de promover el desarrollo de industrias nacientes, y tampoco se aceptan medidas de trato diferenciado permanente que formen parte de los TLC hemisféricos. Este cambio en las reglas de juego del globalismo, encontró su contrapartida en cambios en las prácticas propias del proceso objetivamente mensurable de globalización. Se propagó rápidamente, a partir de mediados de los años ochenta, la diversificación de las transacciones internacionales incluyendo servicios, inversiones financieras y productivas directas, tecnología, políticas de competencia, compras de estado, etc. Estos procesos, señalados en los párrafos anteriores, afectaron la secuencia tradicionalmente aceptada en los acuerdos de integración regional. De acuerdo con las conceptualizaciones académicas generalmente aceptadas, esa secuencia empezaba con los acuerdos de libre comercio de bienes, continuaba con la unión aduanera y desembocaba en el mercado común. El mercado común, culminación de los procesos anteriores, se refería tradicionalmente a la libre movilidad de los factores de la producción en el interior del área integrada, incluyendo de manera explícita la movilidad de los trabajadores. Sin embargo, lo característico del proceso de globalización es que espontáneamente se crea un mercado común global de factores productivos distintos al trabajo, pero se excluye cuidadosamente de los tratados económicos todo lo relativo a la creación de mercados comunes de trabajo. La otra relevante excepción a esta creciente movilidad territorial son los recursos naturales que, por definición, son geográficamente inmóviles En la filosofía mercadista del multilateralismo global, las normas de no discriminación (NMF), trato nacional, y transparencia se aplican en la OMC y se profundizan en los TLC hemisféricos, denominados, frecuentemente, por eso mismo con el apelativo de “OMC plus”. Para poder viabilizar institucionalmente esta movilidad de factores, se introducen reformas internas o domésticas que caracterizan los modelos de crecimiento abiertos al mercado mundial, coordinados en su operatoria interna con las disciplinas del orden global. Los países de ALC modifican sus normas y códigos internos en materia de inversiones extranjeras, de propiedad intelectual, de servicios (con las inversiones reales y financieras que les son concomitantes), de competencia y defensa del consumidor, de compras de estado, de políticas monetarias, fiscales y

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comerciales. Todos estos cuerpos reguladores, se han ido tornando compatibles con los criterios generales del, así denominado, Consenso de Washington. En los TLC hemisféricos, el tema del campo de juego nivelado, incluye el conjunto de medidas citadas y otras más, orientadas a abrir las fronteras no sólo al comercio de bienes sino también a las otras transacciones cuya operatoria requiere cambios en las reglas internas de juego de los países de ALC que suscriben esos tratados. En rigor, la expresión “campo de juego nivelado” tal como explícita o implícitamente se usa en los acuerdos hemisféricos, es equívoca; sería mejor hablar de un campo de juego único o inclusivo, con un solo conjunto de normas donde todos-chicos y grandes, fuertes y débiles- aceptan participar aunque no puedan competir con las mismas oportunidades. Las razones del fracaso del ALCA como un acuerdo único para todos, respondieron precisamente a la falta de aceptación de ese “campo” y esas “reglas” por algunos jugadores principales, como Brasil, y por otros muy pequeños que buscaban redefinir sus posiciones negociadoras buscando trato especial y diferenciado. En consecuencia, a fines del siglo XX la clasificación de los acuerdos de integración en la secuencia libre comercio-unión aduanera-mercado común resulta confusa e inapropiada. Las denominaciones de los acuerdos ya no reflejan el significado primigenio de los vocablos. Se tratará de aclarar este punto en los párrafos siguientes. De un lado, los así denominados TLC en la jerga públicamente aceptada, son en realidad acuerdos preferenciales de mercado que persiguen la más completa movilidad de factores productivos que sean técnicamente móviles, con excepción de los movimientos de trabajadores. La otra excepción corresponde obviamente a los recursos naturales porque son técnicamente inmóviles3. Por oposición, la fuerza de trabajo, que es potencialmente móvil, enfrenta una legislación restrictiva originada en los países desarrollados. Estos TLC son entonces escalones orientados a profundizar más rápidamente las normas del globalismo, es decir las reglas de juego del proceso de globalización que favorecen al capital transnacional, en detrimento de los jugadores económicos locales (PYME, microempresas, actividades agrícolas de pequeña escala orientadas al mercado interno) en ALC. Caben aquí dos aclaraciones adicionales, no se está sugiriendo aquí la conveniencia de un rechazo a esa presencia transnacional que puede aportar tecnología, divisas y oportunidades de empleo. Solamente se observa que las reglas de juego del globalismo no incluyen preocupaciones específicas ni reglas de juego diferenciadas a favor de las empresas más pequeñas de escala local o nacional pertenecientes a las naciones en desarrollo. De otro lado, las así denominadas uniones aduaneras suscritas por los países de ALC (MERCOSUR, CAN, MCCA, y CARICOM) son acuerdos multidimensionales y vinculantes. Son multidimensionales porque contemplan aspectos políticos y sociales que no están presentes en los TLC, por ejemplo compromisos jurídicamente vinculantes con impactos políticos (soberanías parcialmente compartidas para crear uniones aduaneras o explorar uniones monetarias) y sociales (ciudadanías parcialmente compartidas para la defensa de derechos humanos y ciudadanos de sus miembros). Son vinculantes porque, a través de diferentes procedimientos intentan armonizar o incluso unificar sus códigos internos de una manera que incluye

3 Si bien los recursos naturales son técnicamente inmóviles en el sentido territorial o geográfico de la expresión, al cambiar los “estadios tecnológicos” (fuentes de energía, uso de la biogenética, etc.) también cambian sus usos posibles tanto para bien como para mal. Para bien: acciones tendientes a recuperación de biodiversidad, o mejor aprovechamiento de potencialidades sustentables en el largo plazo. Para mal: agotamiento de recursos no renovables, deterioros ambientales, pérdidas de biodiversidad, desertificación, erosión, etc.


obligatoriedad de cumplimiento asegurada por los propios sistemas legales y judiciales de cada país. El carácter imperfecto o incompleto de estas uniones aduaneras no es tan importante desde el punto de vista de su impacto efectivo inmediato sobre el comercio de bienes. Lo relevante es que, la suscripción de una unión aduanera supone un acto de voluntad política que abre el campo para otros actos de soberanía compartida como por ejemplo armonizaciones de reglas fiscales, monedas comunes, etc. La unión aduanera es importante como un escalón hacia los mercados comunes que incluyan la movilidad de personas (ciudadanías parcialmente compartidas), y hacia las uniones económicas y monetarias que vayan creando la necesidad de sistemas políticos comunitarios de naturaleza supranacional. La existencia de grados mínimos necesarios de supranacionalidad (que respondan al principio de subsidiariedad), es necesaria para crear recursos institucionales y financieros destinados a combatir con éxito las asimetrías en materia de desarrollo. Pero los recursos financieros no son el instrumento más importante, sino la disposición política a compartir soberanías para hacer converger las instituciones que sean necesarias para esa empresa integradora. Los acuerdos subregionales de integración posibilitan la redefinición del concepto de asimetrías, a un nivel muchísimo más profundo que el de la esfera comercial, o, incluso, el de la esfera de los mercados. Es posible desarrollar un análisis de las asimetrías que sea multidimensional (ambiental, económico, cultural y político), y además que contemple diferentes niveles de acción comunitaria (estudios empíricos de asimetrías fácticas, construcción de instituciones y políticas que combatan esas asimetrías, y consideración de las estrategias principales de aquellos actores cuyos intereses e ideologías se contraponen en cada dimensión considerada. Primero, las asimetrías pueden ser consideradas como hechos susceptibles de verificación empírica. Estas son las asimetrías fácticas, cuya estimación es el punto de partida de cualquier consideración científica del tema. Segundo, las asimetrías pueden ser definidas a nivel estructural. Este nivel es de las tecnologías y reglas de juego que requieren transformación (reestructurando los procesos productivos y sus infraestructuras físicas, revalorizando los estados de derecho, el funcionamiento independiente y honesto –hacia “adentro” y “hacia fuera”- de los poderes del Estado, las regulaciones sobre competencia, propiedad intelectual, servicios, compras de estado, la transparencia de los procesos y mecanismos, etc.). La idea es lograr superar las asimetrías estructurales en estos campos, las que puedan ser aprovechadas estratégicamente por jugadores globales. Esto exige desarrollar procesos de convergencia a diferentes niveles de profundidad en materia de regímenes y políticas (coordinación, armonización, y, cuando sea necesario, unificación bajo reglas de supranacionalidad). El escrupuloso respeto al principio de subsidiariedad es la mejor vía para conciliar los intereses regionales con los principios de la soberanía que deben seguir reposando en los ciudadanos de las sociedades nacionales. Tercero, las asimetrías pueden ser examinadas a nivel de los actores relevantes, y referirse a las estrategias derivadas de posiciones ideológicas o de intereses concretos. Los jugadores transnacionales globales, los organismos multilaterales que operan a escala mundial, y los propios gobiernos de los países desarrollados contribuyen a generar este tipo de asimetrías estratégicas. Todos ellos desarrollan estrategias que responden a sus intereses respectivos. En particular, los estados de los países desarrollados no entienden (o no quieren entender) que el campo de juego nivelado no puede establecerse con países más débiles que registran asimetrías no sólo en su trato con los “grandes”, sino también en su trato recíproco.

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La superación de las asimetrías en estos tres niveles del “juego” (sistema) global debe “empezar por casa”. Solamente dando el ejemplo interno, de convergencia institucional y cooperación con los más débiles, existirá suficiente fortaleza negociadora y legitimidad moral, para reubicar ALC bajo condiciones de mayor autonomía, eficiencia (ganancias de productividad para el desarrollo), y equidad. Por lo tanto, el primer paso de estas reformas es de voluntad política y visión de largo plazo, sin las cuales será difícil encontrar fórmulas adecuadas a nivel regional. El marco legal fundamental que debe perpetuar corresponde a los valores, prácticas, organizaciones, e instituciones de la democracia política, reconquistada casi de manera unánime en ALC a partir de los años noventa. Los gobiernos de turno pasarán pero las instituciones sólidamente fundadas permanecerán, si están fundadas sobre estas bases. II. DOS TIPOS DE ACUERDOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL

1. Marco conceptual Las áreas de integración regional, y los acuerdos que regulan las relaciones

que las partes establecen en el interior de esas áreas, son el todo al que se refiere el diccionario cuando define el concepto de integrar como “formar las partes de un todo”. Podemos entonces distinguir varias dimensiones (también concebibles como etapas o fases) en las áreas de integración regional y en los tratados que las regulan.

• Fase de integración económica limitada, (sólo de mercados), como en los acuerdos de preferencias arancelarias o en acuerdos de libre comercio en su acepción académica tradicional. Esta integración la denominamos limitada o “mercadista” porque los ajustes institucionales, internos requeridos a las partes que negocian, se limitan al funcionamiento crecientemente integrado de los mercados incluidos en la negociación. Sin embargo la denominación de áreas o TLC ahora se usa de una manera amplia y no restringida al comercio de bienes. Ya no se trata de regular solamente ese tipo de comercio a través de derechos arancelarios y otro tipo de barreras aduaneras que operan en la frontera. En este siglo XXI, los así denominados TLC también incluyen otros temas, tales como las transacciones en servicios, las inversiones ligadas al comercio de bienes y servicios, las patentes industriales y otros derechos de propiedad intelectual, las políticas de competencia y protección del consumidor incluyendo las regulaciones atingentes a los mercados de servicios públicos, y los ámbitos jurisdiccionales para la solución de controversias. Por lo tanto, los actuales, así denominados, TLC, son un híbrido entre acuerdos de libre comercio, mercados comunes e incluso comunidades económicas más avanzadas. Pero están solamente focalizados en todos aquellos factores productivos técnicamente móviles a escala internacional, salvo la fuerza de trabajo cuyos movimientos siempre quedan al margen de las negociaciones. La filosofía orientadora de estos acuerdos es la de los organismos intergubernamentales que monitorean las reglas de juego de la globalización económica (FMI, OMC, BM). Es por eso que, en ocasiones, las cláusulas negociadas llegan más lejos que en la esfera global y se conocen como “OMC plus”.

• Fase de integración económica profunda, (no sólo de mercados sino también de instituciones económicas fundamentales) y de integración política incipiente, como en los acuerdos de unión aduanera, completos o “perfectos” que implican compartir diferentes grados de soberanía, usar comunitariamente las recaudaciones arancelarias, formular un régimen aduanero y una política comercial comunes. Estos acuerdos ponen de relieve que la profundización de la integración implica necesariamente el compartir cuotas de soberanía a través de la armonización o unificación de regímenes y políticas. Por eso la unión aduanera, aunque haya perdido efectividad como esquema integrador en un orden global caracterizado por economías cada vez más abiertas e interdependientes, es “una señal política” de que las partes firmantes están dispuestas a compartir soberanías, y hacer converger sus regímenes y políticas.


• Fase de integración social (de creación gradual de ciudadanías

comunitarias incipientes), como en los mercados comunes que incluyen plenamente a los movimientos migratorios de trabajadores con la protección de sus derechos humanos, civiles y socioeconómicos fundamentales. Básicamente se refieren a la integración de los mercados de trabajo, el único aspecto de los mercados comunes que queda excluido de los así denominados TLC. El perfeccionamiento de un mercado laboral común, incluye la necesidad de armonizar las normas y regulaciones no solo en la esfera de los derechos laborales sino también en la esfera de la educación, de la salud, de la seguridad social, de la previsión, etc.

• Fase de profundización en las formas de la integración económica, política y social, como en las comunidades económicas y monetarias (con armonización de regímenes fiscales, introducción de monedas únicas, y creciente convergencia de políticas económicas y sociales). Esta fase se caracteriza por la necesidad casi ineludible de crear normas, organismos, y políticas de naturaleza supranacional en aquellos campos en que, de acuerdo con el principio de subsidiariedad el nivel comunitario resulta más apto que nos niveles nacionales o locales para la solución de problemas comunes.

• Fase de integración política profunda como en las, así denominadas, Uniones “a secas” (por ejemplo la Unión Europea) con normas, órganos y políticas supranacionales, consolidados y efectivamente respetados, apoyados en presupuestos autónomos.

2. Clasificación de los acuerdos A la luz de esta secuencia o graduación de áreas y acuerdos de

integración podemos dividir los de ALC en dos grandes grupos: • Los TLC, entendidos como acuerdos unidimensionales (sólo integración de

mercados y de las instituciones u organismo que la afectan directamente) correspondientes a la primera fase que se acaba de analizar. Los ejemplos más nítidos y representativos son los diferentes TLC hemisféricos (TLCAN, ALCAC-RD, y el, aparentemente, frustrado ALCA).

• Las uniones aduaneras en tránsito hacia modalidades más profundas de

integración, entendidas como acuerdos multidimensionales (integración económica, política, y sociocultural) que aspiran a una integración progresivamente más profunda. Su referente y paradigma más obvio es la UE. Los ejemplos más nítidos son las uniones aduaneras de América Latina y el Caribe (MERCOSUR, CAN, MCCA y CARICOM) que aspiran a buscar grados crecientes de unión política con miras a profundizar el desarrollo de la región. Lo que caracteriza a estas uniones aduaneras es su carácter multidimensional, aunque éste sea todavía muy incipiente, lo que las convierte en instrumentos potenciales al servicio del desarrollo. Los acuerdos multidimensionales son instrumentos para potenciar el desarrollo económico, político, social y cultural de las naciones de ALC. Tanto la integración multidimensional como las dimensiones del desarrollo que han sido nombradas son ambas instrumentales para el objetivo del desarrollo en su significado más profundo que, en este documento, han sido caracterizadas como el desarrollo humano orientado a la satisfacción de las necesidades personales y sociales de seres humanos concretos, así como al desarrollo de sus potencialidades orientadas al logro de una mejor calidad de vida. Entre los países firmantes de estos tratados multidimensionales es posible encontrar asimetrías económicas, políticas, sociales y culturales análogas a las existentes entre las naciones centrales y desarrolladas que se agrupan en la OECD, frente al resto de las naciones periféricas y débiles. La intensidad de esas asimetrías es menor porque los procesos de desarrollo de las naciones de ALC comparten muchos rasgos

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históricos, económicos y culturales que les son comunes. Esos tratados ofrecen la oportunidad de que los países latinoamericanos más poderosos y económicamente avanzados no solamente concierten acciones de cooperación y ayuda a los más pobres (trato especial y diferenciado), sino también, que encaren acciones de integración orientadas a constituir un nuevo “todo” que emerja de las “partes” originalmente constituyentes. Esta diferencia es importante porque discierne entre la “filosofía” de la cooperación y ayuda por un lado y la “filosofía” de la integración multidimensional y profunda por el otro. Ésta última supone la aceptación de grados crecientes de asociación política, social y cultural jurídicamente vinculantes, incluyendo la creación de niveles supranacionales donde no se anulen pero sí se compartan las soberanías nacionales. En este punto, emerge la “regla de oro” seguida por la UE en su experiencia integradora: una supranacionalidad capaz de resguardar el principio de la subsidiariedad. Debe advertirse sin embargo que el modelo europeo no puede ser tomado como una especie de receta susceptible de ser copiada y aplicada al caso de ALC. Obviamente no es así, al menos por dos razones. La primera y más obvia es que las condiciones históricas del desarrollo europeo no son equiparables a las del desarrollo de ALC. Tema sobre el que no cabe abundar en este trabajo, pero que atañe ante todo a la condición de centros de poder, de cultura y de desarrollo que muchas de las naciones miembros de la UE han ostentado en la historia de la civilización occidental. Una segunda razón que desaconseja una copia “calcada” del modelo europeo, se vincula con el reciente fracaso parcial, en la adopción de la nueva Constitución Europea, rechazada en algunos países fundadores de la Unión, precisamente por razones políticas y sociales que atañen, de un lado, al así llamado déficit democrático de las instituciones que conforman la Unión y, de otro lado, a un tratamiento defectuoso del tema de las migraciones de ciudadanos en el interior de la Unión. El tema migratorio no había generado problemas en estadios anteriores del proceso que culminó en la UE, porque la movilidad espacial de los ciudadanos de los países miembros inicialmente se reveló moderada y políticamente manejable. Sin embargo la incorporación más o menos masiva de los países de Europa Oriental, adiciona una masa de migrantes potenciales con niveles de vida más bajos, dispuestos a buscar nuevas oportunidades de trabajo en los países más ricos de la UE. Pero éstos ya enfrentan sus propios problemas como lo prueban los recientes disturbios acontecidos en Francia, vinculados a situaciones de agudo desempleo para los miembros más jóvenes de la fuerza de trabajo, tanto de los inmigrantes de primera o segunda generación como de los propios trabajadores oriundos de Francia. Precisamente, el tema de las asimetrías de desarrollo está presente en los recientes disturbios que sacuden al país galo. 3. Los tipos de acuerdos y las dimensiones de las asimetrías El objetivo de este trabajo es tratar las asimetrías entre los Estados que integran los esquemas subregionales de MERCOSUR, CAN, MCCA y CARICOM entendidos como áreas multidimensionales de integración. Con tal fin, será examinados cada tipo de asimetría atendiendo a sus diferentes dimensiones que se dividirán en: “ambientales”, “económicas”, “sociales”, y “políticas”. Las denominaciones y las agrupaciones disciplinarias mencionadas tienen un significado sui generis, instrumental a los fines que aquí se persiguen, y, si son interpretadas fuera de contexto pueden generar desacuerdos desde el punto de vista de las respectivas ciencias tal como ellas se explican en la esfera académica.


Desde el punto de vista de las asimetrías de poder-dependencia entre los Estados miembros, el criterio seguido para distinguir entre asimetrías “ambientales”, “económicas”, “sociales” y “políticas” será vinculado con la manera como los acuerdos de integración pueden ser afectados por (y afectar a su vez a) dichas asimetrías. Por lo tanto, esta clasificación está pensada en función de los acuerdos de integración que son el referente central de este análisis. Esto es válido para este primer orden de asimetrías, las de poder-dependencia porque esas son precisamente las que directamente pueden ser atacadas a través de la profundización en la estructura institucional de los acuerdos.

• Así las asimetrías económicas, se definen en función de lo que se entiende por integración “económica”, la que se interpreta, primero, en el sentido de integración de mercados, como en las tradicionales áreas de libre comercio o en las nuevas modalidades, más comprehensivas, de los TLC hemisféricos. Segundo, la integración “económica” puede interpretarse, más profundamente, como integración, no sólo de mercados sino también de instituciones económicas al estilo de las uniones aduaneras o de las comunidades económicas y monetarias. Sin embargo, el avance hacia estas formas más profundas de la integración económica supone necesariamente formas graduales y parciales de integración política.

• La integración “política” se refiere a las modalidades de confrontar o compartir soberanías entre Estados miembros a través de un proceso gradual y parcial. Gradual y parcial porque se inicia en las uniones aduaneras con la constitución de una aduana, de un código arancelario, y de una política comercial comunes y puede incluir también un presupuesto comunitario fundado en la creación de un fondo común utilizado con tales fines de las recaudaciones aduaneras. El carácter gradual de este proceso implica que nuevas cuotas de soberanía compartida serán necesarias para la construcción de sistemas fiscales, y monetarios armonizados y comunes, como se verifican en las comunidades económico-monetarias.

• La integración “social” se refiere, en lo que concierne a las asimetrías de poder-dependencia, a las modalidades de compartir ciudadanías por parte de las personas oriundas de los estados miembros, incluyendo las ciudadanías socioeconómicas y socioculturales. El gran salto en este punto se refiere a la creación de mercados comunes de trabajo, lo que implica la gradual armonización y o, unificación de regímenes y políticas laborales, previsionales, de seguridad social, y migratorias. Esta convergencia de regímenes y políticas en el plano socio-laboral conduce a la gradual construcción de ciudadanías comunitarias (derechos, obligaciones y responsabilidades compartidas entre los ciudadanos de las naciones miembros).

El plano cultural, entendido como formando parte de la integración “social”

a la que se aludió anteriormente, presenta aspectos instrumentales por un lado y valorativos por el otro. Los aspectos instrumentales se asocian con las tecnologías de la información de la comunicación y del conocimiento, en tanto que los aspectos valorativos se asocian con prácticas científicas, éticas y estéticas.

Entre sus aspectos instrumentales requeridos para el avance de la integración

multidimensional en su dimensión social, se incluye fundamentalmente el reconocimiento recíproco de certificados de estudio, títulos profesionales, diplomas académicos, etc. entre los Estados miembros y la aceptación de esa validez en las prácticas económicas y sociales concretas. A un nivel más específico, la naturaleza instrumental de la integración cultural latinoamericana se refiere al hecho de compartir idiomas (español y portugués) que son por excelencia los instrumentos universales de información, comunicación y conocimiento. Pero, además, esos idiomas están culturalmente “cargados” con valores éticos o religiosos, y remiten a

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pasados históricos comunes. Este compartir sólo se verifica parcialmente en relación con las islas del Caribe, pero es decisivo en América Latina4.

• La integración “ambiental” se refiere al hecho de compartir dinámicas ambientales que son interactivas especialmente entre países limítrofes de un acuerdo de integración en la medida que desbordan los límites geográficos de estados vecinos, como, por ejemplo, es el caso de ecosistemas compartidos (amazonia, cuenca del plata, Mar Caribe, etc.). De hecho la integración ambiental aparece como un imperativo derivado de la existencia de esos sistemas compartidos y su justificación reconoce razones económicas, sociales y políticas. Económicas porque los costos de una gestión ambiental eficiente pueden reducirse enormemente a través de las economías de escala derivadas de una gestión armonizada o unificada de ecosistemas compartidos. Sociales porque en regiones fronterizas los pobladores de ambos lados de la frontera suelen poseer condiciones culturales compartidas e intereses comunes en la preservación de los entornos naturales. Y políticas porque la delimitación de soberanías entre estados limítrofes a veces impide la interacción requerida por esas sociedades de frontera para poder desarrollarse. Tal acontece, por ejemplo, en la triple frontera ubicada en las cataratas del Río Iguazú, en donde colindan territorios de Brasil, Paraguay y Argentina, constituyendo un centro turístico de primera importancia en el que convergen (aunque también compitan) los intereses económicos, sociales y culturales de las sociedades nacionales de los países respectivos. III. DEFINICIÓN Y MEDICIÓN DE LAS PRINCIPALES ASIMETRÍAS

1. Consideraciones metodológicas En este capítulo serán examinadas brevemente las asimetrías desde el punto de vista de su existencia, empíricamente verificable. En los dos capítulos siguientes se examinarán esas mismas asimetrías desde el punto de vista institucional y estratégico. Se comparan países que, desde una perspectiva política, son Estados, y desde una perspectiva societal más amplia, son sociedades nacionales o más brevemente naciones. Sus asimetrías dependen de los aspectos que se desea enfatizar en esta comparación. Los aspectos que se desea comparar son fundamentalmente dos: las relaciones recíprocas de poder-dependencia que se establecen entre esos países y el grado de desarrollo alcanzado por las sociedades de cada uno de esos países. Están definidas comparativamente dos tipos de asimetrías que se denominarán asimetrías de poder-dependencia entre Estados y asimetrías de desarrollo entre sociedades nacionales (o más brevemente entre naciones). Los indicadores que se proponen (aunque no sea posible incluir aquí los datos correspondientes a las mediciones respectivas) para estimar las mencionadas asimetrías son examinados en lo que resta de este capítulo. 2. Asimetrías de poder-dependencia: su verificación empírica Pueden examinarse aquí aquellos indicadores que se refieren a las interacciones entre países expresadas en términos de flujos recíprocos con el objeto

4 El tema instrumental de la cultura, vinculado al actual proceso de globalización en el ámbito hemisférico nos remite a las industrias culturales y a formas de masificación y mercantilización de los productos culturales con sus luces y sus sombras. Los factores positivos de la masificación cultural se verifican en áreas de encuentro donde la cultura latina se hace presente en el mundo anglosajón generando una interacción en ciertos centros de encuentro como, por ejemplo California o Florida. Desde allí la cultura latina se proyecta a los Estados Unidos y va logrando un posicionamiento estable en la sociedad norteamericana. De otro lado, esa cultura se mercantiliza y deforma dando lugar a nuevos productos culturales diferentes que ya son híbridos de diferente calidad artística y moral.


de percibir asimetrías y deducir de allí posiciones diferenciadas de poder-dependencia entre países miembros.

Primero, en el plano ambiental, se miden interacciones (desertificación,

contaminaciones fluviales, huracanes y desastres climáticos, etc.) derivadas por lo general del compartimiento de (o pertenencia a) ecosistemas comunes que afectan las condiciones económicas, sociales y políticas de los relaciones entre Estados. Ejemplos en ALC: el Área Amazónica, el Área Andina, la Cuenca del Plata, la Cuenca del Caribe, etc. También cabe considerar el carácter mediterráneo de algunos países como Bolivia y Paraguay, y el grado de aislamiento efectivo de las fuentes de transporte acuático (mayor en Bolivia y menor en Paraguay por su conexión con la Cuenca del Plata).

Segundo, en el plano económico, miden interacciones expresadas en flujos

económicos de comercio, de inversión, de patentes tecnológicas, etc., desagregados por segmentos significativos. Hay, por ejemplo, Estados miembros de los esquemas subregionales que dependen altamente de la participación en esos flujos a escala subregional, pero que gravitan de manera exigua en la conformación de los flujos totales.

Las interacciones en este campo se miden construyendo balanzas de pagos

que involucren a todos los países miembros de un acuerdo en sus transacciones recíprocas y, además, consoliden sus flujos respecto de los países restantes. Los datos se refieren a magnitudes y saldos de comercio recíproco, de inversiones, de servicios, de patentes tecnológicas, de ahorro y financiamiento, etc. Los movimientos monetarios, financieros y fiscales de cada país afectan los resultados del comercio generando interacciones interdependientes capaces de generar ganadores y perdedores en el juego del mercado. Ejemplos: Estos aspectos han sido los más tradicionalmente tratados también en los acuerdos de integración económica, son la información central compilada para los acuerdos subregionales, y constituyen la casi totalidad de las informaciones compiladas en los TLC comprehensivos hemisféricos. Un aspecto importante de la interacción económica entre los países centroamericanos y caribeños respecto de los Estados Unidos es el envío de remesas por parte de los inmigrantes latinos en el gran país del Norte, con magnitudes económicas que alcanzan significativos montos en los balances de pagos de los países de origen de esa migración.

• Tercero, en el plano social, es posible medir dos tipos de interacciones

principales: los flujos migratorios y los flujos de información y conocimiento. Los flujos migratorios se refieren a personas que transportan su cultura (idioma, educación, costumbres, religión) y afectan las condiciones societales de los lugares de destino. Su impacto en los lugares de destino es societalmente amplio y el estudio de ese impacto es el punto de partida para la comprensión estructural de los procesos migratorios5. Nótese que los flujos migratorios no sólo tienen una significación cultural sino también económica, la que ya ha sido analizada en el punto anterior. Los flujos de información y conocimiento se refieren fundamentalmente al impacto, tremendamente asimétrico entre el norte y el sur de los medios de comunicación masiva y de las industrias culturales. Pero estas asimetrías también se verifican en el interior de los esquemas subregionales de integración entre los países mayores y el resto.

Ejemplos: migraciones intralatinoamericanas en el Cono Sur, migraciones de

latinos al área del TLCAN y a Estados Unidos en especial, migraciones temporales (que suelen tornarse definitivas) de estudiantes destacados de las zonas de origen a

5 Los países y las regiones de origen son generalmente los más débiles y dependientes; las regiones de destino las más poderosas y autónomas. Sería muy raro en efecto explicar movimientos migratorios masivos desde los países poderosos hacia los débiles salvo en condiciones de guerra de conquista colonial que pertenecen al pasado.

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los grandes centros académicos desarrollados, etc. Otros ejemplos son la difusión de los contenidos culturales de la CNN y otras cadenas de cable, y otras modalidades de las industrias culturales del mundo desarrollado. La interacción migratoria es, más allá de la legalidad de estos flujos, una fuente de asimetrías importantes en la medida que existen países receptores y emisores netos de estos flujos. Por ejemplo, Haití es en el Caribe un importante emisor neto de flujos hacia otros países de la zona y hacia Estados Unidos. En Sudamérica, Bolivia, Perú, y Paraguay, y, en menor medida Uruguay, emiten flujos netos de trabajadores (muchos en condición ilegal) que se dirigen (tradicionalmente) hacia Argentina y (más recientemente) hacia Chile. En los impactos efectivos de estos flujos gravitan el tamaño demográfico relativo de cada país, la propensión a migrar y las condiciones culturales imperantes en los países de origen y destino. Párrafo aparte, merecen las migraciones de centroamericanos hacia los Estados Unidos. Aquí se produce un entrelazamiento complejo y decisivo entre los acuerdos multidimensionales como los promovidos a través del MCCA y su frondosa institucionalidad y los del recientemente firmado ALCAC-RD (CAFTA-RD en su sigla inglesa), TLC en proceso de consolidación. Los emigrantes centroamericanos se dirigen hacia los Estados Unidos con el consiguiente impacto cultural sobre el país del Norte, y ponen de relieve la inescapable dimensión sociocultural de las relaciones entre países. Esos emigrantes, una vez radicados en los Estados Unidos envían remesas de dinero a sus familiares como ya se indicó en el punto al señalar el significado multidimensional de esas migraciones.

Siempre dentro de este plano social, el desarrollo de los medios de información, comunicación y conocimiento es otra forma de interacción recíproca. De un lado, las actuales tecnologías de la información que se difunden vertiginosamente desde hace un cuarto de siglo afectan los medios de comunicación masiva (periodismo gráfico, televisivo etc.). De otro lado, la globalización de la enseñanza superior establece interacciones académicas muy fuertes entre los países centrales y periféricos, propagando conocimientos pero también ideologías. Las asimetrías en la sub-dimensión cultural se miden fundamentalmente por el impacto desigual generado por los medios masivos de información, comunicación y conocimiento. Por ejemplo, la difusión de mensajes a través de la prensa escrita, radial o televisada, En particular y, en tiempos más recientes, el impacto de la televisión por cable generada en un país y su difusión asimétrica sobre el conjunto de los países miembros. En este sentido, obviamente, el impacto cultural mayor proviene desde los grandes centros desarrollados y, muy especialmente, desde EEUU y la UE. Pero también, por ejemplo, la televisión por Cable de los países grandes y medianos de Sudamérica posee una presencia en los países menores que es, de hecho, claramente asimétrica. De nuevo aquí en el caso de América Central el impacto cultural más fuerte e inmediato proviene de los Estados Unidos, e incluye aspectos tales como la difusión de deportes (baseball, football americano, etc) que son una fuente de ascenso social vertiginoso para algunos afortunados inmigrantes oriundos de América Central.

• En el plano político: ¿Qué es lo fáctico en la dimensión política? En primer

lugar, la existencia misma de una nación como unidad política, es decir la existencia de un Estado-Nación autónomo. La existencia de un Estado-Nación, en términos de poder supone la detentación de soberanía sobre un territorio claramente delimitado. Lo más inmediatamente visible de lo fáctico en la dimensión política está dado ante todo por los límites territoriales de cada país. El efectivo ejercicio del poder por las autoridades de gobierno en un dado Estado está, ante todo, territorialmente delimitado. Esto involucra aspectos de seguridad nacional, de combate a movimientos guerrilleros que suelen ignorar límites políticos y cuestionar el poder de los gobiernos centrales, etc.

Se puede medir el grado de interacción territorial en zonas limítrofes, irrupción

de poderes fácticos externos que desafían la soberanía de los estados, el comportamiento de los poderes militares respectivos en caso de conflicto bélico, etc. Ejemplo: las guerras en Centroamérica durante el decenio de los ochenta, los


procesos guerrilleros en diferentes regiones de Sudamérica, los conflictos limítrofes entre Estados asociados a la ideología de la seguridad nacional en casi toda ALC durante los años setenta y parte de los ochenta, etc. Países como Colombia, Perú y Ecuador han debido combatir coaliciones de narcotraficantes con guerrilleros que han desafiado los poderes constituidos del Estado y creado muy graves fricciones entre países vecinos. Otros hechos fundamentalmente políticos fueron los conflictos armados que asolaron América Central durante la década de los ochenta. Es posible encontrar múltiples ejemplos históricos recientes de cómo las asimetrías políticas erosionan y dificultan los esfuerzos integradores entre diferentes esquemas.

3. Asimetrías de desarrollo: su verificación empírica En este tipo de asimetrías no interesan tanto las relaciones o interacciones recíprocas entre los países sino más bien las posiciones que estos ocupan en alguna escala de desarrollo que hay que determinar. También aquí se comparan asimetrías pero no las de interacción entre Estados sino las de posición relativa entre naciones. En particular, interesa la estimación, multidimensionalmente entendida, de los grados de pobreza y de concentración en la distribución de las condiciones de vida. La escala del desarrollo tiene indicadores económicos tales como la riqueza, el ingreso, el consumo, o el producto por habitante entendidos como promedios nacionales o atendiendo a su distribución por sectores, regiones o estratos sociales. En esta esfera económica interesa la proporción de pobres y la distribución del ingreso. También hay indicadores sociales tales como el acceso a salud, vivienda, educación, cultura, etc. entendidos como promedios nacionales o distribuidos de acuerdo con diferentes criterios. Por último, es posible concebir indicadores de desarrollo político, asumiendo una posición valorativa comprometida con la democracia, y examinar la distancia o cercanía de esos regímenes con la vigencia de un tipo ideal de democracia expresado en el funcionamiento de los poderes legislativo, judicial, ejecutivo, etc., en el respeto al derecho de las minorías, a la competencia por el gobierno a través de los partidos políticos, a la existencia de una prensa libre, etc.

En el plano ambiental, es posible la estimación del impacto económico-social de los procesos de deterioro ambiental derivados de múltiples procesos graduales (desertificación, pérdida de biodiversidad, etc.) o intempestivos (terremotos, huracanes, aluviones, inundaciones, y otro tipo de desastres naturales). Desde esta perspectiva las personas son consideradas como seres vivientes miembros de la raza humana, atendiendo a su localización en entornos ambientalmente específicos y a la forma como sus condiciones de vida son afectadas por esta localización. Se incluyen no sólo los entornos y habitat naturales sino también los artificiales (por ejemplo núcleos urbanos) construidos por los propios seres humanos tal como se presentan en un momento dado en espacios territoriales concretos. La pobreza, en esta dimensión, se mide por las carencias manifestadas en el acceso a entornos naturales y artificiales mínimos necesarios para su salud psicosomática, y su desfavorecida posición social se intenta medir con diferentes índices de distribución. Por ejemplo, la contaminación ambiental implica pobreza entendida como carencia de aire o agua limpios.

Ejemplos: en Centroamérica el Huracán Mitch, en Sudamérica terremotos en el área andina, erosión de biodiversidad en la Amazonia Brasileña y en otros reservorios naturales. Contaminación de grandes ciudades como el Distrito Federal de México o el Área Metropolitana de Santiago.

En el plano económico: medición de impacto social derivado de la operatoria de los sistemas económicos medidos en indicadores de eficiencia (productividad por trabajador, producto por habitante) y de equidad (proporciones de pobreza, concentración en la distribución del ingreso, etc.). Estos indicadores tienen por lo general una expresión pecuniaria, pero se complementan con otros, especialmente bienes públicos, cuya expresión pecuniaria es indirecta (gastos presupuestarios en infraestructuras físicas y sociales que afectan la operatoria de los sistemas

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económicos y las condiciones de producción, distribución y consumo de los bienes económicos). La profundización causal de estos procesos, propia de la teoría del desarrollo económico, conduce a las dotaciones de factores productivos, a la estructura sectorial de la producción, y a la estructuración económica derivada de la inserción de los países latinoamericanos en la economía mundial. Aquí cabe hacer referencia a los factores causales privilegiados por la visión centro periferia de relaciones internacionales elaborada por la Escuela Latinoamericana del Desarrollo. Las asimetrías de desarrollo tienen su origen en la inserción histórica de América Latina, primero en el orden colonial ibérico, y luego en el orden capitalista mundial a partir de la Revolución Industrial Británica. Por lo tanto, sin partir de esas condiciones históricas y de la inserción internacional de la región resulta incomprensible el estudio de los sistemas económicos latinoamericanos. La secuencia exige partir de esa condición periférica, asociada a relaciones internacionales de poder derivadas del control tecnológico que ejercieron los países centrales, y del cual derivaron su poder productivo, comercial, y financiero. La contrapartida estructural de esas posiciones internacionales centrales, es la posición periférica de las sociedades de ALC en términos de dependencia tecnológica, comercial, financiera, etc. la que ha perdurado hasta hoy. Por lo tanto, las asimetrías de desarrollo reconocen estas profundas raíces estructurales. Aceptando esos datos estructurales que se expresan entre otras cosas en la estructura de la producción, la estructura del empleo y la composición del comercio exterior, es posible encontrar rasgos estructurales básicos para la determinación de la condición de desarrollo o subdesarrollo de los países de ALC. La Escuela Latinoamericana del Desarrollo ha elaborado marcos analíticos que de manera natural permiten vincular los problemas propiamente económicos con los problemas sociales que derivan de las oportunidades de empleo, la distribución de la riqueza y del ingreso, los niveles de pobreza etc. Por lo tanto, es posible transitar desde las estructuras hasta sus componentes esenciales que son el fin último del desarrollo: los seres humanos. En esta dimensión, se incluye a las personas en su calidad de productores y de consumidores de recursos que se tranzan en mercados específicos. En relación con las personas, se alude a sus necesidades y capacidades básicas como propietarios o productores. Interesan fundamentalmente los pobres en su dimensión económica, los que pueden ser detectados, por ejemplo, a través de la determinación de las líneas de pobreza con la metodología de CEPAL o a través del carácter precario o informal de sus oportunidades de empleo. Lo característico de las asimetrías de desarrollo en sus dimensiones socio- económicas es que pueden expresarse en valores económicos (unidades de poder adquisitivo). De nuevo aquí interesan dos puntos centrales, el primero es el nivel de pobreza económica de una nación y el segundo la distribución de las condiciones económicas de vida. Los indicadores seleccionados deben cubrir al menos estos dos puntos esenciales.

Ejemplos: La estratificación en términos de condiciones de vida para los países miembros de los diferentes acuerdos; la que en términos de promedios globales, de mayor a menor ubica a MERCOSUR, CARICOM, CAN y MCCA. Sin embargo, la estratificación en términos de desigualdad social arroja resultados muy diferentes a nivel de las áreas, de las naciones y de los sectores, regiones y situaciones sociales intrarregionales.

En el plano social: Se persigue la medición de impacto social derivado de: a) acceso a servicios de salud, de educación, de nutrición, de vivienda, de ambiente limpio, de cuidado y socialización primaria de la infancia etc. b) grado de cohesión interna, ético-valorativa, idiomática, religiosa, etc. de las naciones que se consideran. c) grado de acceso (y desigualdades concomitantes) a los medios de información, comunicación, y conocimiento provistos por los sistemas educacionales, por los


medios de comunicación masiva, y por las “industrias culturales”. También los temas relacionados con la propiedad y derechos de autoría. Ejemplos: a) naciones multiétnicas con importante gravitación de pueblos originarios como en el área andina o Paraguay, de colonias migratorias ya establecidas, sean pretéritas (afroamericanos en el Nordeste de Brasil) o más recientes (nuevas colonias asiáticas localizados en las grandes ciudades de América Latina); b) disponibilidad de recursos asignables a la educación en sus diferentes niveles y estimación de su distribución e impacto social, contenido ideológico de las industrias culturales, especialmente las transnacionalizadas (CNN en español, formas de cultura popular transmitidas por las industrias culturales (cadenas discográficas, videos, DVD., etc.) Situaciones de discriminación cultural, especialmente en áreas rurales tradicionales o de frontera que perjudican a grupos étnicos en su acceso a mejores condiciones generales de vida (Àrea andina, Nordeste de Brasil, Centroamérica, Amazonia etc.). Discriminaciones de género que marginan o excluyen a las mujeres, especialmente en estratos socioeconómicos bajos, etc.

Estas asimetrías sociales (incluidas las culturales) tienen un impacto político directo y, por lo tanto no son claramente distinguibles, ni siquiera en términos analíticos de las asimetrías sociopolíticas que se comentan a continuación. El tema socio-cultural incluye carencias en el acceso a las formas de información, comunicación y conocimiento compartido en el interior de diferentes segmentos sociales que conviven en el ámbito de un mismo Estado-nación. Por un lado se refiere a los sistemas educacionales, el acceso al conocimiento y a las tecnologías más actuales de información comunicación y conocimiento. Por otro lado, a los medios de comunicación masiva y a las diferentes tecnologías digitales que a ellos se asocian. También se estudian aquí las limitaciones sufridas en el acceso o práctica de formas de conocimiento compartido de minorías étnicas, artísticas y culturales. Esto incluye muy especialmente los pueblos originarios de América Latina que en ciertos casos pueden ser amplias mayorías en ciertos territorios subnacionales. Las formas de conocimiento compartido se entienden en sentido amplio como conocimiento de símbolos significativos (lenguajes hablados, escritos, o códigos de diferente tipo), de prácticas sociales (por ejemplo religiones, festividades, ceremonias), de disciplinas científicas o sabidurías ancestrales (por ejemplo medicinas tradicionales), de acciones productivas (por ejemplo capacidades especiales en determinados campos tecnológicos o artesanías típicas). Lo que caracteriza a las naciones latinoamericanas en general es que guardan importantes convergencias en campos culturales importantes tales como lenguaje, religiones principales, e historia común compartida. También que muchas de ellas comparten una importante presencia demográfica de pueblos originarios (incas, quechuas, mayas, etc. localizados a ambos lados de fronteras entre países limítrofes. Estos temas son de gran importancia en el área andina, y en la frontera entre México y Centroamérica. La idea es aquí describir empíricamente las situaciones y contrastarlas para los diferentes países con base en indicadores comparables. En el plano político: medición de impacto social derivado de las relaciones Estado-ciudadano. Naturaleza unitaria o federativa de los sistemas políticos imperantes y su impacto sobre el financiamiento y provisión de bienes públicos (educación, administración de justicia, salud, etc.). Grado de aceptación y vigencia constitucional de los principios e instituciones de la democracia representativa. Desigualdades de acceso a los derechos, libertades, garantías y responsabilidades ciudadanas. Los fundamentos políticos de la ciudadanía se refieren a los derechos civiles y políticos básicos. De estos derechos y deberes deriva otro conjunto de derechos socio-económicos y culturales que dependen de una consolidada ciudadanía en términos de los sistemas políticos. Se trata de detectar a través de indicadores cuantificables, la existencia de grupos civil o políticamente marginados, sometidos a diferentes modalidades de exclusión, o a la existencia de ghettos formales o informales. También de movimientos subversivos o guerrilleros capaces de

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controlar territorios subnacionales de un estado nación. Cabe incluir discriminaciones de género (voto femenino) o de educación (voto de analfabetos) en cuanto a la actividad electoral de cargos públicos, o para controlar patrimonios familiares, recibir herencias etc.

Ejemplos: Ciudadanías de “primera y segunda clase”, en regiones campesinas asociadas a complejos latifundio-minifundio, haciendas tradicionales (Centroamérica, Área Andina, Nordeste de Brasil, Amazonía, etc.), o padecidas por grupos étnicos, pueblos originarios, etc.

Como se dijo en el párrafo anterior no es posible deslindar aquí la dimensión política de la dimensión cultural, entre otras cosas porque la democracia no es sólo un sistema político sino también un sistema cultural de gradual internalización en las pautas sociales establecidas.

4. Las fuentes de datos para la verificación empírica La selección de los indicadores no es tarea fácil y requiere de especialistas, pero, en el mundo de hoy el problema ya no es la carencia de indicadores que existen en abundancia, sino más bien el exceso de indicadores y la necesidad de seleccionar los más pertinentes, Los organismos internacionales como CEPAL, BM, OMC, FMI, OEA, BID, PNUD, etc. proveen abundantes fuentes estadísticas utilizables. También los organismos mismos de integración MERCOSUR, CAN, MCCA, y CARICOM, son fuentes de datos institucionales y series estadísticas. Esto es válido en alto grado para los organismos que atraviesan transversalmente los bloques de integración como ALADI o el propio SELA. Por lo tanto, el primer paso es contar con una buena definición de las dimensiones que se desea considerar y del punto de vista a través del cual esas dimensiones son pertinentes a los fines planteados. Particularmente, en lo que se refiere a indicadores para medir las asimetrías de desarrollo, los Informes sobre el Desarrollo Humano del PNUD, son una fuente importantísima de información comparable a escala latinoamericana, hemisférica y mundial. IV. ASIMETRÍAS DE PODER-DEPENDENCIA: ESTRUCTURAS Y ESTRATEGIAS

1. Niveles estructurales y estratégicos a) Niveles en que se manifiestan las asimetrías de poder-dependencia entre Estados Las asimetrías de poder-dependencia pueden examinarse no sólo por ámbitos o dimensiones principales (ambientales, económicas, culturales y políticas), sino también por las concretas posiciones y relaciones de poder que se establecen entre los Estados miembros en cada una de esas dimensiones. Se definen las posiciones de poder como las capacidades que poseen determinados actores (Estados, organizaciones sociales, grupos étnicos, etc.) para imponer sus propios fines en los procesos sociales que les interesan o competen. Esas posiciones de poder pueden ser fácticas o informales derivadas, generalmente de situaciones de hecho que se imponen por la fuerza, y también pueden ser institucionalizadas, establecidas por la costumbre y la ley. Se definen las posiciones de dependencia como la necesidad que experimentan determinados actores (Estados, organizaciones sociales, grupos étnicos, etc.) de interactuar con otros, dotados de poder, sin los cuales se impide u obstaculiza gravemente el funcionamiento, desempeño normal, o incluso la existencia misma de esos actores. En la base de las relaciones internacionales, a partir de la Revolución Industrial subyace el control del poder tecnológico, el que afecta el poder económico


(productivo, comercial, financiero) de las naciones que ejercen ese control. Los centros principales del orden capitalista se definen por el control de ese poder, fundamento de su poder no sólo económico sino también político. En efecto, a escala internacional, el poder político en el orden internacional, en última instancia se apoya en el poder fáctico de la fuerza militar. Investidos de dicho poder, los centros hegemónicos aplican sus tácticas y estrategias concretas para alcanzar los fines particulares que se proponen. Están definidos entonces, en esta temática del poder, dos niveles diferentes: primero, el de las estructuras tecnológico-productivas vigentes (sean estas formales o informales) y, segundo, el de las estrategias de los actores investidos de poder. Esta argumentación admite el uso del lenguaje de los juegos. Sin pretender entrar aquí en las complejidades de la teoría formalizada de los juegos, el lenguaje de juegos resulta expresivo y pedagógico para esquematizar las complejas relaciones de poder. Así, es posible hablar: a) de un campo de juego y de un equipamiento disponible en dicho campo, el que está dado fácticamente en un momento dado, b) de un conjunto de jugadores que usan instrumentalmente dicho campo y dichos instrumentos actuando individualmente o en equipo, c) de un conjunto de reglas de juego acompañado por árbitros que dirigen el juego e imparten sanciones o dirimen litigios; d) de un conjunto de tácticas y estrategias de los jugadores actuando individualmente o en equipo con el objeto de alcanzar las metas que les permitan triunfar. En el caso de las relaciones internacionales, son los propios jugadores hegemónicos los que, en el curso del juego, van creando y modificando el campo de juego, el equipamiento de los jugadores, y las reglas del juego. Con tal fin, usan, alternativa y combinadamente, las formas de la coerción o la violencia (bloqueos, embargos, invasiones, guerras) o las formas del consenso (negociación, y acuerdos consensuados). Las disciplinas de las relaciones internacionales que tienen una visión que toma como punto de partida el conflicto (realistas y neorrealistas) son obviamente escépticas respecto de la solución consensuada y pacífica de las asimetrías de poder-dependencia. Las que poseen una visión que toma como punto de partida la posibilidad del consenso (funcionalistas y neofuncionalistas) suelen ser más optimistas respecto del futuro de relaciones internacionales consensuadas, incluyendo las que conducen a la integración regional. Nótese bien que el concepto de poder es instrumental. Por lo tanto hay instrumentos pacíficos y violentos de poder. Los instrumentos pacíficos son los que están institucionalizados en reglas de juego que los jugadores están dispuestos a cumplir. Los instrumentos violentos son los que se imponen de facto mediante la fuerza o el conflicto abierto. El tema del poder-dependencia tiene por supuesto un ángulo moral que hunde sus raíces en la cultura y exige alguna forma de legitimación de los actos de poder. En el mundo occidental, la democracia es un sistema político que reclama plena legitimidad, busca dirimir las relaciones de poder aceptando reglas específicas tales como el imperio de la ley, la soberanía del ciudadano, el respeto a los derechos y libertades de mayorías y minorías, etc. La negociación y el consenso son los instrumentos naturales del funcionamiento de la democracia como sistema político, así como la coerción y la violencia lo son de los sistemas y movimientos políticos no democráticos. La democracia representativa se ha impuesto en occidente como sistema generalizado de gobierno, pero sus mecanismos y métodos solo parcialmente se expresan en la escena internacional. Sin embargo, la evidencia histórica demuestra que los estados que adoptan el sistema democrático representativo de gobierno tienden a relacionarse internacionalmente a través del uso de métodos no violentos,

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en tanto que los métodos violentos tienden a predominar entre partes donde la democracia es más débil o inexistente. A los fines de concretar estas reflexiones generales y para no alargar el argumento, baste recordar la experiencia europea, los principales países que constituyeron la actual Unión Europea (Alemania, Francia, Italia, Gran Bretaña, España, Portugal, etc.) estuvieron haciéndose la guerra durante dos mil años. Sin embargo, en un período histórico increíblemente corto, al fin de la Segunda Guerra Mundial, establecieron regímenes democráticos de gobierno de manera generalizada y entraron en una era recíproca de paz e integración. La correlación entre la vigencia de regímenes democráticos y el avance hacia la integración regional es innegable en este relevante ejemplo histórico. Esto no significa que las relaciones y conflictos de poder hayan desaparecido, sino que se dirimen a través de negociaciones establecidas dentro de reglas de juego compartidas. En otras palabras, las relaciones internacionales en Europa fueron “neorrealistas” mientras la democracia no existía, pero se convirtieron en “funcionalistas” cuando la democracia se arraigó. En las asimetrías de poder-dependencia hay asimetrías de facto que derivan fundamentalmente del poder tecnológico-productivo de las potencias hegemónicas y se expresan en la fuerza militar; otras asimetrías están institucionalizadas y operan como reglas vigentes; finalmente hay otras que derivan de las estrategias utilizadas por los jugadores. Las asimetrías de facto son las susceptibles de verificación empírica inmediata, y a ellas se ha dedicado el capítulo anterior. Las asimetrías estructurales pueden ser abordadas a través de los acuerdos de integración. Esas asimetrías se refieren a tecnologías e instituciones (equipamientos para la acción práctica, conocimientos tecnológicos, reglas de juego, regulaciones, convenios) las que pueden ser negociadas en los acuerdos con el objeto de promover la integración multidimensional. El fundamento legitimador de los acuerdos de integración regional es la democracia imperante en los Estados miembros, y la voluntad ciudadana, expresada democráticamente, el fundamento de la soberanía de cada estado. Este proceso de democratización de los sistemas políticos que Europa Occidental experimentó generalizadamente a fines de la segunda guerra mundial, ALC lo incorporó de manera generalizada desde inicios de la década de los noventa. Este es el fundamento, y también la esperanza de avanzar hacia formas multidimensionales de la integración regional. Las asimetrías estructurales no son totalmente mensurables a través de índices cuantificables. Los componentes normativos de esas asimetrías, tienen un carácter cualitativo. Aluden a declaraciones, códigos, tratados, acuerdos, convenios de nivel internacional, y apuntan por lo general a regular y encausar los impactos de las asimetrías fácticas entre estados. Un índice cuantitativo de estas asimetrías puede radicar en el recuento de tecnologías vigentes y en el número de códigos, y tratados internacionales efectivamente suscritos por los países involucrados en las diferentes dimensiones (Organización de las Naciones Unidas, protocolo de Kioto, derechos internacionales de inmigrantes o refugiados políticos, derechos y obligaciones en materia socio-laboral, tribunales internacionales, etc.). El papel de los acuerdos de integración en el trato de las asimetrías de poder-dependencia entre los Estados se verifica precisamente a través de su intervención directa en las asimetrías estructurales. Se supone que el principal rol de los acuerdos de integración es superar las asimetrías estructurales de poder-dependencia entre Estados miembros a través de la convergencia (compatibilización, armonización, o unificación) de tecnologías e instituciones que conectan a los países miembros, entendidas como infraestructuras físicas y tecnológicas, eslabonamientos productivos, normas reguladoras, formales e informales, explícitas o implícitas, que, al converger gradualmente, ayudan a la superación de las asimetrías de poder-dependencia entre los estados y a promover relaciones más equilibradas, justas y armoniosas entre ellos.


Esta convergencia de infraestructuras, procesos tecnológicos, normas e instituciones puede profundizarse en diferentes dimensiones (esferas, o campos), que parten por lo general de las esfera del comercio, siguen con la esfera de los mercados, continúan con las infraestructuras físicas y tecnológicas, y terminan afectando conjuntamente los eslabonamientos productivos y las instituciones económicas. Paralelamente, en respuesta al propio proceso de su profundización también alcanzan la esfera social y política. Las asimetrías estratégicas están referidas a las posiciones y ejercicio de poder de los estados miembros (jugadores gubernamentales o políticos) y de otros actores no gubernamentales (jugadores económicos, políticos no gubernamentales, religiosos etc., tales como empresas transnacionales, iglesias, sindicatos, cámaras empresariales y profesionales, redes académicas, etc.). Estas posiciones de poder siempre tienen una raíz estructural, por lo que las posiciones de poder en que se fundan las asimetrías estratégicas no son comprensibles sin un análisis estructural de las tecnologías y las instituciones en que aquellas posiciones de poder se fundan. Estas asimetrías estratégicas de los jugadores no gubernamentales tratan de recogerse, aunque de una manera tenue y vaga, dentro de los actuales acuerdos, a través de los órganos que recogen la opinión de los grupos de interés: sindicatos laborales, las cámaras empresariales, los consejos profesionales, las asociaciones de consumidores, etc. Por ejemplo, en la Unión Europea existe el Comité Económico y Social, en la CAN los Consejos Consultivos Empresarial y Laboral, en el MCCA el Comité Consultivo del SICA, y en el MERCOSUR el Foro Consultivo Económico y Social. Los acuerdos de integración cuando alcanzan adecuados niveles de supranacionalidad deben representar los intereses superiores y permanentes de los Estados que se integran, por encima de los intereses y estrategias circunstanciales de los gobiernos de turno, y de los jugadores económicos o culturales involucrados en cada Estado miembro. 2. Asimetrías estructurales y estratégicas por dimensiones principales a) Asimetrías de poder-dependencia en la dimensión ambiental

En su expresión estructural, estas asimetrías se refieren a la coexistencia de tecnologías, procesos productivos, y normas o reglas de juego contradictorias en relación con ecosistemas compartidos entre Estados miembros. La convergencia superadora de esas asimetrías supone la compatibilización de procesos productivos, de infraestructuras físicas, y la convergencia de normas, especialmente de todas las normas internacionales orientadas a la defensa del medio ambiente natural o artificial y a la conservación o renovación de los recursos naturales. Este tema adquiere creciente importancia a medida que los factores ambientales involucran a múltiples naciones y generan situaciones críticas derivadas del impacto humano destructivo sobre la biosfera. Por lo tanto, los códigos ambientales armonizados entre países miembros de un mismo acuerdo que comparten ecosistemas, adquieren creciente importancia tanto para la protección del medio ambiente como para los derechos de propiedad sobre sustancias industrialmente utilizables provenientes de la biodiversidad específica de ciertas regiones. La compatibilización de los procesos tecnológico-productivos, así como la convergencia de estas normas, negociada y practicada a nivel de los propios acuerdos de integración favorece no sólo una mejor coordinación y armonización, sino también una posición concertada y conjunta en la defensa de los intereses ambientales regionales.

Existen ejemplos muy actuales sobre la forma como las asimetrías institucionales en este campo, generan conflictos entre fuerzas estratégicas que afectan gravemente la estabilidad misma de los acuerdos. Tal es el caso actualmente (mayo de 2006) con

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el conflicto creado entre Argentina y Uruguay en el seno de MERCOSUR a propósito de la instalación de dos fábricas de celulosa que, supuestamente, contaminarían las aguas del Río Uruguay, cuyo cauce desemboca en territorio argentino. En su expresión estratégica, el tema de las asimetrías se plantea como consecuencia de la presencia de grupos económicos locales o empresas transnacionales, detentadores de poder tecnológico-productivo que aprovechan, especialmente en los países más pobres y pequeños, la carencia de recursos técnicos, financieros e institucionales para formular leyes ambientales protectoras de la biosfera y de sus ecosistemas, instalando allí sus industrias contaminantes. Esto crea, eventualmente ventajas de corto plazo para las autoridades nacionales o los propietarios locales de recursos naturales, pero suelen generar problemas de sustentabilidad a largo plazo, y conflictos con los Estados miembros vecinos que ven afectados sus ecosistemas compartidos con estas prácticas. b) Asimetrías de poder-dependencia en la dimensión económica En su expresión estructural, las asimetrías se refieren a todas las condiciones tecnológico-productivas recíprocamente incompatibles para un avance del proceso integrador y a las regulaciones contradictorias (sean estas nacionales, regionales, hemisféricas o globales) que afectan los flujos económicos entre Estados miembros. Los ejemplos más obvios y recientes se refieren a las asimetrías en los sistemas cambiarios entre Argentina y Brasil durante el decenio de los noventa, las que contribuyeron a provocar el colapso de la economía de Argentina y a llevar al MERCOSUR a una crisis casi terminal. El tema de la convergencia de los regímenes y de las políticas macroeconómicas es de una importancia crucial para el futuro de los cuatro esquemas subregionales. Fundamentales aspectos ligados a los principios de soberanía, de subsidiariedad, y a la ratificación parlamentaria de los compromisos vinculantes, derivados de los acuerdos regionales, son los que están en juego dentro de esta dimensión. En su expresión estratégica, las asimetrías económicas se refieren a las motivaciones implícitas o explícitas de los detentadores del poder económico (empresas de diferente tamaño, grupos económicos, empresas transnacionales) y de poder político (gobiernos nacionales, estaduales y locales). De un lado, los gobiernos formulan legislaciones en materia de propiedad y gestión de empresas públicas, de políticas de promoción de la competitividad, de provisión de bienes públicos, de servicios, de inversiones, de propiedad intelectual, de compras del sector público, etc. Las que responden a diferentes tipos de estrategias nacionales de desarrollo. De otro lado, las empresas nacionales y extranjeras, desarrollan sus propias estrategias, acudiendo, de acuerdo con su escala, poder productivo, etc., a diferentes estrategias negociadoras. Dentro de las estrategias de los actores gubernamentales, por ejemplo, hay países (México, Centroamérica y el Caribe) que han instituido legislaciones sobre zonas francas, dotadas de una institucionalidad especial, mucho más permisiva, que es una excepción respecto a la institucionalidad general que rige en el resto del país, con el objeto de atraer las inversiones productivas y/o financieras, incluyendo las provenientes de “paraísos” financieros y fiscales. Otros gobiernos han preferido retornar a formas de nacionalización de activos estratégicos como por ejemplo la nacionalización de los hidrocarburos decretada recientemente (mayo de 2006) por el gobierno de Bolivia. En el plano de las relaciones entre gobiernos y empresas transnacionales, el entrelazamiento tecnológico-productivo y normativo con las estrategias de “jugadores” públicos y privados puede verse en múltiples ejemplos de gran actualidad, como las iniciativas para la promoción del IIRSA, o del anillo energético entre Venezuela y varios países del Cono Sur.


En el campo de las estrategias alternativas de integración perseguidas por los gobiernos de los Estados miembros de los diferentes acuerdos, también hay ejemplos de acciones alternativas. Hay países que han preferido una mayor independencia en sus políticas comerciales y de inversión, haciendo uso de TLC (el caso de Chile), entendidos como tratados que no los atan a las disposiciones de otros acuerdos latinoamericanos más vinculantes. Hay países que se han agrupado para negociar el ALCA de manera conjunta como en el caso del MERCOSUR y del CAN. Hay países, que, aprovechando la imperfección o falencias de las uniones aduaneras, están intentando (o amenazando con) suscribir TLC hemisféricos con el objeto de presionar por mejores condiciones dentro de sus respectivos acuerdos (caso de Uruguay y Paraguay en el MERCOSUR) o están firmando efectivamente ese tipo de acuerdos como en el caso de varios países de la CAN por un lado, y del MCCA por el otro. Algunas de estas opciones estratégicas dan lugar a inversiones infraestructurales y tecnológico productivas o a regulaciones capaces de afectar la presencia transnacional en zonas procesadoras de exportaciones (como las maquiladoras), o en otras zonas francas dotadas de extraterritorialidad institucional donde se crean asimetrías estructurales respecto de otros países-miembros con el objetivo estratégico de aprovechar el ingreso de flujos de capital transnacional en la esfera productiva, comercial y financiera. Desde luego, estas asimetrías estructurales (tecnológico-productivas y normativas) otorgan ventajas estratégicas creadas en el campo de la inversión transnacional y tienen su contrapartida necesaria en otras asimetrías estratégicas paralelamente existentes en el campo de la interacción social y política entre los mismos países miembros. Estos temas, referidos a zonas francas extra territoriales, desde luego son especialmente relevantes en los países miembros del MCCA y del CARICOM. También lo son en el caso de México, país que no participa plenamente en ninguno de los cuatro esquemas subregionales y, alternativamente, es miembro del TLCAN. c) Asimetrías de poder-dependencia en la dimensión social En su expresión estructural, las asimetrías sociales (incluyendo las culturales) están referidas a todas las prácticas, tecnologías, procedimientos y normas laborales, previsivas de seguridad social, de educación y de salud que a través de organizaciones específicas, regulan los derechos de los trabajadores emigrantes en el proceso de construir mercados comunes de trabajo. Hay aspectos educacionales relacionados con el reconocimiento recíproco de títulos, certificados y diplomas que afectan directamente las oportunidades de trabajo de los inmigrantes. Los trabajadores que se desplazan acompañados de su familia también requieren el reconocimiento de los estudios primarios de sus hijos, o el de las capacidades laborales de sus cónyuges que quieran igualmente encontrar trabajo. Con independencia de las migraciones laborales, el reconocimiento recíproco de los títulos universitarios y profesionales, habilita a inmigrantes desde países más débiles a estudiar en los relativamente más desarrollados del bloque y ejercer su actividad profesional o académica, sea retornando a sus países de origen o radicándose en otros espacios del territorio comunitario. Es difícilmente concebible la constitución de un mercado común en la esfera laboral si no va acompañado por la gradual constitución de una ciudadanía comunitaria compartida por los trabajadores inmigrantes, al menos en los temas atingentes a su desempeño laboral. Periódicamente, se registran denuncias de abusos por parte de empleadores de los países receptores respecto de los derechos humanos, ciudadanos, y socioeconómicos de trabajadores inmigrantes en condición ilegal. La gravedad de estas asimetrías institucionales que afectan la interacción social y, en especial, la integración migratoria entre miembros de un mismo acuerdo de integración es un dato realmente alarmante entre países que pretenden de manera explícita avanzar hacia la constitución de mercados comunes y que, a su vez, pretenden ver respetados sus derechos cuando sus ciudadanos viajan a los países desarrollados.

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Siguiendo con la expresión estructural de estas asimetrías, en la esfera específicamente cultural hemisférica opera abrumadoramente la presencia estadounidense. Esta presencia es estructural en el sentido tanto tecnológico-productivo como en el sentido de las instituciones y normas que trata de promover. Nótese que lo tecnológico en su significado profundo es también un hecho cultural, ya que las tecnologías no sólo se corporizan en instrumentos productivos sino que también se personifican en conocimientos humanos controlables y patentables. Su propósito es establecer normas reguladoras en el campo de los servicios asociados a temas de contenido cultural-económico tales como las patentes industriales y farmacéuticas, programas de computación, derechos de autor en la esfera artística, y otros ya negociados en la esfera del TLC con Chile, en el CAFTA-RD, y otros más recientes en proceso de negociación con países andinos. En su expresión estratégica, referida al comportamiento de los jugadores principales, es posible discernir acá intereses y acciones diferentes por parte de los diferentes jugadores involucrados en: a) los procesos migratorios de personas provenientes de otros Estados miembros, las que individualmente carecen de poder pero consideradas en su conjunto ejercen formas diferentes de poder político (votantes potenciales), económico (emisores de remesas económicas a sus lugares de origen) y cultural propiamente dicho (artístico, deportivo, etc.); b) los intereses contradictorios de diferentes actores en los lugares de destino de los procesos migratorios (empresarios, trabajadores locales, etc.); c) las posiciones ideológicas y doctrinarias respecto de la migración en grupos religiosos, nacionalistas xenófobos, defensores de los derechos humanos, etc. d) los temas de naturaleza preferentemente cultural-económica o, dicho más claramente, los relacionados con las industrias culturales globalizadas y los conflictos de intereses con empresas, intelectuales y artistas locales. En el plano más específicamente cultural creador de visiones de mundo o éticas contrapuestas, operan las iglesias; en el plano de la ciencia y la tecnología operan las universidades en circuitos y redes que se han ido transnacionalizando; en el plano del arte popular operan grupos locales de raíz autóctona o nacional, interactuando con grandes firmas discográficas que se proyectan hemisféricamente. Cada uno de estos grupos pueden expresar posiciones doctrinarias, ideológicas, o culturales de naturaleza diferente. d) Asimetrías de poder-dependencia en la dimensión política: En su expresión estructural básica, las asimetrías políticas entre Estados están referidas a las cartas fundamentales que organizan de manera permanente la vida política de un país. En particular a los principios, valores, normas y procedimientos de la democracia, entendida como el sistema político predominante, al menos en la esfera formal, entre los países latinoamericanos y caribeños. En la gestación de los cuatro esquemas subregionales de integración, el inicio de los años noventa marca un parte-aguas (un “antes” y un “después”) en la historia de la integración latinoamericana en materia de asimetrías estructurales en la esfera política. A comienzos de los años noventa, prácticamente todos los países latinoamericanos y caribeños, con pocas excepciones, habían retornado a regímenes democráticos de gobierno. El resultado ha sido espectacular tanto en términos de la nueva legitimidad política que alcanzaron los acuerdos como en términos de la solución de una mayor cantidad de litigios limítrofes a través de formas negociadas. Todo esto redujo las asimetrías de interacción política entre Estados miembros de los mismos acuerdos. Por supuesto existen aún muchos problemas no resueltos pero los mecanismos de solución descartan, cada vez más, las hipótesis de conflicto extremo. Una preocupación explícitamente manifestada en las declaraciones presidenciales y en los compromisos asumidos por los acuerdos, es la defensa de los principios de la democracia. Sin embargo, en los hechos todos los países de ALC no han logrado el


mismo grado de estabilidad y profundidad en la vigencia de las instituciones de la democracia. Un indicio claro de estas diferencias radica en la interrupción de mandatos constitucionales en varios países de América del Sur, pero un dato esperanzador fue que esas interrupciones no fueron el fruto de golpes militares, y lograron auto-repararse con la formación de nuevos gobiernos dentro de las normas o marcos constitucionales. Otro dato importante para el futuro de la integración de ALC es el de las diferentes modalidades constitucionales vigentes en cada Estado. Consideradas estas asimetrías para el conjunto de los Estados nacionales que componen el sistema de integración en formación, las diferencias político-institucionales que emanan de sus cartas constitucionales pueden afectar en alto grado el proceso de convergencia de políticas que pueda ser intentado a través de los acuerdos de integración. Especialmente, respecto de principios tales como supranacionalidad, regímenes de gobierno, subsidiariedad, y aceptación nacional de normas emanadas de tratados de integración6. En ALC predominan las formas presidencialistas de la democracia, lo que concede mayores márgenes de maniobra a los poderes ejecutivos, cuya influencia sobre el destino de los acuerdos de integración es decisiva. En Europa predominan las formas parlamentarias de la democracia, lo que quita protagonismo a los jefes de gobierno y aumenta el poder de los poderes deliberantes, sobre el destino de la integración. En su expresión estratégica, las asimetrías políticas se refieren a las posturas ideológicas y doctrinarias de los movimientos políticos que controlan los gobiernos. Es decir, a las fuentes doctrinarias que inspiran a las autoridades gubernamentales de los países miembros de los acuerdos, las únicas capaces de crear regulaciones de vigencia obligatoria a través del sistema jurídico imperante y basándose en sus poderes legislativo, ejecutivo y judicial, actuando en su calidad de Estados soberanos. Por lo tanto, hacen uso de sus poderes para tomar opciones diferenciadas en el plano internacional. Estas posiciones ideológico-doctrinarias, se expresan en diferentes campos tales como las relaciones político-militares entre los Estados miembros, las negociaciones pendientes sobre límites, la seguridad regional, la cooperación entre fuerzas armadas y de seguridad, y, en general, la amplia gama de temas políticos que se abordan a través de las relaciones diplomáticas y consulares. También la política económica de las autoridades expresa en última instancia estrategias políticas que se expresan en el plano de la economía. V. ASIMETRÍAS DE DESARROLLO: ESTRUCTURAS Y ESTRATEGIAS

1. Dimensiones y niveles

Los dos temas centrales en las asimetrías de desarrollo son los de la pobreza y la desigualdad social, como obstáculos que conspiran contra la cohesión y la justicia en las sociedades componentes de los esquemas subregionales de integración. El tema desde el punto de vista estratégico atañe por un lado a los condicionantes estructurales que determinan estas asimetrías, y del otro a las acciones encaminadas a superarlas. Los acuerdos subregionales pueden incidir sobre esas condiciones a largo plazo, si es que se logra una creciente convergencia estructural de los procesos 6 Desde otro ángulo, las asimetrías institucionales en la dimensión política derivan de la transición desde la posición de colonias o protectorados a la condición de naciones soberanas desde el punto de vista político. Tal es. por ejemplo, el caso con la reciente incorporación plena de Guyana y Surinam a la independencia y soberanía política. Hay situaciones diferentes correspondientes a territorios de América Latina y el Caribe que no son sociedades políticamente soberanas y operan como Estados asociados de una gran potencia, como, por ejemplo, es el caso de Puerto Rico.

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de desarrollo favorecida por la convergencia de regímenes y políticas entre los países miembros. También pueden incidir en el plano de la cooperación técnica y financiera colaborando con otros actores gubernamentales, intergubernamentales, o no gubernamentales en las políticas encaminadas a la superación de la pobreza y la desigualdad social. En el presente contexto, se utilizarán las expresiones “pobreza” y “desigualdad social” con un sentido interdisciplinario. El concepto de desarrollo humano se refiere al grado de satisfacción de las necesidades de la gente, incluidas las necesidades que derivan de sus capacidades o potencialidades relacionadas con sus comportamientos demográfico-ambientales, económicos, socio-culturales y políticos. El concepto de calidad de vida tiene un significado más relacionado con los niveles de bienestar y no incluye tan claramente los aspectos sociopolíticos y culturales que, si están fuertemente presentes en el concepto de desarrollo humano. Un indicador que puede vincular ambos conceptos (calidad de vida y desarrollo humano) es el de pobreza, entendido también multidimensionalmente. La fuente principal de información para este tema proviene quizá de los informes sobre desarrollo humano elaborados por el PNUD. Otras fuentes de gran importancia son los informes del BM y de CEPAL. La característica más diferenciadora entre las asimetrías de desarrollo y las asimetrías de poder-dependencia, es que las primeras no son el objetivo fundamental perseguido por los acuerdos de integración, sino que respecto de ellas, los acuerdos pueden contribuir mediante acciones de cooperación que por lo general no son vinculantes. En el caso de la Unión Europea, los mecanismos de cooperación y ayuda se verifican desde los propios acuerdos y han adquirido un carácter vinculante como consecuencia de la autonomía presupuestaria de la Comisión Europea y de la existencia de fondos estructurales y de cohesión. Pero precisamente, esta cooperación que adquiere en la UE un carácter vinculante deriva de la supranacionalidad de las principales instituciones comunitarias, de su autonomía presupuestaria, y del alto grado de desarrollo de sus Estados miembros que pueden asignar abundantes fondos a estos fines estructurales y de cohesión. Es por ello que el objetivo inmediato y fundamental de los acuerdos de integración regionales y subregionales parece ser la superación de las asimetrías de poder-dependencia entre Estados, con el objeto de lograr una integración multidimensional y profunda que incluya la creación de órganos supranacionales en aquellos campos, donde habida cuenta del principio de subsidiariedad, sean necesarios para el normal funcionamiento y el adecuado impacto de los acuerdos de integración. El ataque a las asimetrías de desarrollo sólo parcialmente puede hacerse desde los acuerdos de integración según cuál sea el grado de profundidad de los mismos y de los recursos conjuntos que se asignen a tal fin. Sobre ellas gravitan, ante todo, las políticas públicas nacionales y, segundo, las diferentes modalidades de cooperación y ayuda que puedan provenir de organismos intergubernamentales, de organizaciones no gubernamentales, o de mecanismos de ayuda directamente aplicados por los gobiernos de los países desarrollados. Una parte de estos planes y programas puede tener lugar a través de los mecanismos de integración de los acuerdos, y es esa parte es la que interesa considerar aquí, con el fin de promover la superación social de las asimetrías de desarrollo entre naciones. Las asimetrías de desarrollo entre naciones pueden ser divididas en estructurales y estratégicas. Las asimetrías estructurales se refieren a las condiciones tecnológicas y normativas que condicionan la acción práctica de las diferentes organizaciones que actúan en la vida social. También incluyen las normas y acciones de política,


explícitas o implícitas, formales o informales, que estén vigentes e institucionalizadas. Estas asimetrías estructurales rigen en el interior de cada país y encausan el comportamiento de las personas naturales o jurídicas (asociaciones u organizaciones), y de las diferentes formas sindicadas de organización social en que ellas se agrupan (sindicatos, cámaras empresariales, etc). Las asimetrías estratégicas se refieren a los recursos de poder que controlan las personas naturales y jurídicas o las organizaciones (locales, estaduales, nacionales) que operan en el interior en cada nación, y a la manera cómo esos recursos son usados para influir en las condiciones internas del desarrollo nacional. 2. Examen de las asimetrías según dimensiones principales a) Las asimetrías de desarrollo en la dimensión ambiental

En su expresión estructural, se refieren a todas las situaciones tecnológico-productivas e institucionales que afectan los derechos a gozar de un medio ambiente habitable y “vivible”. Se incluyen todas las tecnologías y normas vigentes (no las deseables) sean estas formales o informales, pero se excluyen las tecnologías y normas que siendo formales y estando establecidas en la letra de la ley son ignoradas en la práctica. Se examinan también las políticas públicas que afectan la dimensión ambiental como, son los códigos ambientales y todas las normas de salubridad, de higiene o de planificación de asentamientos humanos sean estos rurales o urbanos. Muchos de los países más pequeños y pobres de los esquemas subregionales carecen de suficientes recursos cognitivos institucionales y humanos para promover sus propias tecnologías y formular sus propias regulaciones en el ámbito ambiental, para aplicarlas a través de organismos competentes, y para llevar adelante los procesos de fiscalización necesarios. En su expresión estratégica, estas asimetrías examinan las personas naturales o jurídicas desde el punto de vista de su poder individual o colectivo para afectar o modificar el medio ambiente. Incluyen aspectos tales como el peso del comportamiento demográfico de diferentes colectividades o estratos socioeconómicos y su impacto en el conjunto de la sociedad bajo análisis. Como es obvio, ese impacto dado, entre otros factores, por la escala de las diferentes poblaciones será diferente según cuáles sean las condiciones estructurales y de políticas que enmarcan esas posiciones. Por ejemplo las relocalizaciones forzadas de pueblos originarios por razones vinculadas a la construcción de grandes obras infraestructurales (represas, centrales hidroeléctricas) o a el aprovechamiento de sus tierras agrícolas para fines de modernización productiva. De otro lado, también en la esfera ambiental estas asimetrías se refieren a la capacidad de maniobra de diferentes actores sociales para operar sobre el medio ambiente y alterar, o preservar, las condiciones de la biosfera. Aquí el tema confronta generalmente actores económicos locales, nacionales o transnacionales por un lado, y a las autoridades de gobierno, encargadas de formular las leyes, elaborar y hacer cumplir las políticas por el otro. Los ejemplos pueden estar referidos a campesinos de subsistencia que talan los bosques para buscar espacios de cultivo o combustibles para su vida diaria, o a las empresas industriales, locales, nacionales o transnacionales que eludiendo la ley, o aprovechando su permisividad, agotan los recursos naturales, destruyen la biodiversidad, o contaminan el medio ambiente, etc. El proceso de explotación de la Amazonia actual nos provee abundantes ejemplos de este tipo de situaciones y del choque de intereses estratégicos que de allí derivan.

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Las asimetrías de desarrollo en la dimensión ambiental, se refieren fundamentalmente a la sustentabilidad del desarrollo a largo plazo derivada de diferentes condiciones y prácticas ambientales en diferentes países. b) Asimetrías de desarrollo en la dimensión económica En su expresión estructural se incluyen todas las situaciones estructurales (tecnológico-productivas e institucionales) que son causas de las carencias e inequidades económicas. Se refieren a todas las tecnologías, las prácticas, y las normas capaces de condicionar o determinar en un cierto sentido a las acciones de política pública. Atañen fundamentalmente a los procesos de la producción, la circulación y el consumo, incluyendo desde luego la propiedad de los recursos sobre todo desde el ángulo de su impacto sobre la población (personas y empresas) más carentes en la distribución de la riqueza y del ingreso. Respecto de las normas fundamentales y de su impacto distributivo en materia de riqueza y de ingresos, pueden examinarse los códigos de comercio, de inversiones, de funcionamiento de los mercados, de la competencia, de la protección al consumidor, de las compras gubernamentales, etc. También se incluyen todas las tecnologías, las prácticas y las normas vinculadas a la provisión, regulación, y fiscalización de aquellos bienes públicos con significación pecuniaria que se incorporan a los presupuestos fiscales. Esto se refiere, entre otras cosas, a la formulación de las políticas públicas mismas en la esfera fiscal, monetaria, de comercio exterior, etc. que los gobiernos aplican en este campo. También y de especial importancia en la esfera socio-distributiva son los presupuestos fiscales en materia de salud, educación, trabajo, seguridad social, etc. El tema sociolaboral se expresa a través de las oportunidades de empleo y de los indicadores de subempleo en sus diferentes expresiones (ínfima productividad, jornadas incompletas, inestabilidad, etc.). Situaciones de abandono o marginación de ancianos jubilados y pensionados, etc. Todos estos aspectos son sociales por su impacto sobre el desarrollo humano y la calidad de vida pero también son económicos por tratarse de carencias pecuniariamente mensurables. En su expresión estratégica, estas asimetrías atañen a las posiciones doctrinarias y las acciones concretas de autoridades gubernamentales, personas, asociaciones y organizaciones empresariales, sean estas públicas o privadas, siempre que estén dotadas de poder económico y en condiciones de ejercitarlo. Estas asimetrías se refieren al comportamiento efectivo de los actores públicos y privados en la esfera económica desde el punto de vista de su impacto sobre la distribución del ingreso y de la riqueza por un lado y por evolución de las situaciones de pobreza por el otro. De un lado, el sector público es un poder legal que se impone sobre las empresas exigiéndoles no sólo el cumplimiento de los códigos vigentes, sino también, por ejemplo, el pago de tributos, o determinadas prácticas de mercado (determinación de tasas de interés, tipos de cambio, etc.). Siempre en su expresión estratégica, estas asimetrías se relacionan con el sector privado, el que alberga, por un lado, poderes institucionalizados ejercidos por empresas que actúan legalmente en sus operaciones de mercado. A veces esas empresas actúan como poderes fácticos y pueden intentar modelar o eludir las normas que regulan el sistema tributario, la competencia, los derechos del consumidor, o los derechos laborales de sus empleados, o los derechos ambientales de determinadas poblaciones. Todos estos aspectos tienen por lo general una clara dimensión pecuniaria que puede ser examinada en la dimensión económica. Pueden también querer imponer su poder de mercado haciendo uso de posiciones monopólicas u oligopólicas derivadas de su propia escala relativa, o de colusiones con otras empresas del sector, etc.


En otros casos, es posible encontrar situaciones en que las grandes corporaciones transnacionales o los grupos económicos locales actúan como poderes fácticos ejerciendo presiones indebidas sobre los poderes ejecutivo, legislativo o judicial de los estados miembros a través de estrategias de cabildeo, o de manera directa mediante la “compra” de decisiones gubernamentales, de leyes y reglamentos o de dictámenes judiciales.

c) Asimetrías de desarrollo en la dimensión social En su expresión estructural, las asimetrías se refieren a tecnologías, prácticas y normas vigentes, que son la causa de inequidades y discriminaciones en la esfera del acceso a los sistemas educacionales, de salud, de nutrición, de administración de justicia. También a las diferencias en los beneficios derechos y garantías provistos por los códigos laborales, previsivos, y de seguridad social. En su expresión estructural también se refieren a las prácticas, tecnologías, organizaciones y normas que regulan el funcionamiento de los sistemas de información comunicación y conocimiento con especial referencia a los medios de comunicación masiva y a las industrias culturales. En su expresión estratégica, atañen a las personas o asociaciones dotadas de poder político, social, económico o sindical que inciden sea positiva o negativamente sobre la equidad de los procesos sociales, incluyendo el acceso a los derechos fundamentales en la esfera económica (laborales y de seguridad social), cultural (a la información y la educación), y social (a la salud, la administración de justicia, etc.). Estas asimetrías se refieren a posiciones ideológicas e intereses específicos de diferentes grupos sociales ubicados en posiciones diferenciadas de poder social o cultural. Incluyen tanto las acciones de grupos privados o no gubernamentales como las políticas concretas de los gobiernos de turno. El tema de las políticas tiene su expresión pecuniaria en los presupuestos fiscales y en la distribución de los gastos relacionados con la educación y la cultura.

d) Asimetrías de desarrollo en la dimensión política En su expresión estructural, se refieren a todas las situaciones tecnológico-

productivas, institucionales o culturales que inciden sobre las oportunidades de acceso a los derechos civiles y políticos fundamentales de una nación por parte de sus ciudadanos. Incluye aspectos relativos a la manera como los sistemas políticos vigentes afectan la vida de las personas consideradas como ciudadanos, es decir individuos dotados de derechos y obligaciones y subordinado a las leyes de estados políticamente soberanos. Los derechos y obligaciones que cabe considerar corresponden a la esfera civil y política, y que emanan de la condición de ciudadano de una nación-miembro. Los derechos a expresarse libremente, a reunirse de manera pública, a sindicalizarse para la defensa de intereses laborales, empresariales o profesionales, a formar partidos políticos, a sufragar, a ser elegido para cargos públicos. En cierto sentido, los derechos civiles y políticos derivados de la condición de ciudadano son la llave de acceso a todo otro conjunto de derechos y obligaciones, previamente mencionados, en la esfera socioeconómica (a la propiedad, al trabajo, a la seguridad social, a la salud, etc), ambientales (por ejemplo, el derecho a respirar una atmósfera “potable” y la obligación de no contaminarla, y culturales (practicar religiones, hablar o escribir en ciertos idiomas, etc). En las sociedades de ALC estos y otros conjuntos de derechos y obligaciones son, en un momento del tiempo, datos estructurales, que dependen de las vicisitudes avances y retrocesos de los regímenes democráticos. En su expresión estratégica, referida a la existencia de diferentes grupos de interés y poderes fácticos organizados, atañe a la capacidad diferenciada de los diferentes segmentos, grupos o clases sociales de cada estado-parte para controlar o al menos influir sobre las reglas de juego del proceso político y sobre el comportamiento de los

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órganos del gobierno que inciden en el mismo. Atañe también a los movimientos y partidos políticos principales, y sus poderes de cabildeo, de presión, o de acceso directos a los órganos de gobierno. Las reglas de juego de la democracia son las que mejor garantizan, a la larga, un desarrollo socialmente más justo de todos los miembros y una mejor superación de sus asimetrías. La conformación de grupos políticos de base democrática capaces de operar en más de un país miembro, podría conducir a la selección de aquellos problemas comunes que en diferentes campos son compartidos por todos los Estados miembros y a la formulación de grupos de poder locales, nacionales y regionales que consoliden la idea de la integración y encuentren grupos de poder dispuestos a defenderla. VI. TRATAMIENTO ACTUAL DE LAS ASIMETRÍAS EN LOS ACUERDOS

1. Planteamiento general: Hay un interrogante crucial que debe ser planteado desde el inicio: ¿son las asimetrías entre países los obstáculos que deben ser removidos por dichos países para lograr el avance de los acuerdos regionales, o son los acuerdos regionales los instrumentos que deben usar esos países para buscar en conjunto la remoción de las asimetrías? La respuesta que se ensaya en este trabajo exige distinguir entre tipos de asimetrías y tipos de acuerdos. Parte diferenciando entre asimetrías de poder-dependencia entre Estados-nación y asimetrías de desarrollo entre sociedades nacionales de esos mismos Estados. Aceptada esta distinción puede concluirse: a) que las asimetrías de poder- dependencia deben ser atacadas primero por actos de voluntad política de los estados miembros para posibilitar el avance de los acuerdos; b) que las asimetrías de desarrollo pueden ser atacadas, después, mediante la profundización de los acuerdos multidimensionales bajo principios de supranacionalidad y subsidiariedad. c) sin embargo, la responsabilidad de los acuerdos de integración en la superación de las asimetrías de desarrollo es sólo parcial y complementaria de las responsabilidades nacionales, de acuerdo con el principio de subsidiariedad.

2. El trato de las asimetrías de poder-dependencia en los esquemas subregionales El tratamiento de las asimetrías, tal como éstas son concebidas en los cuatro esquemas subregionales de integración, se refiere a posiciones asimétricas de poder-dependencia en la esfera del comercio y eventualmente de la inversión. Como es obvio, los acuerdos no usan esta terminología de poder-dependencia, pero en el fondo se trata de establecer situaciones de diferente grado de poder o debilidad en materia competitiva en la esfera del comercio y de la inversión. Los países elegibles para trato preferencial en la esfera del comercio son los más débiles (o carentes de poder competitivo) sea por tamaño, por escaso grado de desarrollo o por una mezcla de ambos factores. Así, por ejemplo, esos países más débiles pueden presentar un grado de desarrollo mayor como es el caso de Uruguay pero ser económicamente tan pequeños que su exportaciones dependen altamente del mercado de sus socios más poderosos; o pueden presentar simultáneamente un tamaño pequeño y un grado de desarrollo menor como es el caso de Paraguay en MERCOSUR, y de Bolivia y Ecuador en la CAN. Por eso, la denominación de economías más débiles se refiere a su menor poder competitivo en la esfera del comercio y de la inversión, y a su mayor grado de dependencia respecto del mercado de sus socios. En este sentido, se trata de asimetrías de poder-dependencia, sea por escaso tamaño, por escaso desarrollo o por ambos factores. Además, puede haber países que son relativamente pequeños y relativamente pobres pero que adquieren un poder desproporcionado derivado del control de algún recurso económico que es vitalmente necesario para el funcionamiento de los


procesos económicos de países más desarrollados. Tal es el caso de aquellos países que controlan grandes reservas de hidrocarburos (gas o petróleo), incluidos desde luego los ubicados en ALC. Esto también aconseja usar un vocabulario más relacionado con las posiciones de poder-dependencia que con el tamaño o grado de desarrollo de cada país. Los tratamientos especiales y diferenciados en la esfera del comercio y de la inversión, ejercen un impacto muy tenue e indirecto sobre el grado de desarrollo relativo de los países, y sólo aparecen como paliativos de su escaso poder para competir en el marco de situaciones comerciales específicas. También por eso es que se habla de tratamiento de asimetrías de poder-dependencia en la esfera del comercio y no de asimetrías de desarrollo. Se considera, en primer lugar, el caso de ALALC por la importancia demográfica, geográfica y económica de sus Estados miembros (todos los sudamericanos más México), incluyendo su evolución posterior hacia la actual ALADI que incluye, además, a la República de Cuba. Se continuará luego con el MCCA que también fue tempranamente pionero en la integración de ALC, y con CARICOM que expresa situaciones altamente específicas. Finalmente, serán considerados los esquemas sudamericanos de la CAN y MERCOSUR. El Tratado de Montevideo de 1960 (ALALC) reconocía la existencia de países (que son realidades obviamente multidimensionales) menos desarrollados (nótese el carácter multidimensional de la expresión “desarrollados”) y la necesidad de un trato preferencial para ellos. Posteriormente, el Tratado de Montevideo de 1980 (ALADI) distinguió tres categorías de países pero no profundizó ni extendió las modalidades de tratamiento, las que continuaron circunscritas a preferencias comerciales (tratamiento típicamente unidimensional o mercadista). En su artículo 3d) propone: “Tratamientos diferenciales establecidos en la forma que en cada caso se determine, tanto en los mecanismos de alcance regional como en los de alcance parcial, sobre la base de tres categorías de países, que se integrarán tomando en cuenta sus características económico- estructurales. Dichos tratamientos serán aplicados en una determinada magnitud a los países de desarrollo intermedio y de manera más favorable a los países de menor desarrollo económico relativo”. En el artículo 9) del Tratado de ALADI, referido a los acuerdos de alcance parcial, su inciso d) señala que estos acuerdos “contendrán tratamientos diferenciales en función de las tres categorías de países reconocidas por el presente Tratado, cuyas formas de aplicación se determinarán en cada acuerdo, así como procedimientos de negociación para su revisión periódica a solicitud de cualquier país miembro que se considere perjudicado”. El Tratado de Montevideo 1980 posee un Capítulo III, denominado “Sistema de apoyo a los países de menor desarrollo económico relativo” que contiene las siguientes disposiciones sobre la materia, a saber: Artículo 15) “Los países miembros establecerán condiciones favorables para la participación de los países de menor desarrollo económico relativo en el proceso de integración económica, basándose en los principios de la no reciprocidad y de la cooperación comunitaria”. Articulo 16) Con el propósito de asegurarles un tratamiento preferencial efectivo, los países miembros establecerán la apertura de los mercados, así como concertarán programas y otras modalidades específicas de cooperación”. Artículo 17) “Las acciones a favor de los países de menor desarrollo económico relativo se concretarán a través de acuerdos de alcance regional y acuerdos de alcance parcial. A fin de asegurar la eficacia de tales acuerdos, los países miembros deberán formalizar normas negociadas vinculadas con la preservación de las preferencias, la eliminación de las restricciones no arancelarias y la aplicación de cláusulas de salvaguardia en casos justificados”.

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Es evidente que el Tratado de Montevideo 1980 que crea la ALADI, aún reconociendo implícitamente las causas estructurales profundas que determinan el carácter de países de menor desarrollo económico relativo, por el carácter predominantemente comercialista de todo su articulado termina prescribiendo tratos especiales y diferenciados solamente en la esfera comercial. ALADI, es decir la Asociación Latinoamericana de Integración, a pesar de su nombre amplio (“integración”) y de su intención de avanzar gradualmente hacia la constitución de un mercado común, también termina por dedicarse fundamentalmente a los temas comerciales. Nótese bien que ALADI, mediante la flexibilidad de su normativa, cumplió con extraordinaria eficiencia su misión de “salvar” la integración económica latinoamericana de un colapso total durante la difícil década del ochenta, cuando la crisis de la deuda produjo el desplome del comercio intrarregional y el fin del modelo industrialista protegido que había imperado en América Latina durante décadas anteriores. Por lo tanto, no se está implicando aquí ninguna “responsabilidad” especial en el carácter comercialista del trato especial y diferenciado prescrito por ALADI. Este acuerdo operó dentro de los límites políticos y económicos que se le trazaron logrando inaugurar una nueva etapa en la integración regional. Posteriormente, en Sudamérica la reformulación de la CAN y la creación del MERCOSUR adquirieron mayor relevancia política al ser conducidos, a partir de la década de los noventa, por los respectivos presidentes a través de Consejos creados a tal efecto. En consecuencia, ALADI pasó a desempeñar funciones limitadas a la preservación y aplicación del marco jurídico general en una esfera crecientemente técnica sin participar, incluso, en las múltiples negociaciones de nuevos acuerdos de libre comercio y de complementación económica entre sus Estados miembros (ACE). El MCCA en el momento de su constitución no reconoció explícitamente la existencia de asimetrías ni, consiguientemente, propuso tratamientos especiales y diferenciados. La profusión de transformaciones que han experimentado los principios y órganos de la integración en Centroamérica es tan compleja que es posible tratarla aquí, pero ellos reflejan con más claridad que en ningún otro acuerdo la preocupación por la cuestión social en Centroamérica. Cómo rasgo general, puede afirmarse que en Centroamérica al igual que en el Caribe las asimetrías de desarrollo se tratan bajo el rubro cooperación, en tanto que las asimetrías de poder-dependencia se reducen a la esfera comercial. El Tratado de Chaguaramas de 1973 que estableció la Comunidad del Caribe (CARICOM), incluidas sus modificaciones posteriores, distingue entre dos tipos de situaciones relacionadas con el trato especial y diferenciado. De un lado, los países que define como de menor desarrollo relativo, y, de otro lado, los países, sectores y regiones que llama desfavorecidos y que, no necesariamente coinciden con los de menor desarrollo relativo. Para esos países y regiones se prescriben tratamientos preferenciales en el campo del comercio y de la inversión, para compensar el impacto negativo que en ellos pueda causar del Mercado y Economía Única del CARICOM (CSME en su sigla inglesa). Las partes Segunda y Tercera del Tratado destinan una importante cantidad de artículos a señalar las circunstancias y situaciones que ameriten la aplicación de trato especial y diferenciado, todas ellas referidas a aspectos económicos en general incluyendo la promoción de inversiones, la diversificación productiva el desarrollo de infraestructuras, etc. El espacio y la atención que el Tratado dedica al trato especial y diferenciado, son holgadamente los más importantes de todos los esquemas subregionales, pero este trato es aplicado solamente en la esfera económica y para contrarrestar los efectos contraproducentes que puedan resultar de la aplicación del Mercado y Economía Únicas (Single Market and Economy). En el CARICOM también ha existido desde su origen una vocación multidimensional, expresada en la existencia de su Consejo para el Desarrollo Social y Humano que aborda temas de salud, de educación, de condiciones sociolaborales, de género, de


juventud y de medio ambiente. Sin embargo, en el ámbito de este Consejo no se establecen provisiones o tratamientos especiales para los países que la Comunidad ha definido como de menor desarrollo relativo (Barbados, Guyana, Jamaica, Trinidad y Tobago, y Surinam). El Acuerdo de Cartagena de 1969 (Pacto Andino), creado precisamente como un rechazo a las asimetrías de poder-dependencia con los países mayores de la ALALC (Argentina, Brasil y México), quizá por las mismas razones que lo llevaron a su instalación, era más explícito en esa preocupación e incluía un propósito de avanzar a la reducción de las diferencias en el grado de desarrollo entre los países. El Acuerdo de Cartagena fue mucho más ambicioso en su estructura institucional y, sin duda, aspiraba a formas de integración multidimensional y profunda. El Acuerdo incluyó entre otros órganos y mecanismos al Convenio Simón Rodríguez sobre políticas sociolaborales, el Convenio Andrés Bello sobre educación y cultura, el Convenio Hipólito Unanue sobre salud, la Universidad Andina Simón Bolívar, etc. En consecuencia, no se puede negar la vocación multidimensional de ese Acuerdo. Posteriormente, esa vocación se fue ratificando con la creación del Tribunal de Justicia, del Parlamento Andino, así como de otro conjunto de normas sobre seguridad social (Decisión 113) y sobre trabajadores migrantes (Decisión 116). Aún así, el trato especial y diferenciado siempre se concibió en la esfera de las relaciones de comercio e inversión en una visión del asunto típicamente comercialista o, en el mejor de los casos, economicista, separada de los otros esfuerzos de integración multidimensional. Posteriormente, Bolivia y Ecuador fueron considerados los dos países con menor grado de desarrollo económico relativo, y elegibles como beneficiarios de las preferencias comerciales. Cronológicamente hablando, el MERCOSUR fue el más reciente de los esquemas subregionales. Se autodefine como un Mercado Común y su artículo primero asertivamente incluye la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, el establecimiento de un arancel externo y de una política comercial comunes, incluyendo la coordinación de posiciones en foros regionales e internacionales, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales, y el compromiso de armonizar legislaciones en las áreas pertinentes para lograr el fortalecimiento del proceso de integración. El fraseo del articulado es ambiguo en dos puntos: primero, en lo relativo a la libre circulación de factores productivos, porque en el lenguaje económico ese objetivo incluye al factor trabajo, y la integración de los mercados de trabajo lleva al fortalecimiento de múltiples dimensiones sociales de la integración según se ha enfatizado repetidamente en este informe. Segundo, el lenguaje del acuerdo deja relativamente abierto lo relativo a la armonización de legislaciones, respecto de la amplitud y profundidad de esta armonización como también del carácter vinculante de la misma. El Tratado de Asunción fue firmado en 1991, y su posición respecto del trato especial y diferenciado es muy explícita. No sólo carece de normas generales en ese sentido, sino que, además, su artículo 2) establece claramente que: “El Mercado Común estará fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados Partes”. En el artículo 6) hay una salvedad a lo establecido en el capítulo 2) cuando afirma: “Los Estados Partes reconocen diferencias puntuales de ritmo para la República del Paraguay y para la República Oriental del Uruguay, las que constan en el Programa de Liberación Comercial”. Adicionalmente a esta referencia de trato diferenciado en la esfera comercial, el Tratado de Asunción se refiere frecuentemente al Tratado de Montevideo de la ALADI en el cual se encuadra jurídicamente, pero la conexión entre ambos tratados en materia de trato especial y diferenciado no es explicitada en ningún artículo del Tratado de Asunción. En síntesis, el espíritu de este Tratado es la reciprocidad de trato como regla general; las excepciones son menores y se aplican en la esfera del comercio.

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Examinando los cuatro acuerdos (MERCOSUR, CAN, MCCA y CARICOM) en conjunto, los mecanismos concretos que lograron cierta operatividad para el tratamiento de las asimetrías se restringieron al ámbito comercial y a pequeños ajustes en las condiciones de transacciones de comercio e inversión. Veamos por ejemplo la siguiente taxonomía:

a) Derogaciones de tiempo limitado y plazos más largos para cumplir con las obligaciones de los acuerdos comerciales: CAN, MERCOSUR y ALADI lo han aplicado en lo que se refiere a acceso a mercados, y CAN, y CARICOM en lo que se refiere a acceso a servicios.

b) Umbrales diferenciados para cumplir ciertos compromisos comerciales: CAN y ALADI lo han aplicado en lo que se refiere a acceso a los mercados, y CARICOM en materia de servicios y de inversión.

c) Flexibilidad en las obligaciones y procedimientos: CAN, MERCOSUR, CARICOM y ALADI lo han aplicado en materia de acceso a mercados, además CAN lo ha hecho en comercio agrícola y CARICOM en comercio de servicios e inversiones ligadas al comercio.

d) Cláusulas de máximo desempeño y otras disposiciones similares: Aplicados

por CAN y ALADI en acceso a mercados y por CAN y CARICOM en comercio agrícola.

e) Asistencia técnica: CAN, CARICOM y ALADI en materia de acceso a

mercados. f) Salvaguardias en la transición desde un área de libre comercio hacia un

régimen armonizado de unión aduanera: Este criterio ha sido abundantemente utilizado por todos los esquemas subregionales (Giordano et. al. 2004) Se ha dicho que el comercio intrarregional nunca logró superar ciertas cotas como porcentaje del comercio total (en torno al 20% como máximo), y si el impacto de ese comercio en el crecimiento global es reducido, mucho menos relevantes aún son las preferencias comerciales concedidas a través del trato especial y diferenciado en la esfera comercial. De otro lado, las disposiciones en la esfera de la inversión, con excepción de las relacionadas a la eliminación de la doble tributación que son de aplicación general a todos los miembros, tampoco han hecho uso efectivo y significativo de mecanismos de trato especial y diferenciado, incluso en aquellos casos, como el del Tratado de Chaguaramas (CARICOM) o el Acuerdo de Cartagena donde existen disposiciones en tal sentido. Existen situaciones de interdependencia, bien conocida entre las variables comerciales, financieras y monetario-cambiarias que permiten rastrear las causas más profundas de los ciclos y decaimientos del comercio intrarregional. Así, la escasez de medios internacionales de pago (fundamentalmente dólares) derivada de la crisis de la deuda en los años ochenta fue un factor causal más profundo (aunque también coyuntural) en la esfera económica que llevó al derrumbe del comercio entre los países de ALC. Todos los países sufrieron con esa reducción del comercio recíproco y los acuerdos proveyeron paliativos a la penuria de divisas como fue el caso del Mecanismo de Pagos y Créditos Recíprocos instrumentado desde la ALADI. Así, las fluctuaciones de las corrientes de comercio, en el caso latinoamericano, han sido siempre síntomas de otros factores económicos o extraeconómicos más profundos.


Del mismo modo, dentro del MERCOSUR a fines de los años noventa y comienzos del nuevo siglo, el colapso monetario-financiero de la economía argentina se expresó sintomáticamente en un derrumbe de su comercio con Brasil (afectando al resto de los flujos internos del MERCOSUR), que afectó profundamente su economía en vista del alto porcentaje de sus exportaciones a ese país. El problema cambiario de Argentina no es atribuible a Brasil sino a la rigidez de su mecanismo operativo, pero la descoordinación de las políticas cambiarias entre ambos países empeoró significativamente la crisis y precipitó el colapso de la economía argentina. Las causas más profundas fueron institucionales, derivadas de la vigencia de sistemas cambiarios diferentes entre ambos países. Así, dentro de la esfera estrictamente económica las asimetrías más visibles y superficiales en los flujos de comercio remiten a asimetrías más profundas en las instituciones económicas de los países miembros derivadas de la operatoria de diferentes sistemas cambiarios. Un ejemplo de cómo la eliminación de ciertas asimetrías unidimensionales en el comercio puede conducir a nuevas asimetrías cuando las modificaciones institucionales no están bien formuladas ni respetadas, se encuentra en el MERCOSUR. En relación con este acuerdo, un estudio reciente señala: “A pesar de los progresos en la integración regional, el MERCOSUR no garantiza a los países más pequeños un acceso irrestricto a un territorio aduanero regional completamente unificado. La agenda es considerable: (i) las barreras no arancelarias determinan barreras de acceso importante; (ii) las deficiencias institucionales en las áreas de los estándares técnicos, de la regulación de los servicios públicos, de la internalización de las disciplinas comunes, de la regulación de la competencia y de los mecanismos de solución de controversias, generan incertidumbre y deprimen el comercio y la inversión; (iii) la infraestructura regional es precaria y constituye un obstáculo mayor al desarrollo de las corrientes comerciales; (iv) las abundantes perforaciones al AEC oscurecen las perspectivas de un comercio recíproco libre de reglas de origen; (v) la coordinación macroeconómica se ha mejorado más por casualidad que por diseño; (vi) la tendencia a adoptar acciones unilaterales ha debilitado la cohesión política del esquema, ha introducido incertidumbre para los inversores y ha debilitado la posición común en las negociaciones comerciales (Giordano et al 2004, página 17). Si se observa con atención la descripción de las falencias principales en la unión aduanera del MERCOSUR planteada en el párrafo citado, ellas se refieren primero a la necesidad de convergencia institucional más profunda entre los países miembros a través de un efectivo cumplimiento de lo acordado en los acuerdos. Las asimetrías en la esfera del intercambio entre los países de ALC son fundamentalmente asimetrías de poder-dependencia, derivadas de la escala del país, de la estructura sectorial de su producción, de su grado de apertura, de la productividad y competitividad relativas en los diferentes mercados, etc. Un tratamiento exitoso de esas asimetrías debería empezar por atacar la diversidad y descoordinación de las instituciones que regulan sus relaciones económicas recíprocas en la esfera comercial, cambiaria, financiera, monetaria, etc. Una manera central de atacar las asimetrías de poder dependencia, es avanzar en la convergencia de los sistemas comerciales, financieros y monetarios que operan en los diferentes países. Esa puede ser una clara misión de los esquemas subregionales de integración, los cuales no pueden solucionar todas las asimetrías de desarrollo en la esfera económica de los países miembros pues esa es una tarea de los propios países, de acuerdo con el principio de la subsidiariedad. Pero, esos esquemas sí pueden contribuir al logro de una convergencia en las instituciones y políticas que faciliten un incremento de la productividad y la competitividad de los países miembros, reduciendo los costos de coordinación y de transacción derivados de aquellas descoordinaciones, facilitando la constitución de cadenas productivas, allanando los vacíos y descoordinaciones en las normas (técnicas, fitosanitarias, de regulación en el transporte, etc) requeridas para el comercio interior de los esquemas.

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Los temas económicos por abordar en los acuerdos son entonces todos los que afectan la competitividad de los países miembros, desarmonías fiscales (presupuestarias, tributarias, de gasto público), descoordinaciones monetarias y cambiarias, y el conjunto de normas y regulaciones que impiden la materialización de auténticas uniones aduaneras.

3. El trato de las asimetrías de poder-dependencia en los acuerdos hemisféricos Los acuerdos hemisféricos son aquellos en los cuales participan directamente los Estados Unidos ejerciendo, por tamaño y grado de desarrollo económico, un papel protagónico en su gestación y procesamiento. Estos acuerdos son, como se ha señalado repetidamente en este estudio, de naturaleza típicamente unidimensional siendo su objetivo la creación de áreas preferenciales de mercado en las que Estados Unidos pueda desplegar sus aptitudes competitivas y, además, ejercer una influencia decisiva en la esfera de las regulaciones de los mercados internacionales hemisféricos. La expresión más completa y compleja de los acuerdos hemisféricos es, sin duda, el que debía conducir ALCA, a través del cual se expresa la estrategia estadounidense en la esfera de las relaciones económicas internacionales hemisféricas. Las asimetrías de poder dependencia en esta esfera son notables, la economía estadounidense, medida en términos de PIB es 4 veces más grande que las 32 economías latinoamericanas y caribeñas participantes si se excluye Canadá y Cuba (Cuadros 1, 4, y 6). Su producto por habitante es 3 veces más alto que la de ALC mejor situada en este indicador y 22 veces más alto que la peor situada. Estas diferencias de tamaño y desarrollo se expresan en términos de las relaciones de poder-dependencia en la esfera de las transacciones de mercado. El porcentaje de las exportaciones totales de los países de ALC que se dirige hacia Estados Unidos oscila entre alrededor de 20% para el MERCOSUR y en torno al 40% o más para los restantes acuerdos. Por oposición, el porcentaje de las exportaciones de Estados Unidos que se dirige a los esquemas subregionales de ALC es el siguiente: MERCOSUR 2 %, CAN 1.4 %, MCCA 1.6 % y CARICOM 0.7 %. Además, la estructura de las exportaciones estadounidenses refleja una diversificación y sofisticación tecnológica que contrasta con la estructura de las exportaciones de los países de ALC, dominada aún hoy por los productos primarios, por las manufacturas intensivas en recursos naturales o por la incorporación de recursos laborales o ambientales de costo más barato en sus principales exportaciones. Esto explica porqué el trato especial y diferenciado es un requerimiento mucho más importante para los países de ALC que negocian acuerdos hemisféricos. También contribuye a explicar los retardos y, hasta la fecha al menos, el fracaso de las negociaciones del ALCA, en vista de la manera restrictiva transitoria y negociada con la que ese trato pretende ser incorporado al ALCA. Cuánto más alta sea la dependencia de los países de ALC respecto de los Estados Unidos en materia de comercio e inversiones, mayor será la importancia del trato especial y diferenciado en las negociaciones hemisféricas. En este caso no se trata solamente de un tema de desarrollo o de tamaño, sino que es un tema de poder-dependencia. Por ejemplo, México confrontado con los restantes países latinoamericanos, es un país económicamente grande, de producto por habitante relativamente alto, y con un grado de diversificación productiva mayor al promedio regional; sin embargo, su grado de dependencia en materia de comercio e inversiones es abrumador debido al altísimo porcentaje de sus exportaciones que se dirige hacia los Estados Unidos, y a la creciente importancia de las inversiones estadounidenses en su estructura productiva. La dependencia en comercio e inversiones de los restantes países de América Central y el Caribe Insular no es menor en términos de inversiones, aunque el porcentaje de sus exportaciones totales que se dirigen hacia Estados Unidos sea más bajo que el de México.


Por todas estas razones, en el comercio hemisférico el trato especial y diferenciado es de una gran importancia para la mayoría de los países de ALC que negocian con los Estados Unidos, tanto más importante cuanto mayor sea su dependencia en términos de comercio e inversiones. Dentro del ALCA, los principios que regulan el trato especial y diferenciado quedan bien explicados en un informe técnico de la OEA, elaborado al comienzo de las negociaciones como una contribución al tema de las economías más pequeñas: “Aunque el tratamiento diferencial sigue siendo una característica importante en las relaciones comerciales internacionales, se aplica ahora, no tanto como una excepción a las normas generales y disciplinas, sino mediante disposiciones específicas, transitorias y negociadas que permitan que los países beneficiarios tengan más flexibilidad y tiempo para implementar los compromisos comerciales que asumirán todos los países en el contexto de los empeños plurilaterales y multilaterales de liberalización del comercio. Esta tendencia se puso de manifiesto en la Ronda Uruguay y en los nuevos acuerdos de comercio e integración reformados del Hemisferio Occidental”. “En las negociaciones del ALCA, las medidas para facilitar la participación de las economías pequeñas no deben necesariamente enfocarse como un derecho de facto consagrado a priori, en las primeras etapas del proceso de negociación, sino que deben ser resultado de negociaciones específicas entre los países participantes” (OEA, 1998). El mismo documento antes citado incluye una lista de ejemplos de probables medidas que en la filosofía negociadora descripta podrían ser considerados para beneficiar a los “pequeños”: períodos más prolongados para la eliminación de aranceles o barreras no arancelarias; “acumulación” de normas de origen respecto del comercio recíproco entre países pequeños que forman parte de las negociaciones del ALCA; aceptación de salvaguardias mayores para los países pequeños y exención, para esos mismos países, de salvaguardias impuestas por los “grandes”; aumento de la capacidad estructural e institucional para atraer inversiones por parte de los más pequeños; creación de un contexto jurídico coherente de carácter general para los pequeños en materia de servicios; unión de esfuerzos para la instalación, cumplimiento y monitoreo de las normas sobre propiedad intelectual establecidas en el Acuerdo; asistencia técnica y financiera en materia de políticas de competencia; flexibilidades y tolerancias varias en materias de adquisiciones gubernamentales; asistencia técnica y cooperación para la instalación, cumplimiento y monitoreo de las barreras técnicas al comercio y de las medidas sanitarias y fitosanitarias; asistencia técnica y cooperación para el cumplimiento de los procedimientos aduaneros; creación de “divisiones de asuntos jurídicos” que, en el seno del ALCA se encarguen de defender las posiciones de los países más pequeños en caso de controversias. En resumen el “nuevo trato” se refiere a disposiciones “específicas, transitorias y negociadas”, que no deben ser entendidas como un derecho a priori, sino más bien como una concesión “negociada” que el más poderoso puede llegar a otorgar al más dependiente. Hay aquí una cierta contradicción, porque las preferencias que faciliten la posición negociadora de los más débiles deben ser negociadas y no derivan de un derecho previamente concedido. Pero precisamente, si deben ser negociadas, entonces los más débiles recibirán esas concesiones en la medida en que sean tan irrelevantes que puedan ser otorgadas sin problemas. Esto explica también que tras el fracaso, temporal al menos, de las negociaciones ALCA, Estados Unidos haya tomado la estrategia de avanzar con acuerdos parciales partiendo desde los países más débiles. Tal es el caso de los participantes de los últimos TLC suscritos con Centroamérica y República Dominicana, con Perú y Colombia, y el que está siendo negociado con Ecuador. A medida que aumenta el poder económico y disminuye la dependencia relativa de los países de ALC que negocian con Estados

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Unidos, en esa misma medida se acrecientan las dificultades y conflictos y el riesgo de rupturas. Eso fue, precisamente lo que sucedió entre Estados Unidos por un lado y Brasil y Argentina por el otro, en conexión con los sensibles temas de agricultura y servicios. Un tema que es central en la estrategia de los TLC hemisféricos es la consolidación institucional de la filosofía del libre mercado incorporándola a las regulaciones internas de los países y, de esa manera, crear crecientes irreversibilidades que impidan un retorno a prácticas comerciales con mayor grado de eventual protección y autonomía por parte de los Estados Parte. Por ejemplo en el caso del CAFTA-RD hay, para muchos temas, dos juegos de normas contrapuestas, las vigentes en el MCCA y las nuevas que derivan de CAFTA-RD. Por ejemplo, en el capítulo de inversiones, cuando el CAFTA era negociado, los países centroamericanos habían acordado las normas básicas para un Tratado Centroamericano en Inversiones y Servicios, pero faltaba completar y pulir sus anexos. Después de la negociación del CAFTA se consideró innecesario continuar con la aprobación del otro texto. Estas y otras regulaciones (propiedad intelectual, compras de gobierno, jurisdicción y competencia de los poderes judiciales, etc.) cambian decisivamente las instituciones económicas de los países que negocian. Aquí emerge un punto de naturaleza política y estratégica que es crucial. Países pequeños y débiles como los centroamericanos o algunos de los andinos pueden beneficiarse de una estructura más transparente y consolidada en sus regulaciones económicas, dentro de las reglas de un capitalismo global desde el punto de vista de sus oportunidades de recibir inversiones. Pero, de otro lado, los derechos humanos de los ciudadanos de esos países pueden ser afectados gravemente como consecuencia de nuevas normas en ciertos campos: agricultura, patentes farmacéuticas, normas laborales, biodiversidad, etc. Es difícil que los derechos humanos afectados en dichos campos queden suficientemente resguardados como consecuencia del carácter unidimensional, esencialmente mercadista de esas negociaciones encargadas sólo de establecer y clarificar los derechos patrimoniales en que se fundan los sistemas capitalistas globales. Si, como es el caso con los países centroamericanos en general, los acuerdos internacionales una vez aprobados prevalecen sobre la legislación nacional, entonces las disciplinas de los acuerdos tipo CAFTA-RD están consolidando definitivamente una nueva institucionalidad económica que los vincula de manera difícilmente reversible con el espacio económico hemisférico liderado por Estados Unidos. Si de allí derivara, lo cual está por verse, un rápido progreso económico de esos países, ellos estarían cambiando cuotas de soberanía por un mayor crecimiento, pero dejando en penumbra los temas distributivos que aseguran un desarrollo con justicia. Es cierto que, por ahora, los países centroamericanos de todas maneras han adolecido de un desarrollo equitativo y por lo tanto, la tentación de incorporarse, como México, a un espacio capitalista dinámico es muy alta, sobre todo en ausencia de otras alternativas estratégicas. Hay aquí una diferencia muy importante en la estrategia integradora de los Estados Unidos con sus vecinos de México, Centroamérica y el Caribe, respecto de la que ha tendido a imperar en la UE respecto de los países de incorporación tardía en la Unión (España, Portugal, Grecia, y, más recientemente, los países de Europa Oriental y, eventualmente Turquía). La UE exige a todos ellos una consolidada democracia interna (de allí las dificultades con Turquía). Pero, una vez aceptados, esos países participan de la integración multidimensional que caracteriza a la UE en términos de ciudadanía política, social, cultural para las naciones de dichos países.


Por oposición, Estados Unidos interpone una férrea resistencia a los componentes multinacionales de la integración. Así, por ejemplo, la reciente (abril de 2006) legislación migratoria que se discute en el Congreso de ese país incluye, a título de propuestas en discusión, sanciones duras e inéditas tales como la construcción de una muralla en la frontera con México, o configurar la “indocumentación” de los migrantes como un delito penal, con penas que se extienden a quienes los protejan (organizaciones no gubernamentales, iglesias, etc.). La reacción popular negativa ha sido extensa, dando lugar en algunos estados a las manifestaciones populares más numerosas de que se tenga memoria (por ejemplo en California). Eso expresa la dificultad de separar la integración mercadista (aplicada a la defensa de los derechos patrimoniales de las empresas) de la integración multidimensional (que incluya los derechos humanos de las personas). VII. SUDAMÉRICA: PRINCIPALES ASIMETRÍAS DE PODER-DEPENDENCIA

1. Consideraciones introductorias En los dos capítulos precedentes se ha planteado un marco analítico que

pretende ser exhaustivo, es decir trata de cubrir todas las situaciones de asimetrías de poder-dependencia y de desarrollo que podrían ser abordadas por los acuerdos de integración y/o por modalidades de cooperación técnica y financiera (en el caso de las asimetrías de desarrollo) que involucren a otros organismos internacionales, no gubernamentales, asociados o en cooperación con mecanismos incluidos en los propios acuerdos. En estos dos capítulos se intenta un “aterrizaje” a lo que podría considerarse las asimetrías de poder-dependencia más relevantes de los esquemas subregionales de integración, tanto en su interior como en las relaciones entre distintos esquemas entre si. Por lo tanto no hay, ni puede haber, en estos dos capítulos ninguna pretensión de exhaustividad. Más bien se intenta focalizar en ellos las asimetrías de poder dependencia más relevantes para el futuro de los acuerdos, y la manera como adecuadas reformas en la estructura institucional de los mismos podrían contribuir a su superación.

2. MERCOSUR Aquí se intentará determinar cuales son las asimetrías de poder-dependencia significativas para el MERCOSUR en la presente coyuntura histórica, y cómo esas asimetrías afectan el progreso de la integración. De otro lado, cabría introducir las sugerencias a través de las cuales esas asimetrías podrían ser paliadas mediante modificaciones en la estructura institucional de los acuerdos. La principal fuente de asimetrías de poder-dependencia dentro del MERCOSUR deriva, obviamente, de los tamaños geográfico, demográfico y económico de Brasil, así como de la naturaleza altamente “autocontenida” de sus procesos económicos, políticos y culturales. Respecto del tamaño, baste señalar que la población de Brasil es casi cuatro veces mayor y su producto casi tres veces superior al de los otros tres miembros sumados (Cuadro 1). Estos son datos estructurales de base que hacen de Brasil una expresión de las ventajas de la integración multidimensional expresada en su existencia misma como Estado-nación y en el hecho histórico de que las colonias portuguesas no se fragmentaron como las hispano-parlantes y, por lo tanto, mantuvieron su unidad política y su autonomía cultural. Hoy Brasil recoge los frutos de esa unidad aunque con profundas heterogeneidades en su desarrollo interior, como veremos en la sección dedicada a las asimetrías de desarrollo. Asimetrías Económicas: El tamaño económico de Brasil se expresa en las marcadas asimetrías de sus relaciones de comercio e inversión con los otros miembros del MERCOSUR. Las exportaciones de Brasil pesan mucho en el MERCOSUR en tanto que el mercado del MERCOSUR pesa relativamente poco en las exportaciones totales de Brasil. El

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porcentaje de las exportaciones totales que Brasil dirige a los restantes miembros del esquema es de 9,4%, proporción reducida que contrasta con los porcentajes de 19,9% para Argentina, 26,5% de Uruguay, y 32,9% de Paraguay. Sin embargo, desde el punto de vista del comercio intra-esquema las exportaciones de Brasil al MERCOSUR representan el 51,3%, las de Argentina 40%, las de Paraguay 5%, y las de Uruguay 4,5%. Además, Brasil ha estado siendo superavitario en sus relaciones bilaterales de comercio con todos los otros miembros. Estas cifras expresan una enorme asimetría en las relaciones poder-dependencia en la esfera del comercio intra-esquema. Además, Brasil es la economía sudamericana más diversificada, y especialmente después de la regresión de la economía argentina en su proceso industrial, su competitividad en rubros exportables dinámicos intensivos en el uso de tecnología es la más alta de Sudamérica. Desde una perspectiva bilateral entre los dos socios mayores, Argentina, en el año 2004, exportó a Brasil 5.552 millones de dólares corrientes e importó de él por 7.373 millones. Esto significa que de sus exportaciones totales al bloque 96% fueron al Brasil. Paralelamente, en el caso de Brasil del total de sus exportaciones a sus socios 83% se dirigieron hacia la Argentina. Es importante notar por último que 19% de las exportaciones totales de Argentina van a su principal socio y sólo 8,2 % de las de Brasil van a la Argentina. Esto significa dos cosas, primera que dentro del acuerdo el eje Argentina-Brasil determina abrumadoramente la magnitud y dirección de los flujos de comercio, y, segundo, que en la relación bilateral de comercio entre estos dos socios principales el grado de dependencia de Argentina respecto del comercio con Brasil es muy superior al de Brasil respecto del comercio con Argentina. En materia de inversión extranjera directa neta (IED), durante el período 2001/2005, Brasil recibió US$ 71.412 millones, Argentina US$ 14.782 millones, Paraguay US$ 248 millones y Uruguay US$ 1.484. En otras palabras, sobre un total de 87.926 millones de dólares en IED percibida por el MERCOSUR, menos del 2% de ese monto se dirigió a los dos socios “menores”, en tanto que el socio mayor recibió el 81% del total. (CEPAL b, 2005, 181). El monto porcentual de las IED recibidas por Brasil respecto del total del acuerdo es mayor que el monto porcentual de su PIB (73%). Si bien es cierto que el tamaño económico de Uruguay y Paraguay es muy inferior al de los dos socios “mayores”, también lo es que uno de los atractivos de la integración para los miembros más pequeños es aprovechar las economías de escala del mercado ampliado de la unión aduanera, para convertirse en sede de inversiones dirigidas a todo el MERCOSUR. Como podrá observarse, las falencias institucionales y descoordinaciones de política son las que explican este desalentador desempeño de los países miembros más pequeños. Estas asimetrías de poder-dependencia, derivadas del tamaño económico y del grado de poder productivo y comercial, se traducen en impactos diferenciados sobre cada miembro cuando tienen lugar cambios en la competitividad derivados de movimientos cambiarios, los que contrapesan sobradamente las preferencias negociadas en el ámbito arancelario. El episodio del colapso de la economía argentina durante el lapso 2001-2002 expresa la importancia de los diferentes regímenes cambiarios que existían entre ambos países, y el impacto de la pérdida de competitividad gradual de Argentina. Brasil tampoco está operando como un motor para las exportaciones de Argentina y sus exportaciones al amparo de las preferencias arancelarias del MERCOSUR están perjudicando los sectores manufactureros de su socio en rubros tales como textiles, calzados, televisores, electrodomésticos, baterías y muebles de madera, hilados y alfombras. Brasil, a su vez, se ve perjudicado en algunas exportaciones intensivas en recursos naturales provenientes de Argentina, tales como pollos, lácteos, trigo, arroz, y azúcar. (CEPAL 2004, Capítulo III). La estructura sectorial de las exportaciones bilaterales recíprocas expresa un componente mucho más alto de manufacturas no intensivas en recursos naturales por parte de Brasil en comparación con las exportaciones de Argentina.


La única solución perdurable a estos desencuentros debería provenir de la convergencia de legislaciones y de la coordinación de políticas. Cómo este tipo de acciones no prosperan, a los impactos de facto se responde con políticas o con negociaciones de facto, es decir que se apartan del espíritu del acuerdo: cupos negociados directamente entre privados, salvaguardias o diversas modalidades de licencias de importación, etc. Uno de los más importantes recursos ad hoc ha sido la, así denominada, “cláusula de adaptación competitiva”. Este tipo de recursos genera perturbaciones aún mayores en la vigencia de la unión aduanera. No es el objetivo de estas referencias dar un cuadro completo de las asimetrías económicas que aquejan el MERCOSUR, sólo se trata de ejemplificarlas. La idea central está clara, MERCOSUR es el esquema subregional con mayores asimetrías internas, y, estas alcanzan tal magnitud en la esfera económica que sólo podrían ser superadas a través de una agresiva acción política orientada a interconectar infraestructuras y a hacer converger las regulaciones requeridas para la efectiva constitución de un mercado único de bienes, servicios y factores no humanos de producción. La situación de los miembros más pequeños del MERCOSUR es aún peor, precisamente porque las diferentes restricciones de acceso efectivo a los mercados de Argentina y Brasil significan que, Paraguay y Uruguay, dejan de ser una sede apetecible de las IED que pretendan un acceso conjunto al MERCOSUR. Además, la ausencia de una legislación y de una política común sobre IED que sean efectivamente operativas impide una complementación productiva que permita desarrollar ventajas competitivas para exportar a terceros mercados. Los subsidios a la inversión instrumentados por los países mayores del bloque agravan aún más la situación de los más pequeños. En relación con estas diferencias, y ante la inexistencia de una adecuada coordinación macroeconómica, puede leerse en un estudio reciente: “En otras palabras, las asimetrías de tamaño entre los socios de MERCOSUR no sólo no se estarían abordando adecuadamente, sino que además se verían agravadas tanto por el impacto de la descoordinación macroeconómica entre las economías más grandes, como por la persistencia de incentivos tributarios a la inversión y la promoción de exportaciones en las economías mayores, lo que distorsiona las competitividades relativas” (CEPAL 2005, página 105). Asimetrías Políticas Lo dicho basta para registrar las asimetrías de poder en la esfera económica dentro del esquema del MERCOSUR. Ni los intereses estratégicos de los jugadores, ni las fuerzas del mercado pueden compensar este tipo de asimetrías. En otras palabras, no cabe esperar de las negociaciones inter-empresariales la desaparición de las mismas. El gran remedio ante las asimetrías de poder es el avance hacia la supranacionalidad en el MERCOSUR. Los organismos supranacionales tienen como deber la defensa de los intereses comunitarios por encima de los intereses particulares de los Estados miembros. En el fondo se trata de imponer la regla de la ley, lo que significa primero crear los mecanismos para la formulación de esas leyes supranacionales y segundo crear los mecanismos para el cumplimiento efectivo de las mismas por parte de los gobiernos nacionales. Sobre estas bases se podría abrir el juego hacia los socios menores consolidando las certidumbres jurídicas que requieren los inversionistas extranjeros. Existen aquí dos temas centrales que están ligados pero que son diferentes; uno de ellos es el tema del poder vinculante de las normas comunes aceptadas por el acuerdo y, el otro, el mecanismo jurídico a través del cual ese poder vinculante se asegura. Sin el poder vinculante de las leyes, los acuerdos pierden credibilidad y, sin un adecuado mecanismo jurídico que asegure el cumplimiento de la normativa, ese poder vinculante difícilmente será garantizado.

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En el capítulo IV, artículo 40, del Protocolo de Ouro Preto se establece lo siguiente: “Con la finalidad de garantizar la vigencia simultánea en los Estados Partes de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR previstos en el Artículo 2 de este protocolo, deberá seguirse el siguiente procedimiento:

1) Una vez aprobada la norma, los Estados Partes adoptarán las medidas necesarias para su incorporación al ordenamiento jurídico nacional y comunicarán las mismas a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR.

2) Cuando todos los Estados Partes hubieren informado la incorporación a sus

respectivos ordenamientos jurídicos internos, la Secretaría Administrativa del MERCOSUR comunicará el hecho a cada Estado Parte;

3) Las normas entrarán en vigor simultáneamente en los Estados Partes 30 días

después de la fecha de comunicación efectuada por la Secretaría Administrativa del MERCOSUR, en los términos del literal anterior. Con ese objetivo, los Estados Partes, dentro del plazo mencionado, darán publicidad del inicio de la vigencia de las respectivas normas por intermedio de sus respectivos diarios oficiales”. En el MERCOSUR, la incorporación de la normativa comunitaria a la legislación nacional presenta un grado alarmantemente bajo. Entre enero de 2000 a mayo de 2004 la situación registrada es la siguiente. Primero, respecto de las decisiones del Consejo del Mercado Común de un total de 162 decisiones, 107 todavía necesitan ser incorporadas y 64 (59,8%) no han sido todavía incorporadas. De las 277 resoluciones del Grupo Mercado Común 220 necesitan incorporación de esas 163 (74,1%) no han sido incorporadas. De un total de 46 directivas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR 44 necesitan incorporación y, de esas, 25 (56,8%) no han sido incorporadas. Como promedio de un total de 485 normas, 351 (67,9%) necesitan ser incorporadas (CEPAL 2005, página 117). El sistema de MERCOSUR que requiere la ratificación parlamentaria ha demostrado ser lento e ineficiente. Por eso, cada vez más parece necesario plantear con decisión un mecanismo de proclamación y vigencia inmediata de las leyes comunitarias sin pasar por la ratificación parlamentaria nacional, pero esto no es posible por la naturaleza de las disposiciones constitucionales de los Estados miembros. El principal obstáculo proviene del miembro más influyente que es Brasil, país donde constitucionalmente se verifica que la legislación nacional tiene prioridad sobre los acuerdos regionales. Al respecto, cabe leer en un estudio reciente del SELA: “En Argentina, el artículo 75 de la Constitución autoriza a los poderes públicos de esa nación a delegar facultades en otros organismos, lo que también ocurre para el caso de Paraguay, que en el artículo 145 de su máximo ordenamiento jurídico autoriza la transferencia de competencias a instancias comunitarias. Lo anterior contrasta claramente con lo que ocurre en Brasil y en Uruguay, países en los cuales no se autoriza en las respectivas constituciones la delegación de facultades y atribuciones a los organismos supranacionales”. (SELA 2005 b, página 54). Sin embargo, la misma fuente citada aclara que en la Constitución de Uruguay hay una referencia explícita en su artículo 6, según la cual: La República procurará la integración social y económica de los Estados Latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a la defensa común de sus productos y materias primas. Asimismo, propenderá a la efectiva complementación de sus servicios públicos”. Estas asimetrías institucionales y, especialmente las disposiciones constitucionales de Brasil, cierran la puerta por ahora a la instalación de una supranacionalidad efectiva y a la creación de un estado de derecho comunitario de automática obligatoriedad para todos sus miembros. Por lo tanto, un punto central para decidir democráticamente si el camino a la supranacionalidad tiene algún destino en el MERCOSUR, es averiguar si el gobierno de Brasil estaría dispuesto a explorar las vías


democráticas para introducir una reforma constitucional que posibilite la aceptación de las normativas y de los organismos requeridos para instalar esa supranacionalidad. Asimetrías Sociales: En términos de indicadores fácticos de una relación de poder-dependencia, un indicador de asimetrías en el plano social es el comportamiento de los flujos migratorios. Los países emisores de los flujos dependen de los países receptores para aliviar sus problemas internos de desarrollo (pobreza, subempleo, etc.). A través del desplazamiento de las personas este comportamiento expresa también una situación de dependencia o necesidad por parte de los emigrantes y una medida de la impotencia o imposibilidad de los países de origen para proveerles servicios sociales, bienes públicos, y oportunidades de empleo y de ingreso capaces de retenerlos en sus lugares de origen. En esta dimensión se observa que Brasil no gravita especialmente, ya que se hace cargo de sus propias migraciones internas, sin convertirse en un país expulsor a escala latinoamericana. De un total de 2.242.268 inmigrantes latinoamericanos censados fuera de su lugar de nacimiento a inicio de la década de los años noventa, menos de un 8% (179.082 personas) eran brasileños. Esto significa que la población migrante de Brasil, proveniente de las regiones más pobres del país y, muy especialmente del Nordeste, se desplaza internamente y es absorbida, demográfica y laboralmente hablando, por los grandes centros de desarrollo del Sudeste del país. Los informes más recientes de fines de siglo, si bien no incluyen cifras comparables con estas demuestran la continuidad de estas tendencias (CEPAL 2006). Como lugar de origen de las migraciones latinoamericanas, Brasil, con casi 180 millones de habitantes, registra flujos parecidos a los de Paraguay que, con una población total de 9 millones de personas presenta alrededor de 166.380 emigrantes. La emigración brasileña total hacia el resto de ALC según registros de la década del noventa, apenas logró triplicar la de Uruguay que, con un total de 3 millones de habitantes, registra una población emigrante (censada en otro lugar diferente al de su nacimiento) de 46.220 personas. Como lugar de destino de las migraciones internas del MERCOSUR, Argentina recibió 418.326 personas, en tanto que la cifra correspondiente para Brasil fue de 66.329. En la relación bilateral entre Argentina y Brasil, sólo 25.468 argentinos fueron censados como residentes en Brasil y, recíprocamente, sólo 33.543 brasileños aparecieron residiendo en Argentina. El gran lugar de destino de las migraciones sudamericanas ha sido Argentina, y esto se pone de relieve si se suman los flujos provenientes de los países miembros de la CAN. El total de inmigrantes sudamericanos censados en Argentina en 1991 alcanzó a 801.802 personas, en tanto que los inmigrantes del mismo origen censados en Brasil durante el mismo año fueron 111.516 personas. Estos datos, a pesar de ser los más recientes disponibles de fuentes censales, son sin duda anticuados, no reflejan los importantes cambios migratorios ocurridos en la última parte de los años noventa y comienzos del presente siglo. Durante ese lapso hubo una caída de la inmigración hacia Argentina por las dificultades económicas de ese país que culminaron con el colapso económico de 2001-2202, el que fue seguido por una recuperación parcial posterior. El otro gran cambio fue el experimentado por Chile que, en vista de su dinamismo y mejoramiento en sus condiciones de vida, pasó de ser un país emisor a convertirse en un importante receptor neto de inmigrantes provenientes principalmente de Argentina, Perú y Bolivia. Las razones que explican la escasa importancia de las migraciones desde y hacia Brasil son geográficas y culturales. Geográficamente, Brasil está separado de sus vecinos del Pacífico por la selva amazónica que hasta hace muy poco era una

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verdadera barrera natural a los desplazamientos humanos. Esto impidió las interacciones con los países andinos que comparten soberanía sobre partes de la Amazonia. Los emigrantes brasileños provenientes de las zonas pobres de Brasil, prefieren localizarse en el Sudeste del propio país donde las condiciones económicas son muy superiores a las de sus lugares de origen y las condiciones culturales, especialmente las idiomáticas, son mucho más acogedoras. Esta relativa irrelevancia de Brasil en la esfera migratoria convierte a este país de hecho en un estado que si bien es un socio económico fundamental para todos los países de Sudamérica, no puede ser considerado una nación interactiva con el resto de Sudamérica en términos demográficos. Esto no significa que Brasil carezca de interacciones demográficas con el resto de Sudamérica; de hecho las tiene, especialmente a través del turismo, pero este tipo de movimientos tiene, a corto plazo, un significado mucho más económico que social aunque genere impactos culturales de largo plazo. Solamente la presencia de inmigrantes permanentes pone sobre el tapete la necesidad de preocuparse por la convergencia de las leyes laborales, sociales, educacionales, etc. para garantizar las libertades y derechos de los inmigrantes que viajan con la intención de permanecer. Al carecer de este tipo de migraciones permanentes, Brasil tiende a desinteresarse de la convergencia en estos temas. La consideración de los movimientos migratorios otorga una enorme relevancia a la dimensión socio-demográfica de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), puesto que los mayores interesados en armonizar leyes migratorias, laborales y sociales serán aquellos países que son importantes receptores o emisores netos de movimientos migratorios. En consecuencia, una vez dado el primer paso del TLC MERCOSUR-CAN, es de esperarse una rápida profundización de las dimensiones social y política de la integración sudamericana. En este terreno los verdaderos interesados serán los hispano-parlantes.

3. CAN Dimensión Económica de las asimetrías: Los tamaños poblacionales y económicos de los países miembros de la CAN son mucho más parejos que los ya examinados para el MERCOSUR. Entre el país más grande, Colombia, y el más pequeño Bolivia, las diferencias en términos de población son de 5 a 1 y, en términos de producto son de 13 a 1. En este caso, el país económica y demográficamente más grande es Colombia, y también el que posee el más alto producto por habitante (6.702 dólares PPA), en tanto que el más pequeño, considerado bajo los mismos criterios, es también el de más bajo producto por habitante (2.587 dólares PPA). Las diferencias de producto por habitante entre el mejor y el peor ubicado son de 2,5 a 1. En realidad existe una estricta correspondencia entre el tamaño (económico o demográfico) de cada país y el correspondiente ingreso por habitante. En la CAN cuanto más grande el país mayor su ingreso por habitante. Todo esto desde luego alude a promedios nacionales, pero también adentro de cada país existen profundas diferencias en términos de desarrollo y niveles de vida. En el período 2001-2005, las IED netas dirigidas a los países de la CAN totalizaron US$ 35.564 millones y se distribuyeron de la siguiente manera: Bolivia US$ 1.789 millones (5%), Colombia US$ 11.255 millones (32%), Ecuador US$ 6.850 millones (19%), Perú US$ 8.458 millones (24%), y Venezuela US$ 7.212 millones (20%). Si se ordenan los países por su tamaño económico, o por la magnitud de las IED recibidas resulta el mismo ordenamiento. Además, y con independencia del ordenamiento correlativo, interesa observar que la distribución de los montos de esta inversión entre ellos resulta mucho menos asimétrica que en el caso extremo señalado para el MERCOSUR. Colombia y Venezuela dan cuenta del 48.0 % de las importaciones y del 71.8 % de las exportaciones de la CAN. Colombia registra un importante saldo comercial positivo al exportar el doble de lo que importa, en tanto que Venezuela tiene un saldo positivo de discreta magnitud. El saldo bilateral favorable de Colombia con


Venezuela alcanza al 50% de sus exportaciones a ese país. Por el lado de sus exportaciones, la dependencia de los países andinos de la CAN, respecto de sus exportaciones totales, es por orden descendente: Bolivia 23.5, Colombia 19.3, Ecuador 11.1, Perú 6.5, y Venezuela 6.3 %. Colombia a pesar de ser un país grande, y el de mayor ingreso por habitante de la CAN, presenta un nivel de dependencia con el bloque para sus exportaciones totales que es similar al de Argentina en el caso del MERCOSUR. En resumen, se podría afirmar que el análisis del comercio en el interior de la CAN más allá de las asimetrías que evidencie, las que podrían ser objeto de un análisis más refinado, revela algo más fundamental: la relativa irrelevancia del acuerdo desde una perspectiva restrictivamente comercial. Dos de sus miembros principales (Perú y Venezuela) dirigen menos del 10% de sus exportaciones a la CAN, Ecuador presenta un coeficiente ligeramente superior al 10% pero también extremadamente bajo. Solamente Colombia y Bolivia presentan coeficientes en torno al 20%. El verdadero mercado al cual se dirigen la mayoría de las exportaciones de la CAN es Estados Unidos de América, lo que explica la disposición de varios de sus miembros a suscribir TLC con este país. Por lo tanto, podría decirse que en la CAN la unión aduanera posee una relevancia comercial muy limitada y el futuro del comercio de sus miembros depende de otros mercados, uno de ellos es, sin duda, el estadounidense y el otro debería ser la propia Sudamérica si la CSN se fortalece y avanza. Dimensión social de las asimetrías: En la esfera social, la misma conclusión podría derivarse respecto de los flujos migratorios ya que la mayoría de los mismos no tienen como destino al propio a la CAN sino al MERCOSUR (principalmente Argentina y Chile) o, alternativamente, los Estados Unidos. Es comprensible el deseo de los países miembros de la CAN de asegurarse un acceso estable y creciente al gran mercado de Estados Unidos que es el principal destino de sus exportaciones. Sin embargo, las “perforaciones” al arancel externo común, unidas al escaso porcentaje del comercio intracomunitario no sólo quitan relevancia al papel económico que desempeña la unión aduanera andina hasta el punto de desdibujar su existencia, sino que también en la esfera jurídica quitan credibilidad a toda la estructura institucional de la CAN, de la cual sólo un aspecto, y no el más importante, está constituido por la unión aduanera. Se insiste aquí en el mismo problema ya observado para el caso del MERCOSUR, la necesidad de otorgar un carácter vinculante y multidimensional a la normativa de los acuerdos de integración y de crear normas, mecanismos, y organismos supranacionales en la medida necesaria para que, bajo el principio de la subsidiariedad, puedan lograrse las convergencias requeridas por la integración multidimensional. Dimensión Política de las Asimetrías: Desde el punto de vista de las perspectivas de la integración sudamericana, las asimetrías de poder se plantean respecto de la estrategia de los diferentes miembros del acuerdo y la divisoria de aguas dice relación con el tipo de posicionamiento respecto de la integración hemisférica. La existencia de esta situación crítica que amenaza con debilitar decisivamente el significado de la CAN, radica, precisamente en la falta de credibilidad de las normas acordadas, sea por evidente violación de su espíritu o por su escaso poder vinculante. Respecto del primer punto, basta reseñar el grave conflicto que afecta a la CAN como consecuencia de la suscripción de los TLC negociados por Colombia y Perú, y el que negocia Ecuador con los Estados Unidos, los que implican un

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debilitamiento decisivo de la unión aduanera de la CAN, perforada en su arancel externo común, y anulada en sus pretensiones de avanzar hacia la formulación de una política comercial común para todos sus miembros. Las repercusiones políticas de esta situación han sido estridentes e inmediatas: Venezuela se retiró de la CAN, manteniendo sin embargo su participación en la CAF y otras instituciones no comerciales de la integración andina. Esto significa que las asimetrías de poder principales en el interior de la CAN se refieren a la validez de su estructura institucional, con muy especial referencia al carácter vinculante de sus normas. El cumplimiento de la normativa de la CAN posee un carácter aparentemente supranacional en el sentido de que dispuesta una norma, esta se incorpora inmediatamente al ordenamiento jurídico de cada país, y prima sobre la ley nacional en caso de controversias. Conflictos respecto del cumplimiento de normas pueden dar lugar, en última instancia, a la intervención del Tribunal Andino de Justicia, siempre que los mismos refieran a: a) acciones de nulidad respecto de Decisiones de la Comisión y de la Secretaría General ante presuntas violaciones del ordenamiento jurídico de la CAN; b) presunto incumplimiento de las normas comunitarias denunciado por la propia Secretaría General, una vez cumplido el procedimiento precontencioso que cumple la propia Secretaría; y c) una opinión que el Tribunal entrega a solicitud de jueces nacionales (interpretación prejudicial) en cualquier litigio que implique la aplicación de la normativa comunitaria andina. El carácter sólo aparente o muy superficial de este procedimiento supranacional deriva del hecho de que la aplicación inmediata de estas resoluciones está muy acotada al ámbito comercial y sólo se refiere a aquellos textos que no requieran su incorporación al derecho interno. Solamente sobre este acotado tipo de temas operan el principio de supranacionalidad y adquiere competencia jurisdiccional el Tribunal Andino de Justicia: arancel externo común, normas de origen, licencias de importación, normas antidumping, salvaguardias, normas sanitarias y fitosanitarias, aplicación cuestionada de tasas e impuestos a las importaciones, barreras arancelarias no especificadas, propiedad intelectual, franjas de precios, normas técnicas cuotas, etc. Aún así, con su carácter solamente circunscrito al comercio, o convenios de mercados vinculados al comercio, el incumplimiento de esas normas por parte de los países miembros es muy alto. Las reclamaciones por incumplimiento han alcanzado a 166 durante el decenio 1995-2005. De esas reclamaciones 67 fueron subsanadas en la Secretaría General de la CAN antes de la acción judicial, 35 durante el proceso judicial y 33 sólo como consecuencia de la sentencia. Quedan 31 resoluciones pendientes de cumplimiento de las cuales 13 carecen de sentencia y 18 ya han recibido sentencia. Las Directrices del Consejo Presidencial Andino expresan las decisiones consensuadas de los presidentes, las que deben ser obedecidas sin más trámites e instrumentadas a través de las Decisiones del Consejo de Ministros y de la Comisión. Esto significa que la integración regional es un tema completamente a cargo del poder ejecutivo y en el que no participa el poder legislativo, salvo para la aprobación de los tratados y protocolos fundamentales. Mientras las directivas presidenciales o las decisiones que respondan a esas directivas se encuadren en esos acuerdos y protocolos fundamentales, los parlamentos se mantienen al margen de los mismos, y solamente pueden ser sometidos a la jurisdicción del Tribunal Andino de Justicia. Las nuevas decisiones solamente serán examinadas o ratificadas parlamentariamente cuando en el texto de las mismas decisiones se establezca que requerirán de incorporación al derecho interno de cada país. Son las mismas decisiones las que deciden en su propio texto si éstas deben o no ser incorporadas al derecho interno de cada país. Todo el sistema de integración es altamente presidencialista, al igual de lo que sucede en el MERCOSUR, y, por lo tanto, está relativamente aislado de las fuerzas políticas de los países miembros tal como éstas se expresan en los parlamentos respectivos. El hecho de que estos parlamentos sean elegidos por votación popular directa, le confiere una representatividad popular que luego no se traduce en los


poderes que detenta. En general, el Parlamento Andino cumple funciones puramente consultivas o asesoras, pero su poder decisorio es mínimo ya que no existe la obligación de consultar las decisiones de la CAN con su órgano parlamentario, ni este puede expresar poder de veto. Sus atribuciones sólo se limitan a “sugerir a los órganos e instituciones del Sistema las acciones o decisiones que tengan por objeto o efecto la adopción de modificaciones ajustes o nuevos lineamientos generales con relación a los objetivos programáticos y a la estructura institucional del Sistema”. (Acuerdo de Cartagena, artículo 43). Su capacidad legislativa se limita a sugerencias formuladas a los órganos del Sistema, y promover la armonización de normas entre los países, aspecto muy importante pero no claramente reglamentado. 4. CSN

El argumento que se pretende desarrollar aquí es que el comportamiento económico de Brasil es definitorio para el futuro no sólo del MERCOSUR sino de toda la integración sudamericana y que, sin una mínima supranacionalidad institucional no se ve probable que Brasil pueda estar a la altura de sus responsabilidades sudamericanas, pues tenderán a prevalecer los intereses estratégicos nacionales. A su vez, esta supranacionalidad mínima requerida para la convergencia institucional sólo podrá lograrse y consolidarse si se inicia una rápida integración de los bloques MERCOSUR-CAN, ya que el “poder compensador” requerido para lograr una relación más equilibrada entre los países grandes y los pequeños sólo podrá lograrse si todos se unifican en un solo bloque multidimensional de integración. Si se suma la población de todos los países sudamericanos excluido Brasil, se alcanzan los 182 millones de habitantes, lo que supera ligeramente los 174 millones que actualmente posee Brasil. En términos de PIB, las cifras serían también bastante parejas: de aproximadamente algo más de 500.000 millones de dólares para los “otros” sudamericanos y algo menos de 495.000 millones de dólares para Brasil. Aún así, en el plano de la potencialidad tecnológica e industrial, Brasil sigue siendo, sobradamente, más poderosa que el resto de todos los otros países sudamericanos sumados. La entrada en vigencia del TLC entre el CAN y el MERCOSUR abre la puerta institucional a los objetivos mucho más ambiciosos de una unificación profunda del espacio económico sudamericano. El porcentaje de comercio recíproco entre la CAN y el MERCOSUR es extremadamente bajo, medido por las exportaciones alcanza a menos de un 5 % del total en cualquiera de los dos bloques. Medido por el lado de las importaciones, el 8% de las andinas proviene del MERCOSUR, en tanto que sólo un 2% de las del MERCOSUR proviene de la CAN. Como es obvio, la superación de las condiciones estructurales que limitan ese comercio no se logrará solamente por la entrada en vigor del TLC. Hacen falta acciones mucho más profundas que precisamente pueden ser encaradas a través de la entrada en vigencia de la CSN y de los proyectos que ella pretende impulsar. VIII. CENTROAMÉRICA Y CARIBE INSULAR: PRINCIPALES ASIMETRIAS DE PODER- DEPENDENCIA 1. Planteamiento general

El tema de este informe es el de las asimetrías en los acuerdos de integración de ALC. Esto incluye, según se ha observado en el capítulo II, dos tipos muy distintos de acuerdos que se podrían caracterizar, respectivamente, como unidimensionales (solamente económicos) y multidimensionales (económicos, sociales y políticos). En el caso del MERCOSUR y la CAN, así como de la emergente CSN, el grado de autonomía de los países firmantes de los mencionados acuerdos ha demostrado ser bastante significativo respecto de las negociaciones del ALCA. Esto es atribuible, especialmente dentro del MERCOSUR, al hecho de que los vínculos económicos entre

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los miembros de este acuerdo y los Estados Unidos son más débiles en términos de comercio, de inversiones, y de otros flujos económicos. Lo son, al menos comparativamente, respecto de los vínculos con Estados Unidos establecidos por México, Centroamérica y el Caribe Insular (MCCI). Para no abundar en un tema sobre el que podrían escribirse largos textos, sólo obsérvese que las áreas extra territoriales orientadas a aprovechar el mercado estadounidense (maquiladoras, zonas francas comerciales, paraísos fiscales y financieros, etc.) son un rasgo esencial del relacionamiento de muchos países del MCCI, incluido por cierto México, con la economía estadounidense. Esta extraterritorialidad es una prueba del carácter unidimensional de esa relación, puramente económica, que no implica una integración entre sociedades nacionales y ni siquiera entre sistemas económicos, sino sólo un espacio donde lo económico se aísla cuidadosamente de lo social y lo político. Los países que componen esta zona, a los que, por razones de brevedad se denominan aquí MCCI, forman parte de un “espacio de poder económico, cultural, y político” que sobrepasa los ámbitos nacionales, y es claramente dominado por Estados Unidos. Desde el punto de vista de las asimetrías de poder-dependencia, este espacio establece una situación que no está reflejada ni considerada en los bloques MCCA y CARICOM, y erosiona permanentemente sus procesos internos. Existen, entonces, tres redes de asimetrías diferentes que cabe considerar: a) una red de asimetrías profundas entre Estados Unidos por una parte y los países componentes de MCCI por la otra, conceptualizable recurriendo a las categorías del enfoque, que en la Escuela Latinoamericana de Desarrollo se denominó centro-periferia; b) una red de asimetrías entre México y los países de MCCA y CARICOM; y c) una red de asimetrías en el interior del MCCA y de CARICOM, respectivamente. Es claro que de una manera puramente formal, este informe podría dedicarse a examinar solamente el tipo c) de asimetrías consideradas en el párrafo anterior y solamente buscar normativas, en el texto de esos acuerdos donde se insinúen o establezcan taxativamente formas de trato especial y diferenciado en la esfera del comercio y la inversión. Esta tarea fue parcialmente cumplida en el capítulo VI de este informe. Sin embargo, este ejercicio sería irrelevante en términos prácticos, y evidenciaría situaciones donde el impacto de esos tratamientos, en el interior de los esquemas subregionales, no afecta los aspectos más significativos del comercio y de la inversión en la zona MCCI. Conviene entonces, al menos en esta introducción al presente capítulo, dimensionar el problema y comprender que Estados Unidos ejerce su poder en la esfera de las transacciones económicas (comercio, inversión, servicios, tecnología, modalidades de la competencia transnacional, etc.) del área MCCI. El tamaño económico de Estados Unidos comparado con el de los países MCCI es 10 veces superior en términos de PIB. El único país que logra pesar de manera significativa en las relaciones Estados Unidos-MCCI es México, pero aún en este caso, las asimetrías de poder-dependencia Estados Unidos-México son en la esfera económica, social y política muy profundas. Desde la readecuación democrática del sistema político mexicano (fin de la hegemonía del PRI), y de su incorporación al TLCAN, las asimetrías políticas se han reducido pero las económicas y culturales siguen aumentando. Tomado individualmente, México aparece como un “pequeño” país en términos económicos frente a los Estados Unidos, y como un “gigante” frente al MCCA y el CARICOM. De un lado, Estados Unidos es económicamente casi 12 veces más grande que México. De otro lado, México es económicamente casi 4 veces más grande que los 17 países de MCCA y de CARICOM sumados. Si se toma ahora la relación Estados Unidos-MCCA, este país es 70 veces más grande en términos económicos que el esquema subregional de América Central. Si se


agrega a Panamá y República Dominicana la cifra es de 46. Demás está decir que en la relación Estados Unidos-CARICOM estas asimetrías alcanzan un grado máximo, pues este país es 263 veces más grande en términos económicos que todos los países miembros de CARICOM considerados conjuntamente. Pero este tema de las asimetrías económicas de poder-dependencia entre Estados Unidos y el grupo MCCI tiene una contrapartida demográfica: las masas de inmigrantes que, provenientes de esas zonas, intentan instalarse en el gran país del norte. Esto genera otro tipo de asimetrías en los planos político y social que afectan las relaciones hemisféricas. En este momento (abril de 2006) por ejemplo, cabe reiterar un comentario anterior: el Congreso de los Estados Unidos está debatiendo un probable endurecimiento de las leyes migratorias que afectará muy especialmente a los ciudadanos del grupo MCCI. La reacción popular por parte de las decenas de millones de latinos que, legal o ilegalmente viven en ese país, está siendo muy significativa y, cuenta con el apoyo de múltiples organismos defensores de los derechos, garantías, y libertades civiles y políticas en ese país. Estos grupos de inmigrantes latinos, apoyados por otros contingentes menores provenientes de otras latitudes, son una fuerza electoral no despreciable capaz de inclinar la balanza en los sufragios parlamentarios o presidenciales de Estados Unidos. Ya se ha comentado en un capítulo anterior, de qué manera las anteriores asimetrías de poder han ido definiendo la suerte de los tratados hemisféricos. Por un lado el TLCAN se ha afianzado como un espacio económico donde la dependencia comercial de México y Canadá respecto de los Estados Unidos es enorme, pero el tema migratorio se mantiene como un espada de Damocles sobre la armonía de las relaciones bilaterales. Posteriormente, la iniciativa del ALCA promovida con mucha fuerza por Estados Unidos como un gran acuerdo hemisférico unilateral o “mercadista” no prosperó y, por el momento ha quedado estancado ante la oposición de intereses contrapuestos entre el MERCOSUR, liderado por Brasil, y los Estados Unidos en temas de enorme importancia comercial (agricultura y servicios). Este tropiezo ha determinado un cambio de estrategia por parte de los Estados Unidos, dejando “congelada” la idea de un único tratado (single undertaking) hemisférico tipo ALCA, y reemplazándolo por un conjunto de tratados bilaterales, sea con alguno de los esquemas subregionales (ALCAC-RD), o con países individuales (TLC con Colombia, Ecuador y Perú). De otro lado, las relaciones de Estados Unidos con los países miembros del CARICOM son de naturaleza especial y pueden dar lugar a tratamientos diferenciados muy profundos y generosos derivados del mínimo costo que este tratamiento implica en términos de la reducida dimensión demográfica y económica de los (numerosos) países que componen el Caribe insular. México aparece como una “bisagra” o “gozne” entre Estados Unidos y América Central, no tanto por razones económicas sino ante todo por razones demográficas como lugar de paso de inmigrantes latinos provenientes de otras áreas de MCCI. Sin embargo, en términos sociales y culturales se abren ámbitos de profunda afinidad y solidaridad entre las sociedades nacionales de México y los países centroamericanos, manifestadas muy especialmente en la comunidad de intereses de los inmigrantes latinos en los Estados Unidos. De otro lado, el comercio recíproco México-Centroamérica no alcanza dimensiones significativas para ninguna de ambas partes, y más bien hay una situación de competencia en las maquilas respecto del acceso al gran mercado del Norte. México, es un país estratégico para Estados Unidos en términos geopolíticos y un socio no despreciable en términos económicos. Desde este ángulo, también la relación con Estados Unidos ha beneficiado a México en términos macroeconómicos

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(trato especial de Estados Unidos durante el efecto “Tequila” de los años noventa), y microeconómicos (acceso a abundantes inversiones desde los Estados Unidos) pero las asimetrías socioeconómicas y socioculturales han seguido aumentando de manera peligrosa por sus potenciales repercusiones políticas. Aun antes de entrar al análisis de las asimetrías en el interior del MCCA y del CARICOM, podría recordarse una proposición central ya examinada en capítulos anteriores: salvo para algunos “micropaíses” del CARICOM la superación de las asimetrías (sea las de poder-dependencia o las de desarrollo) en el interior de los acuerdos no pasa por las disposiciones formales relacionadas con el trato especial y diferenciado, sino por la integración profunda de sus instituciones económicas, políticas y culturales. Debe notarse, además, que de manera un poco paradójica e irónica, esta integración profunda ya se está produciendo hemisféricamente en la esfera de los mercados. Por ejemplo, en el caso de Centroamérica, las normas del CAFTA-RD son en la esfera económica (acceso a mercados, servicios, inversiones, tecnología, etc.) mucho más actualizadas, detalladas y vinculantes que las previamente establecidas en el MCCA. Es evidente que el MCCA tendrá que aceptar la primacía de las normas del ALCAC-RD en estos campos y así lo está haciendo. Esto le deja a la frondosa institucionalidad de la integración centroamericana y caribeña insular, una misión diferente: la integración social y política para combatir las asimetrías internas de desarrollo y actuar concertadamente en el escenario mundial. 2. MCCA La dimensión económica: El tamaño económico relativo de los miembros del MCCA es el más parejo de todos los bloques. El país económicamente más pequeño del grupo es Nicaragua y su PIB, es el 35% del país económicamente más grande (Guatemala). El único país con un PIB por persona notoriamente por encima del resto es Costa Rica, pero esta diferencia no gravita abrumadoramente en el grupo porque es el país demográficamente más pequeño y también el menos involucrado comercialmente. Los otros cuatro miembros tienen un producto por persona que entre el más alto y el más bajo no se plantea una relación superior al doble. Donde se nota el mayor grado de desarrollo económico de Costa Rica es en su aptitud para recibir magnitudes de IED proporcionalmente más altas que el promedio del esquema centroamericano. Respecto de la proporción de IED estadounidense que se localiza en cada miembro del esquema, datos para el período 1997/2001, sobre un total de 15.782 millones de dólares corrientes, arrojan los siguientes porcentajes por país: Costa Rica 53,2%, El Salvador 18,2%, Guatemala 17,8%, Honduras 5,3%, y Nicaragua 5,3%. El porcentaje de las IED estadounidenses que se localiza en Costa Rica es superior al doble de su porcentaje en el PIB total del grupo (24,5%). Situación similar a la ya observada en el bloque MERCOSUR respecto de Brasil. (IDH, PNUD 2003). Del total de las exportaciones registradas en el interior del esquema, los porcentajes correspondientes a cada país, ordenados de mayor a menor son los siguientes: Guatemala 35,6%, Costa Rica 25%, El Salvador 23,8%, Honduras 8%, Nicaragua 7,2%. Por el lado de las importaciones el orden es el siguiente: El Salvador 30,4%, Honduras 22,4, Guatemala 19.6%, Nicaragua 17.2%, Costa Rica 10,2%. En términos de saldos de comercio intrarregional los superavitarios son Costa Rica y Guatemala, los demás arrojan déficit. Aunque los datos no figuran en el cuadro incluido en este informe, los coeficientes de comercio intrarregional, definidos como la proporción de la suma de las exportaciones intragrupo de cada país dividida por sus exportaciones totales son, de mayor a menor, los siguientes: El Salvador 55,7%, Guatemala 41,8%, Nicaragua 34,1%,


Honduras 22,2%, Costa Rica 14,2%. El porcentaje de las exportaciones intrarregionales respecto de las exportaciones totales del esquema es con 28,4 % sobradamente el más alto de todos esquemas subregionales de ALC. Sin embargo, los datos aquí analizados están calculados sin incluir la maquila. Esto disminuye el valor calculado de las exportaciones totales y aumenta por lo tanto el valor del coeficiente. Si se incluye la maquila dentro de las exportaciones totales, el coeficiente se reduce a 17.7%. Aún así sigue siendo el más alto de todos los esquemas y los miembros del mismo los que mayor grado de dependencia registran respecto del mercado ampliado. En resumen, las asimetrías de poder-dependencia en la esfera económica no son muy marcadas siendo Costa Rica, el país más desarrollado del Grupo, el que exhibe menor grado de dependencia con respecto al grupo, y siendo El Salvador el más dependiente. Una conclusión de este somero análisis es que cuando las asimetrías de poder dependencia-entre los miembros de un acuerdo son menores, las posibilidades de incrementar las interdependencias comerciales son las más altas. Las asimetrías de poder dependencia en la dimensión social: Se han definido las asimetrías de poder dependencia en la esfera social, vinculándolas con los movimientos de migrantes por un lado y de ideas e informaciones por el otro. La temática de la información y de los medios de comunicación masiva no es un tema que genere asimetrías significativas en Centroamérica. Respecto de las migraciones en el interior del istmo, las dos causas principales que la teoría migratoria adjudica a esos movimientos son generalmente o económicas o políticas, las primeras generando flujos desde los países menos desarrollados a los más desarrollados y, las segundas, dando lugar a corrientes de migrantes que huyen de conflictos bélicos. Durante el último cuarto de siglo ambos factores incidieron para hacer de Costa Rica el principal lugar de origen de los migrantes centroamericanos. Así, cabe leer en un estudio sobre el tema: “La importancia de los Estados Unidos –y de Canadá- como destino de la migración intrarregional no debe oscurecer el hecho de que otras naciones también han sido receptoras de corrientes numerosas. Ese es el caso de Costa Rica, que ha ejercido una atracción histórica sobre la población de sus países vecinos, en especial Nicaragua; el número de inmigrantes centroamericanos –principalmente nicaragüenses y salvadoreños- enumerados en el censo costarricense de 1984 más que duplicó el stock existente en 1973. Casi totalmente exenta de las convulsiones sociopolíticas y económicas que afectaban a las demás naciones de Centroamérica, Costa Rica desempeñó un papel fundamental en la acogida de refugiados y desplazados –muchos de ellos indocumentados- durante el decenio de 1980. Según cifras oficiales, alrededor de 1997 en Costa Rica había un total de cien mil extranjeros, tres cuartas partes de ellos nicaragüenses; esta cifra incluye el efecto del saldo neto entre los desplazados repatriados y los refugiados incorporados” (CEPAL 1999, página 18). La guerra en Centroamérica también produjo desplazamientos que sólo se explican por razones políticas y que no son explicables por razones económicas. Así, durante este período, Honduras que es el país más pobre de Centroamérica y uno de los más subdesarrollados de ALC se convirtió en receptora de un gran número de personas desplazadas de los países vecinos, especialmente desde Nicaragua. También Belice recibió contingentes del mismo tipo, y, dada la ínfima población de este país, esos “intercambios ocasionaron profundos cambios en su composición étnica y en su distribución territorial”. Estas mínimas referencias a un fenómeno de importancia central en Centroamérica como son las migraciones, ponen de relieve el significado multidimensional de los procesos migratorios que no tienen sólo una significación sociodemográfica sino también económica y política.

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A estas migraciones interiores habría que agregar las dirigidas hacia los Estados Unidos. Es aquí donde aparece otro fenómeno peculiar, de gran importancia económica: las remesas de dinero que los inmigrantes centroamericanos (y mexicanos) envían a sus países de origen. Dada la gran movilidad potencial de la población centroamericana hay aquí una fuente de asimetrías sociales, fuertemente imbricada, sea como causa o como efecto, con implicaciones económicas y políticas, que en sus respectivas dimensiones también están implicando situaciones asimétricas. La dimensión política: El punto central que pretende desarrollarse aquí es el de gran multidimensionalidad de los temas abordados por las normas mecanismos y órganos de la integración centroamericana, y la necesidad de dotar de financiamiento, asistencia técnica, y, sobre todo, de credibilidad social, a estas iniciativas. Esto exige examinar brevemente la estructura y funciones del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), y las posibilidades de dotar al sistema con órganos supranacionales que aseguren la certeza jurídica y la exigibilidad de los compromisos institucionales que se van acumulando. Según el Protocolo de Tegucigalpa, la estructura del SICA consta de los siguientes órganos fundamentales. a) La Reunión de Presidentes que fijan la orientación política del sistema; b) el Parlamento Centroamericano (PARLACEN) que cumple funciones especialmente consultivas con escaso poder decisorio autónomo; c) la Corte Centroamericana de Justicia cuyas sentencias están acotadas temáticamente y ejercen un impacto limitado sobre los poderes judiciales y dictámenes finales de los tribunales nacionales; d) el Consejo de Ministros presidido por los Cancilleres pero extensivo a diferentes carteras; e) el Comité Ejecutivo Centrado en los temas de la Unión Aduanera; f) La Secretaría General, g) Los Comité Consultivos que establecen vínculos con la sociedad civil; h) las instituciones regionales7; e i) Las secretarías técnicas especializadas8. La extraordinaria proliferación de organismos e instituciones ligados al SICA se debe probablemente a dos factores, primero a la enorme interdependencia de facto que existe entre los países centroamericanos por razones geográficas, históricas, culturales, ambientales, demográficas, etc. y, segundo, a la necesidad de las autoridades centroamericanas de dejar señales institucionales de que son conscientes y toman debida nota de los diferentes campos de acción en que los procesos de integración deben incursionar. Si esta proliferación de órganos, secretarías y mecanismos se ubica en las celdillas de los dos cuadros, incluidos en

7 Son el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE); el Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA); el Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP), el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP); la Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea (COCESNA); la Comisión Regional de Telecomunicaciones de Centroamérica (COMTELCA); el Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC); el Consejo del Istmo Centroamericano de Deportes y Recreación (CODICAER); la Organización Centroamericana de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OCEFS); el Consejo Centroamericano de Instituciones de Seguridad Social (COCISS); el Comité Coordinador Regional de Instituciones de Agua Potable y Saneamiento de Centroamérica, Panamá y Republica Dominicana (CAPRE); la Comisión Centroamericana para la Producción, Tráfico, Consumo y Uso Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas y Delitos Conexos (CCP); la Secretaría Ejecutiva del Consejo Centroamericano de Superintendentes de los Sistemas Financieros; la Secretaría Pro Témpore del Consejo Centroamericano de Estadística. 8 Son el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE); el Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA), el Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP); el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP); la Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea (COCESNA); la Comisión Regional de Telecomunicaciones de Centroamérica (COMTELCA), y el Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC).


este informe, relacionados respectivamente con las asimetrías institucionales de poder dependencia y con las asimetrías institucionales de desarrollo, con seguridad no quedaría ningún casillero vacío. Las limitaciones con que se enfrenta el SICA son, primero, la preeminencia de la integración unidimensional o mercadista derivada de la firma del ALCAC-RD), la que está dotada de toda la potencia derivada de la presencia estadounidense, quitando vigencia y relevancia a las normas del MCCA; segundo, en la esfera propiamente social, la contradicción entre el exhaustivo relevamiento de los problemas sociales diversos que afectan a los miembros del SICA y la pobreza financiera y operacional de las instituciones del Sistema para llevar a cabo sus tareas; y, tercero y principal, la ausencia de bases constitucionales en la esfera política para dar el paso hacia la supranacionalidad tantas veces anunciado o incluso intentado, pero nunca logrado en la historia de Centroamérica. En relación con este último punto, un somero repaso a las constituciones políticas de los países centroamericanos demuestra que las restricciones legales al establecimiento de un derecho comunitario de naturaleza supranacional no son insuperables. La Constitución Política de Guatemala prevé de manera expresa el establecimiento de la unión económica o política de Centroamérica, sea ésta parcial o total, y este tipo de tratados requiere, al menos la aprobación con voto calificado del Congreso. Sin embargo, tratándose de decisiones que afecten profundamente la soberanía nacional será necesario un referéndum que debería ser convocado sea por el Poder Ejecutivo o por Congreso. La Constitución Política de El Salvador prevé la creación de organismos con funciones supranacionales, siempre que el o los tratados respectivos sean aprobados por el Congreso. Cuando se trate de supranacionalidad política tanto el proyecto de tratado como el tratado final, una vez firmados, requerirán la celebración de un referéndum. La Constitución Política de Honduras exige que los tratados que involucren cesión de soberanías económicas o sociales o culturales deberán ser aprobados por dos tercios del Congreso, y por igual proporción de la siguiente legislatura. Si se trata de supranacionalidad política se requeriría una modificación del artículo 19 de la Constitución. La Constitución Política de Nicaragua prevé explícitamente la integración política y económica de América Central, por medio de un tratado que deberá ser aprobado por la Asamblea Nacional sin requisitos especiales. La Constitución Política de Costa Rica prevé la transferencia de poderes a un órgano comunitario supranacional, con la aprobación de tres cuartas partes de los diputados y dos terceras partes de una asamblea constituyente. En consecuencia, las normas constitucionales no son un obstáculo significativo para lograr una mayor supranacionalidad en la integración centroamericana (de la Ossa e Icaza 2005)

3. CARICOM El tema de las asimetrías de poder-dependencia es particularmente complejo de abordar en el CARICOM por la cantidad de miembros con que cuenta, por el diferente status de esos miembros dentro del acuerdo, y por las diferencias estructurales (económicas, sociales y políticas) entre los distintos Estados que lo componen. El CARICOM consta de 15 miembros: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Grenada, Guyana, Haití, Jamaica, Montserrat, San Cristóbal, Santa Lucía, San Vicente y Las Granadinas, Surinam, y Trinidad y Tobago. De estos países hay dos importantes que son asociados en proceso de incorporación más plena: Bahamas y Haití. Otros seis que pertenecen a la Economía del Mercado Única de CARICOM (MEUC, CARICOM Single Market Economy en su denominación inglesa): Barbados, Belice, Jamaica, Guyana, Suriname, Trinidad y Tobago.

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La Organización de Estados del Caribe Orientales (OECE – en su denominación inglesa es Organization of Eastern Caribbean States) está compuesta por Antigua y Barbuda, Dominica, Granada, Monserrat, San Cristóbal y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y Las Granadinas, y Anguilla. Todos ellos menos Anguilla han constituido una unión monetaria. La dimensión económica En tamaño económico, las cinco economías más importantes en términos de PBI expresado en unidades de PPA son Trinidad y Tabago, Jamaica, Bahamas, Haití, Barbados, y Belice. En tamaño demográfico el orden es Haití, Jamaica, Trinidad y Tobago, Guyana, y Surinam. En términos de poder-dependencia económica, caben algunos comentarios referidos a las cinco economías más importantes que integran la MEUC: Barbados, Guyana, Jamaica, Suriname, y Trinidad y Tobago. En la esfera económica, el CARICOM a pesar de su diferente herencia histórico-cultural ha pasado por procesos similares a los restantes países de ALC. Durante el período de la creación del CARIFTA (1968-1973) predecesor del CARICOM, se intentó tomar como modelo el ejemplo de la Asociación de Libre Comercio de Europa a la cual pertenecía Gran Bretaña. En 1973, ante la perspectiva cierta de la incorporación de Gran Bretaña a la UE, surgió la conveniencia de crear el CARICOM (1973). Durante la primera fase (1973-1989) de este nuevo acuerdo, sus países miembros proyectaron una unión que facilitara su desarrollo conjunto a través de una estrategia capaz de aprovechar el mercado interior con el objeto de obtener un proceso de industrialización sustitutiva de importaciones. Se pensó que este proceso podría estimular la inversión extranjera a través de lo que en el lenguaje del famoso economista caribeño Arthur Lewis (Premio Nobel de Economía) se denominó “industrialización por invitación”, es decir por una incitación a los inversionistas extranjeros a establecerse en la islas. Se pretendía, así, lograr encadenamientos, y efectos multiplicadores en la esfera de la producción, concebidos desde una perspectiva de desarrollo predominantemente neo-keynesiana. Algunas inversiones tuvieron lugar, a partir de este enfoque, pero el desarrollo industrial tal como había sido idealmente concebido, no tuvo lugar y, más bien, se produjo una gran concentración en la propiedad de los recursos económicos. También países caribeños (Jamaica, Guyana, y Granada) ensayaron estrategias de desarrollo no capitalistas, durante la época de la guerra fría estimuladas por los procesos acontecidos en Cuba. Estas experiencias implicaban el distanciamiento en algunas de las islas de los principios y normas de la democracia representativa y un re-alineamiento en la pugna este-oeste que preocupaba particularmente a los Estados Unidos. De nuevo aquí el abordaje multidimensional permite tomar en consideración estos factores de naturaleza política que contribuyeron a erosionar y agotar tanto el modelo económico de desarrollo protegido y/o planificado , como las experiencias políticas que se apartaban de la tradición occidental de las democracias representativas de base liberal. El gran cambio de los años ochenta en el orden económico mundial y el retorno de todos los países del Caribe angloparlante insular a regimenes occidentales de democracia representativa, generó las condiciones para la segunda fase del CARICOM (1989 hasta la fecha). El CARICOM durante el decenio de los ochenta, y tras la bonanza comercial y crediticia de los años setenta, tuvo que enfrentar la crisis de la deuda y los procesos recesivos de los años ochenta. Así la nueva etapa que se inicia a fines de esa década y principios de los noventa, marca una reformulación de este esquema subregional, ahora orientado a facilitar la inserción de la economía de la subregión en las nuevas condiciones del proceso de globalización.


Posteriormente, en los años noventa cuando se tornó evidente, tras la caída del sistema socialista, que todo el mundo se encaminaba hacia un orden capitalista global compuesto por economías cada vez mas interdependientes, abiertas y desreguladas, el CARICOM, decidió crear la denominada Economía del Mercado Único del CARICOM cuya filosofía básica, es crear las condiciones internas del acuerdo para competir en un mundo crecientemente desregulado e interdependiente. En el campo del regionalismo que se podría denominar vertical o norte-sur, el CARICOM se ha beneficiado de las preferencias que, como ex colonias europeas les otorga el Acuerdo de Lomé, y de las facilidades crediticias, y comerciales igualmente preferenciales derivadas de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. A través de ella los Estados Unidos gravitan en la zona amplia del Caribe, y no sólo en su segmento insular. El CARICOM actual expresa un conjunto de micro-países que tanto tomados individualmente como en conjunto evidencia no sólo condiciones de gran dependencia respecto de sus relaciones económicas con el mundo, sino también una altísima vulnerabilidad derivada de sus pequeñas dimensiones. Las principales regiones de destino de las exportaciones del CARICOM son Estados Unidos y la CE. Sin embargo, la cuota comercial de la UE es menguante y la de Estados Unidos es creciente. En 2004, más de la mitad de las exportaciones del CARICOM se dirigían a los países del TLCAN, cerca del 20% al propio CARICOM, y alrededor del 15% hacia la UE y otras regiones diferentes del mundo. CARICOM es, así, particularmente dependiente del mercado de los Estados Unidos y, en grado menor, de Europa. De otro lado, su tamaño económico extremadamente pequeño determina que sus exportaciones apenas graviten en el ámbito de los mercados de destino. Pero, como se observó en el párrafo anterior, el CARICOM no sólo es extremadamente dependiente de otros mercados sino también especialmente vulnerable a modificaciones en el trato preferencial que le concede Estados Unidos y la Unión Europea. Así por ejemplo, Estados Unidos dispuso que a partir de 2006 todos los turistas estadounidenses que visiten el Caribe deberán viajar con pasaporte para poder regresar al país. Esta medida que expresa preocupaciones de seguridad a partir de los eventos de septiembre del 2001, puede ser catastrófica para la industria turística del acuerdo. Datos estimativos del Consejo Mundial de Viajes y Turismo encargados por la industria hotelera del Caribe estiman graves pérdidas en términos de oportunidades de empleo derivadas de esta modificación. De otro lado, la Iniciativa de la Cuenca del Caribe que otorga liberación comercial para la mayoría de las exportaciones del CARICOM que acceden a los Estados Unidos expira en 2008 y es posible que, a partir de esa fecha, el espíritu de no reciprocidad y cooperación que caracterizó esa iniciativa, sea reemplazado por la nueva filosofía de la reciprocidad comercial en un campo de juego nivelado. Si la ICC es reemplazada por un TLC dentro o fuera del ALCA, el resultado erosionará la posición comercial del CARICOM frente a competidores de la zona en el ámbito de la maquila, como es el caso de los miembros del MCCA o incluso del propio México. También las preferencias que la UE concedía a CARICOM en el espíritu del Acuerdo de Lome están erosionándose o simplemente desapareciendo. Así, por ejemplo, las nuevas reglas de importación de azúcar de la Unión Europea reducen los precios garantizados en casi cerca de un 40% a partir de 2005, lo que se suma a medidas similares tomadas en la exportaciones bananeras.

69


En suma, la extrema pequeñez de las economías del CARICOM y su dependencia de dos o tres mercados principales para sus exportaciones de mercancías y servicios turísticos, tornan a este acuerdo especialmente vulnerable a las modificaciones de las reglas de juego de la economía mundial. El único país que permanece totalmente indemne frente a estas medidas es Trinidad y Tobago, cuyas exportaciones de gas natural y petróleo al interior del acuerdo han seguido aumentando, constituyéndolo en la economía más fuerte del CARICOM en términos de tamaño económico (cuadro 6), y la que, abrumadoramente, domina los intercambios comerciales recíprocos. En efecto, las exportaciones de Trinidad y Tobago al esquema comercial de los cinco países económicamente mayores representa el 75 % del total. Jamaica y Surinam poseen también economías mineras pero menos estratégicas que las de Trinidad y Tobago, mientras que en Guyana y Belice, predomina la agricultura. Bahamas y Barbados son economías de servicios fuertemente focalizadas en las industrias turísticas. En la esfera social, incluyendo la dimensión cultural, la conveniencia de un abordaje multidimensional para el estudio de las asimetrías se torna especialmente evidente en el caso del CARICOM. Los orígenes histórico-culturales de las islas del Caribe que, originalmente constituyeron este acuerdo corresponden esencialmente a la herencia colonial británica, y, en grado menor, holandesa. Las asimetrías sociales que hoy afectan al acuerdo se refieren esencialmente a la incorporación posterior de Haití, país franco-parlante cuya población es muy superior a la suma de los habitantes de todas las islas restantes. El tema se expresa socialmente en el hecho de que Haití es, además, el país económicamente más atrasado de la región, y su presencia dentro del esquema aunque sea en una condición de asociado genera una potencial migración hacia el resto de los países del grupo que afecta la constitución de un mercado común de fuerza de trabajo. La actual legislación operante en el CARICOM en materia migratoria implica una estrategia gradual en que la libertad de desplazamiento se está aceptando para determinados grupos de migrantes calificados: científicos, profesionales de educación superior, artistas, periodistas, deportistas de alto rendimiento, etc. lo que mantiene bajo control las asimetrías en este campo. La incorporación de Belice, es otro aspecto de las asimetrías sociales que experimenta CARICOM. País hispano parlante, que ha recibido intensas influencias migratorias derivadas de los conflictos bélicos que azotaron a Centroamérica durante la década de los ochenta, es un verdadero mosaico de religiones (católica, y diferentes sectas protestantes) y lenguas (español, inglés, caribe, etc.). Es también un puente potencial entre los esquemas del MCCA y CARICOM. En la esfera política, la necesidad por parte del CARICOM de otorgar gobernabilidad, credibilidad, y certeza jurídica a la Economía de Mercado Único, cada vez más abierta al mundo, debería implicar una profundización de los organismos supranacionales del esquema subregional. Actualmente, todas las decisiones de la Comunidad se adoptan por consenso y a través de mecanismos intergubernamentales. Con la excepción de la Corte de Justicia, ninguna de las agencias u organismos comunitarios han logrado poderes decisorios supranacionales. CARICOM no ha desarrollado instrumentos que otorguen a las decisiones comunitarias fuerza legal en los países miembros. Por ejemplo, todas las acciones de alguna significación necesarias para crear el MEUC requieren una decisión legislativa o administrativa adoptada por cada país miembro. Todo ello produce retardos derivados de ratificaciones parlamentarias nacionales, publicación en boletines, etc.


Los tres temas de mayor importancia en las negociaciones intrarregionales requieren de manera urgente avanzar en la supranacionalidad comunitaria. Ellas son la consolidación de la Corte Caribeña de justicia, la eventual creación de un Fondo de Desarrollo Social, y los complejos problemas migratorios y sociales inherentes a la creación de un proyectado mercado común que incluya a la fuerza de trabajo. ESQUEMA CLASIFICATORIO

ASIMETRÍAS EN LOS ACUERDOS DE INTEGRACIÓN

I. ASIMETRÍAS DE PODER DEPENDENCIA ENTRE ESTADOS MIEMBROS 1. AMBIENTALES a) Fácticas b) Estructurales c) Estratégicas 2. ECONÓMICAS a) Fácticas b) Estructurales c) Estratégicas 3. SOCIALES a) Fácticas b) Estructurales c) Estratégicas 4. POLÍTICAS a) Fácticas b) Estructurales c) Estratégicas II. ASIMETRÍAS DE DESARROLLO ENTRE SOCIEDADES NACIONALES 1. AMBIENTALES a) Fácticas b) Estructurales c) Estratégicas 2. ECONÓMICAS a) Fácticas b) Estructurales c) Estratégicas 3. SOCIALES a) Fácticas b) Estructurales c) Estratégicas 4. POLÍTICAS a) Fácticas b) Estructurales c) Estratégicas

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CUADRO I ASIMETRIAS DE PODER- DEPENDENCIA ENTRE ESTADOS FACTICAS ESTRUCTURALES ESTRATÉGICAS INTERACCIONES AMBIENTALES

ECOSISTEMAS, BIODIVERSIDAD , CUENCAS FLUVIALES COMPARTIDAS, ETC.

TECNOLOGIAS PRODUCTIVAS AMBIENTALMENTE INCOMPATIBLES CODIGOS AMBIENTALES CONTRADICTORIOS.

INTERACCIONES DESCOORDINADAS O CONFLICTIVAS GENERADORAS DE ASIMETRÍAS DE PODER

INTERACCIONES ECONÓMICAS

TAMAÑOS ECONÓMICOS. FLUJOS ECONÓMICOS RECÍPROCOS E INTERDEPENDIENTES DEL TIPO DE LOS REGISTRADOS EN LAS BALANZAS DE PAGOS. GRAVITACIÓN RECÍPROCA EN TERMINOS ABSOLUTOS Y RELATIVOS.

TECNOLOGÍAS PRODUCTIVAS, ESTRUCTURAS EMPRESARIALES, REGLAS Y/O ACUERDOS CONTRADICTORIOS O INCOMPATIBLES: A ESCALA MUNDIAL, HEMISFÉRICA, LATINOAMERICANA O SUBREGIONAL

ESTRATEGIAS INDIVIDUALE O GRUPALES QUE ADOPTAN LOS ESTADOS EN MATERIA DE ACCIONES INTERNACIONALES. ACCIONES CONCERTADAS, NEGOCIACIONES CONJUNTAS, ETC: APROVECHAMIENTO POR PARTE DE JUGADORES TRANSNACIONALES DE ESTAS SITUACIONES.

INTERACCIONES SOCIALES

DERIVADAS DE FLUJOS RECÍPROCOS DE PERSONAS O INFORMACIONES. MIGRACIONES RECÍPROCAS Y SU IMPACTO SOBRE LA CONVIVENCIA EN CADA PAÍS.

SON LOS VALORES, PRINCIPIOS Y REGLAS DERIVADAS DE CONVENIOS INTERNACIONALES CON BASE EN LAS CUALES LOS ESTADOS TRATAN LOS FLUJOS MIGRATORIOS Y DE INFORMACIÓN.

ESTRATEGIAS DIFERENTES RESPECTO DEL IMPACTO DE LAS INFORMACIONES Y DE LAS MIGRACIONES POR PARTE DE DIFERENTES ACTORES EN LAS SOCIEDADES RECEPTORAS DE ESTOS FLUJOS.

INTERACCIONES POLITICAS

INTERACCIONES Y PROBLEMAS LIMITROFES, SECUELAS DE GUERRAS PRETERITAS. EXISTENCIA DE GRUPOS VIOLENTISTAS, DELINCUENCIA INTERNACIONAL, Y OTROS TEMAS SOBRE EL EJERCICIO DE LA AUTORIDAD POLÍTICA O DE LA FUERZA MILITAR.

CONSTITUCIONES POLÍTICAS INTERNAS Y REGLAS Y/O ACUERDOS DE NATURLEZA INTERNACIONAL A NIVEL MUNDIAL O REGIONAL CON BASE EN LAS CUALES LOS ESTADOS SE RELACIONAN EN ESTA DIMENSIÓN. EJEMPLOS: ONU, OTAN, OEA.(TIAR), ETC.

ESTRATEGIAS POLÍTICAS DE LOS GOBIERNOS EN NEGOCIACIONES SOBRE LÍMITES; SEGURIDAD REGIONAL; COORDINACIÓN EN DEFENSA, INSTALACIÓN DE BASES MILITARES, OCUPACIÓN DE CARGOS EN ORGANISMOS INTERNACIONALES,;ETC. ESTRATEGIAS PACÍFICAS O VIOLENTISTAS DE ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL


CUADRO II ASIMETRÍAS DE DESARROLLO ENTRE NACIONES

FÁCTICAS

ESTRUCTURALES

ESTRATÉGICAS

DIMENSIÓN AMBIENTAL

Personas y grupos sociales compartiendo, de facto, un entorno físico que los afecta de manera diferenciada desde el punto de vista ambiental. Definición de carencias o pobreza en la esfera ambiental, distribución social de los entornos ambientalmente diferenciados.

Situaciones estructurales (tecnológico-productivas, institucionales) que afectan su derecho a un medio ambiente “vivible”. Modalidades de cooperación financiera, económica, tecnológica tendientes a superar estas situaciones. Formas de participación de los acuerdos de integración.

Personas consideradas desde el punto de vista de su poder individual o colectivo para afectar o modificar el medio ambiente. Apoyo requerido para la fiscalización de sus actividades, recursos para la reconversión de sus prácticas, medios legales y judiciales para su represión. Formas de participación de los acuerdos de integración.

DIMENSIÓN ECONÓMICA

Personas consideradas como productores y consumidores desfavorecidos desde el punto de vista de sus efectivas condiciones de vida, indicadores de pobreza y desigualdad pecuniariamente cuantificables.

Situaciones estructurales (tecnológico-productivas, institucionales) que son la causas de las citadas carencias e inequidades. Modalidades de cooperación financiera, económica tecnológica tendientes a superar estas situaciones. Formas de participación de los acuerdos de integración en estas actividades de cooperación.

Autoridades gubernamentales y otras personas u asociaciones y organizaciones empresariales, públicas y privadas, dotadas de poder económico y en condiciones de ejercitarlo, las que son capaces de afectar el comportamiento económico general de una nación.

DIMENSIÓN POLÍTICA

Personas consideradas como residentes de facto en comunidades político administrativas de nivel nacional, provincial, o local con posiciones discriminadas o ilegales en sus oportunidades de acceso al ejercicio de derechos, libertades y

Situaciones estructurales (tecnológico-productivas, institucionales) que son las causas de las citadas carencias o inequidades. Formas de acción o presión de organismos de derechos humanos, iglesias, organismos internacionales

Personas o asociaciones dotadas de poder político, social, económico o sindical que contribuyen a la creación de esas asimetrías. Falencias de las autoridades públicas respecto de los mecanismos de fiscalización.

73


responsabilidades ciudadanas fundamentales en el plano de los derechos civiles y políticos usualmente concedidos en los regímenes democráticos.

orientados a superar esas situaciones. Formas de participación de los acuerdos de integración en estas actividades.

Existencia de gobiernos nacionales estaduales o locales que dejan de cumplir con las normas de los regímenes políticos establecidos en las constituciones políticas de los Estados respectivos.

DIMENSIÓN SOCIAL

Personas consideradas como excluidas de facto de en oportunidades de acceso a servicios de salud, de educación, de vivienda, de administración de justicia. También los excluidos de los beneficios laborales y de protección social establecidos en las leyes (incluidas las diferentes formas de discriminación por género, raza, religión, etc).

Situaciones estructurales (tecnológico productivas, institucionales) que son las causas de las citadas carencias e inequidades. Formas de acción o presión de organismos de derechos humanos, iglesias, organismos internacionales, orientados a superar esas situaciones. Formas de participación y cooperación por parte de los acuerdos de integración en estas actividades de contenido humanitario

Personas o asociaciones dotadas de poder, político, social, económico o sindical que inciden en la existencia de esas asimetrías. Falencias de las autoridades públicas en los mecanismos de fiscalización. Existencia de gobiernos nacionales, estaduales o locales que dejan de cumplir con las normas establecidas en las leyes respectivas.


CUADRO 1 SUDAMÉRICA: INDICADORES SELECCIONADOS POR ESQUEMA SUBREGIONAL

PIB (PPA) BILLONES

POBLACION MILLONES

PIB PER CAPITA (PPA)

1990/2000 % BAJO LIN. POBREZA

INDICE DE GINI

20% más ricos/ 20% más pobres

MERCOSUR ARGENTINA BRASIL PARAGUAY URUGUAY

1.875.7 445.2 1.375.7 26.4 28

228.7 38.0 181.4 5.9 3.4

8.199.0 12.106,0 7.790.0 4.684.0 8.280.0

--- 17.4 21.8 ---

52.2 59.3 57.8 44.6

18.1 26.4 27.8 10.4

CAN BOLIVIA COLOMBIA ECUADOR PERU VENEZUELA

638.1 22.8 298.8 47.4 142.8 126.3

118.9 8.8 44.2 12.9 27.2 25.8

5.367.0 2.587.0 6.702.0 3.641.0 5.260.0 4.919.0

62.7 64.0 35.0 49.0 31.3

44.7 57.6 43.7 49.8 49.1

12.3 22.9 17.3 18.4 17.9

CHILE 162.1

16.0

10.274.0

17.0

57.1

18.7

SURINAM GUYANA

-- 3.3

0.4 0.7

-- 4.270.0

--- 35.0

-- --

-- --

Fuente: PNUD, Human Development Report 2005. CUADRO 2 MERCOSUR: COMERCIO INTRASUBREGIONAL, 2004 2004 millones de dólares

ARGENTINA

BRASIL

PARAGUAY

URUGUAY

MERCOSUR

ARGENTINA 5.552,0 515.0 703.0 6.770.0 BRASIL 7.373.0 872.0 667.0 8.912.0 PARAGUAY 106.0 307.0 449.0 863.0 URUGUAY 226.0 487.0 59.0 771.0 MERCOSUR 7.705.0 6.346.0 1.445.0 1.819.0 17.316.0

75


CUADRO 3 CAN: COMERCIO INTRASUBREGIONAL 2004-US$ MILLONES

BOLIVIA

COLOMBIA

ECUADOR

PERU

VENEZUELA

CAN

BOLIVIA COLOMBIA ECUADOR PERU VENEZUELA

57 5 154 4

118 188 266 1.064

4 992 204 514

137 531 578 887

219 1.583 83 198

478 3.163 854 802 2.469

CAN 200

1.636 1.715

2.132 2.083

7.766

Fuente: CEPAL sobre la base de información oficial de la CAN. CUADRO 4 CENTROAMÉRICA, : INDICADORES SELECCIONADOS

PIB (PPA) BILLONES DOLARES

POBLACION MILLONES


1990/2000 % BAJO LINEA POBREZA

INDICE DE GINI

PROPORCIÓN 20% MAS RICO/20% MAS POBRE

CENTROAMÉRICA COSTA RICA EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA

157.2

38.5

31.2

51.0

18.6

17.9

35.0

4.2

6.6

12.0

6.9

5.3

4.491

9.606

4.781

4.148

2.665

3.262

22.0

48.3

56.2

53.0

47.9

46.5

53.2

59.9

55.0

43.0

12.3

19.8

24.4

21.5

8.8

PANAMA REPÚBLICA DOMINICANA

20.5

59.6

3.1

8.6

6.853

6.823

37.3

28.6

56.1

47.4

24.7

10.5

MEXICO 937.8

104.3

9.168

10.1

54.6

19.3

CANADA EEUU

970.3

10.923.4

31.6

292.6

30.677

37.562

SD

SD

33.1

40.8

5.8

8.4

Fuente: PNUD, Human Development Report 2005


CUADRO 5 MCCA: COMERCIO INTRASUBREGIONAL 2004-US$ MILLONES

COSTA RICA

SALVADOR

GUATEMALA

HONDURAS

NICARAGUA

MCCA

COSTA RICA SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA

-- 100 172 30 50

257 -- 543 138 110

187 387 -- 72 31

166 206 343 -- 57

252 129 169 39 --

863 822 1.227 279 248

MCCA

353 1.047

676

773

590

3.440

Fuente: CEPAL sobre la base de información social. CUADRO 6 CARIBE INSULAR ANGLO Y FRANCO PARLANTE PIB (PPA)

BILLONES POBLACION MILLONES


DESARROLLO HUMANO RANGO E INDICE

ESPERANZA DE VIDA AL NACER

ALFABETIZACIÓN POBLACIÓN DE 15 AÑOS O MÁS

(%) CARICOM ANTIGUA BAHAMAS BARBADOS BELICE DOMINICA GRANADA GUYANA JAMAICA S. CRISTOB. S. VICENTE S. LUCÍA SURINAM TRIN. TOB.

41.4

0.8

5.3

4.3

1.9

0.4

0.8

3.3

10.8

0.6

0.7

0.9 -

----

14.9

5.8

0.1

0.3

0.3

0.3

0.1

0.1

0.7

2.6

0.0

0.1

0.2

0.4

1.3

7.667.0

10.294.0

17.159.0

15.720.0

6.950.0

5.448.0

7.959.0

4.230.0

4.104.0

12.404.0

6.124.0

5.704.0 ---

10.766.0

(60) 0.797

(50) 0.832

(30) 0.878

(91) 0.753

(70) 0.783

(66) 0.787

(107) 0.720

(98) 0.738

(49) 0.834

(87) 0.755

(76) 0.772

(86) 0.755

(57) 0.801

73.9

69.7

75.0

71.9

75.6

65.3

63.O

70.8

70.0

71.1

72.4

69.1

69.9

85.0

95.5

99.7

76.9

88.0

96.0

96.5

87.6

97.8

88.1

90.1

88.0

98.5

HAITÍ 14.7

8.3

1.742.0

(153) 0.475

51.6

51.9

Fuente: PNUD, Human Development Report 2005.

77


CUADRO 7 CARICOM: COMERCIO INTRASUBREGIONAL 2004-US$ MILLONES

BARBADOS

GUYANA

JAMAICA

SURINAM

TRIN. Y TAB.

CARICOM (5)

BARBADOS GUYANA JAMAICA SURINAME TRIN. Y TAB.

10 12 10 197

6 3 8 84

14 21 7 241

3 4 2 64

28 10 12 30

51 45 29 55 585

CARICOM (5)

230

101

283

73

79

765

Fuente: CEPAL sobre la base de información oficial. CUADRO 8 MERCADOS DE DESTINO SEGÚN ESQUEMAS DE INTEGRACION PORCENTAJES (2003) MERCOSUR CAN MCCA CARICOM ALCAN ALCA RESTO MERCOSUR CAN MCCA CARICOM

12.0

2.4

0.2

0.6

3.6

9.7

0.9

1.5

0.7

2.0

27.5

2.5

0.7

1.6

1.4

19.2

23.6

44.4

42.3

56.4

46.5

64.1

76.6

84.1

53.5

35.9

23.4

15.9

MEXICO EEUU

0.5

2.0

0.7

1.4

0.9

1.6

0.1

0.7

90.6

35.8

93.4

42.8

6.6

57.2

ALCAN ALCA

1.3

1.0

1.1

0.5

56.8

61.7

38.3

CHILE 6.2

6.4

1.4

0.1

24.3

39.1

60.9

Fuente: CEPAL, Panorama de la Inserción Internacional de ALC 2004/2005, Anexo Estadístico.


IX. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1. Marco de referencia La definición y tratamiento de las asimetrías entre países miembros de los acuerdos latinoamericanos y caribeños de integración, fueron formulados dentro de un período histórico durante el cual el comercio internacional de bienes era el fenómeno central en la dinámica de las relaciones económicas internacionales y las negociaciones y políticas económicas internacionales se basaban altamente en instrumentos tales como las barreras comerciales (arancelarias y no arancelarias), los controles de cambios, y otras prácticas de inspiración proteccionista. Posteriormente, como se ha señalado en el capítulo I de este informe, la revolución de las tecnologías de la información y el proceso de globalización que de allí derivó llevaron a una creciente apertura e interdependencia económica de las naciones, caracterizada por la mayor movilidad internacional de los capitales (productivos y financieros) y de las tecnologías más allá de las fronteras donde se habían gestado. El resultado ha sido un cambio en las posiciones de poder y en las estrategias y políticas a disposición de las autoridades económicas nacionales por una parte, y de las corporaciones transnacionales por la otra. En particular, el proceso de globalización ha implicado una pérdida de capacidad de maniobra y un mayor protagonismo de las corporaciones transnacionales en el proceso de asignación de recursos a escala mundial. En la práctica, a partir de los años noventa se generalizaron en ALC estilos de asignación de recursos basados en una creciente apertura a los procesos y reglas que emanaban del proceso de globalización. Simplificando temas tratados más detenidamente en el capítulo I de este informe, actualmente resulta imposible comprender las tendencias actuales y futuras del comercio internacional sin prestar destacada atención a las tendencias de la inversión crecientemente transnacionalizada a partir del incrementado protagonismo de las corporaciones transnacionales en la economía mundial. Puesto que dichas empresas se instalan en países distintos a los de sus casas matrices para producir bienes y servicios exportables, el meollo de las relaciones internacionales se traslada desde las aduanas fronterizas hacia el interior de los propios países, cristalizando en nuevos códigos y normas, de inversiones, de servicios, de propiedad intelectual, de compras de estado, de competencia y defensa del consumidor, etc., donde el punto central, radica en el tratamiento a la inversión transnacional. Todo esto transforma el significado y los instrumentos de política requeridos para operar en este mundo global donde la competitividad internacional depende más de las ventajas competitivas formuladas a nivel de las empresas que de las ventajas comparativas de las naciones bajo el pretérito supuesto de la inmovilidad internacional de los factores productivos. De hecho, el único factor productivo que se mantiene institucionalmente restringido en su movilidad internacional es la fuerza de trabajo. En suma, la definición y tratamiento de las asimetrías entre países miembros de los acuerdos latinoamericanos y caribeños de integración fue formulada bajo condiciones históricas y estructurales que ya han sido superadas en la presente era global. El enfoque de las asimetrías formulado en los ARI de América Latina y el Caribe, combinó una caracterización pretendidamente estructural de las asimetrías de desarrollo entre países miembros, con un tratamiento especial y diferenciado que fue limitado fundamentalmente al comercio recíproco de bienes y, eventualmente, extendido al flujo recíproco de inversiones. El trato especial y diferenciado se manifestó en excepciones de efecto muy parcial y limitado sobre los países considerados en los propios acuerdos como de menor desarrollo relativo. En consecuencia el trato especial y diferenciado de las asimetrías de desarrollo, tendiente a beneficiar a los países menos desarrollados tuvo a escala regional tan poco éxito como los sistemas generalizados de preferencias instalados en la UNCTAD

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y en el GATT o las negociaciones sobre productos básicos promovidas paralelamente desde la UNCTAD. Desde la cómoda “perspectiva ex-post” en que puede situarse, a comienzo de este nuevo siglo surgen dos conclusiones: primera, que las asimetrías fueron planteadas de manera más oscura dentro de una visión estructuralista no claramente definida de lo que se consideraba “países menos desarrollados”; y, segunda que el tratamiento de dichas asimetrías surtió magros resultados en vista de las propias limitaciones de los acuerdos y la excesiva focalización en las negociaciones sobre el comercio de bienes en la frontera. Como los porcentajes de comercio e inversión provenientes de los otros países miembros siempre fueron reducidos (inferiores al 20% del comercio total), el monto de las preferencias concedidas también lo fue. Ese impacto no sólo fue reducido sino que además no afectó las condiciones estructurales básicas (tecnológicas y productivas) a escala nacional que determinaban dicho menor desarrollo relativo. En suma el trato especial término siendo más bien una señal ritual de buena voluntad para con los miembros menos desarrollados. Existe consenso, incluso al más alto nivel, respecto del papel crucial que desempeñan las asimetrías en la marcha futura de la integración de ALC, y de la necesidad de atacarlas de una manera integral desde sus mismas raíces. Se requiere una clarificación conceptual en este campo, así como una mayor precisión y especificidad respecto a la definición, clasificación y medición de las asimetrías que afectan los acuerdos de integración, de tal manera que puedan presentarse propuestas concretas orientadas a la superación de los aspectos negativos que derivan del impacto de dichas asimetrías. Este informe intenta contribuir al esclarecimiento de este campo problemático, y el presente capítulo es un esfuerzo por resumir sus conclusiones y recomendaciones principales. En las páginas siguientes se intenta proveer los lineamientos metodológicos generales para la detección, clasificación y ataque a las asimetrías entre países miembros de acuerdos subregionales de integración en ALC. Como se ha explicado, este trabajo divide las asimetrías en dos grandes grupos, las así denominadas asimetrías de poder-dependencia entre Estados y las asimetrías de desarrollo entre las sociedades nacionales de esos Estados. Dentro de cada grupo de asimetrías se establecen distinciones entre las dimensiones ambiental, económica, política y social, y los niveles fáctico, estructural y estratégico, en que esas asimetrías pueden ser respectivamente detectadas, explicadas, o modificadas. En lo que resta de este punto introductorio se intentan algunas reflexiones generales tendientes a explicar porqué las asimetrías de poder-dependencia deben ser el objetivo fundamental –incluso la razón de ser misma- de los acuerdos subregionales de integración en ALC. La propuesta fundamental de este documento es la promoción de una integración multidimensional, basada en principios de supranacionalidad y subsidiariedad dentro de la vigencia de los valores e instituciones de la democracia. Los acuerdos, según la visión aquí sugerida, tendrían como misión fundamental la superación de las asimetrías de poder-dependencia que derivan de las interacciones fácticas entre países que son hermanos, vecinos, y miembros de un espacio territorial común a escalas regional y subregional. Desde una perspectiva fáctica, el fenómeno de la integración adquiere relevancia si es que hay efectiva interacción. Solamente si es que hay interacción, adquiere sentido crear instituciones y organismos comunitarios orientados a regular esas interacciones y contrarrestar las asimetrías de allí derivadas. Por dar un ejemplo, la integración multidimensional con Tibet o Tanzania no parece ser un imperativo importante para los países latinoamericanos y del Caribe, puesto que la interacción efectiva, fáctica, empíricamente verificable entre ambos grupos de países no lo


justifica. Tampoco hay razones políticas, culturales, económicas, ambientales, o demográficas que aconsejen promover una interacción multidimensional en los países del ejemplo, aunque desde luego puede haber razones para profundizar una interacción comercial específicamente vinculada a ciertos productos clave. Respecto de la interacción fáctica entonces, los acuerdos multidimensionales tienen dos funciones potenciales que justifican su existencia, primera la de regular con espíritu comunitario las interacciones multidimensionales existentes y, segunda, la de promover o crear interacciones más intensas con el objeto de contribuir, vía la superación de las asimetrías de poder-dependencia a la autonomía, el dinamismo y la equidad del desarrollo regional y subregional. Se ha distinguido entre las asimetrías de poder-dependencia entre Estados por una parte, y las asimetrías de desarrollo entre las sociedades nacionales componentes de dichos Estados por otra parte. Se ha extraído una conclusión fundamental ordenadora de nuestro enfoque, y también la recomendación que de allí deriva. La conclusión es que las asimetrías de desarrollo sólo complementariamente pueden ser atacadas desde los acuerdos mismos, pero la misión fundamental de ellos es enfrentar las asimetrías de poder-dependencia, creando normas y organismos comunitarios que hagan prevalecer los intereses del todo sobre los intereses de las partes. Lo anterior debe ser entendido en el ámbito acotado de las interacciones principales que existan o se desarrollen. Lo anterior también supone la aceptación de ciertos valores y principios de naturaleza política que son básicos: sistemas políticos democráticos, y aceptación de las normas de supranacionalidad (acotada) y de subsidiariedad aplicables a las regulaciones de las interacciones fácticas que se consideran propias de la jurisdicción o competencia de los acuerdos de integración. Si se quiere ahora descender a los aspectos más específicos de la presente propuesta estratégica, esto conduce de inmediato a dos problemas fundamentales: primero el de la efectiva convergencia de instituciones (normas y organismos), y segundo el de las fuentes de financiamiento de los acuerdos de integración. Respecto del primer problema, la creación de órganos supranacionales leales a los intereses comunitarios por encima de los intereses de los Estados Miembros parece ser una condición de naturaleza eminentemente política para el progreso y la profundización de la integración regional en ALC. Respecto del segundo problema, el financiamiento presupuestario de los acuerdos es una empresa viable, siempre que no se pretenda incluir el compromiso de aportaciones de fondos destinados directamente al desarrollo y la cohesión social interna de las naciones miembros. El punto siguiente del presente capítulo final, resume la caracterización de las asimetrías de desarrollo, la que es tratada brevemente porque ellas no son el objetivo inmediato de los acuerdos. Aunque en última instancia esas asimetrías sean el objetivo principal perseguido por los países miembros, la influencia de los acuerdos sobre ellas es más bien mediata y complementaria de otras estrategias y mecanismos. Los restantes puntos de este capítulo final se focalizan en la caracterización de las asimetrías de poder-dependencia, y en las conclusiones y recomendaciones orientadas hacia su tratamiento integral.

2. Detección y tratamiento de las asimetrías de desarrollo Se explicarán brevemente los criterios de detección de las asimetrías de

desarrollo, sin otorgarles el largo espacio que, a continuación, se dedican a las asimetrías de poder dependencia. Esto es debido a la convicción, sostenida en este

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informe, de que la misión fundamental de los acuerdos de integración regional no es la de abordar y atacar las asimetrías de desarrollo sino ante todo las asimetrías de poder dependencia. En las asimetrías de desarrollo no interesan tanto las relaciones o interacciones recíprocas entre los países sino más bien las posiciones que estos ocupan en alguna escala de desarrollo que hay que determinar. También aquí se comparan asimetrías pero no las de interacción entre Estados sino las de posición relativa entre naciones. En particular, interesa la estimación, multidimensionalmente entendida, de los grados de pobreza y de concentración en la distribución de las condiciones de vida. La escala del desarrollo tiene indicadores económicos tales como la riqueza, el ingreso, el consumo, o el producto por habitante entendidos como promedios nacionales o atendiendo a su distribución por sectores, regiones o estratos sociales. En esta esfera económica interesa la proporción de pobres y la distribución del ingreso. También hay indicadores sociales tales como el acceso a salud, vivienda, educación, cultura, etc., entendidos como promedios nacionales o distribuidos de acuerdo con diferentes criterios. Lo mismo cabe observar en el plano ambiental respecto de la distribución del aire puro, del agua limpia, de la luz del filtrada por la capa de ozono, y de otros bienes públicos ambientales de similar entidad. Por último, es posible concebir indicadores de desarrollo político, asumiendo una posición valorativa comprometida con la democracia, y examinar la distancia o cercanía de esos regímenes con la vigencia de un tipo ideal de democracia expresado en el funcionamiento de los poderes legislativo, judicial, ejecutivo, etc., en el respeto al derecho de las minorías, a la competencia por el gobierno a través de los partidos políticos, a la existencia de una prensa libre, etc. Las asimetrías de desarrollo entre naciones pueden ser divididas, al igual que las de poder-dependencia, en fácticas, estructurales y estratégicas. Las asimetrías fácticas como su nombre lo indica, son hechos que pueden ser empíricamente detectables a través de indicadores socioeconómicos varios con especial referencia a su impacto sobre las situaciones de pobreza y desigualdad social. Particularmente en lo que se refiere a indicadores para medir las asimetrías de desarrollo, los Informes sobre el Desarrollo Humano del PNUD son una fuente importantísima de información comparable a escala latinoamericana, hemisférica y mundial. Las asimetrías estructurales de desarrollo, dadas las condiciones físico-climáticas de cada país, se refieren a las condiciones tecnológicas y normativas que determinan la ocurrencia de esas asimetrías fácticas. Las asimetrías estructurales condicionan la acción práctica de las diferentes organizaciones que actúan en la vida social. También condicionan las normas y acciones de política, explícitas o implícitas, formales o informales, que estén vigentes e institucionalizadas. Estas asimetrías estructurales de desarrollo, interesan en tanto y en cuanto rigen en el interior de cada país y encausan el comportamiento de las personas naturales o jurídicas (asociaciones u organizaciones), y de las diferentes formas sindicadas de organización social en que ellas se agrupan (sindicatos, cámaras empresariales, etc.). Las asimetrías estratégicas se refieren a los recursos de poder que controlan las personas naturales y jurídicas o las organizaciones (locales, estaduales, nacionales) que operan en el interior en cada nación, y a la manera cómo esos recursos son usados para influir en las condiciones internas del desarrollo nacional. El tema desde el punto de vista estratégico atañe por un lado a los condicionantes estructurales que determinan estas estrategias, (lo que fue tratado en el párrafo anterior), y del otro a las acciones encaminadas a superarlas. Los acuerdos subregionales pueden incidir sobre esas condiciones a largo plazo, si es que se logra una creciente convergencia estructural de los procesos de desarrollo favorecida por la paralela convergencia de regímenes y políticas entre los países miembros. También pueden


incidir en el plano de la cooperación técnica y financiera colaborando con otros actores gubernamentales, intergubernamentales o no gubernamentales, en las políticas encaminadas a la superación de la pobreza y la desigualdad social.

3. Detección de las asimetrías de poder-dependencia Las asimetrías de poder-dependencia se expresan en las mismas dimensiones

y se pueden analizar a través de los mismos niveles ya señalados para las asimetrías de desarrollo. La gran diferencia entre ambos grupos de asimetrías es que las de poder-dependencia se predican respecto de los Estados Miembros que son titulares de poderes soberanos sobre territorios claramente delimitados. El concepto de poder se define aquí como la capacidad efectiva que tienen los Estados de imponer sus reglas de juego en el seno de las relaciones internacionales con otros Estados, y este poder está directamente relacionado con el grado de dependencia que los otros Estados Miembros experimenten respecto de ellos. El concepto de dependencia se refiere aquí a la intensidad de la necesidad que tiene cada Estado de interactuar con otro u otros para preservar su existencia en las dimensiones principales afectadas por esa interacción y por esa vía de aceptar las reglas de juego establecidas en el ámbito internacional específico que corresponda. • Las asimetrías de poder-dependencia (al igual que las asimetrías de desarrollo) se expresan fácticamente a través de hechos empíricamente verificables. Los hechos que interesa verificar a los fines de detectar asimetrías relevantes para los acuerdos de integración son, precisamente, los que expresan interacciones asimétricas en las siguientes dimensiones. Ejemplos relevantes de este ángulo son los siguientes:

a) En la esfera política, los procesos internacionales que afectan asimétrica y directamente la soberanía sobre los territorios que controla cada Estado parte;

b) En la esfera ambiental, los procesos internacionalaes que afectan de manera asimétrica y directa los entornos naturales compartidos, de dos o más Estados Miembros que son limítrofes o vecinos;

c) En la esfera económica, los procesos interactivos internacionales (transacciones y movimientos de bienes, servicios, capitales financieros y productivos, derechos de propiedad intelectual, etc.) entre Estados miembros, que afectan sus recíprocas posiciones deudoras y acreedoras;

d) En la esfera social, cabe ejemplificar con las corrientes migratorias afectan condiciones sociales y políticas internas de los Estados miembros interactuantes. En la sub-esfera cultural de esta dimensión social, también cabe referirse aquí a los flujos asimétricos de información, comunicación y conocimiento que operan en el ámbito de la educación, de las industrias culturales, del periodismo, etc.

• Las asimetrías de poder-dependencia se explican estructuralmente a través de divergencias, físico climáticas, tecnológicas e institucionales capaces de afectar las interacciones fácticas empíricamente verificables entre Estados-parte en cada dimensión significativa. A continuación, van algunos ejemplos:

a) En la dimensión política se refieren a aquellas divergencias en las cartas

constitucionales u otros sistemas regulatorios efectivamente vigentes, en tanto y en cuanto puedan trasladarse a fricciones limítrofes, posiciones antagónicas en los alineamientos negociadores con las naciones desarrolladas, o incluso en conflictos militares.

b) En la dimensión económica se refieren, por ejemplo, a diferencias tecnológicas o institucionales que afectan las productividades absolutas y por ese

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camino las competitividades relativas entre estados miembros interactuantes. Como es obvio son aplicables aquí en su totalidad las interpretaciones de la Escuela Latinoamericana del Desarrollo, relacionadas con las economías exportadoras de productos primarios, las estrategias limitadas de industrialización, las estructuras productivas rurales del tipo latifundio minifundio, etc. Más recientemente, cabe referirse aquí a las reflexiones sobre la competitividad sistémica y sustentable exploradas por la CEPAL en los años noventa.

c) En la esfera social se refieren, por ejemplo, a diferentes situaciones físico climáticas, socioeconómicas o sociopolíticas de naturaleza estructural (prácticas sociales de arraigo profundo, tecnologías productivas, situaciones crónicas de desempleo o subempleo, ciudadanías campesinas de “segunda clase”, etc.) capaces de desatar procesos migratorios que, a su turno modifican las condiciones económicas, políticas y sociales de las sociedades nacionales de origen y destino de los procesos migratorios. En la sub-esfera cultural, hay impactos que pueden derivar de flujos asimétricos de información entre países miembros interactuantes de los acuerdos de integración, los que también se explican por diferencias estructurales en los contenidos de los mensajes y en las industrias culturales que los propagan. d) En la esfera ambiental, las asimetrías estructurales han ido modificando, en el largo plazo, las condiciones de la biosfera, las que afectan de manera conjunta pero diferenciada a diferentes países miembros. Estos cambios suelen tener una explicación estructural referida a procesos productivos o regulaciones de diferente impacto en cada caso.

• Las asimetrías de poder-dependencia se manifiestan en las estrategias y tácticas (“movidas” o “jugadas” en el lenguaje de los juegos) de actores (“jugadores”) protagónicos públicos o privados, nacionales o transnacionales que intentan promover o contrarrestar las situaciones estructurales prevalecientes, y las interpretan de acuerdo con sus intereses o posiciones doctrinarias particulares. Desde este ángulo, puede ser conveniente con fines analíticos considerar a los gobiernos de turno, y, en especial los poderes ejecutivos, como entidades diferentes de los Estados respectivos, y participando en el juego estratégico internacional. De nuevo, a este nivel los comportamientos se manifiestan en diferentes dimensiones:

a) En la dimensión política, operan, ante todo los jugadores

gubernamentales, tratando de promover acciones diplomáticas o militares. Si se trata de actores privados (tales como los grandes grupos económicos locales, las corporaciones transnacionales, o las organizaciones no gubernamentales, en la medida que, por diferentes vías intentan influir directamente sobre las políticas públicas que las afectan. En algunos casos, estos jugadores (narcotráfico, guerrilla) pueden arrogarse poderes que son privativas del poder político, tales como el uso de la fuerza, o el intento de controlar políticamente algunos territorios sujetos a la soberanía nacional.

b) En la dimensión económica, los mismos actores señalados en el párrafo

anterior, pueden intentar influir sobre los procesos de asignación de recursos buscando la privatización de empresas y servicios públicos, buscando cambiar (o consolidar) los flujos económicos o las posiciones deudoras o acreedoras de los Estados miembros interactuantes, usando sus posiciones actuales de poder, o intentando modificar las bases estructurales de dichas posiciones.

c) En la dimensión ambiental, los mismos tipos de actores pueden tratar de modificar los comportamientos tecnológico-productivo de otros actores relevantes que son causales de impactos asimétricos directos sobre los procesos ambientales compartidos, o tratando de modificar las regulaciones que controlan aquellos comportamientos.


d) En la dimensión social, los actores relevantes son no sólo las agencias del poder ejecutivo (trabajo, educación, justicia, vivienda, etc.) sino también otros actores no gubernamentales relevantes tratando de influir sobre los flujos migratorios o tratando de controlar el contenido ideológico de los mensajes promovidos desde los medios masivos de información transnacional, desde las industrias culturales del mundo desarrollado etc.

4. Tratamiento de las asimetrías de poder-dependencia Como se ha observado reiteradamente en este informe, una tarea central directamente asignable a los acuerdos subregionales de integración es el ataque a las asimetrías estructurales de poder-dependencia, que obstaculizan los procesos de integración de ALC, tratando de promover las convergencias tecnológico-productivas y regulatorias que sean apropiadas en las diferentes dimensiones de interacción entre los estados parte.

a) Dimensión Política En primer lugar, la efectiva convergencia de las instituciones requeridas para la dinámica comunitaria en las diferentes dimensiones de la interacción debe partir por la esfera política. Ya existe un logro trascendental que debería ser preservado: el compartir un espacio democrático común en ALC. Solamente en democracia puede legitimarse un proceso de supranacionalización capaz de respetar el principio de la subsidiariedad. Aspectos cruciales en esta esfera eminentemente política son las relaciones que deben establecerse entre los poderes ejecutivos, legislativos y judiciales a escala de los Estados miembros y a escala de las comunidades supranacionales que puedan constituirse. En ALC los poderes ejecutivos comandan de manera casi completa los modos operativos de los acuerdos intergubernamentales actuales. Esta preeminencia de los poderes ejecutivos tiene sus luces y sus sombras, por un lado otorga mayor velocidad y ejecutividad a las decisiones que se adoptan entre Jefes de Estado, pero, por otro lado, el voluntarismo político implícito en esta manera de operar, confiere mayor debilidad institucional en el largo plazo a las decisiones con base en las cuales se construyen los acuerdos. En segundo lugar, podría sugerirse la conveniencia de un acto de voluntad política de las sociedades nacionales de los países miembros, en el sentido de otorgar poder vinculante a las instituciones (normas y organismos) comunitarias, con base en la aceptación de su carácter supranacional. Esto significa, consultas populares (plebiscitos, convenciones constituyentes, etc.) orientadas a incluir el respeto a los tratados comunitarios, y la supremacía de las instituciones comunitarias en los campos acotados en que compete aplicarlas. Este tipo de consultas populares serviría además para sensibilizar la opinión pública y, por supuesto, conocer su opinión respecto de este tema vital. Logrado el objetivo anterior, un tema decisivo para determinar el poder vinculante de las instituciones y organismos que se van creando, es el de la instalación de un tribunal de justicia comunitario capaz de operar como corte suprema, a cuyas decisiones fundadas y ajustadas a derecho deben subordinarse no solamente los poderes judiciales de los Estados miembros, sino todos los poderes de esos Estados. En tercer lugar, de resultar exitosas dichas consultas, la operacionalización de esta estrategia exige la existencia de un financiamiento estable, autónomo y suficiente de los organismos comunitarios que, eventualmente, pudieran ser creados. De nuevo aquí se pone a prueba la seriedad del compromiso efectivo que esté dispuesto a asumir los países miembros. Por eso es que, si bien el tema del financiamiento de las instituciones comunitarias es de naturaleza económica, la vigencia de ese financiamiento en cantidad suficiente es un tema político.

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En el caso de la UE, las fuentes del financiamiento de las instituciones comunitarias son básicamente tres: los recursos comunitarios propios (tales como las recaudaciones arancelarias y otros tributos a escala comunitaria) (21,7%), las recaudaciones del impuesto al valor agregado (14,19%), y las aportaciones provenientes de las arcas fiscales de los países miembros (71,95%). Estas últimas son esenciales para el mantenimiento financiero de las instituciones (normas, organismos y políticas comunes) comunitarias, y constituyen, en el caso de la UE, una carga de aproximadamente 1% de los PIB nacionales. Surge aquí, frecuentemente, el argumento de que los países de ALC, por pertenecer a un estrato de ingresos bajos o medios bajos, no están en condiciones de contribuir al financiamiento de instituciones comunitarias, pero conviene distinguir entre el nivel y estructura del gasto de la UE por un lado, y el nivel y estructura del gasto que sería requerido para financiar instituciones comunitarias en los acuerdos latinoamericanos por otro lado. Por de pronto, el presupuesto de la UE alcanza a alrededor de 120 miles de millones de Euros para el año fiscal de 2006. De esta cantidad, la mayoría de los gastos están dirigidos a los subsidios agrícolas, los fondos estructurales y otras políticas comunes, de manera que sólo 6% de esos fondos son aplicados al mantenimiento de los organismos comunitarios. No es posible en el marco del presente informe hacer un cálculo de los gastos requeridos para la efectiva vigencia de instituciones comunitarias supranacionales en los acuerdos de integración subregional de ALC, pero esa tarea investigativa debería ser encarada. Esa es, entonces, una propuesta esencial que queda planteada en este informe, bajo los términos y condiciones que se deducen de la consideración que se ha hecho respecto de los tipos de asimetrías y la secuencia para tratar de superarlas. La mayoría del presupuesto comunitario de la UE tiene por objeto financiar gastos compensatorios o de desarrollo referidos a sociedades nacionales, los que implican fuertes apoyos o subsidios financieros en el campo de los fondos estructurales, de las ayudas a los agricultores etc. Solamente un 6% del presupuesto comunitario de la UE está destinado al mantenimiento de su estructura institucional. Por lo tanto, en la primera fase de un eventual tránsito hacia instituciones supranacionales, el compromiso irrenunciable de los acuerdos subregionales en ALC debería ser el de generar fondos estables que acuerden autonomía y certeza financiera al funcionamiento de los eventuales organismos supranacionales sin asumir compromisos financieros directos en el combate a las asimetrías de desarrollo. Las fuentes pueden provenir, como en el caso de la UE, de los tributos arancelarios recaudados por las uniones aduaneras, del Impuesto al Valor Agregado, o de los fondos fiscales generales de los países miembros. En el caso de los países europeos, la cuota de 1% del producto es sin duda gravosa pero se cumple igualitariamente para todos los países miembros. El cálculo de las fuentes de financiamiento en el caso de los países latinoamericanos y del caribe, si es que decidieran asumir este tipo de compromisos, arrojará un porcentaje sin duda menor a esa cifra, en vista de que el ataque a las asimetrías de desarrollo (fondos estructurales, subsidios, etc.) no se prevé como el objetivo fundamental, y sólo se trataría en una primera fase de atacar las asimetrías de poder-dependencia. En cuarto lugar, los estudios necesarios para avanzar en la convergencia de regímenes y políticas en todas las dimensiones (económica, sociocultural, etc.), en caso de ser efectivamente emprendidos, requieren ser apoyados normativa y financieramente, adjudicando fondos orientados a generar investigaciones, sea a través de organismos comunitarios, o encargando estudios a universidades y centros de investigación latinoamericanos o extranjeros. Por ejemplo, en la primera fase de la constitución del MERCOSUR, hubo un auge de subgrupos de trabajo que emprendieron estudios destinados a la convergencia regulatoria en muchos campos. Otro tanto aconteció con las conclusiones que emanaban de las reuniones de


ministros del MERCOSUR. Sin embargo, la falta de continuidad de esfuerzos en la esfera política diluyó y desaprovechó, a la larga, muchas de las conclusiones y recomendaciones que emanaban de estos mecanismos.

b) Dimensión Económica Dadas las condiciones políticas previamente señaladas, se abriría el campo

para el combate a las asimetrías de poder-dependencia en el plano económico buscando la convergencia y creciente compatibilidad (coordinación, armonización, unificación) de las tecnologías y las reglas de orientan los procesos económicos sujetos a interacciones entre Estados miembros. En esta dimensión, las asimetrías pueden ser divididas en “microeconómicas” y “macroeconómicas”. Las primeras se vinculan con el tipo de disciplinas que normalmente se negocian en las rondas de la OMC en los acuerdos hemisféricos. Las segundas penetran profundamente en las instituciones económicas fundamentales y tienen precondiciones políticas de supranacionalidad creciente. Las asimetrías “microeconómicas” dicen relación con la estructura de los mercados tanto nacionales, como internacionales, y con las relaciones e interdependencias entre ellos; afectan principalmente la competitividad de las empresas o de las ramas económicas, creando diferencias en materias de costos de fabricación, de coordinación y de transacción. En materia de costos de fabricación puede hablarse, por ejemplo, de las asimetrías infraestructurales (transporte, energía, telecomunicaciones, etc.) que impactan diferenciadamente a las empresas según cual sea su localización geográfica o su pertenencia a ciertos regímenes regulatorios y no a otros. La explicación económica fundamental de las ventajas derivadas de esta convergencia institucional se vincula, de un lado, con economías de escala y especialización y, del otro lado con reducción de costos de producción, aumento de la productividad y competitividad sistémicamente evaluadas. Las economías de escala y especialización se verifican por la expansión del mercado único en el interior de un dado acuerdo regional de integración, permitiendo a los países miembros más pequeños o débiles convertirse en sede de inversionistas que produzcan para todo el espacio económico comunitario. Sin la existencia de instituciones comunitarias y sin el adecuado financiamiento de esas instituciones estas ventajas son ilusorias. De otro lado, la reducción de costos requerida para un aumento sistémico de la productividad y la competitividad exige recordar que, en términos teóricos, al menos para la economía política institucionalista, los costos empresariales de producción se descomponen en costos de fabricación y costos de transacción. A su vez, en el mundo globalizado de hoy, un componente de los costos de fabricación, son los costos de coordinación entre subsidiarias de una misma casa matriz. Las asimetrías en materia de costos de fabricación dicen relación con dificultades en el acceso legal y adecuadamente regulado a las tecnologías pertinentes, a la eficiencia de las infraestructuras de transporte, de comunicaciones, de provisión de energía, de acceso a trabajadores calificados de cualquier país miembro, etc. Los acuerdos de ALC – a diferencia de lo que acontece en la UE- pueden no tener dinero, por ejemplo, para promover el financiamiento directo requerido para la construcción de esas infraestructuras, pero pueden promoverla creando las condiciones institucionales lo suficientemente transparentes para interesar a inversionistas extranjeros a asumir las obras (como es el caso de IIRSA o el Plan Puebla Panamá). Siempre dentro del ámbito de la fabricación, las asimetrías en materia de costos de coordinación atañen por ejemplo a la existencia de cadenas productivas entre

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subsidiarias de la misma casa matriz, o entre sistemas de valor que vinculan horizontal o verticalmente a empresas con diferente propiedad de capital. Estas asimetrías entre países miembros tienen que ver no solamente con accesos diferentes a infraestructuras, sino también con legislaciones diferentes en materia de políticas de competencia, de fijación de precios de transferencia, de pautas o normas de contabilización, gestión, etc. en diferentes países. Las asimetrías en materia de costos de transacción dicen relación con el conjunto de normas diferenciadas que en cada Estado miembro afectan: a) la información requerida para identificar y contactar a contrapartes contractuales; b) las prácticas culturales y usos establecidos (formales o informales) para cualquier proceso de negociación; c) los procedimientos requeridos para la formalización contractual, desde el punto de vista de la intervención de operaciones notariales, asesores jurídicos, etc.; d) las facilidades para el monitoreo o seguimiento de los compromisos contractuales contraídos, incluyendo la eficiencia de los procedimientos aduaneros, tributarios, etc. implicados en cualquier operación de comercio internacional; e) las normas, prácticas y procedimientos judiciales aplicables en caso de controversias o conflictos. Gran parte de estos requisitos se facilitan si se logra la convergencia de las normas recíprocamente vinculantes, y la garantía de tribunales judiciales que operan con autoridad y transparencia.. Este tipo de asimetrías, que aquí se denominan “microeconómicas”, se ve influido directamente por el tipo o grado de compromiso asumido por los países firmantes de un acuerdo de integración, y por la filosofía que informa la negociación misma (por ejemplo reciprocidad, versus trato especial) en la línea temática desarrollada en el capítulo VI de este informe. Se refieren, por lo tanto, a temas tales como acceso a mercados, normas técnicas y fitosanitarias, normas de defensa de la competencia y del consumidor frente a los inversionistas nacionales o extranjeros, normas antidumping, compras gubernamentales, disciplinas en materia de propiedad intelectual, de comercio de servicios, etc. Buena parte de esta armonización institucional no requiere de acuerdos multidimensionales, sino que incluye la adopción, ya efectuada en las economías de ALC, de las reglas de juego de la economía global; es decir, la correspondencia o congruencia entre las reglas de juego del Consenso de Washington y los estilos de desarrollo abiertos, privatizados, transnacionalizados y re-regulados adoptados por las economías de ALC. De otro lado, en los acuerdos multidimensionales y supranacionales, cuya profundización aquí se postula, es posible atacar directamente las asimetrías de raíz macroeconómica. Ellas se relacionan con la estabilidad fiscal y monetaria de los países miembros, con déficit de las cuentas nacionales tanto externas como macroeconómicas, con posiciones crónicamente deudoras o acreedoras, y otros tipos de desequilibrios. La superación de las asimetrías institucionales puede ser alcanzada significativamente solamente en el marco de los acuerdos concebidos en términos multidimensionales y supranacionales. Tal es el caso: a) con las uniones aduaneras completas dotadas de normas efectivamente vinculantes; b) con las comunidades económicas y monetarias; o c) con las formas aún más profundas de integración de instituciones al estilo de las ya existentes en la UE. En estos casos, es posible lograr niveles muy altos de coordinación, armonización o unificación de: a) sistemas comerciales que, por ejemplo, conduzcan a una unión aduanera completa con recaudaciones arancelarias capaces de financiar los gastos comunitarios; b) de sistemas fiscales profundamente convergentes por el lado del gasto y de los ingresos; c) de sistemas monetarios integrados incluyendo eventualmente la instalación de un banco central comunitario y de una moneda común, etc. Con excepción de las uniones aduaneras completas que suponen una desviación de recursos tributarios, y específicamente, un uso comunitario de las recaudaciones derivadas del arancel externo común, ninguna de estas reformas a escala comunitaria significaría erogaciones exorbitantes salvo las derivadas de la estructura institucional del acuerdo. En general, se usarían los mecanismos y recursos usuales


para la aprobación de normas, leyes, reglamentos, ordenanzas, etc. capaces de hacer converger los marcos técnicos e institucionales que, de manera conjunta, contribuyen a constituir el campo y las reglas de juego. Por supuesto, ninguna de estas acciones pretende, ni puede, eliminar la existencia de asimetrías estratégicas en materia de competencia. Lo importante es que las estrategias competitivas de las empresas (locales, nacionales, regionales y transnacionales) quedarían enmarcadas en normas transparentes y comunes que permitirían una mejor fiscalización del cumplimiento de las reglas generales de juego. Aquí aparece también la importancia crucial de un tribunal comunitario cuyas decisiones sean respetadas y creen jurisprudencia. A título de ejemplo, es posible pensar en las multas que recientemente (2005/2006) han sido aplicadas a la transnacional estadounidense Microsoft por el Tribunal de la UE, ante la violación de la legislación de competencia que rige en el ámbito comunitario. Todas estas acciones requieren transparencia, claridad operacional y efectiva autoridad, tanto en la creación y aplicación de regulaciones como en la provisión de los financiamientos comunitarios requeridos.

c) Dimensión Ambiental El impacto de la dimensión ambiental sobre la sustentabilidad del desarrollo e

incluso sobre la sobrevivencia misma de las sociedades humanas a largo plazo, se ha ido manifestando desde el último cuarto del siglo pasado hasta constituir, contemporáneamente un tema problemático que atraviesa transversalmente todos los campos y dimensiones de la actividad humana. Temas tan cruciales como la provisión de agua potable, la integridad de la capa de ozono, el calentamiento global, afectan conjuntamente a la humanidad y su solución exige estrategias coordinadas, unificadas o comunes. La disponibilidad de un medio ambiente limpio y estable a largo plazo es un bien público que afecta internamente las condiciones del desarrollo de cada país e internacionalmente las posiciones de poder-dependencia entre Estados. Los ejemplos que corresponden a los ecosistemas y biodiversidades de ALC incluyen a la Amazonia, la Cuenca del Plata, la Cuenca del Caribe, los ecosistemas compartidos del istmo centroamericano, las condiciones particulares de las islas del caribe, etc. Para no abundar, cabe anotar que esta dimensión se ve crucialmente afectada por las tecnologías en el campo de la producción y del consumo que son utilizadas por los países miembros de los acuerdos de integración. Por lo tanto, desde este punto de vista las asimetrías de poder-dependencia en el plano ambiental pueden verse como una proyección natural de las regulaciones convergentes que se vayan adoptando en la esfera económica ya tratadas en el punto anterior. El avance en la línea de acuerdos multidimensionales vinculantes de base democrática y sujetos al principio de subsidiariedad, al afectar los procesos económicos, necesariamente afectan también los procesos ambientales, por lo tanto esta dimensión debe ser considerada en todos los aspectos ya tratados en el anterior párrafo b) de este punto.

d) Dimensión Social La dimensión social de las asimetrías de poder-dependencia entre Estados

miembros interactuantes se puede manifestar, en primer lugar, a partir de los flujos migratorios recíprocos. Estos flujos, reconocen causas económicas y sociopolíticas. En la esfera económica, ha sido reiteradamente probado y es además de fácil y pública comprobación, que los flujos se desplazan desde los países más pobres, estancados y/o económicamente débiles hacia los más ricos, dinámicos y/o económicamente poderosos. En la esfera política, los factores causales incluyen turbulencias que afectan la vida o los derechos civiles y políticos básicos de los migrantes potenciales. De acuerdo con el criterio metodológico usado en este informe, los temas denominados sociales son aquellos que se refieren a la medida en que tienden a

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compartirse los atributos de la ciudadanía, es decir la medida en que tienden a compartirse los derechos y deberes políticos, civiles, económicos, sociales y culturales entre los Estados miembros que son lugares de origen y destino de flujos migratorios. Los derechos y deberes políticos son, obviamente un tema político, pero constituyen la llave, o puerta de ingreso a la detentación de los restantes derechos y deberes que sí penetran en otras esferas de lo social. Se ha dicho que los acuerdos de integración, en su misión de atacar las asimetrías estructurales de poder-dependencia, se refieren solamente a las tecnologías, prácticas y reglas que afectan los flujos fácticos interactivos entre dichos estados. Sin embargo, si las migraciones estimulan, por así decirlo, la necesidad de revisar los derechos humanos en general que se aplican a los migrantes, la elevación en el estándar de ese tratamiento necesariamente consolida la protección a escala nacional de los derechos similares de los ciudadanos respectivos. Este es un ejemplo muy claro de la forma cómo el ataque a las asimetrías estructurales de poder-dependencia en el seno de los acuerdos multidimensionales y vinculantes, conduce indirectamente a un mayor respeto y consolidación de las normas y prácticas que protegen los derechos humanos en el interior de los Estados miembros. Por esta vía, los procesos de integración conducidos a través de acuerdos multidimensionales y vinculantes, pueden contribuir, indirecta y complementariamente, a la superación de las asimetrías sociales de desarrollo.

5. El tema central de la supranacionalidad La carencia fundamental que engloba a todos los esquemas de integración es, cabe reiterarlo una vez más, la falta de supranacionalidad de las normas y órganos comunitarios. Como se afirmó en otras secciones de este trabajo, el combate a las asimetrías de desarrollo es un objetivo mediato y, más bien, indirecto de los acuerdos, cuyas atribuciones y recursos sólo complementariamente pueden cooperar en ese campo. La función principal de los acuerdos subregionales es la superación de las asimetrías de poder-dependencia que los aquejan. Para ello se hace necesaria la aprobación de cláusulas que aseguren la supranacionalidad de ciertas normas y órganos comunitarios. Desde esta perspectiva, destaca el componente político de la integración de ALC, siendo la vigencia de la democracia su condición necesaria, tal como ha sido explícitamente enfatizado por los Jefes de Estado de los países miembros de todos los esquemas subregionales en innumerables ocasiones. Si se acepta este principio básico, el foco del proceso de integración regional está en la relación soberanía-ciudadanía tal como ésta se entiende en los sistemas políticos democráticos. La soberanía de las naciones democráticas encuentra su fundamento legitimador en la voluntad popular. La integración se predica respecto de las instituciones políticas, económicas y sociales democráticamente establecidas. Las instituciones comunitarias se legitiman en el principio de subsidiariedad, según el cual los niveles superiores de gobierno se aplican a aquellos asuntos públicos comunes que los niveles inferiores no pueden abordar aisladamente. La subsidiariedad es un principio que se apoya decisivamente en la existencia de instituciones democráticas. En ese tipo de asuntos públicos, los Estados miembros requerirían compartir su soberanía de manera acotada y específica, sometiéndose a la ley comunitaria que ellos mismos han consentido en crear. La superación de sus asimetrías de poder-dependencia, pasa por subordinar sus intereses particulares en ciertos ámbitos públicos al interés general de la comunidad; renunciar a la aplicación de sus poderes fácticos y negociar dentro de la ley comunitaria. El papel central de la integración regional es, entonces, el de encuadrar las asimetrías de poder-dependencia en el marco de las normas comunitarias.


En la esfera política los Estados miembros requerirían aceptar y hacer cumplir la formulación de leyes que preponderen sobre las normas nacionales en dichos campos. Esas leyes adquieren vigencia a través de la creación de organismos políticos comunitarios dotados de ciertas atribuciones (previamente acotadas) legislativas, ejecutivas y judiciales, y de recursos presupuestarios propios y estables. Al tratarse de una integración de naciones y no de mercados, la soberanía radica en última instancia en los ciudadanos de los Estados miembros. La fuente de legitimidad de la soberanía nacional no está subordinada por consiguiente a los derechos patrimoniales de los propietarios sean estos personas naturales o jurídicas, nacionales, extranjeras o transnacionales, estatales o privadas. A la soberanía del propietario (consumidor o productor) se contrapone aquí la soberanía del ciudadano. La función social de la propiedad y el destino común, final, de los recursos (si es que hay acuerdo sobre la preservación de esos fines superiores) se asegura fijando una plataforma de derechos civiles, económicos y culturales que encuadren y acoten los derechos patrimoniales de los propietarios. Reglas de juego muy explícitas y transparentes en este sentido no disminuyen sino que aumentan la seguridad jurídica de los inversionistas creadores de riqueza. Este es el fundamento institucional orientado a generar un equilibrio entre los principios fundamentales de la eficiencia y la equidad. La formulación demasiado abstracta de párrafos anteriores se concretiza y sintetiza en la fórmula, seguida por todos los países desarrollados de Occidente, según la cual las instituciones del capitalismo quedan firmemente enmarcadas en las instituciones de la democracia. Frente a la globalización de las instituciones del capitalismo en el presente siglo, la integración regional de las naciones de ALC, es una ventana de oportunidad para conciliar los principios de la eficiencia y la equidad en las relaciones entre los Estados miembros a través de una consolidación comunitaria de las instituciones de la democracia. Sin un compromiso político básico, plasmado de manera explícita en las cartas constitucionales de los Estados-miembros, y nacido de consultas legítimas a los ciudadanos de cada Estado, la integración regional queda sujeta a la buena voluntad política de los poderes ejecutivos de turno. Aceptado este encuadramiento político básico, en que la equidad deriva de la vigencia comunitaria de las instituciones de la democracia, la integración sirve mejor al principio de eficiencia en la esfera económica. La operación de los mercados depende de una base institucional transparentemente formulada que le fija sus reglas de juego, de poderes ejecutivos que se subordinan a esas reglas, y de poderes judiciales con autoridad e independencia para resolver controversias con estricto apego a la ley. Los países de ALC, a través de la convergencia negociada de sus instituciones (reglas y organismos) económicas, se precaven contra la arbitrariedad de poderes fácticos que, aprovechando resquicios o vacíos institucionales, se apoyen en asimetrías preexistentes para preservar sus intereses particulares. En la economía global del siglo XXI, a través de la integración multidimensional democráticamente construida, los Estados-nación de ALC, pueden contribuir con autonomía e independencia a la fijación de los derechos y deberes patrimoniales de los estados. Los ámbitos correspondientes son bien conocidos y se discuten permanentemente en los organismos intergubernamentales a escala mundial: códigos de inversiones, de políticas de competencia, de defensa del consumidor (y

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del ciudadano), de preservación de los ecosistemas compartidos, de la contribución a la integridad de la biosfera, del comercio internacional de servicios, etc. La integración multidimensional y democrática aumenta el poder negociador conjunto de las naciones latinoamericanas, y mejora su eficiencia competitiva. Los principios económicos que sustentan este aumento de la eficiencia son bien conocidos: economías de escala y especialización, atenuación o eliminación de las cuasi-rentas originadas en posiciones monopólicas o monopsónicas propias de mercados clausurados, reducción en los costos de fabricación, de transacción y de coordinación de las cadenas productivas, etc. En suma, siguiendo un lenguaje popularizado desde la CEPAL a lo largo de los años noventa, creación de una competitividad sistémica a escalas regional o subregional. Para aterrizar estas ideas demasiado abstractas y generales, puede hacerse una somera y superficial referencia al caso del MERCOSUR. Este acuerdo es el más importante en términos de su tamaño demográfico, geográfico, y económico, pero lo significativo de la actual ejemplificación no se refiere a su escala, sino a la situación “límite” que este esquema evidencia en materia de asimetrías de poder-dependencia. En el plano ambiental del MERCOSUR, la insuficiencia de normas convergentes y vinculantes, así como de poderes jurisdiccionales dotados de autoridad suficiente, ha llevado a peligrosos impasses. Por ejemplo, los surgidos en la actual controversia argentino-uruguaya por la instalación de plantas productoras de celulosa, presuntamente contaminantes en la rivera del Río Uruguay, cuyas aguas son compartidas por ambos países. Ante la debilidad de las instituciones comunitarias, tienden a prevalecer intereses estratégicos particulares de grupos privados o públicos. El impacto negativo sobre la eficiencia y equidad de este conflicto es obvio. En la esfera económica, la unión aduanera MERCOSUR adolece de múltiples trabas técnicas y regulatorias que impiden un comercio verdaderamente libre entre sus miembros. La falta de convergencia regulatoria macroeconómica (cambiaria, tributaria, etc.) también contribuye a estas asimetrías. Los países más pequeños han acumulado frustraciones en el acceso al mercado presuntamente compartido, y actualmente (mayo de 2006) amenazan, con buenas razones, negociar acuerdos hemisféricos alternativos que debilitarán los compromisos contraídos en el MERCOSUR. En la esfera social del MERCOSUR, el tema de los flujos migratorios y de su impacto sobre los derechos y libertades por un lado, y de los flujos de ideas respecto de contenidos culturales en materia de información, comunicación y conocimiento, por otro lado, son datos empíricamente verificables. Las asimetrías institucionales atañen a la inexistencia, o insuficiente avance efectivo, en el reconocimiento de legislaciones recíprocas en campos tales como, la validez de títulos universitarios, de derechos laborales y de seguridad social, de acceso legal a los servicios de salud, a los tribunales de justicia, etc. Sin esta convergencia de los sistemas de salud, de educación, de seguridad social, de justicia, etc. la creación de mercados comunes de trabajo (no calificado, semicalificado, o altamente calificado) es ilusoria. La asimetría principal en este campo deriva de que Brasil participa mínimamente de los flujos migratorios principales en Sudamérica. Desde este ángulo, la creación gradual de ciudadanías comunitarias es un tema que, de hecho, sólo afecta significativamente los intereses de los países sudamericanos con fuerte integración migratoria recíproca (por ejemplo Argentina y Chile como receptores netos, y Uruguay, Paraguay, Bolivia, Perú y Ecuador como emisores netos). Circunstancias fácticas de este tipo significan que el fortalecimiento de la dimensión social de la integración sudamericana exige instituciones consolidadas en que los intereses comunitarios preponderen sobre el interés (o el desinterés) de ciertos Estados miembros.


En la esfera política del MERCOSUR, el retorno a las instituciones democráticas fue una condición necesaria pero no suficiente para la integración multidimensional de sus miembros. Hoy, más que nunca, queda claro que también se requiere de normas constitucionales vigentes en los Estados miembros para asegurar la vigencia de normas comunitarias de carácter supranacional. De nuevo, este requerimiento no es cumplido por todos sus miembros. En particular Brasil, el Estado-parte más poderoso del MERCOSUR posee normativas constitucionales que impiden el avance hacia la creación de regulaciones y órganos comunitarios de carácter supranacional. Ahora bien, es posible que la aceptación de instituciones comunitarias supranacionales, sea actualmente inviable, o esté fuera de la voluntad política o de la idiosincrasia nacional de algunos miembros poderosos de los acuerdos regionales. Aún así, el tema de la supranacionalidad debe plantearse de manera explícita y transparente para no confundir a la opinión pública ni crear un escepticismo creciente respecto de acciones en las que la “forma” no guarda correspondencia con su “contenido” profundo. Por ejemplo, la creación del FOCEM (siguiendo con el ejemplo MERCOSUR) evoca la idea (e incluso invoca el ejemplo) de los fondos estructurales y de cohesión adoptados por la UE. Siendo loable y meritorio en su intención, el FOCEM carece de las condiciones institucionales y presupuestarias que le otorguen efectividad y permanencia. Es de nuevo una señal de voluntarismo político muy distante del significado del Fondo Europeo, dotado de autonomía presupuestaria y administrada por un organismo supranacional que representa los intereses comunitarios. Como se ha observado en el cuerpo de este trabajo, los Fondos Estructurales no pueden ser, por carencia de recursos suficientes, un instrumento central del combate a las asimetrías de desarrollo, pero aún si los recursos existieran en magnitud suficiente, su instalación y administración carecería de la base supranacional que le otorgue un carácter verdaderamente comunitario. Cosa parecida acontece en el caso del CARICOM, donde la caracterización de países insuficiente desarrollados y la paralela caracterización de países, sectores o regiones desfavorecidos ocupan un largo espacio en el texto del acuerdo de Chaguaramas, pero su formulación es ambigua y su operacionalidad escasa. En el caso de Centroamérica, por su parte, la frondosa proliferación de normas y organismos del SICA depende en grado decisivo de la provisión de fondos provenientes de la cooperación internacional. La propuesta central de las presentes recomendaciones es que el tema de la supranacionalidad de las instituciones comunitarias, no puede ser evadido por más tiempo, sea para aceptarlo o para rechazarlo. Si los países miembros de los esquemas de integración no están políticamente preparados para asumir la supranacionalidad comunitaria, este hecho debe manifestarse de manera explícita, para determinar y sincerar el alcance y profundidad de la integración posible (por oposición a la eventualmente deseable). Respecto de las asimetrías de desarrollo, sólo parcialmente pueden ser atacadas desde los acuerdos, no sólo por la falta de recursos presupuestarios sino también porque los principales bolsones de pobreza suelen estar en los países económicamente más grandes y poderosos. En el MERCOSUR, los principales reductos de pobreza tienen lugar en las regiones del Norte y del Nordeste de Argentina y Brasil con magnitudes demográficas que son muy superiores a las de los países más pequeños del esquema. También dentro de la CAN sucede un fenómeno parecido, ya que Colombia posee, de un lado el más alto producto por habitante de todos los miembros del acuerdo, pero también posee los más altos niveles de pobreza y de concentración del ingreso. Esto determina que la pobreza en países como Brasil, Argentina o Colombia (los económicamente más grandes de Sudamérica) sea ante todo un problema interno y, sólo secundariamente un tema comunitario. La tesis de este trabajo es que en materia de asimetrías de desarrollo, el

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impacto de los acuerdos multidimensionales será mediato e indirecto, básicamente vinculado a la construcción de una competitividad sistémica a escala sudamericana que aumente la productividad media de las actividades económicas y por esa vía vaya creando las condiciones para una mayor equidad subregional y una mayor eficiencia competitiva a escala global. Respecto del MCCA y del CARICOM, la necesidad de la creación de instituciones supranacionales puede defenderse sobre otras bases, atingentes a las profundísimas asimetrías, tanto de poder-dependencia como de desarrollo, entre esos pequeños esquemas respecto de su gran vecino: los Estados Unidos de América. Es evidente que los recientes acuerdos en proceso de consolidación (por ejemplo ALCAC-RD) y otros que se avecinan en la misma línea, determinarán, como ya está sucediendo, que las reglas de juego y disciplinas internacionales establecidas en esos TLC hemisféricos, preponderen sobre las reglas de juego y disciplinas económicas previamente aprobadas en el interior de los bloques. Aquí resulta, aún más clara, la urgente prioridad de las normas supranacionales en la esfera social y política, para consolidar las instituciones de la democracia y buscar la defensa de los derechos ciudadanos vis-a-vis los derechos patrimoniales y las estrategias de los jugadores económicos principales.

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