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La Revista de Trabajo es el órgano oficial del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social,Av. Leandro N. Alem 650, 2º piso, Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1001), República Argentina.

Los artículos aquí presentados son responsabilidad exclusiva de cada autor y sus opiniones norepresentan el punto de vista de la Dirección.

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Índice

Carlos Alfonso TomadaPresentación

Marta NovickEditorial

Juan SomaviaSaludo para la Revista de Trabajo

El empleo en el debate de las Américas

El empleo en el foco de la globalización

Daniel MartínezLa generación de empleo de calidad y los procesos de integración regional

Jacques FreyssinetLa estrategia europea para el empleo: un compromiso inestable

Gerry RodgersPor el fortalecimiento de la dimensión social de la globalización

Jorge NotaroLas políticas de empleo en los países del Mercosur

Desarrollo y empleo de calidad

Roberto FrenkelUna política macroeconómica enfocada en el empleo y el crecimiento

Laís AbramoIncorporación de la dimensión de género en las políticas de empleo. Experiencias y desafíos.

Julio GodioEl paradigma de la “sociedad de trabajo”

María Antonia GallartEmpleo, informalidad y formación. Segmentación de oportunidades laborales y formación

Emilia RocaMercado de trabajo y cobertura de la seguridad social

Flavio Fuertes, María Lara Goyburu y Bernardo KosacoffLa responsabilidad social empresaria: ¿sólo un discurso?

Entrevista

Entrevista a Jorge Taiana por Beatriz CappellettiEl proceso de cumbres de las Américas

Publicaciones

OIT. Generando trabajo decente en el Mercosur. Empleo y estrategia de crecimiento

Documentos

Plan de Acción de México

Discurso del ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en la XIV Conferencia Interamericana deMinistros de Trabajo de la OEA, México D.F., 27 de septiembre de 2005

Declaración tripartita para el fomento del empleo y el trabajo decente en Centroamérica y RepúblicaDominica, Tegucigalpa, 30 de junio de 2005

Declaración de los ministros de Trabajo del Mercosur en la Conferencia Regional de Empleo, BuenosAires, 16 de abril de 2004

Estadísticas

Índice temático

Aclaraciones metodológicas

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JULIO-DICIEMBRE DE 2005

PRESENTACIÓN

Carlos Alfonso Tomada*

* Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

La decisión de volver a publicar la Revista deTrabajo se orienta a poner los temas del empleo,el trabajo y las relaciones laborales nuevamenteen el debate público. Decimos nuevamente por-que estas temáticas ya fueron tratadas en elladesde el punto de vista del paradigma sociolabo-ral que regía en la primera etapa de su publica-ción, a mediados de los 90, cuando la desprotec-ción del trabajo y el tipo de vínculo precario en-tre trabajadores y empleadores constituyeron,respecto del empleo, el rasgo característico en laArgentina y en nuestra región.

Fue aquél un período en el cual las políticasmacroeconómicas se definían flexibilizando yajustando lo laboral para que ese campo resulta-se funcional al libre juego del mercado. Fue unadécada en la cual, simultáneamente a esos ajus-tes, la gran mayoría de la población veía dismi-nuida día a día su capacidad de apropiarse de lariqueza que se generaba. Fue una época, final-mente, en la que la baja de los costos laboralesno se tradujo –como lo prometía la gestión econó-mica– en aumentos del empleo. La pobreza, eldesempleo, la precariedad y la informalidad la-boral se generalizaron y alcanzaron a millonesde personas.

La historia vivida durante esos años golpeófuertemente a la sociedad en su conjunto. Produ-jo un impacto de tal magnitud que estamos enpresencia de cambios fundamentales en la confi-guración de los actores del mundo del trabajo,actualmente debilitados y con una agenda pococlara respecto de su papel social. También esta-mos en presencia de la búsqueda de cambios esen-ciales en el rol del Estado.

El Estado necesita hoy recuperar su rol insti-tucional y reconstruir su identidad, ya no desdeun papel interventor y regulador como lo hizo en

las etapas de producción sustitutiva y de merca-dos cerrados. Tampoco desde la ambigüedad deun Estado dotado de una naturaleza prescinden-te y provista, al mismo tiempo, de parcialidad,tal como caracterizó a la gestión imperante enlos 90. Se trata, desde esta perspectiva, de co-menzar a recorrer una etapa fundacional de unnuevo rol que será, posiblemente, inaugural denuevas relaciones laborales.

A la búsqueda de una redefinición institucio-nal se suman, además, imperativos para dar res-puestas a los cambios. Respuestas, por un lado,al cambio de paradigma en el mundo de las rela-ciones del trabajo y a las exigencias de transfor-maciones tecnológicas, organizativas y de losmodelos productivos. Por otro lado, respuestas alauge sin precedentes de las tecnologías de la in-formación y la comunicación que paulatinamen-te nos trasforman en sociedades basadas en elconocimiento. ¿Cómo articular, entonces, las so-ciedades del trabajo con las del conocimiento?

Pretendemos nutrirnos de aquello que trans-curre en el ámbito internacional en el marco delos debates intelectuales. Aspiramos a conocer losaportes concretos que realizan los organismosmultilaterales en sus intentos por redefinir susagendas de actuación pública incorporando –enel centro de sus políticas– las necesidades y aspi-raciones de la gente. Creemos que esto significa,sin dudas, una contribución a la recuperación dela ética y la equidad. Contribución fundamentalporque es en el contexto de los valores donde sur-ge la certeza de que el trabajo –no cualquier tra-bajo sino el trabajo decente– representa un puentesólido que es necesario establecer entre la justi-cia social y el mercado, que debería hacer posibleun desarrollo económico inclusivo para todos. Deallí la importancia de abogar por un modelo de

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El empleo en el debate de las Américas

REVISTA DE TRABAJO

desarrollo centrado en el empleo de calidad pues-to que sin trabajo –o con la mayoría de los traba-jadores privados de empleo decente– no habráposibilidades de establecer relaciones laboralesmodernas ni será factible reducir las brechas deequidad y de ingresos.

Para este gobierno, el empleo está en el cen-tro de las políticas públicas. Esto implica no sóloel ejercicio de un rol activo por parte del Estadoen el mercado de trabajo, sino la articulación yla integración de políticas económicas y socialesdestinadas a conformar un círculo virtuoso (em-pleo-consumo-inversión y producción-empleo) ca-paz de lograr la derrota de la pobreza extrema yel comienzo de la recuperación. Con este propó-sito, el gobierno del presidente Néstor Kirchneren estos dos años de gestión estableció políticascentradas en el trabajo decente como factor cla-ve de integración social y de dignidad de las per-sonas.

Con esta orientación, se realizaron accionesconcretas vinculadas con la política de ingresos,con la formación de trabajadores ocupados y des-ocupados, con el fortalecimiento institucional.Entre ellas, los incrementos del salario mínimo,vital y móvil, el aumento de las asignaciones fa-miliares y de las jubilaciones y pensiones, la pro-moción de la negociación colectiva, el combate altrabajo no registrado, el establecimiento de acuer-dos sectoriales y territoriales para capacitación,formación profesional, terminalidad educativa,orientación laboral y apoyo a la búsqueda deempleo, el reordenamiento de la temática labo-ral a través de la sanción de la ley 25.877 en marzode 2004, con el objetivo de mejorar la protecciónde los trabajadores.

Estas medidas impactaron en el marcado des-censo en los niveles de desocupación (de 20,7% a12%), en el aumento sostenido en la tasa de em-pleo, en la recuperación de la generación de em-pleo de mejor calidad (registrado), en el aumentode la capacidad adquisitiva de sectores posterga-dos, en la mejora de las condiciones de empleabi-lidad de trabajadores desocupados y ocupados, yde beneficiarios de planes sociales.

La aplicación de estas políticas hizo necesa-rio el establecimiento de articulaciones eficien-tes entre distintas áreas del Estado. Pero aúnse necesitan mayores correlatos institucionales.Esto implica no sólo el fortalecimiento de un diá-logo profundo y fructífero entre actores y orga-nismos de gobierno sino también promover yconsolidar el diálogo entre el Estado y la socie-dad. También cabe a las organizaciones socia-les, particularmente al sector empresarial y al

trabajador, producir alianzas estratégicas orien-tadas a un desarrollo económico integral, gene-rador de inclusión social.

El desafío es ambicioso: concebir y aplicar unaeconomía competitiva, de innovación no sólo tec-nológica sino también social, capaz de incremen-tar la productividad de sus agentes económicos,de asumirse como participante de un desarrollointegral e inclusivo y de mejorar las condicionesde vida de los pueblos. En esta línea de políticase sustentó la propuesta del gobierno argentino–apoyada por países vecinos– que dio lugar allema que hoy sostiene la IV Cumbre de las Amé-ricas: “Crear trabajo para erradicar la pobreza ygarantizar la gobernabilidad democrática”.

Acorde con la línea expuesta, el primer núme-ro de la Revista del Trabajo en esta segunda eta-pa está dedicado al empleo en el debate de lasAméricas. Se trata de una centralidad temáticaque se explica por la importancia que este deba-te reviste, por la necesidad de que trascienda lasfronteras nacionales y porque su tratamiento re-sulta perentorio debido a la situación de la re-gión. En efecto, según la CEPAL, América Lati-na se encuentra entre los ámbitos más inequita-tivos del mundo: el 40% de la población percibemenos del 14% de los ingresos, mientras el 10%más rico de los habitantes capta el 36% de aqué-llos. Sólo la generación de empleo decente –a tra-vés del fortalecimiento del vínculo entre creci-miento económico y empleo formal en el marcode estrategias comerciales orientadas a metas dedesarrollo agrícolas e industriales– podría comen-zar a paliar la fuerte inequidad regional.

La creación de empleo, en este número de laRevista de Trabajo, es analizada no sólo desdeuna perspectiva multidisciplinaria. Incluye, ade-más, dimensiones vinculadas con aspectos socia-les de la globalización, con procesos de integra-ción regional y con componentes de políticas eco-nómicas. La condición de género, la formaciónlaboral –particularmente la de los sectores másdesfavorecidos del mercado de trabajo–, la rela-ción entre empleo y protección social, y la temá-tica de la responsabilidad social empresaria, soncuestiones tratadas en esta publicación.

Este número presenta, además, tres importan-tes documentos suscriptos por ministros de Tra-bajo de América Latina: la Declaración de Bue-nos Aires de los Ministros de Trabajo del Merco-sur (abril de 2004) y la Declaración de Tegucigal-pa de los ministros de Trabajo de América Cen-tral. La reciente Declaración de la XIV reuniónde los ministros de Trabajo reunidos en septiem-bre de 2005 en ciudad de México y su plan de

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PRESENTACIÓN


acción cierra el grupo de documentos. Ambos do-cumentos evidencian la preocupación regional poralcanzar un desarrollo con equidad, por la gene-ración de empleos de calidad y por la necesidadde promover la inversión, la innovación y el de-sarrollo de redes productivas como forma de in-

tegración de las pequeñas empresas en la econo-mía formal y competitiva.

Esperamos que esta nueva etapa de la Revis-ta de Trabajo se constituya en un hito en la his-toria del Ministerio de Trabajo, Empleo y Segu-ridad Social y de las buenas prácticas, así comoen un verdadero aporte a la comunidad.

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EDITORIAL

Marta Novick

La Revista de Trabajo inicia con este númerouna nueva época, hecho auspicioso en un contex-to signado por la recuperación de las institucio-nes del trabajo en la Argentina. La convocatoriapara dirigirla constituye para mí un compromisodebido al prestigio de esta publicación. Con lacolaboración del equipo de redacción, buscamoscontinuarla y consolidarla, preservando los ras-gos de calidad de su trayectoria previa.

Entre estos rasgos, en primer lugar, se desta-ca la universalidad reflejada en la convocatoria apersonalidades de todo el mundo para colaboraren estas páginas, lo cual expresa la convicción deque la comprensión y la explicación en los temasdel trabajo sólo emerge de la confrontación deexperiencias, enfoques y conceptos diversos.

En segundo lugar, esta vocación de universa-lidad no es ajena a nuestra identidad latinoame-ricana, un modo de ser en el mundo que reclama–además de un horizonte conceptual propio– elderecho a una intervención específica en los de-bates contemporáneos sobre el trabajo. Tanto máscuando no dejamos de advertir, con cierta per-plejidad sin duda, que en los debates sobre lacuestión laboral emergen cada vez con más fuer-za temas y problemas que antaño parecían pa-trimonio exclusivo de nuestros países. Si en ladécada de los 60 los latinoamericanos discutía-mos sobre las posibilidades de convergencia conlos países industrializados a través de la profun-dización de la sociedad salarial, debemos adver-tir que en varios de los debates actuales se aludea una efectiva convergencia pero de signo opues-to al imaginado hace cuarenta años.

En este campo debe señalarse la contribucióndecisiva de la OIT en el relevamiento de temasque, además de aportar a la construcción de ins-tituciones laborales locales e internacionales,promueve la difusión de enfoques y problemáti-cas comunes que facilitan el diálogo entre paí-ses, regiones y culturas. Esta búsqueda de de-nominadores comunes a través de la diversidad

es una orientación permanente de nuestra pu-blicación.

En tercer lugar, pero no el menor en orden deméritos, se trata de la rigurosidad académica,científica e institucional de las contribuciones,que surge de la convicción de que sólo un debateinformado y de alto nivel y responsabilidad inte-lectual puede volver a colocar el trabajo y el em-pleo en el centro de las reflexiones sobre nues-tras sociedades. Esta vocación de la Revista deTrabajo es sostenida por su consejo asesor, cuyosmiembros se destacan por una extensa trayecto-ria local e internacional en la generación de idease iniciativas institucionales.

Por último, y tal vez lo principal, esta publi-cación pretende –como en el pasado– relevar losprincipales temas del debate local e internacio-nal sobre el mundo del trabajo, a través de unaactualización permanente. Por eso este primernúmero de la nueva época de la Revista de Tra-bajo está dedicado precisamente al tema centralde la Cumbre de las Américas que se desarrolla-rá en la ciudad de Mar del Plata, Argentina, losdías 3 y 4 de noviembre de 2005, y que tiene comolema “Crear empleo para combatir la pobreza ygarantizar la gobernabilidad democrática”.

La elección de “El empleo en el debate de lasAméricas” para iniciar esta nueva etapa resultaa la vez de la problemática emergente de nues-tros principales problemas y de su proyeccióncontinental a través de una iniciativa institucio-nal. Esa iniciativa se vincula con nuestra firmeconvicción en que el empleo debe ser colocado enel centro de las políticas económicas y sociales.Sólo de esta manera puede garantizarse un cre-cimiento económico sostenido y una más justadistribución del ingreso, una enseñanza apren-dida duramente por los argentinos, luego de lar-gos años de recesión y crisis económica y social.

Este lugar central del empleo lo convierte enun eje para la reflexión sobre un conjunto de pro-blemas que son los que trata el presente número.

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REVISTA DE TRABAJO

Debe destacarse que no se trata de un logro aalcanzar a cualquier costo, sino de generar em-pleo de calidad en el marco de una estrategia dedesarrollo. Como lo muestran los enfoques euro-peos y latinoamericanos, las estrategias para lageneración de empleos de calidad requieren com-promisos sociales e institucionales no sólo en elplano nacional sino también en marcos de inte-gración regional, que resultan indispensablespara promover y fortalecer la dimensión socialde la globalización. Sólo un marco tal permitiráafianzar políticas macroeconómicas enfocadassimultáneamente sobre el crecimiento y el em-pleo. Pero además de estas dimensiones sistémi-cas, el debate sobre el empleo resulta central parael fortalecimiento y la cohesión social, lo cual serevela al analizar las consecuencias negativas delas carencias de empleo de calidad sobre la segu-ridad social, la segmentación de las oportunida-des ocupacionales y la discriminación de género.Este enfoque complejo de las diferentes dimen-siones de la problemática del empleo es el quequeremos destacar en el presente número, por locual se eligió una visión que integra una multi-plicidad de dimensiones y disciplinas convergen-tes. El empleo como centro de las políticas requie-re, primero, de una concepción basada en la éticay en la equidad, de una articulación entre estra-tegias macroeconómicas, procesos de globaliza-ción e integración regional, y también incorporadimensiones como la protección social, la forma-ción permanente o la equidad de género, que cons-tituyen factores de ciudadanía. Las empresas tie-nen una responsabilidad importante en este abor-

daje y la problemática de “responsabilidad socialempresaria” requiere una mirada también haciael mundo interno de las empresas y de sus traba-jadores.

La Revista de Trabajo presenta un conjuntoimportante de estadísticas laborales del país decarácter sistemático que será actualizado y am-pliado regularmente en los próximos números.La información que se presenta proviene de es-tudios propios del Ministerio de Trabajo, Empleoy Seguridad Social, como de otras fuentes del Sis-tema Estadístico Nacional.

Decía al principio que la convocatoria a diri-gir esta revista es para mí un compromiso, peroes también y ante todo un honor, por lo que im-plica como culminación de una trayectoria quehasta ahora había sido, sobre todo, académica,por lo que agradezco a las autoridades del Minis-terio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social estadesignación. Es seguramente uno de los modosposibles en que pueden aunarse la vocación porel conocimiento y la voluntad de participar en losasuntos públicos, de manera de trascender los di-lemas entre conocimiento y acción.

El conocimiento y la acción constituyen, asi-mismo, los ejes de construcción y recuperaciónde las instituciones del trabajo, tema central delpróximo número de esta revista

Esperamos que esta nueva época de la Revis-ta de Trabajo vuelva a interesar a los lectores yproporcione un ámbito de debate y difusión detodos los aspectos del mundo del trabajo.

La directora

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SALUDO PARA LA REVISTA DE TRABAJO

La reaparición de la Revista de Trabajo es oportuna. Se produce en un mo-mento en el cual es más urgente que nunca profundizar en el abordaje de nue-vas ideas y argumentos técnicos para las estrategias de trabajo decente en losámbitos nacionales, destinadas a generar empleos dignos para mujeres y hom-bres que aspiran a mejorar sus condiciones de vida. Sabemos que en el pasadoesta revista ya demostró la importancia de contar con la información especiali-zada y las herramientas teóricas apropiadas para enfrentar problemas sociola-borales comunes a todos los países de la región, teniendo como referencia laexperiencia de la Argentina. Quiero felicitar al ministro Tomada por la iniciati-va de darle un nuevo impulso a esta Revista de Trabajo, le ofrecemos nuestroapoyo y entusiasmo para que tenga la continuidad que se merece.

Juan SomaviaDirector de la OIT

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E l empleo en el debate de las Américas

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LA GENERACIÓN DE EMPLEO DECALIDAD Y LOS PROCESOS DEINTEGRACIÓN REGIONAL

Daniel Martínez*

1. Introducción: la generación de empleo,un desafío nacional y regional

En los últimos años la generación de empleoha recobrado su prioridad en la agenda tanto pú-blica como privada. No sólo los gobiernos y losagentes económicos buscan fórmulas para gene-rar empleos suficientes y de calidad, sino que laspropias instituciones de integración se pregun-tan cómo pueden favorecer el objetivo de genera-ción de empleo. Los recientes foros de empleo enel Mercosur, la CAN en el área andina y el SICAen Centroamérica son buena prueba de ello.

Si la generación de empleo depende del creci-miento económico, como efectivamente ocurre,entonces la política de generación de empleo porexcelencia es la política económica. Las políticasactivas de mercado de trabajo tienen un papelimportante en materia de empleo, pero son sólocomplementarias de la política económica.

Sin embargo, aun cuando se produzca creci-miento económico, puede ocurrir que no haya unaumento neto del empleo o que, aun habiéndolo,la tasa de desempleo no se reduzca. Hay dos ra-zones por las cuales esto puede ocurrir. La pri-mera consiste en que el crecimiento se base en eldesempeño de un sector económico poco deman-dante de empleo (es decir, con una baja elastici-dad empleo-producto), de forma que aun cuandoen ese sector se creen nuevos puestos de trabajocomo resultado del crecimiento, éstos sean me-nos numerosos que los que se habrían perdido enotro sector. Éste es un caso que se observa enpaíses cuya economía depende fundamentalmen-te de recursos mineros explotados por grandescompañías con una altísima dotación de capital

por puesto de trabajo. La segunda razón que ex-plica por qué la tasa de desempleo puede aumen-tar, aun en presencia de crecimiento económico,es que el incremento del número de empleos re-sulte inferior al crecimiento de la oferta laboral.1

En consecuencia, estos posibles comporta-mientos del empleo y del desempleo dependeránde los cambios en la oferta y la demanda de manode obra a nivel nacional. Pero esta última depen-derá no sólo del crecimiento económico sino tam-bién de la distribución sectorial de ese crecimientoo, lo que es lo mismo, de la distribución sectorialde la inversión.

Lo anterior nos muestra no sólo que las mejo-res políticas de empleo son la política económica,que influye sobre la demanda de empleo, y la de-mográfica (si la hubiera), que influye sobre la ofer-ta laboral, sino que, además, la responsabilidadde lograr el objetivo de generar suficiente empleode buena calidad es del gobierno y de los agenteseconómicos y sociales nacionales. Muestra tam-bién que el crecimiento económico, aun siendonecesario para generar empleo de calidad y parareducir el desempleo, no es suficiente por sí mis-mo, sino que requiere además de políticas públi-cas que orienten la inversión hacia sectores alta-mente demandantes de mano de obra y que esta-blezcan condiciones que garanticen la buena ca-lidad de los empleos que se creen.

Aunque la generación de empleo de buena ca-lidad es un objetivo y una responsabilidad nacio-nal, nos preguntamos frecuentemente si los pro-cesos de integración pueden, y cómo, ayudar a lageneración de empleo en los países. Obviamentela respuesta es afirmativa, ya que uno de los ob-jetivos principales de estos procesos es contribuir

* Director Regional a.i. de la OIT para América Latina y el Caribe.

1. También se puede dar el caso, como ocurrió en Colombia y El Salvador en 2004, de que la economía crezca y el desempleo sereduzca, pero esa reducción se deba no a un aumento de la ocupación, que no ocurrió, sino a que la caída de la oferta laboral fuemayor que la contracción de la demanda de trabajo.

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REVISTA DE TRABAJO

al crecimiento económico mediante la ampliacióndel mercado y un tratamiento común a ciertasvariables como la inversión, el comercio intrarre-gional, el arancel externo común, etcétera.

El problema es, más bien, cómo operacionali-zar ese aporte de los procesos de integración alcrecimiento económico y a la generación de em-pleo de buena calidad en los países que en él in-tervienen.

En las siguientes secciones analizaré los dife-rentes enfoques sobre la relación entre la políti-ca económica y la generación de empleo de cali-dad a nivel nacional, así como sobre la relaciónentre legislación laboral y generación de empleo,y formularé algunas propuestas generales sobreuna política general de empleo en el ámbito na-cional, así como la contribución que el proceso deintegración podría hacer en este campo.

Cuando me refiero a los procesos de integra-ción estoy pensando en esquemas como los delMercosur, la CAN, SICA, etc. Sin embargo, elanálisis que se efectúa en la última sección deeste artículo toma en cuenta no sólo el tipode procesos sino que se refiere a la integraciónen un sentido más amplio, ya que se toma enconsideración la posibilidad, como parte de unproceso de integración, de tratados de libre co-mercio entre bloques de países, con un explícitocontenido sociolaboral, e incluso experienciascomo la de la APEC.

Debo aclarar que el contenido del artículo sebasa en mi observación personal de lo que ocurrey ha ocurrido en los últimos veinte años en Amé-rica Latina y el Caribe,2 y no tanto en otras re-giones en las que los ciclos económicos y la evolu-ción del empleo han tenido un comportamientodiferente del de la región, como resultado bien dela aplicación de políticas económicas de otro sig-no o bien de condiciones históricas y característi-cas culturales diferentes.

Como es lógico, mis opiniones y las recomen-daciones que formulo son responsabilidad perso-nal y en modo alguno comprometen ni a la Orga-nización Internacional del Trabajo ni, por supues-to, al Ministerio de Trabajo, Empleo y SeguridadSocial de la Argentina.

2. Principales enfoques actuales de laspolíticas para generar empleo

Sobre las políticas para generar empleo (re-quisito básico del trabajo decente, como lo definela OIT)3 hay, al menos, tres enfoques diferentes.4

Un primer enfoque es el utilizado duranteprácticamente toda la década pasada (hasta 1997)en la mayor parte de los países latinoamerica-nos, en especial en la Argentina, Brasil, Colom-bia y Perú, así como en países de otras regiones.Su principal objetivo fue la estabilidad de pre-cios. Se argumentó que si esta estabilidad se lo-graba, entonces los mercados funcionarían demanera libre y duradera, asignando eficientemen-te recursos (inversión y trabajo) a aquellos secto-res y actividades que ofrecen ventajas compara-tivas, lo que induciría un crecimiento económicocompetitivo, adecuadamente inserto en las co-rrientes más dinámicas del comercio internacio-nal. En esta perspectiva, el crecimiento en secto-res y actividades identificadas por el propio mer-cado tendría un efecto dinamizador sobre el res-to de los sectores económicos si se eliminan losobstáculos (generalmente de carácter administra-tivo y generados por políticas públicas equivoca-das, o de carácter ético-económico, como la corrup-ción, el contrabando y otros) que, supuestamen-te, dificultan el desarrollo de esos sectores conmenores ventajas, permitiendo así generar elempleo de buena calidad que los países necesi-tan, siempre que, además, se eliminen las regu-laciones que, se dice, distorsionan el funciona-miento del mercado de trabajo.

Si éstos son los objetivos, entonces la políticamacroeconómica, orientada a defender priorita-riamente la estabilidad de los precios, será elcorazón de la política económica, y las restantespolíticas tendrán que articularse y ser subsidia-rias de ésta. En este enfoque, la política mone-taria es el núcleo de la política macroeconómi-ca. Ella desempeña un doble papel. Por una par-te, ayuda a controlar la inflación. Por otra, pro-mueve bajas tasas de interés, lo que facilitarála inversión y, por tanto, el crecimiento. Sinembargo, las bajas tasas de interés pueden pro-vocar dos efectos de naturaleza distinta. Uno,

2. Reconozco y agradezco los valiosos comentarios de Fabio Bertranou, Pedro Galín, Ricardo Infante, Andrés Marinakis, AlfredoMonza, Ana Lía Piñeyrúa y Francisco Verdera.

3. La OIT define al trabajo decente como el trabajo productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana.Véase Juan Somavía (director general de la OIT), Trabajo decente, Memoria a la Conferencia Internacional del Trabajo, 2002.

4. Esta sección reproduce, en parte, recientes artículos míos sobre política de empleo.

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LA GENERACIÓN DE EMPLEO DE CALIDAD Y LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL


que se dinamice la inversión en sectores que,como la construcción, generan mucho empleo.Otro, que la inversión en sectores transables sedirija a la adquisición de bienes de equipo, conun efecto de sustitución de mano de obra. En elprimer caso aumenta el empleo. En el segundo,se destruye empleo y se aumenta la productivi-dad del trabajo.

En este enfoque, las políticas mesoeconómi-cas casi no existen, ya que se asume que el mer-cado asigna recursos productivos eficientemen-te. Las políticas microeconómicas –como las queinciden, por ejemplo, sobre la capacitación y elacceso a innovaciones– poseen escasa valoración,por razones similares.

La política laboral, por su parte, se orienta ala reducción de los costos laborales absolutos (noa la reducción del costo unitario resultante deaumentos de productividad), vía flexibilización delos regímenes de contratación y despido, a la for-mación profesional tanto pública como privada,a programas focalizados en apoyo a micro y pe-queñas empresas con potencial exportador y apolíticas activas focalizadas hacia los grupos es-pecialmente vulnerables.

El tema normativo-laboral (legislación del tra-bajo) no sólo no es desarrollado sino que, aun más,en cierta forma es considerado en este enfoquecomo restrictivo de la capacidad de crecimientoeconómico. Si bien se acepta la necesidad de unalegislación laboral, se trata de una legislación demínimos en materia de derechos fundamentalesen el trabajo, prestaciones sociales básicas, etc.,dejando librados los diferentes aspectos de la re-lación laboral y salarial al contenido del contratoindividual de trabajo. En la siguiente sección medetendré en el análisis de este tema.

La extensión de la cobertura y la mejora de lacalidad de los sistemas de protección social, másallá de las funciones del sistema de salud públi-ca, son objetivos que, en la perspectiva de esteenfoque, deben ser alcanzados por los propiosagentes económicos y sociales en el marco de unmercado de libre concurrencia en el que el sectorprivado desempeña un papel determinante, es-pecialmente en aquellos países en los que los sis-temas de protección han pasado a ser financia-dos por los propios trabajadores y su administra-ción ha sido privatizada.

En cuanto al diálogo social, sea a nivel de em-presa, a nivel de sector económico o rama de acti-vidad, o a nivel nacional, en este enfoque se consi-dera que si bien puede ser útil en determinadascircunstancias, en general constituye un obstácu-lo corporativista al crecimiento, especialmente el

diálogo a nivel de empresa; esto es, la negociacióncolectiva.

La evolución del mercado de trabajo durantelos últimos diez o doce años nos releva de mayo-res comentarios sobre la insuficiencia de la es-trategia basada en este enfoque. Si bien se logróla estabilidad de precios, el aumento de la inver-sión y la eliminación de gran número de rigide-ces, que ciertamente sí existían en el funciona-miento de los mercados, ello no fue acompañadode un buen desempeño laboral, ya que el desem-pleo, la informalidad y la precariedad laboralaumentaron, la cobertura de la protección socialdisminuyó y si bien los salarios reales se recupe-raron debido a las bajas tasas de inflación, elmodesto aumento de la productividad ha hechoque esa recuperación haya sido leve, permitien-do sólo recuperar los niveles de salario real dehace quince años.

En realidad, en este enfoque se considera lageneración de empleo como un efecto secundariodel logro del objetivo principal, que es la estabili-dad de precios. Que sea o no un empleo de cali-dad dependerá de que, como se argumenta fre-cuentemente, se eliminen los obstáculos al buenfuncionamiento de los mercados, incluidos losobstáculos normativos que impiden el adecuadofuncionamiento del mercado de trabajo.

Otro enfoque alternativo sobre cómo generarempleos de buena calidad es aquel que, si bienasume como una condición necesaria la estabili-dad de precios y el rol fundamental del mercadocomo asignador de recursos productivos, recla-ma la intervención del Estado mediante políti-cas públicas para regular el funcionamiento deesos mercados, dado que éstos no garantizan porsí solos la equidad, así como para promover lademanda interna, aumentando los niveles de con-sumo, público y privado, lo que actuará comomotor del crecimiento económico y de la mayordemanda de trabajo. En este enfoque, cuyo ejem-plo más notorio fue Perú en la segunda mitad dela década del 80, es principalmente, aunque noexclusivamente, la demanda interna la que pro-mueve la creación de buenos empleos, y para di-namizar esa demanda se dispone de dos vías.

La primera consiste en un aumento del con-sumo privado a partir de la periódica elevaciónde los salarios reales. Sin embargo, es una víamuy poco socorrida, por cuanto si ese aumentono está respaldado por incrementos sostenidosde la productividad, el resultado puede ser unapresión sobre precios que podría provocar un au-mento, aunque sea menor, de la inflación, con laconsiguiente erosión del poder adquisitivo de los

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REVISTA DE TRABAJO

salarios, lo que obligaría a un nuevo reajuste deestos, y así sucesivamente. Por tanto, cuando re-sulte imposible sustentar con aumentos de pro-ductividad el aumento sostenido de los salariosreales, entonces, en un gran número de países,la expansión del consumo privado dependerá casiexclusivamente del incremento de las remesas delos emigrantes, como se observa en Ecuador, Perúy algunos países centroamericanos.

Otra vía para dinamizar la demanda internaes la del aumento del consumo vía un mayor gas-to público. Para ello, en este enfoque se conside-ra fundamental la política tributaria que se apli-ca a las utilidades de las empresas y a la rentade las personas naturales de los tramos más al-tos de la distribución del ingreso, ya que es poresta vía por la que se obtienen los recursos nece-sarios para financiar más inversión pública, in-cluidas las políticas activas de empleo.

Sin embargo, dadas las limitaciones de la ad-ministración tributaria y los altos niveles de eva-sión y de elusión así como las diversas exonera-ciones impositivas, el mayor gasto fiscal acabasiendo financiado, generalmente, bien con crédi-to externo, bien con endeudamiento interno ymayores impuestos a la actividad productiva, biencon ambos. Aunado esto a las altas tasas de inte-rés activas existentes en países con mercados fi-nancieros poco desarrollados, el resultado sueleser, en muchas ocasiones, que el ahorro y la in-versión privada se retraen y que el Estado debededicar cada vez más y más recursos a pagar susdeudas (internas y externas), reduciendo su mar-gen de maniobra para la inversión pública.

En este enfoque no hay políticas mesoeconó-micas, pero sí macroeconómicas, orientadas prin-cipalmente a la capacitación y al apoyo a la mi-cro y pequeña empresa.

En materia de política laboral, este enfoque síconsidera la dimensión normativa y la dimensiónde protección y de participación sociales (ademásdel empleo) pero, al no plantearse políticas explí-citas y sistémicas en materia de productividad,pronto se encuentra con el obstáculo insalvablede no disponer de recursos ni para financiar elaumento de salarios, ni para la expansión de lossistemas de protección. En este marco, el diálogosocial suele ser recurrido no como un instrumen-to de crecimiento económico y de gobernabilidaddemocrática sino más bien como un mecanismopara administrar las tensiones sociales, muchasde ellas agravadas, además, por los intereses cor-porativos de sectores sociales que no ven que elcrecimiento basado en inversión pública los estébeneficiando.

Ni en este ni en el anterior enfoque existe unaexplícita política con relación a la oferta de tra-bajo.

La principal virtud de este enfoque es que re-cupera la importancia que le corresponde a laspolíticas públicas. Sin embargo, sus limitacionesson evidentes y existen amargas experiencias quedan cuenta de ellas. Señalaré las principales.Primero, un enfoque de este tipo no modifica laestructura productiva del país lo que, en un con-texto en el que la mayoría de los países de la re-gión están insertos en las corrientes menos diná-micas del mercado global, es grave, pues no sólono soluciona los problemas sino que se corre elriesgo de que los agrave. Segundo, tampoco in-corpora políticas agresivas para lograr aumen-tos altos y sostenidos de la productividad totalen las empresas y de su competitividad. Tercero,la estrategia de crecimiento basada en este enfo-que puede acabar enfrentando restricciones difí-ciles de superar, ya que, tarde o temprano, la ace-leración del crecimiento podría enfrentar unarestricción de divisas, la inversión se desacelera-ría y el crecimiento a mediano plazo del productopotencial y del empleo sería menor.

Lo anterior no quiere decir que la expansiónde la demanda interna como motor del crecimien-to no sea importante. Sí lo es, y mucho (Argenti-na, Brasil y México son evidencia de ello). Lo queocurre es que un enfoque de este tipo, si no vaacompañado de políticas precisas para alentar lasexportaciones en el corto plazo –otro motor delcrecimiento–, de políticas fiscales contracíclicas,de políticas tributarias más transparentes y pro-gresivas, y de políticas agresivas para lograr au-mentos sostenidos de productividad y competiti-vidad en el mediano y largo plazo, pronto tendráque enfrentar las restricciones que he señaladoen el párrafo anterior. Es decir, el principal pro-blema de este enfoque es su propia limitación pararemover los obstáculos estructurales que impi-den el crecimiento económico sostenido y, por tan-to, la generación de empleo.

Si bien las diferencias entre ambos enfoquesson claras, tienen, sin embargo, dos elementosen común. En el primero se asume que la curvadel crecimiento tiene forma de “j”, donde el nivelmás bajo de la curva representa la situación quese deberá enfrentar tras la aplicación de un ne-cesario ajuste y refleja la situación en la que seencuentra la economía en un momento determi-nado. Esto lleva a la necesidad de expandir lademanda interna como la solución (segundo en-foque) y, tras superar esa fase, la curva deberíaadoptar una tendencia fuertemente creciente, lo

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que no ha ocurrido, al menos en lo que al empleose refiere, en ninguna de las estrategias aplica-das con uno u otro enfoque.

El segundo elemento común, y que explica engran parte los problemas de crecimiento y delempleo señalados en el párrafo anterior, es queen ambos enfoques se supone que la estructuraocupacional es homogénea y que, por tanto, laspolíticas que se apliquen benefician a todos porigual, o casi por igual. Como esto no es así, en-tonces el comportamiento del empleo como resul-tado de la aplicación de esas políticas no es elesperado por los diseñadores de éstas.

El cuadro 1 muestra, si bien de forma muysintética, la heterogeneidad de la estructura ocu-pacional. No sólo se pueden identificar cuatrosegmentos de muy baja productividad e ingreso(servicio doméstico, agricultura de subsistencia,cuenta propia informales y microempresas infor-males), sino que incluso entre los segmentos demás alta productividad e ingreso (que correspon-den al sector formal) existen diferenciales noto-rios entre las microempresas formales, las peque-ñas, las medianas y las grandes empresas.

Como se observa en el cuadro 1, las políticasaplicadas sobre la base de cualquiera de los dosenfoques señalados no llegan en modo alguno alconjunto de la estructura. De ahí que el compor-tamiento del empleo no haya sido el esperado porlos diseñadores de esas políticas.

El tercer enfoque, que es el que se propone eneste artículo y que desarrollaré más adelante,descansa en asumir que el libre juego de los mer-cados no conduce automáticamente al pleno em-pleo de los recursos, ni a la plena adaptación dela economía a un contexto externo cambiante, yen tomar en cuenta que la estructura ocupacio-nal no es homogénea sino que, como acabo de se-ñalar, en ella hay diferentes segmentos con apre-ciables diferenciales de productividad, ingresosy articulación con el mercado.

3. ¿Hay un exceso de regulaciones,incluidas las laborales, que obstaculiza ellibre funcionamiento de los mercados y lageneración de empleo de calidad?

Como señalé en la sección anterior, el enfoquepredominante en la década de los 90, y que aúncondiciona fuertemente la orientación de las po-líticas en muchos países, considera la legislaciónen materia económica y laboral como un obs-táculo al crecimiento y a la generación de empleode calidad, ya que esta última impone excesivasregulaciones legales y administrativas, que im-

piden el adecuado funcionamiento de los merca-dos, alientan la informalidad (entendido estocomo una estrategia para evadir esas regulacio-nes excesivas), encarecen los costos de produc-ción y restan competitividad.

El argumento de que existe una excesiva re-gulación pone especial énfasis en la legislacióntributaria, la fiscal y la laboral, así como en lasregulaciones administrativas para constituirempresas, importar, exportar, etc. Como explica-ré a continuación, el argumento tiene sustentosólo en parte, y no me parece aceptable recurrira la existencia de regulaciones para, por una par-te, cuestionar derechos individuales y colectivosde los trabajadores y, por otra, obviar las verda-deras causas de la situación que enfrenta la re-gión en materia de crecimiento, empleo y equi-dad social, y defender políticas ya aplicadas que,sin duda, requieren una revisión.

Con relación a las normas de carácter admi-nistrativo, es evidente que, a pesar de los avan-ces en materia de simplificación administrativaen el último decenio o más, la administraciónpública aún exige a las personas y a las empre-sas excesivos trámites, muchos de ellos duplica-dos y otros de una muy dudosa utilidad en lo queal control estatal se refiere.

La tributación es, sin duda, una de las áreasen las que las reformas de la década pasada me-nos han incidido. Básicamente, hay tres aspec-tos de la política tributaria que no han sido ade-cuados o suficientemente afrontados. Primero, losaltos niveles de evasión y elusión, con los negati-vos efectos que esto tiene en materia fiscal. Porello, más las múltiples exoneraciones existentes,la presión tributaria es baja con relación al PBI,por lo que no encuentro razones fundadas paraargumentar que la actual política tributaria (sal-vo en algunos pocos países) eleva los costos y afec-ta negativamente la competitividad. En este as-pecto, la meta a alcanzar debería ser una pre-sión tributaria de, cuanto menos, el 15% del PBI(algunos países de la región, como es el caso deChile, tienen ya una presión mayor).

Segundo, la complejidad del sistema de recau-dación. Ello es cierto en muchos países. Un ejem-plo, muy conocido por cierto, es el de los paísesen los que la empresa paga al Estado por adelan-tado los impuestos al valor agregado, sobre la basede un presunto nivel de ventas u operaciones,parte de los cuales le será reintegrada posterior-mente, una vez que se determine el monto efecti-vo de los impuestos a pagar. Sin embargo, en mu-chos casos esta devolución es tan tardía que ge-nera a la empresa (en especial a la pequeña) pro-

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blemas de liquidez y de disponibilidad de capitalde trabajo.

Tercero, y quizá el más importante, la orien-tación general de la política tributaria: ¿qué gra-var? ¿El consumo? ¿La renta de las personas físi-cas? ¿Las utilidades de las empresas? ¿Las tran-sacciones financieras? ¿Todo ello? La respuesta aestas preguntas por parte de los tributaristas esque la política tributaria debe combinar todosestos tipos de impuestos (al consumo y a la rentade las personas y de las empresas), pero cuidan-do de, por una parte, no afectar excesivamente alconsumo (un IVA o IGV demasiado elevado) y, porotra, no perjudicar la inversión (un excesivo im-puesto a las utilidades de las empresas), tratan-do, además, de establecer cargas impositivas di-ferenciadas por tramos de renta en el caso de losimpuestos directos. Sin embargo, debemos reco-nocer que esta combinación no siempre es fácilde efectuar, en especial en aquellos países con unrégimen político federativo en el que los Estadoso las provincias tienen facultades para crear im-puestos, así como en los casos en los que las mu-nicipalidades o intendencias también tienen am-plias facultades en esa materia.

En lo que se refiere a política fiscal, su utili-zación por parte de los gobiernos de los paísesdesarrollados ha ido perdiendo importancia pau-latinamente debido a, por una parte, la creaciónde fondos de estabilización que compensan la con-tracción de recursos fiscales cuando esto ocurrey, por otra, al aumento del endeudamiento públi-co, interno y externo, que reduce el grado de li-bertad en el manejo de tal política.

En América Latina sólo en Colombia, Chile,México y Venezuela se pusieron en marcha fon-dos de estabilización durante la década de los 90.No ocurrió lo mismo con el endeudamiento, yaque en mayor o menor medida todos los paísesrecurrieron a él, especialmente a partir del mo-mento en el que los mercados financieros inter-nacionales se abrieron para el financiamiento delsector público. El recurso a la colocación de bo-nos por parte de los Estados es algo normal hoyen día. En este contexto, una de las más impor-tantes responsabilidades en materia fiscal es elpago de esa deuda, lo que lleva a organismos comoel FMI a requerir de los gobiernos un superávitfiscal primario que asegure que se está en condi-ciones de efectuar ese pago. Sin embargo, si el

superávit exigido es muy alto, ello afecta la utili-zación de la política fiscal como un instrumentode expansión del gasto con el consiguiente efectosobre el crecimiento y el empleo.

Por ello en materia fiscal el manejo del presu-puesto público debería sustentarse en tres crite-rios básicos (“reglas fiscales”). Uno, garantizarla sostenibilidad de la deuda pública. Es decir,evitar una elevación de la ratio deuda/PBI cuan-do ésta sea ya muy elevada. Otro, actuar de ma-nera contracíclica, mediante la creación de fon-dos automáticos de estabilización, que puedendesempeñar, además, un rol redistributivo. Fi-nalmente, independizar el gasto de inversión dela contabilidad del déficit público.

En lo que a la legislación laboral se refiere,tema más cercano a la finalidad de este artículo,el debate sobre los altos costos laborales resul-tantes de la aplicación de esa legislación ha sidomuy intenso. Mientras que la OIT ha sostenidoque los costos laborales deber ser analizados yevaluados en su relación con la productividadyque, por tanto, el indicador a considerar es eldel costo laboral unitario,5 otras institucionescomo el Banco Interamericano de Desarrollo(BID) han insistido y continúan insistiendo enque determinadas regulaciones como la indem-nización por despido constituyen un costo excesi-vo que desalienta la contratación de mano de obray que promueve la precariedad, el trabajo no re-gistrado y la informalidad.6 Muchos empresariosy académicos comparten, sin duda, esta últimaargumentación.

La pregunta es, por tanto, la siguiente: ¿la le-gislación laboral vigente eleva los costos a un ni-vel tal que hace que esa legislación se conviertaen un obstáculo importante para la generaciónde empleo?

Si bien considero que la normativa laboral noobstaculiza la generación de empleo, como trata-ré de demostrar en las siguientes líneas, quierohacer la salvedad de que determinados rasgos deesa legislación en ciertos países sí podrían ser unobstáculo. En este aspecto, como en otros muchos,no es conveniente generalizar.

Así, por ejemplo, una legislación laboral queimpone un sistema diversificado de salarios mí-nimos (por región, por sector de actividad econó-mica, por categoría ocupacional) y que, precisa-mente por su diversidad, no puede relacionar los

5. D. Martínez y V. Tokman, Flexibilización en el margen. La reforma del contrato de trabajo, Lima, OIT, 1999.

6. Se buscan buenos empleos. Los mercados laborales en América Latina, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 2004,pp. 225-268.

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reajustes periódicos de esos salarios con la pro-ductividad media, con el ingreso promedio en elsector informal o con otros parámetros similares,podría efectivamente convertirse en un obstácu-lo al aumento de contrataciones, especialmentede jóvenes, además de que pronto acaba (el siste-ma) siendo extremadamente rígido y desvincula-do de las señales que envía el mercado.

De igual modo, me parece evidente que todoproyecto de ley en materia laboral (y también enmateria económica) debiera ser acompañado parasu trámite parlamentario de un estudio serio so-bre sus efectos en el empleo. En muchos proyec-tos, luego aprobados, se argumentó, en un solopárrafo, que contribuirían a generar empleo. Unavez en vigencia, se comprobó que, como ocurriócon las leyes de flexibilidad laboral, no sólo nogeneraron empleo sino que más bien precariza-ron gran parte del empleo ya existente.

Sin embargo, y hechas estas salvedades queconsidero importantes, el análisis global del efectode la legislación laboral sobre los costos labora-les, la competitividad y la generación de empleome lleva a pensar que, en el largo plazo, no exis-te un efecto perjudicial.

La perspectiva del largo plazo es importantepara el análisis. Dado el acortamiento de la du-ración de los ciclos económicos (volatilidad delcrecimiento), la cada vez mayor competencia enmercados abiertos y el permanente cambio tec-nológico, las estrategias de corto plazo no resuel-ven el problema ni de la productividad ni de lacompetitividad. A lo sumo permiten enfrentardificultades coyunturales o inmediatas, como ocu-rrió cuando las empresas tuvieron que adaptar-se rápidamente a las nuevas condiciones de mer-cado generadas por la rápida y fuerte reducciónde aranceles.

Regresando a la pregunta anterior acerca delefecto de la legislación laboral sobre el empleo, laprimera observación que se desprende de los es-tudios más conocidos7 es que los mayores costosresultantes de aplicar la normativa se compen-san, en el mediano y el largo plazo, con una ma-yor productividad, por lo que, como ya señalé, elcosto laboral por unidad producida se reduce y lacompetitividad aumenta. Además, en el corto pla-zo los empresarios suelen compensar los mayo-res costos laborales con un salario menor, por lo

que, en esos casos, el costo total se mantiene cons-tante o incluso puede disminuir.8

Ahora bien, ¿es posible aumentar la producti-vidad, reducir el costo laboral unitario y obtenerganancias de competitividad con una legislaciónlaboral de mínimos, limitada a los derechosfundamentales de los trabajadores, como sostie-ne la economía ortodoxa predominante? En miopinión, la respuesta es que no, que ello no esposible, por las tres razones siguientes.

La primera es que no se puede aplicar unalegislación limitada a los derechos fundamenta-les sin que ello conduzca inexorablemente al de-sarrollo de una regulación (quizá no heterónomapero sí autónoma) de los diferentes aspectos dela relación laboral y de las condiciones de traba-jo. Si un derecho fundamental de los trabajado-res es la libertad sindical, ella no tendría sentidosi no se concreta en la existencia de sindicatos yéstos necesariamente se orientan a la negocia-ción de la relación y las condiciones de trabajo oa la aplicación de medidas de presión en caso deque la negociación no tenga éxito y surja el con-flicto. La misma conclusión podría establecersesi nos refiriésemos al derecho fundamental de lano discriminación en el trabajo y en el empleo.En última instancia, la única modalidad de tra-bajo (si así se puede llamar) que no conduce auna regulación o autorregulación de la relaciónlaboral es el trabajo forzoso o esclavo.

La segunda razón es que el aumento sosteni-do de la productividad y de la competitividad re-quiere de una combinación de medidas empresa-riales en materia de adecuación de los sistemasde gestión a una realidad cambiante, de innova-ción y adaptación tecnológica, de desarrollo deestrategias comerciales, de modernización de laorganización del trabajo, de inversión en la for-mación de los trabajadores de la empresa y de unclima de relaciones laborales en el que el conflic-to no sea la regla sino la excepción y en el queexistan sistemas bipartitamente acordados parasolucionar el eventual conflicto.

Esta estrategia, consistente en una combina-ción de políticas en el interior de la empresa, noes posible ni viable con una legislación laboral demínimos. Como varias investigaciones han de-mostrado,9 una normativa laboral en extremoflexible alienta altas tasas de rotación de los tra-

7. Véase W. Sengerberger, Globalización y progreso social. La función de las normas internacionales del trabajo, Venezuela,Fundación Ebert-Nueva Sociedad-Programa Sindical Regional, 2004.

8. Véase C. Pissarides, “Employment Protection”, Labour Economics, 8, N° 2, 2001, pp. 131-159.

9. Véase N. García y J. Chacaltana, “Reforma laboral, capacitación y productividad”, documento de trabajo N° 139, Lima, OIT,2001.

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bajadores en la empresa, lo que desincentiva lainversión en formación y ralentiza (o incluso im-pide) el aumento de la productividad y la compe-titividad. La cuestión es, por tanto, si existe opuede existir un nivel de regulación óptima, conun adecuado equilibrio entre flexibilidad y pro-tección. La respuesta tradicional de la OIT es afir-mativa. A partir de una legislación laboral quegarantice el respeto de los derechos laborales yque asuma las obligaciones contraídas mediantela ratificación de los convenios internacionalesde trabajo, es posible avanzar, vía negociacióncolectiva, hacia modelos de autorregulación quecombinen flexibilidad con protección.

Un argumento en contra de lo que he señala-do en el párrafo anterior, y que es frecuentemen-te utilizado, consiste en señalar que debido pre-cisamente a una legislación laboral más allá delos derechos fundamentales en el trabajo es queexiste el sector informal y que éste se ha conver-tido en el sector más dinámico en términos degeneración de empleo.

Este argumento oculta una realidad y se sus-tenta en una falacia teórica. Oculta el hecho dela muy baja productividad (estancada, además)del sector y, por tanto, de la baja competitividadde éste. Si el objetivo gira en torno de la produc-tividad, el sector informal no puede ser conside-rado, en absoluto, como modelo. La falacia teó-rica consiste en atribuir a la excesiva legisla-ción laboral la existencia misma de la informa-lidad. Numerosos estudios e investigaciones10 de-muestran que el sector informal es resultado dela existencia de un excedente estructural demano de obra, resultado, a su vez, de la caren-cia de políticas de oferta, tan poco tomada enconsideración por los académicos y los formula-dores de políticas, y de la no aplicación de la le-gislación laboral.

Explicaré este último punto porque quizá hayasorprendido al lector. ¿Cómo es que la no aplica-ción plena de la legislación laboral puede expli-car la propia existencia de la informalidad, cuan-do la argumentación en boga es la contraria?

Siempre hablando en términos de largo pla-zo, el aumento de las inversiones, y por tanto elcrecimiento y el empleo, están condicionados porla existencia de mercados abiertos que deman-

dan altos niveles de productividad y competitivi-dad de las empresas si ellas quieren sobrevivir.Sin embargo, y como señalé en párrafos anterio-res, los aumentos de productividad no se puedensostener en el tiempo si se carece de una estrate-gia empresarial en la que la normativa laboral,no sólo de mínimos, es un componente clave. Lacarencia o la no aplicación de esa normativadesincentiva e incluso impide el aumento soste-nido de la productividad y la competitividad, poneen riesgo la viabilidad de las empresas y afecta ala inversión. El resultado son bajas tasas de cre-cimiento en el sector de bienes transables no pri-marios, bajas tasas de generación de empleo decalidad con relación a la tasa de aumento de laoferta laboral y surgimiento de un excedente demano de obra al que, en ausencia de mecanismosde protección social como los seguros de desem-pleo, sólo le queda la opción bien de la informali-dad bien de la emigración.11

Debo aclarar aquí, sin embargo, que la infor-malidad a la que me estoy refiriendo no es aque-lla que muchos empresarios y analistas denomi-nan como informalidad, cuando de lo que en rea-lidad se trata es de ilegalidad. Es decir, no merefiero a esas empresas que se constituyen comotales no para enfrentar un problema de falta deempleo sino para competir deslealmente con em-presas formales, operando con costos más bajosque éstas precisamente por evadir las normastributarias, laborales y demás. En el caso de es-tas empresas que operan en la ilegalidad, la so-lución es clara (aunque no sencilla): identificar-las, sancionarlas e imponerles el cumplimientode la ley.

Ahora bien, el hecho de que, siempre en tér-minos de largo plazo, la legislación laboral no ele-va el costo laboral unitario ni puede ser conside-rada como una causa de la existencia de infor-malidad no quiere decir que determinados aspec-tos de la legislación laboral (altas indemnizacio-nes, salarios extraordinarios, alto costo de lashoras extras, largos períodos de vacaciones, etc.)no induzcan un cambio en la estructura ocupa-cional. En cierta medida, son estos aspectos losque han impulsado en muchos países la contra-tación en “negro” de trabajadores, la prolifera-ción de contratos de trabajo de índole comercial,

10. Véanse las publicaciones del Programa Mundial del Empleo y, para el caso de América Latina y el Caribe, del PREALC, ambosde la OIT.

11. La comparación entre la tasa de informalidad y la ratificación de convenios internacionales de trabajo (Panorama Laboral2003, Lima, OIT) muestra que no existe ninguna relación entre ellos. Es decir, el aumento o la reducción del porcentaje de la PEAurbana ocupada en la informalidad es independiente del aumento o no del número de convenios ratificados.

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la subcontratación de mano de obra, entre otrosefectos. La defensa de la legislación laboral plan-teada en esta sección no quiere decir, por tanto –y como ya hice la salvedad oportunamente–, queno haya aspectos de la legislación que deban serrevisados y negociados en búsqueda de una re-gulación, en lo posible pactada, que equilibre demanera adecuada la flexibilidad y la protección.

La tercera razón por la que considero que unalegislación laboral no sólo de mínimos, ni elevaen el largo plazo los costos unitarios, ni constitu-ye un obstáculo a la generación de empleo es que,en el marco de mercados abiertos que exigen alas empresas ser competitivas, la protección so-cial establecida por la ley constituye una inver-sión para lograr una estabilidad social que de-fiende a la economía y a la sociedad de las tensio-nes que generan mercados abiertos. La mejorprueba de ello es la deslocalización de empresasen Estados Unidos de América y en los países dela Unión Europea. ¿Cómo habrían resistido al-gunas regiones de Europa (Cataluña, el sur deFrancia, el oeste alemán) o algunos estados nor-teamericanos esta deslocalización de empresas sino hubieran dispuesto de los actuales sistemasde protección social? En última instancia, la cues-tión es preguntarse qué es más rentable: ¿prote-ger a los trabajadores o proteger a las mercan-cías? Sin duda es rentable proteger a las mer-cancías, pero a la larga no habrá tal rentabilidadsi no está asociada a la protección de las perso-nas, incluidas las que producen esas mercancías(o prestan servicios). Estamos, sin embargo, anteuna versión del “dilema del prisionero”. La pro-tección social es una rentable inversión en esta-bilidad social siempre que todos respeten y apli-quen la legislación al respecto. De no ser así, setendrá una estructura en la que las empresas queno cumplan con esas obligaciones tendrán ven-tajas espurias y la estabilidad social estará muylejos de ser una realidad. Es éste uno de los cam-pos en los que la administración del trabajo des-empeña un papel fundamental.

Estas tres razones –podría haber muchasmás– justifican mi opinión en contra del argu-mento que concluye que la normativa laboralencarece los costos, obstaculiza el funcionamien-to de las empresas e impide la generación de su-ficiente empleo de calidad. En última instancia,y si se comparte mi razonamiento, la argumen-tación neoclásica acaba poniendo en cuestión supropio enfoque con relación a la productividad yla competitividad. Llevada al extremo, la argu-mentación de que la no existencia de una norma-tiva laboral favorecería la creación de empleo,

además de no ser socialmente viable, privaría alos países y a las empresas de uno de los princi-pales medios para aplicar estrategias empresa-riales de medio y largo plazo para lograr aumen-tos sostenidos de la productividad y de la compe-titividad.

Lo anterior no quiere decir, como ya hice lasalvedad al inicio de esta sección, que la legisla-ción laboral no sea perfectible y que algunos desus aspectos no deban ser modificados o hastaeliminados. Sin embargo, incluso en este puntose debe ser muy cuidadoso. La crítica a algunosaspectos de la legislación no debiera llevarnos auna crítica a la existencia de la legislación labo-ral en sí. Éste es el motivo de mis frecuentes, peroamistosas, discrepancias con algunos colegas delBID. Es posible que la legislación relativa a in-demnización por despido arbitrario deba ser re-visada en ciertos países de la región, como sos-tiene el BID, pero de ahí a afirmar que es el costoindemnizatorio la razón por la cual no se generasuficiente empleo de calidad hay un paso dema-siado grande, un reduccionismo analítico que nopuede menos que sorprendernos a muchos.

La normativa laboral a que se refieren lospárrafos anteriores se vincula, generalmente, alas relaciones individuales y colectivas de traba-jo, así como a los costos de la protección social delos trabajadores, y no tanto a la política salarial,excepción hecha de las normas en materia de fi-jación de los salarios mínimos. Sobre estas últi-mas, sin embargo, también se critica el hecho deque su sola existencia impide que, en el enfoqueneoclásico, el mercado fije un salario de equili-brio entre la oferta y la demanda de mano de obra.Se argumenta también que la existencia de sin-dicatos y su acción corporativa impulsa artificial-mente al alza los salarios que, sin intervenciónsindical, el mercado establecería. Ambos facto-res –salario mínimo y acción sindical– harían queel nivel salarial, y por tanto los costos laborales,sea más elevado que el nivel en el que debieraestar si los salarios fueran establecidos por elmercado.

El argumento tampoco es sostenible en nin-guno de los dos casos. En algunos países se ob-serva que si bien el salario mínimo ha aumenta-do en los últimos años, no ocurrió así hasta 1996o 1997, en gran medida debido a que al estar lascargas laborales vinculadas al salario mínimo, elEstado fue reacio a ajustar éste para evitar unmayor gasto fiscal (Uruguay). Asimismo, hay su-ficientes evidencias de que un aumento del sala-rio mínimo no impulsa al alza a la estructurasalarial en su conjunto sino más bien, y cuando

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ello ocurre, sólo los tramos más bajos de la es-tructura. Es decir, un aumento del salario míni-mo mejora los ingresos laborales y su distribu-ción.

En cuanto al efecto de la acción sindical sobreel nivel salarial, la información estadística dis-ponible muestra, primero, que la evolución delsalario real en el mediano y el largo plazo estáasociada al comportamiento de la productividad(es decir, los salarios aumentan sólo cuando seeleva la productividad) y, segundo, que el aumentodel primero suele ser menor al de la segunda. Noocurre así, sin embargo, en un contexto de hiper-inflación, ya que en esos casos los salarios realesse contraen a pesar de (magros) aumentos de pro-ductividad. Es por ello que se sostiene que partede las mejoras salariales deben provenir de me-canismos redistributivos, en cuya aplicación des-empeñan un papel central los sindicatos.

Nada indica por tanto que la acción sindicalen materia de reajuste salarial perjudique a laproductividad, sino más bien, y por el contrario,que tal acción podría favorecer aumentos de pro-ductividad, de competitividad y de equidad, si esque se produce un reparto equitativo de los bene-ficios de esos aumentos.

En materia salarial existe también evidenciade que altos niveles de desempleo a nivel regio-nal provocan, en el mediano y largo plazo, caídasdel salario real regional. Un reciente estudio pu-blicado por el Banco Central de Chile12 presentaevidencias de que el salario y la tasa de desem-pleo regionales están negativamente correlacio-nados (es decir, se comprueba la existencia de una“curva de salario”). El mismo estudio presentaevidencias similares halladas por otros estudios,en Estados Unidos de América, Europa occiden-tal, países europeos con economías en transición,la Argentina y México.

En suma, mientras que, por un lado, las va-riaciones del salario real están positivamentecorrelacionadas, en el mediano y el largo plazo,con las variaciones de la productividad, por otro,están negativamente correlacionadas con las va-riaciones de la tasa de desempleo, al menos a ni-vel regional o sectorial.

Concluyo esta sección con una breve nota acer-

ca de la fuerte competencia de los bienes de ori-gen asiático en el mercado internacional, inclui-dos los propios mercados nacionales de los paísesde América Latina y el Caribe, así como el rol delas normas laborales en esta competencia con lospaíses de Asia.

Es conocido que los costos laborales en mu-chos de estos países son bajos, producto en granparte de una legislación laboral bastante laxa.Más aún, como señala Senberberger,13 existe enesa región el criterio de que incluso los derechosfundamentales de los trabajadores no serían apli-cables por no responder a la historia y a la cultu-ra de los países y de las sociedades orientales.

Debido a esos bajos costos (aunque no sólo la-borales), la penetración de bienes asiáticos en losmercados europeos y americanos es muy fuerte yagresiva, lo que lleva a algunos gobiernos y a ungran número de empresarios a plantear, por unaparte, la aplicación de cláusulas de salvaguardacomercial (en el marco de los acuerdos de laOMC)14 y, por otra, la revisión a la baja de la le-gislación nacional en busca de una mayor flexi-bilidad y de costos laborales más bajos, competi-tivos con los asiáticos.

La situación es ciertamente difícil y el argu-mento en pro de una rebaja de costos laboralespara enfrentarla no deja de ser un argumentopoderoso, al menos para el corto plazo. Sin em-bargo, aun así la pregunta que debemos hacer-nos es si en el largo plazo la región debe competiren los mercados internacionales sobre la base debajos costos laborales absolutos o de mayor pro-ductividad y, por tanto, de menores costos labo-rales unitarios.

Los argumentos desarrollados en los párrafosanteriores sustentarían, al menos en mi opinión,una respuesta por el lado de la productividad. Sinembargo, en el más corto plazo la situación de-ber ser enfrentada de alguna forma, en tanto lasestrategias para un aumento de la productividadsurtan efecto.

Una estrategia de corto plazo puede ser lapolítica cambiaria, ligada a una política fiscalprudente. El BID incluye entre sus propuestaspara enfrentar la competencia china15 “evitarepisodios de apreciación del tipo de cambio, ya

12. P. García y P. Granados, “La curva de salarios en Chile”, documento de trabajo N° 320, Banco Central de Chile, mayo de 2005.

13. Véase W. Sengerberger, Globalización y progreso social...

14. Recientemente China se ha autoimpuesto límites para la exportación de productos textiles a la Unión Europea y ha procedido,tras apreciar ligeramente el yuan, a establecer una administración flexible del tipo de cambio, vinculándolo con una canasta demonedas (dólar, euro, yen y otras).

15. “Hacia el futuro: cómo enfrentar la competencia china. Ideas para el desarrollo en las Américas”, BID, enero-abril de 2005.

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que una política de tipo de cambio real competi-tivo facilita el descubrimiento de nuevas expor-taciones y puede atraer Inversión ExtranjeraDirecta (IED) al sector de exportación”. Sin em-bargo, la experiencia ha mostrado que el manejoproexportador del tipo de cambio no es algo fácil.No sólo se dificulta establecer cuál debería ser elnivel del tipo de cambio sino también, y sobretodo, mantenerlo. Cualquier entrada de capita-les en montos significativos (inversión extranje-ra, directa, remesas de los emigrantes e inclusodinero del narcotráfico) altera significativamen-te el nivel cambiario previo, y los instrumentosdisponibles para recuperar ese nivel son escasosy de difícil utilización y eficacia.

Por ello, la estrategia más adecuada (sin olvi-dar la política cambiaria, aun con las dificulta-des para administrarla) es potenciar una estra-tegia regional en el marco de los procesos de in-tegración. Como el propio BID señala: “La inte-gración ofrece un camino para que las empresaslatinoamericanas atenúen sus desventajas deescala y de aglomeración, al tiempo que aprove-chen la posibilidad de acceder a mercados regio-nales de mayor dimensión. Socios regionales pue-den también colaborar en materias que fortalez-can la competitividad, tales como las institucio-nes de enseñanza superior, la investigación y eldesarrollo, la generación de cadenas productivasy de centros geográficos especializados, el desa-rrollo de infraestructura regional, la promociónde exportaciones e inversiones y la cooperaciónen materia de política macroeconómica”.16

4. Un enfoque diferente: la integración dela política económica y la sociolaboral17

El tercer enfoque que orienta la política decrecimiento económico con empleo de calidad poneel énfasis en orientar y guiar el funcionamientode los mercados hacia los objetivos que la socie-dad considera prioritarios: la adaptación a loscambios en el entorno externo, el trabajo decentecon empleo de calidad, la satisfacción de las ne-cesidades básicas, la justicia, la equidad y la li-bertad.

La diferencia entre este enfoque y los dos an-teriores consiste, en primer lugar, en que ésteparte de reconocer que la estructura ocupacional

de la región es extremadamente heterogénea congrandes diferenciales en materia de productivi-dad e ingresos, así como muy distintos modos deinserción en el mercado de trabajo y, en segundolugar, que la existencia de esta heterogeneidadobliga a una combinación de políticas que haganque la estrategia general aplicada llegue –aun-que con distinta intensidad– a los diferentes seg-mentos de esa estructura.

Al identificar al empleo de buena calidad comoobjetivo explícito de la política económica y so-cial, y al no descansar en el ajuste espontáneo delos mercados para lograrlo, el enfoque y la arti-culación de las políticas que integran una estra-tegia de crecimiento con buenos empleos cambiansustantivamente. En este enfoque, la estrategiasuele estar articulada en cuatro niveles: políticamacroeconómica, política mesoeconómica, políti-ca microeconómica y política laboral, incluidas enesta última las políticas activas hacia el mercadolaboral y de gasto social focalizado.18

Si bien detallaré a continuación lo que consi-dero serían las principales políticas a aplicar enestos cuatro niveles, debe advertirse que el con-tenido específico de las mismas dependerá de lascaracterísticas de cada país, en especial de suestructura económica, del balance existente en-tre mercado externo e interno como destino de laproducción, del nivel de dolarización de la econo-mía y del grado de inclusión-exclusión social exis-tente, entre otras particularidades.

En el primer nivel, la política macro se basa,esencialmente, en una adecuada combinación depolítica monetaria (cuidadosa del comportamien-to de las tasas de interés), tributaria (transpa-rente, equilibrada y proporcional a los tramos derenta), cambiaria (tipo de cambio real competiti-vo) y fiscal (contracíclica, redistributiva y cuida-dosa del nivel de endeudamiento público). Es de-cir, a diferencia del primer enfoque, el énfasis noestá puesto exclusivamente en la política mone-taria o, a diferencia del segundo, en la políticatributaria y fiscal. En este caso se trata de arti-cular adecuadamente los cuatro ámbitos de lapolítica macroeconómica, revalorizando el papelde la política cambiaria para promover el esfuer-zo exportador, y de la política fiscal para promo-ver la equidad y la inclusión social, hasta que laspolíticas de mediano y largo plazo logren su obje-

16. Ibídem.

17. Esta sección reproduce, en parte, recientes artículos míos sobre política de empleo.

18. Véase Norberto García, “Empleo y estrategia de crecimiento en el Mercosur: el enfoque de la OIT”, en Generando trabajodecente en el Mercosur. Empleo y estrategia de crecimiento, Buenos Aires, OIT, 2005, pp. 31-118.

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tivo de aumentar de manera significativa y sos-tenida la productividad total de factores y la com-petitividad de los sectores comerciables o tran-sables.

La política monetaria debería orientarse aprevenir que los auges coyunturales de financia-miento externo se traduzcan en aumentos dema-siado rápidos del crédito externo e interno y aevitar que las entradas de capitales distorsionenlos niveles de la tasa de interés compatibles conequilibrios internos y externos. Es importantedisponer de instrumentos para el manejo pruden-te de los flujos de capitales, dotando la políticamonetaria de mayor eficacia y libertad para in-fluir sobre la tasa de interés e impulsar políticaspara mejorar el perfil de la deuda pública y pri-vada, interna y externa.

De igual forma, la mayor transparencia de lapolítica tributaria y la modernización de su ad-ministración resultan fundamentales para libe-rar recursos que se requieren para financiar ungasto público que sustente el aumento de la pro-ductividad total de factores; esto es, recursos queresultan necesarios para financiar o cofinanciarla inversión pública requerida para el desarrollode infraestructura productiva que cree las condi-ciones para incrementar la inversión privada entransables y para aumentar la productividad yla competitividad.

Como señalé anteriormente, hay tres aspec-tos de la política tributaria que no han sido ade-cuada o suficientemente afrontados: los altos ni-veles de evasión y elusión y las múltiples exone-raciones, con los negativos efectos que ello tieneen materia fiscal, la complejidad del sistema derecaudación, la orientación general de la políticatributaria sobre qué gravar: ¿el consumo, la ren-ta de las personas naturales y jurídicas, las tran-sacciones financieras o todo ello? La respuesta aestas preguntas por parte de los tributaristas esque la política tributaria debe combinar todosestos tipos de impuestos (al consumo y a la rentade las personas y de las empresas), pero cuidan-do de, por una parte, no afectar excesivamente elconsumo (un IVA o IGV demasiado elevado) y, porotra, no perjudicar la inversión (un excesivo im-puesto a las utilidades de las empresas), tratan-do, además, de establecer cargas impositivas di-ferenciadas por tramos de renta en el caso de losimpuestos directos, con una perspectiva redistri-butiva.

Asociada con la política tributaria, la políticafiscal debiera sustentarse en tres criterios bási-cos, como trataré de justificar más adelante: ga-rantizar la sostenibilidad de la deuda pública,operar contracíclicamente e independizar el gas-to de inversión de la contabilidad del déficit pú-blico.

El haber señalado que es necesario aumentarla productividad total y la competitividad de lossectores transables no quiere decir que la políti-ca macroeconómica deba olvidarse de los secto-res no comerciables o no transables, limitándosea esperar que los efectos del crecimiento de lossectores transables se trasladen al de no transa-bles. Todo lo contrario. La cuestión aquí, que cier-tamente no es fácil, es cómo promover el creci-miento y la modernización de los sectores no tran-sables, especialmente los servicios. La experien-cia europea reciente de abrir a la competenciaexterna el sector de los servicios (transporte aé-reo, ferroviario, vial, telecomunicaciones, etc.)debería ser evaluada a efectos de ver sus virtu-des y defectos y sus posibilidades de adaptación.

El manejo de la política macroeconómica debe,además de lo señalado, cuidar especialmente elcomportamiento equilibrado de los precios rela-tivos. Como es sabido, una tasa de interés muyalta puede alentar el ahorro, pero desalienta lainversión, mientras que ajustes salariales exce-sivamente elevados presionan por un aumentode los precios y éstos actúan sobre las tasas deinterés. Los desajustes de los precios relativosdurante los pasados períodos de hiperinflaciónnos han enseñado a todos sobre la necesidad demantener el equilibrio de los mismos, por lo queno creo que sean necesarios argumentos adicio-nales para convencer de algo de lo que ya todosestamos convencidos.

En el segundo nivel, la política mesoeconómi-ca desarrolla acciones para facilitar la inversión,particularmente en sectores comerciables o tran-sables; por ejemplo, políticas para desarrollar lainfraestructura productiva,19 establecer un mar-co de seguridad jurídica, lograr un funcionamien-to eficaz del sistema financiero y del mercado decapitales, desarrollar acciones específicas hacialas redes productivas, cadenas y conglomerados;establecer una política de promoción de exporta-ciones y de convenios comerciales, simplificar lasexigencias administrativas para la constituciónde empresas, etcétera.

19. Se estima que la región requeriría destinar anualmente el 3% del PBI por un período de quince años para desarrollar lainfraestructura productiva (80% en inversiones nuevas y 20% en reposición y mantenimiento); porcentaje que en el caso delMercosur sería de entre el 1% y el 2% anual.

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En el tercer nivel, las políticas microeconó-micas inciden en facilitar decisiones en las em-presas para aumentar la productividad total (detodos los recursos, incluyendo la mano de obra).Entre ellas las políticas de formación y capaci-tación, la de acceso a innovaciones,20 la articu-lación de la pequeña y microempresa y el accesoa recursos para éstas, la institucionalidad labo-ral compatible con un aumento de la productivi-dad total, la difusión de estrategias de aumentode la productividad a nivel de la empresa, etc.En este nivel es especialmente relevante el de-sarrollo de un sistema nacional, o de sistemassectoriales, de promoción de la innovación yadaptación tecnológica, pues se trata de uno delos campos en los que menos se ha avanzado enAmérica Latina, a pesar de que, como lo mues-tra una reciente investigación de la OIT,21 es unade las variables más determinantes para el au-mento de la productividad y la competitividadde las empresas. El tema del empleo en las zo-nas rurales merece un énfasis especial, ya queson las áreas de mayor incidencia de pobreza enla región.

En el cuarto nivel se definen las políticas la-borales y sociales. La mencionada combinaciónde políticas económicas en sus diferentes nive-les, y con el enfoque que aquí se propone, deberíallevar a un aumento sostenido del empleo de ca-lidad. Sin embargo, esta combinación no garan-tiza por sí misma ni el adecuado respeto de losderechos laborales ni la ampliación de la cober-tura y mejoría de la calidad de la protección so-cial ni, tampoco, el fortalecimiento de los meca-nismos de participación democrática de trabaja-dores y empleadores. Por ello, en este enfoque, lapolítica laboral asume un rol importante, proac-tivo y vinculado e integrado con el conjunto de lapolítica económica si se quiere avanzar hacia ellogro del objetivo de crecimiento económico contrabajo decente.

Una política laboral así planteada debiera es-tructurarse en torno de los siguientes siete ejes uobjetivos estratégicos.

Primero, la adecuación de la legislación na-cional a las normas internacionales de trabajo,en especial las referidas a derechos fundamenta-les en el sector, y el fortalecimiento de las insti-

tuciones de la administración laboral con vistasa lograr que esa legislación se aplique efectiva yeficazmente. En este campo, especial atencióndebe darse a la lucha contra la discriminación,en especial por razones de género, así como con-tra el trabajo infantil.

Segundo, la promoción de la regulación de lasrelaciones laborales vía negociación colectiva, loque a su vez exige eliminar todo tipo de obstácu-los al pleno ejercicio del derecho a la libertad sin-dical y de agremiación. La negociación colectiva,sin embargo, no debiera ser vista solamente des-de el prisma de la regulación de la relación detrabajo, de las condiciones en el lugar de labor ydel ajuste salarial. La negociación colectiva de-bería desempeñar, además, un papel importantepara el desarrollo de estrategias compartidasentre trabajadores y empresarios para lograraumentos altos y sostenidos de productividad asícomo para una equitativa distribución de los be-neficios resultantes de ese aumento, incluido elajuste al alza de los salarios vinculado a la evo-lución de la productividad; ajuste que, junto conel aumento del empleo, se convierte en un ele-mento dinamizador de la demanda interna. Lanegociación colectiva es, además, un excelenteinstrumento para enfrentar las situaciones de cri-sis en las que el nivel de empleo resulte afectado.Hay experiencias sumamente exitosas (Dinamar-ca, Irlanda, entre otras) en las que la negocia-ción ha permitido efectuar “ajustes compartidos”que han permitido mantener el empleo a cambiode sacrificios temporales en materia de salarioso de ciertas prestaciones laborales.

A diferencia del primer enfoque, en éste seconsidera que la libertad sindical y la negocia-ción colectiva no sólo no son un obstáculo al cre-cimiento y a la generación de empleo sino que,por el contrario, pueden favorecer el logro deambos objetivos. Como he señalado en la secciónanterior, si bien no hay estudios que muestrende manera concluyente esta positiva relación decausalidad, sí hay evidencias22 que muestran quela existencia de sindicatos y la negociación colec-tiva pueden contribuir significativamente a ge-nerar condiciones que favorezcan el aumentodela productividad, de los ingresos del trabajo,dela competitividad y, por tanto, de la inversión re-

20. La OEA estima que en la región se invierte, en promedio, un 0,5% del PBI en materia de innovaciones, porcentaje que se elevaentre 2 y 3% en el promedio de los países desarrollados.

21. Véase Juan Chacaltana (ed.), El reto de elevar la productividad del trabajo en América Latina: resultado de un estudio encuatro países, Lima, OIT, 2005.

22. Véanse al respecto los estudios del Banco Mundial y de la OCDE de 2004.

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querida para el crecimiento económico con em-pleo de calidad.

Tercero, y asociado al anterior objetivo estra-tégico, la política laboral debería dar un especialimpulso al desarrollo de los sistemas de califica-ción, capacitación, entrenamiento y formaciónprofesional. En este punto es particularmenteurgente diseñar y aplicar fórmulas para elevarel nivel de formación de la mano de obra que seocupa en el sector rural y en el sector informal.

Cuarto, se requiere de una política específicacon relación a la oferta laboral. Debo confesar quemis conocimientos en este campo no sólo son es-casos sino casi nulos, de manera que no puedohacer recomendaciones ni propuestas, salvo la yaconocida de alentar la permanencia de los niñosy jóvenes en el sistema educativo y de retrasar,por esta vía, su ingreso al mercado de trabajo.Este punto me permite insistir en la urgente ne-cesidad de reformar en muchos países la educa-ción tanto básica o primaria como la secundariao bachillerato. Debemos reconocerlo: en generalel nivel educativo es muy bajo, y por mucho quese haga en otros campos para mejorar los nivelesde competitividad, necesarios para un crecimientosostenido con empleo de calidad (política econó-mica y laboral), de nada servirán si no se mejorala educación.

Quinto, es necesario diseñar y aplicar políti-cas que favorezcan la inserción de las micro ypequeñas empresas en conglomerados, clusters,etc., existentes o por crearse. De igual modo, lasexperiencias, bastante desarrolladas ya, de cen-tros de servicios a las micro y pequeñas empre-sas (crédito, capacitación, tecnología, informaciónde mercados, etc.) deberían ser fomentadas yampliadas. Un aspecto crucial en este campo esdesarrollar mecanismos de financiamiento de laspequeñas y microempresas. Propuestas comoconstituir consorcios de este tipo de empresas,que coloquen bonos en el mercado, con garantíadel sistema financiero y con el respaldo de un fi-deicomiso que garantice el pago del servicio deesa deuda, facilitarían el financiamiento a tasasde interés más asequibles que las actuales y, portanto, deberían ser evaluadas y, cuando corres-ponda, promovidas.

En el caso de la pequeña y la microempresa,trabajar en el nivel local es importante. Dadaslas disparidades y especificidades existentes enmateria de estructura productiva en el interiorde cada país, la política a adoptarse y aplicarsedebería considerar esa situación si se quiere quesea adecuada y efectiva.

Sexto, se requieren políticas específicas que,

como ocurre en materia de formación profesio-nal, amplíen la cobertura de la protección social,especialmente en materia de seguridad y saluden el trabajo, de prestaciones de salud y de pen-siones o jubilaciones, hacia sectores actualmentedesprotegidos, la mayor parte de ellos concentra-dos en el sector informal y en el rural.

Séptimo, son necesarias políticas de gasto so-cial focalizado, orientadas a transferir ingresos(mejorando la actual estructura distributiva) y aasegurar el acceso a nutrición, salud, educación,vivienda, etc., para los más necesitados. En estecampo el nivel local también es especialmenteimportante, pues uno de los objetivos del gastosocial focalizado debería ser, además de mejorarla distribución del ingreso y reducir la pobreza,promover el desarrollo local para reducir las asi-metrías internas de los países, en ocasiones ma-yores que las asimetrías externas. Estas políti-cas, además de constituir un objetivo en sí mis-mo, contribuyen a dinamizar en algo el consumode los sectores más pobres.

En este cuarto nivel sobre las políticas de gastosocial focalizado también se incluyen las políti-cas activas de empleo orientadas a promover unmejor funcionamiento del mercado laboral y aestablecer programas de empleo en diversas áreasprioritarias. Los tipos de intervenciones en estecampo suelen comprender: servicio público deintermediación de mano de obra y orientación almercado de trabajo, sistema nacional de capaci-tación y entrenamiento, desarrollo de pequeñasy microempresas y de actividades por cuenta pro-pia, generación directa de empleos temporales ymedidas de apoyo a los jóvenes y a las mujerescon problemas de inserción laboral, en especialjefas de hogares pobres.

Este tipo de programas ha sido exhaustiva-mente analizado y evaluado, por lo que no medetendré en ellos. Sin embargo, el amplio, y enocasiones enfrentado, debate sobre la utilidad delos programas de generación directa de empleome lleva a hacer algunos comentarios sobre elparticular.

Los programas de creación de empleo se pre-sentan bajo dos modalidades. La primera tieneel objetivo de incentivar a las empresas a crear omantener empleos, subsidiando los salarios deforma directa o indirecta a través de menor con-tribución de las empresas para la seguridad so-cial pública. La segunda tiene como objetivo lacreación de empleos temporales en programasdirectos ejecutados por el sector público o a tra-vés de terceros. Tiene la particularidad de cons-tituirse en una red de protección social que es

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implementada en períodos de recesión económi-ca o en localidades con altas tasas de desempleo.

Los programas de subsidio a la contrataciónhan mostrado, en mi opinión, resultados pocoalentadores. En muchos casos, quizá la mayoría,lo que se produce no es un aumento del empleosino la sustitución de trabajadores de más edad,y más “caros”, por jóvenes, más “baratos” en tér-minos de costo laboral.

Los programas de generación de empleo si-guen plenamente vigentes como instrumento decombate al desempleo y la pobreza. Sin embargo,hasta el momento los programas recientes hantenido problemas similares a los programas deprimera generación de los años 80. Entre estosproblemas, uno de los más importantes es la fo-calización de los programas. En un contexto la-boral donde las tasas de desempleo abierto mu-chas veces son relativamente bajas mientras quelas tasas de subempleo y de informalidad son ele-vadas, claramente es difícil restringir el grupode beneficiarios a desocupados en un sentido es-tricto. Además, en muchos de estos programas seha incorporado un elevado porcentaje de benefi-ciarias mujeres, por encima de su participaciónen el mercado laboral, sin que esto sea el resulta-do de una focalización explícita.

Otro tema importante es la opción entre pro-gramas temporales o permanentes. Generalmen-te, los programas temporales introducidos en si-tuaciones de crisis tienen menores posibilidadesde lograr una focalización óptima que aquellosintroducidos con menor urgencia. Un programatemporal implementado en emergencias socialesde extrema gravedad, como el Plan Jefas y Jefesde Hogar de la Argentina, siempre tendrá algu-nas características no deseadas debidas al apre-mio de tiempo en el momento de su introducción.El desafío en estos casos es definir bien los cam-bios necesarios una vez que la emergencia pasó,eliminar las deficiencias de la primera fase yreadecuar los programas. Otro punto importan-te es la decisión sobre cómo y cuándo disminuirel volumen de los programas o eliminarlos total-mente.

En materia de políticas activas de empleo, uncampo poco explotado en la región es el que tieneque ver con la prestación de nuevos servicios so-ciales para determinados sectores de la pobla-ción.23 La masiva incorporación de la mujer almercado de trabajo, por una parte, y el proceso

de envejecimiento de la población, por otra, plan-tean a los gobiernos la urgencia de desarrollarservicios sociales en el campo de la atención a laniñez (en especial en zonas de mayor concentra-ción de la pobreza), como guarderías y jardinesde infancia, así como de centros de atención yrecreación para personas de la tercera edad. Ser-vicios de este tipo, muy desarrollados en los paí-ses del norte, además de cumplir una evidentefunción social pueden contribuir de manera im-portante a la generación de nuevos empleos.

La propuesta de articular la política económi-ca, en sus tres niveles, con la política social y lalaboral se verá sin duda facilitada por la puestaen marcha de procesos de diálogo y concertaciónsocial. Es por ello que se deben promover meca-nismos permanentes y estables que sustenten laparticipación de trabajadores y empleadores enun diálogo tripartito que permita avanzar desdeel reducido ámbito de las políticas gubernamen-tales hacia propuestas de políticas de Estado delargo plazo, socialmente legitimadas, para suposterior debate y legitimación política y jurídi-ca en las correspondientes instancias parlamen-tarias.

La viabilidad del diálogo social y la propia sos-tenibilidad de las políticas en materia laboralexige como requisito la existencia de organiza-ciones de empleadores y de trabajadores sólidasy representativas (lo que, a su vez, está asociadoal respeto al derecho de sindicalización, agremia-ción y negociación), así como una administracióndel trabajo moderna, eficiente y eficaz.

No plantearé aquí las medidas que se requie-ren adoptar para modernizar y mejorar la admi-nistración del trabajo, ya que muy posiblementela mayor parte de los lectores de este artículoconozcan mucho más que yo sobre este tema, sinoque me limitaré a plantear un punto que provocaespecial preocupación a quienes tenemos algu-nas responsabilidades en el campo laboral. Enmuchos países de la región (no en la Argentina)el principal enemigo de la administración del tra-bajo no es sólo el bajo presupuesto con el que secuenta sino también la propia inestabilidad la-boral del funcionariado público. Los funcionariosy las funcionarias de muy distintos niveles técni-cos y directivos no sólo suelen ser removidos cadavez que se produce un cambio de gobierno sinoincluso cada vez que se produce un cambio deministro dentro de una misma administración.

23. Sobre este tema, véase Ricardo Infante, “Chile 21”, Santiago de Chile, marzo de 2005.

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Cada remoción implica, en buena medida, comen-zar de nuevo no sólo en lo que a la aplicación delas políticas se refiere sino incluso en el diseñode nuevas políticas.

Es por ello que resulta imprescindible esta-blecer, allí donde no existe, la carrera del servi-cio o del servidor público, a efectos de que el Es-tado seleccione al mejor personal posible y le déa éste la estabilidad laboral necesaria, basadaen sus méritos, para actuar al margen de pre-siones e intereses políticos y para contribuir conmayor eficacia con el diseño de las políticas y asu ejecución.

Las medidas propuestas tanto en materia depolítica económica, en sus diferentes niveles,como laboral, deben ser, sin duda, combinadas yadaptadas a las particularidades de cada país(véase cuadro 2). A diferencia del primer enfoqueanalizado, que se caracterizó, entre otras cosas,por ser presentado como de validez general yuniversal, este diferente enfoque reconoce que,al igual que la estructura del empleo es hetero-génea, la realidad de cada país es también dife-rente, de ahí la necesidad de la adaptación de laspropuestas. En países como Brasil y México, elmercado interno desempeña un papel fundamen-tal en materia de crecimiento económico (en elcaso de México, también el vecino mercado esta-dounidense). Por el contrario, en economías pe-queñas como, por ejemplo, Paraguay, Hondurase incluso Chile, el mercado externo es el princi-pal motor del crecimiento. Esto, al igual que eldiferente desarrollo de la infraestructura econó-mica y el tipo de especialización productiva, debeser tomado en cuenta en el momento de formularpolíticas integradas, con el empleo como objetivocentral.

¿Cómo financiar las diferentes políticas quese desarrollen en el marco de un enfoque como elpropuesto? Además de lo que los países puedanhacer en materia de reestructuración de su deu-da externa, la clave para el financiamiento de unaestrategia integrada como la propuesta es, comose ha señalado anteriormente, el aumento soste-nido de la productividad total de factores y de lacompetitividad de los sectores transables y, aso-ciados a éstos, de los no transables. Sólo por lavía de aumentos sostenidos de la productividadse podrá financiar la mayor inversión, pública yprivada, así como el aumento de los salarios rea-les, necesario, junto con las remesas de los emi-grantes en muchos países, para dinamizar la de-manda interna. Sin embargo, al ser éste un pro-ceso cuyos resultados se observarán sólo en elmediano o el largo plazo, la propuesta plantea

una administración más proactiva del tipo decambio y de la política tributaria y fiscal comovía para, en el corto plazo, rentabilizar las inver-siones orientadas tanto a la producción de expor-tables como a la producción competitiva con im-portaciones.

En suma, este enfoque pone el énfasis en lacombinación de políticas macro, meso y microeco-nómicas, y en la articulación de éstas con las po-líticas laborales y sociales, con el objetivo finalde lograr aumentos sostenidos de las exportacio-nes, la inversión, la productividad total de facto-res, la competitividad y el empleo de calidad conmayores salarios e ingresos reales –lo que dina-mizará la demanda interna–, más protección so-cial y mayor garantía de derechos. Es decir, conel objetivo de lograr un crecimiento económicosostenido con empleo de calidad, como base paraque todos tengan un trabajo decente, tal como lodefine la OIT.

5. ¿Cómo pueden contribuir los procesosde integración a la generación de empleode calidad?

La integración contribuye a la generación deempleo en los países partícipes en el esquemaintegracionista en la medida en que, por una par-te, facilita a cada país el acceso a un mercadomás amplio y, por otra, establece reglas de juegocomunes con relación a ciertas variables econó-micas, así como al comercio. También puede con-tribuir, como explicaré más adelante, a homoge-nizar las estructuras de empleo existentes en losdiferentes países. En realidad, una de las mayo-res contribuciones que pueden hacer los proce-sos de integración es a superar la heterogenei-dad (productiva, de estructura de empleo, etc.)de los países que intervienen en esos procesos.La experiencia de la propia Unión Europea mues-tra que países como España, Grecia y Portugal–y en los próximos años Polonia, Hungría, etc.–acortaron su distancia con la media europea dedesarrollo (productividad, ingreso, infraestructu-ras) gracias al apoyo que recibieron de los demáspaíses miembros de la Unión.

Pero más allá del efecto empleo del proceso deintegración, se pueden adoptar medidas especí-ficas en ciertas áreas a efectos de potenciar lageneración de empleos, así como de garantizar(en la medida de lo posible) que éstos sean debuena calidad. En lo que sigue plantearé, con esteobjetivo, algunas sugerencias tanto en materiade política económica como de política laboralpropiamente dicha.

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La sociedad y las empresas no tienen, en prin-cipio, intereses contrarios.24 A los miembros de lasociedad les interesa poder consumir los bienes yservicios producidos por las empresas, que éstostengan la mayor calidad posible y a un precioacorde con la capacidad adquisitiva de la gente.A las empresas les interesa que los bienes y ser-vicios que producen sean consumidos, lo que su-pone que todas las personas en edad activa, o lamayor parte de ellas, tengan un ingreso (por tan-to, un trabajo) que les permita financiar ese con-sumo.

Sin embargo, es en este último punto dondesurgen intereses en ocasiones contradictorios.Para la empresa, los miembros de la sociedad sonconsumidores pero también son trabajadores. Encuanto consumidores, es importante que dispon-gan de los mayores ingresos posibles para finan-ciar el consumo de los miembros de la familia.En cuanto trabajadores, a las empresas les inte-resa que el “precio” de su trabajo se adecue a lascondiciones del mercado laboral (en el que, en elcaso de la región, siempre suele haber un altoexcedente de mano de obra) y no eleve significa-tivamente los costos laborales absolutos. A lostrabajadores, por su parte, les interesan salarioslo más altos posible, buenas condiciones de tra-bajo y protección frente a los riesgos, incluido uningreso para su vejez.

En la relación que se establece entre las em-presas, por una parte, y los miembros de la socie-dad, en cuanto trabajadores, por otra, es dondesurgen, por tanto, intereses contrarios que obli-gan a la negociación (cuando no a la imposiciónunilateral de condiciones por una de las partes).Es la normativa laboral la que establece las con-diciones que deben guiar la relación laboral, tan-to individual como colectiva, a efectos de compen-sar el diferente poder negociador de las partes.Las normas internacionales de trabajo, por suparte, establecen criterios de validez universalque orientan y guían el contenido de las legisla-ciones laborales nacionales. En este sentido lasnormas internacionales de trabajo son bienespúblicos internacionales, ya que median entre losintereses de las empresas y los de la sociedad.

En este marco, los procesos de integraciónpueden contribuir a la calidad de los empleos quese generen en los países socios mediante el esta-blecimiento de un piso común a esos países en loque a las normas internacionales de trabajo serefiere. Ya hubo en el caso del Mercosur un com-

promiso de que todos los Estados miembros rati-ficasen determinados convenios de la OIT. Estaexperiencia debería ser evaluada y replicada.

En materia de política económica, los proce-sos de integración pueden avanzar hacia una cier-ta armonización de ésta en los países miembros.En el caso de la política macroeconómica, cuatroson las áreas en las que cierta armonización se-ría posible y deseable. Una es la política cambia-ria, mediante su coordinación por parte de lasautoridades de los bancos centrales, a efectos deevitar que la devaluación de la moneda de un paísafecte gravemente la capacidad exportadora deotro país socio hacia el país que devaluó. Cierta-mente este problema se evitaría con una monedacomún. Sin embargo, no parecen existir las con-diciones para una decisión de este tipo. Más bienpodría examinarse la experiencia europea con elECU, fijando bandas cambiarias de referenciasobre la base del comportamiento de una canas-ta de monedas.

Una segunda área posible de armonización anivel regional es la relacionada con el movimien-to de capitales. Si bien cada país tiene sus pro-pias normas en la materia, nada impide reglasbásicas comunes a efectos de evitar, medianteuna acción conjunta, la excesiva volatilidad delos capitales; volatilidad que, como se comprobóen el segundo quinquenio de la década pasada,afecta severamente el crecimiento económico yel empleo.

Una tercera área es la de la política tributa-ria. Se requieren normas básicas comunes paraevitar la aparición y la existencia de paraísos fis-cales en la región.

Una cuarta área de la política macroeconómi-ca en la que podría avanzarse en materia de ar-monización es la política fiscal. Ya señalé trescriterios básicos de esta política, los que podríanser adoptados por los diferentes países que par-ticipan en el esquema de integración.

En el caso de la política mesoeconómica, unaspecto de especial importancia y en el que debe-ría avanzarse hacia una mayor coordinación en-tre países es el relacionado con los incentivos ala inversión en determinados sectores económi-cos. Si bien, y como señalé en la sección anterior,se requieren políticas públicas que orienten lainversión hacia sectores transables con alto po-tencial de empleo, debe evitarse que la aplica-ción de una política de este tipo por parte de unpaís afecte negativamente a otro país socio del

24. Asumiendo que existe un régimen de libre competencia, sin monopolios u oligopolios.

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esquema integracionista. Conocemos casos en losque, por ejemplo, los incentivos para el estableci-miento de la industria automotriz en un país afec-taron gravemente el desarrollo de industrias au-tomotrices que ya estaban establecidas en el paísvecino. En ese caso se generó empleo en un país,pero a costa de la destrucción de empleo en elpaís socio.

Un aspecto que también debería ser exami-nado con relación a las políticas económicas esel de la posibilidad de establecer fondos estruc-turales con los que financiar inversiones que re-quieren los países menos desarrollados y que sonmiembros del esquema de integración, cualquie-ra éste sea. Es sabido que en todos los procesosde integración en la región hay países con nive-les de productividad y competitividad muy infe-riores a los de los demás. Es el caso de Para-guay en el Mercosur, Bolivia en la ComunidadAndina, Nicaragua en Centroamérica, por citara algunos. Estos fondos, si se adoptase el mode-lo de la Unión Europea, estarían destinados afinanciar principalmente inversiones en infra-estructura de transportes y comunicaciones e in-fraestructura social (hospitales, redes de aguay desagüe, etc.), así como al desarrollo de siste-mas de incentivos a la innovación y adaptacióntecnológica.

En materia de política comercial, la negocia-ción de acuerdos y la búsqueda de nuevos merca-dos externos son palancas para apoyar la expan-sión de exportaciones y atraer inversiones, con elconsiguiente aumento de la capacidad producti-va y la aceleración de la creación de empleo decalidad.25 En estos procesos es importante incor-porar acuerdos específicos mediante los cuales sereconoce la importancia de respetar las normaslaborales, incluyendo los derechos fundamenta-les en el trabajo así como los derechos de los tra-bajadores migrantes.

En materia de política laboral, además de laarmonización normativa a la que he hecho refe-rencia en párrafos anteriores, tres son las áreasen las cuales el proceso de integración podríatener una incidencia beneficiosa. La primera esla de la acreditación de competencias técnicas yprofesionales de los trabajadores de los paísessocios.

La segunda, relacionada con la anterior, es lade las migraciones laborales, estableciendo acuer-

dos que faciliten la libre circulación de trabajado-res de un país a otro bajo ciertos requisitos, porejemplo, acreditar competencias, no tener antece-dentes penales, poder restringir temporalmentelos flujos migratorios laborales cuando se presen-ten determinadas circunstancias (altas tasas dedesempleo, recesión económica, convulsión social,grave inestabilidad política, etcétera).

Un buen instrumento en materia de migra-ciones laborales, y en general de empleo, son losobservatorios regionales de empleo, a efectos deevaluar de forma permanente y sistemática laevolución del mercado de trabajo de los diferen-tes países. Estos observatorios siempre necesa-rios, lo serán más aún si se avanza en acuerdossobre la libre movilidad de trabajadores de unpaís a otro. Con relación a los observatorios deempleo debe tenerse en cuenta, sin embargo, que,a diferencia de lo que en ocasiones se sugiere, noes su función diseñar políticas sino sólo propor-cionar la información que los diseñadores de po-líticas requieren.

La tercera área es la de la seguridad social.Ya se ha avanzado en la suscripción de acuerdosbilaterales que posibilitan que nacionales de unpaís, residiendo en otro, puedan recibir atenciónde salud en este último e incluso puedan ser re-conocidos por el sistema de pensiones del paísreceptor los aportes previsionales que se han he-cho en el país de origen. Continuar promoviendonuevos acuerdos, multilaterales incluso, y per-feccionando los ya existentes es algo a lo que losprocesos de integración pueden contribuir demanera importante.

Finalmente, todas las medidas que se adop-ten (las aquí sugeridas u otras) deberían confor-mar una estrategia regional de empleo. Es decir,una estrategia acordada entre los países sociosen el proceso de integración, con mecanismos deseguimiento y con formas precisas de evaluaciónperiódica de sus resultados. Lo que debiera evi-tarse son las iniciativas unilaterales, no coordi-nadas e incluso a contracorriente de lo que pue-da estar haciendo otro país socio.

En lo que a mecanismos de seguimiento y eva-luación de resultados se refiere, y para el casoespecífico del Mercosur, durante la ConferenciaRegional de Empleo de abril de 2004 la OIT pro-puso la creación de un Consejo de Empleo delMercosur, el que asumiría la responsabilidad

25. Según la CEPAL, en 2004 casi dos tercios de las exportaciones regionales se generaron en el marco de acuerdos preferencialesde diversa índole. Destacan los casos de México (más del 95% de las exportaciones se realizan de conformidad con acuerdosmultilaterales extrarregionales) y Chile (el 70% de las exportaciones están amparadas por acuerdos preferenciales).

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deldiseño, el seguimiento y la evaluación de laestrategia regional de empleo, mientras que lacoordinadora sindical propuso la creación de unaComisión de Desarrollo Productivo y Empleo, concaracterísticas similares a la propuesta de la OIT,pero con funciones más amplias.26 Cualquiera seala propuesta que se adopte, o una tercera, lo cier-to es que el Mercosur debiera tener una institu-ción regional responsable de la estrategia deempleo, institución de la que debería dependerel actual observatorio regional de empleo.

26. Generando trabajo decente en el Mercosur. Empleo y estrategia de crecimiento, vol. II, pp. 633 y ss.

Por último, y en lo que a la institucionalidadse refiere, el principal aporte que se debe esperarde los procesos de integración es la consolidacióny el perfeccionamiento del sistema democrático yde las instituciones de la democracia. Como men-cioné en varias oportunidades a lo largo de esteartículo, la democracia es la mejor garantía de laestabilidad política y social y ésta es, a su vez, lamayor atracción para las inversiones, internas yexternas, que se requieren para financiar un cre-cimiento sostenido con empleo de calidad.

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LA ESTRATEGIA EUROPEA PARA ELEMPLEO: UN COMPROMISOINESTABLE*

Jacques Freyssinet**

Las experiencias de uniones económicas regio-nales que agrupan varios Estados independien-tes son antiguas, pero durante mucho tiempo suscompetencias estuvieron limitadas a la circula-ción de las mercancías, a veces a la de capitales,más rara vez a la coordinación de las políticasmonetarias. El análisis teórico de las unioneseconómicas regionales contiene, debido a esto,pocos elementos sobre los factores que puedenfavorecer o volver necesaria la emergencia, eneste marco, de una política común de empleo. Porestas razones, es interesante analizar el caso dela Unión Europea.1 Proporciona un período deobservación suficientemente largo (medio siglo)como para comprender las dificultades y seguirlas etapas de la emergencia de lo que hoy se pre-senta como una “estrategia” común de empleo.

Es importante de todas maneras precisar loque se entiende por política de empleo. En senti-do amplio, designa el conjunto de intervencionesdel Estado que apuntan a actuar cuanti y cuali-tativamente sobre el empleo. Todos los instrumen-tos de la política económica y social (política pre-supuestaria y monetaria, política industrial, po-lítica de formación…) pueden movilizarse paraejercer efectos en el ámbito del empleo. La cues-tión es la del peso acordado a los objetivos deempleo en los diferentes ámbitos de la interven-ción pública. En sentido estricto, la política deempleo agrupa un conjunto de acciones que apun-tan a mejorar los procesos de adaptación dinámi-

ca entre la oferta y la demanda de trabajo asícomo a favorecer la inserción profesional de lapoblación activa potencial.

En el caso de la Unión Europea, es posible dis-tinguir dos fases principales. Estudiaremos enprimer lugar (primera parte) las característicasde la etapa inicial, la más larga, que va desde eltratado fundador de Roma (1957) al de Maas-tricht (1992). La integración se construye sobrela base de una ficción: el corte entre una esfera“económica”, a la que se limitan las competenciascomunitarias, y una esfera “social” que permane-ce como competencia de los Estados miembros úni-camente. La política de empleo se sitúa, por na-turaleza, en la intersección de estas dos esferas;jurídicamente, corresponde a la competencia delos Estados, pero de manera parcial y segmenta-da, las autoridades comunitarias se dotan progre-sivamente de ciertos medios de acción.

En una segunda parte, veremos cómo, con eltratado de Amsterdam (1997), el empleo fue re-conocido como una “cuestión de interés común”.Desde entonces, las autoridades comunitarias2

tienen competencia para coordinar las políticasnacionales. Un conjunto de dispositivos nuevosse implementaron sucesivamente. Se reagrupa-ron bajo los términos de “estrategia europea deempleo”, expresión tan vaga como ambiciosa dela que mostraremos las ambigüedades.

Sobre la base de este diagnóstico, intentare-mos (tercera parte) explorar las perspectivas que

* “La stratégie européenne pour l’emploi: un compromis instable”. Artículo presentado en el seminario internacional “Empleo,desempleo y políticas de empleo en el Mercosur y en la Unión Europea”, MTEySS-CEIL-PIETTE-CONICET, Buenos Aires, 18-20de agosto de 2004. Traducción de Irene Brousse.

** Profesor emérito de la Universidad de París I, investigador asociado del Centre d’Études de l’Emploi (CEE) de París, exdirector del Institut de Recherches Economiques et Sociales (IRES).

1. En el origen se trata de la Comunidad Económica Europea (1957) que posteriormente se transformó en Unión Europea (1992).Para resumir, utilizaremos en adelante el calificativo “europeo” para designar a este conjunto, de geometría variable al ritmo delas ampliaciones sucesivas (de seis Estados miembros en su origen a veinticinco hoy).

2. Para simplificar, no mencionaremos en este texto más que el papel de las dos principales autoridades comunitarias: el Consejode Jefes de Estado y de Gobierno es el órgano político de decisión; la Comisión Europea es el órgano ejecutivo.

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se ofrecen hoy cuando la ampliación a diez nue-vos países debe, en principio, acompañarse conla adopción de una Constitución europea.

1. Del tratado de Roma al tratado deMaastricht: el dualismo de lo económico yde lo social como obstáculo a una políticaeuropea de empleo

Nuestro objetivo no es retrazar la historia dela construcción europea desde el punto de vistade la política de empleo3 sino comprender cómose introdujeron lógicas aún hoy poderosas. El tra-tado de Roma instituye la separación de lo eco-nómico y lo social. En el curso de los siguientestreinta y cinco años no será cuestionado en suprincipio, sino atenuado según las necesidadesdel momento con la ayuda de técnicas jurídicasvariadas.

1.1. El compromiso fundador

El tratado de Roma constituye un compromi-so entre los seis Estados involucrados en esemomento4 y entre las fuerzas políticas y econó-micas que se enfrentaban acerca del proyecto. Porun lado, se manifiesta una estrategia federalistaque anteriormente había obtenido con la CECA5

la creación, en escala sectorial, de una autoridadsupranacional que combinara competencias enmateria económica y social. En el otro campo, seencuentran tanto los defensores de la soberaníade los Estados-nación como los grandes empre-sarios, partidarios de la creación de un mercadounificado pero preocupados por impedir la apari-ción de un nivel extra de intervención pública.

La ficción de un corte entre la esfera económi-ca y la esfera social vuelve el acuerdo posible. Lasautoridades europeas conciben atribuir competen-cias necesarias a la construcción de un mercadocomún, es decir, un espacio en el que progresiva-mente se asegure la libre circulación de las mer-cancías, los capitales y los trabajadores. Los Esta-dos conservan plena competencia para las políti-cas sociales esenciales al establecimiento de sulegitimidad (Leibfried y Pierson, 1998). Esta solu-ción satisface a las organizaciones patronales ytranquiliza a las fuerzas nacionalistas. Es acepta-da por las corrientes federalistas porque apues-

tan a que el movimiento de integración económicavolverá ineluctable la ampliación de las compe-tencias comunitarias a otros ámbitos y la emer-gencia de una autoridad supranacional.

Una de las consecuencias de este compromisoes imponer una concepción segmentada del pro-blema del empleo:

1) por una parte, la creación de un espacio multi-nacional económico unificado se considera unfactor de aceleración del crecimiento y de re-ducción de las desigualdades entre paísesmiembros; la integración económica europeaejercería entonces automáticamente efectospositivos sobre el empleo sin que en este nivelsea necesaria una política activa del empleo, y

2) por otra, la intervención de las autoridadeseuropeas en el ámbito del empleo se reduce ala creación de las condiciones necesarias parala integración económica: libre circulación delos trabajadores entre países miembros, igual-dad de tratamiento para los trabajadores in-migrantes, lucha contra las formas de discri-minación susceptibles de generar una compe-tencia desleal (“dumping social”).

Subrayemos que esta elección es coherente conla concepción dominante en la época en materiade política nacional del empleo. Se observa elmismo dualismo. En una lógica keynesiana, ladeterminación del volumen global del empleo co-rresponde a una política macroeconómica queapunta a regular tendencialmente el nivel de ac-tividad cerca del pleno empleo. En este marco,que escapa a su competencia, las políticas deempleo, en el sentido estricto del término, tienencomo función reducir y/o volver socialmente tole-rables los desequilibrios que aparecen en el mer-cado de trabajo. Se trata principalmente de en-frentar la escasez, cuantitativa y cualitativa, demano de obra, y luego administrar las reconver-siones profesionales vueltas necesarias por lastransformaciones del tejido industrial.

En el contexto de pleno empleo que conocenlos países de Europa occidental en las décadasde 1950 y 1960, la frontera establecida por el tra-tado de Roma entre lo económico y lo social, asícomo la segmentación resultante en la gestión delos problemas de empleo, pueden parecer bien

3. Para una síntesis reciente, véase por ejemplo Pakaslathi y Pochet (2003), con una abundante bibliografía.

4. Alemania Occidental, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos.

5. La Comunidad Europea del Carbón y el Acero, creada en 1951 por los seis mismos países, tenía competencias limitadas a estosdos sectores de actividad, considerados estratégicos en ese momento.

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LA ESTRATEGIA EUROPEA PARA EL EMPLEO: UN COMPROMISO INESTABLE


adaptadas al contexto económico y a las restric-ciones políticas. Sin embargo, su carácter artifi-cial generará tensiones crecientes.

1.2. Una yuxtaposición de dispositivos parciales

Del tratado de Roma al tratado de Amsterdam,no existe base jurídica para la aplicación de unapolítica europea del empleo. El impacto de la cons-trucción europea sobre el empleo se contempladesde dos lógicas distintas.

En la esfera económica, el discurso dominan-te afirma los efectos globalmente positivos sobreel empleo de la plena realización de un mercadounificado. El abandono de las políticas keynesia-nas por los diferentes Estados miembros duran-te la década de 1980 y su adhesión, más o menosradical, a las virtudes del liberalismo económicorefuerzan la confianza que otorgan a los efectosde la liberalización de los movimientos de mer-cancías, trabajadores y capitales y a las econo-mías de escala generadas por las ampliacionessucesivas. De la misma manera, la realizaciónde la unión monetaria se presenta como la ga-rantía de un crecimiento duradero no inflacionis-ta. Solo la recesión de comienzos de la década de1990 cuestionará provisoriamente esta fe inque-brantable.

En el ámbito de la política social, una evolu-ción compleja y contradictoria permite el aumentoy la diversificación de la intervención comunita-ria solicitando de manera extensiva las escasasbases jurídicas ofrecidas por los tratados (Lei-bfreid y Pierson, 1998). El impacto en materia deempleo será fragmentado:

3) un conjunto de medidas apuntan a asegurarla igualdad de tratamiento de los trabajado-res migrantes pertenecientes a los paísesmiembros;

4) muchas directivas6 establecen una base míni-ma de derechos en materia de condiciones deempleo y de trabajo;

5) las desigualdades regionales en las tasas dedesempleo y las grandes olas de reestructura-ciones industriales favorecen una utilizaciónampliada de los fondos estructurales, en par-ticular del Fondo Social Europeo.

El corte institucional entre las competencias

y los modos de acción en materia económica ysocial tornan imposible una política coherente deempleo. Sin inconveniente fundamental duranteel período de pleno empleo, esta laguna se vuelvepeligrosa para la legitimidad de la construccióneuropea cuando, en la mayoría de los Estadosmiembros, el desempleo llega a ser masivo y per-sistente. A partir de 1993, la situación del mer-cado de trabajo crea las condiciones de una rup-tura cualitativa en el dispositivo institucional detratamiento de los problemas de empleo a nivelcomunitario.

2. Después el tratado de Amsterdam:génesis y ambigüedad de la EstrategiaEuropea de Empleo

La Estrategia Europea de Empleo es el pro-ducto del contexto histórico particular que carac-teriza la negociación del tratado de Amsterdam.Aplicada en el marco de un dispositivo institu-cional específico (el “proceso de Luxemburgo”),plantea evidentes problemas de coordinación conotros dispositivos y otras esferas de la políticacomunitaria, en particular la política macroeco-nómica y la de protección social. Basada en lacooperación entre autoridades comunitarias ygobiernos nacionales, deja un espacio mal defini-do a los actores sociales más directamente invo-lucrados en los problemas de empleo. Si bien elempleo está indiscutiblemente presente hoy enla agenda, la puesta en coherencia de las políti-cas de las diferentes instituciones pertinentessigue siendo, directa o indirectamente, un pro-blema mal resuelto.

2.1. Un contexto histórico específico

El primer semestre de 1997 constituye un pe-ríodo bisagra en la historia de las políticas euro-peas del empleo. Por quinto año consecutivo, latasa de desempleo promedio, para el total de lospaíses de la Comunidad, es superior a 10%. Equi-vocadamente o no, fracciones crecientes de laopinión pública asocian esta situación a la apli-cación de un tratado de Maastricht dominado porel objetivo de restauración de los equilibrios pre-supuestarios y monetarios. Ahora bien, en tresgrandes países miembros (Italia en abril de 1996,Reino Unido y Francia en mayo 1997)7 las elec-

6. Las “directivas” son textos imperativos adoptados en el nivel europeo. Cada Estado miembro debe transponer el contenido a supropia legislación. La Corte de Justicia de las Comunidades Europeas sanciona el no respeto de estas obligaciones.

7. El turno de Alemania fue en septiembre de 1998.

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ciones legislativas reemplazaron mayorías dederecha por mayorías de izquierda o centroiz-quierda. Existe entonces a la vez una presión so-cial fuerte para una consideración prioritaria delos problemas de empleo y una mayoría de go-biernos nacionales que están convencidos de lanecesidad de una política europea activa en esteámbito.

Desde 1997, la evolución se realizó en tresmomentos.8 En primer lugar, la introducción enel tratado de Amsterdam de un “capítulo sobreel empleo” amplía las competencias de las auto-ridades europeas. Después, un mecanismo de co-ordinación de las políticas macroeconómicas yde las políticas de empleo se creó en 1999 en lacumbre de Colonia. Finalmente, bajo el nombrede “método abierto de coordinación”, la cumbrede Lisboa (2000) comienza la integración de laspolíticas sociales en la estrategia europea. An-tes de examinar las consecuencias instituciona-les de estas etapas, se imponen dos observacio-nes previas:

6) en primer lugar, para mayor claridad, anali-zamos sucesivamente tres procesos progresi-vamente imbricados sin dar nacimiento a unsistema unificado. La dificultad central esapreciar la naturaleza de las relaciones quese establecen entre tres subsistemas parcial-mente independientes, y

7) en segundo lugar, la lógica dominante fuemodificada progresivamente bajo la influen-cia de dos factores. Una sucesión de eleccio-nes llevaron a la llegada al poder de mayoríasde derecha en varios países. La extensión delcampo de las competencias comunitarias fueacompañada con un refuerzo progresivo deuna orientación económica liberal. Ahora bien,este movimiento coincide con la ruptura delfuerte crecimiento conocido por Europa de1997 a 2000. Nacida en la urgencia de un con-texto de desempleo masivo, la política euro-pea de empleo se exhibió después como estra-tegia de largo plazo en Lisboa (abril de 2000)en la euforia de una vuelta anunciada al ple-no empleo; desde entonces, se la aplica en un

contexto de desaceleración económica de du-ración indeterminada, acompañada por unarecuperación del crecimiento del desempleo.

2.2. Los instrumentos de la política de empleo

Retomemos el examen de las tres etapas quellevaron al edificio actual (véase Anexo).

EL PROCESO DE LUXEMBURGO

Inmediatamente luego de la firma del tratadode Amsterdam, una reunión especial del Consejo(Luxemburgo, noviembre de 1997) creó un dispo-sitivo institucional específico para la aplicacióndel capítulo sobre el empleo.9 Resulta un progre-so significativo, ya que el “plan de acción para elempleo” adoptado en la cumbre de Essen (diciem-bre de 1994) había sido letra muerta a falta dedispositivos de aplicación. En adelante, la coor-dinación de políticas nacionales se basa en cua-tro “pilares”10 que las “líneas directrices” expre-san, cada año, en objetivos y medios de acción, aveces cuantificados. Por ejemplo, los Estados secomprometieron a ofrecer a toda persona priva-da de empleo una formación, una experienciaprofesional o un empleo antes de que su dura-ción de desempleo alcance los doce meses (o seismeses para los jóvenes). Las autoridades de laUnión examinan los “planes de acción naciona-les”, y luego evalúan su grado de realización. Notienen poder de sanción,11 pero pueden formularrecomendaciones a los Estados que se hacen pú-blicas.

La evaluación de este procedimiento, luego decinco años de experiencia, dio resultados mitiga-dos. Según algunos, los gobiernos se limitaron aretraducir su política de empleo para hacerlaentrar en el lenguaje de las líneas directrices.Para otros, el trabajo sistemático de comparacióny de evaluación de las políticas nacionales engen-dró un efecto de convergencia; es difícil para ungobierno nacional aparecer, tanto respecto deotros países como de su opinión pública, como un“mal alumno” en materia de acción para el em-pleo. Más profundamente, la exhibición de obje-

8. Se puede encontrar información muy completa en el Balance de la Unión Europea, publicado cada año por el Instituto SindicalEuropeo y el Observatorio Social Europeo (Barbier y Pochet, 2000; Degryse y Pochet, 2001, 2002, 2003).

9. Además del Balance social, ya mencionado, y las publicaciones de la Comisión, se encontrarán síntesis de la implementación yde la evaluación de este dispositivo en Goetschy (1999) y Watt (2004).

10. Los cuatro pilares hasta 2003 (véase más adelante las modificaciones intervenidas) eran los siguientes: empleabilidad (ocapacidad de inserción profesional), espíritu de empresa, capacidad de adaptación de las empresas y de sus asalariados, igualdadentre hombres y mujeres.

11. A diferencia del procedimiento elegido para el Pacto de Estabilidad y de Crecimiento (véase más adelante).

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tivos comunes y la adopción de un vocabulariounificado forjaría tendencialmente las represen-taciones de los actores proporcionando una fuen-te de legitimación a las elecciones de los gobier-nos. Los problemas metodológicos vuelven muydifícil la identificación de un efecto propio sobrelas políticas nacionales imputable a las líneasdirectrices y al procedimiento de seguimiento yevaluación. Sin embargo, la cumbre de Barcelo-na (marzo de 2002) estableció un balance global-mente positivo de la experiencia y la perennizóbajo una forma modificada.

Se le hicieron dos críticas importantes, sobrelas que volveremos más adelante. La primera serefiere al contenido: las líneas directrices com-portan, en lo esencial, acciones de transforma-ción de la oferta de trabajo, pero sólo conciernenmarginalmente a la demanda de trabajo. Estoplantea el problema de la coordinación de la polí-tica de empleo con la política económica. La se-gunda crítica concierne al bajo grado de inter-vención activa de los “interlocutores sociales”,incluso si están formalmente asociados en todaslas etapas. Esto plantea la cuestión de las rela-ciones entre los procesos consultativos y el “diá-logo social europeo”.

POLÍTICA ECONÓMICA Y EMPLEO

La década de 1990 permite observar, a dife-rencia de la década precedente, una fuerte corre-lación entre los desempeños nacionales en mate-ria de crecimiento económico y de creación deempleos (Husson, 2000). La acción por el empleono puede disociarse de las elecciones de políticaeconómica. Esta preocupación era central en elinforme Crecimiento, competitividad, empleo,presentado en 1993 por Jacques Delors. Una es-trecha articulación se establecía entre crecimien-to de la producción, de la productividad, del em-pleo y de los salarios; las proposiciones se refe-rían tanto a reformas del mercado de trabajo yde los sistemas de protección social como a pro-gramas masivos de inversión (Comisión de lasComunidades Europeas, 1993). El Consejo apro-bó el informe, y lo olvidó enseguida.

Una vez más, la creación de dispositivos ins-titucionales será necesaria para superar el esta-dio de las declaraciones de intención. La cumbre

de Dublín (diciembre de 1996) adoptó el Pacto deEstabilidad y Crecimiento; la realización del se-gundo objetivo contenido en su título (crecimien-to) aparece condicionada a aquella, previa, delprimero (estabilidad). El elemento nuevo es lacreación de un mecanismo de sanciones financie-ras para los Estados que no respeten la discipli-na presupuestaria (tasa de déficit de las finan-zas públicas superior a 3%).12 La lógica del Pactose expresa cada año en la adopción de “Grandesorientaciones de política económica” (GOPE) quelos Estados miembros se comprometen a respe-tar. Finalmente, la creación del Banco CentralEuropeo por el tratado de Amsterdam reforzó elpeso de las restricciones de estabilidad: el BancoCentral, en efecto, se fijó como primera prioridadla estabilidad de precios.13

En esta perspectiva, hoy dominante, la crea-ción de empleos se espera como el subproductodel respeto de los “grandes equilibrios” que ase-guran las condiciones de un crecimiento “sano yduradero” y de las reformas estructurales delmercado de trabajo que aumentan la flexibilidad.Una lógica diferente se había propuesto, a inicia-tiva de Oskar Lafontaine, ministro de Economía,luego de la llegada al poder de la izquierda enAlemania. Inspirándose en la experiencia de los“pactos sociales” nacionales (Fajertag y Pochet,2001), el proyecto de “Pacto europeo para el em-pleo” se basaba en la coordinación de las políti-cas de apoyo al crecimiento económico y de laspolíticas de empleo, al mismo tiempo que se bus-caba evitar la vuelta de la inflación (Dufresne,2002). A pesar del apoyo de Francia y de Italia, laresistencia de otros países, y luego la renunciade Oskar Lafontaine hicieron que el Pacto, adop-tado en la cumbre de Colonia (junio de 1999) que-dara prácticamente vacío de sustancia. La únicadisposición concreta es la creación de una instan-cia de “diálogo macroeconómico” que reúne a losrepresentantes del Consejo, de la Comisión, delBanco Central y de las organizaciones patrona-les y sindicales. La idea subyacente era, comopasaba en Alemania, establecer una coherenciaentre tres esferas de regulación interdependien-tes: las políticas presupuestarias de los Estados,definidas por los gobiernos y coordinadas por elConsejo y la Comisión; la política monetaria quecorresponde al Banco Central Europeo; la políti-

12. La decisión tomada por el Consejo de Ministros, en noviembre de 2003, de suspender el procedimiento comenzado parasancionar los déficits presupuestarios excesivos de Alemania y Francia creó una incertidumbre sobre el porvenir del Pacto deEstabilidad y de Crecimiento. Esta decisión fue modificada posteriormente como se indica en el “Post-scriptum” de este artículo.

13. El Banco Central Europeo se puso como objetivo una tasa anual de inflación que no supere el 2%.

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ca salarial que resulta de negociaciones colecti-vas nacionales. El vocabulario empleado (“diálo-go”) significa que la instancia no tiene poder; sufuncionamiento parece haber tenido un carácteren gran medida formal.

La cumbre de Lisboa (marzo de 2000) se de-sarrolló en una coyuntura económica eufórica.Los países de la Unión Europea acababan deconocer tres años de crecimiento económico, conun claro retroceso del desempleo. Los gobiernosestán convencidos de que este crecimiento pue-de mantenerse duraderamente en una tasa de3% y llegar al pleno empleo. Adoptan, para lossiguientes diez años, la estrategia de Lisboa conun objetivo ambicioso: “Volverse la economía delconocimiento más competitiva y dinámica delmundo, capaz de un crecimiento económico du-radero acompañado con una mejora cuantitati-va y cualitativa del empleo y una mayor cohe-sión social”.14 Los temores en cuanto a una esca-sez futura de mano de obra producen un cambiodel objetivo prioritario en materia de empleo:ya no se trata de disminuir la tasa de desem-pleo, sino de aumentar la tasa de empleo.15 Latasa de empleo debe pasar de 61 a 70% en 2010,lo que implica un esfuerzo particular para au-mentar el empleo de las mujeres y de los traba-jadores de más de cincuenta y cinco años. Si-multáneamente se adopta un programa de for-mación “vitalicia” para responder a las necesi-dades de la “economía del conocimiento”.

La política de empleo tiene como prioridadmovilizar cuantitativamente y adaptar cualita-tivamente los recursos de mano de obra reque-ridos para un crecimiento comandado por la re-volución tecnológica, en una economía de mer-cado en la que se intensifican las exigencias decompetitividad. Esta nueva orientación, que secombina con las restricciones de respeto de losequilibrios monetarios y presupuestarios, llevaen un mismo movimiento a reforzar el papel dela política de empleo en el nivel europeo y a so-meter su contenido a las prioridades de la polí-tica económica.

La última modificación viene de la cumbre deBarcelona (marzo de 2002). Hasta entonces, es-taba previsto que el contenido de las líneas di-rectrices sobre el empleo debía definirse en elmarco de los GOPE; el desfase de los calendarios

(cumbres de primavera y de otoño) podía dar uncierto grado de autonomía a las primeras. EnBarcelona se decidió, por razones de coherencia,unificar los dos calendarios: en adelante, lasGOPE y las líneas directrices se preparan y adop-tan simultáneamente.16

Se puede considerar hoy que si la integraciónde las políticas económicas y de las políticas deempleo se realiza en el plan institucional, es conel precio de una sumisión de las segundas a lasprimeras, cuya orientación vimos.

ECONOMÍA, EMPLEO Y COHESIÓN SOCIAL

Si el empleo se sitúa en la intersección de laesfera llamada económica y de la esfera llamadasocial, la puesta en coherencia de las políticaseconómicas y de las políticas de empleo no regu-la más que uno de los dos aspectos del problema.Es en el segundo ámbito donde la cumbre de Lis-boa introduce una innovación institucional. Alinspirarse en el proceso de Luxemburgo, decideaplicar en diferentes ámbitos de la política socialun “método abierto de coordinación” (MAC) que,en ausencia de toda base en el tratado, se basaen el libre compromiso de los Estados.

El método está calcado del utilizado para lacoordinación de las políticas de empleo: defini-ción de objetivos e indicadores comunes, planesde acción nacionales, benchmarking, seguimien-to y evaluación en escala comunitaria. Los dosprincipales ámbitos de puesta en aplicación delMAC fueron los regímenes de jubilaciones y lainclusión social. Es interesante observar que, enambos casos, la cuestión de la coordinación conla política de empleo se plantea de entrada y quela puesta en coherencia está fuertemente restrin-gida por prioridades económicas.

La reforma de los sistemas de jubilaciones secolocó bajo una doble influencia (Math, 2001-2002; De la Porte, 2003). En primer lugar, es elComité de Política Económica el que desde 1997,en nombre de los riesgos de aumento de los défi-cits públicos y de los aportes obligatorios, se apo-dera del dossier a nivel europeo. Lógicamente,pone el acento sobre la viabilidad financiera delos regímenes y, con esta meta, sobre el objetivodel “envejecimiento activo”. De manera comple-mentaria, el desarrollo de las jubilaciones por

14. Consejo Europeo de Lisboa, “Conclusiones de la presidencia”.

15. Es decir, la relación entre el empleo y la población económicamente activa.

16. Además, estos documentos ya no se adoptan cada año, sino por un período de tres años. Diez líneas directrices se adoptaronpara el período 2003-2005.

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capitalización se presenta como un medio de fi-nanciar la inversión. En segundo lugar, en elmarco de la estrategia europea por el empleo, latendencia al envejecimiento de la población estáen el origen de la adopción del objetivo de au-mento de la tasa de empleo de los trabajadoresde edad, y después del objetivo de alargamientode cinco años de la vida activa. La aplicación delMAC a este dossier, a partir de 2001, constituyóun medio para presentar, cuatro años después desu lanzamiento, una visión menos desequilibra-da, en particular agregando un objetivo de man-tenimiento de un nivel de vida satisfactorio paralos jubilados.

Una segunda ilustración de las lógicas de in-terdependencia jerarquizada en el marco delMAC está dada por el programa de lucha contrala pobreza y la exclusión social.17 El principal ob-jetivo declarado es el de justicia y cohesión so-cial, pero se acompaña con la afirmación de queel empleo constituye la mejor protección contrala pobreza y la exclusión. Se da así la prioridad ala inserción o a la reinserción profesional. El as-pecto positivo es privilegiar que las políticas ac-tivas de empleo se hagan cargo de las categoríassociales con mayores dificultades. El aspecto in-quietante es el acento puesto sobre el efecto “des-estimulante del trabajo” que sería ejercido porlos ingresos de sustitución (seguros de desempleo,prestaciones de asistencia, ingresos mínimos ga-rantizados); ellos provocarían la creación de“trampas de desempleo” o de “trampas de inacti-vidad” para las personas que no encontraran unaganancia financiera suficiente como para justifi-car un empleo. El objetivo de “hacer que el traba-jo pague” (making work pay) lleva a preconizarun reexamen del nivel, la duración y las condi-ciones de atribución de los ingresos de sustitu-ción. Las preocupaciones por la reducción de losgastos públicos no están, evidentemente, ausen-tes de este enfoque.

3. Perspectivas de la política de empleo enuna Unión Europea ampliada

La entrada en 2004 de diez nuevos Estadosmiembros18 en la Unión Europea modifica su equi-librio y, en particular, las condiciones en las que

se plantea el problema de una estrategia euro-pea de empleo:

1) luego de la desaparición de la planificacióncentral, los mercados de los PECO (ex paísescomunistas) estuvieron desorganizados y frag-mentados; los instrumentos de la política deempleo son aún embrionarios;

2) la desigualdad de los niveles de desarrollo creaserios obstáculos a una perspectiva de con-vergencia; se decidió un redespliegue de losFondos Estructurales europeos en beneficio delos nuevos miembros, pero sin aumento delpresupuesto global, de donde proviene la in-quietud de los países que hasta el momentoeran los principales beneficiarios (países delsur e Irlanda), y

3) la debilidad de los salarios en los PECO hacetemer a los sindicatos una política de dum-ping social, atizada por las deslocalizacionesde actividad.

Para tener en cuenta las transformacionesinstitucionales ocurridas desde el tratado deAmsterdam y las consecuencias de la ampliación,se llevó a cabo una larga y difícil negociación paraadoptar por primera vez una Constitución Euro-pea.19 Nos servirá de referencia para examinarlos desafíos actuales de la política de empleo aescala de una Unión de veinticinco miembros. Ennuestra opinión, se desprenden dos exigenciasprincipales:

• reequilibrar el peso acordado a las diferentesprioridades que interactuaban en la regula-ción del empleo, e

• insertar a los actores sociales actualmentemarginados en estos procesos.

3.1. Reequilibrar los objetivos

Desde la desaceleración del crecimiento de ladécada de 1970, la historia de la construccióneuropea está marcada por la confrontación per-manente de dos concepciones antagónicas deldesarrollo económico y social y de la integración.Por supuesto, las políticas seguidas son siemprede compromiso, pero es útil partir de una visión

17. O para la “inclusión social”, según una nueva formulación de connotación más positiva.

18. Además de los dos mediterráneos de Chipre y Malta, los nuevos miembros son países de Europa central y oriental (PECO):Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, República Checa, Eslovaquia, Hungría y Eslovenia.

19. El Consejo aprobó el 18 de junio de 2004 un proyecto de Constitución. Antes de entrar en vigor, este proyecto debe ser adoptadopor cada uno de los Estados miembros.

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simplificada de estas dos concepciones para apre-ciar el peso relativo que se les otorga.

Según la primera concepción, la Unión Euro-pea es, antes que nada, un gran mercado unifica-do dentro del cual deben eliminarse todos los obs-táculos a la libre circulación de los hombres, delas mercancías y de los capitales. La prioridaddebe darse a las “reformas estructurales” que eli-minan los obstáculos a la competencia en losmercados, en primer lugar, en los mercados detrabajo. El empleo, la duración del trabajo, lossalarios, deben ser flexibles para asegurar unaadaptación sin costos ni demoras a las variacio-nes de la oferta y la demanda de trabajo. La res-ponsabilidad de las instituciones europeas y delos gobiernos de los Estados miembros es coope-rar para realizar estas condiciones. El crecimientoes en primer lugar un problema de competitivi-dad; para garantizarla a largo plazo, la lucha con-tra la inflación y los déficits públicos constituyenun imperativo, así como el control de los costossalariales (salario propiamente dicho y protecciónsocial).

Según la segunda concepción, la Unión Eu-ropea adquirió una dimensión y presenta ungrado de integración económica20 que le permi-ten tener una política macroeconómica activa deapoyo del crecimiento.21 Esta política sería a lavez una política de la oferta (grandes inversio-nes de infraestructura, investigación y desarro-llo, formación vitalicia...) y una política de lademanda (crecimiento del salario real vincula-do con el de la productividad, modernización,pero mantenimiento de sistemas de protecciónsocial...). Implica no solamente una coordinaciónde las políticas económicas de los Estados miem-bros, sino también la asignación de medios deacción a las autoridades comunitarias (presu-puesto global de intervención, armonización fis-cal...). Finalmente, la cohesión social no se con-sidera como un costo sino como una condicióndel crecimiento duradero.

¿Cuál es la naturaleza del compromiso actual?La Comisión Europea propone a menudo en susdocumentos un esquema armonioso que articulalas políticas combinadas que deben “crear un

círculo virtuoso de progreso económico y social”.Se establecen interacciones entre tres polos:22

1) la política económica, guiada por objetivos decompetitividad y dinamismo;

2) la política de empleo, con objetivos de calidadsocial y de cohesión social, y

3) finalmente, la política del empleo, orientadapor objetivos de pleno empleo y de calidad deltrabajo.

La presentación es seductora, pero la reali-dad es otra.

En primer lugar, si la unificación, decidida enla cumbre de Barcelona, de los calendarios depreparación y adopción de los GOPE y de las lí-neas directrices refuerza la coordinación de laspolíticas económicas y del empleo, nadie discuteque refuerza al mismo tiempo la dominación delas primeras sobre las segundas. Asimismo, laindependencia del Banco Central y la definiciónde sus prioridades acentúan el dominio de la or-todoxia económica.

En segundo lugar, se asegura de manera dis-tintiva la coordinación de las políticas sociales ydel empleo. La Agenda para la coordinación so-cial (Comisión Europea, 2000) establece, para elperíodo 2000-2005, la coherencia entre los dosámbitos. Subrayemos que adopta “un principiodirector: reforzar el papel de la política social entanto factor productivo” (ídem: 7). La jerarquíade instancias es explícita.

Si el proyecto de Constitución confirma el prin-cipio de “coordinación de las políticas económi-cas y del empleo” con los GOPE y las líneas di-rectrices, no menciona más que una posibilidadde iniciativa de la Unión para asegurar la coor-dinación de las políticas sociales de los Estadosmiembros.23 No menciona ni el MAC ni una coor-dinación entre las políticas económicas y socia-les comunitarias. Finalmente, el proyecto, al tra-tarse de órganos de decisión del Banco Central,confirma que “su objetivo principal es mantenerla estabilidad de los precios”.

El compromiso privilegia claramente la pri-mera concepción, haciendo al mismo tiempo al-

20. Actualmente, casi el 90% de los intercambios exteriores de los Estados miembros son intracomunitarios.

21. Siguiendo el ejemplo de Estados Unidos.

22. Véase, por ejemplo, Comisión Europea (2000: 8).

23. Uno de los elementos del compromiso final fue, bajo presión del Reino Unido, retirar la política social de los ámbitos en los quelas decisiones pueden tomarse mediante un voto de mayoría calificada (por lo menos 55% de los Estados, que representan por lomenos 65% de la población de la Unión). Es la regla de la unanimidad la que se aplicará.

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gunas concesiones a la segunda. Es el reflejo delestado actual de las relaciones de fuerza políti-cas, económicas y sociales.

3.2. Combatir la marginación de los actoressociales

En primer lugar, hay que disipar una ambi-güedad. Habitualmente se designa con el térmi-no actores sociales (o “interlocutores sociales”) alas organizaciones patronales y sindicales. Aho-ra bien, las primeras, en tanto órganos de defen-sa de intereses económicos, en ningún momentofueron marginados del proceso de construccióneuropea; se puede considerar incluso que desem-peñaron un papel central. Las organizacionespatronales no son actores sociales, frente a lossindicatos, más que en su función de representa-ción de los empleadores. El problema de la mar-ginación en el nivel europeo concierne entoncesprimero a los sindicatos; ahora bien, son los másdirectamente involucrados en las decisiones quedeterminan el nivel y la calidad del empleo. Sumarginación resultó, por una parte, de su ausen-cia en los mecanismos de toma de decisiones co-munitarias; por otra, del hecho de que, hasta1991, la organización de empleadores dominan-te, la UNICE,24 rechazó el principio mismo de unanegociación colectiva europea.

En el primer ámbito, la evolución estuvo ca-racterizada por la proliferación de los lugares deconsulta o de concertación. La CES25 expresó so-bre este punto a la vez una satisfacción de prin-cipio y una gran frustración, salvo quizá en laépoca de la presidencia de Jacques Delors, encuanto al impacto concreto de los trabajos de es-tas múltiples instancias.

Un cambio cualitativo intervino cuando el tra-tado de Amsterdam integró las disposiciones delProtocolo Social26 que había sido solamenteanexado al tratado de Maastricht. Según la pri-mera modalidad de negociación colectiva previs-ta,27 los firmantes pueden llegar a un acuerdo quese transcribe en una directiva europea. Se vuel-ven entonces productores de normas obligatorias,cuya aplicación es controlada por la Corte de Jus-ticia. Luego de algunos éxitos y fracasos, este

primer procedimiento de negociación parece hoyabandonado en beneficio del segundo, el que co-rresponde a la iniciativa de los actores sociales.En esta perspectiva, las organizaciones sindica-les y patronales adoptaron, en noviembre de 2002,un programa de trabajo 2002-2003 en torno detres prioridades: empleo, movilidad y ampliación.

El significado que debe acordarse a esta evo-lución es incierto. Por una parte, manifiesta unavoluntad de autonomía de los actores sociales enla elección y programación de los temas aborda-dos y en las modalidades de su tratamiento(acuerdos voluntarios, definición de marcos deacción, declaraciones comunes, etc.). Por otra, tra-duce la hostilidad del empresariado y la pruden-cia creciente de la Comisión en cuanto a la pro-ducción de una legislación social europea. Losacuerdos voluntarios no son aplicables más queen la medida en que se firman en cada uno de losEstados miembros acuerdos de aplicación. Lamención frecuente de la soft law o de la trasposi-ción de los métodos del MAC en el diálogo socialeuropeo es significativa de este nuevo contexto.

En este ámbito, el proyecto de Constituciónno aporta nada. Se limita a consagrar algunaslíneas al “diálogo social autónomo” que la Uniónse reduce a “facilitar”. La lógica es más la de unreparto de tareas limitadas a la esfera “social”que la de una integración de los actores socialesen las elecciones de política económica y social.La realización en marzo de 2003 de una primeracumbre social tripartita para el crecimiento y elempleo manifestó a la vez el reconocimiento dela necesidad de un debate tripartito sobre estetema y la voluntad de no ir más allá del estadiode la concertación.

En cambio, el proyecto de Constitución final-mente propuso un avance fundamental al inte-grar la Carta de derechos sociales fundamenta-les, adoptada en 2000, pero cuyo status jurídicohabía permanecido indeterminado.28 La Cartareconoce explícitamente el derecho sindical, elderecho a la negociación colectiva y a la accióncolectiva, incluso para la huelga. Quizá es másbien sobre esta base que los sindicatos podránhacer oír su voz en el ámbito del empleo.

La experiencia de la construcción europea, y

24. La UNICE es la principal organización representativa del empresariado.

25. La Confederación Europea de Sindicatos es la organización representativa de los asalariados.

26. El Protocolo Social resultaba, en este punto, de un acuerdo entre la CES, la UNICE y el CEEP de octubre de 1991, sobre lacreación de un mecanismo de negociación colectiva europeo (el CEEP representa a las empresas de servicios públicos).

27. Negociación comenzada a iniciativa de la Comisión.

28. Un punto fundamental es saber si la Corte de Justicia tiene competencia para asegurar su aplicación.

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más particularmente de la “estrategia europeapara el empleo”, es rica en enseñanzas. Si se lacompara con otras experiencias de unión econó-mica regional, por ejemplo el Mercosur o elNAFTA, presenta indiscutiblemente un gradomás elevado de consideración de los problemasde empleo; las autoridades comunitarias tienenuna competencia (limitada) para producir normasen materia de empleo y disponen de instrumen-tos de coordinación de las políticas nacionales deempleo. Cuando se examina el contenido de laestrategia, aparece como el resultado del apila-miento de una sucesión de compromisos que aveces reforzaron, a veces corrigieron, los efectosde una lógica económica liberal dominante. Elpapel de los sindicatos se reconoce, pero su pesose reduce.

4. La Estrategia Europea para el Empleo:un compromiso inestable (Post Scriptum,junio de 2005)

El texto del artículo que precede fue redacta-do en agosto de 2004. Ningún cambio de granimportancia se ha producido desde ese entoncesque nos obligue a modificar el contenido de laEstrategia Europea del Empleo que habíamospresentado. Sin embargo es útil mencionar algu-nos acontecimientos recientes que confirman orefuerzan algunas tendencias que habían sidopuestas en evidencia.

4.1. La interrupción de los procesos deratificación del Tratado Constitucional

Los resultados negativos registrados en Fran-cia, y después en Holanda, en ocasión del refe-réndum sobre el proyecto de Tratado Constitu-cional condujeron al Consejo Europeo, en juniode 2005, a suspender los procedimientos de rati-ficación en aquellos Estados miembros que toda-vía no se habían pronunciado. En espera de nue-vas discusiones, los tratados anteriores continúanaplicándose.

Cualquiera sea la importancia de este fracasoen diversos dominios, no hay consecuencias di-rectas sobre la Estrategia Europea para el Em-pleo pues no ha sido modificada por el Tratado.Una consecuencia indirecta resulta de la no inte-gración, con un valor constitucional, de la Cartade los Derechos Sociales Fundamentales. Éstaconserva su estatuto de simple declaración apro-bada por todos los Estados miembros en la re-unión cumbre de Niza (2000); su cumplimiento

no está entonces sometido al control de la Cortede Justicia de las Comunidades Europeas.

4.2. Revisión del Pacto de Estabilidad yCrecimiento

Nosotros habíamos indicado (véase la nota 12de nuestro artículo) que, estando confrotados alos déficit presupuestarios excesivos de Alema-nia y de Francia, el Consejo de Ministros habíadecidido en noviembre de 2003 suspender el pro-cedimiento iniciado para sancionar a esos dospaíses. La existencia del Pacto se encontraba, poreste hecho, puesta en cuestión. El Consejo Euro-peo de marzo de 2005 ha aprobado un proyectode “mejoramiento” del Pacto, que debería hacermenos rígida su aplicación, especialmente por elhecho de tomar en consideración situaciones na-cionales específicas y por la atención puesta, nosolamente en los niveles del déficit y en una fe-cha dada (déficit presupuestario, deuda pública),sino también en los sentidos de las variacionesde esos niveles.

4.3. Líneas directrices integradas para elcrecimiento y el empleo

Prosiguiendo el proceso de integración de lasGrandes orientaciones de políticas económicas yde las Líneas directrices para el empleo, el Con-sejo las reunió en un documento único que cubreel período 2005-2008 modificando el listado ini-cial. Entre las veintitrés líneas directrices apro-badas, ocho de ellas se refieren al empleo:

1) Aplicar políticas de empleo que se orienten aalcanzar el pleno empleo, mejorar la calidad yla productividad del trabajo y fortalecer la co-hesión social y territorial.

2) Favorecer un enfoque fundado sobre el ciclode vida con respecto al trabajo.

3) Crear mercados de trabajo que favorezcan lainserción de los demandantes de empleo y delas personas desfavorecidas.

4) Mejorar las respuestas a las necesidades delos mercados de trabajo.

5) Favorecer la flexibilidad conciliándola con laseguridad del empleo y reducir la segmenta-ción del mercado de trabajo.

6) Vigilar para que la evolución de los salarios yde los otros costos del trabajo sea favorable alempleo.

7) Incrementar y mejorar las inversiones en elcapital humano.

8) Adaptar los sistemas de educación y de for-

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mación a las nuevas necesidades en materiade competencias.

Se observa entonces un fortalecimiento de lasevoluciones que habían aparecido en las fasesanteriores.

4.4. Examen a medio camino de la Estrategiade Lisboa

Adoptada en 2000 por una duración de diezaños, la Estrategia de Lisboa había sido concebi-da en la óptica de un período de crecimiento sos-tenido. La disminución prolongada del crecimien-to, vigente desde 2001, ha hecho que la UniónEuropea se encuentre muy en retraso, a “mediocamino” con respecto a la realización de los obje-tivos que habían sido adoptados.

El Consejo Europeo de marzo de 2005 decidióvolver a lanzar la Estrategia procediendo a recen-trarla sobre “el crecimiento y el empleo”. Aun cuan-do mantiene un equilibrio formal entre los dife-rentes componentes de la Estrategia, el documen-to adoptado por el Consejo Europeo se ha inter-pretado generalmente como un acercamiento ha-cia políticas ortodoxas de estímulo al crecimiento(sin política macroeconómica de crecimiento con-certado) y como una opción preferencial hacia lacreación cuantitativa de empleos, especialmentegracias a las reformas llamadas “estructurales” delos mercados de trabajo, pero a costa de una me-nor atención acordada a la calidad del empleo.

5. El proyecto de directiva sobre losservicios

Con el propósito de generalizar la competen-cia, en el seno de la Unión, hacia las actividadesde servicios, la Comisión ha presentado, en 2004,una propuesta de directiva (llamada “directivaBolkestein”, por el nombre del comisario europeoque estuvo inicialmente a cargo de este asunto)que ha despertado muy vivas controversias. Eltexto preveía la aplicación a todas las activida-des de servicio, incluso por ejemplo la salud, delprincipio de la libre circulación de los servicios,aun por medio de la puesta en comisión de traba-jadores, en el seno de la Unión. El principal ar-gumento sostenido por los partidarios del proyectoes que la intensificación de la competencia ase-guraría un volumen considerable de creación deempleos. Las críticas se dirigieron sobre todo alos riesgos que podían resultar en cuanto al con-trol de la calidad y de la seguridad de los servi-cios, y en cuanto a la condición de los trabajado-res de esos sectores (riesgos de dumping social, a

partir de los países donde los costos salarialeseran más débiles). En efecto, ningún dispositivode armonización estaba previsto y las reglas quese aplicarían a los prestatarios de los serviciosserían aquellas de los países de origen (de dondepuede darse la emergencia de riesgos de desloca-lización). El Consejo, que en un primer momentohabía aprobado el proyecto, decidió, bajo la pre-sión de varios Estados miembros, someterlo a unreexamen. El asunto queda entonces abierto.

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Anexo. Articulación de la política económica, de la política socialy de la política de empleo: las etapas

Libro blanco “Crecimiento, competitividad, empleo”(Jacques Delors, 1993).

Consejo de Essen (diciembre de 1994): “Primer plande acción de lucha contra el desempleo”.

Consejo de Dublin (diciembre de 1996): “Pacto de esta-bilidad y de crecimiento”, de ahí las “Grandes orien-taciones de política económica” (GOPE).

Tratado de Amsterdam (junio de 1997).Capítulo “Empleo”: el empleo como “cuestión de inte-

rés común”.Integración del “Protocolo social” (anexado al tratado

de Maastricht).Consejo especial de Luxemburgo (noviembre de 1997):

“Líneas directrices” (LD) y “Planes nacionales deacción para el empleo” (PNAE) anuales.

Consejo de Colonia (junio de 1999): “Pacto europeo parael empleo”, con la instancia de “diálogo macroeco-nómico”.

Consejo de Lisboa (marzo de 2000)“Estrategia de Lisboa” al horizonte 2010: “volverse la

economía del conocimiento más competitiva y másdinámica del mundo, capaz de un crecimiento eco-nómico duradero acompañado de una mejora cuan-titativa y cualitativa del empleo y de una mayorcohesión social”.

“Método abierto de coordinación” (MOC): exclusiónsocial, jubilaciones…

Consejo de Niza (diciembre de 2000): “Agenda socialeuropea” (2000-2005).

Consejo de la Unión Europea (diciembre de 2001): adop-ción de indicadores de calidad del empleo.

Consejo de Barcelona (marzo de 2002): fusión de loscalendarios GOPE-LD.

Consejo de la Unión Europea (julio de 2003): adopciónde LD para tres años (2003-2005).

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POR EL FORTALECIMIENTO DE LADIMENSIÓN SOCIAL DE LAGLOBALIZACIÓN*

Gerry Rodgers**

1. Introducción

El informe de la Comisión Mundial sobre laDimensión Social de la Globalización1 ha sido muybien recibido desde el momento de su publicación,a principios de 2004. Reaccionaron positivamen-te numerosos gobiernos, parlamentarios, organi-zaciones sindicales, empresarios, consejos econó-micos y sociales de diversos países, y organiza-ciones no gubernamentales. En Naciones Unidas,la Asamblea General adoptó una resolución queinstaba a los países y a las organizaciones multi-laterales a tomar en consideración el informe. Elsecretario general de Naciones Unidas, el presi-dente del Banco Mundial y los directores de otrasorganizaciones multilaterales también le handado buena acogida. Sus recomendaciones hanrecibido el firme apoyo de la Comisión Europea yde la Unión Africana, así como también de unnúmero importante de jefes de Estado y gobier-no de todos los continentes.

La Comisión Mundial –iniciativa de la OIT–estaba compuesta por un grupo independiente deeminentes personalidades presidido por dos je-fes de Estado en ejercicio, el presidente de Tan-zania y la presidenta de Finlandia. Se trataba deun grupo deliberadamente compuesto por perso-nas de distintos pareceres, en el que “estabanrepresentados en términos generales”, como loseñalaron ellos mismos en el informe, “los distin-tos actores e intereses contrapuestos que existenen el mundo real [...] procedentes de países dedistintas partes del mundo, en distintas etapasde desarrollo, y pertenecientes a muy diversosámbitos: gobiernos, clase política, parlamentos,

empresas y compañías multinacionales, organi-zaciones de trabajadores, círculos universitariosy sociedad civil”.

El informe analiza las diferentes perspectivasde la globalización y resume las pruebas de susefectos. No obstante, la mayor parte está dedica-da a las diferentes formas en que podrían subsa-narse las desigualdades y los desequilibrios de laglobalización, en particular mediante la mejorade la gobernanza en todos los niveles. Conside-rando que se necesita una acción concertada enmuchos ámbitos, la Comisión presenta cincuen-ta y siete recomendaciones destinadas a diferen-tes actores políticos y sociales. Van desde la ne-cesidad de reforzar las capacidades del Estadocon miras a promover el empleo y la protecciónsocial, y de asegurar que los países disponen delespacio político necesario para perseguir sus pro-pios objetivos; hasta la necesidad de establecerfundamentos más sólidos para el imperio de laley y la libertad de expresión y de asociación, asícomo de reglas más justas para los mercados in-ternacionales de bienes, capitales y mano de obra,y de instituciones internacionales que asumanmás eficazmente sus responsabilidades. La Co-misión Mundial plantea en particular que el tra-bajo decente debería convertirse en un objetivoglobal y que habría que concebir políticas cohe-rentes tendientes a ese objetivo.

¿Por qué el mensaje de la Comisión y su aná-lisis tienen un impacto tan potente? Después detodo, ha habido muchos informes sobre la glo-balización. Evidentemente no hay una respues-ta simple, así como tampoco una solución sim-ple a los problemas de la globalización. Sin em-

* Este artículo, escrito a título personal, no refleja necesariamente la posición de la OIT. Se basa en el trabajo realizado por elequipo técnico que prestó apoyo a la labor de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización.

** Director del Instituto Internacional de Estudios Laborales, Organización Internacional del Trabajo, Ginebra.

1. OIT, Por una globalización justa: crear oportunidades para todos, informe de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social dela Globalización, Ginebra, 2004.

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bargo, al parecer varios elementos importantesconcuerdan.

En primer lugar, la composición de la Comi-sión, que aunaba diversidad y equilibrio, contri-buyó a establecer un consenso al que otros pue-den adherir. Se buscó un terreno común median-te un diálogo entre, por ejemplo, la sociedad civily las empresas internacionales, cosa que sueleser difícil de lograr. Como consecuencia, el análi-sis es equilibrado, crítico sin ser irritante, puesreconoce los aspectos positivos así como tambiénlos negativos. Además, las recomendaciones sonrealistas, ya que corresponden a los diversos ob-jetivos y necesidades de diferentes actores de lasociedad.

En segundo lugar, la Comisión respondió a unanecesidad urgente. Los distintos foros celebradosen el mundo no resolvieron las tensiones de laglobalización y se fue generando una cierta fati-ga ante un conflicto estéril junto con el sentimien-to de que había llegado el momento de encontrarrespuestas razonables.

En tercer lugar, la tesis de la Comisión se sus-tenta en la idea de que el potencial positivo de laglobalización se está desaprovechando de unamanera importante y se centra en las reformasnecesarias para lograr un cambio en esta situa-ción, idea de amplia aceptación.

En cuarto lugar, la Comisión Mundial instó aque se diera prioridad a los seres humanos, susaspiraciones y sus motivos de inseguridad. Ellollevó a que subrayara la necesidad de que todospudieran hacer oír su voz con más fuerza en elcurso del proceso de globalización, de mejorar lasinstituciones de representación y diálogo, y de darprioridad al trabajo, que para la gran mayoría esfuente tanto de ingresos como de integración so-cial. El trabajo decente es un objetivo imperioso.

Por último, la Comisión insistió en que la glo-balización tiene que ser justa, lo que también estáen sintonía con el sentir general. La equidad su-pone reglas justas, una mayor solidaridad y unamejor distribución; la globalización no puede es-tar basada en el lema “el ganador se lo lleva todo”.

2. ¿Cuál es la dimensión social de laglobalización?

En el Preámbulo de la Constitución de la OITfigura la siguiente frase: “Si cualquier nación noadoptare un régimen de trabajo realmente huma-no, esta omisión constituiría un obstáculo a losesfuerzos de otras naciones que deseen mejorar lasuerte de los trabajadores en sus propios países”.

En 1919, después de la Primera Guerra Mun-dial que marcó el final de la fase de la globaliza-ción –en buena parte de carácter colonial– delsiglo XIX y de principios del siglo XX, resultó evi-dente para los fundadores de la OIT que la cre-ciente interdependencia de los países se exten-día a los objetivos sociales.

En un cierto nivel de análisis esto es lógico.Cuando las políticas nacionales deben adaptarsecada vez más a las fuerzas económicas globales,y las políticas económicas y sociales se interrela-cionan, la interdependencia de las políticas eco-nómicas también debe implicar la interdependen-cia de las políticas sociales. El argumento segúnel cual debe existir una cláusula social en mate-ria de comercio internacional, que lo subordineal respeto de ciertas normas sociales mínimas,se basa en este concepto.

Asimismo, durante las dos últimas décadas eldebate sobre la cláusula social ha demostrado quela antedicha relación no es simple. Ha progresa-do la definición de una serie de principios y dere-chos fundamentales en el trabajo que pueden con-siderarse la base social de la economía global. LaDeclaración de la OIT de 1998 relativa a los prin-cipios y derechos fundamentales en el trabajoproclama el valor universal del derecho a la li-bertad de asociación, a la abolición del trabajoinfantil, y a la eliminación del trabajo forzoso yde la discriminación. Ahora bien, más allá de estenivel de análisis, existen grandes divergencias.Los países de normativa relativamente menosdesarrollada consideran con gran desconfianzala idea de que una amplia gama de normas socia-les pueda ser condición previa para acceder a losmercados globales. Argumentan que el progresosocial depende igualmente del crecimiento eco-nómico, el cual no puede imponerse por una or-den de fuera. Tampoco puede reducirse a un mo-delo único. Hay un amplio abanico de objetivos yprioridades sociales nacionales que responden ala historia, la cultura y al entorno político de lospaíses considerados. Si bien hay objetivos que elmundo entero debe compartir, no se puede teneruna visión uniforme del progreso social.

Paralelamente a este debate sobre la base so-cial de la globalización, existe un debate igual-mente intenso sobre los efectos sociales de la glo-balización. La palabra “social” cubre un vastocampo. La educación y la salud pertenecen alámbito social, así como también los derechos po-líticos y la negociación colectiva. La dimensiónsocial de la globalización comprende cuestionesrelativas a la inclusión o a la exclusión social, ladesigualdad y la discriminación, la cultura y la

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POR EL FORTALECIMIENTO DE LA DIMENSIÓN SOCIAL DE LA GLOBALIZACIÓN


identidad, los derechos y las responsabilidades.Son preocupaciones diarias de los pueblos y for-man parte de las prioridades de las sociedadesen las que viven. La globalización los favorece alabrir nuevos espacios, si bien también los perju-dica al limitar las posibles opciones. La autono-mía del Estado de perseguir objetivos socialespuede verse limitada por la necesidad de atraerinversores internacionales o por los efectos en loscostos de producción de la reglamentación social.Comunidades enteras pueden repentinamenteencontrarse con que los cambios de la economíaglobal las priva de sus fuentes de subsistencia;al mismo tiempo, la expansión de las fuerzas delmercado puede devaluar los bienes y la identi-dad de grupos étnicos determinados y debilitarcomunidades estables constituidas a partir demétodos de producción tradicionales. Sin embar-go, la globalización también apoya a nuevas co-munidades pujantes que se desarrollan graciasa la tecnología de la información y ofrece nuevase importantes oportunidades económicas a aque-llos que poseen la capacidad y los recursos parasacar provecho de ellas.

En el marco de la interacción compleja entrela globalización y los objetivos sociales, el traba-jo y el empleo desempeñan un papel central. Enel trabajo convergen las aspiraciones económi-cas y sociales de los seres humanos. El trabajoes el factor principal de la producción y de la re-muneración. Dicho esto, es también un procesode afirmación de identidad y de integración so-cial. Muchas de las consecuencias sociales de laglobalización provienen de los cambios geográfi-cos y de calificaciones de la demanda de manode obra; de los cambios en la organización deltrabajo y de la producción, del impacto de loscambios en los mercados de bienes en el rendi-miento de la fuerza de trabajo, y de los efectosen la seguridad y la protección de los trabajado-res. En otros términos, el trabajo y el empleo,así como las condiciones en las que se realizan,son una de las principales formas a través de lascuales los efectos de la globalización, tanto posi-tivos como negativos, inciden en la población. Ladimensión social de la globalización está relacio-nada, en gran medida, directa o indirectamentecon el trabajo y el empleo, junto con todo lo con-cerniente al empleo en cuanto a su contenido yvalor, a los derechos del trabajo y a la proteccióny representación de los trabajadores.

3. Efectos de la globalización en el trabajoy el empleo

La dinámica de la integración internacionalgenera grandes diferencias entre los países enmateria de posibilidades y capacidades de sacarprovecho de estas oportunidades. Algunos paíseshan logrado hacer de la globalización un motorde desarrollo. No pueden atribuirse únicamentea la globalización las altas tasas de crecimientoeconómico y de reducción de la pobreza de Asiaoriental, en particular de China, y en menor gra-do de Asia del sur y de países de otras partes delmundo, dado que han influido muchos otros fac-tores. Sin embargo, salta a la vista que la explo-tación exitosa de las oportunidades de la econo-mía global ha desempeñado un papel importan-te. Mientras tanto, en otras partes del mundo,en particular, si bien no exclusivamente, en Áfri-ca, el crecimiento ha sido lento y ha aumentadoel nivel de pobreza. América Latina ha osciladoentre esos extremos, con períodos de crecimientointercalados entre períodos de estancamiento yaumento de la pobreza, con distintas situacionessegún los países. Es difícil hacer generalizacio-nes a partir de estas pautas, pues las estructu-ras, las instituciones, las capacidades y las polí-ticas regionales y nacionales tienen un efecto pre-ponderante. Sin embargo, como en todas las cir-cunstancias de la vida, de las nuevas oportuni-dades se aprovechan en forma desmedida los queposeen las capacidades, los medios y la energíapara lograrlo. La globalización puede muy biendar un saldo positivo; esto no significa que re-dunde en beneficio de todos.

Los efectos de la globalización en el trabajo yel empleo lo demuestran. La integración exitosaen la economía global puede resultar en el au-mento del empleo y el incremento de los salarios.Fue lo que ocurrió en varios países de Asia orien-tal y sudoriental, al menos hasta la crisis finan-ciera de fines de la década de 1990. Chile, Irlan-da y varias otras pequeñas economías abiertastambién han experimentado períodos de creaciónde empleo sostenida junto con una creciente in-tegración internacional. Al mismo tiempo, hayaspectos de la globalización que provocan de di-ferentes maneras efectos desfavorables en elmercado de trabajo.

En primer lugar, el incremento de la volatili-dad económica y financiera antes mencionado,

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junto con la liberalización de los mercados finan-cieros internacionales, ha sido la causa de crisisfinancieras más frecuentes, con consecuenciasimportantes en materia de desempleo.2 En nu-merosos países se puede observar un efecto detrinquete, es decir, sin retroceso, pues al produ-cirse la recuperación económica el desempleo novuelve a los niveles que tenía antes de la crisis(véase el gráfico 14 del informe de la ComisiónMundial). Por consiguiente, en América Latinael desempleo declarado ha crecido en las décadasde 1980 y 1990 y alcanzado en 20033 niveles máxi-mos históricos de cerca de 10% para todo el con-tinente.

En segundo lugar, en general se estima queel aumento generalizado de las presiones de lacompetencia en los mercados globales ha provo-cado una disminución de la protección de la fuer-za de trabajo o la informalización de las relacio-nes laborales. Se denuncia con frecuencia la res-tricción de los derechos sindicales o demás exen-ciones a la legislación del trabajo, por ejemploen las zonas francas industriales.4 Los trabaja-dores que en su mayoría están organizados enel plano nacional se encuentran con que, frentea la movilidad de las empresas, pierden poderde negociación.

En tercer lugar, por una parte, el aumento dela competencia internacional en materia de im-puestos tiene como resultado la disminución delas tasas de imposición sobre la renta de las per-sonas físicas de altos ingresos5 y de las ganan-cias de las empresas multinacionales (KPMG,Corporate Tax Rate Survey, 2003, citado en elinforme de la Comisión Mundial); por otra parte,la liberalización del comercio reduce los ingresosde los gobiernos provenientes de aranceles, todolo cual tiende a reducir los recursos disponiblesde los gobiernos para gastos sociales y a compri-mir el empleo en el sector público.

En cuarto lugar, la globalización provoca laaceleración de la reestructuración de la produc-ción, lo que acarrea la deslocalización y la sub-contratación, importantes pérdidas de puestos detrabajo en algunos países y la inestabilidad del

mercado de trabajo. Si bien los efectos negativosque sufren los países industrializados recibenamplia cobertura en los medios de comunicaciónglobales, no por eso los países en desarrollo re-sultan siempre beneficiados. Por ejemplo, los cam-bios de las reglas del sistema de comercio inter-nacional para los textiles y el vestido probable-mente tengan como consecuencia una importan-te pérdida de puestos de trabajo en Bangladeshy en algunos otros países de bajos ingresos, enbeneficio de China.

En quinto lugar, lógicamente la capacidad delos distintos países de sacar partido de las opor-tunidades que ofrece el mercado global está muypolarizada. Son muchos los países donde hay po-cas posibilidades de crear empleos mediante laparticipación en los mercados globales. Por elcontrario, la liberalización tiende a reducir elempleo existente debido a la competencia de lasimportaciones y a las presiones tendientes al in-cremento de la productividad. En los países debajos ingresos, las industrias nacionales de bajaproductividad pueden desaparecer al estar en-frentadas a la competencia internacional, puescierran empresas y desaparecen puestos de tra-bajo. Además, algunos países han sido capacesde sacar provecho de sus recursos naturales, delas calificaciones de su fuerza de trabajo y de lacapacidad de sus empresarios para generar uncrecimiento importante del empleo; el sector deprogramas informáticos de la India es un ejem-plo conocido de la ventaja obtenida gracias al ni-vel de calificaciones de su fuerza de trabajo.

Todo lo que precede implica que la globaliza-ción puede agravar los déficits de trabajo decen-te. Sin embargo, ésta no es una consecuencia in-evitable. Hay ejemplos de países que han utiliza-do exitosamente el espacio existente para la polí-tica nacional y así sacar provecho de las oportu-nidades que brinda la globalización. Sin embar-go, hay una tendencia a la polarización que pre-domina sobre la convergencia, así como una ten-dencia a la creación simultánea de grupos de ga-nadores y perdedores.

2. Razonamiento desarrollado con cierta profundidad por Joseph Stiglitz. Véase por ejemplo su libro El malestar en la globaliza-ción, Madrid, Santillana, 2003.

3. Véase Panorama Laboral 2003: América Latina y el Caribe, Lima, OIT, 2003.

4. Véase, por ejemplo, OIT, Comisión de Empleo y Política Social, “Empleo y política social en relación con las zonas francasindustriales (ZFI)”, GB.285/ESP/5, Ginebra, noviembre de 2002.

5. Véase Raymond Torres, Hacia una economía mundial socialmente sostenible: un análisis de los pilares sociales de la globaliza-ción, Madrid, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 2002.

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4. El espacio para hacer del trabajodecente un objetivo global

Consiguientemente, en la búsqueda de ins-trumentos que pudieran fortalecer la dimensiónsocial de la globalización, la Comisión Mundialse volcó naturalmente al trabajo y el empleo porser éste el campo de acción decisivo. Lo que estáen juego es en parte la cuestión del nivel gene-ral de empleo. Evidentemente una globalizaciónsin puestos de trabajo no va a ofrecer una dis-tribución justa y equilibrada de sus beneficios.Asimismo, una vez aceptado un concepto másamplio de la dimensión social, está claro tam-bién que no sólo se trata de la cantidad de pues-tos de trabajo. La globalización debe crear em-pleos productivos que generen ingresos adecua-dos y seguridad, respaldando así la integraciónsocial. Deben respetarse los derechos de los tra-bajadores y de las empresas, y tiene que oírse lavoz de sus representantes. Hay que crear insti-tuciones y políticas con miras a garantizar yproteger condiciones de trabajo decentes. Enotras palabras, el objetivo global es el trabajodecente.

Claro que, con la tendencia actual de la globa-lización, esos objetivos casi no están en la mesa.La economía global es impulsada por la fuerzade la competencia, para la cual el empleo es uncosto. Dado que la innovación se concentra en lospaíses de altos costos de fuerza de trabajo y deelevados ingresos, las inversiones en tecnologíaavanzada tienden a hacerse con el objetivo deeconomizar fuerza de trabajo, extendiéndose atoda la economía global a través de las cadenasglobales de producción. Las prescripciones domi-nantes de política macroeconómica apuntan aresolver los desequilibrios mediante medidas de-flacionistas en los países deficitarios, en lugar depolíticas de expansión económica en los paísescon superávit. Los cambios que ocurren en losmercados globales conducen a destruir el empleoen un sitio y a crearlo en otro, pero no hay ins-trumentos globales que promuevan la compen-sación de los perdedores por los ganadores. A ni-vel nacional existen mecanismos (de eficacia va-riable) con fines de distribución, solidaridad yprotección, pero estos mecanismos no tienen con-trapartidas reales en el plano global. En reglageneral, esto puede sintetizarse como una faltade coherencia entre las políticas económicas ysociales en el plano global. Por ejemplo, puedeobservarse que las estrategias de reducción de lapobreza promovidas por las instituciones deBretton Woods no conceden suficiente importan-

cia al empleo, a pesar de que éste es el caminoprincipal para salir de la pobreza.

La Comisión Mundial sostiene que es posibley necesario que el trabajo decente sea un objeti-vo global y formula recomendaciones en varioscampos:

• Integrar los objetivos del empleo en la formu-lación de políticas económicas. La ComisiónMundial argumenta que el comercio interna-cional, las finanzas y otras políticas económi-cas deben integrar de manera más efectiva losobjetivos de empleo. Cada vez es más difícilque los países por sí solos logren alcanzar losobjetivos de empleo, por razones semejantesa las que figuran en el Preámbulo de la Cons-titución de la OIT, pero hay poca coordinaciónde la política de empleo en el plano interna-cional. Por ejemplo, en la economía global de-bería darse mayor prioridad a la política ma-croeconómica anticíclica y al mantenimientode niveles adecuados de demanda; en otraspalabras, tendría que haber una estrategiaglobal de crecimiento. Del mismo modo, laspolíticas de comercio internacional deberíantomar en cuenta sus repercusiones en el em-pleo. Es una de las cuestiones esenciales enmateria de coherencia política entre las orga-nizaciones internacionales, que deberían “tra-tar las políticas económicas y laborales inter-nacionales de un modo más integrado y cohe-rente”.

• Trabajo decente en las cadenas globales deproducción. La Comisión Mundial consideraque es necesario prestar más atención a losobjetivos de empleo y de trabajo decente enlos sistemas de producción globales que cre-cen rápidamente. Los problemas principalesde la calidad del empleo suelen encontrarseno necesariamente en las empresas multina-cionales mismas o incluso en sus proveedoresinmediatos, sino más abajo en la cadena desubcontratación, donde los controles son es-casos. La Comisión Mundial insta a que se ha-gan esfuerzos más enérgicos para aplicar lasnormas del trabajo en la base de las cadenasde producción y opina que el diálogo entre lasorganizaciones de trabajadores y de emplea-dores constituye un medio propicio para lo-grarlo. La Comisión Mundial observa que haysignos alentadores de un aumento de acuer-dos globales entre sindicatos globales y em-presas multinacionales en torno del respetode los derechos fundamentales en el trabajo yotras cuestiones de gran importancia.

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• Fortalecimiento de las políticas nacionales detrabajo decente. De conformidad con el argu-mento básico según el cual una dimensión so-cial más marcada de la globalización requie-re acciones en todos los niveles, desde el pla-no local hasta el plano global, la ComisiónMundial atribuye una gran importancia a laspolíticas locales y nacionales de trabajo de-cente. En primer lugar, sostiene que es im-portante preservar el espacio nacional paraestablecer políticas con miras a lograr losobjetivos nacionales y que, por consiguiente,las reglas de la economía global deben teneresto en cuenta. En este marco, destaca lavariedad de posibles políticas nacionales des-tinadas a promover la creación de empleo yla protección social, y señala en particular laimportancia de un movimiento sindical libree independiente, así como de las organizacio-nes de los pobres; de políticas para favorecerel crecimiento de las empresas, del compro-miso de escoger el camino “alto” de la colabo-ración entre empleadores y trabajadores, asícomo también la necesidad de una mejor go-bernanza de la economía informal. La Comi-sión Mundial aboga por la prioridad de laacción en el plano local, con miras a respetary proteger las comunidades locales, pues laacción en el plano local también puede res-ponder con mayor facilidad a las necesida-des y aspiraciones específicas de las comuni-dades consideradas.

• La Comisión Mundial tiene la preocupaciónde encontrar un equilibrio entre, por un lado,la creación de oportunidades y, por otro, lanecesidad de abordar el problema de la vul-nerabilidad. Por ejemplo, respecto del movi-miento transfronterizo de personas se pronun-cia a favor de un marco multilateral basadoen derechos que podría englobar tanto lasoportunidades como la protección. Además,sugiere que se realicen más estudios para de-finir un “piso socioeconómico” que dé más se-guridad económica y sea un instrumentomás eficaz para la reducción de la pobreza.

Según la Comisión Mundial, los obstáculos aestas políticas se encuentran principalmente enla gobernanza y la voluntad política. Sostiene queel proceso de globalización ha avanzado más rá-pidamente que las instituciones económicas ysociales que son necesarias para que funcione demanera equitativa y sin tropiezos. Cabe citarentre las deficiencias los efectos asimétricos delas reglas de la economía global entre países po-

bres y países ricos, así como también el déficitdemocrático que existe en el establecimiento deesas reglas. En muchos países, el imperio de laley y la representación de los intereses más im-portantes son frágiles, por lo cual es preciso re-forzar la capacidad del Estado y los demás acto-res con el fin de gestionar el crecimiento econó-mico y el progreso social en interés de todos. Enel plano global, la Comisión sostiene que el siste-ma multilateral no asume todas las responsabi-lidades que debiera respecto de las personas, yque se observa un desequilibrio considerable dela representación y del poder de los actores inte-resados. Estas consideraciones, aunque sean deíndole general, explican el fracaso de la elabora-ción de políticas adecuadas para promover elempleo y el trabajo decente.

5. Mejorar la gobernanza

¿Cuáles podrían ser, por consiguiente, las cues-tiones clave de gobernanza que deben ser consi-deradas para hacer del trabajo decente un obje-tivo global? La Comisión Mundial ha examinadodos aspectos de esta cuestión. El primero se re-fiere a los actores clave, sus objetivos y capacida-des, su comportamiento y su grado de responsa-bilidad. El segundo se refiere a los instrumentosmediante los cuales podría lograrse una mejorgobernanza.

5.1. Actores

El Estado: En el plano nacional, la ComisiónMundial aboga por un Estado eficaz y basado envalores democráticos que pueda sostener un altocrecimiento económico mediante políticas ma-croeconómicas adecuadas, suministrar bienespúblicos y protección social, aumentar las capa-cidades de la población y las empresas, y tratarla cuestión de la vulnerabilidad. En contraposi-ción con la tendencia dominante de reducción delEstado, la Comisión sostiene que el Estado dis-pone de muchas posibilidades de acción para pro-mover el trabajo decente, reivindicación que semanifiesta ampliamente en el proceso democrá-tico. El Estado debería, por ejemplo, establecerreglas de juego justas y aplicarlas a toda la eco-nomía y, en particular, proteger los derechos tan-to de los trabajadores como de las empresas de laeconomía informal y rural, una cuestión capitalen materia de trabajo decente. Mediante políti-cas específicas se podría apuntar a obtener lamayor tasa posible de crecimiento de nuevos pues-

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tos de trabajo con ingresos por encima de la líneade pobreza y aumentar la productividad así comolos ingresos de las personas empleadas en el sec-tor informal.

Asimismo, las responsabilidades del Estadono se limitan al plano nacional. El Estado tienela innegable responsabilidad de elaborar políti-cas globales que tomen en cuenta los interesesde los demás, en lugar de perseguir interesesnacionales limitados. Lograr una acción coordi-nada entre los Estados en materia de políticassociales plantea muchas dificultades de ordenpráctico, entre las cuales se cuentan los proble-mas de observancia y vigilancia, las deficienciasdel proceso democrático para llegar a acuerdos, yla tendencia evidente a que la agenda refleje tantolas relaciones de poder como las necesidades rea-les. Sin embargo, la interdependencia de los Es-tados implica que habría beneficios importantesde una mejor coordinación entre ellos en el cam-po social en general, y con respecto al trabajodecente en particular.

Principales actores privados: Por su naturaleza,muchos aspectos de la economía global escapana la reglamentación del Estado o –debido a lasinsuficiencias de la coordinación internacional–no se ajustan adecuadamente a las políticas na-cionales. Por esta razón, es aun más importanteexaminar el papel de los demás actores.

• La empresa. Habida cuenta de los límites dela normativa y la acción pública en el planode la economía global, el comportamiento decarácter voluntario de las empresas desem-peñará inevitablemente un papel importanteen el logro de los objetivos sociales, como lohace ya dentro de las fronteras nacionales.Debido a diferencias muy arraigadas de lacultura empresarial, es difícil establecer unmodelo global común. Asimismo, existen di-versos medios gracias a los cuales el trabajodecente y otros objetivos sociales se integranal comportamiento empresarial, según distin-tos enfoques de la responsabilidad social delas empresas, muchos de los cuales abarcanlos derechos en el trabajo y las condiciones detrabajo; mediante sinergias entre los objeti-vos económicos y sociales, dado que muchosaspectos del trabajo decente contribuyen a laestabilidad y a la sostenibilidad de la econo-mía global, y con frecuencia contribuyen di-rectamente al aumento de la productividad delas empresas; y mediante el desarrollo de nue-vas formas institucionales de la actividad eco-

nómica privada en el marco de la “economíasocial”. Esta última en especial puede ayudara reforzar la capacidad de acción local en elcontexto de la globalización.

• Los sindicatos. La globalización y la informa-lización han afectado notablemente la capaci-dad del movimiento sindical de promover losobjetivos sociales nacionales. Sin embargo, enlos últimos años ha crecido la acción sindicaltransfronteriza y se observan en ciertos sec-tores intentos de entablar un diálogo socialregional o global sobre salarios y condicionesde trabajo. Las confederaciones sindicalesmundiales luchan activamente por los objeti-vos sociales en los márgenes de los principa-les foros de negociación, como la OMC, y man-tienen un diálogo con las instituciones deBretton Woods. En algunos sectores, como elmarítimo, hay claros avances en la negocia-ción de acuerdos globales. Hay resistencias aestas tendencias, si bien el mantenimiento deun diálogo transfronterizo entre representan-tes de organizaciones de trabajadores y de em-pleadores parece cobrar fuerza.

• La sociedad civil, que adquiere cada vez másvisibilidad y está compuesta por múltiples ac-tores, puesto que este término abarca unaamplia variedad de actividades de organiza-ción, de promoción y otras acciones de la ciu-dadanía. Las organizaciones de la sociedadcivil son una gran fuente de ideas y de deba-tes y movilizan eficazmente grupos minorita-rios o intereses específicos, tanto en el planonacional como en el internacional. En el mar-co de la economía de mercado, las ONG hanliderado el movimiento que insta a inversoresy consumidores a tener en cuenta criteriossociales al tomar decisiones. Actualmente, lainversión socialmente responsable se ha con-vertido en un gran negocio. Los consumido-res, al menos en los países industrializados,también están dispuestos a pagar un sobre-precio por mercancías con certificado de queno ha intervenido el trabajo infantil en su pro-ducción o de que han sido producidas median-te el pago de un salario adecuado. Las princi-pales organizaciones de la sociedad civil na-cional siguen activamente la forma en que losgobiernos, las empresas y otras organizacio-nes cumplen sus compromisos y, de esta for-ma, hacen una contribución importante paragarantizar la responsabilidad.

El sistema multilateral: Tratándose de globali-zación, las organizaciones del sistema multilate-

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ral quizá sean los actores más notorios. Diferen-tes organismos del sistema de Naciones Unidasasumen responsabilidades en los principales cam-pos de la acción social global –derechos huma-nos, normas internacionales del trabajo, educa-ción, medio ambiente, desarrollo en general– quedeben integrarse mejor en el proceso de la globa-lización. A este respecto se plantean dos impor-tantes cuestiones relativas a la coherencia y laresponsabilidad.

Los mecanismos de gobernanza de la econo-mía global se concentran en las instituciones eco-nómicas y financieras internacionales –el FMI,el Banco Mundial y la OMC–, en los cuales loscompromisos económicos y financieros tienen porlo general prioridad sobre los compromisos socia-les.6 Esto forma parte de un problema mucho másamplio, pues las instituciones económicas y so-ciales del sistema multilateral tienden a operarcon relativa independencia las unas de las otras,de modo que, por ejemplo, las negociaciones so-bre comercio internacional no toman explícita-mente en cuenta el empleo, entre otros objetivossociales. Esta falta de coherencia no sólo es unproblema de las propias instituciones sino quesuele reflejar las diferentes posiciones de los mi-nisterios nacionales que tienen la responsabili-dad de la gobernanza de estas instituciones. Paraque el sistema multilateral cumpla un papel máseficaz en la consecución de los objetivos sociales,es necesario lograr una mayor coherencia entrelos diferentes campos de acción. El informe de laComisión Mundial señala estos problemas ins-tando a que se tomen iniciativas específicas conel fin de lograr una mayor coherencia y una ma-yor responsabilización mediante, por ejemplo, lasupervisión de los parlamentos nacionales. LaComisión Mundial sostiene que, dado el papelcentral que tiene el empleo para alcanzar los ob-jetivos económicos y sociales, en la gestión globalde la economía debería prestarse más atención ala promoción del empleo.

5.2. Instrumentos

El informe de la Comisión Mundial destaca laresponsabilidad que incumbe a los diferentes ac-tores que intervienen en la dimensión social dela globalización. No obstante, la responsabilidadsólo puede ejercerse si los mecanismos de gober-nanza son adecuados. El objetivo de la coheren-

cia de las políticas requiere instituciones y mar-cos de política convenidos con los cuales los acto-res puedan trabajar y mecanismos que les per-mitan ejercer influencia sobre los resultados eco-nómicos y sociales. La Comisión Mundial señalavarios campos de reflexión muy importantes paradeterminar cuáles son los instrumentos existen-tes más eficaces o para diseñar nuevos instru-mentos:

• La Comisión Mundial subraya la debilidad ola injusticia de los marcos multilaterales enciertos sectores clave que tienen un gran im-pacto sobre los objetivos sociales. Señala enparticular el desequilibrio que existe entre lasolidez del régimen comercial internacional yla endeblez de los regímenes de circulación delcapital, de los mercados financieros y de lamigración internacional. La elaboración denuevos instrumentos multilaterales en esoscampos plantea dificultades inmensas debidoa los grandes intereses en juego, si bien sonmuy importantes para la consecución de nu-merosos objetivos sociales.

• Como se ha mencionado anteriormente, esnecesario seguir trabajando para elaborar ins-trumentos de coordinación de política ma-croeconómica que permitan integrar con ma-yor eficacia los objetivos del empleo.

• Se cuestiona a veces el papel de las normasinternacionales del trabajo en un mercado detrabajo competitivo, si bien se reconoce queéstas tienen un alto grado de legitimidad. Losmétodos de carácter voluntario que se utili-zan desde hace muchos años para la aplica-ción de las normas de la OIT han demostradosu valor, si bien cabe explorar nuevas moda-lidades para lograr su cumplimiento efectivo,especialmente en lo que se refiere a las nor-mas fundamentales de mayor alcance. Asimis-mo, es necesario reflexionar sobre la funciónde los diferentes tipos de instrumentos jurídi-cos que existen en este campo –tanto “flexi-bles” (soft) como “rigurosos” (hard)–, que po-drían ampliar las posibilidades de acción. Losinstrumentos como la declaración relativa alos principios y derechos fundamentales en eltrabajo ofrecen un modelo que podría ser fuen-te de inspiración en otros campos.

• La existencia de mejores mecanismos e insti-tuciones de apoyo a las iniciativas de los acto-

6. Por supuesto, el tema no es simple. Se sostiene en las instituciones financieras que el logro de los objetivos sociales depende delrespecto de estos compromisos financieros.

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res económicos clave, las empresas y los tra-bajadores, incidiría probablemente en la me-jora de su actuación. Se trata de los marcosreferentes a la responsabilidad social de lasempresas, así como de los mecanismos de diá-logo social en el plano internacional. Es preci-so ahondar la investigación sobre estas cues-tiones con el fin de analizar las reivindicacio-nes y los intereses de los actores consideradospara lograr que sean realmente eficaces losdistintos instrumentos existentes o proyecta-dos que apuntan a la promoción del trabajodecente.

• En términos más generales, los instrumentosde política en materia de protección social ysolidaridad en el plano global son muy débi-les. Por consiguiente, es necesario diseñarmarcos que puedan proporcionar recursos ymétodos de redistribución con miras a ese ob-jetivo.

En muchos aspectos, el espacio regional per-mite dar un primer paso importante en pos deestos propósitos. Evidentemente, las tentativasde establecer un conjunto de normas sociales co-munes, una mejor coordinación macroeconómicay un cierto grado de redistribución mediante fon-dos sociales o de reestructuración son mucho másfáciles de emprender en el plano regional. LaUnión Europea es el mejor ejemplo de lo que pue-de lograrse, pero también de los obstáculos quetraban un avance rápido. Fuera de Europa, seobserva una clara tendencia global hacia marcosregionales más sólidos en los que se presta cadavez más atención a la integración de los objetivossociales. Este proceso es sobre todo notable en elcontinente americano, donde el Mercosur y másrecientemente las experiencias de alcance conti-nental han demostrado una amplia adhesión a

la inclusión del objetivo del trabajo decente en laagenda regional. Asimismo, se observan progre-sos en África y más lentamente en Asia. Los ex-perimentos que se realizan en estas regiones ser-virán para diseñar las futuras políticas globales.

En todos estos campos, la propia experienciade la Comisión Mundial en materia de diálogo yconsenso ofrece un modelo para avanzar. La par-ticipación de una amplia gama de actores en laelaboración de estos marcos e instrumentos esuna condición fundamental para su viabilidad,sea en el plano regional o global. Ésta es la lógicaen la que se funda la idea de organizar un foro depolíticas de globalización, que se está examinan-do en la OIT, y que podría reunir una gran varie-dad de redes de actores sociales importantes entorno del objetivo global del trabajo decente.

6. Conclusión

La Comisión Mundial sostiene que una globa-lización justa es posible, pues es esencial para laestabilidad global. Si bien es necesario llevar acabo una amplia gama de acciones diferentes, laclave está en crear políticas e instituciones másfuertes y sistemáticas en materia de trabajo de-cente. Dar prioridad al trabajo ilustra un princi-pio más general: una globalización más justa debeconstruirse a partir de una mejor integración delas políticas sociales y económicas. El desafío con-siste en idear las políticas, las reglas y los meca-nismos para coordinar en la economía global losobjetivos económicos y sociales, sea por interme-dio de la legislación social u otros métodos, enpos del interés común. Se trata de un programaa largo plazo. No obstante, resulta cada vez másevidente que este empeño es esencial para que elproceso de globalización responda a las esperan-zas y aspiraciones de los pueblos.

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LAS POLÍTICAS DE EMPLEOEN LOS PAÍSES DEL MERCOSUR(1990-2003)

Jorge Notaro*

Introducción

Al comienzo del siglo XXI los países del Merco-sur ingresaron en un período de cambios políti-cos que se reflejan en las estrategias de crecimien-to y las políticas de empleo. Este documento ana-liza el estado de situación previo a los cambios, yrevisa la experiencia de los países así como losrequerimientos del proceso de integración.

El presente artículo es una versión corregidade otro anterior, resultado de la cooperación dela Oficina Regional de OIT en Buenos Aires, res-pondiendo a una solicitud de la Secretaría Técni-co Ejecutiva del Observatorio del Mercado de Tra-bajo del Mercosur. En esa oportunidad se reali-zaron informes sobre la Argentina (María EstelaLanari), Brasil (Carlos Alberto Ramos), Paraguay(Ana Leticia Carosini) y Uruguay; las referenciasa cada país surgen de esos estudios y, en caso con-trario, se explicita la fuente. Se analizaron losproblemas de empleo desde la década de los 90así como las políticas de empleo implementadas.La pregunta central en todos los casos fue¿losprogramas y las políticas de empleo dieronrespuesta a los problemas de empleo? (véasewww.observatorio.net/estudios).

En esta versión se presentan los perfiles delos mercados de trabajo (punto 1) y de las políti-cas de empleo (punto 2) de cada país y un balan-ce regional; los requisitos del proceso de integra-ción regional para las políticas de empleo (punto3) y algunas consideraciones finales, explicitan-do las lecciones del pasado y los desafíos del pre-sente (punto 4).

1. Los problemas de empleo

La pregunta central es ¿el nivel y la calidaddel empleo mejoraron en el período analizado? Encada país se consideran los principales condicio-nantes y los resultados del mercado de trabajo.

1.1. La Argentina

Desde la segunda mitad de 1974 y hasta 1990,los cambios significativos en el empleo estuvie-ron dados por una menor demanda de trabajoen las actividades formales, el crecimiento delempleo no asalariado como proporción de la ocu-pación total, el desarrollo y la expansión del sec-tor informal, el aumento del subempleo visible,del empleo asalariado no registrado y de la du-ración media del desempleo. Se redujeron las re-muneraciones y la productividad del trabajo. Sinembargo, el desempleo no constituía un proble-ma relevante, si bien inquietaba por su signifi-cación ética y social (Canitrot, 1995). La expan-sión económica favoreció la creación de puestosde trabajo en una economía que había perma-necido estancada por un largo período, pero lareestructuración productiva ligada a la apertu-ra tendió paralelamente a eliminar puestos detrabajo.

En el marco de los indicadores de “trabajo de-cente” –empleo, ingresos, protección social– lasituación1 ha empeorado a lo largo de la década.La calidad del empleo, medida por el crecimientodel sector informal y por la precariedad de la re-lación entre oferta y demanda de trabajo, se con-

* Economista uruguayo, investigador del Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de laUDELAR y asesor del MTSS de la República Oriental del Uruguay.

1. Véase OIT, Panorama Laboral, 2001y 2002.

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virtió en el espejo de la evolución macroeconómi-ca. Al inicio del período de análisis el número depersonas económicamente activas (PEA) era de11.000.000 sobre una población total de32.615.000, de las cuales 715.000 estaban des-ocupadas. Cuatro años después, sobre una PEAde 12.400.000 los desocupados eran 2.100.000 ycon la caída del producto la población desocupa-da ascendió a 2.740.000.

La duración media de la desocupación conti-nuó creciendo lentamente y contribuyó así a laconsolidación de un núcleo duro de trabajadoresdesocupados menos educados. La desocupacióntambién alcanzó a quienes poseen altos nivelesformativos y, en muchos casos, sólo pudieron lo-grar posiciones laborales precarias e inadecua-das para sus calificaciones (Lanari, 2003).

La pobreza pasó del 29% de la población en1995 al 52% en 2002. Una proporción importan-te de esta población es de “nuevos pobres” quehan sido desplazados a esta condición por lastransformaciones del mercado de trabajo. Lamagnitud y la intensidad de tales cambios hanincidido en la estructura social del país, por loque su recomposición demanda estrategias dife-renciadas para el corto, mediano y largo plazo.

1.2. Brasil

El estilo de desarrollo de los años 90 combinóuna mayor apertura de la economía y la privati-zación de actividades. Se implementó el Plan Realen 1994 con una nueva unidad de cuenta, la uni-dad real de valor (URV), moneda indexada dia-riamente y que podía ser parámetro para rene-gociar contratos (incluso salarios); se daba sus-tentabilidad a la estabilización mediante un “an-cla nominal”.2 Se explicaba el desempleo por elperfil de los desempleados que, al no tener la ca-lificación adecuada para ocupar los puestos detrabajo que se abrían, tendrían un problema de“empleabilidad” que podría revertirse con educa-ción y formación profesional.

En enero de 1999 se adopta el cambio flotantey metas de inflación. El impacto es casi inmedia-to y el año finaliza con un aumento del productode 0,8%. En 2000 la variación del PBI alcanza4,4% (el porcentaje de aumento más alto desde

1994) pero se desacelera durante los dos años si-guientes (1,4 y 1,5%).

En el mercado de trabajo interactúan dos seg-mentos: uno regulado y otro al margen de cual-quier regulación estatal. Ese tipo de interacciónes muy importante tanto para entender el fun-cionamiento como para diseñar y evaluar las po-líticas de empleo. La fuerza de trabajo es de 83millones de personas aproximadamente y los asa-lariados registrados son 22 millones.

La tasa de desempleo no registra niveles ex-tremadamente elevados, incluso en el transcur-so de coyunturas nada favorables. Durante 1998-2002 la tasa de desempleo fue de 7,1%. Entre 1993y 1994, el PBI acumula un aumento de 10,2% yla tasa de desempleo cayó de 5,8% a 5,0%. ¿Porqué ese mayor nivel y la mayor resistencia a labaja? La respuesta puede estar correlacionadacon la segmentación formal-informal y el marcode regulación.3 La tasa de los hombres (7,5%) esinferior que la observada en las mujeres (11,9%).Los negros (12,9%) registran, también, un por-centaje de desocupación superior que la de losno-negros (9,2%). Los jóvenes también verificanmayores tasas de desempleo que los adultos(17,8% y 6,4%, respectivamente).4

1.3. Paraguay

Desde 1989 las políticas económicas produje-ron mayor apertura, liberalización y participa-ción del sector privado. La coyuntura recesivainiciada en 1995 con la intervención y el cierrede más del 50% de los bancos y financieras, lasuspensión por tiempo indefinido de la venta delas empresas públicas y la recaudación menor queel gasto, han generado un déficit creciente y unaumento del endeudamiento externo.

Esta situación ha deteriorado el mercado labo-ral, influyendo en el aumento del desempleo y dela precarización del empleo, ya que se han creadoempleos de baja productividad y de baja remune-ración. Se observa un cambio en la participaciónsectorial ya que en 1972 la población activa traba-jaba en un 51% en el sector primario y un 29% enel sector terciario, mientras que en 2002 estos por-centajes fueron revertidos, registrándose un 52%en el terciario y un 26% en el primario.

2. El tipo de cambio siempre fluctuó, administrado por el Banco Central.

3. ¿Podría estar aumentando el desempleo de segmentación por calificaciones, territorial o falta de información, como en Uru-guay?

4. Los datos corresponden a 2001 y la fuente es la Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios (PNAD). Definimos a los jóvenescomo los individuos de dieciséis a veinticuatro años.

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LAS POLÍTICAS DE EMPLEO EN LOS PAÍSES DEL MERCOSUR (1990-2003)


El crecimiento poblacional se ha mantenidorelativamente constante (2,2%) en los últimosdiez años, con un mayor crecimiento de la PEA(3,5%) principalmente en el área urbana. Ese cre-cimiento presiona a adoptar políticas tendientesa equilibrar la oferta laboral con la demanda,considerando también que la fuerza laboral pa-raguaya se caracteriza por ser joven, ya que dostercios de la población es menor a treinta años yla población de quince a veintinueve años pre-senta una tasa de participación laboral del 65%.

Las proyecciones de la fuerza de trabajo reali-zadas por la Dirección General de Estadísticas,Encuestas y Censos (DGEEC) estiman que serequiere crear 95.000 nuevos puestos por añopara absorber la oferta creciente.

1.4. Uruguay

Los problemas de empleo acompañaron loscambios del contexto. Desde 1984 hasta 1998, elcrecimiento con relativa estabilidad se reflejó enaumento del número de ocupados y de los sala-rios; quedó como problema una tasa de desem-pleo alta. En este período no se apreció un dete-rioro en la calidad del empleo, situación proba-blemente asociada al aumento de trabajadoresasalariados privados y a la incorporación de jó-venes de mayor calificación; a diferencia del res-to de América Latina, la mayor parte de los em-pleos generados hasta 1998 fueron en relaciónde dependencia en el sector formal urbano priva-do con un componente, moderado y estable, deempleo no registrado.

Desde 1999 hasta 2003, la recesión y los des-equilibrios macroeconómicos se reflejaron en re-ducción del número de ocupados y de los sala-rios, deterioro de la calidad del empleo, aumentodel desempleo, la emigración, la pobreza y la ex-clusión. A fines de 2003 comenzó a aumentar alPBI y el empleo empezó a recuperarse el año si-guiente, sin cambios significativos en los nivelesde salarios.

Entre 1998 y 2002 tanto el número de hoga-res como el de personas pobres aumentó un 50%;según los indicadores utilizados representan en-tre 25% y 33% de la población (INE, 2003). Enlos hogares pobres se observan menores tasas deempleo (44,7% en 2002) y mayores tasas de des-empleo (29,9% en 2002).

1.5. Balance regional

La mayor parte de la década fue de crecimientopara los cuatro países y los primeros años fueronmejores que los últimos con relación al nivel deactividad económica y el empleo. Sobre el finalde la década fueron entrando en recesión, la Ar-gentina en 1999, Paraguay en 2000 y Uruguayen 1998; la Argentina y Uruguay registran unacaída de casi 20% del PBI en estos años, en uncontexto de importantes desequilibrios macroeco-nómicos. En Brasil el ritmo de crecimiento se len-tificó, de un 2,5% promedio de la década de los 90que se reduce a un 1,5% en 2001-2003, lo queimplica una caída del producto por habitante.

Varios trabajos (Tokman y Martínez, 1999a,b, c; Ganuza et al., 2001) analizan los impactosde la apertura examinando los cambios en losgrandes agregados económicos, así como en lapobreza y en la desigualdad, y asumen que “elcanal de transmisión de los efectos de la apertu-ra sobre la pobreza y la desigualdad es el merca-do laboral”.5

Con una perspectiva para toda la década delos 90 la situación laboral se considera estanca-da y en retroceso en los países de la región, conexcepción de Brasil. En 2002 con relación a 2001se consideró que el desempeño del mercado detrabajo de Brasil fue de calidad media mientrasque en la Argentina, Paraguay y Uruguay fue decalidad baja.6

Los indicadores del mercado de trabajo mues-tran situaciones parcialmente distintas. En laArgentina el último quinquenio de crecimiento(1994-1999) genera un aumento del empleo me-nor que el de la oferta, lo que deriva en un persis-tente aumento de la tasa de desempleo que seacelera con la caída del nivel de actividad.7 Elnúmero de desempleados se acerca a los tres mi-llones en 2002, con deterioro de la calidad delempleo ya que los ocupados plenos pasan del65,9% del total de ocupados en 1991 al 57,3% en2001. Los pobres eran el 29% al principio del pe-ríodo y son el 52% al final.

En Brasil la tasa de desempleo, que es relati-vamente baja para los niveles de América Lati-na, aumentó desde 4,8% en 1991 a 7,3% en 2002;la informalidad, alta y creciente, se elevó de 41%a 46%.

En Paraguay la tasa de desempleo aumentó

5. Se pueden tener en cuenta también los informes anuales de CEPAL y BID.

6. ETM-OIT, Panorama Laboral, anual desde 1996.

7. Durante 2003 se espera un crecimiento en torno del 4% y una reducción de la tasa de desempleo de 15%.

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de 5,2% en 1990-1994 a 15,6% en 1999-2001, y laPEA creció a 3,5%.

En Uruguay desde 1984 hasta 1998 el creci-miento con relativa estabilidad se reflejó en au-mento del número de ocupados y de los salarios;quedó como problema una tasa de desempleo alta.Desde 1999 hasta 2003 la recesión y los desequi-librios macroeconómicos se reflejaron en caída delnúmero de ocupados y los salarios, deterioro dela calidad del empleo, aumento del desempleo yla pobreza.

El deterioro de la situación de empleo en elperíodo analizado fue común a los cuatro países,con tasas de desempleo en aumento y pérdida decalidad del empleo, que medido por el sector in-formal se ubica cerca del 50% de los ocupados.

2. Las políticas de empleo

Las experiencias de más de una década dereformas laborales en América Latina han sidoacompañadas por una literatura dirigida a eva-luar los beneficios y los costos para las empresasy los trabajadores, así como los impactos en lainversión y el crecimiento. Una línea de investi-gación promovida por la OIT analiza el cambioen los contratos y los impactos en los costos labo-rales y el empleo, la relación entre flexibilidad ycompetitividad así como entre la primera y laproductividad (por ejemplo, Tokman y Martínez,1999 a, b, c; Amadeo et al., 1997). Otra línea pro-movida por el Banco Mundial y el BID estimaque la rigidez en los mercados laborales tieneimpactos negativos sobre el empleo y fundamen-ta la necesidad de desregulaciones más profun-das (por ejemplo, Banco Mundial, 1995; BID,1998).

En el enfoque BID-Banco Mundial se esperaque con mayor flexibilidad numérica, salarial yfuncional, se reduzcan la magnitud y la duracióndel desempleo. Como ejemplo que ilustra estepunto de vista se destaca que “el grado de protec-ción al empleo tiene efectos significativos sobreel funcionamiento del mercado de trabajo: paísescon más alta protección tienen menores tasas deempleo y mayor participación del empleo no de-pendiente en el total” (BID, 1998). El indicadorutilizado para medir la falta de flexibilidad tieneen cuenta el tiempo de trabajo necesario paratener derecho a indemnización por despido, lasmayores o las menores posibilidades de despedirsin pago de indemnización y el costo del despido.Se podría considerar que los indicadores no sonadecuados a la categoría que se quiere medir (ri-

gidez o flexibilidad) ya que no se tiene en cuenta,por ejemplo, que los seguros de desempleo, laspolíticas de capacitación o el tipo de cambio realson instrumentos de flexibilización (se verá másadelante).

Un enfoque más amplio incluye la flexibilidaddel mercado de trabajo y la flexibilidad del tra-bajo como insumo (Amadeo y Horton, 1996: 17).La primera incluye los componentes tradiciona-les, el empleo, el salario real y la movilidad limi-tada por la segmentación que dificulta a los tra-bajadores con perfiles similares moverse de unoa otro segmento del mercado. La segunda agregala capacidad del trabajo, como factor de produc-ción, de adaptarse a cambios en el contexto, loque a su vez depende del aumento del capitalhumano con políticas de formación y del creci-miento de la productividad que relativiza el pa-pel de los salarios en los costos. La flexibilidadbasada en los contratos de corta duración tendrácomo resultado la reducción de la calificación delos trabajadores, de su productividad y de susingresos. Como resultado de las políticas de equi-librio fiscal mediante la reducción del gasto so-cial, se agrega el deterioro de las condiciones devida de los trabajadores (educación, salud, vivien-da, nutrición), que reducen aun más las posibili-dades de aumento sostenido de la productividad(Chacaltana y García, 2001).

En un análisis sobre la reforma laboral enAmérica Latina se considera que en la Argenti-na fue profunda y con un carácter flexibiliza-dor, en Brasil se introdujeron cambios menosprofundos, en Paraguay los cambios no tuvie-ron un claro impacto flexibilizador y en Uru-guay “no se podría hablar de reforma laboralstrictu senso” (Vega, 2001). Los incentivos lega-les para promover la contratación de trabaja-dores con nuevas modalidades de contratos tu-vieron escasa aplicación y sus eventuales im-pactos en el aumento del empleo fueron anula-dos por la recesión.

Para el análisis de las políticas implementa-das en los países de la región durante 1990-2003se utiliza una clasificación que facilita la compa-ración, que se toma de tres trabajos recientes conobjetivos similares (Andraus et al., 1998; Martí-nez, 1996; Samaniego, 2003).

2.1. Los servicios públicos de colocación

Han sido exitosos en Brasil con un crecimien-to exponencial del número de beneficiarios; serediseñan en Paraguay y Uruguay. Fueron dis-continuados en la Argentina,8 ya que su existen-

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cia estuvo relacionada con las “modalidades pro-movidas” de contratación derogadas por la ley25.013. En Brasil la intermediación fue imple-mentada por el Sistema Nacional de Empleo(SINE), que a mediados de los 90 comienza a ocu-par un lugar central para enfrentar los proble-mas del mercado de trabajo; el Fondo de Amparoal Trabajador (FAT) constituyó una fuente impor-tante y regular de recursos, y propició que lasestructuras en los Estados (tantos en aspectosfísicos como en recursos humanos) fuesen moder-nizadas. Se consideraba que la intermediación erauna actividad relevante para revertir los proble-mas del mercado de trabajo y fue uno de los pila-res en la estrategia.

2.2. La formación profesional

Se expandió aceleradamente en la década.9 Enla Argentina se capacitó entre el 3 y el 4% de laPEA con una asignación de 500 millones de dóla-res. Las funciones tradicionales, tanto educati-vas como de oficios, fueron asumidas por elMTEySS en 1994, que a través de un importantemenú de programas de capacitación buscó sal-var las restricciones de entrada y permanenciaen el empleo. Al igual que los servicios públicosde empleo, los programas de formación, si bientuvieron vigencia hasta 2001, sobre todo los quese centraron en la población joven, fueron dandoespacio a los destinados a la creación de empleotransitorio.

En Brasil fue implementado en 1995 el PlanNacional de Formación Profesional (PLANFOR),la política de empleo activa más importante apartir de los años 90, con el objetivo de formaranualmente el 20% de la PEA. Cubrió al 4% dela PEA en 2001 y llegó a 2002 muy desgastadopor denuncias de desvío de recursos y corrup-ción y fue sustituido por el Plan Nacional de Ca-lificación (PNQ). Las nuevas autoridades criti-can al PLANFOR en seis aspectos: 1) poca arti-culación con los segmentos de las políticas deempleo; 2) poca articulación con las políticasde educación; 3) fragilidades de las comisionesestaduales y municipales de empleo; 4) excesi-

va subcontratación de las tareas; 5) poca dura-ción de los cursos, con énfasis en las habilida-des específicas en lugar de las generales, y 6)fragilidades en las actividades de planeamien-to, seguimiento y evaluación.

En Paraguay se capacitó el 2% de la PEA en-tre 1999 y 2003, con un 30% de inserción, y enUruguay los programas de la Junta Nacional deEmpleo (JUNAE) fueron la principal política ac-tiva, la asignación de recursos se ubicó entre 0,03y 0,05% del PBI, y 27.943 personas participaronde los cursos.

2.3. Los seguros de desempleo

La reestructura de la economía generó nue-vas inestabilidades y exigencias en la Argentina,Brasil y Uruguay. Los seguros no sólo tienen queatender a las fluctuaciones estacionales sino quereciben a trabajadores de actividades que estánen decadencia o que están renovando su tecnolo-gía por lo que prescinden de parte de su perso-nal. En la Argentina el Plan Jefas y Jefes de Ho-gar, con una cobertura del 12% de la PEA y del66% de los desocupados, y un gasto diez vecesmayor al del seguro de desempleo, cumplió unafunción complementaria con objetivos similares,10

de modo que su rediseño se asocia al del seguro(Monza, 2004). En Brasil se agregan las comple-jidades institucionales derivadas de las tres for-mas de pago de la compensación por desempleo(Ramos, 2003).

Los seguros de desempleo tradicionales soncuestionados desde diversos ángulos (Atkinson yMicklewright, 1991; Cortázar, 1993; Marshall,1994; Rodríguez y Wurgaft, 1987) y desde princi-pios de la década de los 90 están en revisión:

a) el “riesgo moral” o los posibles abusos; el fi-nanciamiento como un aporte sobre el salariopuede favorecer la informalización, por acuer-do entre empleador y empleado, ya que el tra-bajador agrega el seguro y un salario del tra-bajo informal sin contrato;

b) las prestaciones pueden aumentar la duracióndel desempleo, ya que el trabajador protegido

8. En los países desarrollados se rediseñan los servicios públicos de empleo surgidos hace más de un siglo. Conservan sus cuatrofunciones tradicionales, de intermediación entre oferta y demanda, información, administración de los programas de empleo y delos seguros de desempleo (Thuy et al., 2001). Se identifican tres grandes líneas de cambio: la integración de los servicios prestados,la descentralización en la ejecución y la interacción con diversas instituciones y actores. Desarrollan la coordinación con el siste-ma educativo formal, la enseñanza técnica y la enseñanza superior.

9. Véase por ejemplo CINTERFOR, Cuestiones actuales de la formación, Montevideo, 1997, y Boletín (varios números, por ejem-plo, N° 142 Alianzas estratégicas para la formación de 1998 y N° 146 Formación y desarrollo de recursos humanos de 1999).

10. Sea como programa de empleo o asistencial.

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no necesita aceptar un empleo si no se contro-la la disponibilidad para un nuevo empleo;disminuye el costo de perder el empleo y elbeneficio de conseguir uno nuevo;

c) aumentan el gasto público, yd) otros analistas manejan el argumento opues-

to, considerando que cubren a una parte me-nor de los afectados y por períodos inadecua-dos.

Predomina la opinión sobre la necesidad deuna revisión y un rediseño, teniendo en cuentalos cambios en el mercado de trabajo, para brin-darle al trabajador ingresos, capacitación y orien-tación para facilitar su reinserción.

La cobertura limitada a una parte de los tra-bajadores del sector formal y la financiación lle-van a la discusión acerca de la implementación deun seguro o un subsidio. Si se opta por un seguro,debería coincidir financiación y cobertura, paga-rán más las empresas y los trabajadores con ma-yor riesgo; si ocurre el “siniestro”, reciben un pagoproporcional al monto contratado. Si se opta porun subsidio, se debe discutir cómo y quiénes lo fi-nancian, y delimitar sus potenciales beneficiarios.Una situación intermedia sería establecer un se-guro para los que lo puedan pagar y un subsidiopara los desempleados de menores ingresos. Ten-dría que coordinar con las políticas activas, rede-finir plazos y montos de las prestaciones, promo-ver la asistencia a cursos de capacitación que lohabiliten a desempeñar nuevas tareas.

2.4. Los programas públicos de generación deempleo

En la Argentina desde la promulgación de laLey Nacional de Empleo Nº 24.013/91, en la quese establece la creación de programas de empleopara grupos de difícil inserción laboral, se dina-mizaron programas de empleo como complemen-to del modelo económico vigente. La poblaciónobjetivo sumaba a desocupados, jefes de hogarespobres y especialmente a aquellos que estabanradicados en regiones en crisis. Esta función lacumplieron diversos programas de empleo tran-sitorio, entre los cuales los programas Trabajar yJefas y Jefes de Hogar fueron los de mayor im-portancia. Se sostiene que el plan es una acciónredistributiva donde la prestación laboral es pues-ta en discusión y se lo visualiza como un segurode desempleo paralelo debido a las barreras quese imponen al ingreso a este “beneficio”, y estánquienes afirman que los beneficios que asigna elplan no alcanzan para definir el reconocimiento

de un derecho social tal como se enuncia en susobjetivos, ya que tan sólo es una manera de trans-ferir ingresos.

En Brasil los programas que tuvieron comoobjetivo elevar el empleo y la renta crecieron caside forma exponencial. Con recursos del FAT, lasiniciativas fueron el Pro Empleo I, Pro Empleo II,Pro Empleo III, Pro Trabajo, FAT-Habitación, FAT-Exportación, Financiadora de Estudios y Proyec-tos (FINEP). Los más importantes (Pro Empleo I,II e II) son administrados por el BNDES.

En Uruguay en 2002 comenzaron a implemen-tarse programas de empleo transitorio coordina-dos por el MTEySS con la participación de otrosministerios e intendencias municipales; el obje-tivo era crear diez mil empleos con un ingreso decuarenta dólares mensuales aproximadamente.En junio de 2003 la intendencia municipal deMontevideo inició el Programa de Jornales Soli-darios como respuesta a la emergencia social enlas zonas con mayores indicadores de pobreza.Comprende a 4.700 personas, para lo que se asig-na un total de 20 millones de pesos que se finan-cian con reducción de gastos.

2.5. El apoyo al sector informal

En la Argentina se ejecutaron desde el MTEySSprogramas de Apoyo a la Reconversión Producti-va: Microempresas (1995-1999); Emprender (1996/1997) y Emergencia Laboral-Empleo ProductivoLocal (2000). Desde el Ministerio de Economía através de la Secretaría de Agricultura, Ganaderíay Pesca y la Subsecretaría de la Pequeña y Media-na empresa, así como también desde la Secretaríade Desarrollo Social y el Consejo Federal de In-versiones, se desarrollaron acciones focalizadas apromover y asistir al sector informal.

En Brasil el Programa de Generación de Em-pleo y Renta (PROGER) consistió en utilizar re-cursos del FAT para líneas de crédito para lasmicro y pequeñas empresas administradas porbancos federales (Banco do Brasil, Caja Econó-mica Federal, Banco del Nordeste). El programatambién contemplaba la formación de recursoshumanos, asistencia técnica y el monitoreo de losproyectos por el SINE.

2.6. Los incentivos legales para promover lacontratación de trabajadores

Se incluyen aquí las acciones que se encua-dran globalmente en la “reforma laboral”, comonuevas modalidades de contratos, condiciones detrabajo (tiempo, vacaciones y licencias), costo del

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despido, costos salariales y otros de mano de obra,relaciones colectivas de trabajo, etcétera.

En la Argentina la Ley Nacional de Empleode 1991 estableció que el Poder Ejecutivo dise-ñaría políticas con incidencia en el nivel y la com-posición del empleo. La promoción del empleo seimplementó con nuevas formas de contratación,las denominadas “modalidades promovidas”, de-rogadas posteriormente por la ley 25.013. En 1994se lanzaron los programas de promoción del em-pleo privado que tuvieron como objetivo amorti-guar los efectos de la reconversión productiva,mediante un aporte al financiamiento del costolaboral, esencialmente a PyME y a sectores es-pecíficos como el agropecuario y la construcción.Algunos programas duraron hasta 2000 y deman-daron la participación de diferentes entes esta-tales además del MTEySS.

En Brasil no hay tradición de utilizar la dife-renciación de salarios para inducir empleo. En elcaso del salario mínimo, por ejemplo, a partir de1984 su valor fue unificado nacionalmente y sóloen 2000 se volvió a flexibilizar. La pregunta es:¿la elevadísima tasa de desempleo está origina-da en costos elevados?11 Como la mayoría de laspolíticas de empleo implementadas en Brasil, elPNPE no surgió de un diagnóstico previo. Laspreguntas anteriores a la implementación de unapolítica de combate al desempleo joven serían:¿por qué la tasa de desempleo de los jóvenes eselevada?, ¿por qué ese fenómeno es más profun-do en los hogares más pobres? A partir de la iden-tificación de las variables que determinan esaparticularidad se deberían diseñar las formas deintervención.

En Paraguay los incentivos legales para pro-mover la contratación de trabajadores, e inclusola capacitación, se encuentran en la Ley de Re-forma Tributaria, en la cual se establece que “losgastos y contribuciones realizados en favor delpersonal por asistencia sanitaria, escolar o cul-tural, siempre que sean de carácter general, asícomo la capacitación del personal en los térmi-nos y condiciones que establezca la reglamenta-ción”, se admitirán como deducibles de la rentabruta para el pago del Impuesto a las Rentas deActividades Comerciales, Industriales o de Ser-vicios. En términos de contrato de aprendizaje,

el artículo 105 del Código Laboral establece queen el régimen de aprendizaje dual, el empleadorpodrá pagar un salario inferior al mínimo legalvigente, el cual no podrá ser inferior al 60% deese salario.

En Uruguay se pueden mencionar dos medi-das: la flexibilización de los contratos para jóve-nes y la reducción del costo nominal de la manode obra mediante la reducción de aportes a laseguridad social. La preocupación por la inser-ción laboral de los jóvenes tiene algo más de unadécada (Diez de Medina, 1992 a y b) y hace algu-nos años la legislación estableció estímulos paralos empleadores reduciendo el costo de la manode obra juvenil y autorizando contratos más flexi-bles para quienes aspiran a su primer empleo (ley16.873, 3 de octubre de 1997, y decreto 318/98, 4de noviembre de 1998).

2.7. El enfoque de género

Se presenta aquí una visión transversal de laspolíticas analizadas en los puntos anteriores,destacando los programas específicos o con prio-ridades explícitas para mujeres.

En la Argentina la focalización de los progra-mas de género ha permitido capacitar a mujeresque como jefas de hogar, o integrantes del mis-mo, buscan complementar los ingresos del núcleofamiliar. La participación de la mujer en la Ar-gentina ha aumentado considerablemente en laúltima década; la tasa de actividad era en 1990del 27,4% y en 2002 subió al 33,4%. Son más lasocupadas con altos niveles de educación, y en eldecil más pobre se ubican las que tienen menoseducación y más desempleo. No obstante, otrasdimensiones que son inherentes a los estudios degénero, como la segregación y la discriminación,muestran una mejor posición relativa del país enla región. Un indicador de ello es la brecha deingresos que se ubica en el 14% para todos lostrabajadores y en el 13% entre los asalariados(Actis, Di Pasquale y Atucha, 2003).

En Paraguay se creó la Secretaría de la Mu-jer con la misión de introducir la perspectiva degénero en las políticas públicas del Estado. Comoestrategia para crear condiciones de equidad parala mujer, esa secretaría editó dos planes nacio-

11. Estamos analizando el Programa Nacional del Primer Empleo desde una perspectiva general. El público objetivo son losjóvenes que no tienen antecedentes laborales en el mercado formal. De esa forma, los potenciales beneficiarios son los desemplea-dos, parte de los inactivos y los empleados informales que no tienen antecedentes en el mercado formal. Las tasas de desempleoson mayores entre las mujeres jóvenes, integrantes de familias pobres y con poca escolaridad, que en el caso de sus similareshombres. Cabe aquí una pregunta: por qué no se diferenció el subsidio siguiendo la misma lógica de la intermediación.

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nales de igualdad de oportunidades y en el perío-do 2003-2007 se incorporaron como objetivos unacultura de igualdad, acceso a los recursos econó-micos y al trabajo, equidad en la educación, sa-lud integral, una vida sin violencia, entre otros.

En Uruguay se señala que “la inserción des-favorable en términos relativos de las mujeres severifica a través de sus menores tasas de empleoy mayores tasas de desempleo cuando las com-paramos con los hombres (en 2002, 56% de losdesocupados eran mujeres). Sin embargo, la caí-da en la tasa de empleo durante los 90 obedeceprincipalmente a lo sucedido en las tasas de ocu-pación masculina” (Amarante et al., 2003). Se creóuna Comisión Tripartita de Igualdad de Oportu-nidades que diseñó un Programa de Promociónde la Igualdad de Oportunidades para la Mujeren el empleo y la formación profesional (Proimu-jer), con el objetivo de mejorar la empleabilidady las condiciones de inserción en el mercado detrabajo de quinientas mujeres de entre dieciochoy cuarenta años.

2.8. El rol del Estado y la participación de lasorganizaciones

Durante la década de los 90 en la Argentinala prevalencia del mercado limitó el rol produc-tor, mediador y de control del Estado. Pese a queeste retiro modificó muchas de las funciones bá-sicas, fue el centro desde el que se implementa-ron las transformaciones características de ladécada. La opción de desarrollo de esos años afec-tó la magnitud y la calidad del empleo. Al mismotiempo, se aplicaron programas que intentaronatenuar la insuficiente creación de empleos, sinque ello permitiera resolver lo que emergía comoproducto de la crisis de funcionamiento del siste-ma productivo.

En Brasil la Constitución Federal de 1988 ins-tituyó un nuevo modelo de gestión en el cual losagentes y los beneficiarios de las políticas públi-cas ejercen el control. Se destaca que “el Estadoasume su incapacidad para responder sólo a lasdemandas sociales, siendo imprescindible e in-sustituible en el financiamiento y la conducciónde las políticas públicas” (Fausto, Pronko y Yan-noulas, 2003). La sociedad civil organizada par-ticipa del diseño para garantizar que responda alas necesidades y especificidades de distintos gru-

pos sociales y en la evaluación, fiscalizando laacción del Estado. El FAT es administrado porconsejos tripartitos a nivel federal, estadual ymunicipal. La participación de organizaciones dela sociedad civil en tareas de intermediación esuna práctica adoptada en 1998 y acompaña lastendencias de articulación (en el diseño, la ejecu-ción y el control) entre el Estado y las institucio-nes no estatales propuestas por las políticas so-ciales de la nueva generación.

En Paraguay compete al Ministerio de Jus-ticia y Trabajo definir la política de empleo.Otras instituciones públicas ejecutan progra-mas que inciden en el mercado de trabajo, en-tre las que se destaca la Secretaría de AcciónSocial y el Ministerio de Industria y Comercioen cuanto al apoyo a las micro, pequeñas y me-dianas empresas.

En Uruguay la JUNAE, de integración tripar-tita fue el escenario de participación de mayorimportancia. El fondo se integra con aportes detrabajadores y empresarios sobre los salarios, fi-jados por el Poder Ejecutivo con un máximo del0,25% establecido en la ley de creación. La Direc-ción Nacional del Empleo (DINAE)12 es la uni-dad ejecutora del MTEySS responsable de la for-mulación y la ejecución de políticas activas deempleo y formación profesional; su director pre-side la JUNAE.

3. Los requisitos del proceso deintegración

La estrategia de crecimiento y las políticas deempleo tienen una dimensión regional; ¿es posi-ble coordinar, armonizar o integrarlas?, ¿cuálesserían los contenidos y los procedimientos?

En 2003 la suma de las dificultades económi-cas y los cambios de gobierno en la Argentina,Brasil y Paraguay han dado un nuevo impulso alproyecto de integración regional. Los avances enaspectos como el arancel externo común o la co-ordinación de las políticas macroeconómicas crea-rán mejores condiciones para la circulación librede bienes y servicios, de trabajadores y capitales.Los SRRLL, así como las estrategias y las políti-cas de empleo, deben participar de este proceso.

Este nuevo contexto es particularmente pro-picio para el diseño de una estrategia que permi-

12. Artículo 707 de la ley 16.736 del 5 de enero de 1996 y decretos 191/97, 33/000 del 26 de enero de 2000 y 224/00 de 2 de agostode 2000. Documentos de DINAE (ver www.mtss.gub.uy/dinae), entrevistas al doctor Daniel Muracciole, director de Investigaciónde DINAE y exposición de los señores Sergio Echeverría, Juan Mailhos y José Balbo, integrantes de la Junta Nacional de Empleo,JUNAE. Comisión Especial con Fines Legislativos sobre las Situaciones de Pobreza, sesión del 13 de mayo de 2002.

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ta avanzar hacia la armonización de las políticasde empleo, definiendo una imagen-objetivo asícomo una trayectoria para alcanzarla. Si se acep-ta la armonización de las políticas como objetivoprioritario de corto plazo, es necesario analizarel qué y el cómo, es decir, los contenidos y losprocedimientos; se trata de promover el intercam-bio de experiencias nacionales. Se pueden dife-renciar cuatro aspectos interrelacionados: losdiagnósticos y la información necesaria; el dise-ño de las políticas; la evaluación y el fortaleci-miento institucional, tanto en cada país como enla creación de las instituciones regionales.

Los recientes cambios en los países de la re-gión son particularmente propicios para acuer-dos estratégicos de inversión entre países y avan-zar hacia la armonización de las estrategias. Lapreocupación por las asimetrías se ha incorpora-do a la agenda y en la reunión de presidentes deMontevideo en diciembre de 2003 se adoptaronlas primeras resoluciones que tienen en cuentala menor dimensión de las economías de Para-guay y Uruguay, estableciendo algunas medidascompensatorias como la extensión del plazo paraimportar bienes de capital extrazona con arancelcero y las importaciones en admisión temporariapara Uruguay.

Cabe mencionar como antecedente de parti-cular interés la experiencia de la Unión Europea,que implementa una “Estrategia de cohesión eco-nómica y social” dirigida a eliminar las asime-trías. Se apoya en la creación de fondos estructu-rales que implementan transferencias de los paí-ses de mayor desarrollo hacia los de menor desa-rrollo y constituyen “un aspecto básico de las po-líticas de la Unión Europea destinadas a aumen-tar la tasa de crecimiento económico, promoverel empleo y luchar contra la exclusión social enlas regiones menos favorecidas de la Unión”.13 Enel Mercosur, todas las economías son pobres, lasasimetrías son más complejas y la financiaciónrequerirá recursos externos a la región, que po-drán provenir de organismos multilaterales decrédito, la Unión Europea o Estados Unidos.

Corresponde preguntarse si es posible inten-tar este camino o si se requiere, como precondi-ción, un marco de estrategia de desarrollo y polí-ticas macroeconómicas consensuado. Las interro-gantes se multiplican cuando se considera laagenda para el futuro inmediato: ¿regular losimpactos de la integración?, ¿promover la reduc-

ción de las asimetrías?, ¿qué instrumentos y quépolíticas?, ¿relacionar los acuerdos comercialescon estándares laborales? (no parece tan impor-tante en el Mercosur como en el NAFTA).

Desde 1991 hasta 1994 (Ouro Preto) se avan-zó rápidamente hasta alcanzar una Unión Adua-nera imperfecta en 1995, con arancel cero en elcomercio intrarregional y un arancel externo co-mún con algunas excepciones, cambios que tu-vieron un impacto en la multiplicación del comer-cio en la región. En los años siguientes el procesose estancó, probablemente por las profundas di-ferencias entre los gobiernos de la Argentina yBrasil, de las cuales las políticas cambiarias eranla punta del iceberg de los proyectos políticos di-vergentes. En una perspectiva optimista, losavances en algunos aspectos –como el arancel ex-terno común o la coordinación de las políticas ma-croeconómicas– crearán mejores condiciones parala circulación libre de bienes y servicios, de tra-bajadores y capitales. La armonización deberíaverse como una primera etapa imprescindible, an-tes de plantear otros objetivos como la coordina-ción de las políticas o el diseño de una estrategiaregional de empleo, que tienen como prerrequis-tos un mayor grado de integración.

En los orígenes se esperaba que la liberaliza-ción del comercio regional tuviera como resulta-do un proceso de convergencia con la consiguien-te reducción de las asimetrías. Dado un mercadoregional, las inversiones se orientarían hacia laseconomías de menor desarrollo y en éstas aumen-tarían a mayor ritmo el nivel de actividad, elempleo y los salarios. Catorce años después deiniciada la transición hacia el mercado común delCono Sur de América Latina, los resultados eneste aspecto pueden considerarse pobres.

Las importantes asimetrías económicas secorrelacionan parcialmente con asimetrías en losmercados de trabajo: los países de mayor y demenor PBI, Brasil y Paraguay, son los de menorproducto por habitante y mayor pobreza. Las es-trategias, además de tener en cuenta las asime-trías, deberán explorar las complementariedades.Por ejemplo, los objetivos de mejorar el consumode alimentos en Brasil son complementarios dela capacidad de producir alimentos de la Argen-tina, Paraguay y Uruguay. El consumo más so-fisticado de la población brasileña de mayoresingresos es complementario de la capacidad deproducción de vestimenta y calzado de los otros

13. Dictamen del Comité Económico y Social sobre “Estrategia de cohesión económica y social de la Unión Europea”, Bruselas, 18de julio de 2002.

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tres países. El mayor desarrollo de algunas ra-mas de la industria manufacturera de Brasil pue-de proveer al resto de la región. El desarrollo deltransporte, los servicios turísticos o las nuevastecnologías de la información y las comunicacio-nes son particularmente aptos para el diseño deestrategias regionales basadas en la cooperacióny la coordinación.

En la Unión Europea se considera el PBI porhabitante como indicador de las disparidades eco-nómicas y la meta es acercar a los países máspobres (Grecia, Portugal y España) a la media dela región. Como principal indicador de las dispa-ridades sociales se toman las tasas de desempleo.Para los países del Mercosur se pueden agregaralgunos indicadores, que se presentan en el cua-dro de pie de página con información de 2004.

Las dimensiones económicas medidas por elPBI muestran cuatro situaciones muy distintas:Brasil representa el 80% del producto regional,la Argentina es la cuarta parte que Brasil peroonce veces Uruguay, que a su vez duplica a Para-guay. El orden de magnitud no se refleja en elnivel de producto por habitante y el país másgrande sólo supera en este indicador a Paraguay.En una perspectiva dinámica, es necesario recor-dar que en tres de los cuatro países el PBI caedurante 1999-2002 y en ese período en Brasil elcrecimiento se enlentece y disminuye el produc-to por habitante. Durante 2003 y 2004 la Argen-tina y Uruguay se recuperaron de la profundacrisis y en Brasil se aceleró el crecimiento, au-mentó el empleo y se redujo el desempleo (CE-PAL, 2005).

La percepción de asimetrías debe tener encuenta regiones dentro de cada país y en unaaproximación preliminar se pueden destacar lasmejores condiciones de trabajo y de vida, la ma-yor integración física actual y proyectada, en la

zona comprendida por el sur de Brasil (desde SãoPaulo, incluyendo los estados de Paraná, SantaCatarina y Rio Grande do Sul); en Uruguay, losdepartamentos de Maldonado, Montevideo, SanJosé y Colonia; en la Argentina la Región Metro-politano-Pampeana (provincias de Córdoba, Bue-nos Aires, Santa Fe, Entre Ríos y La Pampa) (Vai-llant y Terra, 2000).

Se identifican dos modelos que se correspon-den con los niveles de producto por habitante, enla Argentina y Uruguay por una parte y, por otra,en Brasil y Paraguay.14 Estos dos países se aproxi-man a la segmentación e interrelaciones secto-riales identificadas por el PREALC15 con un sec-tor tradicional rural que expulsa y un sector for-mal moderno que no genera suficientes empleospara estos trabajadores que se insertan en el sec-tor informal urbano. En Brasil y Paraguay eldesempleo va en ascenso pero es menor que en laArgentina y Uruguay, la informalidad cubre a lamitad de los ocupados urbanos y es mayor queen la Argentina y Uruguay.

En la Argentina y Uruguay, en cambio, el de-terioro del nivel y la calidad del empleo es un re-sultado de la segunda mitad de la década de los90 y las hipótesis explicativas se podrían asociara la reestructura de las economías (hasta 1998) ya la recesión (1999-2002). Presentan tendenciasparalelas de distinta intensidad en la relaciónentre la situación económica y los resultados enel mercado de trabajo. Al principio de la décadade los 90 ambos países tienen bajas tasas de des-empleo y de informalidad e ingresan a un perío-do de crecimiento con aumento del empleo y tam-bién del desempleo. Desde fines de la década delos 90 y hasta la actualidad, cae el nivel de acti-vidad y el número de ocupados; en la Argentinael número de desempleados se multiplicó por cua-tro y en Uruguay por dos, con un componente de

Países PBI mill. U$S PBI p.h. en U$S PEA millones SIU* Desempleo urbano %

Argentina 152,2 3.980 13,9 46,5 13,6Brasil 604,6 3.284 83,0 44,6 11,5Paraguay 6,0 1.150 2,2 61,7 10,0Uruguay 13,2 4.084 1,2 39,1 13,1

* Porcentaje sobre total de ocupados urbanos. El sector informal urbano (SIU) comprende a los trabajadores pro cuenta propia (excepto administrativos,profesionales y técnicos), los trabajadores familiares no remunerados, el servicio doméstico y los ocupados en empresas hasta cinco trabajadores.Fuentes: para PBI, CEPAL y Banco Mundial. Para PEA, SIU y desempleo, OIT, Panorama Laboral, 2004.

14. Así como también con la diferente importancia relativa de la población, la PEA y el empleo rural y urbano, con Brasil yParaguay más rurales. La Argentina y Uruguay más urbanos, mayores niveles educativos y en relación de dependencia de losocupados, desarrollo sindical y reconocimiento de derechos de los trabajadores más antiguos.

15. Véase por ejemplo PREALC (1976).

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“segmentación” y otro de larga duración; el dete-rioro de la calidad del empleo es más aceleradoen la Argentina. La economía argentina muestrauna menor elasticidad producto-empleo en el cre-cimiento pero mayor en la recesión, lo que derivaen un mayor deterioro de la calidad del empleo.

Los avances en el proceso de integración re-gional fueron acompañados por la creación dediversos ámbitos para la consideración de los as-pectos laborales de carácter tripartito, como elSub Grupo de Trabajo 10 y la Comisión Sociola-boral para el seguimiento de la aplicación de laDeclaración Sociolaboral, o reservado a los acto-res sociales como el Foro Social. La ComisiónSociolaboral tiene como cometidos la promociónde los derechos y el seguimiento de la Declara-ción Sociolaboral del Mercosur. Es un órgano decomposición tripartita auxiliar del Grupo Mer-cado Común. El seguimiento se implementa me-diante la consideración anual de memorias, ela-boradas por los ministerios de Trabajo en consul-ta con los actores sociales, que informan sobre lasituación laboral en general y, en particular, delos derechos contenidos en la declaración.

Las asimetrías en las situaciones económicasy el deterioro de la situación del empleo derivanen que la armonización o la coordinación de polí-ticas resulte un problema muy complejo, y dadoese contexto, las regulaciones de carácter regio-nal no han tenido prioridad en la agenda de lasnegociaciones.

Se ha señalado que “de hecho, las asimetríasentre las economías, las diferencias en los mode-los de regulación y las estrategias de desarrolloseleccionadas son las que limitaron la posibili-dad de construir regulaciones regionales másavanzadas” (Bensusán y Sánchez, 2003: 533-534).Cabe observar que las instituciones laborales sonun componente de las supranacionales, de modoque si el proceso de integración económica se en-lentece, las dificultades se reflejan también en elplano laboral.

Si se acepta la armonización de las políticascomo objetivo prioritario de corto plazo, es nece-sario analizar el qué y el cómo, es decir, los con-tenidos y los procedimientos. El enfoque generales promover el intercambio regional de experien-cias para apoyar el diseño de las políticas nacio-nales. Como punto de partida corresponde anali-zar la relación entre los avances en el proceso deintegración y los particulares de la armonizaciónde las políticas de empleo. La hipótesis que sepropone es que estos últimos son un componentedel primero y por lo tanto si el proceso de inte-gración alcanza logros importantes y se fija nue-

vos objetivos, se crean una dinámica y un marcopropicio para una evolución similar en el árealaboral.

4. Consideraciones finales

Las preguntas centrales son: los programas ypolíticas de empleo, ¿dieron respuesta a los pro-blemas de empleo? La estrategia de crecimientoy las políticas de empleo tienen una dimensiónregional, ¿es posible coordinarlas, armonizarlaso integrarlas?, ¿cuáles serían los contenidos y losprocedimientos? El nivel de empleo podría au-mentar más rápido con un mayor ritmo de creci-miento del PBI o con un mismo ritmo si crecenlas actividades o se utilizan tecnologías más in-tensivas en mano de obra; que es lo mismo quedecir, las de mayor costo de mano de obra porunidad de producto, con el riesgo de perder com-petitividad y posiciones en los mercados en el me-diano plazo, o estimular comportamientos dirigi-dos a un aumento “espurio” de la competitividad.Dadas estas restricciones contextuales, principal-mente de demanda y requerimientos tecnológi-cos, la política de empleo puede aspirar a mejo-rar el nivel y la calidad del empleo.

4.1. Las lecciones del pasado

La revisión de la experiencia de los países delMercosur entre 1990 y 2003 deja tres enseñan-zas. En primer lugar, que no hay recetas pararesolver los problemas de empleo en ningún lu-gar del mundo; se trata de analizar, priorizar,experimentar, evaluar y rediseñar para lograrmejores resultados. En segundo lugar, que losproblemas no se resolvieron por la acción de losmercados; la aparente opción Estado o mercadoadmite un tercer camino: la mayor participaciónsocial en la gestión de las políticas, por la acciónconcertada de actores públicos y privados, políti-cos y sociales. Por último, se requerirán cambiosde enfoque, incorporando el objetivo de empleoen las estrategias de crecimiento así como en lasinstituciones, para hacerlas aptas para las nue-vas exigencias.

En la Argentina, suponiendo un crecimientodel PBI del 4,5%, los índices de desempleo se-rían similares a los actuales (Beccaria et al.,2003; Monza, 2002). Proyecciones realizadas porel MTEySS estiman que en el contexto de unafase de recuperación con el actual patrón de cre-cimiento, con un crecimiento de 5% anual la tasade empleo puede aumentar en 3,1% anual y, de

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mantenerse la tasa de actividad, puede redun-dar en bajas de la desocupación en torno de 1,2%anuales.

Si se tiene en cuenta que en los 90 la creaciónde empleo fue del orden de 150.000 puestos detrabajo por año y que esa magnitud no respondióa las necesidades de la oferta, tal como indicanlas tasas de desocupación y subocupación, el de-safío actual es mayor y de lenta resolución, yaque en sí es un reto para la coyuntura manteneresa tasa de creación de puestos de trabajo. Ade-más, la gravedad actual y la futura están rela-cionadas con el aumento de la informalidad porla implicancia que ello tiene en la baja de apor-tes al sistema previsional.

Las “políticas de empleo” y las asistencialesfueron diseñadas para corregir las distorsionesen el encuentro de oferta y demanda, superar lasfallas de información y mejorar las tasas de des-empleo friccional. La capacitación buscó mejorarlos atributos personales y actualizar las califica-ciones. Se diseñó un nuevo esquema de regula-ción laboral cuyos objetivos eran moderar las fa-ses recesivas del ciclo económico mediante accio-nes como la generación de empleo transitorio, ladisminución de los costos laborales, el fomentode la inserción de grupos vulnerables y el apun-talamiento de pequeñas y medianas empresas.Con igual finalidad se buscó contener el desem-pleo legal a través de la creación del Fondo Na-cional de Empleo y del Sistema Integral de Pres-taciones por Desempleo.

Desde 2002, la crisis social aceleró la puestaen marcha de acciones de carácter universal yaque la presión sobre el mercado laboral y el au-mento de la pobreza demandaron otros enfoquescomo el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupa-dos. El desafío mayor es cómo superar la coyun-tura, ya que si bien el crecimiento de la actividadeconómica puede contribuir a la creación de em-pleo genuino, como ha sucedido en el primer tri-mestre de 2003, no es el único factor que tieneimplicancia en la recomposición del empleo.

Las acciones deberán contemplar niveles deintervención que no sólo actúen en el mercadodetrabajo y se aboquen a la reconstrucción de latrama social, a superar las brechas de educaciónpara garantizar mejores oportunidades, a recu-perar las herramientas que garanticen seguridadsocial y a apuntalar la creación de trabajo decen-te como una meta que permita superar la preca-riedad actual de las relaciones laborales.

Para Brasil el gran avance fue, en menos dediez años, estructurar un sistema de políticas deempleo. Se puede relativizar su relevancia para

reducir el desempleo, pero Brasil cuenta hoy conuna estructura institucional estable que permiteimplementar acciones de calificación, intermedia-ción, ayuda a los pequeños proyectos, etc. Lasfuentes de financiamiento fueron, dentro de lascircunstancias, preservadas. En el caso del segu-ro de desempleo y el FGTS, la unificación de laasistencia financiera al trabajador despedido sinjusta causa es un imperativo de racionalidad. Losintereses que en torno de ellos se agruparon re-quieren que cualquier cambio sea un proceso deingeniería política, financiera y social complejocon baja probabilidad de éxito. El conocimientoacumulado en las estructuras estatales y en lasociedad civil constituye un capital que singula-riza a Brasil, especialmente entre los países endesarrollo.

No existe un mercado de trabajo brasileño,existen problemas heterogéneos. Cada estado oregión debería elaborar un diagnóstico con parti-cipación de los actores sociales; a partir de él sediseñarían en términos de proyecto integrado (ac-ciones, metas físicas y financieras, valores reque-ridos, propuestas de evaluación, teniendo comoreferencia un núcleo común construido central-mente, etc.) y un documento que sería discutidocon las instancias centrales.

En Paraguay, si bien el crecimiento poblacio-nal se ha mantenido relativamente constante(2,7%) en los últimos diez años, con un mayorcrecimiento de la población económicamente ac-tiva (5,1%), principalmente en el área urbana,implica una mayor potencialidad laboral. Esemismo crecimiento presiona a adoptar políticasen el mercado laboral tendientes a equilibrar laoferta con la demanda, considerando también quela fuerza laboral paraguaya se caracteriza por serjoven, ya que dos tercios de la población es me-nor a treinta años y la población de quince a vein-tinueve años presenta un tasa de participaciónlaboral del 65%.

Este ritmo de crecimiento incide en la necesi-dad de adoptar medidas de política laboral, con-siderando también que las proyecciones de la fuer-za de trabajo realizadas por la Dirección Generalde Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC)estiman que se requieren 95.000 nuevos puestosde trabajo por año para absorber esa oferta cre-ciente, a lo cual se suma el hecho de que tambiénafecta la seguridad social, que necesita los apor-tes de 435.000 nuevos activos por año.

En Uruguay la población aspira a once milpuestos de trabajo adicionales cada año y si no segeneran, aumentan el desempleo y la informali-dad, el desaliento y la emigración. Si la estrate-

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gia de desarrollo o las políticas de empleo no cam-bian, en diez años el número de desempleadosurbanos puede variar entre un mínimo de 200.000personas en un escenario de crecimiento optimis-ta y un máximo de 250.000 en el pesimista.16 Enun escenario optimista, que supone un crecimien-to del PBI al 3,5% anual, retornar a una tasa dedesempleo de un dígito llevaría aproximadamenteveinte años.

El diseño de las políticas de empleo se imple-mentó con la participación de una parte de losactores involucrados, que actúan con una redu-cida coordinación. En la JUNAE se limita a tra-bajadores sindicalizados y gremiales empresa-riales. En el sector público al MTEySS y, excep-cionalmente, al MVOTMA y las intendenciasmunicipales. Se necesita un ámbito de reflexióny coordinación que convoque a actores públicosy privados que desde distintos lugares condicio-nan la situación y las políticas de empleo.

4.2. Los desafíos del presente

En el contexto de globalización, de vertigino-so cambio tecnológico, de reestructura económi-ca acelerada por la transición al Mercosur y deredefinición del rol del Estado, los Estados miem-bros deben enfrentar el desafío de aumentar lacompetitividad de la economía y crear empleosde buena calidad simultáneamente.

Cambió el mercado y las condiciones de tra-bajo y, en particular, el nivel y la calidad del em-pleo; cayeron los salarios y se multiplicó la po-breza. Este contexto genera mayores incertidum-bres y fluctuaciones en los niveles de actividad yde precios de insumos y productos. Exige a lasempresas, en el largo plazo, un permanente au-mento de competitividad y en la coyuntura, fle-xibilidad para aprovechar las condiciones favo-rables de duración incierta y ajustar a la baja enla recesión. Las ventajas comparativas que per-mitieron exportar a los países del Mercosur du-rante la mayor parte del siglo XX –los recursosnaturales y la mano de obra relativamente bara-ta para el nivel de calificación– están jaqueadaspor las biotecnologías, la microelectrónica y la in-formática. Es imprescindible invertir e incorpo-rar tecnología, reducir costos, aumentar la cali-dad, diversificar la producción y los mercados.

Para mejorar el nivel y la calidad del empleo,así como para reducir la pobreza, es necesario

cambiar el enfoque estratégico incorporando ob-jetivos de empleo en las estrategias de desarrolloy adaptar las instituciones para que puedan darrespuesta a las nuevas exigencias. Las políticasde empleo que se proponen comprimir los sala-rios o reducir los costos laborales por el deteriorode la calidad del empleo no tienen como resulta-do una mejora en el nivel de empleo y, al mismotiempo, desestimulan la inversión al ofrecer uncamino alternativo para reducir los costos labo-rales. La política de empleo debe promover la in-versión y el cambio tecnológico para aumentar lacompetitividad y mejorar la calidad del empleo,ayudando a las empresas retrasadas, que en ge-neral son PyME, a participar de este proceso decambio.

El crecimiento es condición necesaria pero nosuficiente para generar empleo y, por lo tanto, laestrategia debe incorporar la instrumentaciónadecuada para lograr los objetivos de mayor ni-vel y mejor calidad del empleo. Un reciente infor-me (Edwards y Rigobon, 2005) presenta un enfo-que que “no se limita, como ocurre frecuentemen-te, al campo de las políticas activas de empleo,sino que pone especial énfasis en los principalesrasgos que debería tomar en cuenta una estrate-gia de crecimiento, para que pueda generarse tra-bajo decente con empleo de calidad en los secto-res modernos y provocar una transformación enlos sectores rezagados. Este enfoque abarca polí-ticas del nivel macro, meso y microeconómico,orientadas a alcanzar objetivos intermedios quese identifican como imprescindibles para acele-rar el crecimiento, elevar la creación de empleosde calidad y transformar las actividades infor-males”.

En la propuesta de la OIT la política macro sebasa en un régimen de tipo de cambio real com-petitivo y estable, con objetivos de estabilidad deprecios y de nivel de actividad económica, parapromover un mejor nivel de empleo. La políticameso desarrolla acciones para facilitar la inver-sión, particularmente en la producción de bienesy servicios transables, como la infraestructura,el marco de seguridad jurídica, el funcionamien-to eficaz del sistema financiero y del mercado decapitales, una política de promoción de exporta-ciones y de convenios comerciales, etc. Las políti-cas microeconómicas facilitan decisiones en lasempresas de aumento de la productividad total(de todos los recursos, incluyendo la mano de

16. Si se consideran los desempleados rurales dispersos y los de localidades de menos de 5.000 habitantes, el mínimo sería de220.000 y el máximo de 280.000.

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obra). En el cuarto nivel se definen las políticasde gasto social focalizado, orientadas a transfe-rir ingresos y asegurar el acceso a nutrición, sa-lud, educación, vivienda, etc., para los más nece-sitados.

Una de las claves es evitar el exceso de ofertay la volatilidad de los capitales, lo que “requiereimponer restricciones a los ingresos de capital,tendientes a permitir y facilitar el manejo de laspolíticas cambiaria y monetaria. Hay un menúde medidas que cumplen este propósito, por ejem-plo, las experimentadas por los gobiernos de Chiley Colombia en la década de los 90” (Edwards yRigobon, 2005) mientras que las experiencias dela Argentina, Brasil, México y Uruguay, con lar-gos períodos de atraso cambiario, son el ejemploopuesto.

La evaluación de la liberalización del movi-miento internacional de capital se ha iniciadohace algunos años17 y se advierte sobre los ries-gos y los daños de la liberalización financiera.Joseph Stiglitz (2002) señala que “si la prematu-ra y mal manejada liberalización comercial fueperjudicial para los países subdesarrollados, enmuchos sentidos la liberalización del mercado decapitales fue incluso peor”. También se ha subra-yado que “la liberalización total de la cuenta ca-pital puede desestabilizar la economía en econo-mías que se encuentran en un grado intermediode desarrollo financiero: fases de crecimiento conentrada de capital son seguidas por colapso consalida de capital. Por el contrario, las inversio-nes extranjeras directas no desestabilizan”18 (Ag-hion et al., 2003). En los países del Mercosur laspolíticas de empleo empiezan en los bancos cen-trales.

Para aumentar al eficacia y la eficiencia depolíticas y programas de empleo, dando una res-puesta adecuada a los cambios en la coyunturaeconómica y el mercado de trabajo, se podría asig-nar una función de superintendencia a una ins-titución pública, que debería tener una percep-ción global del mercado de trabajo y sus condicio-nantes, para cumplir un papel de supervisión,seguimiento, orientación y apoyo a la gestión delas instituciones que integran el sistema de em-pleo. Se trata principalmente de consultar duran-te el diseño, apoyar durante la ejecución y super-

visar la evaluación.Los nuevos escenarios deberían promover la

participación de los actores sociales como aseso-res en el diseño de algunos aspectos de las políti-cas públicas y de la gestión empresarial, comoejecutores en su condición de beneficiarios direc-tos y coparticipar en el control. Estos escenariosdeben ser compatibles con las instituciones de lademocracia representativa así como de la gestiónde la empresa, respetando las facultades de losgobiernos para decidir la política económica y delos empresarios de gestionar sus empresas. Pue-den cumplir un papel fundamental como ámbi-tos de discusión, negociación, ejecución y control.

La inclusión de los actores sociales, en inte-racción con instituciones públicas, fortalece lademocracia. Los cambios se proponen para con-tribuir a una sociedad equitativa y a una econo-mía competitiva, sin pretender que la nueva rea-lidad económica y social se ajuste a las viejas ins-tituciones y legislación, sin nostalgia por un pa-sado que no volverá.

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17. Véase, por ejemplo, Caprio, Honohan y Stiglitz (2001), Stiglitz (2002, 2003), Aghion et al. (2003), Edwards y Rigobon (2005).

18. Traducción libre de “full capital account liberalization may destabilize the economy in economies at an intermediate level offinancial development: phases of growth with capital inflows are followed by collapse with capital outflows. On the other hand,foreign direct investment does not destabilize”.

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D e s a r r o l l o y e m p l e o d e c a l i d a d

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UNA POLÍTICA MACROECONÓMICAENFOCADA EN EL EMPLEO Y ELCRECIMIENTO

Roberto Frenkel*

1. Introducción

En este trabajo presentamos una propuesta depolítica macroeconómica enfocada en el empleo yel crecimiento. En primer lugar exponemos unareflexión sobre la tradición de políticas macroeco-nómicas en América Latina. Contrastamos la tra-dición latinoamericana con la de los países desa-rrollados y resaltamos que las políticas macroeco-nómicas en la región raramente estuvieron enfo-cadas en el empleo. Como nuestra propuesta poneénfasis en la preservación de un tipo de cambioreal competitivo y estable como eje de la políticamacroeconómica, en segundo lugar se presentaun análisis de las relaciones entre el tipo de cam-bio real, el empleo y el crecimiento. Finalmentese presenta el régimen de política, sus componen-tes de políticas monetarias y cambiarias, y se dis-cuten las objeciones ortodoxas al régimen pro-puesto.

2. La tradición de políticasmacroeconómicas en América Latina

Las políticas macroeconómicas se concibieronoriginalmente en países desarrollados para reac-tivar una economía sumida en la depresión y ele-var rápidamente el empleo. La misma macroeco-nomía, como disciplina diferenciada dentro de laciencia económica, tuvo nacimiento con JohnMaynard Keynes, en la búsqueda de fundamen-tos teóricos para las políticas públicas contra eldesempleo.

Por largo tiempo las políticas fiscal y moneta-ria conservaron sus rasgos originales. Cuando sehicieron práctica permanente de los gobiernos delos países desarrollados, después de la SegundaGuerra Mundial, el objetivo de estas políticas erapreservar la plena ocupación, evitando que las

economías entraran en recesión y aumentara eldesempleo. Las políticas macroeconómicas ten-dieron a llamarse entonces políticas de estabili-zación, destacando la función anticíclica –amor-tiguadora del ciclo real de la actividad y el em-pleo– que debían cumplir.

La función antiinflacionaria de las políticasmacroeconómicas se incorporó más adelante comonuevo objetivo, adicional al de la estabilizacióndel empleo. En paralelo, la política monetaria fueganando jerarquía como instrumento principal.Dos tendencias se manifiestan desde entonces:una en el plano de los objetivos y otra en el planode los instrumentos. El objetivo antiinflaciona-rio tiende a desplazar a un lugar subordinado elobjetivo de empleo, mientras que la política mo-netaria tiende a constituirse en la política ma-croeconómica por excelencia. Ambas tendenciasse verifican universalmente en los países desa-rrollados, aunque hay diferencias en los pesos re-lativos atribuidos a los distintos objetivos y losdistintos instrumentos según países y circunstan-cias. En la versión actual de inflation targeting(IT), practicada por varios países desarrollados yen desarrollo, la política macroeconómica se cir-cunscribe a un único objetivo antiinflacionario yse ejercita exclusivamente mediante la políticamonetaria. Sin embargo, cabe mencionar queEstados Unidos no adoptó el IT, ejercita una po-lítica monetaria de objetivos múltiples –inflacióny nivel de empleo– y utiliza ocasionalmente lapolítica fiscal para estimular la demanda.

En los países en desarrollo las políticas ma-croeconómicas tienen una historia diferente y encierta forma más compleja. En primer lugar, por-que por tratarse de economías relativamente pe-queñas y abiertas –en comparación con la mag-nitud del “resto del mundo”– el balance de pagosy el mercado de cambios juegan papeles impor-

* Investigador titular del CEDES y profesor de la Universidad de Buenos Aires. Se agradece la colaboración de Martín Rapetti.

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tantes entre los objetivos y entre los instrumen-tos. El balance de pagos ocupa un lugar de pri-mer orden entre los objetivos macroeconómicos yla política cambiaria tiene tanta jerarquía comolas políticas monetaria y fiscal.

Las circunstancias históricas en las que seinstrumentan las políticas macroeconómicas enlos países en desarrollo también contribuyen adiferenciarlas de sus homólogas en los paísesdesarrollados. En los años que siguieron a la GranDepresión, mientras estos últimos comenzabana practicar las políticas fiscales y monetariasenfocadas en el empleo, en América Latina debíaprocederse a marcha forzada para generar insti-tuciones y mercados que llenaran el vacío dejadopor la crisis internacional, el aislamiento finan-ciero y el debilitamiento de los flujos comercialesque le siguió. Por ejemplo, las políticas de controlde cambios y la creación de mecanismos de fi-nanciamiento –de generación y canalización lo-cales de ahorros– se entretejen con lo que podríadenominarse más estrictamente política ma-croeconómica, haciendo indistinguible ésta de laspolíticas y estrategias de protección de ingresosy de desarrollo de nuevas actividades que se es-taban aplicando.

En los años 50 y 60 las políticas macroeconó-micas de los países desarrollados tenían como focola preservación del pleno empleo mientras la in-flación se incorporó como objetivo más tardíamen-te, como ya fue señalado. En tanto, en AméricaLatina estas políticas se enfocaban en la estabi-lización del balance de pagos y la inflación. Éstosfueron generalmente los objetivos principales enla segunda mitad del siglo XX. Estos objetivosocupaban el foco de las políticas macroeconómi-cas habitualmente en forma sucesiva. La infla-ción –que solía acelerarse por efecto de la deva-luación de la moneda en las fases de ajuste delbalance de pagos– se constituía en el objetivoprincipal en los momentos de alivio de la restric-ción externa. En uno u otro caso el objetivo deempleo de las políticas macroeconómicas resul-taba subordinado al logro de otras metas másapremiantes.

Es innegable que en América Latina no haytradición de políticas macroeconómicas enfocadasen el empleo. En los países desarrollados ese ob-jetivo está en el propio origen de las políticasmacroeconómicas, aunque esa orientación origi-

nal se fue desdibujando. En cambio, en AméricaLatina la política macroeconómica raramente seenfocó prioritariamente en el empleo.

Ciertamente los problemas de balance de pa-gos y la inflación plantearon frecuentemente lamayor urgencia en la atención de las políticasmacroeconómicas, relegando el empleo a un lu-gar de menor importancia en la atención de losgobiernos. No tenemos lugar aquí para adentrar-nos en las causas de los comportamientos quedieron lugar a esas urgencias. Digamos solamenteque esos comportamientos han provisto una baseobjetiva para que la tradición en políticas ma-croeconómicas se configure como lo hizo. Perodeben mencionarse también otros factores.

Debe considerarse que buena parte de las po-líticas macroeconómicas practicadas en la regiónfue definida en el contexto de programas acorda-dos con el FMI, como contrapartida de la asis-tencia financiera del organismo y de su sello deaprobación. Los programas acordados con el FMIse enfocan prioritariamente en el balance de pa-gos y en segundo lugar en la inflación.1 Siguenun patrón común de diagnóstico, objetivos e ins-trumentos de aplicación. La prolongada influen-cia del FMI ha introducido un sesgo en la orien-tación de las políticas macroeconómicas en Amé-rica Latina. Es un sesgo derivado de la institu-cionalidad internacional, del rol que juega el FMIen ésta y de la visión y las modalidades de acciónque ha asumido el organismo.

Esto no tendría que haber sido así necesaria-mente en otras circunstancias. Influyeron en elcurso de los acontecimientos algunas decisionespolíticas que se adoptaron en diferentes momen-tos con relación al sistema internacional. Laspolíticas macroeconómicas regionales y el rol delFMI se modelaron en el contexto de inexistenciade un mercado internacional de capitales, entrelos años 40 y los 70. La inexistencia de financia-miento de largo plazo de mercado implicó un rolmuy importante del FMI en el financiamientoexterno de las economías en desarrollo. Pero aunen este mismo contexto la institución multilate-ral podría haber actuado de otra manera y cum-plido otras funciones. En las ideas originales deJohn Maynard Keynes –uno de los fundadoresde la institución– el FMI estaba destinado a cum-plir el rol de proveedor de medios de pagos inter-nacionales, precisamente para permitir que los

1. La caracterización se refiere especialmente a la práctica del FMI entre los años 50 y 80. El rol y la orientación del FMI tuvieronvarios cambios en el período de auge de la globalización financiera de los años 90 y hasta la actualidad.

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UNA POLÍTICA MACROECONÓMICA ENFOCADA EN EL EMPLEO Y EL CRECIMIENTO


países2 practicaran políticas macroeconómicas depleno empleo sin enfrentar restricciones de finan-ciamiento del balance de pagos. La orientaciónque acabó asumiendo el FMI se definió en partecon la derrota de las posiciones de Keynes enBretton Woods, frente a las de la delegación deEstados Unidos. Más adelante, el papel del FMIcon relación a las economías en desarrollo fuedefinido por las autoridades de los países desa-rrollados sobre la marcha, hacia finales de la dé-cada de los 50, con la suscripción de los primerosprogramas de estabilización convenidos con paí-ses de América Latina.3

Las políticas macroeconómicas enfocadas prio-ritariamente en el empleo no solamente carecende tradición en América Latina sino también delegitimidad. Están desprestigiadas. Han contri-buido originalmente a este desprestigio algunasexperiencias que se propusieron explícitos obje-tivos de empleo y redistribución de ingresos peroacabaron en crisis inflacionarias y del balance depagos, y que dieron lugar a duras políticas de ajus-te posteriores. En la región ha sido frecuente elcaso de políticas fiscales y monetarias expansi-vas que rinden frutos sobre la actividad y el em-pleo por algún tiempo, pero pierden el controlsobre la evolución del sector externo y la infla-ción, desembocando en crisis.

Esas experiencias populistas proporcionaronuna base objetiva para desprestigiar las políti-cas enfocadas en el empleo, pero sobre esa basese construyó un edificio retórico falaz, sumandoa aquellas otras experiencias fracasadas que notuvieron nada de populista ni estuvieron enfoca-das en el empleo. Por ejemplo, ha sido sistemáti-co, por parte del FMI y de analistas con perspec-tiva liberal, atribuir las frecuentes crisis del pe-ríodo de globalización financiera, comúnmenteasociadas con apreciación cambiaria y grandesdéficits externos, a políticas fiscales insuficien-temente ortodoxas. A similar causa se atribuye-ron también las dificultades para estabilizar laseconomías de América Latina durante el períodode renegociación de la deuda externa y raciona-miento financiero de los años 80. De esta mane-ra, todas las crisis son agrupadas por esa retóri-ca en una sola categoría y se explican por la in-disciplina, la impotencia o la irresponsabilidadde los gobiernos, populismo por acción o por omi-sión. De acuerdo con esta visión, todas las crisis

y perturbaciones macroeconómicas resultan enúltima instancia de que los gobiernos no aceptano son incapaces de aplicar los ortodoxos y amar-gos remedios, esto es, más desempleo.

Hay también una interpretación simplista yerrada de las políticas macroeconómicas –exten-dida entre formadores de opinión y políticos– quedificulta por su lado la formulación de políticascon foco en el empleo. Esta interpretación en-garza bien con la retórica falaz ya mencionada.Las políticas macroeconómicas proempleo sonvulgarmente asociadas exclusivamente con po-líticas monetarias y fiscales expansivas. Esto esfalso. En primer lugar, porque se pasa por alto yse deja fuera de consideración la política cam-biaria. Como fue señalado, los instrumentos ma-croeconómicos son las políticas fiscal, monetariay cambiaria. Éstos interactúan entre sí y todosafectan el balance de pagos, los precios, el nivelde actividad y el empleo. En segundo lugar, por-que una política consistente enfocada en el em-pleo no supone ignorar restricciones y objetivoscon relación al balance de pagos y la inflación.Para esto, la política macroeconómica debe serformulada integralmente en sus tres componen-tes y tomando en cuenta, obviamente, la cohe-rencia de objetivos.

Entre las dificultades para formular una polí-tica enfocada en el empleo debe mencionarse tam-bién la influencia de la evolución de la teoría y lapolítica macroeconómica en los países desarro-llados. Esta influencia opera vía las concepcio-nes que predominan en los organismos financie-ros internacionales y a través de las ideas econó-micas de los líderes políticos de los países desa-rrollados, que tienen un peso determinante en laorientación de esos organismos. Por su lado, lateoría también contribuye a definir la visión delos formadores de opinión económica internacio-nal, tales como analistas del sector privado y pe-riodistas especializados. Por último, no es menorla influencia directa que ejerce el prestigio de loscentros académicos y organismos técnicos de lospaíses desarrollados sobre las visiones de los eco-nomistas locales.

A modo de ejemplo de esa influencia citemosla moderna política de IT. Como ya indicamos,ésta supone extremar la reducción de la políticamacroeconómica –monetaria– a un único objeti-vo antiinflacionario. En el desarrollo de la políti-

2. En aquel momento la situación y las necesidades de los países en desarrollo no fueron consideradas para la definición delsistema que se estaba creando.

3. Desde entonces el FMI concentró y especializó su accionar en las economías en desarrollo.

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ca monetaria el IT representa un paso adelantecon relación a la política de metas de cantidad dedinero, porque esta última enfrenta dificultadesde aplicación debidas a la emergencia de innova-ciones monetarias imprevisibles que hacen im-practicable la adopción de metas monetarias rí-gidas. El fundamento teórico más general de lapolítica monetaria enfocada exclusivamente enla inflación, tanto del IT como de su precedente,es la hipótesis de que el mercado de trabajo tien-de espontáneamente a la “tasa natural de des-empleo”. Difícilmente podrían los bancos centra-les de América Latina explicitar ese argumentopara fundamentar la aplicación de esa política,porque en estas latitudes la hipótesis se eviden-cia falsa a simple vista. Sin embargo, se promue-ve de todas maneras el IT, aunque sus fundamen-tos no pueden siquiera mencionarse.

La suma de la falta de tradición, el despresti-gio y la influencia de las modas teóricas y de po-lítica de los países desarrollados conforman unaformidable barrera para darse una política ma-croeconómica con prioridad en el empleo. El lo-gro de este propósito supone una gran convicciónpor parte de la autoridad política y la concentra-ción en un punto de alto poder de la capacidad deanálisis, formulación y control de las políticascambiaria, monetaria y fiscal.

3. Los canales de influencia del tipo decambio real sobre el empleo

En esta sección discutimos los mecanismos porlos cuales el tipo de cambio real (TCR) afecta elempleo.4 Distinguimos tres canales. El primeroes el macroeconómico. Se refiere al papel del TCRen la determinación de los niveles de actividad yempleo en el corto plazo. El segundo es el canaldel desarrollo. Éste apunta a la influencia del tipode cambio real en el crecimiento económico y, con-secuentemente, en la velocidad de generación denuevos empleos. El tercero es el canal de la in-tensidad laboral. Este canal apunta a la formaen que el TCR afecta la intensidad laboral de losprocesos económicos; esto es, la influencia delTCR para generar empleo dados un cierto nivelde actividad o tasa de crecimiento del producto.Mientras el primer y el segundo canales han re-cibido cierto tratamiento en la literatura econó-

mica (modesto), el tercero ha sido mucho menosexplorado.

3.1. El canal macroeconómico

Desde sus comienzos –en los años 30 y 40 delsiglo XX– la teoría macroeconómica de las econo-mías abiertas ha reconocido la relación entre elTCR y el empleo. Nos referimos a las versioneskeynesianas que permiten la existencia de des-empleo involuntario debido a que no asumen apriori pleno empleo. El argumento tradicionalinvolucra la mejora de competitividad de las fir-mas locales resultante de la depreciación del tipode cambio. Dados otros determinantes de la de-manda agregada, un TCR depreciado conduce amayores exportaciones netas y, consecuentemen-te, a mayor demanda para las actividades loca-les y mayores niveles de producto y empleo.

El argumento es un ejercicio de estática com-parada que asume que los otros factores de lademanda agregada permanecen inalterados.5

Sin embargo, una devaluación real tiene muchosimpactos complejos. El resultado neto puedecambiar en diferentes casos, según la estructu-ra real y financiera de los países y también dela situación particular de la economía en el mo-mento en que se devalúa. Se observará una ex-pansión en los niveles de actividad y empleo sólosi no predominan otros efectos negativos simul-táneos.

Una condición obvia para que los efectos ex-pansivos tengan lugar es la existencia de capaci-dad ociosa y desempleo. Esta situación fue toma-da como un dato en las primeras formulacionesde los análisis de devaluación, cuando la políticase enfocaba más en el desempleo que en el balan-ce de pagos. Más tarde, cuando la devaluaciónfue incluida como el principal instrumento deajuste en los programas de estabilización del FMI,el foco fue puesto en el balance de pagos. En losprogramas de estabilización del FMI el déficit delbalance de pagos era atribuido usualmente a unademanda excesiva y se suponía implícitamenteuna situación de pleno empleo. Consecuentemen-te, en estos programas el cambio en el gasto in-ducido por la devaluación era acompañado simul-táneamente por políticas monetarias y fiscalescontractivas, intentando compensar los efectos

4. Esta sección está basada en Frenkel (2004). Evidencia empírica sobre las relaciones expuestas se encuentra en Frenkel (2004)y Frenkel y Ros (2005).

5. Las condiciones en las elasticidades de importaciones y exportaciones son generalmente satisfechas en el comercio internacio-nal de las economías de ingresos medios.

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expansivos de la devaluación para evitar la in-tensificación de las presiones inflacionarias.

Los mecanismos contractivos potenciales dela devaluación son bien conocidos. Entre otros,la redistribución del ingreso hacia sectores conmayor propensión a ahorrar causada por la caí-da de los salarios reales; la caída en el valor realdel stock de dinero, como consecuencia de losmayores precios y los efectos financieros negati-vos sobre los deudores en moneda extranjera, sison mayores que el efecto riqueza positivo sobrelos tenedores de activos en moneda extranjera(Díaz Alejandro, 1963; Krugman y Taylor, 1978).

Es importante enfatizar que el potencial efec-to contractivo de una devaluación no cuestionala relación positiva entre el TCR y el empleo des-cripto por el argumento macroeconómico tradi-cional. El efecto contractivo se superpone con losefectos positivos del cambio en el gasto. Algunosde los efectos contractivos son impactos por unavez, por ejemplo, aquellos que afectan el valor delos stocks (monetarios, financieros y los efectosriqueza). En comparación, la contracción en elconsumo causada por la redistribución del ingre-so puede durar bastante tiempo. Sin embargo, elefecto expansivo en la demanda debido al aumen-to de la inversión en actividades transables tam-bién debe ser tenido en cuenta.

En cualquier caso, si existe capacidad ociosay desempleo, y se puede predecir la dominanciade los efectos contractivos, la devaluación realdebería ser implementada junto a políticas fisca-les y monetarias expansivas (en lugar de las con-tractivas). Los análisis que destacaron los poten-ciales efectos contractivos de la devaluación apun-taban precisamente a las características que de-berían tener las políticas que la complementan.

Más allá del efecto impacto, si persiste el tipode cambio depreciado, el efecto en el cambio decomposición de la demanda será permanente,induciendo mayores demandas doméstica y ex-terna en las actividades locales.

3.2. El canal del desarrollo

Este canal señala la influencia del TCR sobrela tasa de crecimiento de la economía y, conse-cuentemente, sobre la tasa de generación de em-pleos. La teoría del desarrollo no ha enfatizadoel rol de los regímenes y las políticas de tipo decambio, sin embargo, la importancia del TCR enel desarrollo ha recibido más atención en los últi-mos años.

A modo de introducción a la discusión, mos-tramos en primer lugar la analogía entre el rol

jugado por el TCR competitivo y los mecanismosesenciales de algunas políticas industriales orien-tadas a estimular el desarrollo. Con este propó-sito seguimos un trabajo reciente de Wing ThyeWoo (2005) que repasa el debate histórico de laspolíticas industriales. Woo describe los preciosrelativos domésticos de exportaciones e importa-ciones con la ecuación: PI / PX = PWI (1 + t) /PWX * (1 + s), donde PI = precio doméstico de lasimportaciones; PX = precio doméstico de las ex-portaciones; t = tarifa efectiva del arancel;s = tasa efectiva de los subsidios; PWI = preciointernacional de las importaciones y PWX = pre-cio internacional de las exportaciones.

Woo caracteriza la estrategia de industriali-zación por sustitución de importaciones (ISI) cont > s y t > 0. Consecuentemente, PI / PX > PWI /PWX. La estrategia ISI distorsiona precios haciala producción de importables.

Además, Woo llama industrialización por pro-moción de exportaciones (EPI) a aquellas políti-cas que distorsionan precios relativos hacia laproducción de exportaciones. Destaca que las EPIno se caracterizan por un s > t con s > 0 sino pors = t con t > 0. Consecuentemente, en las estrate-gias EPI se observa PI / PX = PWI / PWX. Losprecios domésticos relativos de exportaciones eimportaciones igualan los precios internaciona-les relativos, debido a que los subsidios efectivospara exportaciones son similares a las tasas efec-tivas de protección en las importaciones.

La igualdad de precios relativos transablesdomésticos e internacionales caracteriza el mar-co de libre comercio, debido a que en este casos = t = 0. Si el régimen de incentivos es neutraltanto en un marco de libre comercio como con EPI,¿por qué deberíamos asumir los costos y las com-plicaciones administrativas de las políticas indus-triales? El rechazo a las políticas industriales yla promoción del libre comercio estarían así jus-tificados.

Woo refuta estas conclusiones argumentandoque el objetivo de las EPI es distorsionar los pre-cios relativos domésticos hacia actividades tran-sables en detrimento de las no transables. Estoes fácil de demostrar mediante la definición deprecios domésticos e internacionales de bienestransables:

PT = a PI + (1 - a) PX;precio doméstico de bienes transables,

PWT = a PWI + (1 - a) PWX,precio internacional de los bienes transables

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PN es el precio doméstico de los bienes no tran-sables. En una estrategia EPI, el precio domésti-co de los bienes transables es PT = (1+t) PWT.En consecuencia, los precios relativos transables/no transables en EPI son PT / PN = (1 + t) PWT /PN; mientras en un marco de libre comercio esteprecio es PT / PN = PWT / PN.

Como puede verse, Woo caracteriza las políti-cas industriales de las estrategias EPI por unpatrón de incentivos que es similar al generadopor un TCR competitivo. En verdad, el TCR de-termina los precios relativos de las exportacio-nes, las importaciones y los bienes no transables.Un TCR más depreciado es equivalente a unatarifa uniforme sobre las importaciones. Como enla estrategia EPI, un TCR depreciado no distor-siona los precios relativos en contra de las expor-taciones porque implica simultáneamente unsubsidio a las exportaciones del mismo importe(una transferencia de ingresos).6 Un TCR másdepreciado implica la distorsión de los preciosrelativos domésticos transables/no transables afavor de las actividades transables: la combina-ción de mayor protección de actividades localesque compiten con las importaciones junto a ma-yor competitividad de actividades exportadoras.

A pesar del rol obvio del TCR ya comentado,la economía del desarrollo no se ha enfocado so-bre los regímenes y las políticas cambiarias. Sudiscusión macroeconómica se ha concentrado enlos problemas de corto plazo, mientras el análi-sis de largo plazo se enfoca más en la sostenibili-dad financiera y externa que en el crecimiento yel empleo.

John Williamson (2003) señala esta omisión.Siguiendo a Max Corden, identifica tres aproxi-maciones con respecto a la elección del régimende tipo de cambio en el pensamiento ortodoxo,ninguna de las cuales da lugar al TCR como he-rramienta del desarrollo. El “enfoque del anclanominal” enfatiza el rol del tipo de cambio comoancla de las expectativas inflacionarias. Los pro-gramas de estabilización de América Latina ba-sados en tipos de cambio nominales fijos son ejem-plos de este enfoque. El “enfoque de objetivos rea-les” enfatiza el rol jugado por el tipo de cambioen el resultado del balance de pagos. Los segui-dores de este enfoque alientan el régimen de flo-

tación pura, argumentando que garantiza losequilibrios externos y facilita el uso de la políticamonetaria para perseguir objetivos domésticos.Finalmente, el “enfoque de la estabilidad del tipode cambio” enfatiza los efectos negativos de lavolatilidad del tipo de cambio causada por cam-bios en los sentimientos del mercado. Este enfo-que favorece una fijación del tipo de cambio per-manente y creíble (como en la Unión Europea)capaz de coordinar expectativas y garantizar laestabilidad nominal.

En la búsqueda de una política de tipo de cam-bio con objetivos de desarrollo, Williamson recon-sidera los argumentos expuestos por Bela Balas-sa (1971). Balassa creía que la política de tipo decambio era clave para el desarrollo. Si el TCR essuficientemente competitivo para incentivar a losempresarios a vender en los mercados interna-cionales, entonces las firmas invertirán y contra-tarán fuerza laboral local y la economía crecerá.Basado en los argumentos de Balassa, William-son sugiere un cuarto enfoque para elegir el régi-men de tipo de cambio, éste es el “enfoque de laestrategia del desarrollo”. Este enfoque enfatizala importancia de preservar un TCR competitivopara promover la rentabilidad de actividadestransables e incentivar a las firmas a invertir yexpandir la producción y el empleo.7 Tanto Ba-lassa como Williamson, así como la mayoría delos exponentes del pensamiento del desarrollo,atribuyen a la expansión del sector transable lageneración de externalidades que favorecen lamodernización y el crecimiento en otros sectoresde la economía.

Dani Rodrik (2003) ha enfatizado reciente-mente la importancia de un TCR competitivo enel proceso de desarrollo. La revisión de Rodrik delas estrategias del desarrollo sugiere que los sen-deros exitosos están basados en dos factores. Elprimero de ellos implica en el corto plazo la gene-ración de condiciones iniciales necesarias paradar comienzo al proceso de crecimiento. Dadasestas condiciones iniciales, el segundo factor esla creación de instituciones y la aplicación de po-líticas capaces de sostener altas tasas de creci-miento en el largo plazo. Coincidentemente conla mayoría de las ideas del desarrollo, Rodrik afir-ma que las economías subdesarrolladas están

6. En los libros de texto de macroeconomía abierta se utilizaban ejercicios para demostrar la equivalencia entre una devaluacióny la imposición de tarifas en importaciones y subsidios a las exportaciones.

7. La propuesta de Williamson reformula ideas sugeridas en diferentes formas por el autor en sus numerosos estudios de econo-mía internacional y regímenes de tipo de cambio. Por ejemplo, un TCR competitivo como una política que incentiva la inversión enactividades transables es expuesta en Williamson (1983).

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caracterizadas por muchas fallas de mercado (ex-ternalidades de aprendizaje y fallas de coordina-ción) en sectores no tradicionales que bloqueanla iniciativa privada y reprimen la inversión y elcrecimiento. El punto principal es que no existeuna única fórmula universal capaz de compen-sar las fallas de mercado e incentivar a los em-presarios a invertir. La política debería ser espe-cífica del país, dependiendo del contexto y la si-tuación particular de cada uno de ellos. Sin em-bargo, en la búsqueda de un factor generador decondiciones iniciales más general, señala la efec-tividad de sostener el TCR depreciado para in-ducir la inversión y el crecimiento.8 Rodrik argu-menta a favor de un TCR competitivo dándoleimportancia a su fácil implementación y a su cua-lidad market-friendly, porque es una forma desubsidiar todos los sectores no tradicionales (ma-yormente transables), sin costos administrativosy sin propiciar comportamientos de búsqueda derentas y corrupción.

Un estudio reciente de Polterovich y Popov(2002) presenta regresiones entre países mos-trando que la rápida acumulación de reservasen moneda extranjera (RME), asociada con polí-ticas para sostener un tipo de cambio deprecia-do, conduce a crecimiento liderado por las expor-taciones. Los países con altas tasas de crecimien-to de la relación RME-PBI exhiben mayores re-laciones inversión-PBI y comercio-PBI, así comotambién mayores productividades del capital ytasas de crecimiento.9 Los autores explican queestos resultados señalan los efectos positivos so-bre la inversión de la mayor rentabilidad en sec-tores transables. El impacto de la inversión enel crecimiento es amplificado por la mayor pro-ductividad del capital invertido, principalmenteen sectores sometidos a competencia internacio-nal. El desarrollo de actividades transables ge-nera economías especializadas y externalidadesderivadas del aprendizaje que son capitalizadaspor los sectores menos dinámicos. Al igual queRodrik, Polterovich y Popov también destacanla fácil implementación de políticas de desarro-llo vía TCR y sus ventajas en comparación conpolíticas que involucran costos de administracióny riesgo de corrupción.

Una parte significativa de los trabajos men-cionados de Williamson y de Polterovich y Popovestá dedicada a la discusión de las dificultades y

posibilidades de aplicación de políticas de TCRen el actual contexto de globalización financiera.Los problemas de aplicación están relacionadoscon la discusión del régimen de tipo de cambiomás apropiado, las políticas monetarias y la re-gulación de los flujos de capital. Estos proble-mas son también el foco principal del trabajo deotros economistas que adhieren al TCR competi-tivo como una herramienta del desarrollo.10 Nocomentamos estos temas aquí ya que discutire-mos estos problemas más adelante. No obstante,hay un aspecto que debería ser mencionado.

Ricardo French-Davis (2003) señala que lapolítica de tipo de cambio es uno de los instru-mentos de política de desarrollo más apropiadodebido a que el contexto internacional restringefuertemente la utilización de políticas comercia-les y otras políticas de incentivo tradicional.

Los argumentos a favor de la protección de laindustria naciente han recibido recientementeun apoyo proveniente del trabajo histórico com-parado desarrollado por Hang-Joon-Chang(2002), que demuestra convincentemente que lasnaciones industrializadas alcanzan su status dedesarrollo actual luego de implementar políticasproteccionistas en sus primeras etapas del desa-rrollo. Las políticas de tipo de cambio no estánentre el conjunto de instrumentos usados por lasnaciones desarrolladas porque sus fases protec-cionistas tuvieron lugar bajo el régimen inter-nacional del patrón oro. Las “reglas del juego”del patrón oro no permitían la utilización de po-líticas de tipo de cambio (McKinnon, 1993). Lasituación es precisamente la opuesta en el mar-co internacional actual: mientras el comercio yotros incentivos o políticas compensatorias no sonpermitidos, los países en desarrollo gozan de másgrados de libertad con respecto a la elección delrégimen cambiario y a las políticas de tipo decambio.

3.3. El canal de la intensidad laboral

A través del canal macroeconómico, el TCRinfluye en el empleo en el corto plazo mediantesu contribución en la determinación del nivel deactividad. A través del canal del desarrollo, el TCRafecta la tasa de crecimiento del empleo en el lar-go plazo, como consecuencia de su influencia enla tasa de crecimiento del producto vía el incenti-

8. Él cita como ejemplo las políticas de TCR depreciado y estable implementadas por Chile desde 1984 y por Uganda desde 1987.

9. Citan como ejemplo las estrategias de desarrollo llevadas a cabo por Japón, Corea, Singapur y más recientemente China.

10. Por ejemplo, el trabajo desarrollado por José Antonio Ocampo y Ricardo French-Davis en la CEPAL.

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vo a la inversión en actividades transables. Enambos casos, los efectos del TCR en el empleoderivan de los efectos producidos en los niveles ylas tasas de crecimiento del producto.

Como ya mencionamos, el tercer canal ha sidomucho menos explorado.11 A través de este canal,el TCR influye en el empleo afectando la intensi-dad del trabajo del producto, principalmente–aunque no únicamente– en el sector transable.

Los efectos mencionados resultan del rol quejuega el TCR en la determinación de los preciosrelativos. Por ejemplo, el TCR es un factor im-portante en la determinación del precio relativotrabajo-bienes de capital en los países en desa-rrollo, debido a que estos últimos tienen un sig-nificativo componente importado. También es laprincipal variable determinante de los preciosrelativos entre insumos importados y trabajo.Asimismo, el TCR determina el valor de los sala-rios medidos en moneda extranjera, que es el costolaboral relevante en las actividades transables.De este modo, cambios significativos en los pre-cios relativos, causados por cambios en el TCR,deberán afectar la ratio empleo-producto.

La influencia del TCR en el empleo a travésdel peso en la relación empleo-producto no es unefecto de corto plazo. Las variaciones de la rela-ción empleo-producto tiene lugar vía cambios enla estructura de producción –entre firmas y sec-tores– y en la canasta de productos de cada fir-ma y sector, y también vía cambios en la tecnolo-gía y en la organización de la producción. Los efec-tos surgen de un proceso de reestructuración enel cual las firmas individuales y la actividad eco-nómica como un todo se adaptan a un nuevo sis-tema de precios relativos.

El proceso de adaptación está guiado por losincentivos puestos por los nuevos precios relati-vos. Por ejemplo, un TCR más depreciado incen-tiva las actividades transables, que no eran ren-tables anteriormente (el argumento del enfoquedel desarrollo). Pero un TCR más depreciado tam-bién fomenta el uso intensivo de trabajo, ya queel precio relativo de este factor productivo ha caí-do (el precio del trabajo medido en moneda inter-nacional). En la dirección opuesta, un TCR másapreciado reduce el nivel de protección en activi-dades transables domésticas. La producción dealgunos bienes puede tornarse no rentable y al-gunas firmas pueden verse forzadas a cesar con

su actividad. Asimismo, un TCR apreciado tam-bién incentiva a las firmas sobrevivientes a pre-servar la competitividad mediante la reduccióndel factor trabajo, debido a que el precio relativode este factor ha aumentado.

La influencia del TCR en la relación empleo-producto no está limitada al sector transable. Losefectos también pueden verse en el sector no tran-sable. Las actividades no transables no estánexpuestas a la competencia internacional, sinembargo, la variación de los precios relativos tam-bién afecta la utilización relativa de trabajo. Silos bienes de capital usados por el sector no tran-sable tienen un importante componente impor-tado, las fuerzas competitivas en el mercado lo-cal conducirán a las firmas a reducir la utiliza-ción relativa de trabajo en contextos de TCR apre-ciados y a incrementarla en contextos de TCRdepreciado.

Tanto en el caso de apreciación o depreciacióndel TCR, los cambios mencionados tendrán lu-gar sólo si se espera que el nuevo conjunto deprecios relativos esté vigente por un período re-lativamente largo (esta consideración es válidatambién con relación a los efectos descriptos porel canal del desarrollo). Aun en el caso en el cuallas expectativas estuviesen firmemente estable-cidas, no debería esperarse que un cambio en larelación empleo-producto se observe rápidamen-te, ya que involucra un proceso de reestructura-ción de firmas y sectores. Por eso, dado un cam-bio significativo en el TCR, debería esperarse queel efecto agregado tome lugar como un procesode ajuste gradual.

4. Un régimen enfocado en el empleo y elcrecimiento

4.1. Las funciones preventivas

Además de enfocarse en ciertos objetivos prin-cipales, las políticas macroeconómicas desempe-ñan una imprescindible función preventiva. Sepractican para evitar el desarrollo de tendenciasque conduzcan a crisis.

La política macroeconómica enfocada en elempleo no podría desentenderse de esa funciónpreventiva, particularmente porque los peoresimpactos negativos sobre el empleo han sido pro-vocados habitualmente por las crisis. Éstas in-

11. El llamado “síndrome de la enfermedad holandesa” puede ser considerado un ejemplo de la clase de efectos que estamosseñalando en el tercer canal. La mayor parte del análisis de la enfermedad holandesa ha sido desarrollada con una perspectivaneoclásica, asumiendo precios flexibles y pleno empleo. El tercer canal apunta a los efectos que pueden causar desempleo involun-tario.

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ducen fuertes caídas de la actividad, del empleoy de los ingresos, frenan el crecimiento y tienenefectos negativos que permanecen (por ejemplo,sobre la distribución de ingresos). En consecuen-cia, evitar la inestabilidad macroeconómica12 esuna condición que necesariamente deben satis-facer todas las políticas (Stiglitz, 2000), incluyen-do una enfocada en el empleo.

4.2. El régimen en síntesis

El desafío es delinear un régimen de políticamacroeconómica enfocado prioritariamente en elempleo y el crecimiento y capacitado para des-empeñar funciones de prevención de crisis y dela inestabilidad macroeconómica. Debe ser com-patible con el contexto de globalización financie-ra –no es posible ni deseable cerrar la economíaa los movimientos de capital– y sus funciones deprevención deben tomar bien en cuenta la volati-lidad de los flujos de capital.

La preservación de un tipo de cambio realcompetitivo y estable, como meta intermedia delas políticas macroeconómicas, tiene el atributode enfocar tales políticas en los objetivos de em-pleo y crecimiento. De por sí, la meta se enfocatambién en el balance de pagos y cumple al res-pecto funciones de prevención de tendencias in-sostenibles en la cuenta corriente y el endeuda-miento externo. Claro está que alcanzar y soste-ner un tipo de cambio real competitivo no agotalos objetivos de las políticas. A esta meta inter-media debe sumarse el objetivo de control de lainflación y el propósito de lograr la mayor tasade crecimiento consistente con la disponibilidadde recursos. La mayor tasa de crecimiento posi-ble y un tipo de cambio real competitivo compo-nen el objetivo decrecimiento del empleo. De estaforma se completa el conjunto de objetivos quedeben perseguir las políticas macroeconómicasen este régimen.

Obviamente, hay antagonismos entre los ob-jetivos. La meta intermedia y el objetivo de con-trol de la inflación ordenan las prioridades y es-tablecen el marco de restricciones de las políticascambiaria, monetaria y fiscal. En este régimenno hay segmentación de objetivos e instrumen-tos. Las políticas deben formularse en conjunto,de manera de asegurar que atiendan consisten-temente la meta intermedia y los objetivos. Como

se verá más adelante, las exigencias que imponea la política monetaria el logro simultáneo de lameta de tipo de cambio real y el control de lainflación asegura que ésta cumpla funciones deprevención de tendencias no deseadas –recesi-vas o expansivas– en las finanzas y la demandaagregada.

Siguiendo la práctica habitual de nombrar elrégimen de acuerdo con la regla que rige el mer-cado de cambios, esta configuración de las polí-ticas macroeconómicas puede denominarse ré-gimen de tipo de cambio real competitivo y es-table.

A continuación argumentaremos a favor delrégimen propuesto mostrando que es viable y ma-nejable. Sin embargo, es conveniente considerarexplícitamente las objeciones al régimen formu-ladas por la ortodoxia, debido al peso que estasideas tienen en el FMI y en los países latinoame-ricanos. Además, es útil tener presentes las críti-cas ortodoxas en la presentación y la discusiónde las políticas macroeconómicas, porque esto fa-cilita la presentación y la defensa de la propues-ta. Con tal propósito, presentamos primero losargumentos ortodoxos contrarios a la meta deTCR. Luego, exponemos la política cambiaria ymonetaria del régimen propuesto y discutimos lasobjeciones ortodoxas.

4.3. Los argumentos ortodoxos en contra de lameta de TCR

Es conveniente mencionar en primer lugar queel rechazo ortodoxo al objetivo de tipo de cambiono cuestiona el TCR competitivo y estable en símismo. Es difícil encontrar argumentos contra-rios a la conveniencia de contar con precios rela-tivos estables y, además, el papel positivo de untipo de cambio competitivo gana creciente reco-nocimiento, como planteamos en el apartado pre-cedente. En ocasiones se esgrimen argumentosde la teoría del bienestar sobre los efectos nega-tivos que produce la intervención pública en losmercados de cambios. Sin embargo, estos argu-mentos, junto a aquellos que indican que el sec-tor público no tiene ventajas informativas sobreel sector privado, no son ideas muy relevantes enla discusión especializada de regímenes y políti-cas de tipo de cambio. La volatilidad de los flujosde capital, por un lado, y la inestabilidad e im-

12. Obsérvese de qué manera conceptos utilizados comúnmente llevan consigo una carga de contenidos implícitos. La nociónconvencional de problemas o inestabilidad macroeconómicos excluye la cuestión del empleo. Claro está que un alto desempleo esun desequilibrio macroeconómico con respecto al cual también debería haber acción preventiva de la política macroeconómica.Pero, para facilitar la presentación, el texto hace referencia aquí a la noción convencional de inestabilidad.

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predecibilidad de los tipos de cambio flotantesrestan relevancia a esas ideas. Más aún, la inde-terminación e impredecibilidad de los tipos decambio flotantes, por otro, es precisamente elfundamento más profundo tanto de la necesidadde intervención gubernamental en el mercado decambios como de la posibilidad de los gobiernosde administrar el tipo de cambio (Blecker, 2004;Taylor, 2004, cap. 10).

Las objeciones ortodoxas relevantes se basanen el argumento del trilema (o trinidad imposi-ble). El argumento dice que es imposible para unpaís mantener simultáneamente libre movilidadde capitales, política monetaria activa y controldel tipo de cambio. Una de estas característicases necesariamente imposible. El trilema es unargumento de lógica, un teorema de libro de tex-to. Como teorema de validez general, el trilemaes falso.

La conclusión de que el banco central no pue-de determinar simultáneamente la tasa de inte-rés (o la magnitud de la base monetaria) y el tipode cambio en un contexto de libre movilidad decapitales (supuesto que los activos locales y ex-ternos no son sustitutos perfectos) se deriva dela hipótesis de que el banco central no realiza (nopuede realizar) cambios en la composición de supropio balance (sus activos y pasivos) en compen-sación de los cambios en el portafolio local causa-dos por los flujos privados de capital (Taylor (2004,cap. 10). La hipótesis no es válida en muchos ca-sos. Por ejemplo, el banco central de un país de-sarrollado que posee magnitudes sustanciales deactivos locales y externos y está capacitado paravender y comprar activos locales y externos enlos mercados local e internacional (por ejemplo,la Reserva Federal de Estados Unidos) puedenormalmente llevar a cabo las mencionadas ope-raciones de compensación.

Los bancos centrales de países desarrollados(que no sean Estados Unidos) disponen de simi-lares grados de libertad, aunque éstos difierenen casos de entradas y salidas de capital. Los gra-dos de libertad para compensar entradas de ca-pital son mayores porque en este caso el bancocentral tiene una capacidad prácticamente ilimi-tada de vender bonos gubernamentales o emitirpapeles propios en el mercado local (aunque loscostos fiscales o cuasifiscales deben ser tomadosen cuenta). Además, la compensación de salidasde capital es más limitada porque puede verserestringida por el stock de reservas internacio-nales o por la existencia de un límite en el montode bonos locales que el banco central puede ven-der en el mercado internacional.

En consecuencia, el trilema es falso como ar-gumento válido en cualquier circunstancia. Sinembargo, las consideraciones mencionadas sugie-ren que aun los bancos centrales de países desa-rrollados no siempre pueden llevar a cabo las ope-raciones de compensación. Por ejemplo, la dis-tinción mencionada entre entradas y salidas decapital apunta a esta limitación. Aun la ReservaFederal de Estados Unidos –persiguiendo hipo-téticamente objetivos simultáneos de tasa de in-terés y tipo de cambio– podría verse forzada adevaluar el dólar o a elevar la tasa de interés encaso de que se enfrentara con grandes salidas decapital.

Con relación a la capacidad de realizar opera-ciones de compensación de los efectos de los flu-jos de capitales, los bancos centrales de los paí-ses de mercado emergente –países en desarrolloabiertos a los flujos de capital– disponen gene-ralmente de menos grados de libertad que sushomólogos de los países desarrollados. Una ra-zón de esta diferencia reside en que en los paísesen desarrollo la magnitud de los activos del ban-co central –reservas internacionales y activos lo-cales– y el tamaño del mercado financiero local–en un sentido amplio, incluyendo el dinero y lospasivos bancarios, así como otros activos finan-cieros– son pequeños en comparación con la mag-nitud de los flujos de capital. También debe sermencionado que en América Latina la aperturade la cuenta de capital fue en muchos casos ins-trumentada como parte de paquetes de estabili-zación y reforma estructural, luego de que se ex-perimentaran crisis externas y financieras y/operíodos de alta inflación que causaran la con-tracción del mercado financiero local y los acti-vos y las reservas internacionales del banco cen-tral (Frenkel, 2003).

Las objeciones que plantea la perspectiva orto-doxa en la discusión del objetivo de TCR en lospaíses en desarrollo tienen implícitas las mencio-nadas características de los mercados financieroslocales. De esta manera, aunque las objecionesestán incorrectamente fundadas en el trilema, és-tas apuntan a problemas que verdaderamenteimpone una cuenta de capitales abierta en el con-texto de globalización financiera.

Una forma de expresar el argumento ortodoxoes la siguiente. El objetivo de tipo de cambio im-plica la intervención del banco central en el mer-cado de cambios. Haciéndolo, el banco centralpierde la capacidad de controlar la oferta mone-taria. Por eso, se plantea, el objetivo de tipo decambio junto a una política monetaria activa sólopuede ser logrado simultáneamente si los flujos

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de capitales son regulados. La regulación de losflujos de capital es indeseable y probablementepoco efectiva, porque la capacidad elusiva delsector privado es mucho mayor que la capacidadregulatoria del sector público. La conclusión esque el banco central debe evitar intervenir en losmercados de cambio y, por tanto, no pueden fijar-se objetivos de TCR.

Otra forma de llegar a la misma conclusión escentrar el argumento en el control de la infla-ción. Si la intervención en el mercado de cambiostiene como objetivo el TCR (en lugar del tipo decambio nominal), no hay ancla nominal para queel público configure expectativas inflacionarias.Además, se plantea, como el banco central nopuede controlar la oferta monetaria, la tasa deinflación queda fuera de control.

Como ya fue señalado, los argumentos orto-doxos expuestos no implican necesidad lógica. Serefieren en realidad a las posibilidades prácticasde instrumentación de las políticas y estas posi-bilidades dependen de las magnitudes de las can-tidades involucradas. Dejando de lado restriccio-nes institucionales sobre la capacidad del bancocentral de realizar operaciones de compensación(por ejemplo, las vigentes en el período de con-vertibilidad y que aún subsisten en menor gra-do), las posibilidades prácticas dependen de lasmagnitudes involucradas. Por ejemplo, las inter-venciones cambiarias compradoras del banco cen-tral son una fuente de creación de dinero, sinembargo, los bancos centrales tienen otros ins-trumentos para controlar la oferta monetaria. Lacapacidad de control de los bancos centrales de-pende del tamaño de la intervención en relacióncon los límites prácticos de esterilización y otrosinstrumentos de compensación.

Asimismo, el volumen de la intervención delbanco central depende de la magnitud de los ex-cesos de oferta o demanda de moneda internacio-nal en el mercado cambiario. Los flujos tambiéndependen de las expectativas del tipo de cambioy consecuentemente pueden ser influenciados porel comportamiento y las señales de la autoridadmonetaria.

También la capacidad de regular los flujos decapitales es un problema de grado. Algunos flu-jos son más regulables que otros. Las regulacio-nes no necesitan ser implementadas en formapermanente, pueden ser aplicadas por un perío-do determinado o ser contingentes a circunstan-cias transitorias. Es simplemente falso que lasregulaciones de flujos de capital son siempre in-efectivas.

Así, la viabilidad de un objetivo de TCR no

puede ser cuestionada en el orden lógico. Se tra-ta de un problema práctico que tiene que ser eva-luado en cada caso, teniendo en cuenta el contex-to y las circunstancias de la aplicación de las po-líticas. Iremos más allá de las consideracionesmencionadas y discutiremos con mayor detallelas objeciones ortodoxas en nuestra siguiente pre-sentación de la propuesta de política monetariay cambiaria.

4.4. La política cambiaria

Las intervenciones del banco central en elmercado de cambios tienen como objetivo mante-ner un TCR competitivo y estable. El principalobjetivo es señalar la estabilidad del TCR en elmediano y el largo plazo. La aparición de ten-dencias a la apreciación debería ser evitada pordos razones. La primera, evitar las burbujas au-togeneradas que hagan más costosas las inter-venciones compradoras del banco central. La se-gunda, porque los efectos reales de las tenden-cias esperadas en el TCR no son simétricos. Lospaíses han experimentado largos períodos deapreciación del TCR que dañaron la rentabilidadde las actividades comerciables, haciendo a mu-chas de ellas inviables y forzando a muchas fir-mas a cerrar. La inversión en estos sectores esmayormente irreversible. Consecuentemente,hay razones para darle importancia al riesgo deapreciación cambiaria. Reducir el riesgo percibi-do de apreciación es crucial para incentivar lainversión y el empleo en actividades transables.

Preservar la estabilidad del TCR no implicaindexar el tipo de cambio. La flexibilidad y lasventajas que poseen la flotación del tipo de cam-bio nominal de corto plazo también deberían pre-servarse. Así, las intervenciones del banco cen-tral en el mercado deben responder a dos objeti-vos: evitar la formación de expectativas de apre-ciación del TCR y permitir la flotación del tipo decambio nominal con el objeto de desincentivar flu-jos de capitales especulativos de corto plazo. Elrango de intervenciones debe ser lo suficiente-mente estrecho para desempeñar la primera fun-ción y lo suficientemente amplio para permitir lasegunda.

Las bandas de flotación ajustables –implemen-tadas en Chile a principios de los 90– intentanconciliar los dos objetivos mencionados a travésde la emisión de señales de estabilidad del TCRde largo plazo y preservando la incertidumbre deltipo de cambio de corto plazo. Ésta es una opciónposible. Sin embargo, la experiencia reciente dereglas cambiarias que condujeron a desastres

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seguramente dañó la credibilidad de cualquierregla cambiaria. Tomando en cuenta las histo-rias recientes, parece mejor evitar reglas y emi-tir señales en forma implícita, a través de la in-tervención del banco central en el mercado cam-biario. No obstante, con el fin de contribuir a laformación de expectativas, son importantes lasexpresiones del banco central y del gobierno so-bre el rol fundamental del TCR competitivo enlas estrategias de desarrollo para un país, aun-que no impliquen ningún compromiso formal.

El mercado cambiario se comporta como unmercado de activos. Las decisiones de compra yventa están en buena medida basadas en expec-tativas. Si las intervenciones y señales del bancocentral estabilizan las expectativas alrededor dela meta de TCR estable –una condición necesa-ria para esto es la consistencia de las políticasmonetarias y fiscales y la robustez de las cuen-tas del sector externo–, las fuerzas de mercadotenderán a estabilizar el tipo de cambio real. Serequiere menos intervención del banco central.Por esta razón, para potenciar el efecto sobre lasexpectativas cambiarias, las intervenciones delbanco central deben ser contundentes, con el ob-jetivo de mostrar al mercado la voluntad y la fuer-za de la autoridad monetaria.

4.5. El mercado de cambios y los flujos decapitales

En lo hasta aquí dicho supusimos que los flu-jos de compra y venta de moneda extranjera sonmanejables. Esto significa que los bancos centra-les pueden compensar la contracción o expansióndel dinero resultante de la intervención en elmercado de cambios de modo de mantener lasfluctuaciones del stock de dinero dentro de lími-tes tolerables. Para discutir este punto es conve-niente analizar por separado los excesos de ofer-ta y de demanda de moneda extranjera.

Los argumentos ortodoxos contra el TCR secentran en las situaciones de exceso de oferta quehacen inmanejables las intervenciones cambia-rias.13 Si las entradas de capitales son masivas–por encima del punto en el cual la política mo-

netaria comienza a hacerse inmanejable–, el ar-gumento ortodoxo es correcto. Pero en esta situa-ción podría tener poco sentido arriesgar la esta-bilidad macroeconómica para preservar el prin-cipio de apertura irrestricta de la cuenta capital.La preservación del régimen de política ma-croeconómica requiere en este caso regulacionesde la cuenta capital, intentando restringir el in-greso de los flujos de capitales y facilitando elmanejo de las políticas monetaria y cambiaria.Existe un menú de medidas capaz de cumplir estafunción.14 El argumento ortodoxo sobre la caren-cia de efectividad de las políticas restrictivas nose ha verificado. A pesar de no trabajar perfecta-mente bien, contribuyen a suavizar los flujos deingresos de capitales en los momentos de auge.La necesidad de políticas restrictivas no es per-manente; ellas hacen su trabajo solamente en losmomentos de auge y sabemos bien que estas fa-ses no duran para siempre.

Consideremos las situaciones de exceso dedemanda. Supongamos que hay un exceso de de-manda de moneda extranjera que no es maneja-ble con las políticas normales. Con el fin de sos-tener el tipo de cambio, las intervenciones en elmercado podrían causar una contracción mone-taria excesiva y el aumento en la tasa de interés,desencadenar una recesión. La defensa de algúntipo de cambio nominal puede disparar un ata-que especulativo que afecta las reservas del ban-co central. La situación tiene similitudes con lascrisis en los regímenes de tipo de cambio fijo. Sinembargo, hay una diferencia importante. Si nohay razones fundamentales para esperar unadevaluación del TCR –generada, por ejemplo, poruna importante expectativa de déficit del balan-ce de pagos–, las políticas monetarias y fiscalesson consistentes con el TCR objetivo y la infla-ción está bajo control, el régimen de política ma-croeconómica debería ser preservado. Esto podríaser posible sólo si se imponen controles cambia-rios y restricciones a las salidas de capitales.15

Si, como asumimos, no hay razones fundamenta-les que induzcan los excesos de demanda de mo-neda extranjera, no hay necesidad de controlarni regular por mucho tiempo.

13. El argumento originado en los tempranos 90 con el auge de entrada de capitales.

14. Medidas como las aplicadas en Chile y Colombia en los 90 no restringieron completamente los ingresos de capital, peroafectaron la cantidad y la composición (Ocampo y Tovar, 2003; Le Fort y Lehman, 2003). Véase también Palma (2002) y Epstein,Grabel y Jomo (2003).

15. La Argentina, por ejemplo, manejó exitosamente los controles cambiarios y las regulaciones a las salidas de capitales amediados de 2002. Las medidas fueron transitorias. Con el tiempo fueron gradualmente reducidas cuando las presiones compra-doras fueron reduciéndose.

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La ortodoxia y el FMI rechazan con particu-lar énfasis las regulaciones a la salida de capita-les. Detrás de este rechazo hay un argumentoimplícito que está profundamente enraizado enla visión ortodoxa sobre el funcionamiento delmercado. A priori, esta visión omite la posibili-dad de considerar corridas hacia la moneda ex-terna no explicadas por razones fundamentales.Si se observa esta situación, habría razones fun-damentales que la justifican, aun si éstas no fue-ran detectadas por las autoridades del país y elpropio FMI. Pero es evidente que corridas sin unamotivación fundamental pueden tener lugar. Porejemplo, la quiebra de un banco importante o laincertidumbre generada por una crisis políticapuede disparar la corrida. El contexto de globali-zación financiera ha ampliado los potenciales dis-paradores de salidas de capital por contagio in-ternacional.

4.6. La política monetaria

En un régimen macroeconómico de TCR com-petitivo y estable, la política monetaria no puedeestar enfocada exclusivamente en la inflación. Lapolítica monetaria tiene que estar simultánea-mente enfocada en el TCR, en el control de la in-flación y en el nivel de actividad. Los argumen-tos ortodoxos enfatizan los conflictos potencialesentre estos objetivos.

El régimen propuesto tiene ciertamente obje-tivos múltiples y potencialmente antagónicos perode ninguna manera ésta es una característicaparticular de el régimen. Por ejemplo, la políticamonetaria de Estados Unidos también persigueobjetivos múltiples y conflictivos. Aun más simi-litudes con el régimen propuesto muestran laspolíticas monetarias de muchos países en desa-rrollo cuyos bancos centrales intervienen más omenos sistemáticamente en los mercados cam-biarios. Muchos países tienen regímenes de flo-tación administrada con objetivos de tipo de cam-bio (Bofinger y Wollmerhäuser, 2003). La princi-pal diferencia entre los regímenes de esos paísesy la propuesta de este trabajo reside en la deter-minación y preservación de cierto nivel competi-tivo de TCR.

Los objetivos múltiples de la política moneta-ria en el régimen propuesto entran en conflictocon la orientación ortodoxa y del FMI. En estaorientación, la inflación debería ser el único ob-

jetivo de la política monetaria y tendría que sermanejada por un banco central independiente conun mandato antiinflacionario estrecho.

Las razones técnicas de la ortodoxia para laindependencia del banco central apuntan a me-jorar la credibilidad de la política monetaria.Recetar un foco exclusivo de inflación para lapolítica monetaria no es una consecuencia deltrilema ya comentado. Con controles a los movi-mientos de capital o en un contexto de flotaciónpura, el trilema dice que el banco central puedellevar adelante una política monetaria autóno-ma, ¿por qué tendría que estar exclusivamenteenfocada en la inflación? Hay diferentes argumen-tos técnicos que justifican ese foco exclusivo, peroesencialmente están todos basados en la hipóte-sis de “tasa de desempleo de no aceleración infla-cionaria” (non-accelerating inflation rate of unem-ployment: NAIRU).

Más allá de los argumentos ortodoxos técni-cos, en los fundamentos de un mandato reducidoa la inflación se encuentra una profunda descon-fianza sobre la capacidad del gobierno para pre-ocuparse por la inflación y ajustarse a una disci-plina monetaria.

Puede ser verdad que un banco central inde-pendiente con un mandato antiinflacionario es-trecho alcance mayor credibilidad a los ojos de laopinión media del mercado. Pero la mayor credi-bilidad para conformar las expectativas inflacio-narias se alcanza al costo de la pérdida de la po-lítica monetaria para lograr otros objetivos, comoel tipo de cambio real y el nivel de actividad.

Consecuentemente, en el régimen propuestoel banco central tendría un mandato amplio. Lapolítica monetaria debe formularse juntamentecon el resto de las políticas macro e implemen-tarse en forma coordinada. En cualquier caso laindependencia del banco central debe ayudar avigorizar la credibilidad de las políticas de tipode cambio y monetarias.

Agreguemos otros dos comentarios antes decentrarnos en el manejo de la política monetaria,ambos relacionados con la inflación. El primerpunto es demostrar que el régimen propuestocumple un rol preventivo con respecto a la acele-ración inflacionaria. En las economías en desa-rrollo,16 el tipo de cambio es el principal mecanis-mo de transmisión de los impulsos de variacio-nes de la cantidad de dinero a los precios. El ob-jetivo de TCR precisamente incentiva al banco

16. No solamente en las economías en desarrollo, sino también en economías desarrolladas como la del Reino Unido (UK Parlia-ment, 1999).

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central a implementar políticas evitando varia-ciones del dinero que afectan inicialmente el tipode cambio nominal y causan fluctuaciones en elTCR. En contrario, una meta exclusiva de infla-ción genera incentivos conducentes a la aprecia-ción del TCR.

El segundo comentario se relaciona con el con-texto de baja inflación en el cual la propuesta derégimen podría ser implementada. Este contextofacilita ubicar el control de la inflación en unajerarquía similar a la de los otros objetivos depolítica monetaria. Afortunadamente, estamoslejos de los contextos inflacionarios que justifi-can la primacía del control de la inflación.

Prestamos atención ahora al manejo de la po-lítica monetaria. Éste se refiere a las operacio-nes normales que la autoridad monetaria puedeimplementar para compensar por las interven-ciones en el mercado cambiario, si es necesario.Fuera de las situaciones extremas ya discutidas,la autoridad monetaria puede manejar diferen-tes instrumentos con este fin.

El más común son las operaciones de esterili-zación. Consisten en la venta de títulos del ban-co central o del sector público con el objetivo deabsorber dinero. Ello implica costos financierospara el tesoro o banco central, proporcionales ala diferencia entre la tasa de interés de los títu-los y la tasa ganada por el banco central por lasreservas internacionales. En términos más ge-nerales, el conjunto de instrumentos que puedemanejar el banco central depende del contextoinstitucional y normativo, por un lado, y del ta-maño relativo –con respecto al tamaño del siste-ma financiero– y la estructura de los activos ypasivos del banco central, por otro. Por ejemplo,un banco central en posesión de un monto signi-ficativo de deuda bancaria puede manejarla comoinstrumento de control monetario.

Algunas regulaciones prudenciales pueden serorientadas al mismo objetivo, particularmentecuando el problema es restringir la expansiónmonetaria. Por ejemplo, el banco central puedeincrementar los requisitos de reservas líquidasdel sistema bancario. Mayores requisitos de li-quidez implican menores efectos expansivos dela operatoria del banco central en los mercadoscambiarios. Otras regulaciones prudenciales pue-den apuntar directamente a suavizar las presio-nes vendedoras en el mercado cambiario. Por

ejemplo, si los bancos locales no tienen permiti-do otorgar crédito en moneda internacional, haymenos incentivos para que los bancos obtenganfinanciamiento internacional.

La existencia de bancos públicos con un signi-ficativo peso en el mercado puede facilitar elmanejo monetario. Los bancos públicos puedenser coordinados con el fin de ayudar al banco cen-tral en el manejo de liquidez y las intervencionesen el mercado cambiario.

Debe enfatizarse que las operaciones del ban-co central orientadas a neutralizar o a atenuarla expansión monetaria resultante de la interven-ción en el mercado cambiario pueden tener efec-tos incrementales en las tasas de interés. En oca-siones, aquellos efectos pueden constituir un in-centivo adicional a los flujos de capital, frustran-do el propósito de las operaciones de esteriliza-ción. En este aspecto, la efectividad de las políti-cas de esterilización depende obviamente de lamagnitud de las presiones vendedoras en el mer-cado cambiario. Si las operaciones mencionadasno son suficientes –dado el tamaño de la ofertaen los mercados cambiarios–, deberían reforzar-se con restricciones a la entrada de capitales ointentarse otras medidas para reducir directa-mente las presiones vendedoras en el mercadode cambios.

El manejo de los instrumentos mencionadosdebería permitir al banco central mantener laexpansión monetaria bajo control. Pero hay otroproblema: la demanda de dinero es incierta. Estoes particularmente así en los países en desarro-llo. En estos casos la evolución de la demanda dedinero puede ser particularmente incierta por-que crece a un ritmo desconocido a lo largo delproceso de desarrollo. Otras situaciones en lascuales la demanda de dinero es particularmenteincierta son comunes en países en desarrollo. Porejemplo, cuando está teniendo lugar un procesode remonetización en una fase de recuperaciónluego de una crisis.

Debe resaltarse que el problema de incerti-dumbre afecta del mismo modo la política mone-taria con foco exclusivo en la inflación e imple-mentada a través de objetivos de cantidades dedinero. Éste es precisamente el principal motivopara abandonar las tradicionales políticas de can-tidades de dinero y adoptar las modernas políti-cas de IT.17

17. En este sentido, IT es una forma de ampliar la discrecionalidad del banco central. Se necesita más discreción porque losproblemas de incertidumbre tornan poco prácticos los objetivos cuantitativos de dinero. También creemos que el banco centraldebe tener suficientes grados de libertad para perseguir sus objetivos. Nosotros cuestionamos el IT porque se centra exclusiva-mente en la inflación. Nuestra propuesta comprende el manejo de la tasa de inflación, el TCR y la demanda agregada.

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En el régimen propuesto, la política moneta-ria tiene objetivos múltiples, como fue mencio-nado, y sufre los mismos problemas de incerti-dumbre de las otras políticas monetarias. Así, enla ejecución del mandato amplio, el banco cen-tral debe evaluar frecuentemente la evoluciónmacro del país y actuar discrecionalmente, enoposición a reglas rígidas, operando con todos susinstrumentos. Aun siendo una institución inde-pendiente, el banco central debería coordinarsecon el resto de las políticas de gobierno. La trans-parencia del análisis y las decisiones de políticaindudablemente contribuyen a la credibilidad delas señales emitidas por el banco central.

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INCORPORACIÓN DE LADIMENSIÓN DE GÉNERO EN LASPOLÍTICAS DE EMPLEO:EXPERIENCIAS Y DESAFÍOS*

Laís Abramo**

1. Introducción

La importancia del trabajo remunerado de lasmujeres para la superación de la pobreza en unnúmero creciente de hogares, asociada a las difi-cultades que ellas enfrentan (debido a su condi-ción de género) para cumplir ese papel en mejo-res condiciones y en igualdad de oportunidadescon relación a los hombres, torna indispensablela incorporación de la dimensión de género en laspolíticas de erradicación de la pobreza y de gene-ración de empleo y mejoría de ingresos en todassus etapas: concepción, ejecución, evaluación yseguimiento.

Un elemento determinante para lograr queesto ocurra es el reconocimiento de las mujeres,en particular de las jefas de hogar, como un suje-to fundamental de estas políticas, superando lahabitual visión de que éstas, principales dispen-sadoras de los cuidados en el seno del hogar, nose encuentran en condiciones de emplearse a fon-do en el mercado de trabajo y, por tanto, no pue-den constituirse en mano de obra permanente,por lo que continúan siendo consideradas comouna fracción no esencial y secundaria del merca-do laboral. A comienzos de los años 90, la Organi-zación de Cooperación y Desarrollo Económico(OCDE) señalaba los efectos negativos de este tipode visión, tanto para la eficiencia de las políticaspúblicas de empleo y mejoría de ingresos comopara el objetivo de promoción de la equidad degénero (OCDE, 1991).1

En los Planes Nacionales de Acción para elEmpleo, elaborados en el marco de la EstrategiaEuropea de Empleo, se ha definido como priori-

tario hacer accesibles a las mujeres las medidasde las políticas activas de mercado de trabajo, enforma proporcional a su participación en el des-empleo. A su vez, la Estrategia Marco Comunita-ria sobre la igualdad entre hombres y mujeres(2001-2005) define la necesidad de reforzar ladimensión de la igualdad en la Estrategia Euro-pea de Empleo.

Para concretar el objetivo de promover laigualdad de derechos y posibilidades de accesode las mujeres a las políticas activas de mercadode trabajo, es esencial, en primer lugar, evitarque en el diseño de estas políticas existan ele-mentos que apunten a restringir tal acceso. Estopuede ocurrir, por ejemplo, con aquellas políticasfocalizadas únicamente en los jefes de hogar (queparten del supuesto de que éstos son hombres) yque buscan evitar o retardar la entrada al mer-cado de trabajo de jóvenes y mujeres.

Ese tipo de visión tuvo una fuerte incidenciadurante bastante tiempo entre los responsablesdel diseño de las políticas de empleo en AméricaLatina. Se trata de una perspectiva muy proble-mática porque, de un lado, identifica de maneraindebida la situación de las mujeres con la de losjóvenes, sin considerar las profundas diferenciasexistentes entre ambos grupos de la población (yde la fuerza de trabajo). En el caso de los jóvenesincluso existe una polémica abierta en el sentidode si resulta más conveniente postergar su entra-da al mercado de trabajo, mientras se promuevela elevación de su escolaridad, lo que disminuiríala presión de oferta laboral y crearía un escenariopropicio para una inserción posterior de este gru-po en mejores condiciones (porque estarían más

* Agradezco la colaboración de María Elena Valenzuela, Takako Mochizuki, Silvia Berger, Janina Fernández, Nava San Miguel yEric Carlson en la elaboración y discusión de las notas preliminares de este documento. La sección 6 fue escrita por María ElenaValenzuela.

** Socióloga, magíster y doctoranda en sociología de la Universidad de São Paulo. Directora a.i. de la oficina de la OIT en Brasil.

1. Véase también Abramo (2001) sobre el cuestionamiento de la noción de la mujer como fuerza de trabajo secundaria.

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REVISTA DE TRABAJO

escolarizados), o bien si en los casos en que tienepreeminencia la necesidad de complementación delingreso familiar o en los que la obtención de uningreso es un factor importante para la promociónde la deseada autonomía económica de los jóve-nes, el objetivo de elevación de la escolaridad y lacapacitación debería estar acompañado por el es-fuerzo simultáneo de abrir oportunidades de in-serción laboral para ese grupo.2

La situación de las mujeres es totalmente dife-rente. Como se analizará a continuación, en laactualidad éstas representan el 40% de la PEA enAmérica Latina. Son responsables de la jefaturade cerca del 30% de los hogares en la región y del50% o más de los ingresos familiares en uno decada cuatro hogares biparentales. Su contribucióna la superación de la situación de pobreza de unnúmero creciente de hogares es cada vez más re-conocida.3 Además, la obtención de un ingreso pro-pio es crecientemente una condición básica paracualquier proyecto de autonomía personal de lasmujeres. Por consiguiente, mantenerlas en formadeliberada fuera de los programas de empleo (o delos grupos a los cuales se dirige prioritariamentesu focalización) puede resolver de manera circuns-tancial un problema, al disminuir estadísticamen-te la tasa de desempleo abierto o evitar que au-mente. Sin embargo, este tipo de políticas no con-sidera debidamente la necesidad que tienen lasmujeres –en especial, aquellas pertenecientes a loshogares más pobres– de trabajar. Los datos paraAmérica Latina son evidentes por sí mismos y de-muestran la importancia crucial del trabajo de lasmujeres para la posibilidad de superación de lapobreza en un número cada vez más significativode hogares.

El aumento de las oportunidades de acceso altrabajo remunerado y a las posibilidades de ge-neración de ingresos constituye un asunto clavetanto para la autonomía económica y personalde las mujeres como para el éxito de las políticasde erradicación de la pobreza. En este sentido,las políticas que deliberadamente buscan evitaro atrasar esta inserción están contribuyendo a lareproducción de una situación de desigualdad deoportunidades y al aumento de la pobreza en unporcentaje importante de los hogares.

Sin embargo, es insuficiente con limitarse sólo

a no excluir a las mujeres (o a no incluirlas –enespecial a las jefas de hogar– entre los gruposmeta prioritarios) de las políticas de empleo. Paralograr que haya igualdad efectiva de oportunida-des entre hombres y mujeres en el acceso a estosprogramas, no basta con que éstos sean, aparen-temente, “neutrales” con respecto al género.Cuando esto ocurre significa que, en general, sonprogramas “ciegos al género”, o sea, que no con-sideran las características y condiciones diferen-tes que viven las mujeres –en especial aquellasen situación de pobreza– debido a su condiciónde género: la carga de la responsabilidad fami-liar, las restricciones culturales al ejercicio deltrabajo remunerado, el aislamiento y la dificul-tad de acceso a “redes” que les permitan encon-trar empleo, la falta de calificación profesionalen oficios no tradicionales, etc. Por ende, para queestas políticas y programas puedan promover laigualdad de oportunidades, deben incorporar estarealidad en su diseño y ejecución, a través de unaserie de instrumentos y acciones, como la dispo-nibilidad de servicios de cuidado infantil y la fle-xibilidad horaria (en el caso de los programas deempleo asalariado temporal y de emergencia);medidas destinadas a superar la segmentaciónocupacional en estos mismos programas, como lacapacitación y la posibilidad de acceso a oficiosno tradicionales y a niveles de supervisión; am-pliar las posibilidades y facilitar el acceso de lasmujeres al microcrédito.

De acuerdo con las directrices de varios do-cumentos de los países de la OCDE y la UniónEuropea, con el objeto de eliminar estos obs-táculos, las políticas y medidas de promoción dela igualdad de oportunidades entre hombres ymujeres en el acceso al trabajo no pueden limi-tarse a programas piloto de corta duración y al-cance restringido, sino que deben poseer ciertaambición en cuanto a su alcance, a su objetivo ya los recursos que se les asignen. Adicionalmen-te, deben responder a una visión integrada quearticule distintas acciones en variados ámbitos:la enseñanza primaria, los sistemas de forma-ción profesional, el cuidado de los niños y la in-fraestructura de servicios públicos, los progra-mas de información e intermediación laboral ylos programas de acción positiva que buscan

2. En este segundo grupo de políticas se encuentran aquellas conocidas como de “primer empleo”, bajo distintas modalidades(estímulo a la capacidad de emprendimiento juvenil, subsidio a la contratación de jóvenes por parte de las empresas privadas,campañas, etcétera).

3. La CEPAL calcula que el porcentaje de personas en condición de pobreza en América Latina sería 10 puntos porcentualessuperior al actual si el conjunto de mujeres actualmente ocupadas en América Latina no tuviera empleo (CEPAL, 2004).

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INCORPORACIÓN DE LA DIMENSIÓN DE GÉNERO EN LAS POLÍTICAS DE EMPLEO: EXPERIENCIAS Y DESAFÍOS


modificar los sistemas de empleo. Requieren,además, contener propuestas concretas, objeti-vos cuantificables, indicadores y una asignaciónadecuada de presupuesto.

2. La necesidad de incorporar a lasmujeres (y una dimensión de género) aldiseño de las políticas de empleo ycombate a la pobreza

En América Latina las mujeres representanen la actualidad más del 40% de la PEA en laszonas urbanas. Sus tasas de participación vie-nen aumentando a un ritmo significativo en lasúltimas tres décadas, pero todavía están situa-das en promedio treinta puntos porcentuales pordebajo de las masculinas. Sus tasas de ocupacióntambién se incrementan a un ritmo superior alas de los hombres, aunque sus tasas de desem-pleo son superiores a las de estos últimos en casitodos los países de la región y, en promedio, sonun 30% superiores a las masculinas. A pesar delsignificativo aumento de sus niveles de educa-ción, persisten importantes brechas de ingreso yuna fuerte segmentación ocupacional en el mer-cado de trabajo.

La inserción laboral de las mujeres (y su ca-pacidad de generación de ingresos a partir de sutrabajo) constituye un factor crecientemente fun-damental para todo proyecto de autonomía per-sonal y para la posibilidad de superación de lapobreza en una proporción cada vez más impor-tante de hogares. Como se ha señalado, cerca del30% de los hogares latinoamericanos tiene jefa-tura femenina, lo que implica que, en estos ca-sos, ellas son sus proveedoras principales y pro-bablemente exclusivas. En el 25% de los hogaresbiparentales éstas aportan un 50% o más del in-greso familiar. Asimismo, las mujeres destinanun mayor porcentaje de sus ingresos que los hom-bres a la salud, educación y nutrición de los hi-jos, todos factores fundamentales para la ruptu-ra del ciclo intergeneracional de reproducción dela pobreza.

El combate a la pobreza y la generación deempleo y trabajo decente, así como el fomento ala igualdad de oportunidades en el empleo y eltrabajo, y el diseño de políticas que combatan ladiscriminación son objetivos prioritarios paravarios gobiernos latinoamericanos, que se mani-festaron claramente en este sentido durante laXV Reunión Regional Americana de la OIT, cele-brada en Lima en diciembre de 2000, como sedesarrolla posteriormente en este documento.

Crecientemente se reconoce que la condiciónde género es un fuerte determinante de la formacomo las personas se hacen vulnerables a la si-tuación de pobreza y son o no capaces de superaresa condición. Además de los factores comunesen la situación de hombres y mujeres pobres, es-tas últimas son más vulnerables a la pobreza yenfrentan mayores dificultades para salir de estacondición debido a una serie de factores vincula-dos a su género. Entre ellos: 1) una mayor difi-cultad de inserción laboral debido a los patronesculturales que desincentivan el trabajo femeni-no, a las menores oportunidades de formaciónprofesional, a la desigual distribución de las res-ponsabilidades domésticas en el ámbito de la fa-milia y a la ausencia de servicios adecuados deapoyo al cuidado infantil; 2) la persistencia deintensos patrones de segmentación ocupacionalen el mercado de trabajo, que limitan la entradade las mujeres a ocupaciones y funciones másvalorizadas social y económicamente (más del15% del total de las mujeres ocupadas en Améri-ca Latina son empleadas domésticas, segmentodel empleo donde están los más bajos niveles desalarios y protección social), y 3) la persistenciade significativas desigualdades de remuneración.

Se puede concluir que, debido tanto a la rele-vancia del trabajo remunerado de las mujerespara la superación de la pobreza en un númerocreciente de hogares como a las dificultades queéstas enfrentan por su condición de género paracumplir ese papel en mejores condiciones (enigualdad de oportunidades respecto de los hom-bres), es muy importante que las políticas de erra-dicación de la pobreza y de generación de empleoy trabajo decente incorporen la dimensión de gé-nero en todas sus etapas: concepción, implemen-tación, monitoreo y evaluación.

3. Políticas de empleo e igualdad deoportunidades en el mundo

3.1. Las directrices de la OCDE con relación ala igualdad de género

Desde comienzos de los años 80, la OCDE in-cluye en sus directrices recomendaciones explíci-tas para la promoción de la igualdad de oportu-nidades entre hombres y mujeres en la defini-ción y ejecución de las políticas de empleo y lasinstituciones del mercado de trabajo.

En su declaración de 1980, los gobiernos delos países de la OCDE se comprometieron a po-ner en marcha políticas “en favor del empleo de

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la mujer”, afirmando que “en tanto que miem-bros iguales de la sociedad, los hombres y lasmujeres deberían tener las mismas posibilidadesde acceso a un empleo remunerado, cualesquieraque sean la tasa de crecimiento económico y lasituación del mercado de trabajo”. Este compro-miso implica facilitar la inserción de la mujer enel mercado de trabajo y asegurar en el mismo laigualdad de trato y de oportunidades. Tambiénestablecieron que, para abarcar estos objetivos,es necesario seguir con detenimiento la evoluciónde la situación de la mujer en el mercado de tra-bajo, así como examinar en forma regular –y sies el caso– reajustar las políticas, reformarlas porcompleto o incluso reforzarlas para que prosigael avance (OCDE, 1991).

En su informe sobre las políticas de mercadode trabajo en los años 90, la OCDE analizó losobstáculos existentes a la integración laboral dela mujer en igualdad de condiciones con los hom-bres. Destaca los siguientes fenómenos: la per-sistencia de una importante segregación ocupa-cional y de las diferencias de ingreso; lasdesigualdades en los mecanismos de protecciónsocial (insuficiencia de los beneficios debido alos patrones de empleo más precarios y con ma-yores interrupciones en la vida activa que tie-nen las mujeres), una desigual distribución delas responsabilidades domésticas y familiares,la insuficiencia de los servicios de apoyo al cui-dado infantil, la incidencia de las actitudes so-ciales y de los estereotipos culturales que limi-tan notablemente la naturaleza y el tipo deempleos que puede desempeñar. Señala, espe-cialmente, el negativo efecto del postulado se-gún el cual la mujer, principal dispensadora delos cuidados en el interior del hogar, no puedeemplearse a fondo en el mercado de trabajo y,por consiguiente, no está en condiciones de cons-tituirse en mano de obra permanente, que in-fluye en que continúe siendo considerada unafracción no esencial y secundaria del mercadode trabajo (OCDE, 1991).

El informe también señala que, con el objetode eliminar estos obstáculos, los gobiernos de lospaíses de la OCDE aplican diversas políticas.Éstas no deberían limitarse a programas pilotode corta duración y alcance limitado, sino que“deben poseer cierta ambición en cuanto a su al-cance […], a su objetivo y a los recursos que seles asignen”. Requieren, además, articular dis-tintas acciones en diversos ámbitos: la enseñan-za primaria, los sistemas de formación profesio-nal, el cuidado de los niños y la infraestructurade servicios públicos, los programas de informa-

ción e intermediación laboral, programas de ac-ción positiva que intentan modificar los sistemasde empleo, en especial en el sentido de eliminarla discriminación y la ausencia de igualdad deoportunidades que conllevan las prácticas tradi-cionales en materia de acceso al empleo y opor-tunidades de promoción, empleando, incluso,medidas de “acción positiva” (OCDE, 1991).

3.2. Las directrices de la Unión Europea conrelación a la igualdad de género

LA ESTRATEGIA EUROPEA DE EMPLEO Y LOSPLANES NACIONALES DE ACCIÓN PARA ELEMPLEO

La promoción de la igualdad de oportunida-des entre hombres y mujeres es uno de los cuatropilares básicos sobre los que se erige la Estrate-gia Europea de Empleo (EEE), que fue incorpo-rada al Tratado Europeo de Amsterdam, de 1997,modificando los tratados constitutivos de las co-munidades europeas. Esa estrategia comprendeun informe común sobre el empleo y la definiciónde Planes Nacionales de Acción para el Empleo(PNAE), que informan las directrices y recomen-daciones anuales de la Comisión Europea. LaEstrategia Europea de Empleo apunta a elevarel empleo actuando en cuatro terrenos: empleabi-lidad, adaptabilidad, mentalidad empresarial eigualdad de oportunidades. Esto significa que lapromoción de la igualdad de oportunidades estádefinida como una de las cuatro áreas fundamen-tales de intervención de los Estados miembrospara la promoción del empleo (OIT, 2002).

Los PNAE deben contener propuestas concre-tas, objetivos cuantificables, indicadores y unaasignación adecuada de presupuesto. Definencomo áreas prioritarias: 1) hacer accesibles a lasmujeres las medidas de las políticas activas demercado de trabajo, en forma proporcional a suparticipación en el desempleo; 2) prestar espe-cial atención a los obstáculos que dificultan elautoempleo o la actividad empresarial de lasmujeres, y 3) garantizar que las mujeres puedanbeneficiarse positivamente de las formas flexiblesde trabajo (Ortiz, 1999).

Además de las acciones específicas relativasal cuarto pilar (promoción de la igualdad de opor-tunidades), la Estrategia Europea de Empleotambién define la necesidad de “adoptar un enfo-que de integración de las políticas generales deigualdad de oportunidades entre hombres y mu-jeres en los otros tres pilares (empleabilidad,adaptabilidad e iniciativa empresarial), es decir,

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en todas las políticas y acciones comunitariasfundamentales (Ortiz, 1999).

La reunión de jefes de Estado y gobierno de laUnión Europea realizada en Viena en 1999, alrevisar la EEE adoptada en 1997, reforzó la ideade que la promoción de la igualdad de oportuni-dades debe estar “at the top of the list” (en el pri-mer lugar de la lista) de las prioridades de em-pleo, enfatizando la necesidad de hacer transver-sal el tema. Allan Larsson, director general de laComisión Europea, afirmó que la transversaliza-ción del tema en los PNAE supone: 1) un análisiscompleto del mercado de trabajo y de sus dife-rentes políticas, en los cuatro pilares de la EEE;2) la definición de metas basadas en un análisisde género, de modo que los desequilibrios pue-dan ser corregidos, y 3) que todas las políticassean objeto de un seguimiento con perspectivade género.

En 1999, la primera evaluación de la EEE y delos PNAE, realizada dos años después de su adop-ción, mostró que, a pesar de que el tema fue asu-mido en términos generales por los Estados miem-bros, un número relativamente reducido de medi-das novedosas de promoción de la igualdad ha-bían sido adoptadas, con presupuestos limitadoso inexistentes y sin metas e indicadores definidos.La Comisión reconoció que lo avanzado hasta esemomento era “modesto e insuficientemente deta-llado”. Los PNAE desarrollaban las políticas deigualdad de oportunidades menos que otras áreas,y esto se traducía en el número relativamente re-ducido de propuestas efectuadas, en los bajos pre-supuestos asignados a tales medidas (cuando exis-tían), o en la escasa definición de objetivos cuanti-tativos. La situación se agrava si se tiene en cuen-ta que, ante la ausencia de propósitos concretos ycuantificables, la evaluación de las iniciativas po-líticas adoptadas en el marco de los PNAE resul-taba muy difícil, cuando no imposible, de lo que sederivaba la recomendación de reforzar la trans-versalización de la dimensión de género en los otrostres pilares (Ortiz, 1999).

LA ESTRATEGIA MARCO COMUNITARIASOBRE LA IGUALDAD ENTRE HOMBRES YMUJERES (2001-2005)

La Estrategia Marco Comunitaria sobre laigualdad entre hombres y mujeres (2001-2005)

de la Comisión de las Comunidades Europeas(CCE), a su vez, valora los avances realizados apartir del Tratado de Amsterdam sobre la igual-dad de oportunidades entre hombres y mujeres4

y, en particular, la contribución realizada por laEEE a partir de 1997, así como las acciones posi-bilitadas por el aporte de los Fondos Estructura-les desde comienzos de los 90. Entre estas últi-mas se destaca la iniciativa NOW de empleo (Em-ployment NOW Iniciative), definida en el marcode la Iniciativa Comunitaria de Empleo, cuyoobjetivo es la integración de determinados gru-pos al mercado de trabajo, y que se describe másadelante.

El enfoque de la transversalidad fue adopta-do por la CCE en 19965 y el objetivo de la Estra-tegia de 2000 fue consolidarlo y hacerlo operati-vo. Por transversalidad se entiende la integra-ción del objetivo de la igualdad en todas las po-líticas que tengan repercusiones directas o indi-rectas en las mujeres o los hombres, lo que a suvez significa que, en el diseño y la aplicación deéstas se deben tener en cuenta las preocupacio-nes, necesidades y aspiraciones de las mujeres,en la misma medida que las de los hombres(CCE, 2002).

La Estrategia Marco se define como una es-trategia global, que debe abarcar todas las polí-ticas comunitarias dirigidas a la promoción de laigualdad entre hombres y mujeres, sea ajustan-do sus políticas (intervención activa: integracióndel factor de igualdad en las políticas existentes)y/o aplicando medidas concretas destinadas amejorar la situación de las mujeres en la socie-dad (intervención reactiva: acciones específicas).

Ese planteamiento integral supone un cam-bio importante respecto de la anterior acción co-munitaria sobre la igualdad de oportunidadespara las mujeres y los hombres, basada funda-mentalmente en actividades compartimentadasy programas financiados mediante diferentespartidas presupuestarias específicas. La Estra-tegia Marco de igualdad pretende coordinar lasdistintas iniciativas y programas dentro de unúnico capítulo en torno de criterios claros de de-terminación, seguimiento, evaluación compara-tiva, evaluación teniendo en cuenta el género yevaluación global.

El nuevo enfoque pretende conferir mayorimportancia al amplio abanico de actividades

4. El compromiso de la Unión Europea con el fomento de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres está incluido enel Tratado desde 1975 (CCE, 2000).

5. Según la Comunicación de la CEE del 21 de febrero de 1996, “integrar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeresen el conjunto de las políticas y acciones comunitarias”, COM (96) 67 final.

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comunitarias destinadas a establecer la igual-dad, y garantizar su coherencia global al detec-tar los solapamientos, aumentando así su efi-cacia, haciéndola más visible dentro y fuera dela Comisión y facilitando el seguimiento de susresultados.

Los ámbitos de intervención de la estrategiason cinco: 1) la promoción de la igualdad de opor-tunidades entre hombres y mujeres en la vidaeconómica; 2) el fomento de una igual participa-ción y representación; 3) la promoción de la igual-dad de acceso y el pleno disfrute de los derechossociales para las mujeres y los hombres; 4) la pro-moción de la igualdad entre hombres y mujeresen la vida civil, y 5) la promoción del cambio delos papeles y estereotipos establecidos en funcióndel sexo.

Con relación a la promoción de la igualdad deoportunidades entre hombres y mujeres en la vidaeconómica, el Consejo Europeo de Lisboa en sureunión del 23 y 24 de marzo del 2000 instó a laCEE y a los Estados miembros a profundizar entodos los aspectos de la igualdad de oportunida-des, incluidas la reducción de la segregación enel trabajo y la conciliación entre el trabajo y lavida familiar, estableciendo, concretamente, nue-vas referencias para una mejor asistencia a lainfancia. También se estipularon metas cuanti-tativas para el cumplimiento de estos objetivos,como lograr que el índice de empleo femenino pasede la media actual del 51% a sobre el 60% en 2010.

El aumento de las tasas de participación yocupación de las mujeres fue definido, explícita-mente, como un objetivo de política en el marcode la promoción de la igualdad de oportunidades.Para que eso fuese posible, se recomendó brin-dar especial atención a la total integración de lasmujeres a la nueva economía y a las nuevas tec-nologías de la información.

Los Fondos Estructurales constituyen el prin-cipal instrumento comunitario para promover lacohesión social, mejorar las perspectivas de em-pleo y alcanzar un desarrollo sostenible, y estánactuando como un instrumento importante parala promoción de la igualdad de oportunidades. Sunuevo reglamento (1999) prevé mayor atenciónal tema en el proceso de programación, ejecución,seguimiento y evaluación.

A continuación se describen los objetivos ope-rativos de la Estrategia Marco en esta área.

1) Reforzar la dimensión de la igualdad en laEEE a través de las siguientes acciones:• alentar la revisión de los sistemas fiscales

para reducir los factores que disuaden laincorporación de las mujeres en el merca-do de trabajo;6

• fomentar el acceso de las mujeres a las po-líticas activas del mercado de trabajo;

• fomentar la empleabilidad y el acceso delas mujeres a puestos de trabajo en el áreade las tecnologías de la información, espe-cialmente incrementando la participaciónfemenina en la educación y formación eneste ámbito, y

• apoyar el perfeccionamiento y la coordina-ción de los sistemas estadísticos naciona-les para que sea posible realizar un segui-miento de los cambios.

2) Mejorar la utilización de los fondos estructu-rales para promover la igualdad (diseño, pro-gramación, seguimiento, etcétera).

3) Concebir estrategias para fomentar la integra-ción de la igualdad en todas las políticas quetengan repercusión sobre la mujer en la econo-mía (por ejemplo: política fiscal, financiera,económica, educativa, de transporte, investi-gación y social).

4) Mejorar el equilibrio entre hombres y mujeresen la toma de decisiones políticas, a través dediversas acciones, entre ellas la integracióndel análisis en función del género en las polí-ticas de desarrollo al concebir, aplicar y eva-luar las medidas, especialmente aquellas re-lativas a las políticas macroeconómicas y a lareducción de la pobreza.

La Estrategia Marco destaca la importanciade la existencia de mecanismos constantes deseguimiento y evaluación de los avances, lo quesupone la definición de metas y objetivos clara-mente cuantificables y medibles. Uno de los ins-trumentos fundamentales al respecto es el Infor-me anual sobre la igualdad de oportunidadesentre hombres y mujeres en la Unión Europea,elaborado por la Comisión de las Comunidades

6. En algunos sistemas impositivos, los hombres pueden obtener deducciones especiales si tienen a las mujeres como sus cargas.Si las mujeres entran al mercado de trabajo, ellos pierden esa posibilidad. Este tipo de sistema expresa una visión tradicional delmercado de trabajo y de la estructura familiar, en la que el hombre es el proveedor y la mujer es la cuidadora o, en el mejor de loscasos, una fuerza de trabajo secundaria. En la práctica, estas deducciones desalientan la incorporación de la mujer al mercado detrabajo.

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Europeas y presentado al Parlamento Europeo,al Comité Económico y Social Europeo y al Comi-té de Regiones.

En el informe de 2002 (Bruselas, 5 de marzode 2003) se hace una evaluación de los avancesen la implementación de la Estrategia Marco so-bre igualdad de oportunidades entre hombres ymujeres. Entre sus principales conclusiones sedestaca:

• la relevancia de la estrategia dual (combina-ción de la transversalización de género y delas acciones específicas dirigidas a la mujer).El informe evalúa que esa estrategia ha dadoresultados positivos. Señala que la política deigualdad de oportunidades en general y elplanteamiento dual, en particular, continúansiendo claves para aumentar la tasa de em-pleo,7 mejorar la calidad en el trabajo y pro-mover un mercado laboral de carácter inclu-sivo;

• propone un enfoque generalizado de evalua-ción de impacto, que deberá ser aplicado gra-dualmente a partir de 2003 en todas las nue-vas iniciativas importantes, basado en los trespilares de la EEE (sostenibilidad social, eco-nómica y medioambiental). Recomienda explí-citamente la importancia de mantener unaestrecha vigilancia sobre la necesidad de in-corporar debidamente la dimensión de géne-ro en esta evaluación de impacto;8

• sostiene que es positiva la evolución de la tasade empleo de las mujeres y la disminución dela brecha con relación a los hombres. Señalasin embargo que: 1) aún falta mucho para al-canzar los objetivos definidos en los ConsejosEuropeos de Lisboa (2000) y Barcelona (2002),en especial en lo que se refiere a las mujeresde más edad; 2) las razones de la inactividadde hombres y mujeres son muy distintas;mientras que para éstos los factores principa-les son la educación y la jubilación, para aqué-llas se debe, en casi la mitad de los casos delas que tienen entre veinticinco y cincuenta ycuatro años, a las cargas familiares y domés-ticas; 3) cada vez existe más conciencia de queel aumento de la tasa de participación feme-

nina, a pesar de que es muy importante, noconduce automáticamente a una reducción delas diferencias salariales entre hombres ymujeres, pues éstas se encuentran relaciona-das con las desigualdades estructurales quese observan en el mercado de trabajo (entreellas, la segregación ocupacional por sexo);

• llama la atención hacia el hecho de que faltabastante para alcanzar los objetivos definidospor el Consejo de Barcelona relativos a laampliación de la cobertura y aumento de cali-dad de los servicios de guardería infantil y que,a su vez, la mejora de los servicios para el cui-dado de otras personas dependientes (tambiéndefinido como un objetivo muy importantepara promover la igualdad entre hombres ymujeres en el empleo) ha merecido escasaatención;

• señala, sin embargo, que muchos Estadosmiembros se encuentran ampliando las mo-dalidades de permisos relacionadas a la pa-ternidad/maternidad y a las responsabilida-des familiares, y

• destaca como principales retos futuros: al-canzar los objetivos de Lisboa, intensificarel seguimiento de los efectos de las políticas,mejorar los servicios de guardería (objetivosde Barcelona), aumentar la intervención delos interlocutores sociales, en especial en loque se refiere a las diferencias salarialesentre hombres y mujeres y a los permisos pa-rentales.

El informe señala también que el Fondo So-cial Europeo (FSE) (uno de los instrumentos delos Fondos Estructurales) es la principal herra-mienta de apoyo financiero de la Unión Europeapara la EEE. La mayoría de las iniciativas diri-gidas a reducir las desigualdades de género secentran en el empleo y están financiadas por elFSE. La integración de la perspectiva de géneroha resultado ser más dificil de aplicar en otrosámbitos de los Fondos Estructurales como lostransportes, el medio ambiente y el desarrollorural. De acuerdo con una evaluación realizadaen 2002,9 sólo unos pocos programas de aplica-ción de los Fondos en los Estados miembros adop-

7. El aumento de la tasa de empleo es entendido como el incremento simultáneo de las tasas de participación y la reducción deldesempleo.

8. En http://europa.eu.int/comm/press_room/presspacks/pdf/276-4en.pdf se encuentra la comunicación sobre este nuevo instru-mento.

9. Tercer Seminario Europeo sobre la Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres en los Fondos Estructurales, realizadoen junio de 2002 en Santander, España.

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taron una estrategia generalizada de integraciónde la perspectiva de género. Si bien muchos pro-gramas incluyen compromisos generales paraabordar las diversas repercusiones que puedentener las actividades de los fondos sobre las mu-jeres y los hombres, la mayoría carece de objeti-vos claros y de un plan de seguimiento con res-pecto a la igualdad de género.

A continuación se señalan las recomendacio-nes principales del Tercer Seminario Europeosobre la Igualdad de Oportunidades entre Hom-bres y Mujeres en los Fondos Estructurales:

• son fundamentales medidas específicas diri-gidas al sexo infrarrepresentado, cuya finan-ciación específica debe hacerse visible, en par-ticular adjudicando desde el principio puntosadicionales en los criterios de selección a aque-llos proyectos que contribuyan a promover laigualdad de género;

• la financiación asignada a acciones específi-cas en pro de la igualdad y en particular a laintegración de la perspectiva de género debeser notoria y, en muchos casos, aumentarse;

• la integración de la perspectiva de género esdifícil y, para ser efectiva, es esencial contarcon especialistas que tengan la formación ade-cuada. Son fundamentales las estadísticasdesagregadas por sexo.

LA RELACIÓN ENTRE LAS POLÍTICAS DEPROMOCIÓN DE LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADESY LAS POLÍTICAS DE EMPLEO Y REDUCCIÓN DE LAPOBREZA EN LA VISIÓN DE LA OIT

La vía fundamental de superación de la pobre-za es para la OIT la promoción del trabajo decen-te, entendido como aquella ocupación productiva,justamente remunerada y ejercida en condicionesde liberdad, seguridad y equidad. El concepto deequidad que aquí se utiliza abarca otras dimen-siones, además de la de género (entre ellas, la di-mensión étnico-racial, el origen social, la edad, lanacionalidad, la opción política o religiosa, la orien-tación sexual, el estado de salud o discapacidad,etc.). Pero la dimensión de género es consideradaun componente central de este concepto de equi-dad, debido tanto a su persistencia como al hecho

de que es un fenómeno generalizado en los másdiversos tipos de sociedad.10

El tema de la equidad está, por tanto, en elepicentro de la Agenda del Trabajo Decente quepropone la OIT. Los déficits de equidad de géne-ro son, en particular, un aspecto fundamental delos déficits de trabajo decente que se observan enlas cuatro áreas básicas que abarca este instru-mento: derechos, empleo, protección social, y voz,representación y diálogo social.11 Lo anterior im-plica que no es posible avanzar de manera signi-ficativa en la superación de tales déficits sin, almismo tiempo, progresar en la reducción de lasbrechas de equidad de género. Para que ambosprocesos ocurran en forma simultánea es funda-mental que la promoción de la igualdad de géne-ro sea un factor constitutivo de las políticas diri-gidas a impulsar el trabajo decente, entre ellas,en especial, las políticas de empleo (activas y pa-sivas).

Con este propósito, el Programa Global deEmpleo presentado por la OIT en 2001 define,entre sus objetivos, el de poner fin a la discrimi-nación en el mercado de trabajo, con el siguienteargumento: “Las violaciones de los derechos hu-manos acarrean costos macroeconómicos a los quese puede hacer frente por medio de una estrate-gia de empleo. Esto queda particularmente de-mostrado en los casos de discriminaciones de cual-quier tipo. Toda clase de discriminación que res-trinja el acceso a la educación, al mercado de tra-bajo, al crédito o a las posibilidades de ocupaciónsocava el crecimiento de la producción y la pro-ductividad, al no permitir que el personal ade-cuado ocupe cada tipo de trabajo para así contri-buir al aumento de la productividad. En ocasio-nes, la discriminación es fuente de marcadas di-ferencias en materia de ingreso, las cuales fre-nan de por sí el crecimiento económico. Poner fina la discriminación que padecen las mujeres enla educación, por ejemplo, suele traer consigo unincremento de las ganancias de éstas, más inver-siones destinadas a niños más sanos y mejor ins-truidos, y un descenso del índice de crecimientode la población, elementos todos determinantespara el crecimiento económico futuro. Más alláde la discriminación directa, sería convenientecorregir mediante reformas las limitaciones ins-

10. Vease al respecto OIT (2003a).

11. La OIT calcula que el “déficit primario de trabajo decente” abarcaba en 2002 al 51% de los trabajadores y trabajadoras enAmérica Latina. Esto significa que más de la mitad de la fuerza de trabajo de la región enfrenta problemas de desempleo o deinformalidad, niveles de ingresos volátiles o cercanos a la pobreza y/o carencias en materia de seguridad social (OIT, 2003c).

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titucionales que actúan como elemento disuasi-vo de la participación de ciertas categorías de lapoblación en la fuerza de trabajo”.

A partir de este análisis, el mencionado pro-grama define que los principales desafíos en ma-teria de políticas en esta área son: 1) garantizarque la igualdad de oportunidades entre todas lascategorías de la población esté plasmada en to-das las políticas e instituciones del mercado detrabajo, y 2) adoptar medidas que influyan en lademanda de mano de obra para las categorías quepuedan quedar marginadas, con vistas a su inte-gración social (OIT, 2002).

El programa también relaciona el objetivo depromoción de la igualdad de oportunidades y eli-minación de la discriminación con el objetivo desuperación de la pobreza: “En la medida en quela pobreza se debe al mercado de trabajo, la vul-nerabilidad en él debería ser un objetivo inme-diato para una política y una acción encamina-das a reducirla. Como queda dicho, hay un nú-mero desproporcionado de mujeres entre los po-bres, y están en una situación de inferioridad enel mercado de trabajo por muy diversas causas,por ejemplo, al no poder controlar sus activos,tener que ocuparse al mismo tiempo de tareasdomésticas y laborales y disponer de un accesoinadecuado a la formación, además de la discri-minación directa que sufren” (OIT, 2002).

El programa reafirma la visión estratégica dela OIT, que atribuye un papel medular al empleopara alcanzar el objetivo de reducción de la po-breza. En este marco, plantea la importancia delas iniciativas encaminadas a aumentar la pro-ductividad, el nivel de decencia en el trabajo y lacapacidad de creación de ingresos de los trabaja-dores pobres, como elementos fundamentales delas estrategias de empleo. También señala la ne-cesidad y la posibilidad de “aplicar elementos delas normas fundamentales del trabajo en progra-mas destinados a los trabajadores pobres”, porejemplo, la prohibición del trabajo infantil, deltrabajo forzoso y de la discriminación (OIT, 2002).

La Memoria del director general de la OITSuperar la pobreza mediante el trabajo y el infor-me global con arreglo al seguimiento de la Decla-ración de los derechos y principios fundamenta-les en el trabajo, La hora de la igualdad en eltrabajo, ambos presentados a la 91ª ConferenciaInternacional del Trabajo (junio 2003) reafirmanesas ideas básicas. En primer lugar, la noción de

que el trabajo decente (y por tanto la promocióndel empleo de calidad) es el camino esencial parala superación de la pobreza. En segundo térmi-no, que las distintas formas de discriminación(entre las cuales se destaca –por su amplitud ypersistencia– la discriminación de género) se en-cuentran en la base de los fenómenos de desigual-dad y exclusión social que originan y perpetúanla pobreza, producen y reproducen desigualda-des entre los pobres y son responsables de la su-perposición de diversos tipos de vulnerabilidad,así como de la creación de poderosas barrerasadicionales para que las personas y los gruposdiscriminados puedan superar la pobreza y me-jorar la calidad y la productividad de sus empleos.Por consiguiente, la lucha por la igualdad de gé-nero es una de las facetas de la erradicación dela pobreza. Las políticas de combate a la pobrezatienen que enfrentar en forma decidida el temade la discriminación no sólo por razones de equi-dad, sino también de eficiencia (OIT, 2003a; OIT,2003b).

A su vez, el combate a la pobreza y a la gene-ración de empleo y trabajo decente son una prio-ridad de varios gobiernos latinoamericanos, quese manifestaron claramente en este sentido en laXV Reunión Regional Americana de la OIT, rea-lizada en Lima en diciembre de 2002. En efecto,las conclusiones de la XV Reunión Regional des-tacan la necesidad de “fomentar la igualdad deoportunidades en el empleo y el trabajo”, solici-tando a la Oficina Internacional del trabajo “unaespecial atención al diseño de políticas que com-batan la discriminación de género, raza, nacio-nalidad, edad, discapacidad, así como por cual-quier otra razón”, que “deberán ser concebidasen forma transversal en todos los ámbitos”.12

4. Programas de creación directa deempleos

Las medidas de ajuste estructural puestas enpráctica en América Latina en las últimas déca-das, así como el deterioro de la situación de em-pleo, en especial en conyunturas de crisis (econó-micas o debido a desastres naturales), generaronuna expansión de los recursos asignados tanto alas políticas pasivas para enfrentar situacionesde extrema pobreza o desempleo que afectan aalgunos sectores de la población como a las polí-

12. Párrafo 21 de las conclusiones de la XV Reunión Regional Americana de la OIT celebrada en Lima entre el 10 y el 13 dediciembre de 2002.

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ticas activas destinadas a la creación de puestosproductivos de trabajo. Estos recursos se hanorientado básicamente hacia: 1) programas detransferencia o mejoría de ingresos; 2) asisten-cia, subsidios y créditos a micro, pequeñas y me-dianas empresas; 3) programas de capacitación;4) programas de intermediación o apoyo a la bús-queda de empleos, y 5) planes especiales de crea-ción directa de empleo asalariado (temporales, deemergencia), que a su vez se dividen en dos ver-tientes principales: a) creación directa de empleopor parte de los gobiernos mediante programasde obras públicas (infraestructura) con uso inten-sivo de mano de obra, y b) creación indirecta deempleos a través de subsidios a las empresas.Según Samaniego (2002): “Ante la ausencia deuna red de seguridad social a favor de los grupostradicionalmente marginados, los programastemporales de empleo en la región frecuentemen-te se han transformado de acciones compensato-rias en programas permanentes destinados aenfrentar los problemas estructurales del mer-cado laboral”.

En general, los programas productivos y/o deempleo se enmarcan también en una política de“emergencia”, creando contrataciones tempora-les para los desocupados en un intento de dete-ner el deterioro de los ingresos familiares. Lamayoría de estos programas están dirigidos bá-sicamente (o exclusivamente) a los hombres (“je-fes de hogar”) y a ciertas categorías de trabaja-dores. En general no existen evaluaciones siste-máticas y adecuadas con relación a logros, des-empeño e impacto real de los programas.

Sin embargo, la experiencia de asistencia téc-nica de la OIT en América Latina, África y Asiaindica que los programas de infraestructura conuso intensivo de mano de obra tienen una grancapacidad para captar mano de obra femenina(debido a su autofocalización en los hogares máspobres). Pero la incorporación de las mujeres aestos programas ha sido desigual y está influidapor muchos factores, entre otros: 1) las dificulta-des para compatibilizar el trabajo remunerado ylas responsabilidades domésticas y familiares,que generalmente ellas deben seguir asumiendocasi sin apoyo; 2) la competencia de los hombres,especialmente en las regiones donde escasean losempleos y los ingresos son bajos, y 3) las imáge-nes de género, que dificultan la participación de

las mujeres en aquellas actividades tradicional-mente consideradas “masculinas”.

Desde el punto de vista de la igualdad de gé-nero, varios interrogantes son relevantes en eldiseño y la evaluación de esos programas: ¿lasmujeres, en especial las más pobres, pudieron par-ticipar en los beneficios generados por los nue-vos empleos? ¿En qué medida lograron hacerlo?¿Tuvieron las mujeres las mismas posibilidadesde acceso que los hombres a estos programas?¿Qué condiciones facilitaron este acceso y cuáleslo impidieron o dificultaron? ¿Qué hicieron estosprogramas para intentar superar las barreras ala participación femenina? ¿En qué medida hantomado en cuenta las “necesidades estratégicas”de las mujeres, apuntando a mejorar su posicióny condición de género en el hogar, la comuna y lasociedad en general?

La participación femenina en esos programastenderá a aumentar según estos temas sean másconsiderados en su diseño y ejecución. Las estra-tegias y los métodos operacionales utilizados enun programa pueden ayudar u obstaculizar elempleo asalariado de las mujeres pobres. Entrelos factores que pueden facilitar la incorporaciónde las mujeres a estos programas se encuentran:

• el reconocimiento de su papel en tanto pro-veedoras exclusivas, principales o significati-vas de los ingresos familiares y de que, por lotanto, tienen los mismos derechos que los hom-bres de acceder a los programas y las políti-cas activas de mercado de trabajo;

• la existencia de flexibilidad horaria;• la existencia de servicios de cuidado infan-

til, y13

• medidas destinadas a superar la segmenta-ción ocupacional: capacitación y posibilidad deacceso a oficios no tradicionales y a nivelesdesupervisión.

Desde el punto de vista de la igualdad de gé-nero, uno de los riesgos de estos programas esenmarcarse en una visión de que la mujer está“al servicio de los otros” y que su trabajo “no esproductivo o al menos no tan productivo como elde los hombres” (Daeren, 2004). Lo anterior seexpresa en que muchos de los programas de su-peración de la pobreza, que promueven la incor-poración de las mujeres en empleos comunitarios

13. Como en el programa Wawa Wasi, en Perú, que incluía la figura de la guardería infantil, a cargo de una de las integrantes delgrupo de trabajo, con el fin de que el resto de las beneficiarias pudiera cumplir con sus labores (Samaniego, 2002).

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casi gratuitos en las áreas de alimentación, edu-cación, salud, pueden tener el efecto de reforzarel papel tradicional de ellas.

5. Políticas de formación profesional

La segmentación de las ocupaciones por gé-nero determina, en gran medida, la situación delas mujeres en el mercado de trabajo. Las ocupa-ciones consideradas “masculinas” son siete vecesmás diversificadas que las “femeninas”. Esto sig-nifica que existen más oportunidades para loshombres que para las mujeres. Además de pocovariadas, las ocupaciones “femeninas” tienden aser menos prestigiadas, y generan ingresos másbajos y oportunidades de desarrollo profesionalmás escasas que las “masculinas”. Un ejemplode esto es la fuerte asociación que existe entre elservicio doméstico y el trabajo femenino.

El sistema de educación básica y profesionalestá directamente relacionado con los patronesde segmentación ocupacional, especialmentecuando no existe una política de igualdad de opor-tunidades en las acciones de información y orien-tación profesional.

Los sistemas formales y no formales de edu-cación estimulan que niños y niñas se dirijanhacia áreas diferentes. En las zonas pobres, losestereotipos de género se reproducen con másintensidad. Desde muy temprano las niñas y jó-venes son socializadas y tienden a dirigirse a ofi-cios tradicionales, que básicamente representanuna extensión de las tareas domésticas (costura,

elaboración de alimentos, nutrición) y el papelreproductivo de la mujer. Estos oficios y ocupa-ciones tienen niveles más bajos de ingreso y me-nos perspectivas de desarrollo profesional (Sil-veira, 2004).

El resultado de esta compleja interacción semanifiesta en la segmentación a través de unadoble vía –por niveles y especialidades–, que con-firma y refuerza los sesgos y discriminaciones delmercado de trabajo y que, a pesar de los avancesque se puede observar, continúa caracterizandoa la participación femenina en la capacitación yformación técnica y profesional en la región, comolo demuestra la reciente Encuesta sobre partici-pación de la mujer en la formación profesional ytécnica realizada por el Centro Interamericanode Investigación y Documentación sobre For-mación y la Oficina Internacional del Trabajo(CINTERFOR/OIT) y el Programa FORMUJER,14

entre dieciséis instituciones de formación de laregión, con el objetivo de observar la evolucióndel comportamiento femenino durante los últi-mos diez años.

Los datos más concluyentes que esta encues-ta aporta son:

1) si bien la matrícula femenina ha experimen-tado un crecimiento sostenido, persiste la in-equidad cuantitativa: las mujeres eran el 28%de la matrícula en las instituciones de forma-ción profesional analizadas en 1995 y son el39% en 1999;

2) a pesar de la creciente diversificación de laformación, las mujeres siguen estando dirigi-

Cuadro 1Ampliar las oportunidades de las mujeres en los programas de infraestructura:

algunas experiencias de la OIT

En Botswana, un programa de construcción de caminos alentó a las mujeres a matricularse en los cursos de capacitación paraobtener puestos de supervisión y otros empleos técnicos, y después las contrató como jefas de cuadrillas a varios niveles, encalidad de técnicas y asistentas. En Burkina Faso, gracias a una serie de reuniones entre las trabajadoras y los encargados dela ejecución de otro programa, con el propósito de crear conciencia sobre la dimensión de género y suministrar formación a lasmujeres, se logró que éstas se dedicaran a una ocupación tradicionalmente “masculina” como la fabricación de bloques decemento y comenzaran a usar carretillas para transportar cargas. En la provincia de Kordofán, en el norte de Sudán, donde lostrabajos de construcción se consideran un empleo propio de hombres, las mujeres terminaron participando en la construcciónde escuelas y de hafir (cisternas para recoger el agua de lluvia). Esto supuso un proceso gradual de consulta con los jefes delas aldeas, los técnicos locales y las propias mujeres pobres, que fue acompañado de una demostración práctica de lo que lasmujeres son capaces de hacer, comenzando por un pueblo y un plan de infraestructura.

Fuente: OIT (2001).

14. Véase CINTERFOR/OIT (2001), Hacia una formación decente para las mujeres: avances y asignaciones pendientes para laparticipación femenina en la formación profesional y técnica en América Latina y el Caribe.

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das hacia un número limitado de actividadesy ocupaciones: el 77% de la matrícula femeni-na está concentrada en diez sectores, mien-tras que entre los hombres esa proporción esdel 51%;

3) las mujeres continúan capacitándose prin-cipalmente en ocupaciones del sector servi-cios, y

4) se registra un notorio esfuerzo femenino pormejorar sus niveles formativos: entre 1995 y1999 la incidencia de los cursos de nivel supe-rior en la matrícula femenina saltó del 1,9%al 5,2% mientras que en los hombres lo hizodel 1,7% al 4,3%.

Es importante señalar, en este contexto, quealgunas experiencias de diseño y ejecución de po-líticas de formación profesional han realizadoavances en la incorporación de la dimensión degénero tanto en Europa como en América Latina.

En Europa se destaca, en esa área, la Iniciati-va NOW, el programa más importante de la UniónEuropea para el ensayo y la aplicación de nuevasideas en materia de capacitación y promoción delempleo de las mujeres (“Community Initiative forthe promotion of opportunities for Women in thefield of employment and vocational training”). Elprograma comenzó en julio de 1990, financiadopor los Fondos Estructurales. Sus objetivos prin-cipales son: 1) incrementar la participación de lasmujeres en el mercado de trabajo; 2) disminuir eldesempleo de las mujeres, y 3) mejorar la posi-ción y/o las condiciones de aquellas que ya estánincorporadas al mercado de trabajo.

Esta iniciativa ofrece a los Estados miembrosla posibilidad de cofinanciar acciones en las si-guientes áreas: promoción de la capacitación ycalificación de las mujeres, cambios en la culturaempresarial, cambios en la cultura de las mujeresa través de la promoción de su capacidad de crearempresas o cooperativas y acciones de reintegra-ción de las mujeres al mercado de trabajo formal.

Entre los tipos de medidas y acciones finan-ciables se encuentran los siguientes: creación decooperativas y microempresas de mujeres, enparticular, acciones y programas de capacitaciónen gestión empresarial; apoyo a actividades deautoempleo, servicios que faciliten la creación depequeñas y medianas empresas, medidas de rein-tegración profesional de las mujeres (capacita-ción, orientación) dirigidas a grupos objetivo (mu-

jeres en situación de desempleo de larga dura-ción, que quieren retornar al mercado de trabajodespués de largas interrupciones; jóvenes sin ca-lificación), medidas complementarias como apo-yo al cuidado infantil y otras.15

En la región destaca, a su vez, el ProgramaRegional para el Fortalecimiento de la Forma-ción Profesional y Técnica de Mujeres de BajosIngresos en América Latina (FORMUJER), quese lleva a cabo desde junio de 1998 en tres países(Argentina, Bolivia y Costa Rica) bajo la coordi-nación y supervisión técnica de CINTERFOR/OITy cofinanciado por el BID, juntamente con el Mi-nisterio de Trabajo y Seguridad Social de laArgentina, la Fundación Nacional para la For-mación y Capacitación Laboral (INFOCAL) deBolivia y el Instituto Nacional de Aprendizaje(INA) de Costa Rica, responsables de la ejecu-ción de proyectos pilotos nacionales.

El objetivo general de este programa es poten-ciar la contribución femenina al desarrollo y su-marse a los esfuerzos de reducción de la pobrezamediante el mejoramiento y el incremento de laproductividad y las oportunidades de empleo paralas mujeres de bajos ingresos. Para lograrlo buscapromover la igualdad de oportunidades y ampliary diversificar la participación femenina en la for-mación profesional, incorporando la perspectivade género en forma transversal e integral.

Sus acciones están dirigidas a los siguientesobjetivos específicos: 1) fortalecer la calidad, per-tinencia y equidad de género de la educación téc-nico-profesional en la región; 2) generar condi-ciones favorables para la participación igualita-ria de la mujer en la formación técnica-profesio-nal; 3) ajustar la oferta de capacitación y forma-ción a las demandas actuales del mercado de tra-bajo; 4) elevar el nivel técnico de las mujeres asícomo las gamas de opciones de formación que sele ofrecen, y 5) diseminar los modelos y las meto-dologías desarrolladas en América Latina.

La estrategia de FORMUJER es desarrollarmedidas y acciones específicas focalizadas en gru-pos de mujeres en condiciones desfavorables (po-bres, con bajos niveles educativos, jefas de hogar,madres adolescentes, etc.) y, al mismo tiempo,buscar que los intereses y capacidades de hom-bres y mujeres constituyan una dimensión inte-gral de la política formativa y del quehacer insti-tucional (transversalización de la perspectiva degénero).16

15. Véase e.equality@work al respecto.

16. Para un análisis de los supuestos, objetivos y resultados del Programa FORMUJER, véase Silveira (2004).

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Otra experiencia latinoamericana interesan-te al respecto es el Plan Nacional de FormaciónProfesional (PLANFOR), diseñado y ejecutadoen Brasil por el Ministerio de Trabajo y Empleo,entre 1995 y 2000, como parte de una políticapública de empleo.17 Desde sus comienzos esteprograma se comprometió con la promoción dela igualdad de oportunidades, lo que se expresóen su asignación de prioridad de acceso a losgrupos más vulnerables y/o sujetos a mayor dis-criminación en el mercado de trabajo, entre elloslas mujeres (en especial jefas de hogar), perso-nas negras/“pardas” (negros mestizos), jóvenesy discapacitados/as (portadores de necesidadesespeciales). A estos grupos se les garantizó el90% de los cupos y el 80% del total de recursosinvertidos por el programa anualmente. Se es-tableció, asimismo, que la participación de es-tas categorías en los programas de capacitacióndebía ser, como mínimo, igual a su peso en laPEA. Un año después de su creación (en 1996),a partir de un acuerdo suscripto entre el Minis-terio del Trabajo y Empleo y el Consejo Nacio-nal de los Derechos de la Mujer, se definió elcompromiso de garantizar en el PLANFOR unespacio privilegiado a las mujeres, en particu-lar a aquellas sujetas a riesgos como violencia,prostitución y pobreza. Al mismo tiempo, se de-finió la necesidad y el compromiso de promoverun avance conceptual y metodológico de los pro-gramas de calificación desarrollados en el mar-co del PLANFOR, con el objetivo de incorporarel tema de género.

A su vez, en el Programa Chile Joven, que tam-bién se enmarca en el ámbito de los programasde formación profesional, las mujeres represen-taron la mitad del público objetivo del mayorsubprograma (“Capacitación con ExperienciaLaboral en Empresas”): 32,7% en la primera fase(1991-1995) y 48,6% en la segunda (1996-1998).18

Se incluyeron algunas actividades en el dise-ño del proyecto para facilitar la participación demujeres, tales como: promoción y acuerdo con laasociación de empleadores para estimular el em-pleo de mujeres practicantes, provisión de la op-ción de cuidado infantil para las madres partici-

pantes, talleres de concientización sobre géneropara los formadores y funcionarios administrati-vos, programas específicos para asegurar la par-ticipación efectiva de las mujeres, incluyendo lapromoción y el suministro de las consultas, diver-sificando los tipos de prácticas ofertadas y el ser-vicio del empleo para las mujeres participantes.

A pesar de esto, hubo pocos avances en térmi-nos de superar la segregación temática en la for-mación profesional y aumentar la formación demujeres en ocupaciones no tradicionalmente fe-meninas. En los cursos dirigidos a las ocupacio-nes consideradas “femeninas”, casi la totalidadde los participantes fueron mujeres, mientras queen los cursos dirigidos a ocupaciones calificadascomo “masculinas”, la participación de mujeresfue sólo de 10%.

El Proyecto de Capacitación de Jóvenes en laArgentina, a su vez, ofrece una remuneración(aunque modesta) a las mujeres participantes quetengan hijos menores de cinco años para apoyarel costo del cuidado infantil.19

6. Políticas de apoyo al trabajoindependiente y al espíritu empresarial20

Desde la década de los 80 se ha producido entodo el mundo una incorporación masiva de lasmujeres al ámbito laboral. Un nuevo entorno so-cial y una mayor apertura frente a la autonomíafemenina, su creciente educación y calificaciónprofesional y la necesidad de contar con más deun ingreso en la familia han sido los principalesfactores que explican estos cambios.

Muchas de estas mujeres han fundado empre-sas o generado sus propios puestos de trabajo,adaptándose a las nuevas demandas de la pro-ducción de bienes y servicios, que requiere demodalidades empresariales y colaboraciones pro-fesionales flexibles. Su presencia en el mundoempresarial ha permitido la introducción de unestilo propio de dirección y la incorporación denuevos valores. Esto ha representado un pasoimportante para avanzar hacia la igualdad dederechos y oportunidades entre hombres y muje-

17. El PLANFOR es financiado con los recursos del Fundo de Amparo ao Trabalhador, FAT (Fondo de Protección al Trabajador),ideado en 1990 para financiar el conjunto de las políticas de empleo. Entre 1996 y 2001 capacitó a 11 millones de trabajadores(Samaniego, 2002).

18. La segunda fase fue extendida un año más, hasta 1999, con cursos que se terminaron de ejecutar en 2000.

19. Para un análisis de la dimensión de género en los políticas de promoción de empleo para jóvenes en América Latina, véaseRomkema (2004).

20. Esta sección fue escrita por María Elena Valenzuela.

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res, así como aumentar el aporte que ellas reali-zan al desarrollo económico del territorio.

Las mujeres emprendedoras encuentran, sinembargo, diversos obstáculos, que se describenenseguida:

• Masculinización del mundo empresarial, im-pregnado de valores, hábitos y costumbresvaroniles. Esto dificulta la incorporación dela mujer en las áreas directivas del mundo delas finanzas y de los gremios empresariales.

• Dificultades de acceso a los recursos produc-tivos y al crédito. Ésta es una de las principa-les barreras que deben superar las mujeresque quieren crear una empresa, pues gene-ralmente se encuentran en una situación deescasa solvencia económica. Aunque se ha de-mostrado que las mujeres son mejores a lahora de pagar sus deudas y que suelen saldarsus préstamos en los plazos establecidos, ac-ceden en baja proporción a ellos y los montosson menores.

• Problemas para acceder a la gran empresa.Difícilmente la mujer emprendedora disponedel capital suficiente que requiere la inversióninicial, debido a lo cual debe buscar socios queinviertan dinero en su empresa y habitual-mente empiezan de manera precaria. Por estarazón, la mayoría de las empresas de mujeresson pequeñas y tienen un volumen de factu-ración escaso.

• Falta de acceso a las redes. En el mundo eco-nómico y empresarial existe una serie de re-des a través de las cuales circula información,recomendaciones, influencias y que constitu-yen verdaderas fortalezas, que sirven a quie-nes las integran y protegen las ventajas conque cuentan sus miembros. Estas redes sonmayoritariamente masculinas y sus integran-tes son reacios a incorporar mujeres.

• Circunstancias familiares. Mientras que lasmujeres organizan su tiempo buscando unequilibrio ente la vida privada y la laboral, loshombres dedican la mayor parte del suyo altrabajo. Para las mujeres emprendedoras,hacer compatible la familia con la empresasupone mucha más dedicación y energía y, enocasiones, enfrentar situaciones conflictivas.

Estudios recientemente realizados en Amé-rica Latina (Valenzuela y Venegas, 2001) handemostrado que si bien todas las pequeñas uni-dades productivas –talleres, microempresas,cuentapropistas– presentan problemas comunesderivados de la escasez de recursos con que ope-

ran y de su inserción marginal en el mercado,estas dificultades adquieren especificidad pro-pia cuando son las mujeres quienes gestionanestas empresas. Sus negocios son de menor ta-maño (en términos de número de trabajadores yde volúmenes de ventas), cuentan con menosactivos, las ganancias por hora son más bajas yel radio de acción territorial de sus actividadeses más acotado.

Una de las características de la microempre-sa es que accede a rubros en los cuales hay po-cas barreras de entrada. Se trata, sin embargo,de sectores que enfrentan alta competencia, mu-chas veces problemas de mercado y que, en ge-neral, son menos productivos y rentables. Lasmujeres se desempeñan mayoritariamente enocupaciones y rubros todavía menos lucrativos,como consecuencia de su bajo nivel educativo yde su concentración en oficios “femeninos”,aprendidos muchas veces en el hogar, menosvalorados socialmente y con retribuciones eco-nómicas inferiores.

Otra de las características de las microempre-sas es su bajo acceso a los recursos productivos,la tecnología, el crédito, la información y las re-des. Las mujeres tienen un menor acceso a algu-nos de estos recursos, debido a factores cultura-les, sociales y legales. Su capacidad de acumula-ción es más baja que la de los hombres y esto lassitúa en inferioridad de condiciones para la pre-sentación de garantías que permitan la obtenciónde créditos; además, se desempeñan en condicio-nes de mayor aislamiento. Lo anterior incide enun menor conocimiento de los cambios tecnológi-cos y de las normas que rigen a las institucionespúblicas o privadas que apoyan al sector micro-empresarial, dificultando su adaptación a las con-diciones de mercado. Para la contratación demano de obra, las mujeres dependen en mayormedida de redes sociales y familiares, lo que esuna expresión de la precariedad de sus negociose incide en la productividad de éstos.

Muchas microempresas operan en medio deuna línea difusa situada entre la economía fami-liar y la del negocio, especialmente cuando lasnecesidades de supervivencia o cualquier emer-gencia familiar llevan a una fuerte dependenciade los ingresos diarios del negocio, lo que atentacontra el desarrollo económico de éste. En el casode las mujeres, este límite tiende a ser todavíamás difuso y enfrentan una permanente tensiónacerca de las prioridades a satisfacer (el negocioo la familia), en su calidad de responsables delpresupuesto para la supervivencia familiar. Estalínea es incluso más tenue en el caso de las mi-

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croempresarias que se desempeñan en la vivien-da, combinando en el mismo espacio la vida labo-ral y doméstica. Las responsabilidades familia-res y las tareas del hogar determinan además unamenor dedicación horaria de las mujeres a susnegocios, lo cual incide en la escala de éste y ensu capacidad de acumulación.

Estos estudios indican la necesidad de incor-porar la dimensión de género en las políticas dedesarrollo local destinadas a la promoción y elfortalecimiento de la microempresa, a través demedidas tales como las que se describen a conti-nuación:

• Generar políticas con dos grandes orientacio-nes. Una dirigida a facilitar la consolidaciónde las microempresas, especialmente en elcaso de las mujeres, puesto que ellas son lasque tienen mayores dificultades para acumu-lar. La segunda, destinada a apoyar iniciati-vas precarias de trabajo independiente o, in-cluso, nuevos proyectos, teniendo en cuentaque las mujeres del sector son un grupo másheterogéneo que los hombres –con más pesodel autoempleo de subsistencia– y que lasmujeres de menores ingresos en general en-

frentan mayores dificultades de inserción ypermanencia en el mercado laboral.

• La disminución de las barreras de entrada delas mujeres a la microempresa parece un ele-mento central en los esfuerzos orientados a ladisminución de la pobreza. Algunos componen-tes, como el capital semilla, marcan una dife-rencia significativa respecto de las posibilida-des de lograr o no desarrollar una actividadindependiente, en condiciones que general-mente se caracterizan por la falta de otrasoportunidades laborales.

• Las jefas de hogar se perfilan como un grupode interés para la focalización de programasde apoyo a la microempresa (o trabajo inde-pendiente). Tanto porque ellas están afecta-das por mayores niveles de pobreza que lasmicroempresarias de hogares biparentales,como porque existen estudios que muestrancómo la condición de jefa de hogar es uno delos rasgos de las mujeres asociado al éxito delas iniciativas económicas.

• Parte importante de los problemas que afec-tan a los/as microempresarios/as estriban enla comercialización, tanto porque el tipo deactividad que desarrollan carece de mercado

Cuadro 2Principales limitaciones de género para el desarrollo de las microempresas de mujeres

Limitaciones socioeconómicas Limitaciones de género(comunes para hombres y mujeres) (para las mujeres)

Características de las Bajo nivel de acumulación. Mayor dificultad para aumentar el nivel demicroempresas Poca separación de contabilidad de la acumulación y elaborar un proyecto

microempresa y la economía familiar. empresarial autónomo.Baja especialización y alta diversificación Línea más difusa entre el manejode riesgos. económico de la microempresa y el

presupuesto familiar.

Acceso a recursos Bajo acceso a recursos productivos, Menor acceso a los recursos debido atecnología, crédito, información, redes. barreras legales, culturales y un menor

nivel de ingresos personales.

Disponibilidad de tiempo Compensa bajos ingresos con la mayor Menor disponibilidad de tiempo por lasdedicación a las actividades de la tareas domésticas que se suman a lasmicroempresa. de la microempresa.

Habilidades / calificaciones Bajo nivel educativo e insuficiente Habilidades en oficios menos valorados.capacitación técnica y en gestión. Menor manejo en el mundo público.

Acceso a mano de obra Rango limitado de opciones. Mayor limitación de opciones.Dificultades para emplear trabajadores Dependencia de trabajo de familiaresmás calificados. no remunerados.

Acceso a mercados Barreras a la entrada a mercados más Segmentación ocupacional limita el rangolucrativos. de alternativas.Dependencia de redes sociales. Cobertura territorial más limitada.

Fuente: Valenzuela y Venegas (2001).

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–especialmente entre las trabajadoras porcuenta propia que se dedican a rubros “tradi-cionales” para mujeres– como por el escasodesarrollo de los canales que utilizan. Estoimplica que las políticas y programas que sóloabordan aspectos puntuales (por ejemplo, ca-pacitación, crédito o gestión) tienen pocas po-sibilidades de éxito.

• La carencia de una infraestructura adecua-da, que se expresa en el alto porcentaje demujeres que trabaja en la vivienda, es uno delos factores que limita el desarrollo de su acti-vidad microempresarial, además de atentarcontra la calidad de vida de todos los miem-bros del hogar. Los programas de apoyo a es-tas mujeres deberían incorporar líneas de cré-dito específicas para enfrentar esta carencia.

• La casi total falta de organización de los/asmicroempresarios/as es uno de los factores queatenta contra sus posibilidades de interlocu-ción y de representación de intereses. En elcaso de las mujeres, esta situación es más crí-tica por su mayor aislamiento.

7. Los sistemas de intermediación laboral

El refuerzo de las habilidades de las mujerespara encontrar más y mejores empleos es un as-pecto importante de una política de promociónde igualdad de oportunidades. Las mujeres tie-nen más dificultades que los hombres en ese te-rreno, debido a varios factores, entre los que re-saltan un abanico más restringido de oportuni-dades de formación profesional, las resistenciasculturales a su ingreso en determinados tipos deocupación y la ausencia de redes de contacto quepuedan facilitar la obtención de un empleo.

Con el objetivo de contribuir a la superaciónde esas dificultades, la OIT desarrolló un proyec-to en Chile, Colombia y Uruguay. Uno de sus pro-ductos principales fue el Manual de la mujer parala búsqueda de empleo, basado en metodologíasaplicadas en España en el marco de la iniciativade las Nuevas Oportunidades para la Mujer de

la Unión Europea. En Chile este manual fue uti-lizado para sensibilizar y capacitar a los funcio-narios de las oficinas municipales de InformaciónLaboral, prioritariamente en las comunas en lascuales se concentró la ejecución del Programa deApoyo a las Mujeres Jefas de Hogar.

8. Algunas experiencias de integración delenfoque de género a las políticas decombate a la pobreza y a la exclusiónsocial y de generación de empleo enAmérica Latina

El papel de las mujeres en tanto proveedorasexclusivas, principales o significativas de los in-gresos familiares y, en consecuencia, portadorasde los mismos derechos que los hombres de acce-der a los programas de empleo y mejoría de losingresos, como se ha mencionado, está siendo ex-plícitamente reconocido en el diseño de varios delos programas de empleo y de transferencia omejoría de ingresos implementados en la actua-lidad en América Latina (Pro Empleo en Chile,Bolsa Escola en Brasil, Programa Jefes de Hogaren la Argentina, etcétera).21

Este reconocimiento constituye un paso im-portante pero todavía insuficiente para lograr unaefectiva transversalización de la dimensión degénero en los ejes centrales de las políticas públi-cas de empleo en todas sus fases: diseño, ejecu-ción, seguimiento y evaluación. Se puede seña-lar que, en líneas generales, en las políticas y losprogramas que son llevados a cabo en la actuali-dad en América Latina se pueden identificar cua-tro tipos diferentes de situación en lo que se re-fiere a este proceso de transversalización:

1) Programas (o políticas públicas generales) quede alguna forma incorporan el tema en su di-seño (eje) central y posteriormente en los in-dicadores y mecanismos de seguimiento y eva-luación. Éste sería el caso, por ejemplo, delPLANFOR en Brasil, ya descripto anterior-mente, que en su diseño central incorporaba

21. En varias otras iniciativas, como los programas puestos en marcha por la municipalidad de São Paulo en Brasil, no se adoptóuna definición explícita de asignación de preferencia a las mujeres jefas de hogar, sino la definición, como criterio de elegibilidad,de “familias monoparentales”, lo que terminó también por seleccionar preferencialmente a las mujeres como beneficiarias, debidoal hecho de que ellas responden por la gran mayoría de los hogares pobres monoparentales. En el Programa Pro Empleo, en Chile–cuyos objetivos son generar empleo transitorio, elevar la empleabilidad y fomentar la inserción laboral de los trabajadores y lastrabajadoras cesantes– se define explícitamente que sus beneficiarios directos deben ser trabajadores cesantes, jefes o jefas dehogar, que aporten el único ingreso del grupo familiar. Ese reconocimiento explícito de las mujeres jefas de hogar entre losbeneficiarios es importante porque puede ayudar a superar algunos obstáculos para su incorporación a los programas de empleode emergencia.

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el compromiso con la eliminación de la discri-minación y la promoción de la igualdad deoportunidades, asegurando a los grupos másvulnerables y/o sujetos a mayor discrimina-ción en el mercado de trabajo la prioridad deacceso a sus iniciativas. Para concretar estecompromiso y objetivo, definía que la partici-pación de esos grupos debía estar garantiza-da, en todas las modalidades del programa,en una proporción al menos igual a su inci-dencia en la PEA, como se ha señalado.22

2) Los programas dirigidos específicamente a lasmujeres o a un determinado grupo de éstas,como por ejemplo las jefas de hogar o las mu-jeres en situación de riesgo, violencia y/o es-pecial vulnerabilidad (el primero es el caso delPrograma de las Mujeres Jefas de Hogar enChile);

3) Aquéllos donde la preocupación por la igual-dad de género no está presente en su diseñocentral (ni tampoco en los ejes principales delprograma), pero que adoptan o agregan medi-das complementarios para tratar en ciertomodo el tema (por ejemplo, realizando accio-nes de sensibilización con las personas queejecutan el programa o acciones y/o activida-des de empoderamiento con grupos de benefi-ciarias).

4) Aquéllos (la gran mayoría en América Lati-na) donde la dimensión de género y la preocu-pación por la promoción de la igualdad de opor-tunidades no están presentes en el diseño delprograma ni en su estrategia de ejecución, ymucho menos en los sistemas de seguimientoy evaluación (que a menudo son muy preca-rios o inexistentes), pero en los cuales lasmujeres terminan “entrando por la ventana”,esto es, conformando una cantidad significa-tiva o frecuentemente la mayoría de los bene-ficiarios. En general, esto ocurre por el simplehecho de que estos programas se encuentrandirigidos a los más pobres entre los pobres (oa los más excluidos entre los excluidos) y, de-bido a eso, terminan por “focalizarse” en lasmujeres, ya que ahí ellas habitualmente son

la mayoría. Son los casos en los que los gesto-res suelen decir: “Yo no discrimino entre hom-bres y mujeres; mi público meta son los po-bres”, y se alarman cuando constatan que lamayoría de los beneficiarios son mujeres.

8.1. Cuando el género de alguna forma estápresente

¿A través de qué formas la dimensión de géne-ro (o una preocupación específica y/o explícita porlas mujeres) se incorpora en esas políticas y/o pro-gramas de erradicación de la pobreza y genera-ción de empleos? A continuación se describen lassituaciones más frecuentes que se observan:

1) a través de declaraciones generales en los an-tecedentes, o justificativas, o marcos concep-tuales de los programas y/o políticas (por ejem-plo, cuando se señala un “compromiso con lapromoción de la igualdad de género”), que sinduda son importantes, pero que a la vez re-sultan insuficientes para garantizar resulta-dos concretos;

2) a través de la definición de objetivos específi-cos, por ejemplo, tener un porcentaje deter-minado de mujeres entre los/as beneficiarios/as, desarrollar determinadas capacidades–que pueden ser calificaciones profesionalesespecíficas u objetivos generales de empode-ramiento, por ejemplo– en grupos meta deter-minados, entre ellos mujeres, o jefas de ho-gar, o negras, o indígenas, o mujeres en situa-ción de riesgo;

3) a través de la adopción de medidas destina-das a superar la segmentación ocupacional enestos mismos programas, tales como la capa-citación y la posibilidad de acceso a oficios notradicionales y a niveles de supervisión;23

4) a través de la definición de criterios de elegi-bilidad de los beneficiarios que favorezcan alas mujeres: por ejemplo: “mujeres jefas dehogar”, familias monoparentales, y

5) a través de la adopción de medidas en rela-ción con la disponibilidad de servicios de cui-

22. En 2003, el PLANFOR fue reemplazado por el Plan Nacional de Calificación (Plan Nacional de Qualificação, PNQ) comopolítica pública de formación profesional y calificación. En su diseño central el PNQ también prioriza a los grupos discriminadospor razones de género y raza. Está previsto un proceso de sensibilización y formación de los gestores del programa en el ámbitolocal, como parte del Programa de Fortalecimiento Institucional para la Igualdad de Género y Raza, Erradicación de la Pobreza yGeneración de Empleo (GRPE), una iniciativa de cooperación técnica con la OIT.

23. Medidas como las mencionadas han sido puestas en marcha con mucho éxito en programas de empleo temporales, que hancontado con la asistencia técnica de la OIT en países de Africa y América Latina, por ejemplo, en casos de desastres naturales(huracán Mitch).

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dado infantil y flexibilidad horaria (en el casode los programas de empleo asalariado tem-poral y de emergencia).

8.2. Reflexiones a partir del análisis de algunasexperiencias de políticas de empleo ytransferencia de ingresos de gobiernos locales enBrasil

Durante el diseño de un proyecto piloto sobrela construcción de indicadores para la evaluaciónde programas sociales desarrollado por la OIT enBrasil, y cuya referencia es la Agenda de TrabajoDecente, se realizó un análisis preliminar de al-gunos de los programas que están siendo ejecu-tados en las municipalidades de São Paulo(PMSP) y Santo André (PMSA) y del gobierno delestado de São Paulo (GESP) (Polis/OIT, 2003).Estos programas son del siguiente tipo: 1) trans-ferencia de ingresos para poblaciones en situa-ción de pobreza y exclusión social, con la contra-partida de que los/as hijos/as se mantengan enlas escuelas: Renda Mínima (Ingreso Mínimo) yBolsa Escola (PMSA y PMSP, respectivamente);2) programas de transferencia de ingreso dirigi-dos a jóvenes, vinculados a su reinserción en elsistema educacional y/o el desarrollo de habili-dades ciudadanas y servicio civil voluntario: Bol-sa Trabalho (PMSA), y Jovem Cidadão. Meu Pri-meiro Trabalho e Serviço Civil Voluntário (JovenCiudadano. Mi Primer Trabajo y Servicio CivilVoluntario) (PMSP); 3) programas dirigidos adesempleados/as de larga duración adultos yadultos mayores de cuarenta años: Operação Tra-balho y Começar de Novo (Operación Trabajo yComenzar de Nuevo) (PMSP); 4) capacitación eintermediación laboral: Central de Trabalho eRenda (Central de Trabajo e Ingreso) (PMSA); 5)programas de microcrédito (en las dos municipa-lidades mencionadas anteriormente y en el go-bierno del estado de São Paulo), y 6) programade apoyo a personas con discapacidades: capaci-tación e inserción laboral (GESP).

Se trata de tipos diferentes de programas, di-rigidos a poblaciones distintas, con disímiles co-berturas, tipos de contraprestación y grados deintegración de políticas de empleo y protecciónsocial. Sin embargo, llama la atención que, a pe-sar de esto, en todos los programas analizadosla mayoría de los/as beneficiarios/as son delsexo femenino: en una mayor proporción en losprogramas de transferencia de ingresos dirigi-dos a los segmentos más pobres y/o excluidos dela población (o en los programas de carácter“compensatorio” en la definición del PMSP), pero

también, en mayor o menor medida, en todoslos restantes.

Aunque en la mayoría de los programas ana-lizados no existan medidas explícitas de acciónafirmativa dirigidas a las mujeres o a la reduc-ción de las desigualdades de género, se puedenidentificar diferentes formas de introducir el temaen el diseño de los mismos, a partir de la defini-ción de los criterios de elegibilidad. Al respectose pueden observar dos situaciones básicas:

1) programas en los que existe una focalizacióndirigida a las familias con jefatura femenina(por ejemplo, Mi Primer Trabajo, del gobiernodel estado de São Paulo);

2) aquellos en los que no existen medidas explí-citas de “acción afirmativa” ni una focaliza-ción en las mujeres. Lo que más se aproximade esto es la definición de “familias monopa-rentales”, como uno de los criterios de elegibi-lidad. Pero este criterio tampoco es priorita-rio, dado que aparece en el cuarto lugar, des-pués del nivel de ingreso familiar, del nivel deescolaridad y de la existencia de hijos y/o de-pendientes hasta veintitrés meses en estadode subnutrición e hijos dependientes portado-res de necesidades especiales. Sin embargo,el criterio de “familia monoparental” funcio-na, en la práctica, como un factor de focaliza-ción en las mujeres. Pero en el caso de los pro-gramas dirigidos a los jóvenes (Bolsa Trabajoy Jovem Cidadão, en sus dos modalidades),en los cuales este criterio no se encuentra con-templado, ¿cómo explicar que las mujeres tam-bién sean la mayoría?, y

3) se observa que, con o sin focalización explícitaen el diseño de los programas, y probablemen-te sin que los/as agentes y gestores/as de losprogramas hayan recibido una capacitación es-pecífica en asuntos de género (con excepcióndel Proyecto Gênero e Cidadania, que es par-te integrante del Programa Integrado de In-clusión Social Santo André + Igual), en todoslos casos, en mayor o menor proporción, lamayoría de los/as beneficiarios/as de los pro-gramas es del sexo femenino. En casi todosellos, esto puede significar que el criterio defamilia monoparental termina realmente porfuncionar como un factor de focalización enlas mujeres.

¿Por qué ocurre esto? ¿Por qué las mujeres sonmayoría en todos los programas? ¿Por qué sonuna mayoría significativa en algunos programasmás que en otros? ¿En cuáles?

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Entre los programas analizados en el referidoestudio, los mayores porcentajes de mujeres en-tre los/as beneficiarios/as se registraron en losprogramas de transferencia de ingresos (o de “ga-rantía de ingresos”, conforme a la definición delos gobiernos municipales de São Paulo y SantoAndré): los Programas de “Renda Mínima”, don-de en 2002 eran el 98% (Santo André) y el 89% delos/as beneficiarios/as (São Paulo). Le siguen losprogramas dirigidos a desempleados de largaduración, adultos (21-39 años) o adultos con cua-renta años y más, en los que las mujeres corres-ponden a aproximadamente 67% de los/as bene-ficiarios/as (PMSP) y el programa de microcrédi-to de la PMSP (66%). En seguida están los pro-gramas en los cuales las mujeres ocupan entre el55% y el 58% de los/as beneficiarios/as: 1) micro-crédito en Santo André; 2) frentes de trabajo (o“generación de trabajo de interés social”-empleotemporal) en Santo André, y 3) los programas di-rigidos a los jóvenes, tanto en la PMSP como enel GESP.

Algunas hipótesis explicativas del predominiode las mujeres entre los/as beneficiarios/as deestos programas podrían ser, en primer lugar, quelos criterios de focalización (los más pobres, losmás excluidos y los más vulnerables) terminanpor “favorecerlas”. Eso explicaría por qué ellascorresponden a la casi totalidad (98%) o a unagran mayoría (89%) de los beneficiarios en losprogramas de transferencia de ingresos (RendaMínima en Santo André y São Paulo), aquellosque justamente están dirigidos a las poblacionesmás carentes o excluidas de las que fueron anali-zadas. La segunda hipótesis es que las mayoresdificultades de entrada de las mujeres en el mer-cado de trabajo provocan que estos programas,en mayor medida que en el caso de los hombres,sean las únicas alternativas de inserción laboral–o de mejoría de ingresos– a su disposición.

Análisis realizados por la Secretaría de Desa-rrollo, Trabajo y Solidaridad (SDTS, 2003a;SDTS, 2003b) de la Municipalidad de São Paulo(PMSP) parecen apuntar en el mismo sentido.Estos estudios identifican, en primer lugar, uncambio importante en el perfil de los pobres enlas últimas dos décadas en Brasil, donde apareceen forma cada vez más significativa la incidenciadel desempleo abierto, así como la presencia fe-menina. En segundo lugar, el aumento de la pro-porción de mujeres jefas de familia y responsa-bles por la manutención de sus hogares. Esto eslo que daría sentido y haría evidente la necesi-dad de poner en marcha programas de transfe-rencia de ingresos a las familias, asociados al

aumento de la escolaridad de niños/as y jóvenesy capacitación laboral de adultos (denominadosprogramas compensatorios). Según estos análi-sis, el predominio femenino entre los/as benefi-ciarios/as de estos programas estaría reflejandotanto la ampliación del papel de la mujer en cuan-to provedora principal del hogar (o ingreso com-plementario fundamental para la superación dela situación de pobreza), como la mayor dificul-tad de inserción laboral de las mismas. Las ci-fras de la SDTS (SDTS, 2003b; SDTS, 2003c) res-pecto del conjunto de programas sociales ejecu-tados por la PMSP en 2002, desagregadas porsexo y por raza-color de la piel, indican tambiénque no sólo las mujeres sino los/as negros/as sonla mayoría entre los/as beneficiarios/as, lo queotra vez estaría demostrando el mayor grado deexclusión y las mayores dificultades de inserciónlaboral que enfrentan los afrodescendientes.

Para finalizar, es importante señalar la im-portancia de disponer de datos desagregados porsexo en la definición de los indicadores de segui-miento y evaluación de las políticas y programasde combate a la pobreza y generación de empleo,de modo que se pueda contar con las informacio-nes básicas que posibiliten el análisis de hastaqué punto y en qué medida estas políticas y pro-gramas podrían estar contribuyendo a la reduc-ción de las desigualdades de género.

9. Consideraciones finales

La conclusión principal de esas reflexiones esque la incorporación de la dimensión de género(y la promoción de la igualdad de oportunidadesentre hombres y mujeres en las políticas de em-pleo) constituye tanto una necesidad como unaposibilidad y que enfrenta grandes desafíos.

Se trata de una necesidad, en primer lugarporque las posibilidades de acceso a un trabajodecente constituyen, cada vez más, el caminoprincipal tanto para la autonomía de las muje-res como para la superación de la situación depobreza de un porcentaje muy importante de ho-gares. A pesar de que en las últimas décadas haocurrido un notable crecimiento en las tasas departicipación –e incluso de ocupación– de lasmujeres en América Latina, todavía persistenmuchas dificultades para que éstas puedan ac-ceder a un empleo en igualdad de condicionescon los hombres. Sus tasas de participación con-tinúan siendo significativamente inferiores (enparticular entre las más pobres), sus tasas dedesempleo muy superiores, todavía están confi-

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nadas a un número reducido de ocupaciones ysegmentos del mercado de trabajo, y sus remu-neraciones siguen situadas en niveles claramen-te inferiores a las de los hombres, a pesar de suscrecientes niveles de escolaridad. La ausenciade servicios de apoyo al cumplimiento de las res-ponsabilidades familiares, en especial el cuida-do infantil y de las personas mayores, así comouna muy desigual distribución de las cargas detrabajo en el ámbito doméstico y el familiar, pro-voca que las mujeres deban enfrentar una seriede dificultades adicionales para su inserción la-boral, en especial, las barreras a una utilizaciónmás libre de su tiempo –en comparación con loshombres– para la formación y el trabajo remu-nerado.24 Todo esto implica que la superación delas desigualdades de género en el mundo del tra-bajo no es un objetivo que se pueda dejar entre-gado al resultado de un proceso “natural” deevolución y desarrollo de las sociedades, sino queexige políticas decisivamente dirigidas hacia suconcreción.

La experiencia de los países más industriali-zados, en especial de la Unión Europea, tal comose ha tratado de exponer y argumentar en esteartículo, muestra que, además de necesario, estoes posible. Existe un desarrollo importante de ins-tituciones, experiencias de diseño y puesta enmarcha de políticas, mecanismos de financia-miento, seguimiento, evaluación y rendición decuentas, que han tenido como resultado avancessignificativos en la posición de las mujeres en elmercado de trabajo.

Aunque la experiencia latinoamericana hasido hasta ahora bastante más limitada que laeuropea en este ámbito, también se han dado al-gunos pasos importantes. La preocupación co-mienza a manifestarse en algunas de las políti-cas públicas relevantes que se están ejecutandoen varios países de la región, tanto en el área detransferencia y mejoría de ingresos como de crea-ción de empleos temporales o de emergencia, for-mación y capacitación laboral, intermediación yfomento a la microempresa. Quizás el principalavance de este proceso sea el reconocimiento de:1) el papel de las mujeres como proveedoras úni-cas o principales de una proporción creciente dehogares (calculada en aproximadamente 30% en

24. Una encuesta realizada en un grupo seleccionado de países en desarrollo evidenció que las mujeres pasaban el 34% de sutiempo en el trabajo remunerado y el 66% en actividades no remuneradas de cuidado de otras personas. En el caso de los hombreslas proporciones eran, respectivamente, de 76% y 24% (PNUD, 1999).

25. Éstas son algunas de las medidas definidas como prioritarias en los Planes Nacionales de Acción para el Empleo elaboradas enel marco de la Estrategia Europea de Empleo.

América Latina); 2) su derecho a ser considera-das, al igual que los hombres, sujetos y gruposmeta de esas políticas, y 3) la superación de unavisión que hasta hace poco tenía gran vigencia,de que la principal “política de empleo” para lasmujeres –al igual que para los jóvenes– era elcontrol de sus tasas de actividad y participación,o sea, el intento de retardar o limitar su movi-miento de entrada al mercado de trabajo. Con esose pretendía “reservar” los puestos de trabajoexistentes a “los jefes de hogar” (por definiciónlos hombres) y controlar el aumento de la tasa dedesempleo.

Pero ese argumento presenta problemas bá-sicos y esenciales. El primero es que las mujeresson una proporción creciente y muy significativade los/as jefes/as de hogar en América Latina (yen otra proporción importante de hogares, el in-greso de las mujeres constituye un componentefundamental del ingreso familiar). El segundoequívoco es que limitar la entrada de las mujeresal mercado de trabajo hasta podría producir elefecto, en determinadas circunstancias, de dis-minuir o impedir (estadísticamente) la elevaciónde las tasas de desempleo. Pero esto no resuelvela necesidad de autonomía económica de las mu-jeres ni tampoco su necesidad de generar ingre-sos para garantir el bienestar propio y de sus fa-milias y –en muchos casos– contribuir decisiva-mente para la superación de la situación de po-breza. Es por esta razón que uno de los objetivoscentrales de las políticas de promoción de la igual-dad de oportunidades en el empleo puestas enmarcha en la Unión Europea consiste, precisa-mente, en la elevación de las tasas de participa-ción y actividad de las mujeres y en lograr quesean más accesibles a las mujeres las medidasde las políticas activas de mercado de trabajo,proporcionalmente a su participación en el des-empleo.25

Los desafíos, a su vez, son muchos. Sin pre-tender en este documento un desarrollo exhaus-tivo, se señalarán a continuación algunos de losque parecen estar entre los más relevantes.

En primer lugar, se encuentran los retos quese refieren a la efectividad de las políticas deempleo en general, en un contexto caracterizadocon frecuencia por tasas de crecimiento económi-

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co muy modestas y por la debilidad de los instru-mentos de política económica y social de los Es-tados nacionales frente a los mercados financie-ros internacionales. ¿Cómo, en esas condiciones,generar empleo en cantidad suficiente para ab-sorber la creciente oferta de mano de obra?¿Cómo, además, garantizar que los empleos ge-nerados sean decentes? ¿Y cómo también garan-tizar, en este proceso, la igualdad de oportunida-des entre hombres y mujeres?

En segundo término, surge el tema de los in-dicadores y de los sistemas de evaluación y se-guimiento de los resultados de las políticas apli-cadas. Una vez más, se trata de un problema másgeneral relativo al diseño y la puesta en marchade las políticas públicas y no solamente de aque-llas que tienen como objetivo la promoción de laigualdad de oportunidades entre hombres y mu-jeres. Para contar con sistemas eficientes de eva-luación de las políticas sociales y de empleo esnecesario estructurar mecanismos constantes deseguimiento, lo que supone la definición de me-tas, objetivos e indicadores claramente cuantifi-cables y medibles, así como el establecimiento yperfeccionamiento de mecanismos de coordina-ción entre los sistemas estadísticos nacionales,regionales o locales, de modo que sea posible se-guir los avances y cambios (o los obstáculos y re-trocesos) rumbo a los objetivos deseados.

En este contexto, para lograr identificar losefectos, avances y obstáculos de las políticas pues-tas en marcha con relación a la igualdad de gé-nero, es necesario, en primer lugar, disponer dedatos desagregados por sexo e indicadores sensi-bles al género en todas las fases de elaboración,ejecución, seguimiento y evaluación de las políti-cas, incluyendo los diagnósticos que suelen pre-ceder o fundamentar su diseño. En estos diag-nósticos, las brechas de equidad de género debenestar claramente identificadas para que sea po-sible, posteriormente, evaluar su disminución oaumento. Además, es necesario desarrollar lacapacidad de realizar análisis de género a partirde las estadísticas e indicadores existentes, lo quesupone una formación y capacitación específicaen la materia (que no es sencilla) de los respon-sables por su diseño, ejecución, seguimiento yevaluación.

Se requiere, en tercer lugar, perfeccionar lasmedidas destinadas a la promoción de la igual-dad de género en las políticas puestas en mar-cha. El reconocimiento de que “los/as jefes/as dehogar tienen dos sexos”, la focalización de políti-cas y acciones en las mujeres jefas de hogar o enlas familias monoparentales (lo que en términos

prácticos suele ser lo mismo) o en grupos discri-minados del mercado de trabajo (entre los cualessuelen estar las mujeres, los/as indígenas y los/as afrodescendientes) es un paso importante, perono suficiente. Es fundamental evitar la reproduc-ción de los roles tradicionales de género e intro-ducir medidas y acciones que promuevan la sa-tisfacción de las “necesidades estratégicas” de lasmujeres: entre ellas, su empoderamiento y orga-nización, el fortalecimiento de su autonomía enla familia y en la comunidad, etcétera.

En cuarto lugar, en el contexto latinoameri-cano es muy importante relacionar los asuntosde género con la cuestión étnico-racial, en lo quese refiere a las políticas de empleo. La desigual-dad y la discriminación de género en el mercadode trabajo se relacionan, entrecruzan y se poten-cian con las desigualdades y la discriminaciónétnico-racial en los países de la región. Las muje-res indígenas y afrodescendientes enfrentan ba-rreras adicionales y mayores dificultades paraconseguir una inserción de calidad en el trabajo.Las brechas de equidad son para ellas mucho másacentuadas y éste es un tema que debe ser consi-derado en el diseño de las políticas de empleo yde combate a la pobreza y a la exclusión social.

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EL PARADIGMA DE LA “SOCIEDADDE TRABAJO”

Julio Godio*

1. El núcleo del paradigma de la sociedadde trabajo

1.1. Autorrevolución del capital ydesarticulación de la sociedad industrial-salarial: la revolución conservadora

En el XVI Congreso Continental de la Organi-zación Regional Interamericana de Trabajadores(CIOSL-ORIT) celebrado este año por la centralsindical internacional más importante del conti-nente americano, se aprobó como documento pro-gramático la Plataforma Sociopolítica 2005-2009en la cual se destaca la propuesta de luchar porla construcción de sociedades de trabajo.

Se trata de un paradigma sociolaboral hoynovedoso al cual, sin embargo, diferentes corrien-tes de la sociología del trabajo francesas –de ins-piración socialcristiana o socialista– hacen refe-rencia desde hace tres décadas. Podemos afirmarentonces que es un paradigma fundado en prác-ticas y demandas actuales del mundo del trabajotodavía no “realizado” en la historia.

Las fuerzas político-laborales representativasde los trabajadores se movieron hasta hace dosdécadas con el paradigma sociolaboral de la so-ciedad industrial-salarial, sustentado, a su vez,en las instituciones del originario Estado de bien-estar. Hasta la década de los 80, en efecto, exis-tía la convicción de que la sociedad industrial-salarial era capaz de extender constantementesus estructuras productivas y aumentar la fuer-za laboral involucrada en la sociedad salarial. Secreía también que la acción sindical y los com-promisos tripartitos garantizarían, por su parte,el avance de la humanización del trabajo y el bien-estar de las sociedades. Sin embargo, el paradig-ma de la sociedad industrial-salarial ya había

comenzado a perder sustento desde los años 70,cuando la crisis de realización del capital fue re-suelta por mutación a través de una nueva auto-rrevolución del capital que, mediante la aplica-ción en las empresas de las nuevas tecnologíassobre procesos y productos del trabajo, logró pro-ducir fuertes aumentos en la productividad.

Nace la economía informacional, cuyo núcleoduro son las nuevas tecnologías. Se pasa del for-dismo al toyotismo y a la empresa de variedad.Surge a escala mundial la nueva economía o eco-nomía informacional en redes (con eje en la in-formática y en las comunicaciones) y, junto a ella,se va conformando la sociedad de la información.Se generalizan las grandes empresas en “estre-lla”. Se agotan los yacimientos de trabajo fordis-tas. Los mercados de trabajo se vuelven más he-terogéneos. Se erosiona la sociedad salarial. Seaplica, como solución sociopolítica, la sociedad demercado, compuesta por clases y capas socialesganadoras y perdedoras. El desempleo y el su-bempleo se convierten en fenómenos estructura-les no sólo en los países periféricos y menos desa-rrollados, sino también en los altamente desa-rrollados y de desarrollo intermedio.

El capitalismo liberal –vencedor sobre el key-nesianismo dentro de su propio sistema, triunfa-dor a nivel mundial ante la desaparición por ob-solescencia de la Unión Soviética y los países delsocialismo europeo y fortalecido además por elviraje de la República Popular China a la econo-mía socialista de mercado– logra que predomi-nen las pautas orientadas a configurar la econo-mía informacional dentro de la segunda ola demundialización de la economía, conocida comoglobalización económica. Articulado en esta se-gunda ola de mundialización de la economía, elcapitalismo se torna plenamente “global”. Las

* Director del Instituto del Mundo del Trabajo.

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REVISTA DE TRABAJO

economías de mercado han terminado por demos-trar su superioridad sobre los regímenes estado-cráticos de planificación central.

La autorrevolución del capital no fue neutral.Desde sus comienzos se observa que el capitalfinanciero motoriza las operaciones, favorecien-do a las grandes empresas multinacionales de lospaíses altamente industrializados. No existe lavoluntad de utilizar las nuevas tecnologías parapromover la modernización integrada de las eco-nomías en escala global, sino para favorecer unagigantesca concentración capitalista. La herra-mienta política es la teoría económica neoclásicasustentada por la revolución conservadora (conepicentro en Estados Unidos y Gran Bretaña) quesostiene como objetivo central garantizar la prio-ridad de la oferta del capital (rentabilidad em-presarial) sobre la demanda, rentabilidad empre-sarial que parece no detenerse aun con el riesgode agudizar la destrucción del medio ambiente.

La revolución conservadora –luego conocidacomo neoliberalismo– imagina y promueve unanueva sociedad funcional al predominio de la teo-ría de la oferta: la sociedad de mercado. Entien-de que el progreso económico y social exige mer-cados de trabajo desregulados y admite la exis-tencia de grupos sociales ganadores y otros per-dedores. Avanza aun más al aplicarse al rediseñodel mundo del trabajo y anuncia que en el futuroel trabajo será escaso, que en los países indus-trializados descenderá el número absoluto de tra-bajadores asalariados y que se habrán de confi-gurar, a escala mundial, sociedades duales habi-tadas por un tercio de desocupados y trabajado-res informales de bajos ingresos sujetos de asis-tencialismo. El advenimiento de esta época contrabajo escaso es explicado pormenorizadamenteen la obra de Jeremy Rifkin, El fin del trabajo.

El neoliberalismo se afianza particularmenteen los países altamente desarrollados del G7, perosu objetivo es de alcance mundial. Necesita paraello contar con la participación de organismosmultilaterales y bilaterales de crédito (FMI, Ban-co Mundial y otros), partidos políticos, centrosacadémicos, sectores de las iglesias. Intenta unposicionamiento cultural y político orientado aneutralizar eventuales nichos de resistencia enlos sindicatos, en los partidos políticos progresis-tas y de izquierda, en organizaciones del empre-sariado favorables al Estado de bienestar, en co-rrientes culturales y científicas opuestas alneoconservadurismo. Su objetivo político-cultu-

ral apunta a construir una nueva hegemonía,para lo cual resulta imprescindible producir cam-bios en los imaginarios sociales y erradicar mo-delos interiorizados vinculados con toda variedadde socialismos, con tradiciones e institucionespositivas fundadas en el keynesianismo y conconcepciones valorativas del Estado-nación.

Jeremy Rifkin, en su artículo “Europa y el fu-turo del capitalismo”,1 nos transmite una vívidaimagen de los resultados globales del capitalis-mo liberal y la revolución conservadora: “Con lacaída del muro de Berlín y la defunción de laUnión Soviética, el capitalismo ha disfrutado deun indiscutido campo de juego mundial para im-poner su voluntad al mundo. Quizá vaya siendohora de preguntarse qué tal lo ha hecho el capi-talismo. Hoy, cuando los beneficios de las multi-nacionales se disparan en todas partes, noventay nueve países se encuentran en peor situacióneconómica que a principios de la década de los90. El capitalismo prometió que la globalizaciónreduciría las diferencias entre ricos y pobres. Porel contrario, la división no ha hecho más que au-mentar. Las 356 familias más ricas del planetadisfrutan ahora de una riqueza combinada quesupera la renta anual del 40% de la humanidad.Los ideólogos capitalistas prometieron conectara los desconectados e introducir al mundo pobreen la aldea global de la alta tecnología. La pro-mesa no se ha cumplido. Dos tercios de la huma-nidad no han realizado jamás una mera llamadatelefónica, y un tercio de los seres humanos care-ce de acceso a la electricidad, lo cual los deja almargen y aislados del comercio y de los intercam-bios mundiales. Los adalides del capitalismo pro-metieron promover el desarrollo económico sos-tenible y conservar y preservar la frágil biosferade la que depende la vida en la tierra. Pero se-guimos derrochando las reservas de combustiblefósiles que nos quedan, arrojando cantidades cre-cientes de dióxido de carbono a la atmósfera, des-truyendo los ecosistemas y los hábitats del mun-do, amenazando la supervivencia de otras cria-turas y aumentando la preocupante amenaza delcalentamiento de la Tierra y la perspectiva deque el próximo siglo se produzca un cambio cli-mático catastrófico”.

A la descripción de Rifkin se podría agregarque, con la caída del comunismo, el capitalismoanunció el comienzo de un mundo pacífico. Perolos resultados hoy nos muestran un mundo máspeligroso signado por guerras de agresión, ten-

1. J. Rifkin, “Europa y el futuro del capitalismo”, El País, Madrid, 23 de mayo de 2005.

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EL PARADIGMA DE LA “SOCIEDAD DE TRABAJO”


siones entre grandes potencias, aumento del te-rrorismo y nuevos impulsos en favor del arma-mentismo nuclear.

1.2. Apropiación por el neoliberalismo de lacategoría mercado: el libre mercado

El neoliberalismo se apropia –en el actual con-texto de la segunda mundialización de la econo-mía– de la categoría mercado y la reformula comolibre mercado. No fue sencillo descubrir que exis-tía una contradicción sustancial entre ambos tér-minos.

A partir de los años 70 se produjo una auto-rrevolución del capital que refunda el capitalis-mo liberal. Pero, por sus resultados y secuelas dedesempleo, subempleo y pobreza, fue posible cons-tatar que el supuesto libre mercado se construíaen gran medida a costa de la pauperización rela-tiva de importantes segmentos de trabajadoresasalariados, de la consolidación estructural de lapobreza, de los empleos de baja calidad entre lostrabajadores de la economía informal y de laseconomías campesinas familiares.

A fines de los años 90 se hizo evidente que, enlas condiciones de hegemonía de los países delG7 y sus instituciones financieras operativas(FMI, Banco Mundial), el capitalismo liberal des-articulaba los mercados, incapacitándolos parapromover el desarrollo sustentable. Las políticaspúblicas laborales propias del neoliberalismo sefundaban en una premisa “malthusiana”: paragarantizar el crecimiento económico global pare-cía inevitable, durante un período histórico de-terminado, la exclusión del trabajo productivo ydecente de casi la mitad de la población mundial.Lo que estaba en curso era una gigantesca con-centración y centralización del capital: quinien-tas grandes empresas multinacionales controla-ban en 2000 el 70% del comercio y las inversio-nes a escala mundial. Ese proceso de concentra-ción y centralización era acelerado por el capitalfinanciero rentístico, que se había constituido enuna especie de modo autónomo de realización delcapital –vía ganancias financieras especulativas–a escala mundial.

1.3. Se inicia la resistencia sociopolítica: laconsigna “otro mundo es posible”

Fueron los sindicatos, los sectores de empre-sarios desplazados y condenados a la ruina, los

antiguos movimientos sociales (entre ellos, loscampesinos) y los nuevos movimientos emergen-tes (ecologistas, asociacionistas, de género, mi-norías étnicas) los que organizaron las accionesde resistencia al neoliberalismo. La mayoría delos partidos políticos asociados en el pasado conel mundo del trabajo quedó impactada y sin re-acción ante el neoliberalismo. La capacidad deconvocatoria social solidaria y pluralista de anti-guos y nuevos movimientos sociales, de los sindi-catos, de los medios de comunicación, se consti-tuyó, sin la presencia masiva de partidos impor-tantes, en la gran matriz de resistencia. Logra-ron alto prestigio el Foro Social Mundial de Por-to Alegre y su consigna “Otro mundo es posible”.

En el interior del heterogéneo escenario so-ciopolítico de resistencia al capitalismo liberal,se van perfilando posiciones políticas, económi-cas y laborales que se constituyen en contraten-dencias legítimas al neoliberalismo. Tienen comodenominadores comunes los esfuerzos por reins-talar el rol del Estado como organizador de losmercados, y las políticas públicas de desarrolloeconómico-social como herramientas principales.Como contratendencias, estas posiciones críticaspenetran ideológicamente en las grandes buro-cracias del FMI y del Banco Mundial, provocan-do divisiones doctrinarias y políticas. Joseph Sti-glitz ha sido el gran testigo crítico de la crisis ideo-lógica temporal producida en los organismosmultilaterales de crédito. Y ha dejado testimoniodel desconcierto inicial por el fracaso de las rece-tas neoliberales y por la filtración de ideas neo-keynesianas en esos organismos, ahora someti-dos a críticas por sus responsabilidades en lasgrandes crisis de la deuda que involucraron apaíses periféricos desde la crisis mexicana (1994)hasta la crisis argentina (2001).2

1.4. El retorno de Keynes: planificación yeconomía de mercado

Súbitamente nace un neokeynesianismo. Porel desplome de la Unión Soviética, Keynes vuel-ve a la escena sin rivales a la izquierda y con elprestigio de haber sido el precursor de la idea –yde la implementación– de que es posible planifi-car en la economía de mercado. Un caso especta-cular de versión neokeynesiana –en gran medi-da por haber sido capaz de demostrar la posibili-dad de planificar en los mercados sin renunciarpolíticamente al curso socialista– es el de la Re-

2. Véase Joseph Stiglitz, Los felices 90. La semilla de la destrucción, Buenos Aires, Taurus, 2003.

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pública Popular China. Pero el auge keynesianoestá presente en otras áreas clave. Ante todo, enla Unión Europea, donde la mitad de los habi-tantes rechaza el curso neoliberal sociolaboral quese pretende legitimar con el Tratado Constitu-cional –hoy en debate y rechazado en Francia yHolanda–. También está presente en los inten-tos de países, agrupados en el Grupo de los 20,de convertir la OMC en un ámbito de equilibrioscomerciales. Y en la exigencia de un retorno delFMI y el Banco Mundial a las funciones moneta-rias y financieras previstas en Bretton Woods.En los gobiernos neodesarrollistas de AméricaLatina (Brasil, Argentina, Chile, Venezuela, Uru-guay) también comienzan a aplicarse políticas deinspiración keynesiana.

¿Qué significa organizar los mercados? Sinté-ticamente, significa que el Estado democrático sereforma para ejercer su poder y asegurar modosde producción y distribución nacionales y supra-nacionales funcionales a la inversión productivay a la expansión del consumo popular. Para ellose debe planificar una distribución equilibradadel excedente económico a fin de alcanzar la me-jora constante y equilibrada de la productividadmedia de la economía. Cuatro de los componen-tes sociolaborales centrales para organizar losmercados son: el pleno empleo decente (entendi-do como trabajo para todos), las políticas labora-les y educativas para la capacitación continua detrabajadores y empresarios, las políticas de equi-dad de género y las políticas públicas laboralespara la incorporación a los mercados de trabajode jóvenes y mujeres. Esto requiere de redes yestructuras productivas modernas y eficientesensambladas con normas laborales (dimensiónsocial) que protejan a los trabajadores asalaria-dos y a las categorías no asalariadas propias delas nuevas formas de trabajar.3

El neokeynesianismo reafirma la centralidadde las economías de mercado. Concurren a la or-ganización de economías de mercado diversas for-mas de propiedad (privada, pública, cooperativas)que estructuran economías de propiedad mixta.Las economías de mercado se pueden denominareconomía social de mercado, o economía socialis-ta de mercado, o economías mixtas-integradas, uotras fórmulas especiales. Pueden existir diferen-cias entre ellas, pero serán secundarias si se acep-ta que el capital no tiene por qué realizarse ex-clusivamente con el capitalismo liberal. El deno-

minador común político para la organización delos mercados –según la tradición keynesiana– esla acción concertada del Estado con las empre-sas, los sindicatos y otras organizaciones de lasociedad civil.

1.5. La sociedad de trabajo: premisa deldesarrollo sustentable

Actualmente no es viable a largo plazo unmodo de producción sustentable sin institucionessociopolíticas que garanticen la igualdad de opor-tunidades. Ésta se garantiza, ante todo, con unadistribución positiva de los ingresos directos, peroincluye también la distribución masiva de unavariedad de bienes sociales (educación, salud,vivienda, entre otros). Estructuras sociales soli-darias y generadoras de bienestar social son im-prescindibles para alcanzar las metas del desa-rrollo sustentable democrático. Este requisito–con formas históricas específicas en diferentesetapas de evolución de las sociedades– adopta hoyla forma concreta de sociedades de trabajo. Estacategoría reivindica como valor esencial que eltrabajo es sustancia fundante de toda la historiade la humanidad.

La sociedad del trabajo se articula con teoríasy prácticas sociales precedentes, que son sus pisoscivilizatorios. Las instituciones y las prácticas so-ciopolíticas que sustentan la entrada en la histo-ria de la sociedad del trabajo son principalmenteaquellas que han dado lugar a la creación de em-pleo productivo en diferentes momentos de la his-toria del capital y de las organizaciones autóno-mas de los trabajadores asalariados. Concurrencomo pisos civilizatorios sociolaborales la acciónde los sindicatos, las diferentes modalidades e ins-titutos del Estado social, las empresas que pro-mueven las innovaciones productivas aplicadasmediante negociaciones con los sindicatos y lostrabajadores, las organizaciones políticas afinesal mundo del trabajo, los impulsos morales e ins-titucionales de corrientes religiosas progresistas,la cooperación institucional entre los intelectua-les y el mundo del trabajo para humanizar y me-jorar la calidad del trabajo. Las normas interna-cionales del trabajo y el tripartismo, promovidospor la OIT, han jugado un papel central para cons-truir mercados de trabajo nacionales y suprana-cionales regulados por normas laborales que favo-recen la humanización del trabajo y la solidari-

3. Véase André Gorz, Miserias del presente, riquezas de lo posible, Buenos Aires, Paidós, 1998.

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dad social. La aplicación de las normas laboralesa la economía global es lo que se conoce como di-mensión social de la globalización.

La primera razón de la legitimidad de la so-ciedad del trabajo consiste en que se confronta,con fundamentos empíricos y teóricos, con la ca-tegoría de sociedad de mercado. Esta última secorresponde con los intereses de un sector de lassociedades, identificado con las capacidades in-novadoras y a la vez “darwinistas” del capital.La constitución de sociedades de mercado es elresultado del curso real de la historia bajo la he-gemonía temporal de la ideas de la revoluciónconservadora. Ésta se ha realizado como apro-piación unilateral –y dominantemente privada–del excedente económico, generando segmenta-ción en las estructuras productivas y de ingre-sos, y bloqueando la expansión del trabajo pro-ductivo en sus diversas modalidades salariales yno salariales. Por eso el neoliberalismo terminasiendo inaceptable para las sociedades. Se haverificado, por sus resultados, que el neolibera-lismo sobredimensiona el carácter rentístico-fi-nanciero de la acumulación, agudiza la concen-tración de las riquezas y el poder, y genera unmalestar generalizado en las sociedades.

La segunda razón es que actualmente –en co-rrespondencia con la segunda ola de mundializa-ción de la economía– se difunde con insistenciaque el comercio es el factor de unidad de las so-ciedades. Pero el comercio, si bien es fundamen-tal, no integra a las personas sino que las poneen contacto. Lo que integra y une a las personasen las sociedades es el trabajo. En la economíaglobal, lo que integra mundialmente es el traba-jo en cadenas globales de valor productivas su-pranacionales. Éstas conforman mercados de tra-bajo supranacionales. El comercio mundial per-mite a esas cadenas productivas la realizacióndel valor y, por lo tanto, consolida las relacionesde producción globales. La demanda de construirsociedades de trabajo es legítima.

1.6. La sociedad de trabajo no es una utopía

La categoría sociedad de trabajo podría per-manecer en el reino de las utopías si no lograseconstituirse como fuerza sociopolítica, componen-te de la economía política de desarrollo sustenta-ble. La sociedad de trabajo debería ser el institu-to sociolaboral específico genérico dentro de mo-

dos de producción y distribución superiores a losque ha generado la presente autorrevolución delcapital en los marcos del capitalismo liberal. Parahacer posibles las sociedades de trabajo, es nece-sario pugnar en las economías de mercado demodo de convertir en dominantes a nuevos mo-dos de producción sustentables según regiones ypaíses, con capacidades políticas y técnicas paraapropiarse –y utilizar para el bienestar de lassociedades– de los logros tecnológicos y producti-vos de la autorrevolución del capital. Esto sóloserá posible reestructurando las formas de pro-piedad para favorecer la formación de empresasprivadas, cooperativas y públicas, e introducien-do la participación de los trabajadores en la ges-tión empresarial. Los nuevos modos de produc-ción y distribución basados en la economía políti-ca de desarrollo pueden –como hemos dicho– serdenominados economía social de mercado, econo-mía mixta de mercado o economía socialista demercado, entre otras expresiones.

Utilizando las ideas de Jean-Paul Fitoussi,4

esos nuevos modos de producción y distribución–en el nivel sociolaboral– deberán articularse bajotres condiciones básicas: reunificación del espa-cio físico (eliminación de las asimetrías catastró-ficas entre las clases y capas sociales urbanas yrurales), reunificación en el espacio social (inte-gración de las sociedades mediante diversas for-mas de trabajo productivo y predominio de la eco-nomía productiva y ambientalista sobre la eco-nomía rentístico-financiera), y reunificación enel tiempo generacional (asegurando, a través dela planificación, el desarrollo de las trayectoriaslaborales de las diferentes generaciones de tra-bajadores por medio de la estabilidad y la capaci-tación continua, junto con la entrada sistémica alos mercados de trabajo de mujeres y jóvenes).

La fórmula sociolaboral de Fitoussi parece, aprimera vista, sencilla, pero se trata de una fór-mula muy compleja. Supone, ante todo, en el ni-vel del sistema de relaciones de propiedad, ex-cluir el viejo recurso ideológico y simplista de laizquierda de plantear estatizar en masa el capi-tal. Se trata de economías de mercado con regí-menes de propiedad mixtos. De economías nacio-nales de mercado integradas en los flujos de laeconomía global, pero con apertura selectiva, quepara ser eficientes deben realizar en los merca-dos subregionales, regionales y mundiales un 20-30% del PBI.

4. Véase Jean-Paul Fitoussi, “En Francia se discute otra cosa”, Clarín, 26 de mayo de 2005.

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¿Qué significa, para lograr esas metas, orga-nizar los mercados? Significa que el Estado entodos los niveles debe contar con herramientasde política económica (políticas públicas) para queel ahorro y la demanda efectiva (consumo másinversión) sean direccionados por políticas públi-cas de distribución del excedente económico, re-gulando así el comportamiento de las variableseconómicas según un patrón de industrializacióny especialización de los sectores económicos. A suvez, las reglas de la economía integrada debenestimular las inversiones extranjeras, localizán-dolas en los sectores productivos estratégicos quemovilicen al conjunto del aparato económico, yestimulando que esas empresas multinacionalesy grandes empresas locales funcionen como di-namizadoras del nuevo modo de desarrollo pro-ductivo. Es en el universo de la economía globaldonde, en definitiva, se demostrará la vitalidadhistórica de la doctrina de economía política deldesarrollo de inspiración neokeynesiana, para lospaíses y regiones.

La esquemática formulación de un modo dedesarrollo –que, como tal, articula y ensambla lasprácticas económicas, sociales, culturales y polí-ticas de las sociedades– apto para dotar a las eco-nomías de mercado de direccionalidad y de sus-tentabilidad programada con trabajo para todos,requiere de instrumentos de la economía laboraly, por lo tanto, de la gestión de instituciones pú-blicas y de especialistas capacitados para formu-lar y dar seguimiento a la ejecución de los pro-gramas destinados a cubrir demandas laboralesde los mercados de trabajo. La categoría abstrac-ta de sociedad de trabajo podrá transformarse encategoría concreta (operativa) sólo si se cuentacon la identificación ideológica por parte de lossujetos del mundo del trabajo (trabajadores, sin-dicatos, organizaciones empresarias, asociacionis-tas y centros generadores de tecnologías aplica-das) con los objetivos y las prioridades de plan.

Como la planificación opera en los mercados,es fundamental que se generen sistemas públi-cos de capacitación continua de trabajadores, deempresarios y de gerentes según las demandasde las empresas y los mercados laborales nacio-nales, los mercados laborales interempresasmultinacionales y los mercados laborales globa-les en escalas regionales y mundiales. Esos sis-temas de capacitación se fundan en la coopera-ción entre el poder político, las instituciones es-pecializadas públicas y privadas, las organiza-ciones empresariales y los sindicatos. Ejemplosde este tipo de planificación para incorporar tra-bajadores al mercado laboral ya existen, y han

demostrado su eficiencia: los sistemas de capa-citación duales (combinación y coordinación en-tre escuelas de empresas y del sistema público)para los jóvenes trabajadores en Alemania y enlos países escandinavos. Actualmente, para Amé-rica Latina y Caribe, incluyendo los sistemasduales, se debe retomar como parte de la luchapara fortalecer las políticas públicas laboralesla idea de reinstalar los sistemas de educaciónpública como herramientas prioritarias paracalificar a los aspirantes a entrar a los merca-dos de trabajo.

Las nuevas sociedades de trabajo ponen encrisis el paradigma tradicional de educación-ca-pacitación y obligan a reformularlo a partir delreplanteo de diversas relaciones o situaciones,como las de género, las nuevas percepciones delmundo de los jóvenes adiestrados en las culturasvirtuales, la importancia de la dialéctica trabajo-ocio, los nuevos valores y actitudes que definenla relación de los trabajadores/as en las empre-sas y en las familias, entre otras posibilidades.La capacitación continua debe tener presente quehoy los jóvenes crecientemente piensan e imagi-nan los trabajos en relación con el mundo simbó-lico y con las prácticas de la sociedad de la infor-mación. Con esas ventajas comparativas cultu-rales, contingentes de jóvenes se van transfor-mando espontáneamente en educadores-capaci-tadores de las generaciones más adultas, en con-textos complicados y dolorosos dado que, a su vez,son expulsados de los mercados de trabajo aque-llos a quienes hoy se considera trabajadores vie-jos luego de cumplir los cuarenta y cinco o cin-cuenta años y de haber cumplimentado un largotrecho de la trayectoria laboral. Un gran desafíoes, sin duda, concentrar los esfuerzos para la com-pleja tarea de incorporar a los mercados de tra-bajo, a través de los sistemas de capacitación, alas mujeres y a los jóvenes en los diversos tiposde ocupaciones, aunque dentro de la lógica de lasociedad de la información, y constituir y recons-tituir los lazos laborales y culturales intergene-racionales. Otro desafío consiste en asegurar lastrayectorias laborales de los trabajadores/as adul-tos mayores.

1.7. La sociedad de trabajo, unobjetivo sociopolítico

La sociedad de trabajo es sinónimo de unasociedad con diversas modalidades de empleodecente. Pero si bien la calidad de los empleosdepende, en última instancia, de la productivi-dad media de una economía, ninguna economía

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puede funcionar adecuadamente si los patronesde distribución del ingreso se ajustan a la cre-ciente polarización social consolidada por la fuertedescalificación profesional que se registra en losbolsones de desempleo y pobreza. En una socie-dad del trabajo existen las desigualdades, peroesas desigualdades deberán ser acotadas. Lasescalas salariales, cuando son superiores a undiferencial de ingresos mayor de 1 a 10, impidenen distinto grado el crecimiento económico soste-nido y la cohesión social. La sociedad de trabajonecesita incluir políticas impositivas que gravenfuertemente la riqueza a fin de que la distribu-ción del ingreso sea favorable a la igualdad.

La viabilidad de la sociedad de trabajo se de-cidirá a escala mundial. En otros términos: lasociedad de trabajo forma parte de un diseño delsistema-mundo sustentado en políticas suprana-cionales y nacionales destinadas a favorecer losintereses de los pueblos, y como herramientasrestrictivas del poder discrecional de las empre-sas multinacionales y del sistema financiero in-ternacional. La edificación de sociedades de tra-bajo debería ser uno de los núcleos de sustenta-ción del “objetivo del milenio” de erradicar la po-breza.

La sociedad de trabajo sólo es sustentable enescala mundial a través de distintos niveles deuna nueva articulación política democrática en-tre los Estados y los pueblos. La democracia, paraser global, requiere de esa doble integración y dela capacidad de instalarse como cemento políti-co-cultural del pueblo-mundo que, aunque hoy seencuentra en traumático proceso de desarrollo,es una de las consecuencias positivas de la mun-dialización. Al mismo tiempo, la sociedad de tra-bajo será sólida si se afinca en el desarrollo localy en las empresas. Así, por ejemplo, la existencialegal de los comités o cuerpos de delegados en lasempresas, o la participación democrática de losciudadanos/as en las instituciones públicas queregulan la protección del medio ambiente o lossistemas de salud y de seguridad social públicos,son prácticas sociales clave para la construcciónde sociedades de trabajo.

Los paradigmas de la sociedad posindustrialo de la sociedad de la información prefiguran,ciertamente, los nuevos modos alternativos dedesarrollos económicos, sociales y políticos. Esosmodos, bajo la hegemonía unilateral del capi-tal, pueden dar lugar a resultados perversos si

su concreción se logra, por ejemplo, a través deguerras entre civilizaciones. Las sociedades demercado pensadas y organizadas en Occidentefavorecen el clima de violencia, racismo y xeno-fobia. Como antídoto civilizatorio, apostamos porla construcción de sociedades de trabajo que fa-vorezcan la solidaridad entre los pueblos y na-ciones.

La sociedad de trabajo es un instituto clavepara dotar de vitalidad a la democracia repre-sentativa. La democracia representativa es vi-tal sólo cuando incluye el funcionamiento de loscontrapoderes civiles. La lucha sociopolítica porla realización de la democracia económica, polí-tica y social es una gran consigna. Pero la de-mocracia política es creíble y defendible cuandolos excluidos y explotados perciben que la metaa alcanzar es la constitución de sociedades detrabajo.

2. Los componentes y las articulaciones enel paradigma

2.1. Un nuevo mundo recién está tomandoforma

El paradigma de la sociedad del trabajo cons-truye sus fundamentos morales y políticos encompetencia con el paradigma de la sociedad demercado. Son dos modelos en lucha dentro de unnuevo mundo que recién está tomando forma. Esuna lucha dentro de la segunda ola de mundiali-zación de la economía y de la constitución de laeconomía informacional, como ha demostrado enforma magistral Manuel Castells.5 Tres procesosindependientes concurren a conformar el escena-rio de confrontación:

– la evolución de la tecnología de la informacióny la constitución de la economía informacio-nal;

– la implantación de un modo de producción bi-nario de capitalismo informacional que se ca-racteriza, en su modo específico de desarrollo,por limitar el bienestar pleno a una parte dela población mundial (20%) y condenar al sub-desarrollo y la exclusión social a la mayoríade esa población (50%);

– la pérdida relativa de posiciones de institu-ciones sociopolíticas clave de la democracialiberal (partidos, sindicatos, etc.), la emergen-

5. Véase Manuel Castells, La era de la información, México, Siglo Veintiuno, 1999, 3 vols.

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cia de nuevos movimientos sociales de contra-poder (defensa de los derechos humanos, eco-logismo, feminismo y género, movimientosétnicos) y la formación de grandes espaciossociopolíticos pluralistas internacionales, enoposición a la subsunción de la política en laeconomía neoliberal altamente concentrada.

¿Dónde prioriza su instalación estratégica elcapitalismo informacional? En la industria de lainformación, en empresas de medios, en serviciosavanzados, en empresas estrella y en las institu-ciones generadoras de bienes sociales (salud, edu-cación). La autorrevolución del capital, orienta-da por el capitalismo liberal, organiza las activi-dades económicas utilizando las tecnologías dela información. Se establece así la interrelaciónentre el modo de producción capitalista liberal yel modo de desarrollo informacional.

Estos procesos interactúan entre sí y dan lu-gar a la sociedad en red, a la economía informa-cional en red y a la cultura de la virtualidad real.Es un mundo interdependiente, cuyo núcleo fun-dacional es la tecnología de la información. Lasrelaciones económicas, políticas y culturalesadoptan la forma de redes. Los resultados de laCumbre Mundial de la Sociedad de la Informa-ción, celebrada en Ginebra en 2003, ilustransobre la identificación institucional entre la so-ciedad de la información con el neoliberalismo:el punto de intersección es la edificación de lasociedad de mercado.

El documento central de esa cumbre reafirmala Declaración de Principios de la Cumbre Mun-dial de 1998, la cual establece que la sociedad dela información –a partir del uso de los serviciosde las telecomunicaciones– se sustenta en la uti-lización del desarrollo tecnológico para constituirsociedades de mercado. Estas sociedades funcio-nan sobre la base de la autoapertura comercial.Los intereses del mercado son transformados eninterés público. El rol del sector público es el deauxiliar al mercado y, para ello, se crea una at-mósfera favorable a los grandes consorcios delárea de la información y de las comunicaciones.La información sería entonces la poderosa mer-cancía a comercializar a cambio de la energía,los recursos naturales y los bienes intensivos entrabajo.

Se han creado instituciones políticas y técni-cas específicas para hacer viable el objetivo deidentificar sociedad de mercado y sociedad de lainformación, y se han configurado grandes esce-narios “globales” de coordinación.

La sociedad de la información (conocimiento)

es, por la hegemonía del capital, el núcleo de lalógica binaria de desarrollo-subdesarrollo y co-existe con sociedades preexistentes. En primerlugar, coexiste con instituciones aún vigentes dela sociedad industrial, pero también lo hace conlas diversas modalidades de sociedades precapi-talistas que han sobrevivido.

Su principal territorio operacional es EstadosUnidos, sede de las grandes compañías de la in-formación. Su programa básico incluye ciertosasuntos clave: la protección de los derechos depropiedad intelectual, la privacidad y la protec-ción electrónica de los datos, la seguridad de re-des, la protección de los consumidores y los usua-rios, la tarifación de los servicios, las legislacio-nes laborales flexibles.

2.2. Las nuevas relaciones sociales y técnicas enlas empresas

Los sindicatos, en sus prácticas diarias, vie-nen experimentando los cambios organizaciona-les en las empresas transformadas por el impac-to de la autorrevolución del capital sobre los pro-cesos y productos. Las relaciones técnicas de tra-bajo (derivadas principalmente de los procesosproductivos concretos en cada rama económica)constituyen la base de nuevas relaciones socia-les de producción, definidas mediante las catego-rías de productividad y competitividad. Las em-presas transformadas (que suelen aplicar formasde organización del trabajo fordistas) mantienenla división entre trabajo calificado y no calificadopero tratan de disolver al trabajador masa y sus-tituirlo por el trabajador innovador, quien estáidentificado y asociado de diversos modos con laempresa

Coexisten en las empresas diversas formas derelación laboral: trabajo a tiempo completo, tra-bajo a tiempo parcial, trabajo estable, trabajotemporario, trabajo en el núcleo duro de la em-presa, en red o en estrella; trabajos tercerizadosen empresas subsidiarias (subcontratistas; out-sourcing), trabajo individual y personalizado,entre otros. Estos diferentes atributos o modali-dades de trabajo pueden ser incorporados a cate-gorías más amplias (por ejemplo, al trabajo pre-cario, que suele ser temporario y con salarios in-feriores y es el que predomina en pequeñas ymedianas empresas).

¿Qué significa comenzar a luchar por la so-ciedad de trabajo en mercados laborales estruc-turados según estratificaciones sociotécnicas dela fuerza laboral en la empresa, y en ramas y ensectores de actividad? Significa luchar –como ya

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está ocurriendo– para que las diversas catego-rías de trabajadores sean tuteladas por legisla-ciones laborales actualizadas y por la negocia-ción colectiva. Esto significaría constituir unmarco que permita al sindicalismo desplegar suscapacidades sociopolíticas para centralizar lasdiversas tensiones laborales y utilizar la centra-lidad para combatir las decisiones unilateralesde las empresas. La centralidad sindical debeservir para extender la afiliación de las diferen-tes categorías de trabajadores asalariados a lossindicatos.

Una política laboral sustentada en el paradig-ma de la sociedad de trabajo debe tener en cuen-ta que cada situación laboral particular presen-ta siempre, en su unidad, aspectos contradicto-rios. Un ejemplo de ello es el trabajo a tiempoparcial, que por un lado puede ser funcional a laexplotación de los trabajadores y trabajadoras através de la intensificación de la jornada de tra-bajo reducida pero, por otro, puede interesar alos colectivos de género o a jóvenes que preten-den contar con tiempo libre. Por lo tanto, no setrata de criticar en bloque esa modalidad sino dehacerlo respecto de su aspecto reaccionario (laexplotación) protegiendo el aspecto potencialmen-te positivo que puede tener cuando es reclamadopor el trabajador o la trabajadora que necesitacontar con tiempo libre para otras actividades.La ingeniería de los procesos de trabajo puedeexigir variadas formas de contratación. Luego,de lo que se trata es de impedir que la variedadde relaciones contractuales sirva para favorecerla explotación de trabajadoras y trabajadores. Laflexibilidad en la táctica sindical no debe afectarlos pisos históricos jurídico-laborales: la jornadade ocho horas, la estabilidad, los descansos, lasvacaciones, la seguridad ocupacional, entre otros.

La empresa transformada genera objetiva-mente el individualismo y la competencia profe-sional. Se trata de comportamientos que no de-ben ser rechazados a priori. Por el contrario, pue-den ser canalizados y situados dentro de los va-lores comunes de cooperación y fraternidad pro-pios de las clases trabajadoras. Consecuentemen-te, no se debería pretender suprimir artificiosa-mente realidades como la personalización del tra-bajo según tramos de ingresos, sino incorporar-los inteligentemente a las escalas salariales y alos derechos laborales en los convenios colecti-vos. No se necesita inventar “trabajos ideales”,se debe actuar sobre las formas concretas del tra-bajo. Para ello, lo central es poner freno al auto-ritarismo capitalista y a la visión empresarial del“trabajador descartable”.

Para defender las opciones del trabajador aconstruir su trayectoria laboral (especialmenteen el caso de los jóvenes) se requiere profundi-zar la presencia del sindicato dentro de las em-presas: comités de delegados del personal, cuer-pos de delegados sindicales, constitución de re-presentaciones especiales del sindicato en lasempresas, entre otras modalidades de partici-pación. Ciertas formas de cooperación en la em-presa, como los círculos de calidad toyotistas, nodeben rechazarse a priori sino compatibilizar surol con criterios de solidaridad laboral y centra-lidad sindical.

Las estructuras laborales y sindicales en labase –en la empresa– han sido y son fundamen-tales para los trabajadores. Su fortaleza depen-derá de dos condiciones: la afiliación masiva delos trabajadores a los sindicatos y la utilizaciónde las estructuras laborales: delegados en la em-presa, comités y cuerpos de delegados, comisio-nes paritarias para el cumplimiento de los con-venios colectivos de trabajo, entre otras instan-cias. Cabe considerar las identidades laborales ysindicales de los colectivos de trabajo, y las for-mas de organización y representación sindical ylaboral que responden a situaciones particulares,entre ellas la feminización del trabajo, el trabajode jóvenes y el trabajo de los migrantes.

Las empresas transformadas se organizan entorno de un nuevo tipo de clase patrimonialista yde gerenciamiento, productos del otro fenómenode nuestra época: el capitalismo patrimonial. In-tegrado por los propietarios de acciones (stockhol-ders) y los gerentes, su objetivo es lograr ganan-cias extraordinarias. Son parte de los mercadosfinancieros globales y de sus redes de gestión.

Las características de este nuevo tipo de pro-piedad y de managenement empresarial le plan-tean al movimiento sindical el desafío de anali-zar y estudiar estas nuevas formas de poder enlas empresas.

2.3. La empresa como comunidad de trabajo

¿Qué significa luchar por la sociedad de tra-bajo en las empresas transformadas y en las tra-dicionales? Implica ubicar como prioritario elobjetivo de la participación de los trabajadoresen la gestión de las empresas, establecer en elámbito empresarial la identidad de comunidadde trabajo y la cooperación para el buen resulta-do empresarial, y restablecer la función específi-ca de la renta financiera como herramienta de labuena performance económica y social de la em-presa.

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La humanización del trabajo y la calidad delos empleos son las primeras condiciones sociola-borales de la llamada “responsabilidad social delas empresas”. Es importante que los trabajado-res perciban la empresa como experiencia de vida,como comunidad de trabajo. El poder inmaterialdel capital se vuelve material y, por lo tanto, con-trolable por los trabajadores cuando la empresaes reconocida por ellos como una institución so-cial superior a sus componentes de clase. En todacomunidad hay intereses antagónicos; las empre-sas como comunidades de trabajo no excluyen sinoque incluyen el conflicto histórico entre empre-sarios y trabajadores. Pero la comprensión de laspartes del nuevo contexto empresarial facilita labúsqueda de soluciones a los conflictos en el marcode la legislación laboral protectora del trabajo.

El gran objetivo de la sociedad de trabajo es elde servir como plataforma sociolaboral capaz deagrupar las fuerzas necesarias para desplazar delcentro de las decisiones políticas y económicas alos poderes que pretenden la consolidación delcapitalismo liberal a escala mundial a través deldesarrollo binario. La sociedad de trabajo debeser un gran mito movilizador. Su razón de exis-tencia es la posibilidad de generación de trabajopara todos, noción que engloba al trabajo asala-riado como una de sus formas dominantes, perono como la única. La lucha contra la exclusiónsocial comienza en la empresa, dotando a las re-laciones sociales de producción de atributos vin-culados con los empleos decentes y productivos.

2.4. La sociedad de trabajo como componente dela democracia política, económica y social

El gran desafío para el triunfo progresivo dela sociedad de trabajo es concebir su configura-ción como parte de la lucha por un poder políticoque abra caminos a la instauración de democra-cias económicas, sociales y políticas. Sólo la re-formulación del poder político podrá garantizarque la globalización basada en la sociedad infor-macional se universalice de modo inclusivo. Estodemandará una gran batalla civilizatoria frenteal capitalismo liberal, que no debe confundirsecon el liberalismo político, ya constituido comoun estadio histórico civilizatorio a escala univer-sal. La sociedad del trabajo forma parte de labatalla mundial por la democratización de la eco-nomía global.

La lucha por la sociedad de trabajo es políticaen la era de la información, y para su edificaciónprogresiva requiere ser asumida como programapor los Estados-nación democráticos con capaci-

dades para organizar los mercados. Sólo la eco-nomía política del desarrollo –de la que es com-ponente articulador la sociedad de mercado– pue-de sustentar políticamente a los Estados-naciónpromotores del desarrollo. El destino de nuestrapropuesta es incierto, porque existe una crisis delegitimidad de los Estados-nación y de los parti-dos políticos. La democracia está subvaluada. Laeconomía y el poder mundial en red se constitu-yen como poderes inmateriales e inasibles paralas sociedades frente a la virtualidad de los flu-jos globales –controlados por el capitalismo in-formacional– que dan identidad al mundo tras-cendiendo el tiempo y el espacio. Largas y durasbatallas esperan a las sociedades para revertiruna correlación de fuerzas desfavorable, genera-da por la construcción de la economía global.

La ausencia de temporalidad de la hegemo-nía del capitalismo neoliberal confunde y atemo-riza a las sociedades. Dada la creciente subordi-nación de los Estados a los poderes de los merca-dos libres, son las comunidades y los gobiernoslocales quienes pueden funcionar hoy como auto-defensas y trincheras de protección frente a laglobalización capitalista. Es necesario influenciara favor de posiciones democráticas, solidarias einternacionalistas a las comunidades y a los go-biernos locales. Las propuestas de la sociedad detrabajo constituyen una buena plataforma paraambos escenarios. Pero es necesario alertar quelas comunidades y gobiernos locales pueden tam-bién funcionar como trincheras defensivas final-mente reaccionarias frente a la globalización, através de los fundamentalismos religiosos, elmilitarismo y los nuevos fascismos de las llama-das comunidades autónomas. Ni el neolibera-lismo conservador ni las versiones ultradere-chistas y reaccionarias pueden resolver las de-mandas de trabajo para todos y la eliminaciónde la pobreza que reclama la mayoría de la hu-manidad.

El capitalismo liberal y la economía de libremercado constituyen grandes paradojas de la his-toria: están cambiando el mundo pero, al mismotiempo, son incapaces de garantizar la reproduc-ción a escala planetaria de un atributo básico dela vida de las personas: el trabajo.

2.5. A modo de resumen: imposición odesarticulación de la lógica binaria

El capitalismo informacional opera median-te una lógica binaria de desarrollo-subdesarro-llo. Esta lógica adopta formas concretas a travésde las relaciones sociotécnicas del trabajo. Esto

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significa que, en cada formación económico-social–en la que coexisten, como hemos dicho, diferen-tes modos de producción–, existen empresas ysituaciones laborales distintas que correspondena modos de producción diferentes y a fases dedesarrollo propias de cada modo de producción.En los países periféricos, por ejemplo, la mayoríade los trabajadores se desempeña en economíasfamiliares rurales, en pequeñas y medianas em-presas formales e informales, en cooperativas (in-dustriales, rurales, comerciales, de servicios, so-ciales), en actividades unipersonales, entre otrasmodalidades. Casi mil millones de personas tra-bajan como asalariadas en la industria, el comer-cio y los servicios. Con la economía informacio-nal surgen nuevos puestos de trabajo –los llama-dos trabajos del futuro: call-centers; teletraba-jos–, pero su desarrollo todavía es incipiente. Loque predomina a nivel mundial son las ocupacio-nes o trabajos de baja productividad, los empleosmal remunerados y los crecientemente precari-zados, conviviendo con el desempleo masivo.

Diseñar la sociedad de trabajo significa recu-perar y redefinir el concepto mismo de trabajo.Dado que los yacimientos de empleo asalariadoson limitados, pasa a ser prioritario lograr quelos colectivos productivos tradicionales con situa-ciones laborales diversas se modernicen, y quelos trabajadores/as afectados se reciclen a travésde la alfabetización masiva, la capacitación con-tinua y la protección social. Es cierto que la pro-puesta socialdemócrata de la extensión de la so-ciedad industrial democratizada es hoy inviable.Pero también lo es que, en las antiguas y nuevasformas de trabajar todavía marginales a la nue-va economía informacional, se localizan grandesyacimientos de empleos productivos. Es uno delos principales desafíos civilizatorios transformarestos yacimientos en componentes dinámicos delmodo de desarrollo de economías de mercado in-tegradas. No es aceptable la estrategia de subva-lorar los trabajos campesinos e informales de bajaproductividad y atenderlos piadosamente a tra-vés de dispositivos asistencialistas. Se trata dedotar a esos puestos de trabajo de nuevos conte-nidos técnicos y nuevas relaciones sociales deproducción.

Un requisito básico para modernizar los seg-mentos laborales hoy confinados al subdesarro-llo es, al mismo tiempo, un atributo privilegiadode la sociedad de la información: el conocimien-to. La demanda de conocimiento, que en granmedida se materializa en la necesidad de los sis-temas de capacitación continua, se inscribe en elimaginario colectivo de la sociedad de la infor-

mación. Al mismo tiempo, los conceptos de eco-nomía informacional y empresa en red son cate-gorías fácilmente asociables con otras como elcooperativismo, el sector social de la economía,la economía solidaria, etcétera.

Por último, el nuevo mundo de la aldea globaltambién favorece el acercamiento del ámbito lo-cal con la globalidad sustentada en la sociedadde la información, vinculándose a formas de co-municación que constituyen un fenómeno socialsin parangón en la historia.

La sociedad de trabajo es inviable sin modifi-car los regímenes de propiedad que bloquean eldespliegue masivo de las capacidades sociopro-ductivas potenciales. Democratizar la propiedadno es sinónimo de desorganización de grandesunidades empresariales –como lo son las empre-sas multinacionales– sino de mejor distribuciónde los ingresos y las rentas, de apertura al accesoa la propiedad productiva de los segmentos so-ciales excluidos. La justa distribución del ingre-so y las posibilidades de acceso a la propiedadson herramientas clave para invertir el exceden-te económico en el desarrollo de economías demercado integradas.

La elevación global de la productividad deltrabajo es imperiosa para resolver un problemade la época: el crecimiento del ciclo vital paratrabajar. La sociedad del trabajo busca impedirque la tercera edad avance hacia el abismo o laincertidumbre, mediante el fortalecimiento delos servicios sociales y personales a trabajado-res inactivos, lo que exige la formación de fon-dos sociales para el reclutamiento de trabajado-res/as sociales.

El tema nos introduce en la cuestión de la eco-nomía política del desarrollo: una nueva econo-mía exige una nueva contabilidad o un nuevocálculo económico. La planificación del mercadoen la economía global requiere la reforma del tipode interconexión en las instituciones económicasy financieras internacionales Pasar de las regu-laciones comerciales unilaterales al comerciomundial equilibrado, del monetarismo ortodoxoa las políticas monetarias y de crédito favorablesa la inversión y las innovaciones productivas, esun imperativo civilizatorio que los propios mer-cados terminarán por reclamar para garantizarsu sustentabilidad mediante el crecimiento sos-tenido de la demanda.

Quizá ésta sea la principal novedad del neo-keynesianismo: los mercados terminarán por re-clamar nuevas formas de planificación. La socie-dad de trabajo es una construcción teórica aso-ciada con el concepto dinámico de planificación

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económica, hoy temporalmente estigmatizado porla economía neoclásica.

La batalla por la sociedad de trabajo requiereuna política informacional. Es imposible redirec-cionar la globalización si el proceso revoluciona-rio de la sociedad de la información –que ha trans-formado, entre tantas cosas, nuestro modo depensar, de producir, de consumir y de vivir– escapitalizado por medios controlados por el popu-lismo mediático. Ubicar a la sociedad de trabajocomo elemento articulador prioritario de la eco-nomía informacional permitirá retomar la inicia-tiva política para derrotar, en el campo de lasideas y los símbolos, a la versión reaccionaria dela economía informacional.

3. Funcionamiento del paradigma en lasformaciones económico-sociales

3.1. La economía informacional como motor delprogreso

La economía informacional, por sus potencia-lidades para configurar la economía mundial, seha adueñado legítimamente del mito moviliza-dor del progreso. Hoy, el capitalismo global se haposesionado de los destinos de la ciencia y la tec-nología al orientarlas –bajo la hegemonía neocon-servadora– exclusivamente hacia la creación delvalor económico. Los vectores económicos, en con-textos de Estados subsidiarios de los mercados,se desvinculan de la economía política de desa-rrollo y con ello, de las consideraciones éticas,sociales y de políticas públicas.

Para recuperar el control sobre los vectoresde la ciencia y la tecnología –y lograr su utiliza-ción a favor de la humanidad– se requiere dete-ner el desmantelamiento del Estado. Este des-mantelamiento, acompañado por ideas justifica-torias, orienta a países y regiones a abandonarsus funciones de organizadores de los mercadospara asumir, cada vez más, el carácter de Esta-dos policiales-represores. Por lo dicho, es funda-mental concientizar a las sociedades respecto deque las políticas públicas económicas, laboralesy sociales son estructuras y herramientas delEstado organizador para preservar la democra-cia, para organizar los mercados y para promo-ver el bienestar popular. Estas condiciones sontambién fundamentales para asegurar la perfor-mance de las empresas y fomentar sus funcionessociales.

Constituir una nueva hegemonía sociopolíti-ca que restablezca la legitimidad del Estado sóloserá posible a través de un nuevo vínculo entre

la política y el mundo del trabajo. Es en el inte-rior del mundo del trabajo donde adoptan formasconcretas, materiales y sociales, los progresos tec-nológicos que, a través de Estados y gobiernosdemocráticos, pueden adquirir direccionalidadprogresista y asociarse con valores democráticos,en detrimento de riesgos neofascistas.

La oposición sociedad de trabajo versus socie-dad de mercado es local, nacional y mundial. Lasestructuras donde compiten ambos modelos sonlas redes globales virtuales, en las que se proce-san las experiencias, los saberes y las pugnas porel control político. El escenario común es la so-ciedad de la información. El soporte tecnológicosobre el cual se organiza la sociedad de la infor-mación es la articulación de la nueva lógica en-tre la economía y las comunicaciones. En 1995,dieciséis mil millones de personas se conectabanen redes de internet; en 2005 serán mil millones,y en 2010 tal vez alcancen los dos mil millones.Así, casi un tercio de la humanidad se constituyeen la base social de la hegemonía político-cultu-ral de la sociedad de la información.

No será posible dotar de racionalidad a la eco-nomía informacional sin organizar sindicalmen-te a una gran parte de quienes están conectados,que son también asalariados del conocimiento.Sin embargo, ésa es la primera condición paraplantear, con herramientas efectivas, la luchacontra la revolución conservadora desde el inte-rior de la economía informacional. Se trata deimpedir que internet (instrumento vital para laproducción, la seguridad y las comunicacionesmundiales) esté cada vez más expuesta a ser di-reccionada por los lobbies de proveedores, porgrupos internacionales que controlan los medios,por grandes corporaciones. El control de internetdebería estar a cargo de entidades interguberna-mentales dentro de un esquema democrático dereestructuración de la ONU.

No es posible prescindir de las redes si se pre-tende influir en el orden mundial. Los Estados,los partidos democráticos, los sindicatos y lasONG progresistas deberían movilizarse para es-tablecer trincheras capaces de contradecir el di-seño actual de las redes de la información. Lossindicatos deben comenzar a representar a lostrabajadores de las redes, quienes mayormentetrabajan bajo modalidades de contratación pre-carias. Se trata de ubicar esta estrategia dentrode la perspectiva sociopolítica del desarrollo deinstituciones constituidas para asegurar los de-rechos de los ciudadanos a ser el sustento arti-culador consciente de una nueva ciudadanía di-gital.

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El Estado recuperará sus capacidades –y lospartidos políticos progresistas y de izquierda vol-verán a ser representativos– si en sus agendasubican, como motor del progreso social, a unasociedad de la información basada en la partici-pación política de los ciudadanos/as según prác-ticas democráticas. Caso contrario, el “malestarposmoderno” será funcional al “asalto a la razón”(por derecha), que se incuba en el capitalismo li-beral global.

3.2. La sociedad de trabajo como componente dela economía política

En la construcción de la sociedad del trabajoconcurren y se ensamblan varias categorías teó-ricas que, a su vez, incluyen conocimientos y sa-beres sociales y técnicos. El trabajo, como valorabstracto universal y como valor concreto, se rea-liza a través de las prácticas de profesiones y ca-tegorías laborales y constituye la sustancia sim-bólica y material de la “sociedad de trabajo”.

El trabajo de calidad para todos es una pode-rosa utopía movilizadora de la humanidad, en-tendiendo por utopía una teoría todavía no reali-zada en la historia. La sociedad de trabajo es unproceso que ha llevado siglos de construcción, nopocas veces mediante los mitos movilizadores delas utopías.

Como hemos destacado, en la categoría gené-rica de sociedad de trabajo concurren nocionesteóricas, conocimientos, saberes e instituciones.Si bien se corresponden con diferentes universossociotécnicos, éstos pueden ser agrupados y fun-damentar los modos de desarrollo sustentabledentro la categoría de economía de mercado.

3.3. La sociedad de trabajo en las empresastransformadas

En el universo de empresas transformadasse agrupan las relaciones de producción y dis-tribución propias de la economía y la sociedadde la información. Pero también se ensamblanrelaciones laborales heredadas de la segunda re-volución industrial y de la sociedad industrial.Se observa que las categorías ocupacionales enlos colectivos asalariados de la empresa toyotis-ta y en la fordista se van acercando en sus perfi-les laborales. La empresa transformada suelefuncionar como un mix organizacional de am-bos tipos de empresas. La sociedad de trabajodebería operar como gran matriz que agrupa ysatisface las necesidades propias de los colecti-vos de trabajo en economías que se correspon-

den a diferentes fases tecnológicas y de organi-zación del trabajo. Un denominador común delas necesidades de los colectivos de trabajo resi-de en que los contenidos del trabajo asalariadohoy otorgan más importancia a la participaciónde los trabajadores, colectiva o individualmen-te, en el desarrollo y la aplicación de innovacio-nes productivas, las cuales determinan la rede-finición de los contenidos del trabajo en su rela-ción con los procesos y productos flexibles. Au-menta la importancia de la capacitación conti-nua y, con ella, la indispensabilidad para laempresa de la fuerza laboral capacitada. La in-dispensabilidad se vuelve así un recurso políti-co-jurídico del sindicato para exigir la estabili-dad laboral en todo tipo de empresas.

En la empresa estrella, como hemos dicho,coexisten un núcleo duro de trabajadores califi-cados y trabajadores no calificados localizablestanto en las empresas madre como en las subsi-diarias. Rigen simultáneamente diversas formasde contratación, por lo que un desafío político-laboral inherente a la constitución de sociedadesde trabajo consiste en alcanzar una legislacióndel trabajo unificada, que garantice a los traba-jadores la vigencia del trípode estabilidad labo-ral/remuneraciones/condiciones de trabajo acep-tables. La productividad del trabajo es fundamen-tal para la buena performance de las empresas,pero siempre debe ser medida en el marco de laproductividad total de los factores.

Las negociaciones colectivas son herramien-tas fundamentales para construir gradualmentepisos aceptables de estabilidad, de remuneracio-nes, de condiciones de trabajo y de productividaden la economía global, según patrones de la so-ciedad de trabajo. La participación de los traba-jadores en la planificación estratégica de la em-presa es central. Sólo aquel sindicato que tengapresencia en las empresas (comités, cuerpos dedelegados, delegaciones del sindicato) puede ga-rantizar la participación de los trabajadores y suidentificación con la empresa. Empresa no es lomismo que empresario. Empresa es algo más queempresario y que trabajador. Empresa debe seruna comunidad de trabajo.

Entonces, ¿qué significa construir sociedad detrabajo en la empresa? Significa que es necesa-rio dotar a cada categoría ocupacional de los atri-butos mencionados del trabajo decente y produc-tivo. Esos atributos son reglamentados por nor-mas laborales en sus formas abstracta y concre-ta, pero sólo adquieren sentido político cuandocada trabajador percibe que forma parte del di-seño de la sociedad del trabajo. El trabajo decen-

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REVISTA DE TRABAJO

te, en su acepción plena, debe ser trabajo asala-riado sindicalizado.

3.4. La sociedad de trabajo en las formacioneseconómico-sociales

En ningún país existe el modo de produccióncapitalista en su forma pura; existen formacio-nes económico-sociales. Quizá sólo Estados Uni-dos se aproxima, por su historia farmer y protes-tante, al ideal de capitalismo puro. Por el contra-rio, en la mayoría de los países periféricos lasredes del capital suelen incorporar y utilizar for-mas de trabajo preindustriales, entre las que sedestacan las provenientes de economías campe-sinas individuales, las actividades artesanales,las manufactureras simples, el comercio de de-tail. Este universo de actividades de baja produc-tividad presenta un signo común: son activida-des primarias, secundarias y terciarias en las quetodavía no se ha producido una diferenciaciónestructural entre las relaciones sociales y técni-cas del capitalismo moderno y aquellas que man-tienen fuertes rasgos precapitalistas.

El universo de la pobreza en gran medida secorresponde con los trabajos de baja productivi-dad informales y campesinos y con sus familias,que suman tres millones de personas, casi el 50%de la población mundial. En este universo de po-breza, y también de exclusión social, se localizanfrecuentemente las peores formas de explotacióndel trabajo infantil, subsisten bolsones de manode obra esclava y permanece el atraso cultural.

Si no se liberan las fuerzas productivas exis-tentes dentro de ese universo de pobreza y exclu-sión, será imposible que sus trabajadores pue-dan incorporarse a la productividad y al consu-mo masivo.

¿Qué significa construir progresivamente so-ciedades de trabajo en ese universo de excluidosen el que suelen coexistir la economía individualy fuertes identidades comunitarias? En gran es-cala, sólo existe un camino: potenciar las capaci-dades productivas individuales. El objetivo prin-cipal no puede ser el cooperativismo, aunque éstesea indispensable en ciertas condiciones para fo-mentar el desarrollo económico y social. El cami-no es la promoción de la pequeña empresa fami-liar productiva, incorporada progresivamente alos mercados locales e internacionales medianteel uso de las tecnologías de la información y bajola protección y el fomento de los Estados organi-zadores de los mercados.

En el universo de los trabajadores de las eco-nomías precapitalistas existen diversas relacio-

nes técnicas y sociales de producción. Las rela-ciones técnicas comúnmente hacen referencia abajos niveles de productividad. Las relacionessociales se refieren a los sistemas que se organi-zan sobre la base de relaciones familiares (eco-nomías familiares), de contratos laborales no es-critos (acuerdos de remuneración monetarios, enespecie, mixtos, entre otros), entre el pequeñopropietario del stock comercial y los trabajado-res eventuales. Lo característico de estas rela-ciones sociales es la baja densidad de la acumu-lación de capital y de ahorro, la escasa o inexis-tente tecnificación de los procesos de trabajo y labaja calificación profesional de los actores.

Si se observan con atención las prácticas so-ciotécnicas de los campesinos precapitalistas ylos trabajadores del sector informal urbano, severifica que existe una gran potencialidad en eldesarrollo de sus capacidades productivas indi-viduales, familiares o dentro de las institucionescolectivas: las cooperativas de comercializacióny servicios, los círculos sociales municipales, laescuela, entre otros ámbitos. Todos los procesosde trabajo en las áreas económico-sociales preca-pitalistas se realizan dentro de civilizaciones yculturas ancestrales que funcionan como provee-doras de símbolos y valores de identidad colecti-va. Esas civilizaciones y culturas deben ser res-petadas y protegidas en el marco del gran para-guas civilizatorio de los nuevos modos de desa-rrollo orientados según el patrón de la economíainformacional.

La vía para liberar y modernizar los gigan-tescos yacimientos de trabajo precapitalistasplantea la necesidad política de suprimir las re-laciones sociales de propiedad y de poder arcai-cas, que sostienen la pobreza y la exclusión: lasrentas precapitalistas del suelo rural y urbano,los monopolios de comercialización y crédito, lasrelaciones de trabajo basadas en formas varia-das de servidumbre y en la esclavitud, el bloqueoa la capacitación y la educación básica y técnica,la inaccesibilidad a los servicios de salud y segu-ridad social, entre otras.

No es posible pretender saltar etapas históri-cas teniendo como meta el comunitarismo popu-lista, o el disciplinamiento burocrático del colec-tivismo forzado del llamado socialismo real. Lahistoria contemporánea –y también la previa–muestra experiencias populistas conservadoras oestadocráticas que han fracasado en sus intentospor congelar o saltar etapas históricas. Vale lapena recordar el fracaso de las utopías milena-ristas agrarias en nuestra región, y comparar esosfracasos con la actual y colosal transformación

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agraria en China iniciada a fines del siglo pasa-do, cuando se abandona el régimen de comunaspopulares y más de ochocientos millones de fa-milias campesinas pasan a trabajar en unidadesproductivas familiares independientes, coordina-das en su base por los municipios.

Para las diversas categorías laborales no ca-pitalistas, la sociedad de trabajo significa susti-tuir las relaciones de producción y de poder atra-sadas e injustas por relaciones de producciónbasadas en diversas formas de trabajo cuyo nú-cleo duro son las economías y los emprendimien-tos familiares productivos dentro de economíasde mercado. En la era de la economía informa-cional, de las redes y los flujos, existen los recur-sos técnicos y culturales para acelerar la libera-ción de todas las formas de trabajo precapitalis-ta y transformarlas en formas de trabajo indivi-duales, familiares y asociadas para la realizaciónde formas diversas de trabajos decentes y pro-ductivos. Se trata de un proceso histórico de lar-ga duración y desarrollo desigual, articulado en-tre comunidades, naciones y regiones en el mar-co de una economía política de desarrollo.

3.5. La sociedad de trabajo como sustento y lapolítica como transformación

No es posible pensar que una sociedad de tra-bajo pueda constituirse en la economía global sicarece de soportes políticos en los Estados-nación,o en comunidades políticas supranacionales queaseguren la utilización racional del excedenteeconómico que garantice el desarrollo. No es po-sible imaginar una sociedad de trabajo pensadafuera del cálculo macroeconómico. No es viableel desarrollo sustentable si están ausentes laspolíticas públicas y los consensos para promoverla autonomía y la autoorganización de la socie-dad civil.

La sociedad de trabajo no es una utopía. Susperfiles surgen espontáneamente de una épocaque tiene la necesidad de redefinir los conteni-dos de las distintas formas de trabajo. Pero parademostrar su viabilidad se requiere emprenderla lucha por demostrar que constituye un “para-digma científico” verificable. Es decir, deberá re-correr el mismo camino que tuvieron que empren-der los sindicatos durante el siglo XIX para de-mostrar que, reduciendo las horas de trabajo delos trabajadores/as, se estimulaba el uso del re-curso de las inversiones tecnológicas para abara-tar costos. Debemos recordar también que el ca-mino recorrido por el keynesianismo para demos-trar que el ahorro popular y el consumo de ma-

sas eran las mejores herramientas para fortale-cer las economías capitalistas resultó en su mo-mento acertado. Hoy, la sociedad de trabajo esuna propuesta políticamente correcta porque re-estructura y centraliza técnicamente diversasformas de trabajar dentro un paradigma socio-productivo dinámico y nuevo.

Es importante recuperar conceptualmente unacategoría que hemos utilizado en este artículo:la formación económico-social. Efectivamente,en cada época histórica un modo de producciónes dominante y, a ese modo de producción le co-rresponden roles laborales y formas de trabajarespecíficas. Pero el modo de producción dominan-te no existe en forma pura. Por el contrario, su-bordinados a él coexisten otros modos que fueronanteriormente dominantes y ahora subsistentesde otras formaciones económico-sociales. La arti-culación entre modos de producción distintos de-termina que, en cada formación económico-social,existan variadas formas de trabajo y de relacio-nes laborales. En la actualidad el modo de pro-ducción dominante es el capitalista, en pleno pro-ceso de transformación de capitalismo industriala capitalismo informacional. Este proceso detransformación también incluye la imbricación dediferentes modos de desarrollo del capital.

El modo de producción capitalista es todavía–y lo será por un largo período– dominante. Elcapital se ha vuelto, a su manera, global. El capi-talismo es un modo de producción con capacida-des para autorrevolucionarse periódicamente ypara originar desconcierto y confusión entre susadversarios sociales e intelectuales.

Actualmente estamos viviendo una nuevaautorrevolución del capital: está naciendo la so-ciedad de la información. Pero –como ya hemosdicho– el modo de desarrollo capitalista informa-cional se realiza como relación binaria entre po-los de desarrollo y de subdesarrollo, generandoen este último pobreza y desempleo masivos. Elmodo de desarrollo del capitalismo liberal inclu-ye formas de exclusión social, desempleo, preca-riedad laboral y autoritarismo empresarial en supropio núcleo dinámico: los países del G7. Pero,estratégicamente hablando, lo nuevo no es sólola autorrevolución del capital sino que –posible-mente por un largo período histórico– ha triun-fado la economía de mercado a escala mundial.Este último aspecto es históricamente positivo.El mercado es una institución preexistente alcapital, y en su larga construcción histórica arras-tra prácticas sociales que han convertido las re-laciones de intercambio de bienes en una formauniversal de progreso social. El mercado ha cor-

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REVISTA DE TRABAJO

tado en forma transversal todas las formacioneseconómicas preexistentes al capital. El comerciomundial ha sido un gran puente de comunica-ción entre civilizaciones y comunidades a lo lar-go de la historia de la humanidad.

El mercado es una categoría económica uni-versal mientras que el capitalismo es sólo la for-ma conocida y hasta ahora más desarrollada derealización del valor del trabajo.

¿Cómo debe pensarse entonces la relación en-tre las sociedades de trabajo y los mercados? Comosociedades capaces de construir mercados cuyasmatrices de acumulación y distribución sean fun-cionales a la necesidad de expansión de los traba-jos productivos, según políticas de planificacióndemocrática acordadas entre los agentes económi-cos y el Estado, y aplicables a un espacio no sólonacional sino también regional y mundial.

La sociedad de trabajo no es una utopía. Esuna construcción social que recobra la centrali-dad igualitaria y humanista del trabajo. Consti-tuye una categoría política, porque es en sus ar-ticulaciones donde puede asentarse la democra-cia motivando a participar a los ciudadanos y ciu-

dadanas –según intereses sociales diferenciadosy mundos ideológicos plurales– en las institucio-nes políticas de la democracia.

Dos tercios de la humanidad dicen sentirseidentificados más con los beneficios del desarro-llo económico que con los valores morales e inte-lectuales de la democracia. A esos dos tercios, lademocracia les resulta algo ajeno o lejano. Es laeconomía política del desarrollo la que debe serreinstalada para proteger la democracia políti-ca, la cual se fortalece con el desarrollo sustenta-ble, con empleos productivos y con el crecimientode la demanda.

La economía política, al promover el bienes-tar, apuntala la legitimidad del concepto de go-bernabilidad democrática. Desde esta conceptua-lización se comprende mejor por qué las socieda-des de trabajo son parte constitutiva de la econo-mía política. Son las sociedades las que, a travésde sus prácticas, organizan las tramas de rela-ciones entre instituciones económicas, sociales ypolíticas capacitadas para orientar y servir deherramienta a los modos de desarrollo democrá-ticos.

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EMPLEO, INFORMALIDAD YFORMACIÓN.SEGMENTACIÓN DEOPORTUNIDADES LABORALES YFORMACIÓN

María Antonia Gallart*

Las transformaciones que implicaron las polí-ticas económicas y educativas de los 90 tanto enlos sistemas de formación como en el mercado detrabajo merecen una reflexión al promediar laprimera década del nuevo siglo. Más que nuncala educación es crucial para enfrentar los proce-sos de exclusión social que se produjeron conco-mitantemente a la crisis económica; se suman aellos las crecientes dificultades de inserción enun mercado laboral que muestra cambios perma-nentes en la tecnología y en la organización deltrabajo, dentro de un contexto de flexibilizaciónde hecho y globalización.

En América Latina estos cambios ponen encuestión tanto la enseñanza formal como la for-mación profesional, y se señala la importanciade la articulación de ambas con un mercado la-boral caracterizado por su heterogeneidad, quese manifiesta en las diferencias entre PyME ygrandes empresas, entre países, regiones y loca-lidades, y entre el sector formal y el sector infor-mal de la economía.

Este artículo se focalizará en el sector infor-mal, por su importancia numérica –entre un ter-cio y la mitad de la fuerza laboral en la mayoríade los países de la región–, su heterogeneidadinterna y por ser el lugar de refugio de la mayorparte de los trabajadores en hogares pobres.

1. Los cambios en el mercado de trabajo

Los grandes cambios ocurridos en el merca-do de trabajo durante las últimas décadas re-percuten en la relación educación-empleo. Enprimer término, se produjo un proceso de globa-lización y flexibilidad laboral casi impensablehasta hace unos años. A ello se sumaron dificul-

tades reales de inserción laboral, no sólo en elprimer empleo de los jóvenes sino de los traba-jadores adultos desplazados, también insólitasaños atrás. Se produjeron cambios permanen-tes en la tecnología, no sólo en la producción in-dustrial sino en los servicios, debido a la reper-cusión de la introducción de tecnologías de in-formación y comunicación en la organización deltrabajo, fraccionando procesos antes integradoslocalmente, y promoviendo la subcontratación yel trabajo a domicilio.

Todo ello contribuyó a incrementar la hetero-geneidad mencionada del mercado de trabajo, seaentre países, regiones y localidades, que varíansegún su inserción en los mercados de servicios yproductos y las características de su población.Se superponen a esa heterogeneidad las diferen-cias entre grandes empresas que tienen capaci-dad de “descremar” (seleccionar lo mejor) la ofer-ta de trabajo, e incluso de crear sus propiossistemas de formación a nivel nacional e inter-nacional de un lado, y del otro las pequeñas ymedianas empresas y los microemprendimientosque tienen grandes dificultades en articular de-mandas a las políticas de empleo y formación. Lainserción y la trayectoria de los trabajadores enese contexto desigual de oportunidades de em-pleo tiene mucho que ver con sus antecedenteseducativos. Se entrelazan así las heterogeneida-des del mercado laboral con los condicionamien-tos de una educación segmentada, tanto si se con-sidera ésta como necesidad de credenciales, oquizá, más legítimamente, como adquisición deconocimientos y competencias.

En general las aproximaciones a la temáticade la formación y el trabajo están centradas en elsector formal de la economía, o sea, el trabajo enlas empresas registradas impositivamente que

* Investigadora senior del Centro de Estudios de Población (CENEP). Miembro de Número de la Academia Nacional de Educaciónde la República Argentina. PhD. en Educación Comparada, Universidad de Chicago, 1983.

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REVISTA DE TRABAJO

emplean personal en relación de dependenciabrindándole la cobertura social legal. En ese sec-tor se concentran los trabajadores con nivelesaltos y medios de educación formal y el grueso dela clientela de la capacitación no formal. Se in-tentará presentar aquí una aproximación a larealidad del sector restante del mercado de tra-bajo, y en particular a los sectores más precari-zados del empleo no formal.

2. ¿Qué se considera trabajo informal?

Son las actividades laborales que están su-bregistradas, es decir, que no aparecen en lasestadísticas de empleo, a excepción de las en-cuestas de hogares. Y tienen que ver con dosgrandes campos:

– El primero incluye actividades de subsisten-cia y comercio en pequeña escala promovidaspor los propios trabajadores en contextos debaja absorción por el mercado formal de la ofer-ta de trabajo. Es el concepto clásico de sectorinformal.

– El segundo proviene de la subcontratación porempresas formales de servicios y procesos pro-ductivos a microunidades que no pagan im-puestos y/o no tienen cobertura social. Estoocurre en el marco del proceso de globaliza-ción y flexibilización que favorece la disminu-ción de los costos del trabajo. Se la conoce comoeconomía no registrada, subterránea, y de al-guna manera se funde –siendo a la vez distin-ta– con el sector informal clásico; éste crea supropio trabajo a través de actividades propias,las cuales a veces son vendidas a los pobres yotras llegan a un mercado más amplio (Por-tes, 1995).

3. ¿Cuáles son las características deltrabajo informal?

1) Es de fácil entrada, esto implica que los re-quisitos para conseguir trabajo son menoresque en el sector integrado y las relaciones la-borales, aunque precarias e intermitentes, soninmediatas y permiten satisfacer necesidadesimpostergables.

2) Se trata de unidades productivas de pequeñotamaño. Esto es lo que las hace invisibles.Cuando empiezan a crecer mucho tienden aformalizarse y ser captadas por los mecanis-mos del Estado tanto desde el punto de vistaimpositivo como laboral.

3) Suele utilizar tecnologías trabajo-intensivas.Esto ocurre incluso entre los sectores produc-tivos que aplican tecnologías más sofisticadas,ya que las nuevas tecnologías de informacióny comunicación han permitido fracturar pro-cesos que antes no se podían desligar y los queson más intensivos en trabajo son captadospor estas pequeñas organizaciones.

4) Registra menores ingresos en promedio queel sector formal. Por todas las característicasanteriores, es el lugar de los trabajadores peorremunerados y el refugio de aquellos expul-sados del sector formal por la reestructura-ción productiva. Esto no es óbice para que exis-tan enclaves de ingresos altos potenciados porla evasión impositiva y previsional.

5) Es un refugio de los trabajadores de bajo ni-vel educativo. Si se analiza la fuerza de tra-bajo por nivel educativo formal y por el accesoa la educación no formal teniendo en cuentael tamaño de la empresa y los sectores econó-micos, se observa que los trabajadores de ma-yores niveles de instrucción están concentra-dos en el sector formal. Es conveniente teneresto en cuenta cuando se actúa sobre ambossistemas (el educativo y el productivo) desdelas políticas públicas.

4. Las lógicas de los actores

Asimismo, hay dos racionalidades que se su-perponen y que potencian a este sector, mayori-tario en muchos países.

A veces prima una lógica de subsistencia fa-miliar; es el caso de muchos pobres. Ellos vendensu trabajo en el sector informal porque no lo pue-den vender en otro mercado por su carencia decalificaciones y capital social, por su marginaciónterritorial (por ejemplo, los que habitan en zonasmarginales) y porque responde más inmediata-mente a su necesidad de subsistencia. Esto haceque los niveles de ingresos sean bajos, y que eltrabajo no sea de calidad.

En otros casos se observa una lógica de ga-nancia, reinversión y supervivencia (no sólo deltrabajador sino del emprendimiento) que apa-rece más claramente en las unidades producti-vas. La capacidad de reproducción ampliada, osea de cubrir la reposición de mercadería y rea-lizar pequeñas inversiones en local o equipa-miento, suele ocurrir en microemprendimientos.Pero conviene dejar constancia de que no es apro-piada igualitariamente por el total de los traba-jadores. Algunos de ellos suman ingresos mayo-res que los demás a partir de su capacidad de

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EMPLEO, INFORMALIDAD Y FORMACIÓN. SEGMENTACIÓN DE OPORTUNIDADES LABORALES Y FORMACIÓN


gestión o del aporte de un pequeño monto decapital originario.

Entre estas dos lógicas hay una tensión muyfuerte. En este tema hay carencias en la aproxi-mación conceptual. Cuando se habla de micro-empresas y microemprendimientos pareciera queson todas cooperativas de iguales y no es así.Existen grandes diferencias de ingresos entrepatrones y asalariados. Y, justamente, los asala-riados en negro o no formales se concentran eneste tipo de organizaciones. Por lo tanto, hay untrabajo a hacer orientado a viabilizar las mi-crounidades productivas en general y posibilitarsu subsistencia en el mercado sin basar su com-petitividad en los bajos costos que permite la malacalidad del trabajo en términos de ingresos y ex-plotación de mano de obra. El asistencialismo aultranza que mantiene vivas unidades no viables,que en muchos casos no son menos explotadorasde su mano de obra que las anteriores, conspiracontra el objetivo de lograr la ampliación del tra-bajo decente.

Lo descripto hasta aquí implica una gran he-terogeneidad interna en esta categoría residualllamada sector informal. Se pueden visualizaruna pluralidad de actores individuales y colecti-vos, como:

• Emprendimientos con capacidad de inserciónen el mercado formal.

• Eslabones más débiles de cadenas producti-vas. Están basados en actividades subcontra-tadas o pagadas a destajo (cartoneros, limpie-za, abastecimiento monopsónico de insumos,etc.), en cadenas productivas complejas conproductos finales de alto valor agregado. In-cluyen unidades colectivas y trabajadores in-dividuales.

• Trabajadores por cuenta propia relativamen-te calificados. Profesionales y trabajadorescalificados a domicilio, sin cobertura legal ycon remuneración “en negro”, que en muchoscasos consiguen niveles de ingresos aceptablesen términos de la relación entre nivel de estu-dios e ingresos.

El trabajo informal se concentra en determi-nados sectores de la economía, ellos son: el co-mercio, la industria de la construcción, el sectortextil y de la indumentaria, la producción de cal-zado. Sin embargo, las nuevas tecnologías per-

miten fracturar parte de los procesos en otrasramas, siendo cada vez más la cantidad de secto-res que funcionan de este modo.

5. ¿Cuál es el rol de la educación en eltrabajo informal?

Como se planteaba al comienzo de este ar-tículo la educación formal tiene dos efectos prin-cipales: uno se refiere a las credenciales educati-vas y otro tiene que ver con las competencias la-borales para desempeñar ciertas tareas. En elsector formal las credenciales, en general referi-das al título de nivel medio o superior, son condi-ción necesaria aunque no suficiente para inser-tarse laboralmente. En el sector informal, debi-do a su facilidad de entrada y su bajo nivel deregulación, las credenciales educativas son me-nos importantes pero sí lo son las competenciasque se supone las acompañan. En otras palabras,la capacidad de autonomía y solución de proble-mas que son condiciones necesarias para la inte-gración en el trabajo no registrado relativamen-te bien remunerado exige capacidades que pue-den estar o no relacionadas linealmente con ni-veles de instrucción, pero que normalmente es-tán relacionados con éste.1 Además, las insercio-nes laborales más precarias están relacionadascon estrategias de supervivencia personal y fa-miliar de sectores de pobreza, los que entre otrasmarginaciones sufren de una marginación edu-cativa observable tanto en la deserción tempra-na de la educación formal como en la baja cali-dad que acompaña los escasos años de educación;esta realidad es común con otros países de la re-gión (Gallart, 2000).

Conviene entonces indagar qué tipo de com-petencias son necesarias, tanto para progresaren el sector informal como para pasar del trabajoinformal precarizado a inserciones laborales másintegradas y legales.

Las competencias de empleabilidad definidaspara el sector formal son también necesarias parabrindar a los trabajadores informales la oportu-nidad de mejorar su inserción en el continuo queva de la exclusión a la integración. Éstas son lashabilidades básicas de comprensión tanto de ins-trucciones y consignas escritas como de comuni-cación oral con clientes y compañeros de trabajo.La utilización del cálculo para operaciones bási-

1. En estudios sobre trabajadores por cuenta propia se pudo observar una fuerte relación entre nivel de instrucción e ingresos(Gallart, Moreno y Cerrutti, 1991).

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cas en la vida cotidiana y un mínimo de capaci-dad de formalización conceptual son necesariastanto para el comercio como para la producciónen pequeña escala. Estas competencias deberíanser transmitidas por la educación básica formal.

A ellas se agregan competencias relaciona-das con tecnologías usuales, por ejemplo, las re-feridas al manejo básico de informática. En estotambién se diferencian poco de las competenciasnecesarias para la inserción en empleos califi-cantes en el sector formal. Se suman a las ante-riores un nuevo grupo de competencias clavepara los microemprendimientos; éstas se refie-ren al poder de reconversión en respuesta a cam-bios bruscos de los mercados y la adaptación anuevas clientelas o rubros, lo que en definitivapermite sobrevivir a las tantas crisis de nuestraregión. Éstas son competencias fundamentalesque también aparecen en el sector formal (Zari-fian, 1999).

Otra competencia clave en el sector informales la capacidad de manejo de la división del tra-bajo y la constitución de grupos productivos. Esdecir, explorar lo que cada uno puede aportar ypoder armar equipos muy flexibles. Tiene que vercon la capacidad de crecer de estas pequeñasempresas, capacidad que depende en gran medi-da de la adaptación rápida a los cambios (agran-darse y achicarse cuando es necesario y respon-der a las nuevas demandas). En síntesis, se tra-ta de poder saber a quién convocar para cada ta-rea e integrar el aporte del resto de la gente. Éstaes una de las competencias de empleabilidad tí-picas, pero que en este caso resulta particular-mente central.

Finalmente, la capacitación es fundamentalen muchas de las actividades del sector. La for-mación específica en oficios reales y el rescate delaprendizaje en el lugar de trabajo son fundamen-tales.2

La ausencia de competencias de empleabili-dad corre el peligro de relegar a los trabajadoresinformales en el mejor de los casos a una alter-nancia entre el empleo precario y mal remunera-do, la exclusión y el asistencialismo, y en el peor,seguir el camino que señalaba Castells al afir-mar que “...el proceso de exclusión social y la in-suficiencia de las políticas reparadoras de inte-gración conducen a una integración perversa[que] hace referencia al proceso laboral en la eco-nomía criminal. Por economía criminal entiendo

aquellas actividades generadoras de ingresos queson declaradas delito por las normas y, en conse-cuencia, perseguidas en un contexto institucio-nal determinado. [...] Ciertos segmentos de lapoblación socialmente excluida, junto con indivi-duos que eligen modos más rentables aunquepeligrosos de ganarse la vida, constituyen un sub-mundo del hampa cada vez más poblado, que seestá convirtiendo en un rasgo esencial de la di-námica social en la mayor parte del planeta” (Cas-tells, 1998).

La formación para el trabajo incluye funda-mentalmente la educación formal –cada vez másimportante y de mayor duración–, una educaciónno formal constituida por la formación profesio-nal (capacitación, cursos, etc.) y un aprendizajeen el trabajo –lo que se aprende haciendo–, sin elcual lo demás no tiene sentido, gira en el vacío.

Es sabido que hay una baja articulación entreestos tres tipos de formación. Hay escasa rela-ción entre la formación profesional y la educa-ción técnica, y entre ellas y el mundo del trabajo.La educación formal parte más de una idea de loque se tiene que enseñar que de contenidos y com-petencias relacionados con su aplicación en la vidacotidiana (Crévola, 2004).

Además de esta dificultad de articulación en-tre los tres tipos de formación, existe una hetero-geneidad enorme en las calificaciones de los tra-bajadores informales. Ésta no responde sólo a ladiferencia entre la cantidad de años de escolari-zación sino a una enorme dispersión en los resul-tados de años de escolaridad similares en térmi-nos de aprendizaje. Coinciden y actúan en estadiferenciación la desigualdad sociocultural y eco-nómica de las familias de origen, por un lado, yla tensión en los objetivos del sistema educativoentre la contención en la búsqueda de retenciónescolar y el aprendizaje –que es exigencia–, porel otro.

6. Los desafíos del sistema educativo

Antes los que llegaban al final de la escuelasecundaria constituían un grupo más o menoshomogéneo, que cubría un porcentaje pequeño delgrupo de edad. La cobertura del sistema se haampliado; actualmente prácticamente la totali-dad de la población escolarizable termina la edu-cación básica y la mitad de la cohorte finaliza la

2. Para una enumeración exhaustiva de las competencias de empleabilidad véase SCANS (1992).

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secundaria. Eso implica que ahora en las escue-las está la misma gente que está afuera: desdeaquellos provenientes del extremo superior de lapirámide social, hijos de profesionales y ejecuti-vos, hasta jóvenes cuyos padres no sólo tienenniveles bajos de instrucción sino que muchos noregistran experiencia de trabajo estable en supropia familia. Esto dice mucho en términos dela necesidad de apoyo al proceso educativo y so-bre la carencia de contención familiar y psicoló-gica. Ello contribuye a que los estudiantes se gra-dúen sin haber adquirido las competencias bási-cas o que deserten antes. Se trata de uno de losgrandes desafíos de la educación, que si no esafrontado con urgencia producirá desastres en elmediano plazo.

En consecuencia, se registran carencias en eldominio de las habilidades básicas de lectoescri-tura y matemática aplicada, en competencias deempleabilidad y en las específicas (oficios y téc-nicas). Esta carencia no está distribuida al azar,responde a pautas de segmentación educativa quese refleja en aprendizajes muy diferentes segúndónde se hayan hecho. Las diferencias entre es-cuelas y regiones son abismales, y están clara-mente correlacionadas con el nivel socioculturaly económico de las familias.

Esta segmentación se manifiesta en circui-tos educativos. Esto quiere decir que existen ca-minos paralelos que tienen como fines alterna-tivos la excelencia, la inclusión y la exclusión.Los primeros van desde la primaria hasta la uni-versidad en instituciones prestigiosas que tie-nen como meta la excelencia académica, y sontransitados por un número reducido de jóvenes.Existe un camino paralelo de inclusión paraquienes asisten a escuelas medianas, dondeaprenden habilidades básicas; tienen un contac-to con el mundo real, y pueden llegar a tenercarreras terciarias aceptables. Se perfilan en-tonces como caminos de inclusión: pasan al mer-cado de trabajo con un equipamiento (un acer-vo) que les permite insertarse en el sector for-mal e iniciar carreras calificantes. Por últimohay circuitos de exclusión donde desde la pri-maria y la secundaria no se adquieren ni lashabilidades básicas ni las otras competenciasdemandadas para una inserción laboral que lle-ve a una trayectoria calificante. Quienes estu-dian en esos circuitos no suelen acumular elnúmero de años de estudio necesarios para lademanda credencialista de títulos (como míni-mo secundaria completa), ni pueden acumularlas competencias laborales que tienen aquelloscon experiencia en el mercado de trabajo formal.

Son entonces carne de cañón para los sectoresmás precarios del trabajo informal.

Esta segmentación educativa se da más porescuelas que por modalidades, la deserción ac-túa como mecanismo de selección y las carenciasen las competencias de empleabilidad condicio-nan la capacidad de futuros aprendizajes. La ca-pacitación y la formación profesional no compen-san estas desigualdades sino que las complemen-tan; cuanto más y mejor educación formal se hayaadquirido, más probabilidad se tiene de accedera la educación no formal.

Sin competencias es difícil ingresar en empleosque permitan desarrollar nuevas calificaciones.La capacidad de aprendizaje en el trabajo, el ter-cer factor de la formación, se reduce y la posibili-dad de trayectorias calificantes se aleja. Frenteal desafío actual, se pueden plantear objetivos endos ámbitos de acción: el primero se sitúa en elsistema educativo y está dirigido a los jóvenes,enfatiza la recuperación de desertores y la reten-ción hasta la graduación de aquellos que siguencursando la enseñanza secundaria, pero intentaponer igual peso en la adquisición de competen-cias para la vida –y no sólo la contención psicoló-gica– y la promoción de experiencias en el mun-do laboral a través de la alternancia y las pasan-tías. El otro ámbito de acción es el del mundolaboral y pasa por las políticas dirigidas a la cali-ficación de los trabajadores informales y a au-mentar la viabilidad de los microemprendimien-tos, con el objetivo último de la lucha contra lapobreza.

7. Políticas de empleo y formación para elsector informal

En los últimos años las políticas para los sec-tores de pobreza en la región se centraron en apo-yos monetarios a la subsistencia y en conseguirque los jóvenes en riesgo de exclusión pudieranterminar la educación secundaria, para lo cualse dirigieron becas y subsidios. Un segundo tipode iniciativas buscaba ayudar a esos jóvenes aacceder al empleo formal semicalificado median-te cortos períodos de capacitación y pasantías enempresas, como fueron los “Proyectos Jóvenes”que se extendieron a lo largo de América Latina.Las evaluaciones de esos proyectos dieron cuen-ta de efectos favorables pero muy débiles en lainserción laboral y los ingresos.

Un tercer tipo de programas se dirige a jóve-nes y adultos en el sector informal, y busca lapromoción y el apoyo a las microempresas. En la

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década del 90 numerosos programas de ese tipose desarrollaron a lo largo de la región.3 En untrabajo anterior decíamos al respecto: “En lamayoría de los casos se trata de programas queintegran mecanismos de crédito generalmentesubsidiado y asistencia técnica; esta última va-ría desde el acompañamiento o monitoreo hastacomplejos mecanismos de apoyo tecnológico y ca-pacitación. En realidad, la capacitación es la «ter-cera pata» del apoyo y, en general, está lejos deser la más importante. [...] Cabe agregar que casitodos definen su población objetivo como la em-presa informal, lo cual se presta a cierta ambi-güedad; cuando se examinan las reales poblacio-nes objetivos, se puede constatar una ampliagama que va desde microemprendimientos sub-sidiados y con escasa viabilidad en el mercado,pasando por un cuentapropismo pasible de am-pliación, hasta microempresas competitivas quehan descubierto nichos de mercado. Obviamen-te, el diagnóstico y los servicios necesarios en cadauna de estas situaciones son muy distintos” (Ga-llart, 2003: 47).

En su momento se cuestionaron estos progra-mas, al menos desde dos puntos de vista: 1) sesuelen centrar en el sector industrial cuando lamayoría de los pobres en el sector informal estántrabajando en el comercio y los servicios, y 2) nose toman suficientemente en cuenta las realida-des culturales y de estrategias que limitan lasposibilidades de inserción laboral de los pobres,en particular su inserción en el mercado (insu-mos, clientes, subcontratación), su relación conel Estado, la comunidad y el hogar. Se plantea,en consecuencia, que las políticas de capacitacióny empleo tendrían que considerar estas realida-des (Bennell, 1999).

Párrafo aparte merece el trabajo a domicilio yen particular el trabajo femenino. Los programasfocalizados en los sectores de pobreza no suelentomar en cuenta este trabajo relativamente “in-visible”. En este tipo de empleo aparecen las dosracionalidades presentadas anteriormente: exis-ten prestaciones de servicios técnicos especiali-zados con ingresos relativamente buenos hastatrabajos en la manufactura y en el sector de laconfección en pésimas condiciones, incluso conparticipación de trabajo infantil.

Aparecen claramente entonces poblaciones

meta diferentes según se centre la acción en uni-dades colectivas de distinto tipo, microempresasviables o microemprendimientos de subsistencia,o en trabajadores individuales, sea empleados enemprendimientos o cuentapropistas. Se puedevolver a la división anterior de distintos tipos deactores –individuales y colectivos– en el sectorno registrado para plantear políticas de forma-ción: trabajadores y microempresarios en empren-dimientos con capacidad de inserción en el mer-cado abierto, los trabajadores de los eslabonesmás débiles de las cadenas productivas y los tra-bajadores por cuenta propia relativamente cali-ficados. En los dos primeros casos la formacióndebería incluir competencias de gestión y especí-ficas, que impliquen el dominio de habilidadestécnicas, de supervivencia organizacional y denegociación con el contexto. En el tercer caso, elde los trabajadores por cuenta propia relativa-mente calificados, el punto de partida para lacapacitación técnica es más alto y existe un apren-dizaje básico de supervivencia, que puede ser in-crementado; la calidad de los empleos y la posi-bilidad de satisfacer las necesidades básicas estambién superior.

Con respecto a las políticas de formación, losaprendizajes planteados pueden mejorar la in-serción en términos de ingresos y menor preca-riedad, pero es difícil que aumenten la calidaddel trabajo en lo referente a la inserción en em-pleos de calidad, tanto en cuanto a la coberturasocial como a la posibilidad de carreras califican-tes. La diferencia de costos que implica la eva-sión impositiva y de la seguridad social hace muydifícil achicar la distancia entre el trabajo infor-mal y la inserción formal. El rol de las políticasimpositivas y de empleo debe complementar a lasde formación, pero hay que tener un gran cuida-do en los efectos no queridos y a veces perversosde las exenciones impositivas y de la seguridadsocial. Una vez más, es conveniente recordar queel mundo de la informalidad es desigual y hete-rogéneo, y que los mecanismos de explotaciónestán siempre presentes.4

Para concluir, sería conveniente que las polí-ticas tuvieran en cuenta el efecto de los ciclos eco-nómicos en los dos tipos de empleo informal: elempleo de subsistencia que tiende a crecer en si-tuaciones de crisis, y aquel de las microempresas

3. Perú, COPEME y CARE (Ramírez Guerrero, 1996), Colombia, Plan Nacional para el Desarrollo de la Micromepres (PNDM)(Ramírez Guerrero, 1998), El Salvador, FEPADE (CEPAL, 1995), Jamaica, MIDA y Assist (CEPAL, 1995), Brasil, SEBRAE (Péco-ra, 1997).

4. Víctor Tokman (2003: 9-31) presenta caminos alternativos para favorecer la formalización de las microempresas informales.

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y los cuentapropistas en nichos de mercado quepermiten prosperar en las épocas de crecimien-to. La idea es generar políticas contracíclicas queadecuen subsidios y capacitación para compen-sar esa fluctuación; éstas podrían ayudar a la in-tegración del empleo informal en la formalidad.Sería conveniente que tales políticas incluyeranapoyo a la legalización de la producción económi-camente viable, a través de incubadoras de em-presas, microcréditos y asistencia técnica ligadosal blanqueo impositivo y previsional por un ladoy, por el otro, desarrollar las competencias bási-cas de empleabilidad en los trabajadores infor-males no calificados, particularmente los jóvenes,teniendo especial cuidado de que incluyan lasacreditaciones educativas que les permitan elacceso al trabajo formal en relación de dependen-cia. La convergencia de ambas políticas podríaaportar al mejoramiento de una situación que esactualmente preocupante.

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MERCADO DE TRABAJO YCOBERTURA DE LA SEGURIDADSOCIAL*

Emilia Roca**

En un trabajo reciente de la OIT1 se mencionaque “una de las principales demandas de la po-blación la constituye la generación de empleosde calidad, es decir, empleos debidamente prote-gidos ante diversos riesgos y necesidades del tra-bajador y su grupo familiar por parte de la segu-ridad social”. En ese trabajo se reconoce quehabitualmente el tratamiento de esta problemá-tica, tanto desde las políticas públicas de los pro-pios gobiernos como desde los actores y los orga-nismos de cooperación técnica como la OIT, serealizó de forma desarticulada sin observar lafuerte interrelación entre mercado de trabajo yseguridad social (o protección social).2

Esto es así fundamentalmente en razón de quelos sistemas diseñados bajo la modalidad de se-guros sociales contributivos se estructuran a par-tir del empleo protegido como eje articulador enel acceso a diferentes beneficios sociales.

Asimismo, en los últimos años se ha comen-zado a discutir en distintos foros académicos yorganizaciones, como la OIT, el Banco Mundial,etc., acerca de los efectos que las políticas de ajus-te, desregulación económica y desmantelamien-to del embrionario Estado de bienestar, que fue-ran impulsadas por algunas de estas mismas ins-tituciones, han tenido sobre las condiciones devida de la mayor parte de la población de los paí-

ses en desarrollo, y aun en los industrializadosmás avanzados. Estos impactos se refieren a lasnuevas formas de regulación (en realidad desre-gulación) de los mercados de trabajo que lleva-ron a un alto grado de flexibilidad y vulnerabili-dad a vastos sectores de trabajadores. En la me-moria del director general de la OIT de 1999 seseñala que “la liberalización económica ha tras-tocado las relaciones entre el Estado, el mundodel trabajo y el empresarial y que influyen hoymás las fuerzas de mercado que la mediación, lasnormas legales, o la intervención del Estado”. Enotro párrafo, se señala que “la OIT milita por untrabajo decente, no se trata solamente de crearpuestos de trabajo, sino que han de ser de cali-dad aceptable, es indispensable crear sistemaseconómicos y sociales que garanticen el empleo yla seguridad, postulando la importancia del em-pleo y de los derechos en ámbito del trabajo”.

En este sentido cabe señalar que el conceptode empleo está ligado consustancialmente al de-recho del trabajo, más genéricamente a un con-cepto del empleo como “norma social”. Puede de-cirse que el empleo como concepto es una cons-trucción social que se inicia a fines del siglo XIXy principios del XX y, por tanto, tiene una vigen-cia histórica reciente. La ruptura de esta “nor-ma” da lugar a peores condiciones de trabajo,

* Este artículo es una versión corregida y actualizada de “Mercado de trabajo y cobertura de la seguridad social”, publicado porEstudios de la Seguridad Social, Nº 95, Oficina Regional para las Américas de la Asociación Internacional de la Seguridad Social(AISS), 2005. Un reconocimiento particular para Verónica Axt y Oscar Berlari por la actualización y el diseño de la informaciónutilizada.

** Directora de la Dirección General de Estudios y Estadísticas Laborales de la Subsecretaría de Programación Técnica y Estu-dios Laborales, MTEySS.

1. F. Bertranou (ed.), Protección social y mercado laboral, Santiago de Chile, OIT, 2003.

2. Sin embargo, para la Argentina se realizaron estudios con anterioridad en los cuales se analizaba la fuerte relación entre laestructura del mercado de trabajo y la seguridad social, como también los cambios registrados y el impacto en la cobertura delsistema. Cabe citar, por ejemplo, E. Roca y J.M. Moreno, “El trabajo no registrado y la exclusión de la seguridad social”, enInformalidad y exclusión social, FCE-Siempro-OIT, 2000; E. Roca, “La seguridad social en un contexto de precariedad laboral”,presentado en el seminario “Precariedad laboral, vulnerabilidad social y seguridad socioeconómica”, DSE-CIEPP-CEPED, 2001,y Metamorfosis del empleo en Argentina. Diagnóstico, políticas y perspectivas, Buenos Aires, CEPED-Instituto de InvestigacionesEconómicas-FCE-UBA, 2002

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REVISTA DE TRABAJO

mayor incertidumbre e inseguridad, en condicio-nes de mayor precariedad tanto en términos eco-nómicos como sociales (laborales) y, por tanto,crecientes desigualdades en la distribución delingreso entre perceptores y sectores.

La transformación y la crisis de la norma delempleo “keynesiana” está afectando a todos lospaíses y se manifiesta en todas sus dimensiones.El característico contrato laboral entra en com-petencia con una gama diversificada de contra-tos temporales. Frente al empleo a tiempo com-pleto se desarrollaron los contratos a tiempo par-cial, cuya protección social es muy reducida. Lajornada de trabajo estandarizada (diaria, sema-nal, mensual) se vio modificada por jornadasanuales o por horarios de trabajo rotativos, rom-piendo incluso la forma habitual de ligazón en-tre descanso del trabajador y vida familiar.

Las protecciones sociales (jubilación, salud ydesempleo) han sufrido un importante reajusteen consonancia con estas nuevas formas de rela-ciones de trabajo y han incorporando en sus espa-cios nuevas lógicas como la privatización y la in-dividualización. En este sentido hay un avancehacia formas de gestión individual de los riesgossociales como la enfermedad, la vejez, el desem-pleo, etc., rompiendo de esa forma uno de los prin-cipios básicos de la seguridad social como la soli-daridad intergeneracional e intrageneracional.

La manera en que los diferentes países coneconomías de mercado avanzadas lograron me-jorar las condiciones de vida de sus trabajadoresfue a través del desarrollo del Estado de bienes-tar, que implicaba una fuerte intervención delEstado como regulador de economía y redistri-buidor de los ingresos a partir de políticas de ca-rácter social, especialmente en el ámbito de laseguridad social.

Las disposiciones legales del Estado de bien-estar constituyeron una verdadera base norma-tiva en la que se les reconocía a los trabajadoresy ciudadanos el derecho a percibir prestacionesde la seguridad social y contar con servicios es-tatales como salud, asignaciones familiares, ju-bilación, etc., en una amplia variedad de situa-ciones definidas como de necesidad y contingen-cia. En las economías avanzadas principalmen-te europeas el desarrollo del Estado de bienes-tar casi había llegado a vencer la antigua inse-

guridad social y a eliminar el temor al mañana.A la salida de los “gloriosos treinta” (período queabarca aproximadamente las décadas de 1950 a1970, en las cuales alcanzó su mayor desarro-llo), hacia fines de la década de 1970, la utopíade una sociedad liberada de la necesidad y cons-tituida por individuos protegidos de los princi-pales riesgos de la existencia parecía lograda.Desde el principio de los años 80 el crecimientode la desocupación y la aparición de nuevas for-mas de pobreza supusieron para esas socieda-des un retroceso, aunque no como un simple re-torno a los problemas del pasado sino bajo nue-vas formas y condiciones. Estas nuevas formasse traducían en una crisis de los viejos métodosde gestión de lo social y las todavía hoy incier-tas condiciones de resolución.3

La nueva dinámica de la economía (global, fi-nanciera y desregulada) y la conformación denuevo mercado de trabajo (segmentado, dualiza-do y excluyente) implican un proceso de precari-zación laboral que condujo a mayores niveles dedesigualdad, desestructuración, dualización y porúltimo exclusión social que ponen en cuestión(deslegitiman) el funcionamiento de parte de lainstituciones sociopolíticas que se fueran cons-truyendo durante las fases. En efecto, las políti-cas flexibilizadoras y desreguladoras aplicadasen los últimos lustros afectaron incluso a secto-res o colectivos sociales hasta ahora protegidos yestabilizados por el Estado de bienestar. Esta di-námica instaura un estado de incertidumbre yvulnerabilidad que finalmente conduce a unacultura de la precariedad.4

Desde fines de la década de 1970 comienza amanifestarse una profunda crisis económica quearrastró al Estado de bienestar, como ya se men-cionó, y ha puesto en cuestión casi todas las ins-tituciones que le dieron forma: las leyes labora-les, de la seguridad social, de regulación de losmercados, etcétera.

En este marco los países de América Latina yen particular la Argentina comenzaron a imple-mentar “políticas de ajuste estructural” estable-cidas a partir de las recomendaciones del Con-senso de Washington, que implicaron la apertu-ra y desregulación económica y del mercado detrabajo, el ajuste fiscal, el “corrimiento” del Es-tado de la economía, que llevaron a la privatiza-

3. Véase P. Rosanvallon, La nueva cuestión social. Repensar el Estado providencia, Buenos Aires, Manantial, 2004.

4. Tomás Agulló, “De la precariedad laboral a la exclusión social”, en E. Agulló y A. Ovejero, Entre la precariedad laboral y laexclusión social: los otros trabajos y los otros trabajadores. Trabajo, individuo y sociedad: perspectivas psicosociales sobre el futurodel trabajo, Madrid Pirámide, 2000.

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ción de las empresas públicas y otras medidas,como privatizar los sistemas previsionales. Eneste sentido, en un artículo reciente Joseph E.Stiglitz señala que “si existe un consenso en laactualidad sobre cuáles son las estrategias conmás probabilidades de promover el desarrollo, esque el Consenso de Washington no brindó la res-puesta. Sus recetas no eran necesarias ni sufi-cientes para un crecimiento exitoso”.5

Rubén Lo Vuolo señala que “la ideología delsaber convencional avanzó sobre todas las políti-cas sociales, a tal punto que la Argentina puedeconsiderarse como el caso extremo de lo que laliteratura ha denominado políticas de desman-telamiento y retracción del Estado de bienestar”.El autor sostiene asimismo que “no se trata deuna mera reforma operativa sino de un cambiode paradigma con respecto a los principios deorganización que otorgaban identidad a nuestrasociedad y delimitaban sus procesos de desarro-llo”.6

Este trabajo se propone estimar el impacto deestas políticas en la Argentina a partir del análi-sis de la evolución de la cobertura de las distin-tas prestaciones de la seguridad social, relacio-nando las diferentes etapas por las que atravesóy el impacto que tendrá en las próximas décadasla ruptura de las condiciones de regulación y defuncionamiento del mercado de trabajo en cuan-to a mayores niveles de precariedad, flexibilidady vulnerabilidad social. Con este objetivo se ana-lizan en primer lugar las tasas de cobertura delos diferentes subsistemas de seguridad socialsobre la base de los censos de población de 1991 y2001. Luego se analizan las diferentes modalida-des de ajuste del mercado de trabajo con relaciónal tipo y la calidad del empleo generado, comoresultante de la implementación de políticas

macroeconómicas diferentes según distintos pe-ríodos. Por último se analiza la cobertura del sis-tema de acuerdo con los resultados de las proyec-ciones de la evolución futura del sistema realiza-das por la Secretaría de Seguridad Social.

1. La desprotección social en 2001

En primer lugar se describe la situación dedesprotección de los distintos subsistemas de se-guridad social, entendiendo a esta última comola previsión de riesgos y contingencias de los tra-bajadores y los miembros del hogar dependien-tes de él.

En el cuadro 1, a partir del Censo Nacional dePoblación, Hogares y Viviendas de 2001 (CNPHV)se describen los niveles relativos de cobertura o,lo que sería lo mismo, su complemento: la des-protección, tanto del sistema de jubilaciones ypensiones como del sistema de salud. Con rela-ción al sistema de salud, que en el caso de la Ar-gentina prevé la cobertura universal de la pobla-ción a través del hospital público, existen regí-menes de cobertura específica (obras sociales,medicina prepaga, etc.), a los cuales se hace refe-rencia en el análisis.

En segundo lugar, en el mismo cuadro se ana-lizan los niveles de afiliación de parte de la po-blación activa a los sistemas públicos de seguri-dad social a partir del criterio de la realizaciónde aportes y contribuciones por parte del emplea-dor. En este caso la desafiliación (no registración)se manifiesta en un doble sentido. Por un lado,los trabajadores excluidos del sistema de jubila-ciones y pensiones, al no cotizar en ese sistema,incrementan el riesgo de no percibir beneficiojubilatorio en el largo plazo. Por otro, esos traba-jadores presentan una situación de desprotección

5. J.E. Stiglitz. “El Consenso Post-Consenso de Washington. The Initiative for Policy Dialogue”, agosto de 2005.

6. R. Lo Vuolo, Alternativas. La economía como cuestión social, Buenos Aires, Altamira, 2000.

Cuadro 1Porcentajes de cobertura según régimen y tramo etario

Tasas específicas de 2001

Percepción de jubilaciones Salud1 Descuento jubilatorio

14 a 19 años 1,5 % 44,9 % 21,8 %20 a 59 años 4,5 % 50,6 % 70,7 %60 y más años 59,2 % 76,5 % 68,2 %

Total 14,0 % 51,9 % 68,9 %

1. Los tramos etarios considerados son 0-19 años, 20-59 años 60 y más años.Fuente: INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001.

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de corto plazo, al no gozar del derecho a percibirbeneficios (por ejemplo, pensiones frente a deter-minadas contingencias).7

Los problemas de desafiliación8 también semanifiestan en la imposibilidad de percibir asig-naciones familiares, adicionales en su ingresopresente en función de la cantidad de hijos9 (he-cho que empeora su capacidad de subsistencia).Los niveles de cobertura se analizan en funciónde atributos, como edad, que surgen del citadocenso.

En primer lugar (cuadro 1) se presentan losniveles de cobertura de los distintos sistemas se-gún tramo etario. Luego se presentan los nivelesespecíficos de cobertura según las desagregacio-nes que presentan los tabulados del Censo Na-cional de Población y Vivienda de 2001 (CNPV).

El ciclo vital prototípico del trabajador (desdela óptica de la seguridad social) se puede dividiren tres etapas: una primera cuando la personase capacita para ingresar al mercado laboral, eta-pa en la que goza de cobertura del sistema desalud y de asignaciones familiares (ambas en fun-ción del empleo del padre/madre). Una segundaetapa, cuando el individuo ingresa al mercado detrabajo y contribuye al financiamiento de los dis-tintos sistemas de seguridad social con un por-centaje de su ingreso, lo que le da derecho a go-zar de los beneficios que éste le brinda (salud,jubilación, pensión, asignaciones familiares, etc.).Una tercera etapa pasiva, cuando el individuo seretira del mercado de trabajo y recibe los benefi-cios del sistema de jubilaciones y pensiones, quefinanció en la etapa anterior, además de los be-neficios del sistema de salud. También cabe se-ñalar el financiamiento adicional del Estado, através de la asignación de recursos tributarios,para cubrir los gastos del sistema ya que éste nollegaba a solventarse exclusivamente con losaportes y las contribuciones de trabajadores yempleadores. La importancia relativa de este fi-nanciamiento, como se verá en este trabajo, sefue modificando en el tiempo. El trabajador, asi-mismo, tenía derecho a la cobertura de salud através de las obras sociales como trabajador acti-

vo y en la etapa pasiva por medio del PAMI (obrasocial de los pensionados y jubilados).

Las interrelaciones de las tres etapas en fun-ción de las contribuciones implican que la faltade cobertura en el sistema de jubilaciones y pen-siones, y de salud, de determinados grupos po-blacionales se debe a la desafiliación (no regis-tración en el sistema de seguridad social) que su-frieron en la etapa activa o a las derivadas de lasituación del jefe de familia. La desafiliación pre-sente tendrá influencias a futuro, tanto para sícomo para otros miembros del hogar que gozande los beneficios indirectos de la afiliación de losindividuos en etapa activa.

El mayor porcentaje de personas que recibenjubilación, 59,2%, se concentra en el tramo eta-rio de “sesenta y más años” o etapa terciaria.Cuando los trabajadores se retiran del mercadode trabajo se convierten en beneficiarios de ju-bilaciones y pensiones como medio de subsisten-cia sólo en caso de haber cumplido con los requi-sitos legales de protección. Esta situación requie-re ser destacada porque, como veremos, el in-cremento de trabajadores no registrados provo-có y provocará situaciones de desprotección muyamplias. En este sentido, cabe señalar que en elCNPV de 1991 la población de sesenta y másaños con jubilación era del 65,5%, porcentajesuperior al mencionado para 2001. Esto pone enevidencia que a medida que se generalizan lasmodalidades precarias de empleo, en especial elempleo no registrado (o no declarado al sistemade seguridad social) como también los altos ni-veles de desempleo, el acceso a la jubilación opensión en la edad de retiro se va reduciendocada vez más.10

Los niveles de cobertura del sistema de salud,a partir de instituciones como obras sociales,INSSJyP (PAMI), prepagas, etc., son relativamen-te más amplios, aunque presentan diferenciasentre tramos etarios. En efecto, el tramo de “se-senta y más años” es también en este caso aquelque observa el mayor nivel de cobertura, 76,5%,aunque menor al registrado en el CNPV de 1991,que alcanzaba al 85%. El nivel de cobertura de

7. A partir de la sanción de la ley 24.557 en 1996 entra en funciones el Sistema de Riesgos de Trabajo, que introduce una nuevaforma de proteger frente a un accidente de trabajo. Uno de los objetivos de ese sistema es evitar las superposiciones que seproducían entre el sistema previsional y el de infortunios laborales.

8. Véase R. Castel, Metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado, Buenos Aires, Paidós, 1998.

9. A partir de los decretos 770/96 y 77 1/96 se dejan de pagar asignaciones familiares por cónyuge (del trabajador).

10. En algunos casos, como el de los trabajadores por cuenta propia o autónomos, una estrategia individual los induce a eludir susobligaciones legales con el sistema no realizando los aportes contribuciones correspondientes. En este caso los individuos priori-zan el ingreso presente (consumo) con relación a un ingreso incierto en el largo plazo, la jubilación.

145



los menores de edad (44,9%) como las personasen edad activa, 50,6%, resultó diez puntos por-centuales más bajos que la cobertura registradapor el CNPV de 1991 para los mismos tramosetarios. La mayor cobertura en los adultos mayo-res de sesenta años es explicada porque la per-cepción de jubilación por parte de un trabajadorle brinda a éste la posibilidad de incorporar alcónyuge a la cobertura de salud y de percibir unapensión ante su fallecimiento.

En cuanto a los trabajadores activos que de-sarrollan su actividad en relación de dependen-cia (asalariados) y a quienes se les realizan des-cuentos jubilatorios, los que presentan el mayorgrado de cobertura (70,7%) son los del tramo eta-rio “veinte a cincuenta y nueve años”, la edadcentral en términos de mercado de trabajo. Porel contrario, en las edades extremas el nivel decobertura es muy inferior. La explicación se de-bería a cuestiones legales, o a la postergacióndel comienzo de la realización de aportes jubila-torios por otras razones, como priorizar el con-sumo presente versus el ahorro para la etapa dela inactividad.

Además, la menor cobertura en las edades másaltas (68,2%) estaría explicada por la falta de

tiempo para cumplimentar el período necesariopara acceder a la jubilación que obligaría al tra-bajador a continuar ejerciendo una actividad la-boral pero en condiciones de mayor precariedad.

Centrando el análisis en la percepción de ju-bilación o pensión de la población potencialmen-te jubilable, característica principal de la etapapasiva, se perciben grandes diferencias regiona-les, asociadas a fenómenos distintos. Se obser-va que las provincias con menor peso relativode población jubilada (menos de 70% que corres-ponde a la media nacional) pertenecen a las re-giones Patagónica, Noroeste y en algunos casosNoreste.

En el primer caso, este fenómeno se encuen-tra asociado a la estructura etaria de la pobla-ción de esas provincias. Es decir, dado que el cre-cimiento de la población de las provincias de laPatagonia en las últimas décadas se explica fuer-temente por migraciones en edad activa, atraí-das por beneficios pecuniarios para la radicaciónen esas zonas geográficas (mayores remuneracio-nes, mayores asignaciones familiares, etc.) y porlo tanto no alcanzaron la edad jubilatoria.

En el caso de las provincias del Noroeste yNoreste, el bajo peso relativo se encuentra aso-

Gráfico 1Porcentaje de población mayor de 65 años que percibe jubilación o pensión según provincia

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

La RiojaLa Pampa

CatamarcaCiudad de Buenos Aires

Entre RíosSanta Fe

Resto de Buenos AiresTotal del país

San JuanPartidos de Gran Buenos Aires

CórdobaSanta Cruz

San LuisNeuquénTucumánMendoza

ChubutSalta

Tierra del Fuego - AntártidaSantiago del Estero

Río NegroJujuy

CorrientesFormosaMisiones

Chaco

Fuente: INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, 2001.

146


REVISTA DE TRABAJO

ciado al menor grado de desarrollo relativo de esaseconomías regionales y a mercados de trabajomenos formales (por ejemplo, el peso de la pobla-ción rural y actividades ligadas al sector agrope-cuario, en el cual las formas precarias de contra-tación son más típicas). Por el contrario, las pro-vincias con mayor desarrollo económico relativo(región Centro) presentan estructuras laboralesmás formales y a su vez mayor participación re-lativa de la población que recibe jubilación.

La presentación de los datos sobre la cobertu-ra de la población por parte de los diferentes sub-sistemas de la seguridad social y de salud para eltotal de la población para los mayores de sesentaaños del sistema previsional y el porcentaje deregistro para los trabajadores asalariados quesurge de los datos censales de 2001 y su compa-ración con los datos de 1991 pone en evidencialos efectos del modelo de desregulación económi-ca y del mercado de trabajo que se implementa-ron en los 90.11 En efecto, en la medida en que seva reduciendo por cuestiones demográficas elnúmero de jubilados que habían logrado llegar ala obtención del beneficio a partir de historiaslaborales correspondientes a otra estructura delmercado de trabajo y bajo una forma de gestiónde la economía muy diferente, no se ven compen-sados por la incorporación de nuevos beneficia-rios debido a que no alcanzan a cubrir los requi-sitos de acceso a la jubilación. Cabe señalar que,además, estos requisitos fueron modificados porla reforma del sistema previsional ampliando losperíodos exigidos de cotización al sistema, comose verá más adelante.

En las décadas anteriores a los años 70 elmodelo de regulación de la economía y del mer-cado de trabajo era predominantemente de tipotaylorista-fordista, centrado en el trabajo asala-riado a tiempo completo y con sistemas de cober-tura bastantes generalizados; 80% de los traba-jadores estaba registrado en el sistema previsio-nal. El trabajo asalariado “típico” (con fuerte pre-sencia del empleo industrial) constituía el eje so-bre el que se articulaban las prestaciones de laseguridad social.

La ruptura de este modo de regulación comoconsecuencia de la precarización y flexibilizacióndel empleo impactó sobre la población protegida

y los niveles de cobertura de la seguridad social,como se vera más adelante.

2. Los mecanismos de ajuste en lasdécadas del 80 y el 90

El mercado de trabajo argentino y sus formasinstitucionales de regulación sufrieron un signi-ficativo proceso de transformación. El escenariocuenta con, por un lado, niveles relativamentealtos de desocupación para los estándares habi-tuales del mercado laboral argentino, además decrecientes niveles de no registración (no cobertu-ra de seguridad social), como también la puestaen práctica de nuevas modalidades de contrata-ción. Las restricciones que imponía a la econo-mía la convertibilidad indujeron a las empresasa externalizar los costos laborales mediante es-trategias de tercerización de actividades o de for-mas de contratación que encubren relaciones sa-lariales propias (cuentapropistas y monotributis-tas, por ejemplo).

En el marco de estas políticas de ajuste es-tructural se llevó a cabo una profunda reformadel sistema previsional, que se basó en la confor-mación de un sistema basado en dos pilares: 1)un sistema de capitalización individual con ad-ministración privada (administradoras de fondosde jubilaciones y pensiones) y 2) un sistema pú-blico de reparto. La reforma incluyó también mo-dificaciones endógenas del sistema en cuanto alas edades jubilatorias y mayores niveles de exi-gencia en cuanto a años de aporte para adquirirel derecho. Estas modificaciones en las normas yrequisitos con relación a las previstas en las le-yes anteriores, tanto en lo referido a las edadesjubilatorias como a la cantidad de años de apor-tes requeridos, significaron para mujeres y varo-nes pasar de cincuenta y cinco y sesenta años deedad jubilatoria a sesenta y sesenta y cinco res-pectivamente, y en cuanto a los años de aportesrequeridos de veinte años exigibles en las nor-mas anteriores a treinta años establecidos en lanueva ley 24.250.

Tanto la situación del mercado de trabajo12

como los mecanismos de ajuste de la década del90 contrastan respecto de la década anterior.Entre 1980 y 2003 el empleo se incrementó a una

11. Aunque el proceso de deterioro de las condiciones de funcionamiento del mercado de trabajo se inició alrededor de mediados dela década de 1970, los datos mencionados permiten evaluar los efectos de políticas instrumentadas en el período 1991-2001.

12. Sobre la base de la disponibilidad de datos de la fuente utilizada en este trabajo (Encuesta Permanente de Hogares), fuenecesario restringir el análisis del mercado de trabajo el Gran Buenos Aires, a fin de garantizar la plena comparabilidad de lainformación utilizada en los análisis diacrónicos.

147



tasa promedio anual de 1,1%, equivalente al cre-cimiento demográfico. Es decir, en los extremosdel período considerado la tasa de empleo, querelaciona la población ocupada con la poblacióntotal,13 alcanzó niveles similares (38%). Sin em-bargo, el nivel de empleo fluctuó a lo largo delperíodo y se incrementó a ritmo diferencial se-gún subperíodos. Considerando las tasas de va-riación del empleo en las décadas de 1980-1989,1990-1999 y los períodos inmediatamente ante-riores y posteriores a la crisis de 2001, es decir1999-2001 y 2002-2003, se observa un comporta-miento diferencial de la tasa de crecimiento delempleo. En la primera década fue de 1% anual;para la segunda, 1,5%, y registró para el períodoinmediato anterior a la crisis una caída de 1,7%.Posteriormente, y debido básicamente al cambioen el patrón de crecimiento centrado en los sec-tores productivos (industria, construcción, etc.)con una fuerte devaluación, la tasa de crecimien-to del empleo es muy elevada con relación a lasmencionadas anteriormente (7% anual entre 2002y 2003). Cabe aclarar que la crisis de finales de2001 significó el colapso de la convertibilidad (queimplicaba que un peso era igual a un dólar) y como

consecuencia se produjo una devaluación del peso(que actualmente fluctúa en alrededor de 3 pe-sos por dólar) lo que produjo una agudizaciónbrusca del proceso recesivo que había comenza-do en 1998 y la consecuente caída del PBI. Estosdos factores provocaron un significativo incre-mento del desempleo con una pérdida importan-te de puestos de trabajo y un fuerte crecimientode los niveles de pobreza que llegó a afectar amás del 50% de la población argentina.

En la década del 80 el ajuste del mercado detrabajo se llevaba a cabo por medio de caídas enel salario real como consecuencia de fuertes in-crementos de precios (hiperinflación). Este me-canismo constituía un abaratamiento, en térmi-nos reales (ajuste por precios), de la mano de obraque contribuía a mantener niveles relativos deempleo a pesar de la caída del producto en variosde los años de la década (definida como la “déca-da perdida”).

En efecto, a comienzos de la década del 80 elempleo asalariado representaba el 70% del totalde ocupados, mientras que el empleo por cuentapropia significaba el 23% de esa estructura. Lastasas de crecimiento anual del empleo por cuen-

Gráfico 2Evolución de la estructura ocupacional según categoría ocupacional

(EPH Puntual)

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%1980 1985 1990 1995 2000 2001 2002 May.03

Fuente: Elaboración propia en base a EPH Puntual - GBA.

Planes de empleo

Asalariados noregistrados

Asalariadosregistrados

Cuenta propia

Otros

13. La tasa de empleo hace referencia a la relación entre ocupados y población en un momento determinado. En este caso seutiliza la tasa de empleo específica del Gran Buenos Aires resultante de la Encuesta Permanente de Hogares.

148


REVISTA DE TRABAJO

ta propia fue de 1,5% entre 1980 y 1990, mien-tras la del empleo asalariado fue del 0,7%.

El diferente comportamiento de las categoríasocupacionales mencionadas se traduce en un in-cremento relativo del empleo por cuenta propiaen el total del empleo. Al final de los años 80 eltrabajo por cuenta propia representaba el 24,6%del total de empleo, mientras los asalariados equi-valían al 69,4%.

Contrariamente a la década del 80, la del 90se caracteriza por altos niveles de crecimiento dela economía en un marco de estabilidad de pre-cios y de fuerte apertura comercial. Los altos ni-veles de crecimiento del producto se ven acompa-ñados por variaciones positivas de los niveles deempleo pero a tasas muy inferiores, es decir, conuna elasticidad empleo-producto muy baja, inclu-so para los estándares históricos de la Argenti-na. Además, el ritmo de crecimiento tanto de lospuestos de trabajo como del producto observanuna desaceleración hacia el final de la década(concretamente a partir de 1998) que culminó conla profunda crisis de finales de 2001.

En la década del 90 el ajuste del mercado detrabajo, dada la restricción cambiaria, provocóniveles estables de salario nominal pero con caí-das de los salarios reales expresados en pesos (yaque los precios variaron significativamente alinicio de la convertibilidad), los que al mismotiempo se correspondían con salarios estables ocrecientes expresados en dólares. Esta situaciónse tradujo en una conducta defensiva por parte

de las empresas, con el objetivo de reducir loscostos laborales directos e indirectos ante la “in-flexibilidad” de los salarios nominales y reales ala baja, para mantener niveles relativos de com-petitividad. Esta conducta fue acompañada porel gobierno introduciendo fuertes rebajas en lascontribuciones patronales como mecanismo dereducción de los costos laborales ya que era “im-pensable” en el marco de la política macroeconó-mica vigente la depreciación del peso medianteuna devaluación.

Simultáneamente, las empresas disminuyeronlos costos laborales mediante la reducción de losplanteles y el incremento del empleo en condicio-nes precarias básicamente mediante la no regis-tración en la seguridad social, fenómeno que im-plica ahorro de las cargas patronales (además delas citadas rebajas) como también mediante latercerización de tareas de la producción fragmen-tando el proceso productivo. El mecanismo utili-zado fue la contratación de pequeñas empresasque mantienen costos laborales inferiores, tantosalariales como no salariales, a partir de la si-tuación del subregistro o directamente omisiónde trabajadores a la seguridad social. Lo Vuolosostiene que el Plan de Convertibilidad hizo dela precariedad laboral uno de sus principales me-canismos de ajuste. No se trata sólo del desem-pleo sino de una fuerte ampliación de la zona devulnerabilidad social.

En los últimos años de la década del 90 estasituación se agudizó (¿o fue corregida?) por “el

Gráfico 3Evolución de la participación relativa de asalariados y cuentapropistas en el total del empleo

75%

74%

73%

72%

71%

70%

69%

68%

67%

25%

24%

23%

22%

21%

20%

19%

18%

1980 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2004

Nota: A partir de 2002 se excluyen los datos correspondientes a planes de empleo.Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC - EPH - GBA.

Asa

laria

dos

Cuentapropistas

149



mercado” ya que se producen bajas en los sala-rios nominales fundamentalmente a partir de fi-nes de 1998 como consecuencia del proceso rece-sivo que comenzaba a producirse y que luego,como se mencionó, concluyó con la crisis de di-ciembre de 2001.

En contraste con la década anterior, en los 90el crecimiento del empleo se explica fundamen-talmente por el incremento del empleo asalaria-do. En 1990 este último tenía un peso relativo decerca del 70% en el total de la ocupación, y seincrementó en cuatro puntos porcentuales hacia2000. El incremento de los asalariados es supe-rior al del empleo total, mientras que la caída delempleo por cuenta propia (-0,2 anual) se compen-sa en parte por el incremento de las categoríasasalariadas con un 2,1% anual.

En resumen, en la década del 80 el mercadode trabajo ajustaba vía empleo por cuenta pro-pia en el marco de una economía recesiva conaltos niveles de inflación y bajo desempleo. Enla década del 90 el crecimiento de la ocupaciónse canaliza vía empleo asalariado precario enun contexto de crecimiento del producto, nive-les de inflación casi nulos y crecientes nivelesde desempleo.

En el gráfico 4 se puede observar la evolucióndel empleo asalariado según condición de regis-tración y no registración desde 1991 a 2003, con

los datos expandidos para el total urbano, que-dando claramente reflejado el fenómeno del cre-cimiento del trabajo precario a una mayor tasaque el total de asalariados. En efecto, mientrasel total de empleo creció entre puntas un 17,4%,los puestos de trabajo precarios crecieron más del50% y los empleos formales se incrementaron sóloun 2,4%.

A pesar de que tradicionalmente el empleo noregistrado es una característica de los microes-tablecimientos –en 2003 la tasa de no registrollegaba al 74%–, el ritmo de crecimiento del em-pleo no registrado fue mayor en los establecimien-tos grandes entre 1980 y 2003. La tasa de creci-miento del empleo no registrado de estos últimosentre 1980 y 2003 es del 5% promedio anual, tasalevemente mayor a la registrada en los estableci-mientos de menos de cinco ocupados, 4,2%. Evi-dentemente, el peso relativo de cada subgrupoen la estructura del empleo influirá en la partici-pación relativa del incremento absoluto de pues-tos de trabajo asalariado

El empleo asalariado no registrado del GranBuenos Aires se incrementó en 800 mil puestosentre 1980 y 2003. El mencionado incremento seexplica tanto por el crecimiento de los asalaria-dos no registrados de los establecimientos demenos de cinco ocupados (53%) como por los asa-lariados no registrados del estrato de más de cin-

Gráfico 4Evolución de los asalariados, registrados y no registrados, 1991-2003

(1991 = 100)

160

150

140

130

120

110

100

90

80

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 May.03

Asalariados 100,0 102,4 101,4 102,8 102,1 102,7 110,5 115,9 117,5 117,6 116,0 111,9 117,4Asalariadosno registrados 100,0 104,3 105,7 103,3 108,3 117,4 136,1 145,1 149,0 150,6 152,3 143,9 153,8Asalariadosregistrados 100,0 101,6 099,6 102,5 099,5 096,6 100,0 103,9 104,5 104,0 101,0 098,7 102,4

Nota: A partir de 2002 se excluyen los datos correspondientes a planes de empleo.Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC - EPH (Puntual). 28 aglomerados relevados.

150


REVISTA DE TRABAJO

Cuadro 2Asalariados urbanos según condición de registración y sector formal/informal de GBA

Asalariados (índice base 1980 = 100)

Período Asalariados Más de 5 ocupados Menos de 5 ocupados

Regis- No regis- Total Regis- No regis- Total Regis- No regis- Totaltrados trados trados trados trados trados

1980 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,01985 99,0 121,9 103,0 99,3 118,2 101,0 96,9 124,4 110,11990 97,7 160,2 108,7 99,4 189,1 107,6 87,1 140,6 112,71995 95,8 205,9 115,2 96,3 243,1 109,7 92,9 180,7 134,82000 99,0 281,5 131,1 99,4 272,4 115,2 96,1 287,6 187,72002 91,3 253,0 119,8 93,1 247,0 107,2 80,2 257,1 164,8Mayo 2003 90,6 270,2 122,2 93,2 274,8 109,8 83,0 257,5 166,4

Estructura según período (en porcentajes)

1980 82,4 17,6 100,0 90,9 9,1 100,0 52,2 47,8 100,01985 79,1 20,9 100,0 89,3 10,7 100,0 46,0 54,0 100,01990 74,0 26,0 100,0 84,0 16,0 100,0 40,4 59,6 100,01995 68,5 31,5 100,0 79,8 20,2 100,0 35,9 64,1 100,02000 62,2 37,8 100,0 78,4 21,6 100,0 26,7 73,3 100,02002 62,8 37,2 100,0 79,0 21,0 100,0 25,4 74,6 100,0Mayo 2003 61,0 39,0 100,0 77,2 22,8 100,0 26,0 74,0 100,0

Fuente: Elaboración propia sobre la base de EPH - INDEC.

Cuadro 3Evolución de las alícuotas de contribuciones al SIJP - Relación de dependencia, sector privado

Promedio para el total del país (en porcentajes)

Contribuciones 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002*

Previsional 16,0 16,0 16,0 9,8 13,0 9,7 9,7 9,7 7,3 6,8 8,7 10,4Asignaciones familiares 7,4 7,4 7,4 4,6 6,0 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,6 4,6Fondo Nacional de Empleo 1,5 1,5 1,5 0,9 1,2 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9INSSJyP 2,0 2,0 2,0 1,2 1,6 1,2 1,2 1,2 0,6 0,5 0,5 1,3

Subtotal 26,9 26,9 26,9 16,5 21,8 16,3 16,3 16,3 13,3 12,7 14,7 17,2

Obras sociales 6,0 6,0 6,0 3,7 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 5,8

Total del sistema 32,9 32,9 32,9 20,2 26,9 21,3 21,3 21,3 18,3 17,7 19,7 23,0

Fuente: Elaborado por la Dirección Nacional de Políticas de Seguridad Social sobre la base de las DDJJ-SIJP.* Se supuso que las alícuotas permanecerán constantes hasta diciembre de 2002.Normativa: Decreto 2229/85: fija la alícuota de AAFF; Ley 23.568: fija la alícuota del INSSJyP; Ley 23.966: fija la alícuota previsional; Ley 23.660: fija laalícuota de OS; Ley 24.013: fija alícuotas de AAFF y FNE; Decreto 2609/93: fija alícuotas de contribuciones Previsión, AAFF, FNE, INSSJyP, OS; Decreto385/94: fija alícuotas de contribuciones Previsión, AAFF, INSSJyP, OS; Decreto 859/94: fija alícuotas de contribuciones Previsión, AAFF, FNE, INSSJyP,OS; Decreto 372/95: fija alícuotas de contribuciones Previsión, AAFF, FNE, INSSJyP, OS; Decreto 492/95: fija alícuotas de contribuciones Previsión, AAFF,FNE, INSSJyP, OS (sept./nov. 95-ene. 96); Decreto 96/99: fija alícuotas de contribuciones Previsión, AAFF, FNE, INSSJyP, OS; Decreto 1520/98: fijaalícuotas de contribuciones Previsión, AAFF, FNE, INSSJyP, OS; Decreto 814/2001: unifica en 16% la alícuota de contribuciones Previsión, AAFF, FNE,INSSJyP; Ley 25.453: desdobla en 16% y 20% la alícuota de contribuciones; Ley 25.565: restituye alícuota de OS (Ley 23.660) y aumenta 1 puntoporcentual la alícuota de INSSJyP; Ley 24.241, art. 11: fija alícuota de aportes previsionales; Decreto 1387/01: fija alícuotas de aportes previsionales;Decreto 1676/01: fija alícuotas de aportes previsionales.

co ocupados, con una parte casi equivalente (47%)del crecimiento de los ocupados asalariados.

A partir de estos guarismos sería posible con-siderar que se está en presencia de un fenómenode segmentación del mercado, donde la dicoto-

mía está dada por empleo registrado del sectormoderno y empleo asalariado no registrado tan-to del sector informal como del moderno. La di-námica de ajuste del mercado de trabajo demues-tra que el proceso de precarización del empleo

151



(incremento del empleo desprotegido) afecta ho-rizontalmente a los empleados de todos los esta-blecimientos, aunque el empleo no registrado cre-ce a un ritmo mayor entre los asalariados de losestablecimientos de más de cinco ocupados.

El empleo asalariado típico de los modeloskeynesiano y fordista se encuentra en retrocesoen el mercado laboral argentino, donde se obser-va una retracción de esa modalidad como carac-terística saliente del empleo. En 1980, el empleoprotegido del sector moderno representaba el 70%del empleo asalariado, en 2003 esa proporción secontrajo al 54%. En efecto, más de la mitad de lapoblación económicamente activa se encuentraen una situación de desprotección social, es decirque se constituye en un fenómeno masivo y noreducido a grupos marginales del mercado de tra-bajo.14

La aparente “paradoja” de este incremento delempleo no registrado es que se observa en un mar-co de fuertes reducciones de las cargas patrona-les. En efecto, con el objetivo de mejorar la compe-titividad de las empresas en el marco de la rigidezque conlleva el tipo de cambio fijo en la etapa de laconvertibilidad, a partir de 1993 comienzan a im-plementarse una serie de medidas que contempla-ban fuertes reducciones de las cargas patronales.

Entre 1993 y 2000 las cargas patronales se redu-jeron en cerca del 50%, pasando del 33% sobre lossalarios nominales a un 17,8%, tendencia que sevio agudizada con la sanción de ley 25.250 de Re-forma Laboral de 2000, que preveía para el casode los nuevos puestos de trabajo una reducciónadicional, según las características del trabajador,de un 33 y un 50%. Posteriormente, a partir demediados de 2001 el gobierno vuelve a modificarlas alícuotas de las contribuciones patronales eincluso se reduce el aporte personal al sistema decapitalización. En el primer caso aumentaron al17,2% promedio y en el segundo caso bajaron al5% sobre los salarios.

El caso extremo de baja de cargas patronalescorresponde al subsistema previsional, cuyo por-centaje se reduce hasta casi desaparecer para losnuevos empleos, a menos del 1% en 2000 a partirde la ley 25.250.

En la medida en que se vaya realizando lasustitución de trabajadores regulados por lasnormas laborales y contribuciones anteriormen-te vigentes y los nuevos trabajadores contrata-dos bajo las nuevas normas y alícuotas de la ley25.250, el financiamiento del sistema previsio-nal recaerá en mayor medida en impuestos ge-nerales, de hecho a partir de las rebajas anterio-

14. A partir de la crisis de 2001 y el colapso de la convertibilidad, desde mediados de 2002 comienza a revertirse esta tendencia,con un crecimiento del empleo registrado, aunque todavía no se refleja en la estructura del empleo de forma significativa.

Gráfico 5Tasa de empleo no registrado y alícuotas de contribuciones patronales

40

38

36

34

32

30

28

26

24

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Fuente: SPTyEL - DGEyFPE.

Tasa

de

EN

R

Alícuota de contribuciones patronales

ACP

▲

Tasa de ENR ACP concrédito fiscal

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res que modificaron de manera significativa elfinanciamiento del sistema, como veremos másadelante.15

La evolución de las cargas patronales y el ni-vel de empleo no registrado ponen de manifiestoefectivamente el comportamiento paradójico deestas variables. En efecto, el gráfico 5 muestrauna forma de tijera o, lo que es lo mismo, unacorrelación negativa de ambas variables. A par-tir de 1994 comienza una evolución creciente delempleo no registrado pari pasu la reducción delas alícuotas de cargas patronales, con la salve-dad de un corto período en el cual se volvieron aaumentar las cargas por razones de déficit fiscal.En 1994 se modificó nuevamente el porcentajede las cargas a cargo de los empleadores hasta1995, para luego volver paulatinamente a los ni-veles anteriores, sin que afectara en nada las for-mas precarias de contratación de trabajadores porparte de las empresas. En 2001 se modificaronnuevamente, mostrando la utilización de las va-riables básicas del sistema de seguridad social yla manipulación a que era sometido especialmen-te en su financiamiento, en función de la políticafiscal imperante.

Los efectos que tuvieron estas políticas sobreel financiamiento del sistema público de seguri-dad social como también sobre el déficit públicoen general se pueden estimar a partir de calcu-lar los montos transferidos al sector privado o másprecisamente que dejaron de ingresar al sistemade seguridad social. Como puede observarse enel cuadro 4, las rebajas de alícuotas de contribu-

ciones a cargo de los empleadores alcanzaron unmonto mayor a 5.700 millones de dólares en elaño. Los montos no ingresados al sistema de se-guridad social acumulados desde que comenza-ron a instrumentarse las rebajas son equivalen-tes a cerca de 23.000 millones de dólares.

Ahora bien, los recursos del sistema públicono sólo se vieron afectados por las reducciones delas contribuciones patronales sino que estas me-didas se implementaron en paralelo con la refor-ma del sistema previsional, que significó que unaproporción importante (80%) de los aportantes alsistema derivaran sus aportes al sistema de ca-pitalización administrado por las AFJP, lo quetambién significó una pérdida adicional de recur-sos. Estos montos equivalían a cerca de 4.300millones de dólares en 2000 y a 2.600 millonesen 2003, los que antes de la reforma eran recur-sos propios del sistema público con los que se fi-nanciaban las prestaciones a los jubilados y pen-sionados, en un esquema de reparto típico.

El efecto sobre el financiamiento del sistemay sobre el déficit público es evidente, el montoagregado representa cerca del 62%16 del aumen-to del stock de la deuda pública generada hasta2001, equivalente a 85.000 millones de dólares.Es decir que para financiarse el Estado recurrióa endeudamiento adicional de modo de suplirestas pérdidas de recursos y déficit originado porla reforma. Asimismo, las expectativas que sehabían generado en cuanto a la mayor inclusiónde aportantes al sistema derivadas de la mayorconfianza de la población en el nuevo esquema

Cuadro 4Montos no ingresados a la Seguridad Social1995-2000, en millones de pesos corrientes

Reducción de alícuotas Aportes personales Evasión previsional al TotalPeríodo de contribuciones al Régimen de SIJP por empleo

patronales Capitalización asalariado

1995 1.638,6 2.255,9 7.185,1 11.079,61996 3.439,1 2.926,1 6.344,3 12.709,41997 3.605,9 3.733,8 6.730,3 14.070,01998 3.762,4 4.095,4 6.709,0 14.566,91999 5.075,1 4.276,7 6.672,0 16.023,92000 5.792,5 4.260,0 6.227,6 16.280,2Acumulado 23.313,6 21.547,9 39.868,3 84.729,9

Fuente: Elaboración de la DNPSS sobre la base de DDJJ SIJP-AFIP e Informe Gerencial AFIP.

15. Cabe aclarar que en marzo de 2004 se sancionó la ley 25.877 de Ordenamiento Laboral que deroga la ley 25.250 y establecenuevos criterios de reducción de cargas patronales, entre otros aspectos.

16. Ministerio de Economía. Secretaría de Política Económica, “La reforma del sistema previsional. El rol de las AFJP”, 2001.

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se fueron diluyendo a medida que la generaciónde empleo de la economía era de baja calidad y sefavorecía la contratación de nuevos trabajadoresa bajo costo y en forma mucho más precaria queen la situación previa a la reforma.

Los efectos sobre el esquema de financiamien-to del sistema público de reparto se ven clara-mente expresados en el cuadro 5. La estructurade financiamiento al inicio de la década de los 90estaba basada en 75% en aportes y contribucio-nes de trabajadores y empleadores mientras quelos recursos fiscales con origen en impuestos sólorepresentaban un 25%. En 2000 estos porcenta-jes se invierten y los recursos generales basadosen impuestos alcanzaban el 70% mientras quelos recursos contributivos sólo cubrían el 30%.Posteriormente, debido básicamente a la modifi-cación en las alícuotas, se incrementó la propor-ción de financiamiento dirigido en aportes y con-tribuciones, llegando al 38% del total de los re-cursos del sistema.

Respecto de estos cambios en el sistema de fi-nanciamiento, surgen algunas consecuencias so-bre aspectos tales como, por un lado, la legitimi-dad de un sistema contributivo pero que en reali-dad se fue transformando hacia uno no contribu-tivo en términos de recursos con que se atiendenlos gastos y, por otro, los efectos sobre aspectosredistributivos que llevaba implícito el financia-miento por medio de las contribuciones patrona-les consideradas como salarios diferidos a cargode los empleadores y no sobre la base de impues-tos como el IVA, que es claramente regresivo.

En este sentido, recurrir a rentas generalespara financiar en forma sustantiva el sistema estáproduciendo un debate en torno de la viabilidad

de sostener un esquema basado en un sistemacontributivo, cuando el financiamiento se reali-za a través de impuestos generales que pagantodos los ciudadanos, especialmente el IVA, im-puestos a ciertos consumos, etcétera.

Es indudable que no sólo los trabajadores re-gularizados y aportantes al sistema tendrían de-recho a un esquema de financiamiento como éstesino la población mayor de cierta edad que nohaya realizado aportes durante su vida activa.Sin embargo, tal discusión parece engañosa en elsentido de que las propuestas de universaliza-ción sólo toman en cuenta los recursos disponi-bles para asignarlos a un número mayor de po-tenciales beneficiarios, bajando el nivel de lasprestaciones y dejando abierta la posibilidad deque se ajusten permanentemente según los re-cursos disponibles en cada momento.

Este esquema, por lo tanto, sólo produciríatransferencias horizontales entre beneficiariosde ingresos medios-bajos y aquellos que estánexcluidos del sistema que también pertenecen asectores de bajos ingresos, agudizando aun másla regresiva distribución del ingreso que carac-terizó a la economía argentina de las últimasdécadas.

Las propuestas alternativas que se presenta-ron a discusión en la década del 90 y aun el pro-yecto del gobierno de la Alianza en 2001, partíade disminuir de forma progresiva o de eliminardirectamente, por ejemplo, la Prestación BásicaUniversal (PBU), que es el componente público yde carácter redistributivo del nuevo sistema ju-bilatorio, o la implementación de topes a los ha-beres jubilatorios.

En esta propuesta se eliminaba uno de los com-

Cuadro 5Composición de los recursos del Régimen Previsional Público, 1990-2002

Período Aportes y contribuciones Recursos fiscales Otros

1990 74,7 % 24,8 % 0,5 %1991 76,6 % 15,9 % 7,5 %1992 72,7 % 18,8 % 8,5 %1993 58,8 % 27,5 % 13,7 %1994 60,9 % 33,5 % 5,7 %1995 53,6 % 40,3 % 6,1 %1996 39,8 % 56,2 % 4,1 %1997 37,2 % 58,2 % 4,6 %1998 36,0 % 61,4 % 2,6 %1999 31,1 % 67,3 % 1,6 %2000 30,1 % 68,1 % 1,9 %2001 29,6 % 70,2 % 0,2 %2002 37,9 % 61,8 % 0,3 %

Fuente: Elaborado por la DNPSS sobre la base de datos de la ANSES.

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ponentes redistributivos de la reforma como laPBU, que es el objetivo central de la seguridadsocial. En cambio se deberían proponer, en casode optar por un sistema universal “a la Beverid-ge”, otras fuentes de financiamiento o de recur-sos como impuestos a las ganancias y/o a lastransferencias financieras, con el objetivo de pro-ducir un proceso redistributivo de carácter pro-gresivo y con haberes que sean de un monto sufi-ciente para mantener niveles de vida razonables.De adoptarse este esquema, debería ir acompa-ñado de una profunda reforma tributaria que to-davía está pendiente en la Argentina.

3. Perspectivas futuras de la cobertura dela seguridad social

La creciente desprotección social que signifi-can elevados y progresivos porcentajes de traba-jadores en negro o no registrados presenta un es-cenario distinto al del pasado, lo que llama a re-flexionar y a comprender las dimensiones del pro-blema, no sólo en el corto plazo sino también alos fines de evaluar su impacto en la situaciónfutura. Como se afirmó en los apartados anterio-res, la fotografía de la situación de desprotecciónsocial que surge del CNPHV 2001 es un reflejode la situación del grado de formalidad del mer-cado de trabajo en los, aproximadamente, veinteaños anteriores. En efecto, el número de perso-nas jubiladas que surgen del censo fueron traba-jadores que cumplieron con los años de aportesrequeridos por las leyes vigentes, que en partede esos años tenían requisitos distintos de los ac-tuales y desarrollaron actividades en el mercadode trabajo con mayores niveles de registraciónen la seguridad social que los actuales. Es posi-ble que las consecuencias de la creciente infor-malización y precarización de la fuerza laboraldescripta en este trabajo se vean reflejadas enaños futuros en la reducción de la población cu-bierta por la seguridad social. Como efectivamen-te se observa al comparar los datos de los CNPV1991 y CNPHV 2001 respecto de la cobertura dela población en edad de jubilarse.

Recientemente la Secretaría de SeguridadSocial del Ministerio de Trabajo, Empleo y Segu-ridad Social de la Argentina juntamente con laOIT publicó los resultados de un estudio, “Pros-pectiva de la Previsión Social”, con el objetivo de,por un lado, realizar una evaluación del impacto

de la reforma de la seguridad social llevada a caboen la Argentina a partir de la ley 24.241 de 1994.Por otro lado, un segundo objetivo es tener unamirada sobre el porvenir. En este sentido en eltrabajo citado se señala que una mirada prospec-tiva de la seguridad social permite reflexionarsobre el presente y proyectar la situación actualde forma de ordenar la discusión sobre el futurode la seguridad social y tener elementos para rea-lizar una reforma que conduzca a mejorar esaperspectiva. Hay que señalar que es la primeravez en estas últimas décadas que desde el Esta-do se realiza un trabajo de esta envergadura,cuyos propósitos son dotar al mismo Estado deherramientas e información consistente para laevaluación y el diseño futuro de una política pú-blica de la importancia de la seguridad social.

Partiendo de una serie de supuestos sobre elcomportamiento macroeconómico (PBI, precios,deuda pública, etc.), demográfico (tasa de depen-dencia, relaciones población en edades activas/pasivas, etc.) y del mercado de trabajo (tasa dedesempleo, trabajadores registrados/no registra-dos, salario real, etc.), propios de estos esquemasmetodológicos, se realizaron las estimaciones so-bre la evolución futura de la cobertura del siste-ma, del nivel de las prestaciones y del resultadofinanciero del sistema.17

En el estudio se pone en evidencia la pérdidade cobertura que se produciría en el futuro de nomodificarse drásticamente las condiciones de fun-cionamiento del mercado de trabajo y/o las con-diciones de acceso a los beneficios a través de unanueva reforma del sistema de seguridad social.En efecto, para 2050 se estima que sólo el 50% dela población en edad de jubilarse (hombres desesenta y cinco años y mujeres de más de sesen-ta) contaría con algún beneficio. En el gráfico sepuede ver claramente el compartimiento señala-do y la pérdida de veinte puntos porcentuales decobertura que se registraría.

El estudio también indica que, al mismo tiem-po que disminuye fuertemente la cobertura, seregistraría la reducción sostenida de la tasa desustitución, hecho que reflejaría que el sistemaotorgaría prestaciones que reemplazan progresi-vamente una menor proporción del ingreso en laactividad, que es uno de los objetivos de la segu-ridad social. En efecto, la tasa de sustitución conrelación a los ingresos de la vida activa es lo quepermite a los trabajadores mantener, en cierta

17. Véase “Prospectiva de la Previsión Social”, valuación financiera actuarial del SIJP 2005-2050. Secretaría de Seguridad Social.Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social- OIT, Argentina, junio de 2005.

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forma, niveles de vida similares en la edad pasi-va. En este sentido, partiendo de una tasa desustitución del 70% al final del período se llega asólo el 50% en la relación entre beneficios y sala-rios de la actividad. También se pone en eviden-cia la importante participación del régimen pú-blico en el financiamiento de los beneficios delrégimen privado a lo largo de todo el período dela proyección.

Con anterioridad al estudio mencionado de laSecretaría de Seguridad Social, se realizaronotros ejercicios de prospectiva, por ejemplo, unaproyección elaborada por la Superintendencia deAFJP y otra realizada sobre la base de este mis-mo modelo, pero modificando el comportamientode ciertas variables básicas. En estos ejerciciostambién se ponía en evidencia la pérdida de co-bertura incluso en niveles muy inferiores a los

que surgen del trabajo de la Secretaría de Segu-ridad Social. Partiendo de la situación de 1995,cuando más del 60% de la población en edad pa-siva se encontraba cubierta por el SIJP (sistemanacional),18 la cobertura se reducirá en el 2050, aun 34 y 47% de la población en edad jubilatoria,según la hipótesis de los diferentes escenariosconsiderados. Estos porcentajes resultan sensi-blemente inferiores los niveles iniciales de 1995(60%).19

En este sentido cabe aclarar que los porcenta-jes proyectados de cobertura previsional varíansignificativamente según las diferentes hipóte-sis utilizadas en los escenarios elegidos (como losaspectos demográficos, la evolución del mercadode trabajo en cuanto al crecimiento del empleo,del desempleo, del porcentaje de trabajadoresregistrados, etc.). En los ejercicios mencionados

18. Cabe destacar que los jubilados y pensionados que se encontraban dentro del sistema nacional en 1991 representaban el 44%de la población de sesenta y más años, mientras que según el CNPV 1991, el 65% de la población de este tramo etario percibíajubilación y/o pensión. Por lo tanto, la diferencia entre ambas coberturas corresponde a las cajas previsionales de las provincias ydemás regímenes especiales. En la actualidad la cobertura (relativa) del SIJP es superior a la cobertura del sistema nacional en1991, dado que con la reforma del sistema previsional se han transferido varias cajas previsionales de empleados públicos provin-ciales al SIJP.

19. Véase E. Roca, “Mercado de trabajo y cobertura de la Seguridad Social”, Estudios de la Seguridad Social, Nº 95, AsociaciónInternacional de Seguridad Social, Oficina Regional para las Américas, Buenos Aires, 2005.

Gráfico 6Principales resultados

Cobertura del SIJP, 2005-2050

70 %

65 %

60 %

55 %

50 %

45 %

40 %

2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

% de cobertura

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la cobertura variará en 2050, entre un 34 y 47%de la población en edad jubilatoria según los di-ferentes escenarios, sensiblemente menores a losniveles iniciales de 1995 (60%).20

Ante la grave situación de desprotección dela población mayor que surge de las proyeccio-nes mencionadas, cabe preguntarse si la contra-partida de esta reducción de los niveles de co-bertura o de incrementos de los niveles de des-protección requerirá modificaciones en la asig-nación de recursos públicos a fin de financiarpolíticas compensatorias, como sería establecerun sistema cuya cobertura se realizara por me-dio del otorgamiento de beneficios de carácterno contributivo.

También se podría postular, como se señalóanteriormente, dados los niveles actuales de pre-carización y formas atípicas de empleo combina-das con situaciones de empleo e ingresos inter-mitentes, promover sistemas de protección socialy de prestaciones no ligadas al empleo sino a ge-nerar ingresos sustitutivos para la población engeneral.21

Según Robert Castel, existen diversas versio-nes propuestas por los defensores de un subsidioo derecho universal, por ejemplo, ingreso ciuda-dano, ingreso de existencia, ingreso social garan-tizado, etc. Sin embargo, en la mayoría de estasversiones la instauración de un ingreso mínimotendería más bien a agravar la situación y tor-nar irreversible la degradación del mercado detrabajo. Al separar completamente trabajo y pro-tecciones, el ingreso mínimo “liberaría” así al mer-cado de trabajo y representaría la única contra-partida “social” anhelada por los representantesdel neoliberalismo. Tal vez sea una utopía, peropuede haber también utopías peligrosas si se des-vían de otras alternativas, según el propio au-tor.22

En este sentido se debería discutir la formade financiamiento que la universalización de lasprestaciones de la seguridad social requiere y queno conlleve a la pérdida de derechos, y la distri-bución de los mismos recursos entre un númeromayor de beneficiarios. Muchos economistas ycientistas sociales cuyo origen podría encuadrar-se en el neoliberalismo o que apoyaron las políti-

cas de los 90 ahora descubren los beneficios de launiversalización, cuando en realidad están pro-poniendo distribuir los escasos recursos entre unnúmero mayor de beneficiarios disminuyendo lasprestaciones a niveles que resultan claramenteinsuficientes e inadecuados para mantener unrazonable nivel de vida, sin caer en la indigenciay la pobreza. Otro camino sería profundizar laestrategia de crecimiento del empleo en condi-ciones de protección, y bajo las normas legales(es decir, “trabajo decente”, en la conceptualiza-ción de la OIT) que le permitan al trabajador y asu familia, tanto en la vida activa como en la ve-jez, acceder a prestaciones dignas basadas en de-rechos laborales y de la seguridad social.

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Klein, Emilio y Jaime Mezzera, “Mercados laborales y

20. Ídem.

21. De hecho, a partir de la profunda crisis económica, social y política de 2001-2002, el gobierno nacional instrumentó el plandenominado Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados que permite transferir una asignación mensual de 150 pesos (aproximada-mente 50 dólares) mensuales a más de dos millones de personas, lo que significó un gasto de cerca de 3.700 millones anuales yactualmente cubre a más de 1,5 millones.

22. Véase R. Castel, La inseguridad social. ¿Qué es estar protegido?, Buenos Aires, Manantial, 2004.

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LA RESPONSABILIDAD SOCIALEMPRESARIA: ¿SÓLO UNDISCURSO?*

Flavio Fuertes**,María Lara Goyburu***

Bernardo Kosacoff****

1. Introducción

Las expectativas sobre el papel que desempe-ñan las empresas en la sociedad han ido crecien-do en los últimos años. Hasta tal punto que yanadie discute la importancia de la responsabili-dad social empresaria (RSE) –entendida comouna nueva forma de pensar y de actuar– en lagestión de los negocios. Todos los meses se publi-can estudios por parte de importantes escuelasde negocios que comprueban que las actividadesde comportamiento corporativo responsable tie-nen una correlación positiva con el rendimientode los negocios. Asimismo, cada vez con mayorfrecuencia, los CEO de las compañías reconocenque deben responder ante más personas e insti-tuciones vinculadas con sus actividades: gobier-no, inversores, empleados, organizaciones no gu-bernamentales y comunidades.

El enfoque de la responsabilidad social empre-saria en la gestión de los negocios es, podríamosafirmar, relativamente moderno. Durante los años70 la teoría económica de la empresa dominaba elestudio de la RSE y sostenía que la empresa esuna institución económica cuya responsabilidaddebe limitarse a la obtención de ganancias respe-tando las normas legales y éticas impuestas porla sociedad. En los años 80 autores como EdwardFreeman dieron origen a la teoría de los stakehol-ders (partes interesadas), que presenta a las em-presas como un sistema relacionado con la socie-dad y, en consecuencia, obligada a rendir cuentas

a las personas, las instituciones, los grupos y lascomunidades. Estos stakeholders son impactados(directamente o indirectamente) por la empresa yésta, a su vez, puede verse influida por aquéllos.El Comité para el Desarrollo Económico (1984) dioun giro fundamental a la RSE sosteniendo que esla sociedad la que proporciona a la empresa la po-sibilidad de operar y que, por lo tanto, la empresatiene la obligación de satisfacer las necesidadesde tal sociedad.1 Finalmente, en los años 90 sur-gió la teoría de la ciudadanía corporativa, que esentendida como un proceso mediante el cual unacompañía desarrolla y administra las relacionescon sus partes interesadas.

Como podemos observar, el concepto y la prác-tica de la RSE poseen varias aristas difíciles dedelimitar. Y es, incluso, un concepto cuyos lími-tes defieren según el actor que lo enuncia. A pe-sar de ello la mención a la RSE (como teoría ycomo práctica) en la Argentina ha experimenta-do una aceleración vertiginosa. Algunos estudiosseñalan la crisis económico-social de fines de 2001como una de sus posibles explicaciones.2 Más alláde la veracidad (o no) de estas explicaciones, te-nemos razones para sospechar que la moda de laRSE vino para quedarse en nuestro país y queserá necesario profesionalizarla para que el dis-curso y la acción sean coherentes.

En los párrafos siguientes el lector encontra-rá en primer lugar una descripción del estado delarte de la RSE en nuestro país, a través del ras-treo de las posiciones que tienen al respecto los

* Los autores agradecen el apoyo incondicional de la CEPAL y del PNUD, especialmente del representante residente CarlosFelipe Martínez.

** Oficial de Proyectos del PNUD y Punto Focal del Pacto Global.

*** Consultora del PNUD.

**** Directora de la Oficina de la CEPAL en Buenos Aires.

1. De allí que algunos sostienen que la empresa debe obtener una “licencia para operar”.

2. Véase, por ejemplo, Fundación Compromiso (http://www.compromiso.org/archivos/Encuentrovoluntarios/Voluntariado%20Corpo-rativo.pdf). También “Responsabilidad Social Empresaria 2004”, Valor Sostenible, octubre de 2004, p. 86.

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diferentes actores involucrados en el proceso pro-ductivo. Se intenta identificar las coincidenciasy las divergencias entre las diferentes posturas.Seguidamente se da cuenta de la visión de Na-ciones Unidas respecto de este nuevo rol de lasempresas en el desarrollo. En particular se reali-za una descripción del Pacto Global, iniciativadirigida al sector privado con el objetivo expresode aumentar la responsabilidad social de lasempresas. Se efectúa entonces un análisis de losavances realizados por esta iniciativa en la Ar-gentina. Finalmente, y como producto de este aná-lisis, se da cuenta de los desafíos para el futurode la RSE en nuestro país.

2. La responsabilidad socialen la Argentina

Una encuesta reciente realizada por la Univer-sidad Austral entre los gerentes de las principalesempresas argentinas señalaba que la RSE se ubi-caba entre las primeras prioridades de gestión paralos próximos cinco años. Este reconocimiento dela importancia asignada a la RSE como forma degestión nos obliga a preguntarnos cuál es la vi-sión que los diferentes actores tienen sobre la res-ponsabilidad social empresaria, si todos entiendenlo mismo por RSE, y cuál es la opinión del sectorprivado, de la sociedad civil y del gobierno.

En las siguientes líneas haremos un breverepaso sobre las principales posiciones que estosactores tienen frente a la RSE a fin de resolverlas preguntas planteadas. El objetivo será encon-trar los puntos de contacto (si existen) y las dife-rencias más importantes entre los actores argen-tinos frente a la RSE.

2.1. La visión del sector privado argentino3

Las empresas argentinas son, del grupo deactores identificado, las que más avanzaron enuna conceptualización de la temática de la RSE.Dentro de este grupo, las grandes compañíasagrupadas en el Consejo Empresario Argentino

para el Desarrollo Sostenible han logrado presen-tar una definición compartida de la RSE. De allíque hemos tomado a este subgrupo como repre-sentativo de la posición del sector privado. Paraestas empresas del CEADS la RSE “constituye elcompromiso de la empresa de contribuir al desa-rrollo sostenible, con la participación de sus gru-pos de interés, a fin de mejorar la calidad de vidade la sociedad en su conjunto”.4

La idea subyacente en esta conceptualizaciónes que la responsabilidad social debe ser ejercidapor todos y cada uno de los grupos (o individuos)de una sociedad. El ejercicio de esta responsabi-lidad, sin embargo, adopta diferentes formas se-gún el rol que se ocupa dentro de la sociedad. Deallí que se afirme que la RSE es voluntaria y sóloun aspecto de una responsabilidad social muchomás amplia que debe incluir al Estado, a las or-ganizaciones de la sociedad civil y a la comuni-dad en su conjunto. Se trata entonces de respon-sabilidades compartidas que se deben complemen-tar y coordinar de manera que cada uno de losactores involucrados aporte su especificidad enpos del desarrollo sostenible.

Otro aspecto importante para destacar es que,en este ejercicio de responsabilidades, las empre-sas se reservan la decisión sobre cuándo y en quéinvertir sus recursos. Finalmente, las empresasconsideran que las estrategias de RSE deben es-tar estrechamente relacionadas con el core busi-ness del negocio, dado que es imprescindible quela compañía no abandone su rol primordial y fun-dante (es decir, generar riqueza y promover eldesarrollo).

2.2 Las organizaciones de la sociedad civil5

Recientemente las organizaciones de la socie-dad civil también se han interesado en profundi-zar sobre la práctica de la responsabilidad socialde las empresas. Esto no ha obstaculizado, sinotodo lo contrario, el desarrollo de varias organi-zaciones no gubernamentales especializadas enla temática.6 Sin embargo, a diferencia del sector

3. Para este caso tomamos como representativo al Consejo Empresario Argentino para el Desarrollo Sostenible (CEADS), puestoque agrupa a treinta y nueve de las empresas más grandes de nuestro país y posee un grupo de trabajo que específicamente sededica a la temática de este artículo.

4. CEADS, “Responsabilidad Social Empresaria. Un aporte local empresario para el desarrollo sostenible”, agosto de 2003, http://www.ceads.org.ar/.

5. Tomamos a modo de ejemplo la visión de la Red Puentes Internacional, puesto que es una asociación voluntaria de treinta y uninstituciones de seis países (Brasil, Chile, Argentina, México, Uruguay y Holanda) cuya misión es promover el desarrollo deprácticas de responsabilidad social en las empresas de los países latinoamericanos, desde la perspectiva de sus sociedades civiles.

6. Entre las más representativas podemos mencionar el Instituto Argentino para la Responsabilidad Social Empresaria (IARSE),el Centro para la Responsabilidad Social del Grupo Interrupción y la Red Puentes, entre otras.

161

LA RESPONSABILIDAD SOCIAL EMPRESARIA: ¿SÓLO UN DISCURSO?


privado, resulta casi imposible encontrar unaposición unificada y compartida por los principa-les referentes de la sociedad civil sobre el tema.7

Ante esta imposibilidad, hemos seleccionado amodo de ejemplo la posición de la Red Puentes,que forma parte de una red internacional quepromueve la responsabilidad corporativa en elmundo. Para ellos, la RSE debe ser entendidacomo “un modo de gestión empresarial validadoética, social y legalmente, por el cual las empre-sas asumen que entre ellas y sus grupos de inte-rés […] se da una relación permanente de inter-dependencia, en beneficio tanto de las empresascomo de esos grupos”.8

Para este sector de la sociedad civil, la res-ponsabilidad social corporativa hace referenciaa un modo de gestión que involucra las activida-des básicas de las empresas, en el cual debe ha-llarse un equilibrio entre la rentabilidad econó-mica, la defensa de un conjunto básico de dere-chos (principalmente derechos humanos, dere-chos laborales y de tercera generación) y la pro-moción del bienestar social en general. La inten-ción subyacente de este sector de la sociedad ci-vil es cuestionar el concepto hegemónico de RSE(impuesto por las empresas) por considerarlo cer-cano a la filantropía social. De allí que defiendenla idea de la RSE como un intento de superar lapobreza y revertir la injusticia social.

Este sector rescata, además, la necesidad deun trabajo conjunto entre empresa, Estado y so-ciedad civil. Sin embargo, les asigna papeles pri-vilegiados al Estado y a la sociedad civil. Al pri-mero le reclama el establecimiento de estánda-res éticos en todas sus operaciones así como elrecupero de sus roles de fiscalizador, contralor yregulador. A la segunda, por su parte, le asignael papel de evaluadora y monitoreadora de lasactividades de las empresas.

Finalmente podemos señalar que, a diferen-cia del sector empresario que identifica a la RSEcon acciones voluntarias exclusivamente,9 estegrupo considera entre sus propuestas la posibili-dad de que esta forma de gestión privada avance

hacia “normas y compromisos legales y obligato-rios que cristalicen una nueva licencia y permisode operación para las empresas otorgada por lasociedad nacional e internacional”.10 En otraspalabras, este sector defiende la tesis de regularel comportamiento social empresario.

2.3. La opinión del sector sindical

El involucramiento de este sector en la pro-blemática de la RSE es muy reciente. El únicogrupo del cual tenemos referencia que ha toma-do la iniciativa de formar parte de este movimien-to de RSE en la Argentina ha sido una sede re-gional de la Confederación General del Trabajo(la CGT Regional de La Matanza).

Con el apoyo de la Universidad de La Matan-za, esta sede regional de la CGT organizó en 2004las Primeras Jornadas Cuatripartitas de RSE,abriendo de esa manera un primer canal institu-cional de participación y discusión para el mundodel trabajo sobre la temática. Para este sector laRSE debe ser “la capacidad de escuchar, compren-der y satisfacer las expectativas de su comunidady en ello, todos y cada uno deben asumir el rol queles toca en esta sociedad en que se crece y desarro-llan generaciones sucesivamente. […] Entre losvalores que se tienen en cuenta pueden citarse lagestión de las relaciones laborales, la proteccióndel medio ambiente, el respeto por las normas yleyes, el control de los proveedores, la realizaciónde auditorías internas, la transparencia de objeti-vos y comunicación, la identificación de problemasy la adopción de acciones correctivas”.11

Este sector relaciona el concepto de la RSEcon la búsqueda de transparencia, la responsabi-lidad individual y colectiva, la difusión y la infor-mación por parte de las empresas de sus activi-dades, y la participación de los trabajadores enla dirección de las empresas. Así es como nace lapropuesta para instaurar el protocolo de RSE. Enel contexto de este protocolo proponen, al igualque las organizaciones de la sociedad civil, quelos gobiernos fijen normas que regulen el accio-

7. Mientras algunas organizaciones siguen los lineamientos del Grupo Ethos de Brasil, otras se encuentran más cercanas a laposición de la organización Business in the Community de Gran Bretaña. Para más información véase www.ethos.org.br ywww.bitc.org.uk.

8. Red Puentes Internacional, “Visión y propuestas de la Red Puentes sobre la tarea de Responsabilidad Social Empresarial enAmérica Latina”, 2005, http://www.redpuentes.org/recursos/docs_redpuentes/redpuentes

9. CEADS, ob. cit.

10. Red Puentes Internacional, ob. cit.

11. Intersindical.com, 2004.

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REVISTA DE TRABAJO

nar de las corporaciones en lo relativo al medioambiente y el tratamiento de los recursos huma-nos.12

Este sector reconoce, al igual que los anterio-res, la necesidad de un diálogo intersectorial paragarantizar el desarrollo sustentable de las socie-dades reconociendo que el accionar de las empre-sas en la actualidad ha excedido el rol puramen-te económico.

Finalmente, podemos destacar que las jorna-das cuatripartitas organizadas por la sede regio-nal de la CGT permitieron no sólo inaugurar unespacio de discusión sobre la responsabilidad so-cial de las compañías para el mundo del trabajoinexistente hasta ese momento sino también lade crear una red sindical de RSE en AméricaLatina, en asociación con el Sindicato de Emplea-dos y Obreros de la Zona Oeste, la AsociaciónGremial Obreros y Empleados del CEAMSE y elSindicato de Comercio de Lanús-Avellaneda.

2.4. ¿Qué opina el gobierno sobre laresponsabilidad de las empresas?

La aproximación del gobierno argentino a estatemática también es reciente. Y se ha dado desdeel Ministerio de Desarrollo Social de la Nación(específicamente desde la Secretaría de PolíticasSociales y Desarrollo Humano) y desde el Minis-terio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Enlíneas generales podemos decir que para ambosorganismos el concepto de RSE alude a un accio-nar de la empresa que concibe tanto el respeto alos valores éticos como a las personas, a las co-munidades que las rodean y al medio ambiente.

Dentro de esta amplia conceptualización, des-de el Ministerio de Trabajo, Empleo y SeguridadSocial de la Nación se reconocen tres elementospropios de nuestro país y constitutivos de la RSE:1) el cumplimiento de las normas legales y labo-rales; 2) la capacitación y formación de los traba-jadores por parte de las empresas, y 3) la elimi-nación de la discriminación en el empleo y la erra-dicación del trabajo infantil.13

Es justo reconocer que este ministerio ha en-focado sus esfuerzos en dos líneas de acción es-

pecíficas: la eliminación del trabajo infantil y lacreación de empleo decente. Es coherente, enconsecuencia, que se vincule la RSE con esos ob-jetivos.

Por su parte, la Secretaría de Políticas Socia-les y Desarrollo Humano del Ministerio de Desa-rrollo Social de la Nación concibe a la RSE como“un concepto amplio y asociado a los intereses detoda la sociedad, procurando incorporarlos a ob-jetivos colectivos que sean compatibles con unavisión que priorice un desarrollo económico sus-tentable, la distribución equitativa de los ingre-sos y una democracia participativa”.14

De esta forma se visualiza a las prácticas cor-porativas como:

1) garantes de relaciones laborales equitativas;2) vinculadas a la responsabilidad impositiva;3) asociadas a la defensa de los derechos del con-

sumidor;4) concebidas en términos de sustentabilidad

ambiental y ecológica, y5) como expresión de la necesidad de convergen-

cia entre las estrategias de los grupos empre-sariales y la política social del Estado.15

En este esquema, el otro organismo estatalencargado de promover la RSE en nuestro paísotorga a los diferentes actores sociales roles es-pecíficos en su contribución al desarrollo. Mien-tras el Estado se reserva para sí el rol de la pla-nificación de los grandes lineamientos de las po-líticas sociales, las organizaciones de la sociedadcivil deben ser las contenedoras de los sectoressociales más vulnerables (brindando asistenciatécnica y gestionando políticas sociales) y lasempresas son las que deben asumir un rol activoy de respaldo financiero, en el cual la RSE actúecomo un instrumento de enlaces horizontales ytransversales entre la economía formal y social.Para ello, el sector privado deberá proveer meca-nismos para la conformación de cadenas produc-tivas, para la incorporación de proveedores a sucadena de valor y para la atención de asistenciatécnica y capacitación.

Este posicionamiento encuentra sustento en

12. Citado en www.intersindical.com. El subrayado es nuestro.

13. Véase ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, doctor Carlos Tomada, desgrabación de la jornada inaugural de lasJornadas Cuatripartitas de RSE, 28 de septiembre de 2004.

14. Secretario de Políticas Sociales y Desarrollo Humano, licenciado Daniel Arroyo, “La responsabilidad social empresaria comoestrategia de articulación público-privada”, Curso de Ética y Responsabilidad Social Empresaria, Universidad Católica de Córdo-ba, 2005.

15. Ídem.

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el diagnóstico de la pobreza en la Argentina, cuyoresultado la vincula estrechamente con la faltade ingresos o con los bajos ingresos. En este mar-co, entonces, hacer política social significa poneren marcha la producción y ayudar a aumentarlos ingresos a través de la inserción de las perso-nas a los mercados productivos. De allí nace lanecesaria articulación entre el Estado y el sectorprivado en emprendimientos estratégicos, cola-borando en la generación de capital social en tér-minos de capacitación y asistencia técnica cuyoresultado sea la generación de cadenas producti-vas basadas en el perfil de cada región del país.16

Finalmente, podemos afirmar que ambos or-ganismos coinciden en la necesidad de un diálo-go entre las empresas, las organizaciones de lasociedad civil, los sindicatos y el gobierno con elobjetivo de coordinar las acciones y no desperdi-ciar los recursos.

3. Coincidencias y divergencias entre losdiferentes sectores

Este breve recorrido nos permite ratificar quelas empresas y sus principales stakeholders yacuentan con una posición sobre el significado dela RSE (qué es y qué no es ser socialmente res-ponsable). Desde las empresas hasta las organi-zaciones de trabajadores están interviniendo fuer-temente en la discusión actual sobre la RSE enla Argentina y tienen, como era de esperar, coin-cidencias y divergencias.

La coincidencia más importante (y tal vez laúnica que se pueda identificar) se relaciona conla necesidad manifestada por todos los actores

de establecer un diálogo abierto y transparenteen el cual los stakeholders se interrelacionen, secomplementen y definan objetivos comunes.

Las divergencias, sin embargo, son más noto-rias cuando analizamos el reparto de papeles paracada actor. El gobierno, los sindicatos y las orga-nizaciones de la sociedad civil le asignan al sec-tor privado un rol que se opone claramente a aquelsostenido por las propias empresas. Mientras queéstas afirman que se reservan para sí la capaci-dad de decidir cuándo, dónde y cómo aplicar susestrategias de RSE de acuerdo con el desempeñode sus actividades, los principales stakeholderspretenden que ese comportamiento socialmenteresponsable sea regulado y preestablecido nor-mativamente. Así, mientras el Estado tiene lapretensión de exigirles a las empresas el aportede recursos (económicos y en especies) reserván-dose el rol de planificador y orientador de las po-líticas sociales, la sociedad civil exige la progre-siva normalización de la gestión orientada por laRSE, ocupando en este proceso el rol de fiscaliza-dor y contralor.

Podemos ver entonces que más allá del dis-curso a favor del diálogo abierto, sincero y trans-parente, los actores aún tienen importantes dife-rencias de criterio acerca de lo que se entiendepor prácticas socialmente responsables, de la vo-luntariedad u obligatoriedad de ellas y de sumonitoreo o no. La falta de un criterio común,amplio y compartido entre los principales acto-res de la RSE se debe, exclusivamente, a la au-sencia en nuestro país de verdaderos espacios dediálogo multisectoriales que aseguren la partici-pación de todos los interesados en la RSE. En

16. Secretario de Políticas Sociales y Desarrollo Humano, licenciado Daniel Arroyo, “La efectividad de los microemprendimientoscomo alternativa a la inclusión social”, Precoloquio de Cuyo, 40° Coloquio Anual de IDEA, 19 de agosto de 2004, Mendoza. http://www.ideared.org/coloquio_site/sintesis_cuyo_arroyo.asp.

Tabla 1Principales puntos en común y diferencias conceptuales acerca de la RSE

Sector privado Sociedad civil Gobierno Sindicatos

+ Afinidad Establecimiento de un diálogo abierto y transparente

- Afinidad Asignación de roles y funciones

La RSE esvoluntaria y debeestar ligada al corebusiness.

La RSE debe estarregulada y sercontrolada por lasociedad civil.

La RSE sólo esposible cuando sevincula con laspolíticas socialesestatales.

La RSE debe estarregulada y permitirla participación delos trabajadores enlos asuntos de lasempresas.

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REVISTA DE TRABAJO

consecuencia, estas visiones contrapuestas sobreel rol de cada uno de los actores en el proceso dedesarrollo social puede ser la causa de la dificul-tad de establecer no ya un diálogo sino accionesconjuntas entre los diferentes actores.

Independientemente de todo esto, sin embar-go, es justo reconocer que estas divergencias dancuenta de un proceso de pensamiento crítico entorno del rol social de la empresa, que es recienteen nuestro país. Es un dato positivo entonces que,aun cuando es necesario superar diferencias, estapreocupación y debate público es un gran pasorespecto de años anteriores y debería conducir aestrategias de desarrollo comunes.

4. La visión de Naciones Unidas: el PactoGlobal como una plataforma de diálogo

La extrema (e injusta) desigualdad del ingre-so motivó al secretario general de Naciones Uni-dad, Kofi Annan, a proponer en el Foro Econó-mico Social de Davos la idea de lanzar un PactoGlobal entre Naciones Unidas y el empresaria-do mundial con el objetivo de salvaguardar elcrecimiento económico duradero en el contextode la globalización. Para alcanzar este objetivo,

propuso a las empresas que incorporaran en susoperaciones cotidianas (en sus compras, en suscontrataciones, en sus decisiones de inversión,etc.) un conjunto de valores universales que sonconsiderados fundamentales para satisfacer lasnecesidades de la población mundial. Estos va-lores derivan de tratados y conferencias acepta-dos mundialmente: la Declaración Universal delos Derechos Humanos, la Declaración de Prin-cipios y Derechos Fundamentales en el Trabajo,la Declaración de Río sobre Ambiente y Desa-rrollo y la Convencion de Naciones Unidas con-tra la Corrupción. Así es como nació el PactoGlobal, que promueve la promoción de diez prin-cipios básicos, que se detallan en la Tabla 2.

El Pacto Global promovido por las agenciasde Naciones Unidas es una iniciativa de caráctervoluntario y está abierta a todos los empresariosque quieren comprometerse con estos principiosy valores. Es, en consecuencia, una iniciativa queno establece barreras de acceso para las empre-sas pues considera que todas ellas (sin importartamaño o sector de actividad) están en condicio-nes de contribuir significativamente con el desa-rrollo de la sociedad a través de prácticas social-mente responsables. Es importante aclarar que,

Tabla 2Principios del Pacto Global

Áreas Principios

Derechos humanos 1) Las empresas deben apoyar y respetar la protección de los derechos humanos a nivelinternacional.

2) Las empresas deben asegurarse de no ser cómplices de abusos a los derechoshumanos.

Derechos laborales 3) Las empresas deben apoyar la libertad de asociación y sindical y el reconocimientoefectivo del derecho a la negociación colectiva.

4) Las empresas deben apoyar la eliminación de toda forma de trabajo forzoso uobligatorio.

5) Las empresas deben apoyar la abolición efectiva del trabajo infantil.

6) Las empresas deben apoyar la eliminación de la discriminación en materia de empleo yocupación.

Derechos ambientales 7) Las empresas deben apoyar un enfoque preventivo frente a los retos medio-ambientales.

8) Las empresas deben comprometerse en iniciativas que promuevan una mayorresponsabilidad ambiental.

9) Las empresas deben alentar el desarrollo y la difusión de tecnologías respetuosas delmedio ambiente.

Derechos de información 10) Las empresas deben trabajar contra la corrupción en todas sus formas, incluyendo laextorsión y el soborno.

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sin embargo, el Pacto Global no sustituye (ni pre-tende hacerlo) la acción de los gobiernos, no tie-ne la intención de convertirse en un foro para laformulación de normas y prácticas de gestiónempresaria ni representa un intento de certifi-car prácticas socialmente responsables.

Su tarea principal es actuar como una plata-forma de aprendizaje donde las empresas (comoprotagonistas principales de la iniciativa y cuyasacciones se intenta influir), los gobiernos (quie-nes a través de las diferentes declaraciones y con-venciones han brindado los principios en los quese basa la iniciativa), los sindicatos y represen-tantes de los trabajadores (en cuyas manos seconcreta el proceso global de producción) y la so-ciedad civil (representando a todos los stakehol-ders17 de las empresas) puedan encontrar un es-pacio para el diálogo y la construcción de alian-zas estratégicas garantizadas por el marco queproveen las agencias de Naciones Unidas en surol de facilitadoras y garantes de transparencia.

5. ¿Cuáles son las ventajas del PactoGlobal?

El Pacto Global ofrece a las empresas la opor-tunidad no sólo de demostrar liderazgo en lo quea acciones de RSE se refiere sino además de serparte (junto a los gobiernos, los trabajadores y lasociedad civil) de las soluciones a los problemasplanteados por la globalización.

Además, estamos convencidos de que la incor-poración de estándares éticos a la producción seirá convirtiendo en los próximos años en requisi-to obligatorio para acceder a los mercados globa-les. Esto puede verse claramente en lo que res-pecta a los principios medioambientales, perotambién se está extendiendo a otros ámbitos comola eliminación del trabajo infantil en la cadenade valor y el respeto a los derechos humanos.18

Por lo tanto, el Pacto Global ofrece a sus partici-pantes la posibilidad de “adelantarse” en la apli-cación voluntaria de este tipo de medidas, pues-to que favorece el ejercicio de la RSE al brindarplataformas de aprendizaje globales.

En comparación con otras iniciativas globalesde RSE,19 el Pacto Global ofrece a las empresasotro tipo de ventajas derivadas de su organización.La universalidad de sus principios permite queéstos sean aplicables a todo tipo de empresas, in-dependientemente del sector de actividad al quepertenezcan, del tamaño de la compañía o de suárea de influencia. Al compartir una misma pla-taforma, las empresas PyME o aquellas ubicadasen países en desarrollo tienen la oportunidad decompartir experiencias con compañías más expe-rimentadas en la aplicación de prácticas social-mente responsables. El Pacto Global cuenta ade-más con la legitimidad que otorga ser la únicainiciativa cuyos principios están basados en de-claraciones y convenciones internacionales apro-badas por la Asamblea General de Naciones Uni-das y ratificadas por sus Estados miembros.

Finalmente, entonces, esta iniciativa viene asumar a la gran cantidad de iniciativas en RSEque se están dando en el mundo, con el objetivode fortalecer estos procesos para lograr un avan-ce generalizado en la materia.

6. El Pacto Global en la Argentina

El Pacto Global fue lanzado en abril de 2004en la Argentina. En la actualidad un total de 262organizaciones están adheridas, lo que conviertea la Red Argentina del Pacto Global en la prime-ra en América Latina y la tercera en el mundopor cantidad de adhesiones.

En las páginas que siguen el lector encontra-rá un detalle de las principales característicasque tomó la iniciativa en nuestro país. En parti-cular, podrá ver las características de las compa-ñías adheridas, la distribución geográfica y sutamaño. Pero también podrá evaluar la contri-bución que el Pacto Global ha realizado a la RSEen nuestro país a partir de la lectura consolidadade los informes que han presentado las empre-sas hasta el momento.

En primer lugar, podemos afirmar que el Pac-to Global es una iniciativa federal. Como se des-prende del gráfico 1, vemos que poco menos de la

17. El concepto hace referencia a todos los públicos relacionados e influidos por la actividad empresaria (consumidores, vecinos,etcétera).

18. A modo de ejemplo, el Parlamento Europeo estudia un informe en el que se solicita a la Comisión Europea la puesta en marchade un etiquetado “Libre de Trabajo Infantil”, que sería obligatorio para todos aquellos bienes y productos importados por la UniónEuropea, http://www.responsables.biz/hemeroteca/detalles_articulo.html?documento=12233.

19. Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales, Global Reporting Initiative (GRI), Dow Jones Sustainable IndexWorld Investment Stock Universe, FTSE4Good, Equators principles, etc.

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mitad de los firmantes se encuentran radicadosfuera del área metropolitana.

En segundo lugar, la discriminación de em-presas por cantidad de personal empleado nosrevela que la Red Argentina del Pacto Global tie-ne una alta tasa de participación por parte de

empresas medianas y pequeñas.20 Esto, a su vez,nos confirma el carácter integrador de la inicia-tiva, que pone en pie de igualdad a PyME y gran-des compañías.

En tercer lugar, que el 91% de las adhesionesal Pacto Global hayan sido firmadas por el ejecu-tivo más importante de la compañía presente enel país significa que la iniciativa ha penetrado enlos niveles más altos de decisión general.

En cuarto lugar, si analizamos el perfil de lasentidades firmantes en nuestro país,21 vemos quemás del 90% son empresas y asociaciones empre-sariales, lo que le otorga a la red argentina uncarácter fundamentalmente empresarial.

Gráfico 1Distribución geográfica, por regiones

Metropolitana52%

Patagonia5%

Cuyo20%

NOA9%

Centro14%

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 2PyME sobre el total de firmantes en la Argentina

Entidades con menosde 150 empleados

directos59%

Entidades con más de150 empleados

directos41%


20. Somos conscientes de que existen criterios de clasificación más completos. Sin embargo, a los efectos del análisis local ymundial del Pacto Global, asumimos que una empresa es una PyME cuando posee menos de 150 empleados directos. Esta deci-sión está en línea con la clasificación que realiza la Oficina del Pacto Global en Nueva York y permite una comparación entre lasmás de cuarenta redes que ya se han formado en el mundo.

21. Si bien la iniciativa está dirigida exclusivamente al sector privado, también se encuentra abierta a entidades académicas,organizaciones de la sociedad civil vinculadas a la temática de la RSE, sindicatos, etcétera.

Gráfico 3Perfil de las organizaciones

Asociaciónempresaria

8%

Empresa83%

ONG3%

Organización de RSE1% Otra

5%


Finalmente, en el momento de firmar el Pac-to Global se pide a las empresas que identifiquenel sector de actividad al que pertenecen, de acuer-do con una clasificación elaborada por la Oficinadel Pacto Global de Nueva York.

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7. Los progresos de la Red Argentina

Con el apoyo del Programa de Naciones Uni-das para el Desarrollo (PNUD) y de la ComisiónEconómica para América Latina y el Caribe(CEPAL) la Red Argentina del Pacto Global evi-denció un alto nivel de actividad. Todas las acti-vidades realizadas durante 2004 se focalizaronen dar a las empresas los instrumentos suficien-tes para aplicar los principios del Pacto Globalen sus operaciones e incluir estas experienciasen la Comunicación sobre el Progreso (COP).22

Esta comunicación es el informe anual que todaslas empresas adheridas deben presentar a Na-ciones Unidas y a través del cual reportan susavances en la implementación de los diez princi-pios Es, en consecuencia, una pieza vital en laestructura de la iniciativa puesto que el informepermite la realización de un control social porparte de la sociedad en su conjunto.

Al 10 de diciembre de 2004, 53 organizacio-nes del Pacto Global ya habían presentado suprimer informe de avance, dando un total de 65reportes (es decir, algunas empresas presentaronmás de un informe).23

La mayor parte de estas comunicaciones pro-viene de empresas de servicios públicos y del sec-tor industrial. Se destacan fundamentalmente lascompañías de provisión de energía eléctrica.

Gráfico 4Porcentaje sobre el total de empresas

100

80

60

40

20

0

Primario Secundario Terciario

8,02

37,19

80,53


En un trabajo anterior planteamostres hipótesis posibles para explicareste comportamiento “sobresaliente”de este grupo de empresas: 1) las com-pañías de capitales extranjeros poseenexperiencia en la preparación de infor-mes, por lo que no encuentran dificul-tades a la hora de reportar sus pro-gresos con relación al Pacto Global, 2)que éstas, en su mayoría empresas pri-vatizadas, han sufrido una crisis de le-gitimidad en los últimos tiempos, porlo que tienen una expresa preocupa-ción por rendir cuentas a la sociedad,o 3) que al tener sus operaciones unalto impacto en la sociedad, ya teníanincorporadas estrategias de RSE, lasque se vieron reforzadas por el PactoGlobal.24 La presentación de una ma-

yor cantidad de COP quizá permita responder aestas hipótesis.

Gráfico 5Comunicaciones sobre el progreso presentadas

Entidades quepresentaron la COP

21%

Entidades que nopresentaron la COP

79%


22. Disponibles en http://www.undp.org.ar/Actividades/25/.

23. Sobre 253 empresas firmantes al 10 de diciembre de 2004. Al 15 de julio de 2005, las entidades firmantes son 262 y las COPpresentadas son 98 pertenecientes a 76 entidades firmantes.

24. Oficina del Pacto Global en Argentina, “El perfil de las Comunicaciones sobre el Progreso en Argentina. ¿Qué comunican lasempresas del Pacto Global?”, documento de trabajo N° 2, diciembre de 2004, disponible en http://www.undp.org.ar/Actividades/25/.

Si se clasifican las empresas que presentaronla COP en función de la cantidad de empleadosdirectos declarados, nuevamente encontramosque a la hora de reportar las PyME no difierenen su comportamiento de las grandes empresas,de hecho catorce de las entidades que informan

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REVISTA DE TRABAJO

educación como un eje transversal necesario parael desarrollo.

Otro aspecto importante de los informes pre-sentados se relaciona con las alianzas. Algunosreportes relatan experiencias de alianza con elsector público (33), otras con el sector privado (21)y otras con otras empresas u organizaciones pri-vadas (20). Dentro de las alianzas público-priva-das, una gran mayoría se establece con los gabi-netes sociales (Educación, Salud, Desarrollo oAcción Social, etc.) de los gobiernos provinciales,municipales o directamente con las escuelas.

Respecto de la medición de impacto, sólo vein-tisiete compañías han manifestado realizar algúntipo de medición cuantitativa. La gran mayoría,sin embargo, utiliza estándares cualitativos. Almismo tiempo, muy pocas mencionan la línea debase para estas mediciones. Esto podría represen-tar una dificultad más a la hora de medir la inver-sión social realizada por el sector privado.

Algunos temas vinculados con los principiosdel Pacto Global no son mencionados por las em-presas, aunque resultan relevantes a la hora depensar el desarrollo de una sociedad. Por ejem-plo, ninguna empresa cita acciones que busquenresolver la equidad de género o que hagan frentea las nuevas formas de discriminación laboral.Tampoco indican si han tomado medidas paramejorar los canales de diálogo con los trabajado-res organizados o para eliminar el trabajo forzo-so. Finalmente, debemos señalar que sólo unaempresa ha iniciado acciones para eliminar eltrabajo infantil en su cadena de valor y sólo unatambién ha hecho frente a la problemática delVIH/sida a través de programas de concientiza-ción laboral.

Tabla 3Relación entre COP y cantidad de empleados

Cantidad de Entidades queempleados presentaron la COP

0 a 100 18101 a 500 16501 a 1000 12

Más de 1001 7


sus progresos poseen menos de cincuenta emplea-dos directos.

Respecto de los temas tratados en las COP, 33desarrollan los principios relacionados con losderechos humanos, 24 con los laborales y 40 conel medio ambiente.

El mayor trabajo sobre el área de principiosmedioambientales encuentra su explicación en elhecho de que es una de las áreas más trabajadaspor las empresas desde los años 70, altamenteprofesionalizadas en nuestros días y sobre la queexisten estándares globales y regulaciones nacio-nales e internacionales que están obligadas acumplir para poder ejercer su actividad. El énfa-sis en los derechos humanos se encuentra másrelacionado con la crisis económica y social porla que ha atravesado la Argentina en los últimosaños. Esta hipótesis se deriva del hecho de quemuchas de estas acciones se dirigen a superarlas dificultades socioeconómicas que enfrentan lascomunidades cercanas. Como ejemplo, la granmayoría de estas acciones se orientan hacia la

Gráfico 7Áreas de principios tratadas en las COP

Derechos humanos34%

Derechos laborales25%

Medio ambiente41%


Gráfico 6Empresas que presentaron COP

por sector de actividad


Servicios públicos37%

Industrial34%

Asociacionesempresarias

8%

ONG2%

Otros19%

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8. Desafíos para el futuro de la RSE enla Argentina

La RSE ha llegado para quedarse y para cre-cer. Más allá de coincidencias o divergencias, haplanteado para el mundo de los negocios la tesisde que la acción empresarial no se sostiene úni-camente en la búsqueda de ganancia individual.La agenda de las empresas se ha extendido: aho-ra también deben preocuparse por su entorno,desde el más cercano –sus trabajadores y provee-dores– hasta el más lejano –las comunidades ve-cinas, el medio ambiente y los consumidores–.Esto evidencia un cambio radical en la lógica delcapitalismo. El planteo de la acción empresarialcomo la búsqueda de la ganancia que generará eldesarrollo de la sociedad a través del “efecto cas-cada” se reemplaza, de manera paulatina, poresta nueva lógica de gestionar los negocios. Enella las empresas deben ser conscientes de que,además de la ganancia, es preciso tener en cuen-ta los intereses de todos los actores involucradoscon el proceso productivo. Se trata, entonces, deuna combinación y un equilibrio complicado yrelativamente nuevo para el sector privado glo-bal. Los actores adquieren nuevos intereses yroles, las relaciones cambian y se vuelve necesa-rio buscar la armonía de intereses a largo plazo.En este proceso de construcción de consensos latarea es ardua pero no imposible.

En nuestro país, las coincidencias no son mu-chas pero hay un piso mínimo. Todos los actorescoinciden en que la RSE 1) hace referencia a laforma en que las empresas se relacionan con lascomunidades, 2) se vincula al compromiso que lasempresas tienen con el desarrollo sostenible, y 3)que para su ejercicio y éxito son necesarios el diá-logo y el concurso de todos los actores con el objetode unificar acciones y no desperdiciar recursos.

Estas coincidencias, sin embargo, parecieranperderse en un mar de divergencias relaciona-das con el rol que cada uno de los actores debe

cumplir y respecto de la manera de gestionar laRSE. Hemos visto que los principales actores deldesarrollo en la Argentina se reservan roles yfunciones que no son compartidos entre sí. Eneste contexto el Pacto Global de Naciones Uni-das aspira y espera convertirse en una platafor-ma que colabore en la resolución de este conflictode intereses.

La experiencia en la Argentina demuestra queson muchas las empresas que se encuentran tra-bajando responsablemente y a tono con las nece-sidades de su entorno. Las COP recibidas coti-dianamente dan muestra de que el sector priva-do es consciente del rol social del mercado y quebuscan a través de sus acciones superar el merorol económico y también la filantropía. Una vi-sión pesimista diría que 262 empresas no sonrepresentativas del universo productivo de unpaís. Pero debemos tener en cuenta que estascompañías concentran cerca del 25% del PBI na-cional y que, paulatinamente, cada vez más em-presas asumen el compromiso de adaptar la ges-tión a los principios del Pacto Global.

Si la iniciativa privada en la Argentina exis-te, si las organizaciones de la sociedad civil seencuentran trabajando en la materia, si el sectorde los trabajadores se ha comprometido a discu-tir en un marco de entendimiento común y si elEstado pone a disposición el expertise en políti-cas públicas, la plataforma que ofrece el PactoGlobal aparece como un espacio abierto y parti-cipativo que puede ayudar a superar las diferen-cias metodológicas que permitan un avance rápi-do y organizado en la RSE. En este sentido, laconformación de la actual Mesa Directiva delPacto Global (integrada por empresas, organiza-ciones de la sociedad civil, entidades académicasy otros stakeholders) es un buen comienzo. Eneste camino las agencias de Naciones Unidasacompañarán la tarea del sector privado perodejarán en sus manos el destino final de la ini-ciativa.

E n t r e v i s t a

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EL PROCESO DE CUMBRES DE LASAMERICAS.ENTREVISTA A JORGE TAIANA*

Realizada porBeatriz Cappelletti**

–¿Podría realizar una breve descripción delproceso de cumbres desde su creación y mencio-nar los avances o consensos principales logradoshasta la fecha?

–Cada ámbito multilateral lleva sin dudas laimpronta de la época que promovió su creación.En el caso de la Cumbre de las Américas, su ini-cio se inscribió en el marco de la posguerra fríacomo una nueva diplomacia multilateral hemis-férica que reconoció, como tema prioritario, laintegración económica. Pero no fue sólo eso. Ade-más incluyó un amplio espectro de iniciativaspolíticas y sociales en torno de cinco grandesáreas: el fortalecimiento democrático, la promo-ción económica, la protección de los derechos hu-manos, la erradicación de la pobreza y la conser-vación del medio ambiente.

El proceso de cumbres nació a principios de ladécada de los 90, en el apogeo del llamado Con-senso de Washington, que se basó en la privatiza-ción y liberalización comercial y del mercado decapitales. Entonces regía el supuesto de que losbeneficios del crecimiento económico “derrama-rían” de algún modo sobre los pobres. En ese con-texto, América Latina adoptó predominantemen-te un modelo económico que propiciaba el librefuncionamiento del mercado y no se prestó aten-ción a las cuestiones de distribución o equidad.Así se abandonaron muchas de las actividadesfundamentales del Estado.

Desde este paradigma, en 1994 se produjo laconvocatoria a la primera reunión de la Cumbrede las Américas, que se hizo en Miami, bajo elsupuesto de que sostenía que el libre comerciogarantizaría el crecimiento económico. Surge asíuna propuesta que expresaba el consenso de lostreinta y cuatro países: el establecimiento de un

Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)acompañada de un cronograma de negociacionesque finalizaría en 2005.

Que el lema de la IV Cumbre a realizarse ennoviembre próximo en la Argentina sea Crear tra-bajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la go-bernabilidad democrática muestra el cambio deparadigma económico y social que se produjo a lolargo del proceso iniciado en Miami. Ese procesocontinuó en 1996 en la Cumbre Extraordinariade Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, bajo la con-signa del desarrollo sustentable con énfasis en elmedio ambiente. Y siguió con la Cumbre de San-tiago de Chile, en 1998, que posiciona el tema dela educación como preocupación central de lospaíses del hemisferio. A la vez, se inician formal-mente las negociaciones del ALCA. En 2001 serealizó una nueva cumbre en Quebec, Canadá,cuya declaración hizo énfasis en el fortalecimientode la democracia representativa, la promoción deuna gestión eficiente de los gobiernos, y la pro-tección de los derechos humanos y las libertadesfundamentales. Es también en Quebec donde laArgentina se ofrece como sede de la IV Cumbreen 2005.

Los cambios de gobierno ocurridos en el he-misferio a partir de 2001 llevaron a que varios delos países solicitaran una cumbre extraordinariaen 2004, que reflejara la situación de grave crisiseconómica y social por la que atraviesa gran par-te del continente. En enero de 2004 se produceun encuentro extraordinario en México (Monte-rrey), que sentará un importante acuerdo: el queseñala la necesidad de promover un cambio deparadigma para resolver los problemas de la re-gión. Se trató de una reacción ante el alerta deorganismos internacionales como el PNUD, que

* Secretario de Política Exterior de la Nación (vicecanciller), actualmente en ejercicio de la presidencia del Grupo de Revisión eImplementación de Cumbre (GRIC).

** Asesora del señor ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

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Entrevista

REVISTA DE TRABAJO

calificaron a América Latina como el área másdesigual del planeta debido al crecimiento de labrecha social en la mayoría de sus países. En estecontexto surge la Declaración de Nuevo León, queplantea la correlación entre crecimiento econó-mico y equidad social, deja atrás la teoría delderrame e insta a los gobiernos a promover polí-ticas activas con el fin de reducir la pobreza, eli-minar el hambre y elevar los niveles de vida dela población, sobre todo de los grupos sociales másvulnerables. Los instrumentos propuestos paraalcanzar estos objetivos fueron el desarrollo depolíticas económicas sólidas, la transformacióncualitativa de la administración pública, el fomen-to a la participación de la sociedad civil, la mejo-ra del clima de inversión, y la promoción de laresponsabilidad social de las empresas.

–Finalmente llegamos a la IV Cumbre con unlema centrado en el trabajo. Le pido algunas re-flexiones sobre los desafíos que ello implica parala región.

–Efectivamente, llegamos a la instalación dellema por parte de la Argentina, el país anfitriónde la IV Cumbre: Crear trabajo para enfrentar lapobreza y fortalecer la gobernabilidad democrá-tica. Lo hicimos –en un esfuerzo compartido conel Ministerio de Trabajo– con la convicción de queel gran desafío de América Latina es quebrar latendencia que tensiona a nuestras democracias:el crecimiento de la brecha entre ricos y pobres,que refleja una realidad lacerante de pobreza yexclusión social sin precedentes. La repetición decrisis institucionales en la región nos lleva a pen-sar en tres conceptos estrechamente vinculados:trabajo, pobreza y gobernabilidad democrática,que serán objeto de tratamiento y compromisosen la Cumbre de Mar del Plata.

En los documentos preliminares presentadospor la Argentina al resto de los países del conti-nente, resaltamos que los problemas vinculadoscon la pobreza y la desigualdad no podrán resol-verse sólo con políticas sociales de carácter asis-tencial. Aun cuando estas políticas sociales cons-tituyen un recurso necesario, debemos evitar laconsolidación de sociedades divididas entre quie-nes tienen trabajo y quienes son asistidos. En esemarco, es preciso otorgarle al trabajo un lugarcentral en la agenda hemisférica, vinculándolocon los atributos de libertad, justicia, seguridady protección, dado su carácter de instrumento cla-ve de integración social. Estamos convencidos deque el trabajo decente es la herramienta más efec-tiva para asegurar un marco de progreso mate-rial y humano, y por ello debe constituirse en una

meta de la próxima década en las Américas. Nues-tra convicción se basa en el valor del trabajo comoactividad estructurante de la vida de hombres ymujeres, como ámbito de interacción social, comomedio para la participación en las realizacionesde la sociedad y como condición fundamental parapromover la dignidad humana.

–En cuanto a la mecánica del proceso (decla-ración, planes de acción, grupos de revisión e im-plementación), ¿podría sintetizar la finalidad deestos instrumentos y realizar un breve balance desu elaboración en el tránsito hacia la IV Cum-bre?

–El proceso de cumbres tiene, básicamente,un mecanismo sustentado en el GRIC, que estáintegrado por los treinta y cuatro países que for-man parte del Proceso de Cumbres. Son los mis-mos países que componen la OEA, que se reúnenperiódicamente y tienen dos tipos de misión. Unade ellas es monitorear periódicamente el cumpli-miento de los mandatos que, en cumbres ante-riores, asumieron los países. Este monitoreo lorealizan a través del seguimiento de los planesde acción, de los informes posteriores de los paí-ses miembros y de los documentos que preparala Secretaría de Cumbres de la OEA. No debeconfundirse la Secretaría de Cumbres de la OEAcon la “Secretaría del Proceso” de Cumbres. ElProceso de Cumbres no tiene una secretaría per-manente, ni una institucionalización mayor quela del GRIC con sus sesiones periódicas y las ta-reas que realiza la presidencia, ejercida por elpaís anfitrión. El GRIC efectúa, por un lado, laevaluación del cumplimiento de los mandatospero, sobre todo, constituye el ámbito donde sediscuten y elaboran los borradores de los instru-mentos que, finalmente, se presentan a la firmao consideración de los presidentes. Estos instru-mentos tradicionalmente han sido dos: una De-claración Presidencial y un Plan de Acción.

¿Cuál es la diferencia entre la Declaración yel Plan de Acción? La Declaración es un instru-mento más político, que señala las líneas funda-mentales de lo que se plantea para cada cumbre.El Plan de Acción es un procedimiento mucho másdetallado y específico, área por área, con objeti-vos precisos respecto de lo que se quiere cumplir.

Los GRIC son instancias de discusión en lascuales se debaten políticamente ambos instru-mentos: la Declaración y el Plan de Acción. Du-rante la última Cumbre de Monterrey –que fueuna Cumbre Extraordinaria– no hubo esta dis-tinción entre Declaración y Plan de Acción. Sólohubo lo que se llamó la Declaración de Nueva

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EL PROCESO DE CUMBRES DE LAS AMÉRICAS


León. Para la Cumbre de Mar del Plata, a reali-zarse en noviembre de 2005, está previsto quehaya una Declaración y un Plan de Acción.

El ámbito central de debate es, entonces, elGRIC. Pero –además de los encuentros intergu-bernamentales– en ocasión de una cumbre tam-bién se realizan otras reuniones y encuentros, queinvolucran a la sociedad civil (actores sociales,académicos, ONG, entre otras instancias). Se tra-ta de actores que también participan del Procesode Cumbres que, como su nombre lo indica, no esun hecho puntual, ni es un organismo, ni es unámbito específico. Es un proceso estructurado porun conjunto de actividades cuyo marco de refe-rencia es el hecho político de la cumbre.

–Respecto de los mecanismos de seguimiento,¿cuál es su eficacia, o el carácter “sancionatorio”que asumen en los casos en que se verifique el nocumplimiento? ¿Hay mecanismos de difusión so-bre los casos de no cumplimiento? ¿Los hay sobrelos casos exitosos en el logro de metas? ¿Aportana ello los organismos multilaterales o hemisféri-cos, como los del sistema de Naciones Unidas?

–Los mecanismos de seguimiento son insufi-cientes por varias razones. Primero, porque losmandatos han sido muchos, alrededor de cuatro-cientos. Además, la mayoría han tenido un ca-rácter general y no han sido fácilmente mensu-rables. Uno de los debates actuales se refiere exac-tamente a eso: si los objetivos que plantea un Plande Acción tienen alguna posibilidad de ser men-surados o no. “Vamos a tratar de disminuir lapobreza”. ¿Qué quiere decir? ¿Cómo se mide oevalúa su cumplimiento? De todas maneras, haytres instrumentos que se aplican al cumplimien-to de metas por parte de los países.

Están los informes nacionales, donde se deta-llan las acciones realizadas con miras al cumpli-miento de metas. En este sentido, los mandatosde las cumbres sirven para la orientación de po-líticas. Estos informes nacionales son, a su vez,consolidados por la Secretaría de Cumbres de laOEA –oficina que se creó dentro del organismopara darle seguimiento al proceso–. El productode este informe es un segundo instrumento paramedir el cumplimiento.

También contamos con los informes elabora-dos por el conjunto de organismos que participandel proceso. En las cumbres, además de los paí-ses y de una serie de foros hemisféricos (Encuen-tros de Ministros de Trabajo, Encuentros de Mi-nistros de Salud, Encuentros de Ministros deEducación), también participan organismos mul-tilaterales: la Organización Panamericana de la

Salud; la Organización Internacional de Migra-ciones; el Instituto Interamericano de Coope-ración Agrícola, el BID, el Banco Mundial, laCEPAL, la OIT (esta última, incorporada a par-tir de la preparación de la próxima cumbre). Sononce organismos que producen informes sobre elproceso y el cumplimiento de metas nacionales oregionales. Por ejemplo: el Informe de la Organi-zación Panamericana de la Salud respecto del ob-jetivo específico con relación al tema HIV: “Dotara todas las personas que son portadoras del vi-rus con la vacunación retroviral”, alude a un ob-jetivo mensurable. Consecuentemente, a partirde la labor de la OPS sabemos que el único paísque lo ha cumplido, hasta ahora, es Brasil. Poresto también es importante establecer qué se lesdebe pedir a los organismos desde los países, parasaber orientar sus trabajos y sus investigaciones.

–¿Cuáles son los principales consensos hemis-féricos en el proceso de preparación hacia la IVCumbre?

–Un primer consenso es político: es el relativoa la importancia que reviste el propio Proceso deCumbres. Sin dudas hay consenso sobre su utili-dad; en general, los presidentes del hemisferiopiensan que es bueno encontrarse. Y existe in-cluso un debate sobre cómo ha crecido el “cum-brismo” multilateral después de la caída del Murode Berlín. Al principio se creyó que iba a ser sólola estructura tradicional la instancia que tendríaun funcionamiento muy amplio y que los meca-nismos y las instituciones normales llevarían acabo su funcionamiento. En parte, esto fue lo queocurrió. Pero también se ha visto que existe unadiplomacia multilateral presidencial cada vezmás prolífica. Que haya un Proceso de Cumbreshemisférico tiene una legitimidad política impor-tante entre los gobiernos y los presidentes. Esbueno que se reúnan los países, y por alguna ra-zón existen instancias hemisféricas desde hacemás de un siglo. Los antecedentes de la UniónPanamericana llevan a la Conferencia de Was-hington de comienzos de 1880; hay una tradiciónhemisférica de estos espacios políticos en el con-tinente. El mecanismo de cumbres se da en esemarco, en esa visión común de que hay un he-misferio, de que hay enfoques políticos y visionescomunes sobre democracia, libertad, derechoshumanos. Son valores compartidos que luego tie-nen una diversidad de interpretaciones pero elhecho es que hay valores básicos en el hemisfe-rio, que son valores compartidos y que hay meca-nismos institucionales hemisféricos que los sos-tienen. La cumbre presidencial es eso. En el caso

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Entrevista

REVISTA DE TRABAJO

de las Américas, la particularidad de la cumbreconsiste en que en ella participamos todos lospaíses integrantes de OEA y, además, el país máspoderoso de la tierra dentro de un proceso quesostiene el principio de igualdad jurídica de losEstados y la simetría en la participación política.

Un gran consenso con relación a la próximacumbre lo constituye, sin dudas, su lema. Nues-tra iniciativa tuvo muy buena y muy amplia re-cepción; y esto fue así porque el lema sintetizabastante bien los problemas del hemisferio. Tam-bién porque, según creemos, existe cierta concien-cia sobre la prioridad que estos problemas tieneny la conveniencia de tratarlos. No es casual queesta cumbre tenga este lema en este momento.Probablemente no hubiera sido así en el escena-rio político, económico y social de hace diez años.El trabajo ha adquirido hoy una centralidad ensu vinculación con la lucha contra la pobreza ycon la temática de la gobernabilidad democráti-ca. Esto, a mi parecer, es resultado de lo que hasucedido en el hemisferio, de las lecturas sobrelo que ha sucedido, de la experiencia de los paí-ses que han avanzado y de los que han tenidodificultades. Y me parece que esto refleja la vo-luntad de tratamiento, por parte de los presiden-tes, de la situación sociolaboral e institucional denuestros países.

Desde la Argentina lo sentimos como un granlogro político. Cuando con el ministro de Trabajoconversábamos sobre las posibilidades de ponerel trabajo y el empleo como centros del debate, lohacíamos con la convicción de identificar el granproblema del hemisferio, no sólo el problema dela Argentina. Hoy creo que fue un acierto y, ade-más, que fue reconocido. No tuvimos muchas di-ficultades con su instalación, posiblemente por-que, de alguna manera, en el hemisferio habíauna expectativa de cómo encarar esta situación.Creo que la síntesis que expresa la relación “tra-bajo-pobreza-gobernabilidad” fue un buen dispa-rador para trabajar, y reitero la importancia deeste consenso.

–¿Cuáles son las principales diferencias deenfoque entre países o bloques regionales que seexpresan en el debate hacia las cumbres? Le pidoreferirlas tanto al plano de política interna comoal de la inserción internacional de los países.

–Siempre hay diferencias cuando existen dis-tintas personas, por lo tanto, también las haycuando existen distintos países con distintas ex-periencias y diversos intereses, países que privi-legian distintos aspectos y, lógicamente, que tie-nen distintas visiones. No necesariamente esas

visiones tienen que ser antagónicas, pero existenperspectivas diferentes. Yo creo que esas perspec-tivas distintas están ligadas a la propia experien-cia. En general, lo que en los países marca enbuena medida la visión sobre los problemas o larealidad económico-social es la propia experien-cia: cómo les ha ido, cuáles fueron sus mayoresdificultades y cómo piensan que pueden encararel futuro.

La década pasada es la del Consenso de Was-hington. Es la década en que las palabras clavefueron apertura, desregulación y privatización,que aludían a las tres grandes directrices. Porsupuesto, esas directrices se aplicaron de distin-ta manera y con distinta intensidad, y aquí en-contramos la primera diferencia: los países másdesarrollados del hemisferio, en general, tienenuna visión más valorativa del aspecto positivo delConsenso y de la conveniencia de continuar esecamino. Un camino orientado a poner el esfuerzoen apoyar la inversión y la iniciativa privada,visualizadas como la gran locomotora que luego,por la teoría del derrame, habría de beneficiar ala sociedad brindando un crecimiento sostenido,con mayor empleo y educación.

Muchos de los países de la región tenemos unavisión diferente porque nuestra experiencia hasido distinta. Nos ha quedado claro que natural-mente no hay derrame. Y que en la medida enque no se implementen políticas activas y meca-nismos regulatorios por parte del Estado, que nohaya preocupación por el bien común y por el bien-estar del pueblo, dejar a la iniciativa privada sinningún control suele traducirse en beneficios paraunos pocos y en graves problemas para la granmayoría.

Podemos decir que, en este aspecto, habría dostipos de visiones respecto de la valoración sobreel pasado reciente. Estamos hablando de políticainterna, sobre todo con relación a las reformasinternas. Esto lleva a que, si existen matices di-ferentes en las visiones sobre el pasado, proba-blemente existan también matices distintos enla valoración sobre lo que hay que hacer en elfuturo. Los que son más favorables al Consensode Washington dirán que la causa de que las co-sas no hayan ido bien es que no se avanzó lo sufi-ciente en ese camino y que hay que profundizar-lo. Los que somos más críticos pensamos que hayque tener una visión distinta que suponga un roldiferente para el Estado y mecanismos regulato-rios para el desarrollo de políticas activas. Se tra-ta de una visión mucho más centrada en la per-sona, en la dignidad del trabajo y en el rol deltrabajo como articulador social.

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También hay visiones o enfoques diferentesen el nivel referido al escenario internacional. Esuna segunda dimensión, que se relaciona con losprocesos de apertura y con los de integración. Unadimensión se refiere a lo que hace el país inter-namente, otra dimensión es en qué mundo se in-serta y con qué resultados. Hay países que sonmuy favorables a las aperturas económicas ycreen que el levantamiento de todas las barrerasy una gran extensión en el mercado del comerciointernacional han sido, y son, positivas. Nosotros,en general, en nuestros países pensamos que lalibertad de comercio es positiva, pero no estamosdispuestos a abrir nuestros mercados sin unacontrapartida aperturista de los mercados de lospaíses desarrollados. Creemos que hay un pro-blema serio en el funcionamiento del mercadointernacional, básicamente por las trabas de ac-ceso y por los subsidios a la exportación y a laproducción, sobre todo en el área agrícola. Ellohace que nuestra principal fuente de producciónde divisas esté devaluada y que, en realidad, re-cibamos mucho menos dinero del que debiéramosrecibir por nuestros productos. Esto, para nues-tros países, no es otra cosa que pobreza. La des-igualdad y la injusticia del sistema internacio-nal de comercio perjudican a los países en desa-rrollo, a los países como el nuestro, a los paísesque son productores de commodities. Creemos queéste es un problema muy serio que está en la raízde la generación del mecanismo de desigualdady es la base de que, entre las naciones, algunospaíses sean cada vez más ricos y otros cada vezmás pobres.

Otro aspecto en el que hay diferencias de ma-tices o de apreciaciones es el referido a qué roltiene, o cómo juega, el escenario internacional.Para algunos países este escenario es básicamen-te positivo, y para otros el impacto es diferentepor las trabas o mecanismos de subsidio que an-tes mencionaba. Ésta es una dimensión de asi-metría en el contexto internacional, referida alcomercio. Pero hay otro plano también muy rele-vante y de gran impacto en nuestros países: elsistema financiero internacional, que constituyeotra fuente de asimetrías en beneficios y en enfo-ques. A los países en desarrollo el sistema finan-ciero internacional nos perjudica y, obviamente,nosotros tenemos una visión crítica del rol quehan jugado, en particular, los organismos multi-laterales de crédito con relación a las posibilida-des de desarrollo de nuestro país. Creemos quenos han dado recetas que sólo han servido paraprofundizar la desigualdad, para hacer crecer lapobreza y para operar como extractor de riqueza,

que se concentra en una minoría y sale del paísen forma de pago de créditos y beneficios finan-cieros obtenidos de una manera excepcional. Ésees otro elemento importante que nosotros quisié-ramos introducir en el debate.

–¿Cómo impactan en el plano laboral –y en eldebate sobre el empleo– estas visiones diferentesen el plano de la política económica?

–La primera referencia que hice fue con rela-ción al fracaso del Consenso y su teoría del de-rrame sobre el empleo. Faltaría avanzar haciaun enfoque alternativo, y en eso estamos en laArgentina y en un bloque de países afines delCono Sur. Me parece que parte de esta revisiónlleva a concluir que debemos pensar un país don-de el empleo tenga un rol distinto, donde el tra-bajo decente sea una aspiración y el concepto dedistribución del ingreso resulte importante comoelemento central de las políticas económicas.Debemos pensar en una concepción de desarrollobasada en el dinamismo del mercado interno, conun perfil exportador claro, con exportaciones convalor agregado, que suponen desafíos de compe-titividad. En línea con esos desafíos, tambiéndebemos pensar en la capacitación de nuestragente para el nuevo contexto.

El tema del empleo, la preocupación por ladistribución de la riqueza y la idea de la creaciónde un modelo de desarrollo para la Argentina yel resto de los países de desarrollo similar, de nin-guna manera pueden estar basados en la idea defactoría con salarios bajos. La Argentina no pue-de tener los salarios más bajos del mundo, y nisiquiera los más bajos del hemisferio. Si la ma-quila se está yendo de países centroamericanos,imaginémonos cuál sería la estrategia para so-brellevar una especie de maquila con salariosbajos en la Argentina. No hay forma. Falla porrazones sociales y, consecuentemente, políticas.La Argentina tiene un nivel de desarrollo social,una formación de su mano de obra y un nivel deconciencia de sus trabajadores que no permitenninguna estabilidad en un proyecto de acumula-ción semejante. Y ni qué hablar de la repercu-sión política: el impacto sobre la inestabilidadpolítica de la Argentina en los últimos años enbuena medida ha tenido que ver con los deseosde limitar la distribución del ingreso para el sec-tor del trabajo, y esto se ha logrado a costas deuna enorme conflictividad social y del perjuiciopara el conjunto de la sociedad.

El ejemplo de la Argentina refleja una tensiónen cuanto al abordaje de la cuestión del “empleo”en los debates de las cumbres. El Consenso de

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Entrevista

REVISTA DE TRABAJO

Washington no sólo marcó enfoques diferentes enel plano de las políticas económicas; tambiénimpactó en el plano sociolaboral. Nosotros soste-nemos una profunda convicción sobre el trabajodecente, bien remunerado, con derechos y pro-tección social, con equidad de género, condicio-nes de no discriminación, y en esto también seproducen divergencias que son producto del im-pacto de las políticas neoliberales y sus secuelasde desregulación y flexibilización en el trabajo.Son teorías a veces muy arraigadas, que tene-mos que combatir por el impacto que tienen comocausal de desempleo y de la precariedad laboralque afecta a tantos trabajadores y trabajadorasdel continente, sobre todo de América Latina,donde siete de cada diez personas no tienen em-pleo o tienen empleo de mala calidad, y dondecasi dos tercios de la población activa está fuerade los sistemas de seguridad social.

–¿El rol del Estado está en el centro del deba-te? ¿Cuál es la posición de la Argentina?

–El rol del Estado está en el centro del deba-te, no de un modo uniforme pero sí para muchosde nuestros países, entre los que nos encontra-mos alineados. Esto se debe a que un elementomuy importante de reflexión respecto de lo suce-dido en el pasado reciente es el redescubrimientoo la reafirmación del rol del Estado. Sin Estadono es posible ninguna forma de organización so-cial exitosa. Esto no sólo se ve en el hemisferiosino en todo el mundo, y no sólo se refiere a cues-tiones sociales. Cuando se analizan otros hemis-ferios, aparece un concepto referido a las guerrasposmodernas que se han dado en África en losúltimos años. Son guerras donde la ausencia deEstado define que la disputa por el poder no seapor el poder de “control del Estado” sino por otrascosas, por recursos. Esto es una digresión paradecir que el Estado es un elemento central de laorganización civilizada de una sociedad. Los pro-cesos de reducción y vaciamiento del Estado ocu-rridos en nuestros países han sido dramáticos porsus consecuencias negativas de desorganizaciónsocial y han actuado como elementos desintegra-dores. Donde no hay Estado que regule, lo quepriva es la ley del más fuerte.

Nosotros en esto tenemos una posición muycoherente a nivel nacional y a nivel internacio-nal. A nivel nacional, queremos que haya Estadopara que haya regulación de los conflictos por-que la ausencia del Estado es efectivamente laley del más fuerte. A nivel internacional, quere-mos la existencia y la vigencia plena de un siste-ma multilateral basado en el derecho internacio-

nal, ya que ésa es la única forma que tenemos lospaíses no poderosos de defender nuestros intere-ses. Si no prima el derecho, prima la fuerza delos poderosos. Éste es un debate que estamosdando, que esperamos se refleje en el compromi-so de los jefes de Estado a firmarse en Mar delPlata.

–En los foros continentales del proceso de cum-bres ¿inciden los procesos de integración regionalen la conformación de bloques afines?

–En los debates hemisféricos se nota, en par-te, la presencia de los procesos de integración yde coordinación política. Hay sectores muy orga-nizados. El Caribe es uno de ellos, y no sólo des-de el punto de vista de su integración económicasino también desde lo político. El Caribe tieneuna voz única –o casi única– en la mayoría de lostemas que se tratan. El resto de los países lati-noamericanos tiene ciertas posiciones afines: elMercosur ha tenido una participación con mu-chos puntos en común y comparte muchas visio-nes. Los países andinos están más desdibujadosen cuanto a una homogeneidad de posición. Cen-troamérica suele aparecer como un bloque conposiciones relativamente unánimes; recientemen-te lo hicieron en materia de empleo en la Decla-ración de Tegucigalpa, donde expresaron un con-senso fuerte y algo similar al consenso laboraldel Mercosur. Los países desarrollados –EstadosUnidos y Canadá– tienden a coincidir; son paí-ses de tradición de Common Law y otras formasde organización jurídica.

Pero también en estos foros pesa la tradición,la experiencia país. Los que tienen más tradiciónde foro tendrán una presencia más fuerte: se sabeque en cualquier reunión multilateral del hemis-ferio va a aparecer una posición potente de, porejemplo, México, Brasil o la Argentina.

Hay otros temas que pesan, entre ellos, la fir-ma de acuerdos comerciales. Aquellos países quelos firmaron tienen posiciones generalmente másaperturistas que los que no lo hemos hecho. Es elcaso de México, que tiene una posición diferente,menos precavida con relación a los acuerdos delibre comercio. No quisiera dar una imagen cris-talizada, pero creo que hay una cierta correspon-dencia entre las posiciones más abiertas y el ha-ber estado involucrado en procesos de aperturaque se consideran exitosos. Naturalmente, lospaíses que han tenido una experiencia distintaserán más prudentes.

No hay duda de que los procesos de integra-ción y los marcos que ellos ofrecen son referentesimportantes. Aunque subsistan diferencias, és-

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tas tienden a acortarse y a desarrollarse visionescomunes o muy cercanas en muy diversas áreas.

–¿Cómo evalúa la participación de los actoressociales con relación a la próxima cumbre? Con-siderando el lema laboral, ¿se contempla un es-pacio para los actores del mundo del trabajo y dela producción? ¿No se diluye el rol de estos acto-res en ámbitos como los de “sociedad civil” o “sec-tor privado”?

–El Proceso de Cumbres tiene una larga his-toria de esfuerzos desparejos y más o menos in-tensos dirigidos a lograr la participación de la so-ciedad civil. En realidad, hay dos tipos de parti-cipaciones: una institucionalizada, que participaformalmente del Proceso de Cumbres realizandoaportes y manteniendo presencia en los foros quese organizan con ese fin, y otra que también hatenido, de hecho, una participación muy intensa,cuestionadora de los foros intergubernamentales.Desde Seattle, en 1999, hay una enorme movili-zación contestataria, que se pronuncia por la con-traria pero evidencia el gran interés de distintossectores de la sociedad civil por los temas que sediscuten en las cumbres y foros de gobiernos.

En cuanto al actual proceso de la IV Cumbre,intentamos promover la participación social eintensificar sus debates lo máximo posible, por-que creemos que de este modo se amplifica y en-riquece el foro de los gobiernos.

En cuanto al rol de las organizaciones de tra-bajadores y empleadores, estoy convencido de quetienen que jugar un papel relevante y destacado,sobre todo teniendo en cuenta que el lema poneen el centro de la cumbre la temática del trabajoy el empleo. En el pasado reciente, la participa-ción de estas organizaciones fue muy marginal.Tengo la convicción de que la propuesta de la pre-sidencia argentina será –todavía están pendien-tes el debate y la decisión al respecto– que el sec-tor trabajador y el sector empleador tengan unespacio específico porque, efectivamente, el temaasí lo amerita. Queremos que después de la cum-bre esos sectores queden incorporados en formapermanente al proceso; lo consideraríamos ungran logro si así ocurriese.

En síntesis, todavía no está resuelto el modode encuadrar la participación de los actores delmundo del trabajo, pero queremos que haya unsegmento con cierta especificidad para las orga-nizaciones de trabajadores y empleadores. Den-tro de lo que genéricamente se llama la socie-dad civil, pero como un segmento diferenciadode los otros ámbitos no gubernamentales orien-tados por objetivos de desarrollo diversos. Esta

participación se verá potenciada en la cumbrecon el rol de los ministros de Trabajo, así comocon la presencia en Mar del Plata del directorgeneral de la OIT.

–Entre los organismos del sistema de Nacio-nes Unidas –y dado el lema de la cumbre– ¿tienela OIT un lugar privilegiado en el proceso?

–Un aporte clave de esta cumbre va a ser in-corporar a la OIT, sobre todo a través de su ins-tancia regional, como uno de los organismos queparticipa del proceso. Ahora es clara su integra-ción debido al lema laboral de la próxima cum-bre, pero la ausencia de la OIT durante estos diezaños debe motivar nuestra reflexión. Me pareceque esa ausencia refleja –más que una falta de lapropia OIT– la falta de centralidad que la cues-tión del empleo y del trabajo tenía para los paí-ses en cumbres anteriores.

Nuestra intención es que la OIT se sume demodo permanente al proceso a partir de la próxi-ma cumbre. Seguramente esta nueva orientaciónhemisférica dará lugar a su mayor involucramien-to, y no dudo de que muchas de las metas delpróximo Plan de Acción orientadas al empleo decalidad tendrán mayor eficacia con la asistenciatécnica de la OIT.

–Le pido una reflexión sobre el rol de los mi-nisterios de Trabajo “hacia” y “en” la cumbre.Como usted bien sabe, el tema es central en elámbito de la Conferencia de Ministros de Traba-jo de la OEA (CIMT), donde hay un intenso deba-te para elaborar una propuesta que sirva comoinsumo a la Declaración de Mar del Plata. ¿Losjefes de Estado de las Américas darán prioridada una iniciativa como ésta?

–Dado que la cumbre tiene como objetivo cen-tral el debate sobre el trabajo, su relación con lapobreza y con la gobernabilidad, es efectivamen-te muy importante el rol que deben jugar los mi-nisterios y los ministros de Trabajo. Sobre todo,porque hay una conferencia hemisférica de losministros de Trabajo que se expresa con anterio-ridad a la cumbre, y esa conferencia debiera darelementos muy importantes. En parte, elemen-tos útiles para el enfoque de la Declaración delos Jefes de Estado pero, sobre todo, para el Plande Acción. Sin duda, estos elementos tienen quetenerse en cuenta en los últimos GRIC, por lo cuales muy importante que haya un estrecho inter-cambio de información y de colaboración entrelos ministerios de Trabajo y las cancillerías queestán negociando los documentos en estos mesesprevios a la cumbre. A fin de asegurar la centra-

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Entrevista

REVISTA DE TRABAJO

lidad del trabajo decente como factor de integra-ción social en los compromisos de la IV Cumbreson muy relevantes los aportes y consensos ema-nados de la Conferencia de Ministros de Trabajo.Los consensos logrados en ese ámbito tendrán altoimpacto en la cumbre ya que, por razones políti-cas y también de orden práctico, hay una rela-ción bastante directa entre ambos eventos.

–Usted hizo referencia a la magnitud de per-sonas excluidas en el continente, sobre todo enAmérica Latina. ¿Hay algún “mensaje”, algunaseñal esperanzadora para ellos, en el proceso decumbres? ¿Es un proceso que tiene alguna respues-ta para el “sur”?

–Creo que la señal esperanzadora está, comosiempre, en la conciencia de los pueblos. Y meparece que en la conciencia de los pueblos hayhoy una reflexión de lo que ha pasado en los últi-mos quince años base bastante sólida que se ex-presa hoy en la emergencia de un nuevo lideraz-go político en la región. Creo que el presidenteNéstor Kirchner es un buen ejemplo del nuevoliderazgo político que expresa nuevas preocupa-ciones; preocupaciones por el empleo, por la dis-tribución del ingreso, por la lucha contra la des-igualdad y contra la exclusión social. La idea cen-tral sería que tenemos que encarar un proceso dedesarrollo integral que debe estar centrado en lagente.

Me parece que esta conciencia política, que esmayoritaria en muchos países del hemisferio, tie-ne un mensaje esperanzador. Muestra la recupe-ración de las distintas fuerzas populares que enlos años 90 sufrieron una grave crisis políticacomo parte de los cambios que se vivieron en elmundo. Lo esperanzador es básicamente que es-tamos en un camino de recuperación, dentro decada país y también dentro del escenario inter-nacional. Los pueblos vuelven a tener más im-portancia y los países menos poderosos puedenempezar a decir algo. En ese marco, el Procesode Cumbres va a reflejar estos cambios: desde ellema, refleja ya una realidad distinta y más es-peranzadora porque está más cerca de las pre-ocupaciones de la gente.

¿Qué surge de estos procesos de cumbres? Creoque surgen algunas prioridades políticas quemarcan el centro de la escena, que serán orienta-doras de futuras acciones de gobierno y que, a lavez, pondrán a la luz los problemas centrales dela sociedad. Y creo que un debate de los presi-dentes sobre cómo el trabajo es un elemento in-tegrador esencial para erradicar la pobreza y for-talecer la gobernabilidad democrática constitu-ye un paso muy positivo en el debate sobre nues-tra realidad. No olvidemos que una caracteriza-ción adecuada de la realidad es un paso trascen-dente para su superación.

P u b l i c a c i o n e s

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GENERANDO TRABAJO DECENTEEN EL MERCOSUR. EMPLEO YESTRATEGIA DE CRECIMIENTO

Buenos Aires, Oficina Internacional del Trabajo,1ª edición 2005, 2 volúmenes, 752 páginas.

En la actualidad, nadie discute la relevanciadel empleo de calidad como elemento clave parael progreso de los individuos y las sociedades. Lasprincipales declaraciones multilaterales que serefieren al desarrollo social han destacado que elempleo en condiciones dignas es una premisa fun-damental para la consolidación de un mundo máslibre, igualitario, solidario y seguro.

La OIT, desde hace tiempo, ha centrado susesfuerzos en el concepto de trabajo decente. Laobra que en este caso nos ocupa –Generando tra-bajo decente en el Mercosur. Empleo y estrategiade crecimiento– es una muestra de los alcancesque le otorga al tema y fue presentada –a solici-tud de la Comisión Sociolaboral del Mercosur–como contribución al debate que se llevó a caboen la Conferencia Regional de Empleo del Mer-cosur (CREM), realizada en Buenos Aires en abrilde 2004.

Se trata de un enfoque que no se limita al cam-po de las políticas activas de empleo. Pone énfa-sis en los principales rasgos que debería tomaren cuenta una estrategia de crecimiento orienta-da a la generación de trabajo decente con empleode calidad y promueve el apoyo a los sectoresmodernos de la economía a fin de posibilitar, enel menor plazo posible, una transformación enaquellos que están rezagados. Este enfoque abar-ca políticas del nivel micro, meso y macroeconó-mico, destinadas a alcanzar objetivos que se iden-tifican como imprescindibles para acelerar el cre-cimiento, elevar la creación de empleo de calidady transformar las actividades informales.

La obra consta de un resumen inicial y de ca-torce capítulos, divididos en dos tomos.

En el capítulo I, Norberto E. García desarro-lla el enfoque estratégico para acelerar el creci-miento y la creación de empleo de calidad. En elanálisis respecto del rol del Mercosur destaca, enprimer lugar, la importancia de diseñar políticasque profundicen la integración a fin de expandirel mercado ampliado para las exportaciones de

los países miembros, y en segundo lugar, la nece-sidad de generar, desde la región, una platafor-ma de políticas que potencie la inversión en elmercado ampliado a través del fortalecimiento delos países miembros en diversas áreas del comer-cio exterior, de la difusión de innovaciones y dela capacitación técnica laboral. Respecto de lasacciones promotoras de crecimiento, destaca queel reforzamiento de interacciones con tercerospaíses desarrollados resulta vital para el progre-so regional, en tanto implica acceder a mercadosde innovaciones y conocimientos de nuevos pro-ductos y favorecer la inserción en las corrientesmás dinámicas del comercio mundial.

El capítulo II, elaborado a partir de la contri-bución de Roberto Frenkel y Martín Rapetti, pre-senta el régimen macroeconómico de tipo de cam-bio real competitivo y estable. Respecto de la apli-cabilidad del mismo en los países del Mercosur,sostiene que la adopción del régimen no implica-rá una discontinuidad de las políticas macroeco-nómicas en curso, sino más bien una reorganiza-ción de éstas, poniendo énfasis en el empleo y elcrecimiento sostenido que la motiva.

En el capítulo III se plantea un enfoque depolíticas hacia las redes y tramas productivas.Preparado a partir de la contribución de RobertoBisang, Sebastián Sztulwark y Gabriel Yoguel,en el trabajo se señala que las economías delMercosur evidencian una escasa presencia deredes de alta densidad dedicadas a productos deelevado valor agregado, que sean intensivas eninnovaciones y que estén insertas en mercadosexternos de alta potencialidad. Teniendo en cuen-ta que ello afecta el nivel y la calidad del empleoy que, como tal, su impulso demanda la imple-mentación de políticas diferenciales, se hace ne-cesario contar con alguna tipología de las redeslocales de producción de bienes y servicios.

El capítulo IV, elaborado a partir de la contri-bución de Gustavo Svarzman, analiza la promo-ción de exportaciones y el fortalecimiento de la

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Publicaciones

REVISTA DE TRABAJO

integración regional. Desde el punto de vista delos desafíos del Mercosur en la nueva década,resulta sustancial desarrollar políticas e instru-mentos tendientes a generar un ambiente favo-rable para la inversión, la innovación tecnológi-ca y el desarrollo de negocios vinculados con losmercados externos en sectores dinámicos, apro-vechando para ello las nuevas posibilidades quese derivan tanto de los actuales precios relativoscomo de las capacidades microeconómicas gene-radas en algunas ramas productivas.

El capítulo V, que presenta propuestas paramejorar la formación laboral, se basa en una con-tribución de Fernando Casanova y Norberto E.García. La propuesta de este capítulo es la cons-trucción de una institucionalidad que permitadesarrollar un mercado regulado de servicios decapacitación, con plena participación de entida-des privadas y públicas como oferentes de los ser-vicios respectivos. La institucionalidad debe ne-cesariamente comprender la organización de esemercado, la entidad rectora, las reglas e incenti-vos para los participantes, los sistemas de eva-luación de pertinencia y calidad, las vías de cer-tificación de competencias, el financiamiento, lasreglas de acceso al financiamiento vía licitaciónde recursos, la formación en la empresa, los in-centivos fiscales y el acceso para la pequeña ymicroempresa.

El capítulo VI, que desarrolla la política deinnovaciones en el Mercosur, concluye el primervolumen del Informe. Elaborado con la contribu-ción de Guillermo Anlló y Fernando Peirano, des-taca la necesidad de modificar la trayectoria quehan venido siguiendo los Sistemas de Innovaciónen el Mercosur. Ello requeriría producir cambiosen el enfoque y en los instrumentos que se refie-ren a la política pública. En efecto, la región en-frenta el desafío de avanzar hacia un modelo depolítica más pragmático, que incorpore la inte-racción entre oferta y demanda en el proceso deinnovación. Se reconoce que la producción de co-nocimiento no es lineal y que el proceso de pro-ducción requiere tanto del aporte de la ciencia yla investigación como del mercado y la demandapara aplicar tecnología a la producción.

El segundo volumen presenta ocho capítulosy cierra –hasta el presente– la versión prelimi-nar del trabajo realizado.

El capítulo VII –que ofrece una propuesta parael desarrollo de la infraestructura en el Merco-sur– fue preparado a partir de la contribución deJosé Guilherme dos Reis y Roberto Iglesias. Elvínculo entre inversiones en infraestructura ycrecimiento económico ha sido discutido intensa-

mente en la literatura económica, pero la rela-ción de causalidad entre esas dos variables no essimple. En la actualidad, el interés por el desa-rrollo de la infraestructura ha tomado nuevosbríos y el presente trabajo intenta discutir aspec-tos diversos.

El capítulo VIII, elaborado a partir de la con-tribución de Roberto Villamil y Pablo Costamag-na, analiza políticas para una mayor articulacióny competitividad de las MyPE, con el objeto deque mejoren su desempeño y puedan convertirseefectivamente en entidades generadoras de em-pleo de calidad. Los países del Mercosur se ca-racterizan por registrar un gran número de polí-ticas y programas hacia las MyPE, públicas yprivadas, que actúan a nivel nacional, regional,provincial-estadual y municipal. Muchas de es-tas iniciativas se orientan a muy diversos objeti-vos –no siempre compatibles– y con significati-vos grados de superposición. Sería útil en estecampo –propone el informe– la creación de me-sas de coordinación de políticas y programas des-tinados a establecer una mayor convergenciahacia los objetivos intermedios para un desarro-llo sostenible de las MyPE. Un segundo paso se-ría la vinculación entre las mesas de coordina-ción de los diferentes países integrantes del Mer-cosur a fin de potenciar este enfoque a nivel de lasubregión.

El capítulo IX, que analiza la institucionali-dad laboral y la competitividad, fue elaborado apartir de la contribución de Norberto E. García yJorge Notaro. El enfoque descansa explícitamenteen la ampliación y profundización del diálogo so-cial a nivel macro y meso (negociaciones secto-riales de acuerdos marco) y micro (negociacionespara la productividad a nivel de empresa) comovía para procesar las negociaciones entre actoressociales. Esto supone nuevos roles para los acto-res sociales y cambios en su forma de relacionar-se. Implícitamente, el enfoque requiere de unacultura de relaciones laborales basada más en lanegociación y en la cooperación que en la con-frontación. Para economías relativamente peque-ñas respecto de los flujos internacionales de co-mercio y de capital como lo son las economías delMercosur, el desafío de una inserción competiti-va en la economía internacional necesita un gra-do de cooperación social elevado –capaz de gene-rar aumentos de productividad basados en la co-operación entre actores– y consciente de que unaalta conflictividad laboral beneficia esencialmen-te a los competidores externos.

El capítulo X plantea las implicancias de lapolítica de la información diferenciada en el mer-

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GENERANDO TRABAJO DECENTE EN EL MERCOSUR


cado laboral, y fue preparado sobre la contribu-ción de José Marcio Camargo y Mauricio CortezReis. El capítulo presenta una hipótesis alterna-tiva para entender ciertos fenómenos de desem-pleo. En el modelo propuesto, el desempleo enciertos casos sería generado en realidad por laincertidumbre en cuanto a la calidad de los tra-bajadores, y no por el elevado costo de emplear-los. Si este argumento fuese correcto, uno de losprincipales objetivos de las instituciones que re-gulan el mercado laboral debería ser el de trans-formar el proceso de transmisión de informaciónentre trabajadores y empleadores, haciéndolomás transparente.

El capítulo XI –elaborado a partir de la con-tribución de María Cristina Cacciamali– evalúalas políticas activas de empleo implementadas enlos países del Mercosur. Presenta los argumen-tos económicos y políticos que justifican las ac-ciones gubernamentales en el campo de las prin-cipales políticas activas del mercado de trabajo,muestra los resultados del estudio de evaluaciónde las políticas activas del mercado de trabajovigentes o implementadas en los países del Mer-cosur a partir de los 90 y sugiere criterios, medi-das y acciones para reorientar los modelos trata-dos, o la introducción de nuevos modelos.

El capítulo XII, que analiza la institucionali-dad para el empleo en el Mercosur, fue prepara-do a partir de la contribución de María CarmenFerreira. El fortalecimiento de la institucionali-dad supranacional –señala– es de vital importan-cia para lograr los objetivos de integración delMercosur y actuar de manera decisiva sobre lospaíses miembros en la implantación coordinadade las distintas áreas. Un avance significativosería la creación de un consejo de empleo delMercosur para promover la coordinación de polí-

ticas que repercutan sobre el empleo, y la formu-lación de una estrategia regional para el empleoque contenga recomendaciones de acciones prio-ritarias.

El capítulo XIII –elaborado por Daniel Martí-nez– plantea la articulación de las actividadesinformales a la aceleración del crecimiento. Laaceleración del crecimiento de los segmentosmodernos –destaca este enfoque– no podrá, porsí sola, reducir toda la proporción de informali-dad que caracteriza a los países del Mercosur.Para ello se necesitan también procesos de trans-formación de segmentos importantes de las acti-vidades informales, que permitan elevar su pro-ductividad e ingresos.

El segundo volumen cierra con el capítulo XIV.Elaborado por Norberto E. García a partir de losanálisis y las sugerencias incluidos en los capí-tulos anteriores, presenta una agenda sobre laspropuestas del informe, un conjunto de proposi-ciones para el ámbito nacional y del Mercosurorientado a coordinar las políticas nacionales,fortalecer la integración y establecer institucio-nes, mecanismos y políticas sincrónicas con elobjetivo de acelerar la creación de empleo de ca-lidad.

Si bien las propuestas intentan responder aun enfoque orgánico, no agotan las posibilidadesde intervención en un área tan amplia y comple-ja como lo es la de la generación de trabajo de-cente y, en particular, del empleo de calidad. Enconsecuencia, no deben ser vistas como “todo loque se debe hacer” sino, más bien, como “lo másimportante que se debe hacer”, al menos desdela perspectiva que la OIT tiene del problema delempleo.

Ana Sampaolesi

D o c u m e n t o s

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Nosotros, los Ministros y Ministras de Trabajode las Américas, reunidos en Ciudad de México,México, los días 26 y 27 de septiembre de 2005,en el marco de la XIV Conferencia Interamerica-na de Ministros de Trabajo de la Organización delos Estados Americanos, con el fin de cumplir losmandatos contenidos en la Declaración de Méxi-co, nos comprometemos a implementar los si-guientes objetivos estratégicos de este Plan deAcción:

• Continuar fortaleciendo el proceso de Cumbrese implementar los mandatos relativos al tra-bajo y el empleo de la IV Cumbre de las Amé-ricas, en apoyo a la creación de trabajo paraenfrentar la pobreza y fortalecer la goberna-bilidad democrática.

• Promover políticas que estimulen la inversióny el crecimiento con equidad para un desarro-llo sustentable, consistentes con el conceptode trabajo decente.

• Continuar fortaleciendo la capacidad de losMinisterios de Trabajo, en un escenario de glo-balización, para fortalecer la gobernabilidaddemocrática, dar cumplimiento efectivo a lalegislación laboral nacional, promover la in-clusión social e impulsar el dialogo social.

• Promover el respeto y propiciar la aplicaciónefectiva de las normas internacionales funda-mentales del trabajo contenidas en la Decla-ración de la Organización Internacional delTrabajo (OIT) relativa a los Principios y Dere-chos Fundamentales en el Trabajo y su Segui-miento de 1998.

Organización

La Presidencia pro tempore de la Decimocuar-ta Conferencia de Ministros de Trabajo (México),con la colaboración de la Presidencia anterior(Brasil) y la futura (Trinidad y Tobago), con elapoyo de la Secretaría Técnica, del Comité Téc-nico Permanente sobre Cuestiones Laborales(COTPAL), y con la participación de representan-tes del Consejo Sindical de Asesoramiento Técni-co (COSATE) y de la Comisión Empresarial deAsesoramiento Técnico en Asuntos Laborales(CEATAL), será responsable de promover la im-plementación de este Plan de Acción. Para ellocontinuará mejorando la colaboración y coopera-ción con las organizaciones regionales e interna-cionales relevantes, la Organización Internacio-nal de Trabajo (OIT), la Comisión Interamerica-na de Mujeres (CIM), el Instituto Interamerica-no del Niño, la Niña y Adolescentes (IIN), la Co-misión Económica para la América Latina y elCaribe de las Naciones Unidas (CEPAL), la Or-ganización Panamericana de la Salud (OPS), elBanco Interamericano de Desarrollo (BID), elBanco de Desarrollo del Caribe (BDC), la Corpo-ración Andina de Fomento (CAF), el Banco Cen-troamericano de Integración Económica (BCIE)y el Banco Mundial, entre otras.

Recursos

Los Estados miembros deben dedicar los re-cursos económicos, técnicos y logísticos disponi-

* México, 26-27 de septiembre de 2005. Aprobado en la sesión de clausura, celebrada el 27 de septiembre de 2005, sujeta a revisiónpor la Comisión de Estilo.

Organización de losEstados Americanos

Consejo Interamericano para elDesarrollo Integral (CIDI)

XIV CONFERENCIAINTERAMERICANA DE OEA/Ser.K/XII.14.1MINISTROS DE TRABAJO TRABAJO/doc.5/05 rev.326-27 de septiembre de 2005 27 septiembre 2005Ciudad de México, México Original: español

PLAN DE ACCIÓN DE MÉXICO

(Aprobado en la sesión de clausura, celebrada el 27 de septiembre de2005, sujeta a revisión por la Comisión de Estilo)

XIV Conferencia Interamericanade Ministros de Trabajo*

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Documentos

REVISTA DE TRABAJO

bles para ejecutar este Plan de Acción, y facilitarla participación de COSATE y CEATAL. Adicio-nalmente, la Presidencia pro tempore, con el apo-yo de la Secretaría Técnica, invitará a las orga-nizaciones regionales e internacionales relevan-tes a hacer contribuciones voluntarias para apo-yar actividades y proyectos contemplados en estePlan y para facilitar la participación de las refe-ridas entidades sindicales y empresariales.

Grupos de Trabajo

Los Grupos de Trabajo están constituidos porrepresentantes de los Ministerios de Trabajo,COSATE y CEATAL, su Secretaría Técnica es laSecretaría General de la OEA y cuentan con elapoyo permanente de organizaciones regionalese internacionales relevantes. El objetivo primor-dial de los Grupos de Trabajo es asesorar a laCIMT para lograr los propósitos de la Declara-ción de México; para ello, los Grupos profundiza-rán el análisis de temas identificados en este Plande Acción, proveerán información y estudios per-tinentes, y darán seguimiento a iniciativas he-misféricas.

GRUPO DE TRABAJO 1: El trabajodecente como instrumento de desarrollo ydemocracia, en el contexto de laglobalización

El Grupo de Trabajo 1 considerará al trabajodecente como un eje principal de sus actividadesen el marco de un enfoque que contemple unamayor integración de políticas económicas, socia-les y laborales, con el fin de impulsar el trabajo yel empleo como tema transversal de las políticaspúblicas. En este sentido, el Grupo de Trabajocontinuará construyendo sobre la labor del ante-rior GT1 “Dimensiones laborales del proceso dela Cumbre de las Américas” y continuará exami-nando la dimensión sociolaboral de la globaliza-ción.

6. El Grupo de Trabajo 1 atenderá los siguien-tes temas prioritarios, en el marco de la promo-ción del trabajo decente:

• Articulación de políticas económicas, socialesy laborales;

• Análisis y promoción de políticas activas ypasivas para el mercado de trabajo (informa-ción sobre los mercados laborales, condiciones

para la generación de empleo, formación ycapacitación profesional, intermediación labo-ral, etc.) y fomento a las empresas como mo-tor del crecimiento con empleo;

• Integración de la perspectiva de género en laspolíticas laborales y de empleo;

• Promoción de la no discriminación, con espe-cial atención a los grupos en situación de vul-nerabilidad;

• Combate al trabajo infantil, con especial én-fasis en la prevención y erradicación de suspeores formas;

• Combate al trabajo esclavo o forzoso y todotrabajo en condiciones degradantes;

• Incorporación del sector informal al trabajodecente;

• Apoyo a micro, pequeñas y medianas empre-sas y otras unidades de producción;

• Derechos laborales de los trabajadores mi-grantes.

El Grupo de Trabajo 1 realizará las siguien-tes actividades, considerando el Informe Finalpresentado ante la XIV CIMT y estableciendonuevas iniciativas:

• Desarrollar una agenda de intercambio y co-operación sobre políticas de generación de tra-bajo decente, con el objetivo de apoyar las po-líticas nacionales y regionales que darán cum-plimiento a los compromisos emanados de laIV Cumbre de las Américas y la XIV CIMT.

• Dar seguimiento a las acciones e iniciativassobre el empleo implementadas en el hemis-ferio en los últimos años para identificar eintercambiar ideas y buenas prácticas sobreprogramas y proyectos nacionales y regiona-les sobre el empleo para promover la inclu-sión social y el trabajo decente.

• Analizar e intercambiar información paramejorar el entendimiento sobre las dimensio-nes laborales de los acuerdos de libre comer-cio y procesos de integración regional, cuandosea aplicable, y su impacto en el trabajo de-cente.

• Continuar analizando la posibilidad de forta-lecer la promoción del trabajo decente a tra-vés de mecanismos interamericanos, regiona-les y nacionales, con énfasis en el uso más efi-ciente de los recursos existentes.

• Promover una mayor comunicación entre losMinisterios de Trabajo con otras autoridadesa nivel nacional, con el objetivo de articularpolíticas centradas en el empleo. Solicitar ala OEA y a la OIT que colaboren en este es-

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fuerzo, a requerimiento de los Estados res-pectivos.

• Analizar y contribuir al desarrollo de políti-cas públicas destinadas a incorporar el sectorinformal y el trabajo no registrado al sectorformal, reconociendo la heterogeneidad delsector, con el fin de expandir la protección so-cial y mejorar la calidad y productividad deltrabajo. Para cumplir con este propósito, seanalizarán e intercambiarán las mejores prác-ticas de instrumentos efectivos de políticas ysu implementación para atender a los desa-fíos del empleo informal y del trabajo no re-gistrado.

• Identificar buenas prácticas y enfoques inno-vadores para mejorar la eficiencia de los mer-cados de trabajo y que optimicen la empleabi-lidad de los individuos a través de desarrollary mejorar los servicios de empleo y de unamejor focalización y administración de la ca-pacitación y desarrollo de habilidades, en co-operación con el sector privado, empleadores,sindicatos y capacitadores, y con especial aten-ción en la implementación a nivel local.

• Desarrollar acciones que promuevan el trabajodecente de los trabajadores migrantes en elmarco de lo establecido en la Declaración deNuevo León y en colaboración con el Progra-ma Interamericano aprobado por la AsambleaGeneral de la OEA en su resolución AG/RES.2141 (XXXV-0/05).

• Realizar estudios, formular propuestas y pro-mover el intercambio de prácticas exitosas enla incorporación de la perspectiva de géneroen las políticas públicas, especialmente en tér-minos de salarios, acceso y promoción en eltrabajo, buscando la eliminación de las dispa-ridades existentes, entre hombres y mujeres,como salario igual para trabajo igual.

• Analizar instrumentos de política para la in-tegración y no discriminación en el trabajo degrupos en situación desfavorable por razonesde edad, género, religión, porte de VIH/SIDA,discapacidad, etnia, entre otros, impulsandoenfoques innovadores que optimicen la em-pleabilidad de los individuos, con miras a pro-mover su inserción en el mercado laboral y suinclusión social.

• Contribuir al análisis y promoción de medi-das destinadas al fortalecimiento de la com-petitividad y productividad de las micro, pe-queñas y medianas empresas y otras unida-des de producción, en las áreas de asistenciatécnica, financiera y formación profesional,considerando el ámbito local como factor de

desarrollo y de generación de empleo.• Solicitar a la OIT que en su Decimosexta Re-

unión Regional Americana aborde el tema cen-tral de la XIV CIMT: “La persona y su trabajoen el centro de la globalización”, con especialénfasis en el trabajo decente.

Grupo de Trabajo 2: Fortalecimiento delas capacidades de los Ministerios deTrabajo para responder a los retos de lapromoción del trabajo decente, en elcontexto de la globalización

El Grupo de Trabajo 2 continuará desarrollan-do esfuerzos para aumentar la capacidad insti-tucional de los Ministerios de Trabajo, con mirasa fortalecer la promoción del trabajo decente enel contexto de la globalización. En este sentido,el Grupo continuara construyendo sobre la labordel anterior Grupo de Trabajo 2 “Fortalecimien-to Institucional de los Ministerios de Trabajo”.

En este sentido, el Grupo de Trabajo 2 tendrácomo temas de énfasis:

• desarrollo de mecanismos para fortalecer a lasadministraciones laborales;

• análisis e intercambio de políticas y accionesdirigidas a la promoción de la Declaración so-bre los Principios y Derechos Fundamentalesen el Trabajo de la OIT, haciendo énfasis en elprincipio de la abolición efectiva del trabajoinfantil;

• fortalecimiento y sostenibilidad de las activi-dades de asistencia técnica y cooperación ho-rizontal, como medio para desarrollar las ca-pacidades de las administraciones laborales;

• estudiar la utilización óptima de los recur-sos de la cooperación internacional, fortale-ciendo las relaciones con las agencias inter-nacionales.

El Grupo de Trabajo 2 realizará las siguien-tes actividades, considerando el Informe Finalpresentado ante la XIV CIMT y estableciendonuevas iniciativas:

• Promover el cumplimiento y la aplicación delas leyes laborales nacionales, incluyendo:

• Impulsar acciones de asistencia técnica a lasadministraciones laborales para el fortaleci-miento técnico-institucional en sus funcionesclaves.

• Acciones específicas para sensibilizar y capa-citar a los empresarios, a los trabajadores y a

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Documentos

REVISTA DE TRABAJO

la ciudadanía en general, sobre los derechos,obligaciones y normativa existentes; así comolos procedimientos legales a su alcance parahacer valer los derechos;

• Continuar impulsando el perfeccionamientode la capacidad de los Ministerios de Trabajopara promocionar el trabajo decente utilizan-do, a solicitud de los gobiernos, los serviciosde diagnóstico de organismos especializados.

• Impulsar de manera tripartita la creación deun Reconocimiento Interamericano del Traba-jo a las buenas prácticas de micro, pequeñas,medianas y grandes empresas y otras unida-des de producción comprometidas con la in-novación, la productividad y la competitividad,así como con el fortalecimiento del empleo decalidad.

• Promover la sostenibilidad de actividades decooperación en el marco de la CIMT, median-te:

• Impulsar el fortalecimiento de las capacida-des de la unidad departamental a cargo de lacooperación internacional en el Ministerio deTrabajo.

• Información a los Ministerios de Trabajo so-bre los procedimientos exigidos por los paísesdonantes para obtener asistencia técnica.

• Promover el intercambio para la difusión deexperiencias nacionales exitosas y la coordi-nación entre las administraciones laboralesdel hemisferio en el ámbito bilateral y multi-lateral.

• Fortalecer la alianza estratégica entre losMinisterios de Trabajo y los Ministerios deSalud, Educación y Ambiente para avanzar enla protección social y en acciones nacionales ysubregionales que propicien ambientes de tra-bajo saludables; condiciones de salud y segu-ridad de los trabajadores y ofertas de forma-ción profesional conjuntas. Se le solicita a laOPS que conjuntamente con la OEA, la OIT yel PNUMA colaboren en este esfuerzo.

Con relación a expandir la actual base de co-nocimientos y responder a nuevas problemáticasde las relaciones industriales, el Grupo de Tra-bajo 2 desarrollará las siguientes actividades:

En el campo de las relaciones laborales:

• Alentar el tripartismo en las instituciones ypromover la creación y fortalecimiento demecanismos de diálogo social por medio de laidentificación de las mejores prácticas de diá-logo social en el hemisferio y su difusión enpaíses que carezcan de estas instituciones.

• Solicitar que la OIT, en consulta con todos losintegrantes del Grupo de Trabajo, concluya laelaboración de la guía práctica sobre BuenasRelaciones Laborales en las Américas y facili-te la realización de talleres regionales parasu difusión e implementación.

En el campo de las micro, pequeñas y media-nas empresas, y otras unidades productivas:

• Solicitar que la OEA continúe la elaboraciónde un Portafolio de programas de apoyo a lamicro, pequeña y mediana empresa.

• Intercambiar información sobre actividades dela Cumbre relacionadas con las micro, peque-ñas y medianas empresas y continuar apoyan-do las actividades del Congreso de PYMES,que se reunió por primera vez en Chile en2004.

• Solicitar a la OEA que facilite, en consulta contodos los integrantes del Grupo de Trabajo, larealización de actividades para continuaravanzando en la promoción de iniciativas parala innovación y el emprendimiento en estesector.

En el campo de los sistemas de servicios deempleo:

• Examinar alternativas para mejorar el eficien-te funcionamiento de los mercados laborales,incluyendo el desarrollo y mejora de los servi-cios de empleo.

• Explorar el desarrollo de una plantilla de au-todiagnóstico sobre servicios de empleo, queaborden varios aspectos vinculados al mejo-ramiento de dichos servicios.

Con relación a la promoción de la Declaraciónde Principios y Derechos Fundamentales de laOIT:

• Colaborar con la OIT en la promoción de suDeclaración relativa a los principios y dere-chos fundamentales en el trabajo y su segui-miento en toda la sociedad, y explorar inicia-tivas para aumentar el grado de concientiza-ción en los sistemas educativos.

Con relación a la identificación de medios máseficaces para incrementar la asistencia técnica yla cooperación horizontal para el desarrollo decapacidad de los Ministerios de Trabajo, el Gru-po de Trabajo 2 hará lo siguiente:

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• Continuar las discusiones con miras a acor-dar el funcionamiento de una Red Interame-ricana para la Administración Laboral (com-ponentes 3 a 6, OEA/Ser.K/XII.14.1 TRABA-JO/RTP/doc.7/05), solicitando que la Secreta-ría Técnica explore posibles fuentes de finan-ciamiento.

Directrices para el funcionamiento de losGrupos de Trabajo

Los Grupos de Trabajo serán coordinados porlos siguientes Ministros de Trabajo, elegidos poresta Conferencia, quienes pueden desempeñarfunciones directamente o por intermedio de re-presentantes:

• Grupo de Trabajo 1: Ministros de Trabajo de*** (Presidente), de *** (Vicepresidente) y de*** (Vicepresidente).

• Grupo de Trabajo 2: Ministros de Trabajo de*** (Presidente), de *** (Vicepresidente) y de*** (Vicepresidente).

Los Grupos de Trabajo deberán definir un cro-nograma para las actividades asignadas en estePlan de Acción y establecer los procedimientos ymetodologías que deben seguir sus reuniones,recogiendo las experiencias anteriores de los Gru-pos de Trabajo, antes de febrero de 2006. LosGrupos de Trabajo se reunirán por lo menos dosveces antes de la XV Conferencia Interamerica-na de Ministros de Trabajo.

En las reuniones de los Grupos de Trabajo seprivilegiará el diálogo entre los Ministerios deTrabajo, con la participación de COSATE y CEA-TAL.

Los Grupos de Trabajo deben explorar la difu-sión de la información que sea pública, conjunta-mente con COSATE, CEATAL y gobiernos, en elmarco de sus actividades.

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PROPUESTA DE TEXTO PARAINCLUSIÓN EN LA DECLARACIÓNDE LA IV CUMBRE DE LASAMÉRICAS

XIV Conferencia Interamericana deMinistros de Trabajo*

* México, 26-27 de septiembre de 2005.

Reconocemos las contribuciones vitales de losMinisterios de Trabajo para el logro de los objeti-vos de la IV Cumbre de las Américas de “creartrabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer lagobernabilidad democrática” y a la promoción detrabajo decente y políticas que estimulen la in-versión y el crecimiento económico con equidad.Estamos comprometidos a fortalecerlos para ase-gurarles suficientes recursos nacionales presu-puestarios y técnicos para permitirles llevar acabo sus deberes de forma eficiente. Hacemos unllamado a nuestros respectivos Ministros de Tra-bajo, en una labor conjunta con empleadores ytrabajadores para promover la capacitación pro-fesional y el aprendizaje a lo largo de toda la vida

de los trabajadores para que puedan insertarseadecuadamente en los mercados laborales, parafacilitar el desarrollo de habilidades y conocimien-to de los trabajadores y de las personas que bus-can empleo; para implementar políticas y progra-mas como la mejora de los servicios de empleo yacceso a la información laboral de calidad, parael funcionamiento efectivo del mercado laboral;y para impulsar eficazmente el cumplimiento denuestras leyes y regulaciones laborales. Instamosa los ministros a continuar la cooperación bilate-ral y multilateral dirigida al desarrollo de capa-cidades. Tomamos nota también de la Declara-ción y Plan de Acción de México y su rol en con-tribuir al avance de los objetivos de la Cumbre.

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LOS EFECTOS SOCIOLABORALESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ENEL EMPLEO Y EL COMBATE A LAPOBREZA*

Señores y señoras Ministros de Trabajo de lasAméricas

Señores y señoras representantes de trabaja-dores y empleadores

Señores y señoras representantes de OEA yOIT.

I

A partir del componente humanístico que elgobierno de México propuso como lema de estaconferencia, el eje temático de la presente sesión,que asocia políticas públicas y sus impactos en elempleo y el combate de la pobreza, está directa-mente vinculado al lema de la próxima cumbre deJefes de Estado. Por lo tanto, centraré mi exposi-ción en los debates que desde los ámbitos labora-les venimos sosteniendo en este proceso, y luegome permitiré una breve referencia a las políticasdel gobierno argentino en materia laboral.

En una Argentina en plena reconstrucción,como la definió el presidente Néstor Kirchner, latarea cotidiana del Ministerio de Trabajo es lagestión de conflictos laborales y sociales que na-cen de las naturales divergencias en la vida de lasociedad. Pero también es cotidiano el esfuerzodestinado a reparar las secuelas de los años decrisis para quebrar la lógica de la exclusión labo-ral y social.

Esta acción reparadora en la cual estamoscomprometidos no es específica del caso argenti-no. En el continente americano, otros países es-tán empeñados en corregir el balance de un de-cenio que vio crecer dramáticamente los nivelesde desempleo y pobreza sin alcanzar la moderni-zación esperada.

Prueba de esto es que los dirigentes del conti-nente –por iniciativa de la Argentina– han incor-

porado como eje central de la IV Cumbre de lasAméricas el lema “Crear trabajo para enfrentarla pobreza y fortalecer la gobernabilidad demo-crática”. Para nuestra gestión, el objetivo de lareunión del 5 de noviembre en Mar del Plata esuna oportunidad y una responsabilidad.

Estamos emergiendo de una profunda crisiscuyas causas se generaron tanto en el ámbito dela política económica como en el de la política ensí misma. La crisis afectó la organización y el fun-cionamiento de las estructuras institucionalesnacionales y locales y extremó el desajuste entrela política y la sociedad. Superarla requerirá unesquema integral de cambios: en la economía, enla política, en las relaciones sociales y en la es-tructura del Estado. No hay una causa común alas crisis nacionales, pero sí algunos elementosreconocibles en todas ellas: el incremento en losniveles de endeudamiento externo e interno, larecesión económica y el retroceso de nuestras in-dustrias; en el plano sociolaboral, los altos nive-les de desempleo o empleo precario, además deuna injusta distribución del ingreso. En este con-texto, la gobernabilidad del sistema fue severa-mente cuestionada.

Todo esto erosionó los consensos sobre políti-ca económica que se habían alcanzado en la pri-mera mitad de los 90, el optimismo sobre las pers-pectivas económicas y sociales de la región, y laconfianza en que pronto se haría realidad el tras-lado de los beneficios del crecimiento hacia el pro-greso social.

II

Frecuentemente nos acusan de una reiteradareferencia al pasado reciente en el discurso delgobierno. Sin embargo, así como tenemos la con-

* Discurso del ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación Argentina, doctor Carlos Alfonso Tomada, en la cuartasesión plenaria de la XIV Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA, México D.F., 27 de septiembre de 2005.

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REVISTA DE TRABAJO

vicción, en materia de derechos humanos, de queno podemos avanzar hacia el futuro sin memo-ria, también debemos ser conscientes del fracasode la “teoría del derrame”, a fin de emprender labúsqueda de un modelo alternativo de crecimien-to con equidad. O para decirlo en palabras quenos gustan más, un modelo de desarrollo centra-do en el empleo de calidad.

Nuestra insistencia en este punto no es aza-rosa. Éste es un debate todavía presente en elhemisferio, que se ha reactualizado con motivode la preparación de la IV Cumbre de las Améri-cas: ¿la crisis económica y social fue resultado delas “políticas” o de los “políticos”? Aquí tenemosuna postura muy firme –y en ello nos sentimosacompañados por muchos países de la región yde otros bloques del continente–. Las políticasimplementadas por agentes políticos y económi-cos que fundaban su optimismo en un crecimien-to sustentado en una apertura irrestricta al co-mercio internacional, en la liberalización de losmercados, en el endeudamiento y la atracción decapitales financieros, en la privatización de em-presas y bienes públicos, han fracasado.

Es por todos conocido el panorama de rece-sión en que entraron las economías regionaleshacia 1997 y la agudización de los problemas so-ciales y laborales, con aumento del desempleo, lainformalidad y la pobreza. Los servicios públicosse deterioraron, creció el malestar social y la ines-tabilidad política se hizo nuevamente presenteen varios países del continente americano.

III

Como ustedes bien saben, hay también un fuer-te debate sobre la inserción internacional de nues-tros países. La “Plataforma laboral hemisférica”elaborada por representantes de diversas organi-zaciones de trabajadores de las Américas plantea“fortalecer los procesos de integración frente a lostratados de libre comercio”. Estamos de acuerdo,pero tenemos que ser muy conscientes del contex-to en el que estamos dando el debate.

Hay países muy favorables a la apertura eco-nómica que creen que el levantamiento de todaslas barreras comerciales es siempre y en todomomento beneficioso. Nosotros pensamos que lalibertad de comercio es positiva, pero si tiene re-ciprocidad en los mercados de los países más de-sarrollados. Las trabas que estos mercados nosponen, sobre todo los subsidios agrícolas, plan-tean un grave problema a la producción local cuyaconsecuencia es más pobreza y desempleo ennuestros países. Éste es un problema muy serio

que está en la raíz de la generación de mecanis-mos de desigualdad dentro y entre las naciones.

IV

En esta línea se encuentra otro pilar de nues-tras convicciones que reiteramos en los debateshemisféricos: la necesidad de una integración delas políticas económicas y sociales.

Esta integración –con centro en el empleo–tiene correlatos institucionales, pues requiere, enel interior de los países, un mayor y más fructífe-ro diálogo entre el Estado y la sociedad, y en loque al gobierno se refiere, entre los ministerioseconómicos y sociales. Este diálogo es, primero,responsabilidad de los gobiernos. Pero tambiéncabe a las organizaciones sociales, particularmen-te del sector empresarial y al trabajador, promo-ver alianzas estratégicas para el logro de un de-sarrollo integral e inclusivo. La gran preguntapara este diálogo es cómo somos capaces de con-cebir y de realizar una economía competitiva, deinnovación a la vez tecnológica y social, que me-jore la productividad de los factores, pero tam-bién la vida de la gente.

En el terreno de las acciones, cabe recordarque los ministros de Trabajo del Mercosur acor-daron promover la integración de políticas deEstado –macroeconómicas, comerciales, produc-tivas, de infraestructura, migratorias, educativas,de previsión social– con el objetivo de promoverel empleo de calidad.

En la Argentina se están impulsando experien-cias de integración de políticas que optimicen losrecursos disponibles e involucren a los distintosactores sociales para un uso más inteligente yeficaz de aquéllos. Una de las propuestas másrecientes es la creación del Gabinete productivoque coordina ámbitos de gobierno y actores pri-vados para elaborar una estrategia de desarrollocomún, integrando las visiones de las áreas deeconomía y de trabajo y la perspectiva regional.

La coordinación entre las políticas laborales yeducativas es otro de los procesos que se han pues-to en marcha. La distribución de las oportunida-des de empleo está indisolublemente asociada ala cobertura, duración y calidad de la educaciónbásica y al acceso a oportunidades de formaciónpermanente y reconversión profesional. Éste esel eje de esta coordinación interministerial.

Otro ámbito de articulación es el Consejo Na-cional de Políticas Sociales en el que participanlos ministerios de Desarrollo Social, Trabajo,Educación, Economía y Salud, que definió unaagenda común de problemas y avanza en la opti-

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LOS EFECTOS SOCIOLABORALES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL EMPLEO Y EL COMBATE A LA POBREZA


mización de las políticas a partir de enfoques másintegrados.

V

Además, el proceso de preparación de la cum-bre nos encontró a los Ministerios de Trabajo ca-minando muy “codo a codo” con las cancillerías.Así lo evidencian las enfáticas referencias sobreel trabajo decente en los compromisos que se fue-ron suscribiendo.

Tal insistencia responde a la evidencia de quela precariedad laboral no sólo no se ha reducidosino que se ha acrecentado en gran parte de lospaíses de la región, como nos lo muestra anual-mente el Panorama Laboral de la OIT para elcaso de América Latina y el Caribe.

Seguiremos persistiendo en esta batalla, enla que nos sentimos acompañados por la voca-ción de empresarios y trabajadores que saben queapostar al “buen” trabajo es apostar a mejoresempresas y mejor sociedad.

La Argentina ya puede mostrar algunos logrosen este terreno. Llevamos treinta y cinco mesesde creación neta de empleo, fruto de un esfuerzosocial que generó más de 1.600.000 puestos detrabajo. La tasa de desocupación sigue siendo in-aceptable, pero ha descendido de 20,4 a 12,1%.

Si bien más del 40% de nuestro mercado labo-ral continúa en la precariedad, el 85% de la crea-ción neta de puestos de trabajo son formales, re-gistrados. Entre estos nuevos trabajadores forma-les, alrededor de 300.000 provienen de los progra-mas de contención social que venimos sostenien-do para quienes fueron las primeras víctimas denuestra crisis. Estos procesos no son casuales; es-tán apoyados por políticas activas de apoyo a laindustria, de inversión en la obra pública y por unrápido proceso de reconstrucción del poder de po-licía del Ministerio de Trabajo para la fiscaliza-ción del cumplimiento de las leyes laborales.

También hemos contribuido a mejorar la ca-lidad de nuestro ordenamiento laboral con unanueva legislación que tiene por objetivo mejo-rar la protección de los trabajadores y dar segu-ridad jurídica a las empresas, después de másde una década de políticas de desregulación yprecarización.

Ha vuelto la inversión en capacitación de lostrabajadores desocupados, de los que están enactividad y de los que recién se incorporan alempleo. El Estado ha financiado planes de cali-ficación para los principales sectores de activi-dad y para las distintas regiones del país. Tam-bién ha comenzado el proceso de recuperación

de la educación técnica sancionando una nuevaley que reafirma su existencia y ordena su fun-cionamiento.

Siguiendo el ejemplo de otros países latinoa-mericanos como México y Chile, estamos confor-mando una Red Nacional de Oficinas de Empleoque contribuya a aumentar la pertinencia de laformación e incrementar la inserción de los tra-bajadores.

Además, estamos mejorando el nivel de lasremuneraciones, jubilaciones y pensiones, a tra-vés de políticas salariales activas y de la promo-ción de la negociación colectiva, que se proponenmodificar el patrón regresivo de distribución delingreso heredado.

Para impulsar la equidad de género en el mer-cado de trabajo, se ha puesto en marcha la Comi-sión Tripartita de Igualdad de Trato y Oportuni-dades entre varones y mujeres.

VI

Para el logro de estos objetivos, el debate so-bre el rol del Estado se ha hecho presente nueva-mente a nivel continental. Nos preguntamos quéespera la sociedad del Estado para determinarcuáles son sus funciones y cuál debería ser la or-ganización más idónea para desempeñarlas. Pen-sar el Estado no es definir su “tamaño” sino acer-carlo a los ciudadanos y las ciudadanas para queresponda a sus expectativas. Es pensar la cali-dad de la gestión pública, sus condiciones técni-cas, sus fuentes de legitimidad.

Estos reclamos se fundan no sólo en la políti-ca sino también en la ética. En su reciente visitaa la Argentina, Robert Castel nos recordaba lagénesis del Estado social y su relación con la de-manda de seguridad de las personas y de la so-ciedad frente a las contingencias naturales y so-ciales. Pero un nuevo valor surgió en su reem-plazo: la inseguridad pasó a ser considerada unincentivo necesario para los individuos y para unmejor funcionamiento de los mercados. Los efec-tos de esta transformación axiológica fueron se-ñalados por Ulrich Beck: “El trabajo se precari-za, las bases del Estado se resquebrajan, la tra-yectoria normal de las personas se fragiliza”.

Es cierto que debemos superar las limitacio-nes del Estado de bienestar. No desconocemos lasdinámicas positivas emergentes de la iniciativapersonal. Sin embargo, un adecuado balance en-tre seguridad e incertidumbre es una materiapendiente en la región, y en este sentido recons-truir la trama institucional –entre ellas la esta-tal– es una prioridad.

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REVISTA DE TRABAJO

El gobierno argentino impulsa un rol másprotagónico del Estado en la definición de laspolíticas laborales, recuperando la iniciativa queen la década pasada estuvo sólo en manos delmercado.

Además de la intervención del Estado en ma-teria de política salarial y redistribución del in-greso, estamos fortaleciendo instituciones rele-vantes de diálogo social en el sistema de relacio-nes laborales argentino: luego de más de diezaños, el gobierno convocó al Consejo Nacional delEmpleo, la Productividad y el Salario Mínimo,Vital y Móvil que aprobó dos incrementos del sa-lario mínimo y abrió el debate sobre otros temassociolaborales.

También hemos dado un nuevo impulso y di-namismo a la negociación colectiva. El resultadoes la firma de más de 430 nuevos convenios conamplia cobertura y condiciones más favorablespara los trabajadores.

Estamos interviniendo activamente en la se-guridad social, para la mejora y ampliación delas prestaciones y la universalización de los ins-titutos existentes (seguro por desempleo, asigna-ciones, cobertura de salud, etc.) como herramientapara enfrentar la exclusión social.

Finalmente, quiero insistir sobre la importan-cia de la participación de los ministerios de Tra-bajo y las organizaciones de empleadores y tra-bajadores en el debate de las Américas.

Si en 1994 este el proceso de cumbres teníaun objetivo más acotado, vinculado a los temaseconómicos y comerciales, hoy hemos logradoconstruir una agenda más integral que los inclu-ye y supera.

Esto no es casual. Responde al cambio de pa-radigma político, económico y social que se pro-dujo en el hemisferio y a la convicción de que elgran desafío de América Latina es quebrar latendencia que tensiona nuestras democracias:el crecimiento de la brecha entre ricos y pobres,que refleja una realidad de exclusión social sinprecedentes. Este desafío expresado en el lemaque vincula trabajo, pobreza y gobernabilidaddemocrática es fruto de la voluntad política y dela fuerte movilización social de los pueblos ame-ricanos.

Necesitamos seguir reforzando esta idea fuer-za del “trabajo decente” y para ello los Ministeriosde Trabajo junto a las organizaciones sociales de-ben jugar un rol protagónico y hacer sentir su vozhacia y en la próxima cumbre de Mar del Plata.

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DECLARACIÓN TRIPARTITA PARAEL FOMENTO DEL EMPLEO Y ELTRABAJO DECENTE ENCENTROAMÉRICA Y REPÚBLICADOMINICANATegucigalpa, 30 de junio, 2005

I. PREÁMBULO

Los Ministros de Trabajo, los representantesde las organizaciones de empleadores y trabaja-dores de Costa Rica, El Salvador, Guatemala,Honduras, Nicaragua, Panamá y República Do-minicana, reunidos en Tegucigalpa, Honduras, el28, 29 y 30 de junio de 2005, suscribimos la pre-sente Declaración, con miras a situar el objetivode creación de empleos de calidad en el centro delas políticas de desarrollo. Para ello:

Reafirmamos el compromiso de nuestros Es-tados y sociedades frente al cumplimiento de laconstitución de la Organización Internacional delTrabajo de 1919 que en su preámbulo declara so-lemnemente que “la paz universal y permanentesólo puede basarse en la justicia social”.

Reconocemos el valor histórico y la pertinen-cia que tiene para la gobernabilidad en democra-cia, la justicia social, equidad y desarrollo econó-mico, la Declaración de OIT (1998) sobre los Prin-cipios y Derechos Fundamentales en el Trabajo ysu seguimiento.

Reafirmamos la Declaración Conjunta deCOSATE y CEATAL adoptada en el marco de laXIII Conferencia Interamericana de Ministrosde Trabajo (CIMT) de la OEA, en Salvador deBahía, Brasil, en septiembre de 2003, que de-clara: “hacemos un llamado a los gobiernos queasuman, con el apoyo de la OIT, el empleo comouna preocupación central y elemento clave parael desarrollo de planes conducentes a la erradi-cación de la pobreza que permitan superar lassituaciones de desigualdad y atraso que persis-ten en muchos países de nuestra región y secreen mayores oportunidades de progreso y bien-estar; y generen espacios de diálogo de alto ni-vel entre gobiernos y los interlocutores socialescon las instituciones financieras internaciona-les y regionales, para la discusión sobre la si-tuación del empleo y su impacto actual en losniveles de pobreza, que contribuya a avanzar en

el diseño de políticas armónicas en el contextodel trabajo Decente”.

Renovamos los preceptos centrales de la De-claración de Salvador de Bahía, Brasil, de la XIIIConferencia Interamericana de Ministros de Tra-bajo de la Organización de Estados Americanos(septiembre de 2003), en especial el convenci-miento que “las políticas implementadas pornuestros países ante el proceso de globalizaciónen ocasiones no logran mantener o reactivar elcrecimiento económico y, en consecuencia, se re-ducen las oportunidades de trabajo…” y que…“las políticas sociales y de empleo deberían tenerprioridad en la agenda política y económica…”.

Hacemos nuestros los preceptos relativos altrabajo, contenidos en la Declaración de NuevoLeón (enero de 2004), en que los Jefes de Estadode las Américas subrayaron: “Estamos compro-metidos con los principios del trabajo decente es-tablecidos por la Organización Internacional delTrabajo y promoveremos la aplicación de la De-claración relativa a los Principios y DerechosFundamentales en el Trabajo, con el convenci-miento de que el respeto de los derechos y la dig-nidad de los trabajadores es un elemento esen-cial para alcanzar la reducción de la pobreza y eldesarrollo social y económico sostenible de nues-tros pueblos”. Por tanto, ratificamos nuestro com-promiso conjunto de velar por la vigencia efecti-va de la libertad sindical y de negociación colec-tiva, la erradicación del trabajo infantil y el tra-bajo forzoso u obligatorio y la eliminación de to-das las formas de discriminación en el trabajo.

Ratificamos la vigencia del Acuerdo de SantoDomingo para adoptar una agenda laboral su-bregional tripartita, que expresa la decisión delos Ministerios de Trabajo y las organizacionesde empleadores y trabajadores de Centroaméri-ca y República Dominicana por avanzar en la de-finición de políticas para el fomento del empleode calidad y trabajo decente con una visión su-bregional y de amplio consenso.

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REVISTA DE TRABAJO

Exaltamos los esfuerzos de los países del áreaen la definición de políticas nacionales de empleoy trabajo decente, las cuales incorporan un altogrado de consenso entre los interlocutores socia-les. Estas experiencias exitosas sirven de refe-rencia en el presente planteamiento de compro-misos de alcance subregional y constituyen unejemplo a seguir por los demás países.

Valoramos extraordinariamente el diálogo so-cial como un medio y a la vez un fin que permitemantener condiciones de estabilidad social; ex-presando, además, un compromiso conjunto dereconocimiento de la legitimidad de las organi-zaciones de empleadores y trabajadores como fac-tores fundamentales de la institucionalidad de-mocrática.

II. CONSIDERANDO QUE:

1) El tema de generación de empleo y trabajodecente es una preocupación central y elemen-to esencial para el desarrollo de nuestros paí-ses.

2) Para una mayor armonía y garantía para eldesarrollo es fundamental el respeto a los de-rechos laborales, consignados dentro del mar-co de la Declaración de la OIT, relativa a losprincipios y derechos fundamentales en el tra-bajo y su seguimiento de 1998.

3) Se deben fortalecer y generar políticas deempleo en los países del istmo centroamerica-no y República Dominicana, para disminuirlos niveles de pobreza, de informalidad de losempleos y, que reúnan las condiciones de sersostenibles, dignos y de calidad.

4) La educación, la formación y capacitación sonejes fundamentales para potenciar la inser-ción en el mercado laboral, para ello se hacenecesario capacitar a los trabajadores y em-presarios para dar respuesta a los nuevos re-tos de competitividad y poder enfrentar lasnuevas condiciones laborales y promover elespíritu empresarial para impulsar la crea-ción de empresas y de empleos dignos.

5) Los estudios presentados por la OIT, en el ForoTripartito sobre Empleo, destacan la necesi-dad de una mayor inversión en infraestructu-ra productiva para contribuir al efectivo de-sarrollo socio-económico de los pueblos.

6) Es imprescindible una eficiente y transparenteadministración de los recursos tributariospara lograr mayor progreso colectivo.

7) El diálogo social y el tripartismo son esencia-les para avanzar en la búsqueda de la concer-tación de soluciones apropiadas y duraderas

ante los desafíos de la integración y el desa-rrollo socioeconómico.

III. ACORDAMOS:

1) Impulsar ante los jefes de Estado la incorpo-ración del objetivo de creación de empleos dig-nos, sostenibles y de calidad según los pará-metros de la OIT en el centro de la políticamacroeconómica, y que los esfuerzos no so-lamente se concentren en el control de la in-flación y del déficit fiscal, sino también, y conigual prioridad, en la promoción de la inver-sión y el crecimiento con equidad.

2) Ratificar nuestro compromiso por la efectivaaplicación y cumplimiento del contenido dela Declaración de la OIT sobre los Principiosy Derechos Fundamentales de 1998, así comolos contemplados en la Constituciones Polí-ticas y Legislaciones Laborales de los países.

3) Promover especialmente el diálogo socialpara el fortalecimiento de la formación pro-fesional y capacitación gerencial continuas,como instrumentos claves para la promociónde empleo decente en el marco de un desa-rrollo sostenible.

4) Exhortar a los Jefes de Estado a realizar unesfuerzo máximo de inversión en educacióny capacitación. En lo primero, asegurar lagratuidad efectiva de la enseñanza y el cum-plimiento efectivo de las metas del milenioen la materia.

5) Reiterar la necesidad de lograr la articula-ción de las políticas económicas con las so-ciolaborales, así como de fortalecer a los Mi-nisterios de Trabajo y promover su partici-pación en las políticas nacionales de desa-rrollo, en consulta con las organizaciones detrabajadores y de empleadores.

6) Gestionar ante las autoridades competentesde cada país un incremento efectivo de lospresupuestos de funcionamiento e inversiónde los Ministerios de Trabajo que les permi-ta enfrentar con eficiencia los compromisosinternacionales y los alcances y mandato dela presente Declaración. Particularmente sepretende fortalecer las funciones y capacita-ciones del sistema de inspección de trabajo.Los Ministerios de Trabajo deben asumir unarectoría más activa en la definición y ejecu-ción de las políticas de empleo y trabajo de-cente.

7) Fortalecer los servicios y programas de em-pleo de los Ministerios de Trabajo medianteuna dotación de recursos que permita mejo-

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DECLARACIÓN TRIPARTITA PARA EL FOMENTO DEL EMPLEO Y EL TRABAJO DECENTE EN CENTROAMÉRICA Y REP. DOMINICANA


rar y aumentar sus capacidades en los próxi-mos cinco años, procurando el fortalecimien-to de los servicios que proporciona a las em-presas y trabajadores en materia de infor-mación del mercado laboral, orientación ocu-pacional, estudios prospectivos, políticas yprogramas de mercado de trabajo, aseguran-do en su funcionamiento una alta prioridadpor la equidad de género y atendiendo lasnecesidades de los grupos excluidos del cam-po y la ciudad.

8) Combatir la corrupción, sea ésta pública oprivada, mediante la adopción de las medi-das necesarias para su erradicación y rendi-ción de cuentas ante la sociedad.

9) Reconocer que la dimensión y equidad de gé-nero son componentes transversales del aná-lisis y la definición de acciones sobre innova-ción, empleo, combate a la pobreza y fortale-cimiento a la gobernabilidad democrática.Para lograr el desarrollo productivo y el de-sarrollo humano plenos, debe promoverse laequidad, particularmente, en los procesos deincorporación de tecnología.

10) Reiterar la importancia del comercio comoun factor de crecimiento socioeconómico.Para ello se requiere respetar una mayor si-metría en las normas internacionales del co-mercio, para que éstas se cumplan en igual-dad de condiciones entre los países desarro-llados y en desarrollo, eliminando las barre-ras no arancelarias para facilitar el accesode nuestros productos al mercado interna-cional y generando condiciones de apoyo alprogreso social.

11) Implementar políticas públicas que garanti-cen un adecuado desarrollo a los sectores másvulnerables como las personas con discapa-cidad, los jóvenes y pueblos indígenas, asícomo buscar un mayor equilibrio entre laszonas urbanas y las zonas rurales o menosdesarrolladas.

12) Difundir las normativas y principios en ma-teria de salud y seguridad ocupacional pro-moviendo su cumplimiento entre todos losinvolucrados. Para ello se reafirma el com-promiso por consolidar las funciones de losConsejos Nacionales de Salud y SeguridadOcupacional.Una consideración especial han de tener lasiniciativas de lucha contra el VIH-SIDA enlos lugares de trabajo teniendo en cuenta laparticular vulnerabilidad de las mujeres yciertas categorías de trabajadores.

13) Reconocer que los principios de democracia,

Estado Social de Derecho y economía de mer-cado son elementos fundamentales para eldesarrollo sostenible de nuestras naciones.

14) Reconocer que el principal generador de em-pleo es el sector privado, por lo que la crea-ción de un mayor número de empresas y am-pliación de las existentes incrementaría sus-tancialmente las oportunidades de empleo,en especial, es necesario el impulso de lamicro, pequeña y mediana empresa y todasaquellas formas empresariales de la econo-mía social, como fuente de generación deempleo.

15) Fortalecer y extender la cobertura de los sis-temas de seguridad social promoviendo suuniversalidad, solidaridad y políticas efecti-vas que aseguren su sostenibilidad y garan-ticen el alcance de sus objetivos sociales den-tro del marco del diálogo social tripartito.

16) Promover políticas de empleo y salario justocoherentes, para intentar conciliar la dobledimensión del salario como fuente de satis-facción de necesidades básicas y componen-te de competitividad de las empresas. Laspolíticas buscarán simultáneamente mejorarlas condiciones de existencia del trabajadory su familia y fomentar mejoras en la pro-ductividad y competitividad de las empresasy el conjunto de la economía.

17) Fortalecer el diálogo social tripartito comoun instrumento de concertación, tanto en elámbito nacional como regional, resaltando losbeneficios del intercambio de información,participación y consulta con los actores so-ciales.

18) Que para cumplir los propósitos arriba enu-merados requerimos el fortalecimiento de losprocesos de diálogo social tripartito, con laparticipación de las Organizaciones de em-pleadores y organizaciones sindicales legíti-mas y mayoritariamente representativas, deacuerdo con los convenios fundamentales dela OIT y la legislación nacional de cada país.Con ello se asegurará una mayor incidenciade los actores sociales en el diseño y adop-ción de las políticas socioeconómicas y labo-rales.

19) Solicitar a la OIT la cooperación y el apoyonecesarios para el fortalecimiento de las or-ganizaciones sindicales y de empleadores enlos niveles nacional y subregional, sus ins-tancias de coordinación y el reconocimientode la legitimidad de las organizaciones comocomponente fundamental de la instituciona-lidad democrática.

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REVISTA DE TRABAJO

20) Solicitar a la OIT su asistencia para crearuna Comisión de alto nivel de carácter tri-partito en el ámbito subregional que faciliteel impulso y seguimiento de los acuerdos al-canzados en este Foro. Para estos efectosavanzará en los próximos 6 meses en la ela-boración de un Plan de Acción que refleje elconsenso y las prioridades identificadas enel Foro Tripartito de Empleo, teniendo comobase los documentos elaborados por la OIT.Este Plan de Acción Subregional servirá deinsumo para los foros tripartitos nacionalesen la elaboración de los planes de acción decada país.

21) Promover los resultados de este foro y losobjetivos de empleo planteados en esta de-claración, en la próxima Conferencia Intera-mericana de Ministros de Trabajo (México,septiembre de 2005) y en la Cuarta Cumbrede Jefes de Estado de las Américas (Mar delPlata, noviembre de 2005), con el fin de con-tribuir a las deliberaciones y resoluciones fi-nales de estos foros hemisféricos.

22) Entregar la presente declaración a la Cum-bre de Presidentes convocada por el SICA el30 de junio de 2005, solicitando a los Jefesde Estado su máximo respaldo político y las

instrucciones correspondientes a los gabine-tes de gobierno para su implementación.

23) Los empleadores y los trabajadores solicitana los Ministros de Trabajo trasladar el pre-sente documento a las autoridades de cadapaís, en especial a los Ministros de Econo-mía, Comercio, Hacienda y de Educaciónpara que tengan en consideración los conte-nidos de esta declaración en sus correspon-dientes áreas de responsabilidad.

24) Agradecemos a la Oficina Internacional deltrabajo, especialmente a la Oficina Subregio-nal, el haber promovido y facilitado este en-cuentro tripartito, destacamos la presenciay respaldo de la Organización Internacionaldel Trabajo a través del Director GeneralJuan Somavia, y el Director Regional de lasAméricas, Señor Daniel Martínez.

25) Agradecemos las muestras de afecto y cor-dialidad del pueblo hondureño y del gobier-no de Honduras que preside el Excelentísi-mo Señor Presidente Ricardo Maduro Joestasí como la colaboración brindada de la Se-cretaría de Trabajo y Seguridad Social, en lapersona de su titular Sr. German EdgardoLeitzelar, Secretario de Estado de Trabajo ySeguridad Social de Honduras.

Dado en la ciudad de Tegucigalpa, Honduras, a los 30 días del mes de junio de 2005.

Señor Eugenio Pignataro PachecoUnión Costarricense de Cámaras y

Asociaciones de la EmpresaPrivada (UCCAEP)

Costa Rica

Señor Fernando Trejos BallesteroMinistro de Trabajo y Seguridad

Social

Señor Rodrigo Aguilar ArcePresidente Confederación de

Trabajadores Rerum Novarum(CTRN)

El Salvador

Señor Eduardo TomasinoAsesor Asociación Nacional de la

Empresa Privada (ANEP)

Señor José RobertoEspinal Escobar

MinistroMinisterio de Trabajo y

Previsión Social

Señor Francisco Javier BernabéSecretario de Asuntos Laborales

Central General del Trabajo (CGT)

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DECLARACIÓN TRIPARTITA PARA EL FOMENTO DEL EMPLEO Y EL TRABAJO DECENTE EN CENTROAMÉRICA Y REP. DOMINICANA


Señora Ayleen Rodríguez FigueroaComisión Laboral

Comité Coordinador deAsociaciones Agrícolas,

Comerciales, Industriales yFinancieras (CACIF)

Señor Jorge Gallardo FloresMinistro – Ministerio de Trabajo y

Previsión Social de Guatemala

Señor José E. Pinzón SalazarSecretario General – CentralGeneral de Trabajadores de

Guatemala

Guatemala

Honduras

Señor Armando UrtechoAsesor Legal

Consejo Hondureño de la EmpresaPrivada (COHEP)

Señor Germán LeitzelarVidaurreta

Secretario de Estado de Trabajo ySeguridad Social

Señora Amparo AlvaradoSecretaria de Asuntos Femeninos

Comité Ejecutivo NacionalConfederación de Trabajadores de

Honduras

Nicaragua

Señor Armando SeguraConsejo Superior de la Empresa

Privada

Señor Virgilio Gurdián CastellónMinistro del Trabajo

Señor Cristóbal José García RojasSecretario de Finanzas

Ejecutivo NacionalCentral Sindicalista de

Trabajadores (CST)

Panamá

Señor Aurelio LineroRepresentante

Consejo Nacional de la Empresa Privada(CONEP)

Señor Anel Omar RodríguezViceministro de Trabajo y Desarrollo Laboral

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Documentos

REVISTA DE TRABAJO

República Dominicana

SeñoraCarmen Gisela Vergara

Viceministra de Comercio Exterior

Señor Luis Alberto González JiménezSecretario General

Convergencia Sindical

Señor Francisco José Castillo CamineroComisario Junta Directiva

Confederación Patronal de República Dominicana(COPARDOM)

Señor Odalis LedesmaSubsecretario de Estado del Trabajo

Secretaría de Estado del Trabajo

Señor Rolando Pérez UribeSubsecretario de Finanzas

Señor Silvio Ureña MendozaSecretario General Adjunto

Confederación Nacional de TrabajadoresDominicanos (CNTD)

207


DECLARACIÓN DE LOS MINISTROSDE TRABAJO DEL MERCOSUR ENLA CONFERENCIA REGIONAL DEEMPLEO

VISTOS:

• El Tratado de Asunción del 26 de marzo de1991.

• La Decisión 16/91 del Consejo Mercado Co-mún.

• El Protocolo Adicional al Tratado de Asunción,sobre la Estructura Institucional del Merco-sur (Protocolo de Ouro Preto, 1994).

• La Declaración Sociolaboral del Mercosuraprobada por el Consejo Mercado Común(1998).

• La creación de la Comisión Sociolaboral delMercosur (Mercosur/ GMC/RES. Nº 15/99)

• Las recomendaciones del Sub Grupo de Tra-bajo Nº 10 sobre Asuntos Laborales, Empleo ySeguridad Social.

• La Recomendación del Consejo Mercado Co-mún Nº 02/03.

CONSIDERANDO:

La gravedad del problema del empleo en to-dos los países del Mercosur, en tanto un porcen-taje muy elevado de la PEA de la región se en-cuentra desempleada, en empleos muy precariosu ocupada en labores informales de muy bajaproductividad e ingresos.

Que el desafío del Mercosur es colocar al em-pleo de calidad en el centro de las estrategias dedesarrollo, a fin de construir instrumentos deintervención relevantes para la inclusión social.

Que no obstante los esfuerzos que nuestrosgobiernos están realizando en pos del crecimien-to económico, es necesario señalar que dicho cre-cimiento es una condición necesaria pero no sufi-ciente para resolver los graves problemas socio-laborales que aquejan a nuestros países, por loque se requiere la articulación de políticas deEstado que tengan como objetivo central la gene-ración de empleo decente.

Que en concordancia con estos lineamientos,

los Ministros de Trabajo durante la XIII Confe-rencia Interamericana realizada en San Salva-dor de Bahía expresaron la necesidad de avan-zar en una agenda que incorpore las políticasnacionales y regionales para la integración demetas económicas y sociales comunes, con el ob-jetivo de reducir las desigualdades que hoy ca-racterizan nuestro presente, y de fomentar lasacciones de desarrollo y crecimiento capaces degenerar más y mejor empleo.

Que la misma preocupación fue señalada enel Consenso de Buenos Aires firmado por los Pre-sidentes de la República Argentina y la Repúbli-ca Federativa de Brasil en septiembre de 2003 yen la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Esta-do de Santa Cruz de la Sierra en noviembre de2003, donde se afirmó la convicción de que la po-breza se resuelve articulando políticas de protec-ción social con políticas de generación de empleo,trabajo e ingresos, evitando la cristalización deuna sociedad dividida entre quienes tienen tra-bajo y quienes son asistidos y que es necesariopromover en la región condiciones propicias parael desarrollo económico y la inversión productivageneradores de empleo y crecimiento.

Que este compromiso fue ratificado en el Actade Copacabana firmada por los Presidentes deArgentina y la República Federativa de Brasil el16 de marzo de 2004.

Que en razón de las recomendaciones de laOrganización Internacional del Trabajo los paí-ses del Mercosur, en tanto miembros de la OIT,asumen que el Trabajo Decente es condición fun-damental para el desarrollo sostenible de los paí-ses miembros y para el éxito de la integracióneconómica de la región.

Que reafirmando la integración del Mercosurcomo un proyecto orientado a la reducción de lasdesigualdades sociales y a la generación de tra-bajo decente, en el marco de un mercado comúnque establezca metas socio-laborales compartidaspor los países miembros.

208

Documentos

REVISTA DE TRABAJO

Que en pos de priorizar el tema del empleo enel ámbito regional resulta imprescindible el des-empeño de un papel más activo por parte de losMinisterios de Trabajo en coordinación estrechacon los Ministerios de Economía, Producción,Desarrollo, Planeamiento y similares.

POR ELLO:

Los MINISTROS DE TRABAJO, en el marcode la CONFERENCIA REGIONAL DE EMPLEOconvocada por la Comisión Socio-Laboral delMercosur, DECLARAN:

Artículo 1. Solicitar al Consejo Mercado Co-mún que encomiende al Grupo Mercado Comúnla elaboración de una ESTRATEGIA Mercosurpara el CRECIMIENTO del EMPLEO, de acuer-do a los objetivos y lineamientos establecidos enla presente Declaración, con la activa participa-ción de la Comisión Socio-Laboral, del Foro Con-sultivo Económico y Social y de los Ministeriosde Economía, Producción, Desarrollo, Planea-miento y similares, de los países de la región.

Artículo 2. Promover en los países miembrosel desarrollo de políticas nacionales de empleo,orientadas prioritariamente en torno a los si-guientes objetivos:

a) Integración de las políticas de Estado (ma-croeconómicas, comerciales, productivas, deinfraestructura, migratorias, educativas,deprevisión social) en el objetivo empleo decalidad, evaluando su impacto ocupacional ysus consecuencias en el mercado de trabajo.

b) Promoción de políticas específicas para el de-sarrollo de redes o tramas productivas cuyaexpansión, densificación y mayor competiti-vidad contribuirán al crecimiento de la inver-sión privada y del empleo.

c) Promoción de políticas específicas para el de-sarrollo de sectores intensivos en mano deobra.

d) Promoción de programas y políticas específi-cas para las micro y pequeña empresas, ha-ciendo extensión efectiva hacia el sector de losservicios de asistencia técnica, micro-crédito,formación e intermediación laboral.

e) Reformulación de las políticas de protecciónal desempleado, según criterios de reinserciónlaboral de los trabajadores desocupados ymejora de sus condiciones de empleabilidad.

f) Promoción de sistemas y servicios de forma-ción profesional de calidad, articulados con las

políticas educativas, de empleo y económicas,incrementando la inversión en formación pro-fesional, tanto por parte de los presupuestospúblicos como a través del compromiso delsector privado, con el objetivo de promover laproductividad de las empresas y la empleabi-lidad de las personas.

g) Reducción sustancial de la brecha de género,promoviendo la disminución de las disparida-des existentes entre hombres y mujeres en elmundo del trabajo, e impulsando la coordina-ción de políticas de igualdad de oportunida-des y de combate a todas las formas de discri-minación en el empleo.

h) Promoción y armonización de políticas de Es-tado con vistas a la eliminación del trabajoinfantil en todas sus manifestaciones.

i) Fortalecimiento del diálogo social en el blo-que regional, a fin de profundizar el procesotripartito de construcción de la dimensión so-cial que comprometa a los actores guberna-mentales y sociales en un modelo de desarro-llo con equidad.

Artículo 3. Fortalecer el Observatorio Regio-nal del Mercado de Trabajo del Mercosur, con elobjetivo de promover la coordinación de políticasde empleo en la región, apuntando a la identifi-cación de asimetrías, a la armonización de esta-dísticas laborales e indicadores útiles a los finescomparativos, y a la promoción de una Encuestade Hogares común elaborada a partir de crite-rios metodológicos consensuados, a fin de lograrrigor técnico en el conocimiento y análisis de larealidad ocupacional del Mercosur.

Artículo 4. Promover acciones conjuntas paraarmonizar las políticas y los procesos de integra-ción de los mercados de trabajo de la región, a finde garantizar la libre circulación de los trabaja-dores, profundizando los lineamientos plantea-dos en el Acuerdo sobre Residencias Nacionalesdel Mercosur y el Acuerdo de Regularización Mi-gratoria de los Ciudadanos del Mercosur. Asegu-rar el trabajo decente para los trabajadores mi-grantes al interior de la región coordinando pro-gramas específicos que garanticen el cumplimen-to de estos objetivos en las zonas fronterizas.

Artículo 5. Colocar el objetivo empleo en to-das las áreas de integración regional y en la polí-tica comercial extra-zona, además de promovermedidas que favorezcan el impulso de políticasde empleo regionales compatibles con los acuer-dos políticos y económicos para la integración de

209

DECLARACIÓN DE LOS MINISTROS DE TRABAJO DEL MERCOSUR EN LA CONFERENCIA REGIONAL DE EMPLEO


acuerdo a lo establecido por la Resolución Nº 02/03 del Consejo Mercado Común, rechazando eluso indebido de las normas laborales.

Artículo 6. Impulsar la aplicación de la Deci-sión 27/003 del Consejo Mercado Común, queprevé, para el año 2004, la realización de estu-dios orientados al establecimiento de Fondos Es-tructurales para el Mercosur, destinados a ele-var la competitividad de los socios menores y delas regiones menos desarrolladas, reafirmandoque tales estudios deben contemplar la promo-ción del trabajo decente y la reconversión econó-mica, identificando las regiones y sectores conmayor desempleo relativo del Mercosur, a fin deque puedan ser potenciales beneficiarias de losfondos mencionados.

Artículo 7. Impulsar la integración de los Mi-nisterios de Trabajo a los órganos decisorios per-tinentes del Mercosur, a los efectos de potenciarla dimensión socio-laboral en el bloque regional.

Artículo 8. Destacar la necesidad de otorgarcontinuidad y seguimiento a la Conferencia Re-gional de Empleo atendiendo los principios y com-promisos emanados de la misma.

Artículo 9. Los Ministros de Trabajo del Mer-cosur elevan la presente Declaración al CONSE-JO MERCADO COMÚN, para su conocimiento yconsideración.

ACUERDO M.T.E. y S.S. Nº 14

Buenos Aires, 16 de abril de 2004

Dr. CARLOS A. TOMADA Dr. RICARDO BERZOINIMINISTRO DE TRABAJO, EMPLEO MINISTRO DE TRABAJO

Y SEGURIDAD SOCIAL Y EMPLEOARGENTINA BRASIL

Dr. SANTIAGO PEREZ DEL CASTILLO Dr. JUAN DARIO MONGESMINISTRO DE TRABAJO MINISTERIO DE JUSTICIAY SEGURIDAD SOCIAL Y TRABAJO

URUGUAY PARAGUAY

E s t a d í s t i c a s

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ÍNDICE TEMÁTICO

Mercado de trabajo

Encuesta Permanente de Hogares - EPH

Diagrama 1 - Situación ocupacional de la población urbana total.

Tabla 1 – Evolución de la situación ocupacional.

Tabla 2 – Principales indicadores por aglomerado.

Tabla 3 – Tasa de actividad según sexo, edad, posición en el hogar y nivel educativo.

Tabla 4 – Tasa de empleo según sexo, edad, posición en el hogar y nivel educativo.

Tabla 5 – Población ocupada. Participación según sexo, grupo de edad, posición en el hogar, niveleducativo, categoría ocupacional, rama de actividad, tamaño del establecimiento, calificación de latarea y horas trabajadas.

Tabla 6 – Tasa de desempleo según sexo, edad, posición en el hogar y nivel educativo.

Tabla 7 – Población desocupada. Participación según sexo, grupo de edad, posición en el hogar, niveleducativo, intensidad, tipo de desempleo, categoría ocupacional, rama de actividad, tamaño del esta-blecimiento y calificación de la tarea.

Tabla 8 – Tasa de empleo no registrado total y sin planes de empleo según sexo, edad, posición en elhogar, nivel educativo, rama de actividad, tamaño del establecimiento y calificación laboral.

Tabla 9 – Ingreso medio de los ocupados plenos según variables seleccionadas.

Tabla 10 – Costo laboral por ocupado y por unidad de producto en la industria manufacturera.

Encuesta de Indicadores Laborales - EIL

Tabla 11 – Evolución del nivel de empleo registrado privado.

Tabla 12 – Evolución del empleo registrado privado.

Tabla 13 – Razones del movimiento de personal.

Tabla 14 – Puestos vacantes.

Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial - OEDE

Tabla 15 – Evolución de empleo registrado y empresas.

Tabla 16 – Dinámica del empleo y rotación de empresas.

Tabla 17 – Dinámica del empleo y rotación de empresas por sector económico y tamaño de empresa.

Programas de empleo y capacitación

Tabla 18 – Ejecución de programas de empleo y seguro de desempleo.

Tabla 19 – Ejecución de programas de capacitación.

Tabla 20 – Caracterización de los beneficiarios del Programa Jefes de Hogar.

214

Estadísticas

REVISTA DE TRABAJO

Negociación colectiva

Tabla 21 – Ritmo negocial y características.

Plan Nacional para la Regularización del Trabajo – PNRT

Tabla 22 – Resultados de las fiscalizaciones por provincia.

Tabla 23 – Fiscalizaciones por provincia.

Seguridad social

Tabla 24 – Afiliados y cotizantes totales al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP),según régimen previsional.

Tabla 25 – Beneficios en vigor del régimen de reparto y beneficiarios del régimen de capitalización.

Tabla 26 – Asignaciones familiares del sector activo. Trabajadores dependientes del sector privado ybeneficiarios de desempleo.

Riesgos del trabajo

Tabla 27 – Trabajadores cubiertos por el sistema de riesgos del trabajo según sector económico.

Trabajo infantil

Tabla 28 – Niños de 5 a 17 años por categorías de actividad económica según grupo de edad.

Tabla 29 – Niños y adolescentes que trabajaron en la semana según intensidad horaria del trabajo.

215

MERCADO DE TRABAJO


Diagrama 1Mercado de trabajo - EPH

Situación ocupacional de la población urbana totalI Trimestre 2005 - En miles de personas

Fuente: MTEySS - Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales - Dirección General de Estadísticas y Estudios Laborales, en base a EPH(INDEC).

Población total

38.511

Población urbana

34.44589,4%

Población rural

4.06610,6%

Población económicamente inactiva

19.15355,6%

Población económicamente activa

15.29244,4%

Ocupados

13.39387,5%

Desocupados

1.90012,5%

Registrados

3.39453,6%

No registrados

2.93246,4%

Asalariados

6.32659,1%

No asalariados

3.40231,8%

Servicio doméstico

9799,1%

Sector privado

10.70679,9%

Sector público

2.00415,0%

Beneficiarios planes de empleo

6825,1%

▼▼

▼ ▼

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Estadísticas

REVISTA DE TRABAJO

Tabla 1Mercado de trabajo - EPH

Evolución de la situación ocupacional

Tasas (Total de aglomerados relevados)

Actividad Empleo Desocupación Subocupación

I Trim 03 45,6 36,3 20,4 17,7II Trim 03 45,6 37,4 17,8 17,8III Trim 03 45,7 38,2 16,3 16,6IV Trim 03 45,7 39,1 14,5 16,3I Trim 04 45,4 38,9 14,4 15,7II Trim 04 46,2 39,4 14,8 15,2III Trim 04 46,2 40,1 13,2 15,2IV Trim 04 45,9 40,4 12,1 14,3I Trim 05 45,2 39,4 13,0 12,7Var. I Trim.05 / I Trim.04

Absoluta -0,2 0,5 -1,4 -3,0Relativa -0,4% 1,3% -9,7% -19,1%

Población (Total urbano - en miles de personas)

Población total PEA Ocupados Desocupados

I Trim 03 33.649 15.066 12.061 3.005II Trim 03 33.745 15.066 12.442 2.624III Trim 03 33.845 15.134 12.749 2.385IV Trim 03 33.945 15.287 13.138 2.149I Trim 04 34.045 15.261 13.081 2.180II Trim 04 34.141 15.462 13.248 2.214III Trim 04 34.242 15.495 13.507 1.988IV Trim 04 34.343 15.461 13.659 1.801I Trim 05 34.445 15.292 13.393 1.900Var. I Trim.05 / I Trim.04

Absoluta 400,6 31,2 312,1 -280,9Relativa 1,2% 0,2% 2,4% -12,9%

Fuente: MTEySS - Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales - Dirección General de Estadísticas y Estudios Laborales, sobre la basede EPH (INDEC).

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MERCADO DE TRABAJO



Principales indicadores por aglomerado2° semestre de 2004

Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de Tasa deactividad empleo desempleo subempleo empleo no desempleo empleo no

registrado1 sin Programa registradoJefes (Hip. A)2 excluyendo

planes deempleo

Total 46,1 40,2 12,6 14,8 47,7 15,1 43,6Gran La Plata 48,6 42,8 12,0 13,9 40,4 14,5 36,4Bahía Blanca 47,7 40,5 15,0 11,8 47,7 16,5 45,2Gran Rosario 45,2 38,3 15,3 9,4 45,6 17,3 41,2Santa Fe y Santo Tomé 40,3 35,9 10,9 11,4 44,7 13,8 36,9Paraná 41,6 38,0 8,6 8,1 40,1 10,0 35,9Posadas 38,8 35,7 8,0 14,5 50,9 11,1 46,8Gran Resistencia 36,8 34,0 7,7 11,9 55,7 11,1 44,8Comodoro Rivadavia 43,3 39,8 8,1 6,8 31,9 8,5 30,1Gran Mendoza 42,8 38,9 9,0 13,8 45,2 10,5 42,6Corrientes 37,3 33,5 10,2 12,2 58,3 12,2 50,6Gran Córdoba 44,2 39,0 11,7 15,2 52,7 13,4 49,1Concordia 40,0 34,2 14,5 15,8 57,2 18,1 51,4Formosa 35,7 33,5 6,2 9,8 52,3 9,4 44,7Neuquén y Plottier 43,9 41,2 6,2 4,3 33,9 6,8 29,0Sgo. del Estero y La Banda 39,7 35,0 11,8 12,3 51,5 15,5 43,7San S. Jujuy y Palpala 41,2 34,7 15,9 11,7 51,5 21,2 39,8Río Gallegos 40,7 39,9 1,9 3,0 15,7 2,2 15,1Gran Catamarca 43,9 37,8 13,9 7,2 45,3 17,4 38,2Salta 46,3 39,7 14,3 17,7 54,7 17,4 50,8La Rioja 43,0 39,1 9,0 9,9 53,3 13,1 43,1San Luis y El Chorrillo 41,5 41,0 1,2 9,3 56,4 2,3 40,9Gran San Juan 42,8 38,5 10,1 13,9 49,7 13,0 43,9S. M. de Tucumán y Tafí Viejo 40,7 35,4 12,9 16,2 57,1 15,9 52,6Santa Rosa y Toay 47,3 44,2 6,5 12,3 37,6 6,9 30,8Tierra del Fuego 45,2 40,7 9,9 8,3 35,1 10,1 25,6Ciudad de Buenos Aires 52,8 48,2 8,7 12,3 35,4 9,1 34,8Partidos del conurbano 47,2 40,1 15,2 17,6 51,5 18,5 47,3Mar del Plata y Batán 48,3 42,1 12,8 15,2 50,0 14,0 47,6Río Cuarto 42,3 38,7 8,5 12,6 49,9 9,7 48,1

1. Se toma para el cálculo de la tasa de empleo no regulado a los asalariados de 18 años y más (población obligada a realizar aportes jubilatorios segúnla normativa laboral vigente).2. Recálculo de la tasa de desempleo considerando como desocupados a los ocupados cuya ocupación principal proviene de un Programa Jefes de Hogary que además buscan activamente trabajo.Fuente: MTEySS - Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales - Dirección General de Estadísticas y Estudios Laborales, sobre la basede EPH (INDEC).

218

Estadísticas

REVISTA DE TRABAJO


Tasa de actividad según sexo, edad, posición en el hogar y nivel educativoTotal de aglomerados relevados

I trim 03 II trim 03 III trim 03 IV trim 03 I trim 04 II trim 04 III trim 04 IV trim 04 I trim 05

Total 45,6 45,6 45,7 45,7 45,4 46,2 46,2 45,9 45,2

SexoVarones 54,4 53,9 53,5 54,5 54,0 54,8 55,1 54,8 54,2Mujeres 37,7 38,0 38,5 37,7 37,7 38,6 38,1 37,7 37,0

EdadHasta 24 años 20,7 20,5 20,2 20,1 20,2 20,2 19,8 19,5 19,1Entre 25 y 34 años 80,4 80,0 81,0 81,6 80,9 80,4 81,3 81,0 80,0Entre 35 y 49 años 82,3 82,6 82,4 81,5 81,5 82,6 82,4 82,0 81,2Entre 50 y 59 años 74,7 73,4 74,0 72,6 72,2 74,3 73,5 73,4 72,760 años y más 25,4 25,9 24,7 26,9 25,8 26,2 26,0 26,4 26,3

Posición en el hogarJefe 74,1 73,7 72,2 73,7 73,1 73,8 73,8 73,8 73,6Cónyuge 49,7 51,6 51,8 49,5 51,3 51,8 51,0 51,6 49,1Hijo 27,9 28,2 28,9 28,2 27,9 28,3 28,3 28,0 28,0Otros 29,8 27,9 25,9 28,2 27,1 28,7 28,4 27,6 26,5

Nivel educativoHasta primario incompleto 13,4 11,9 12,2 11,6 12,3 11,8 11,2 11,4 11,3Primario completo 54,8 55,5 53,0 54,1 53,8 54,6 54,3 54,5 53,8Secundario incompleto 47,7 48,2 50,2 50,0 46,6 48,4 49,4 49,5 47,9Secundario completo 69,7 71,3 69,9 69,5 71,2 72,0 71,2 69,9 70,2Terc/univ incompleto 61,9 61,1 63,0 63,5 60,8 61,7 62,8 62,0 58,5Terc/univ completo 84,5 85,8 84,6 83,5 83,4 84,5 84,5 83,3 82,6


219

MERCADO DE TRABAJO



Tasa de empleo según sexo, edad, posición en el hogar y nivel educativoTotal de aglomerados relevados


Total 36,3 37,5 38,2 39,1 38,9 39,4 40,1 40,4 39,4


EdadHasta 24 años 12,4 13,1 13,5 13,9 14,1 14,0 14,1 14,4 13,5Entre 25 y 34 años 66,4 66,8 69,3 71,0 70,3 69,7 71,6 72,4 71,3Entre 35 y 49 años 71,4 73,4 74,1 74,6 75,0 74,4 75,6 76,4 75,2Entre 50 y 59 años 64,0 65,2 64,9 65,5 64,7 67,3 67,4 66,8 65,6

60 años y más 20,4 21,9 20,9 23,5 22,8 23,1 23,2 23,7 23,6




220

Estadísticas

REVISTA DE TRABAJO


Población ocupada. Participación según sexo, grupo de edad, posición en el hogar, nivel educativo, categoríaocupacional, rama de actividad, tamaño del establecimiento, calificación de la tarea y horas trabajadas

Total urbano (En miles de personas)


Total 12.061 12.442 12.749 13.138 13.081 13.248 13.507 13.659 13.393

SexoVarones 6.966 7.104 7.249 7.589 7.576 7.562 7.788 7.892 7.783Mujeres 5.095 5.339 5.500 5.549 5.505 5.685 5.719 5.767 5.610

EdadHasta 24 años 1.817 1.949 1.999 2.059 2.093 2.035 2.091 2.130 2.003Entre 25 y 34 años 3.147 3.183 3.308 3.467 3.442 3.558 3.637 3.699 3.607Entre 35 y 49 años 4.190 4.295 4.323 4.396 4.397 4.327 4.454 4.524 4.456Entre 50 y 59 años 1.979 2.040 2.142 2.129 2.111 2.259 2.265 2.229 2.23660 años y más 928 975 977 1.087 1.038 1.069 1.060 1.077 1.090

Posición en el hogarJefe 6.292 6.349 6.464 6.740 6.659 6.754 6.892 6.949 6.878Cónyuge 2.515 2.598 2.703 2.715 2.749 2.818 2.818 2.837 2.758Hijo 2.507 2.753 2.871 2.933 2.918 2.915 2.995 3.063 3.016Otros 747 742 710 750 755 761 803 811 741

Nivel educativoHasta primario incompleto 1.083 1.066 1.011 1.029 1.061 1.031 1.019 1.018 1.013Primario completo 2.784 2.854 2.828 3.033 3.132 2.999 3.071 3.157 3.123Secundario incompleto 2.121 2.197 2.423 2.433 2.307 2.369 2.436 2.404 2.379Secundario completo 2.420 2.496 2.538 2.655 2.652 2.714 2.814 2.869 2.796Terc/univ incompleto 1.562 1.635 1.676 1.720 1.728 1.811 1.793 1.863 1.726Terc/univ completo 2.083 2.181 2.271 2.259 2.194 2.324 2.373 2.348 2.355Sin especificar 9 15 2 9 8 - - - -

Categoría ocupacionalPatrón 430 430 468 521 494 521 568 586 524Cuenta propia 2.532 2.702 2.706 2.742 2.654 2.736 2.800 2.744 2.680Obrero o empleado 8.870 9.048 9.322 9.625 9.695 9.806 9.949 10.123 10.000Trabajador familiar 210 222 244 239 230 185 191 206 189Sin especificar 18 40 10 12 7 - - - -

Rama de actividadActividades primarias 282 239 244 254 247 257 260 214 208Industria manufatcurera 1.512 1.533 1.655 1.703 1.682 1.795 1.763 1.878 1.853Construcción 756 836 892 976 1.044 995 1.082 1.105 1.085Comercio 2.447 2.560 2.641 2.742 2.688 2.681 2.749 2.869 2.692Hoteles y restaurantes 355 347 323 390 453 418 477 415 474Transporte, almacenaje y

comunicaciones 787 813 785 828 827 820 899 897 869Serv. financieros, inmobi-

liarios, alquileres y em-presariales 983 1.051 1.042 1.118 1.161 1.107 1.058 1.193 1.244

Administración pública ydefensa 1.190 1.147 1.179 1.260 1.217 1.215 1.230 1.178 1.158

Enseñanza 987 1.089 1.158 1.106 1.019 1.117 1.115 1.054 984Servicios sociales y de

salud 921 911 977 961 929 915 1.020 921 933Servicio doméstico 928 964 985 960 937 1.009 1.033 1.029 1.019Otros servicios

comunitarios, socialesy personales 685 744 687 713 746 805 741 768 771

Otras ramas 73 58 86 69 63 75 69 72 74Sin especificar 155 149 96 59 68 39 12 67 28

221

MERCADO DE TRABAJO


Tabla 5 (cont.)

Tamaño del establecimientoHasta 5 personas 5.718 6.151 6.154 6.377 6.245 6.328 6.522 6.560 6.380De 6 a 40 personas 2.939 2.904 3.068 3.049 3.245 3.207 3.151 3.373 3.166Más de 40 personas 2.642 2.609 2.638 2.818 2.822 2.842 2.938 2.887 3.017Sin especificar 762 778 889 893 768 870 897 840 830

Calificación de la tareaProfesional 1.067 1.022 1.131 1.182 1.172 1.205 1.189 1.231 1.230Técnica 1.882 1.951 2.190 2.207 2.080 2.225 2.224 2.215 2.000Operativa 5.839 6.055 5.890 6.124 6.390 6.450 6.771 6.680 6.596Sin calificación 3.137 3.307 3.461 3.542 3.381 3.333 3.302 3.499 3.522Sin especificar 136 107 78 83 58 34 22 33 46

Horas trabajadasHasta 19 horas 1.835 2.088 1.928 1.919 1.691 1.954 1.914 1.859 1.64620 a 34 horas 2.771 3.130 3.089 3.223 2.850 3.172 3.107 3.142 2.68635 a 45 horas 2.630 2.951 3.038 3.238 2.947 3.314 3.504 3.644 3.21346 a 60 horas 2.424 2.567 2.824 2.893 2.993 3.033 3.111 3.174 3.148Más de 60 horas 1.313 1.340 1.369 1.419 1.497 1.376 1.369 1.465 1.402Sin especificar 21 46 86 72 43 50 58 46 55No trabajó en la semana 1.066 320 414 374 1.059 349 446 329 1.242



Tasa de desempleo según sexo, edad, posición en el hogar y nivel educativoTotal de aglomerados relevados


Total 20,4 17,8 16,3 14,5 14,4 14,8 13,2 12,1 13,0






222

Estadísticas

REVISTA DE TRABAJO


Población desocupada. Participación según sexo, grupo de edad, posición en el hogar, nivel educativo,intensidad, tipo de desempleo, categoría ocupacional, rama de actividad, tamaño del establecimiento y

calificación de la tareaTotal urbano (En miles de personas)


Total 3.005 2.624 2.385 2.149 2.180 2.214 1.988 1.801 1.900

SexoVarones 1.522 1.359 1.239 1.061 1.025 1.120 998 921 949Mujeres 1.483 1.265 1.146 1.089 1.156 1.094 989 880 950

EdadHasta 24 años 1.215 1.074 949 875 904 880 800 730 776Entre 25 y 34 años 657 607 536 504 520 525 490 434 443Entre 35 y 49 años 607 522 466 397 392 452 384 318 342Entre 50 y 59 años 312 255 276 226 229 229 198 205 21860 años y más 213 166 158 148 135 129 115 115 120

Posición en el hogarJefe 835 711 643 551 533 611 520 443 496Cónyuge 542 473 414 384 395 367 348 347 297Hijo 1.390 1.198 1.120 1.014 1.051 1.032 949 863 940Otros 239 242 207 201 202 204 170 149 167

Nivel educativoHasta primario incompleto 283 210 244 185 185 183 141 154 153Primario completo 684 598 531 475 456 485 436 415 393Secundario incompleto 705 617 530 533 462 501 465 451 467Secundario completo 617 569 497 448 503 498 434 357 413Terc/univ incompleto 499 445 430 354 424 400 371 300 321Terc/univ completo 217 184 152 153 150 147 140 124 152Sin especificar 1 1 1 1 - - - - -

Intensidad (tiempo debúsqueda)

Menos de 1 mes 610 509 507 472 467 484 438 454 442De 1 a 3 meses 840 668 623 568 726 625 572 475 674Más de 3 a 6 meses 374 416 289 253 250 332 321 231 245Más de 6 a 12 meses 336 266 276 299 194 240 215 237 165Más de un año 842 748 686 556 541 532 440 406 373Sin especificar 4 17 5 1 2 1 1 0 -

Tipo de desempleoCesantes 2.557 2.207 2.059 1.823 1.837 1.882 1.707 1.530 1.608Nuevos trabajadores 445 400 323 326 342 331 280 271 292Sin especificar 3 17 3 -0 2 1 -0 - -0

Categoría ocupacionalPatrón 12 13 9 10 6 9 9 14 9Cuenta propia 556 502 442 397 383 407 368 326 309Obrero o empleado 1.632 1.383 1.298 1.158 1.200 1.239 1.112 984 1.099Trabajador familiar 18 7 7 23 6 4 2 6 1

223

MERCADO DE TRABAJO


Tabla 7 (cont.)

Ramas de actividadActividades primarias 27 36 24 32 31 25 30 25 24Industria manufacturera 246 239 211 219 173 219 211 164 176Construcción 427 400 357 285 266 346 287 263 265Comercio 390 359 318 266 298 283 264 246 276Hoteles y restaurantes 123 91 91 70 85 85 92 67 79Transporte, almacenaje y

comunicaciones 156 106 103 115 92 94 101 86 74Serv. financieros, inmobi-

liarios, alquileres y em-presariales 183 150 155 160 181 134 114 110 124

Administración pública ydefensa 28 27 31 17 29 28 20 19 23

Enseñanza 65 69 54 46 59 31 37 33 54Servicios sociales y de

salud 74 43 41 38 37 41 40 41 29Servicio doméstico 364 274 253 256 245 269 230 206 224Otros servicios comunita-

rios, sociales ypersonales 99 84 95 81 86 86 59 62 67

Otras ramas 3 5 6 1 4 4 4 4 2Sin especificar 35 21 17 2 7 10 2 3 2

Tamaño delestablecimiento

Hasta 5 personas 1.500 1.288 1.191 1.071 1.084 1.099 989 873 923De 6 a 40 personas 376 356 318 289 292 286 281 253 276Más de 40 personas 198 142 139 117 133 141 111 117 123Sin especificar 143 118 109 113 86 132 109 86 96

Calificación de la tareaProfesional 65 37 56 37 45 41 35 20 33Técnica 175 161 162 139 142 136 110 114 116Operativa 954 912 796 738 739 805 722 611 670Sin calificación 983 632 729 668 661 671 619 581 597Sin especificar 42 162 13 6 8 6 5 4 2


224

Estadísticas

REVISTA DE TRABAJO


Tasa de empleo no registrado1 total y sin planes de empleo según sexo, edad, posición en el hogar, niveleducativo, rama de actividad, tamaño del establecimiento y calificación laboral

Total de aglomerados relevados


Total 41,0 42,7 43,8 43,5 42,8 43,4 42,8 44,3 43,3

Excluyendo a los beneficiarios de planes de empleo

Total 47,0 48,3 49,0 48,8 47,9 47,6 47,1 48,3 46,8





Rama de actividadIndustria manufacturera 35,0 41,3 43,3 40,0 35,0 42,7 38,9 37,6 36,4Construcción 68,7 80,8 78,5 76,6 75,9 76,3 75,4 78,0 79,3Comercio 52,9 50,7 55,8 52,3 49,3 50,4 52,2 52,4 49,3Hoteles y restaurantes 55,6 51,7 57,7 62,6 54,0 55,4 53,5 59,2 54,3Transporte, alm. y

comunicaciones 48,2 49,9 45,3 45,3 50,3 49,4 48,5 49,6 48,1Serv. financ. inm. alq. y

emp. 28,8 31,0 34,3 31,7 36,6 36,8 35,7 37,9 34,9Administración pública

y defensa 14,3 10,3 8,5 13,8 12,5 10,5 9,9 10,3 11,1Enseñanza 9,5 9,4 9,7 9,8 8,2 10,8 7,8 7,9 7,0Servicios sociales y

de salud 26,7 28,8 31,3 29,9 29,3 25,0 26,4 29,2 25,7Servicio doméstico 91,5 94,2 95,3 95,1 93,9 95,0 96,2 94,8 95,2Otros servicios comunit.

soc. y per. 42,2 41,2 41,5 38,1 36,8 39,4 40,2 39,1 41,8Otras ramas 3,8 11,8 10,9 10,2 3,2 11,5 8,3 15,1 10,6

Tamaño delestablecimiento

Hasta 5 personas 77,7 79,0 80,3 81,3 80,2 79,8 81,0 81,8 79,3Entre 6 y 40 personas 33,6 34,9 36,8 33,8 36,2 34,8 34,3 36,8 35,7Más de 40 personas 13,2 10,9 12,8 13,1 11,3 11,8 12,3 12,5 12,9

Calificación laboralProfesional 24,4 21,5 21,6 23,8 23,6 22,7 21,9 24,5 22,0Técnica 17,8 16,2 16,0 18,3 18,8 21,1 15,9 17,5 18,9Operativa 35,1 37,3 40,5 38,8 37,7 38,4 38,0 38,9 36,3Sin calificación 67,4 69,9 71,3 71,4 70,0 70,2 72,8 73,4 71,5

1. Se toma para el cálculo de la tasa de empleo no registrado a los asalariados de 18 años y más (población obligada a realizar aportes jubilatorios segúnla normativa laboral vigente).Fuente: MTEySS - Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales - Dirección General de Estadísticas y Estudios Laborales, sobre la basede EPH (INDEC).

225

MERCADO DE TRABAJO



Ingreso medio1 de los ocupados plenos según variables seleccionadas2 (en pesos)Total de aglomerados relevados

I Trim 04 II trim 04 III trim 04 IV trim 04 I trim 05

Total 776 782 781 803 827

SexoVarones 836 840 831 853 890Mujeres 636 653 669 689 676

EdadHasta 24 años 405 414 419 422 464Entre 25 y 34 años 687 707 709 731 722Entre 35 y 49 años 880 904 891 919 924Entre 50 y 59 años 1.078 948 959 1.048 1.11560 años y más 756 860 916 817 936

Posición en el hogarJefe 930 915 929 949 984Cónyuge 709 719 715 766 751Hijo 466 508 480 492 532Otros 520 524 524 557 556

Nivel educativoHasta primario incompleto 422 432 397 441 440Primario completo 514 528 544 555 591Secundario incompleto 554 600 592 605 647Secundario completo 724 769 738 795 799Terc/univ incompleto 838 875 929 871 923Terc/univ completo 1.681 1.444 1.427 1.464 1.543

Categoría ocupacionalPatrón 1.651 1.379 1.529 1.429 1.757Cuenta propia 584 738 693 730 713Asalariado 775 753 756 786 803Registrado 985 925 928 958 1.000No registrado 437 459 447 498 500

Rama de actividadIndustria manufacturera 799 788 820 822 914Construcción 505 517 500 584 546Comercio 570 628 608 622 645Hoteles y restaurantes 638 603 537 535 679Transporte, almacenaje y comunicaciones 818 780 864 854 851Serv. financieros, inmobiliarios, alquileres y empresariales 1.104 1.169 1.198 1.128 1.103Administración pública y defensa 1.063 1.070 1.000 1.041 1.161Enseñanza 776 777 850 925 845Servicios sociales y de salud 917 944 867 1.060 1.100Servicio doméstico 331 339 319 343 347Otros servicios comunitarios, sociales y personales 767 808 855 888 861

Tamaño del establecimientoHasta 5 personas 572 637 640 640 667Entre 6 y 40 personas 909 789 799 830 850Más de 40 personas 1.049 1.062 1.047 1.085 1.120

CalificaciónProfesional 2.152 1.787 1.728 1.776 1.973Técnica 1.050 1.038 1.086 1.118 1.166Operativa 623 652 667 681 703Sin calificación 404 427 415 405 461

1. Ingreso de la ocupación principal de los ocupados.2. Ocupados que trabajan 35 o más horas semanales.Fuente: MTEySS - Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales - Dirección General de Estadísticas y Estudios Laborales, sobre la basede EPH (INDEC).

226

Estadísticas

REVISTA DE TRABAJO

Tabla 10Mercado de Trabajo

Costo laboral por ocupado y por unidad de producto en la industria manufactureraIndice base año 2000 = 100

Costo laboral por ocupado Productividad por ocupado Costo laboral por unidad producida

I Trim 2000 101,9 92,7 109,6II Trim 2000 99,5 98,9 100,3III Trim 2000 97,9 103,6 94,2IV Trim 2000 100,7 104,8 95,9I Trim 2001 99,5 91,5 108,5II Trim 2001 98,0 98,2 99,5III Trim 2001 97,9 96,4 101,2IV Trim 2001 102,6 92,4 110,7I Trim 2002 83,0 83,0 99,7II Trim 2002 59,6 93,2 63,7III Trim 2002 54,5 99,6 54,6IV Trim 2002 57,6 100,8 57,0I Trim 2003 57,6 97,2 59,1II Trim 2003 59,9 102,1 58,5III Trim 2003 62,9 109,3 57,4IV Trim 2003 70,8 111,3 63,4I Trim 2004 73,5 102,8 71,3II Trim 2004 72,5 106,9 67,6III Trim 2004 71,7 113,2 63,2IV Trim 2004 75,7 111,3 67,9I Trim 2005 75,9 101,3 74,7II Trim 2005 79,4 105,6 75,0

Nota: La metodología se describe en las “Aclaraciones metodológicas”.Fuente: MTEySS - Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales - Dirección de Estudios de Relaciones del Trabajo, sobre la base deEncuesta Industrial Mensual, Índice de precios al productor (INDEC) y legislación vigente.

227

MERCADO DE TRABAJO


Tabla 11Mercado de trabajo - EIL

Evolución del nivel de empleo registrado privadoTotal de aglomerados relevados

Evolución del empleo Principales tasas

Índice base Variaciones relativas Tasa de Tasa de Tasa deago. 01 = 100 entrada salida rotación

Mensual Anual

Ago-01 100,0 -1,2% ... 1,2% 2,4% 1,8%Sep-01 99,1 -0,9% ... 1,5% 2,4% 2,0%Oct-01 98,4 -0,7% ... 1,7% 2,3% 2,0%Nov-01 97,9 -0,5% ... 1,9% 2,4% 2,2%Dic-01 96,7 -1,2% ... 1,6% 2,8% 2,2%Ene-02 95,1 -1,7% ... 1,4% 3,1% 2,2%Feb-02 93,9 -1,3% ... 1,1% 2,4% 1,8%Mar-02 92,9 -1,0% ... 1,5% 2,5% 2,0%Abr-02 92,1 -0,8% ... 1,3% 2,1% 1,7%May-02 91,4 -0,8% ... 1,2% 2,0% 1,6%Jun-02 90,8 -0,6% ... 1,0% 1,6% 1,3%Jul-02 90,4 -0,4% ... 1,4% 1,9% 1,7%Ago-02 90,2 -0,2% -9,8% 1,3% 1,5% 1,4%Sep-02 89,9 -0,3% -9,2% 1,2% 1,5% 1,3%Oct-02 90,2 0,2% -8,4% 1,5% 1,3% 1,4%Nov-02 90,4 0,3% -7,7% 1,8% 1,5% 1,7%Dic-02 90,7 0,4% -6,2% 2,0% 1,6% 1,8%Ene-03 90,8 0,1% -4,5% 2,5% 2,4% 2,4%Feb-03 90,9 0,1% -3,1% 1,9% 1,7% 1,8%Mar-03 91,3 0,4% -1,7% 2,5% 2,1% 2,3%Abr-03 91,5 0,2% -0,7% 2,0% 1,8% 1,9%May-03 91,7 0,2% 0,3% 2,2% 2,0% 2,1%Jun-03 91,8 0,2% 1,1% 2,9% 2,7% 2,8%Jul-03 92,6 0,8% 2,4% 2,4% 1,6% 2,0%Ago-03 93,0 0,4% 3,1% 2,0% 1,6% 1,8%Sep-03 93,8 0,9% 4,3% 2,5% 1,6% 2,0%Oct-03 94,4 0,6% 4,7% 2,5% 1,8% 2,2%Nov-03 95,2 0,9% 5,3% 2,2% 1,3% 1,8%Dic-03 96,0 0,8% 5,8% 2,6% 1,8% 2,2%Ene-04 96,3 0,3% 6,0% 2,3% 2,0% 2,1%Feb-04 96,8 0,6% 6,5% 2,5% 1,9% 2,2%Mar-04 97,5 0,6% 6,7% 3,2% 2,5% 2,9%Abr-04 97,6 0,2% 6,7% 2,4% 2,3% 2,4%May-04 97,9 0,3% 6,8% 2,3% 1,9% 2,1%Jun-04 98,5 0,6% 7,3% 2,6% 2,0% 2,3%Jul-04 98,9 0,4% 6,8% 2,5% 2,1% 2,3%Ago-04 99,5 0,6% 7,0% 2,6% 2,0% 2,3%Sep-04 100,1 0,6% 6,7% 2,4% 1,8% 2,1%Oct-04 100,8 0,7% 6,8% 2,6% 1,9% 2,2%Nov-04 101,8 1,0% 6,9% 3,0% 2,0% 2,5%Dic-04 102,5 0,7% 6,8% 3,1% 2,4% 2,8%Ene-05 102,8 0,2% 6,7% 2,9% 2,7% 2,8%Feb-05 103,4 0,6% 6,8% 2,9% 2,3% 2,6%Mar-05 104,9 1,4% 7,6% 4,3% 2,9% 3,6%Abr-05 105,9 1,0% 8,5% 3,5% 2,4% 3,0%May-05 106,7 0,8% 9,0% 3,3% 2,5% 2,9%Jun-05 107,2 0,4% 8,8% 2,9% 2,5% 2,7%

Fuente: MTEySS - Encuesta de Indicadores Laborales (EIL).

228

Estadísticas

REVISTA DE TRABAJO

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229

MERCADO DE TRABAJO


Tabla 13Mercado de trabajo - EIL

Razones del movimiento de personalTotal de aglomerados relevados - En porcentajes

Motivo de altas y bajas Feb-05 Mar-05 Abr-05 May-05 Jun-05 Jul-05

Altas 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Por razones externas1 35,6 47,9 45,2 39,4 48,5 47,6Por razones internas2 61,6 50,0 52,4 58,1 49,3 51,0

Cambios en la gestión y elproceso productivo 33,4 24,6 26,2 29,2 19,7 26,3

Adecuación decompetencias laborales 0,0 0,7 1,2 1,3 1,0 1,9

Cubrir vacantes 28,2 24,7 25,1 27,6 28,6 22,8Otras 2,8 2,2 2,4 2,5 2,2 1,4

Bajas 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Bajas decididas por lasempresas 36,5 54,0 50,7 50,3 53,5 54,2

Por razones externas3 14,9 21,5 25,1 25,3 25,4 28,4Por razones internas4 21,6 32,4 25,5 25,0 28,1 25,8

Cambios en la gestión yel proceso productivo 19,6 18,0 15,3 11,1 15,2 11,7

Raz. disciplinarias /inadecuacion de com-petencias laborales 0,0 7,6 6,6 9,2 9,0 8,0

Fin de reemplazo 2,0 6,8 3,6 4,7 3,8 6,1Bajas decididas por las

personas 52,3 43,5 45,0 43,8 44,2 41,1Otras 11,1 2,5 4,4 5,9 2,3 4,7

1. Incluye las incorporaciones de personal ocasionadas por aumento de la demanda de bienes y/o servicios que produce la empresa.2. Hasta enero de 2005 incluye las incorporaciones de personal por “Reorganización funcional o productiva de la empresa”. A partir de febrero de 2005incluye las incorporaciones motivadas por: “Reorganización del proceso productivo”, “Incorporación de nuevas máquinas y/o equipos”, “Cambios organi-zativos en la gestión de la empresa”, “Subcontratación de otra empresa”, “Adecuación de competencias laborales”, “Cubrir vacantes” y “Razones discipli-narias”.3. Incluye las desvinculaciones de personal ocasionadas por disminución de la demanda de bienes y/o servicios que produce la empresa.4. Hasta enero de 2005 incluye las desvinculaciones de personal por “Reorganización funcional o productiva de la empresa”, “Despido sin causa”,“Razones disciplinarias”, “Finalización de contrato por tiempo determinado”. A partir de febrero de 2005 incluye las desvinculaciones motivadas por:“Reorganización del proceso productivo”, “Incorporación de nuevas máquinas y/o equipos”, “Cambios organizativos en la gestión de la empresa”, “Subcon-tratación de otra empresa”, “Inadecuación de competencias laborales”, “Fin de reemplazo” y “Razones disciplinarias”.Fuente: MTEySS - Encuesta de Indicadores Laborales (EIL).

FALTA DOCUMENTO MÉXICO

Discurso del ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en laXIV Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA,México D.F., 27 de septiembre de 2005

Declaración tripartita para el fomento del empleo y el trabajo decen-te en Centroamérica y República Dominica, Tegucigalpa, 30 de junio de2005

Declaración de los ministros de Trabajo del Mercosur en la Confe-rencia Regional de Empleo, Buenos Aires, 16 de abril de 2004

Estadísticas

Índice temático

Aclaraciones metodológicas

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13,4

58,9

27,7

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14,3

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14,6

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231

MERCADO DE TRABAJO


Tabla 15Mercado de trabajo - Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial

Evolución de empleo registrado y empresasIndustria, Comercio y Servicios

Empleo - Asalariados registrados del sector privado - En miles de personas

IV Trim 00 IV Trim 01 IV Trim 02 IV Trim 03 IV Trim 04

Industria 881 809 755 844 942Grandes 411 380 358 376 402Medianas 210 193 183 209 231Pequeñas 189 172 158 186 211Microempresas 71 63 56 73 97

Comercio 682 652 594 656 745Grandes 227 220 201 204 218Medianas 100 93 84 92 102Pequeñas 200 192 176 199 218Microempresas 154 146 132 162 208

Servicios 1.837 1.775 1.675 1.809 2.012Grandes 883 842 791 834 887Medianas 417 411 396 426 467Pequeñas 325 317 300 333 372Microempresas 212 205 189 216 287

Total INCOSE 3.400 3.235 3.024 3.310 3.699Grandes 1.521 1.443 1.351 1.414 1.507Medianas 728 697 663 728 800Pequeñas 714 680 634 718 801Microempresas 438 414 376 451 591

Empresas Privadas que declaran ocupados al Sistema de Seguridad Social - En miles de empresas

IV Trim 00 IV Trim 01 IV Trim 02 IV Trim 03 IV Trim 04

Industria 51 48 45 47 49Grandes 1 1 1 1 1Medianas 4 4 4 4 4Pequeñas 16 15 15 15 14Microempresas 30 27 25 27 30

Comercio 107 102 97 102 110Grandes 1 1 1 1 1Medianas 3 3 3 2 2Pequeñas 20 19 19 18 18Microempresas 84 79 75 80 89

Servicios 192 187 180 185 199Grandes 3 3 3 3 3Medianas 10 10 9 9 9Pequeñas 39 38 37 37 36Microempresas 141 137 131 136 152

Total INCOSE 351 338 322 334 358Grandes 5 5 5 5 5Medianas 17 16 16 16 15Pequeñas 75 72 70 70 68Microempresas 254 244 231 244 271

Fuente: MTEySS - Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales - Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial, sobre la base deSIJP.

232

Estadísticas

REVISTA DE TRABAJO


Dinámica del empleo y rotación de empresasEmpleo asalariado registrado privado - Industria, Comercio y Servicios

Descomposición del cambio neto en el empleo - Tasas1

IV Trim 01/00 IV Trim 02/01 IV Trim 03/02 IV Trim 04/03

Creación bruta de empleo 9,3 8,1 17,3 18,9Empresas que abren 2,9 2,7 5,1 5,4Empresas que expanden su empleo 6,4 5,4 12,2 13,5

Destrucción bruta 14,0 14,1 8,3 7,8Empresas que cierran 4,1 3,6 3,3 3,5Empresas que contraen su empleo 9,9 10,5 5,0 4,3

Cambio neto en el empleo2 -5,0 -6,7 9,0 11,1

Empresas privadas, según la dirección del cambio en el empleoPorcentaje del total de empresas en actividad en el período1


Empresas que crean empleo 21,6 17,3 32,8 39,2Empresas que abren 7,1 5,8 10,9 14,2Empresas que expanden su empleo 14,5 11,5 21,9 25,0

Empresas que destruyen empleo 28,3 28,9 17,9 17,5Empresas que cierran 10,4 9,9 7,4 7,6Empresas que contraen su empleo 17,9 19,0 10,5 9,9

Empresas que cambian de CUIT- fusiones y adquisiciones3 1,6 1,7 1,1 0,0Empresas sin cambio en el empleo 48,5 52,1 48,2 43,3

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Cambio neto en la cantidad de empresas2 -3,3 -4,1 3,5 6,6

1. El cambio anual del empleo se mide a partir de la diferencia en el empleo, a nivel de cada firma, entre el trimestre e igual trimestre del año anterior. Datosprovisorios.2. El cambio neto es la diferencia entre el número de empresas que abren y el número de empresas que cierran.3. Empresas que atraviesan procesos de cambio en la propiedad que implican modificaciones ensu Código de Identificación Tributaria: fusiones, adquisi-ciones, escisiones, cambios de sociedades.Fuente: MTEySS - Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales - Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial, sobre la base deSIJP.

233

MERCADO DE TRABAJO



Dinámica del empleo y rotación de empresas por sector económico y tamaño de empresaEmpleo asalariado registrado privado - Industria, Comercio y Servicios - Tasas1 interanuales2


Tasas por sector económico

IndustriaCreación bruta 6,0 7,0 17,2 16,8Destrucción bruta 14,2 12,8 6,1 5,8Cambio neto3 -8,6 -6,9 11,2 11,0

ComercioCreación bruta 11,0 8,4 19,9 21,9Destrucción bruta 15,5 17,4 9,8 9,3Cambio neto3 -4,6 -9,3 10,0 12,6

ServiciosCreación bruta 10,3 8,5 16,5 18,8Destrucción bruta 13,3 13,5 8,8 8,2Cambio neto3 -3,5 -5,8 7,7 10,6

Tasas por tamaño de empresa

GrandesCreación bruta 4,7 4,5 10,3 11,4Destrucción bruta 9,7 10,2 5,9 5,0Cambio neto3 -5,2 -6,6 4,6 6,4

MedianasCreación bruta 9,7 8,6 16,7 15,8Destrucción bruta 13,3 12,9 7,4 6,4Cambio neto3 -4,3 -5,0 9,3 9,4

PequeñasCreación bruta 13,0 10,9 22,9 21,2Destrucción bruta 17,5 17,4 10,4 10,2Cambio neto3 -4,8 -7,0 12,3 11,0

MicroempresasCreación bruta 19,0 15,0 32,7 41,0Destrucción bruta 24,4 24,7 14,6 14,0Cambio neto3 -5,5 -9,7 18,0 27,0

1. Tasas normalizadas: se calculan dividiendo por el promedio del empleo del trimestre e igual trimestre del año anterior. (Ver Nota Metodológica).2. El cambio anual del empleo se mide a partir de la diferencia en el empleo, a nivel de cada firma, entre el trimestre e igual trimestre del año anterior. Datosprovisorios.3. El cambio neto es la diferencia entre la creación bruta y la destrucción bruta de empleo.Fuente: Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial - DGEyFPE -SPTyEL - MTEySS sobre la base de SIJP.

234

Estadísticas

REVISTA DE TRABAJO

Tabla 18Programas de empleo y capacitación

Ejecución de programas de empleo y seguro de desempleo

Programas de empleo1 Seguro de desempleoPeríodo

Cantidad de Montos invertidos Cantidad de Montos invertidosbeneficiarios promedio totales beneficiarios promedio totales

(en miles de pesos) (en miles de pesos)

2001 91.806 160.214 144.545 443.706.767

2002 1.126.387 2.029.862 200.200 601.789.825

2003 2.128.408 3.843.818 105.349 312.511.800Enero 2.073.539 311.030 144.779 33.709.853Febrero 2.099.639 315.046 127.717 35.887.601Marzo 2.146.145 321.926 115.837 29.214.614Abril 2.158.570 323.737 107.621 26.821.912Mayo 2.157.242 323.966 102.380 25.697.890Junio 2.178.928 327.062 96.937 23.684.466Julio 2.176.960 326.588 91.163 22.059.658Agosto 2.142.760 321.683 88.965 21.561.137Septiembre 2.132.490 320.583 85.688 20.650.610Octubre 2.131.451 319.994 82.328 19.996.330Noviembre 2.068.210 310.430 78.677 19.045.363Diciembre 2.074.958 321.775 142.098 34.182.366

2004 1.919.919 3.473.118 62.478 214.103.455Enero 2.041.985 306.356 65.488 16.053.956Febrero 2.029.314 304.397 66.916 23.126.344Marzo 1.996.354 299.453 67.327 19.923.907Abril 1.975.009 296.251 62.725 17.388.077Mayo 1.965.354 294.803 60.944 16.759.605Junio 1.931.783 289.767 59.145 16.179.893Julio 1.919.104 287.866 60.212 16.651.477Agosto 1.873.421 281.013 60.734 16.864.111Septiembre 1.833.174 274.976 58.957 16.328.714Octubre 1.831.940 274.791 60.047 16.773.314Noviembre 1.819.460 272.909 58.149 16.517.501Diciembre 1.822.129 290.536 69.089 21.536.557

1. En el año 2004 se incluyen los beneficiarios de los siguientes principales programas: Programa Jefes de Hogar, PEC y Recuperación productiva.Fuente: MTEySS - Secretaría de Empleo - Area de monitoreo.

Tabla 19Programas de empleo y capacitación

Ejecución de programas de capacitaciónPersonas capacitadas

2003 2004 I Sem 2005

Total 31.978 82.700 122.106

Programa Sectorial de Formación … 2.512 20.972

Componente de Formación delPrograma Jefes de Hogar 31.978 80.188 101.134

Fuente: MTEySS - Dirección Nacional de Orientación y Formación Profesional.

235

MERCADO DE TRABAJO


Tabla 20Programas de empleo y capacitación - Evaluación del PJH

Caracterización de los beneficiarios del Programa Jefes de Hogar1

Total de aglomerados relevados - Junio de 2004 - En porcentajes

Varones Mujeres Total

Sexo 28,8 71,1 100,0

Total 100,0 100,0 100,0

EdadHasta 25 años 14,5 18,6 17,4Entre 26 y 35 años 29,1 34,3 32,8Entre 36 y 45 años 27,2 28,1 27,9Entre 46 y 60 años 23,1 17,5 19,160 años y más 6,1 1,4 2,8

Estado conyugalSoltero 12,1 23,5 20,2Casado/unido 73,5 39,6 49,4Divorciado/separado 12,8 33,0 27,2Viudo 1,6 3,9 3,3

Nivel educativoPrimario incompleto 26,3 17,5 20,0Primario completo 39,9 35,7 36,9Secundario incompleto 21,3 26,8 25,2Secundario completo 8,3 11,4 10,5Más de secundario completo 4,2 8,6 7,3

Calificación laboralTécnico/profesional 6,5 4,5 5,1Operativo 43,8 19,9 26,8Sin calificación 49,7 75,5 68,1

Experiencia laboralCon experiencia 98,1 83,3 87,5Sin experiencia 1,9 16,7 12,5

Actividades de contraprestaciónProyecto comunitario 53,1 48,1 49,5Gestión adm. municipal/provincial 18,8 15,4 16,4Asistencia a la escuela/capacitación 3,6 9,6 7,9Microemprendimiento productivo 6,3 6,1 6,2Otros 1,6 1,4 1,5Ninguna 16,5 19,3 18,5

1. La información surge de la segunda encuesta de evaluación del Programa Jefes de Hogar, realizada en junio de 2004 en Ciudad de Buenos Aires, SantaFe, Tucumán, Córdoba, Formosa y Buenos Aires.Fuente: MTEySS - Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales - Dirección General de Estadísticas y Estudios Laborales- Segundaencuesta de evaluación del Programa Jefes de Hogar.

236

Estadísticas

REVISTA DE TRABAJO

Tabla 21Negociación colectiva

Ritmo negocial y características

I Trim 04 II Trim 04 III Trim 04 IV Trim 04 2004 I Trim 05 II Trim 05

Cantidad de negociaciones 83 72 87 106 348 82 110

Personal comprendido en lanegociación colectiva 1.222.000 400.000 1.090.000

Ámbito de la negociaciónCantidad

Empresa 51 47 56 82 236 57 68Actividad 32 25 31 24 112 25 42

Distribución porcentualEmpresa 61,4% 65,3% 64,4% 77,4% 67,8% 69,5% 61,8%Actividad 38,6% 34,7% 35,6% 22,6% 32,2% 30,5% 38,2%

Negociaciones por rama de actividadCantidad

Agricultura 7 1 7 6 21 2 3Minería 4 3 0 6 13 0 4Industria 28 29 46 31 134 30 42Electricidad, gas y agua 6 8 10 13 37 5 6Construcción 0 0 1 1 2 1 0Comercio 5 3 4 3 15 6 4Transporte 20 15 5 27 67 19 23Establecimientos financieros 2 6 5 10 23 5 8Servicios 11 7 9 9 36 14 20

Distribución porcentualTotal 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%Agricultura 8,4% 1,4% 8,0% 5,7% 6,0% 2,4% 2,7%Minería 4,8% 4,2% 0,0% 5,7% 3,7% 0,0% 3,6%Industria 33,7% 40,3% 52,9% 29,2% 38,5% 36,6% 38,2%Electricidad, gas y agua 7,2% 11,1% 11,5% 12,3% 10,6% 6,1% 5,5%Construcción 0,0% 0,0% 1,1% 0,9% 0,6% 1,2% 0,0%Comercio 6,0% 4,2% 4,6% 2,8% 4,3% 7,3% 3,6%Transporte 24,1% 20,8% 5,7% 25,5% 19,3% 23,2% 20,9%Establecimientos financieros 2,4% 8,3% 5,7% 9,4% 6,6% 6,1% 7,3%Servicios 13,3% 9,7% 10,3% 8,5% 10,3% 17,1% 18,2%

Fuente: MTEySS - Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales - Dirección de Estudios de Relaciones del Trabajo.

237

MERCADO DE TRABAJO


Tabla 22Plan Nacional para la Regularización del Trabajo (PNRT)

Resultados de las fiscalizaciones por provinciaDatos acumulados del año 2004

Estableci- Trabajadores Trabajadores Trabajadores Porcentaje TrabajadoresProvincia mientos relevados verificados no de regularizados

relevados en Seguridad registrados en trabajadores en el cortoSocial el momento de no plazo1

la inspección registrados

Total 72.551 239.990 226.695 49.011 21,6% 12.507

Buenos Aires 21.375 83.072 82.727 13.604 16,4% 2.714Catamarca 1.115 3.192 3.189 972 30,5% 297Chaco 860 3.354 3.354 1.186 35,4% 448Chubut 1.229 3.871 3.562 630 17,7% 141Ciudad de Buenos Aires 15.190 40.303 28.039 5.690 20,3% 1.899Córdoba 2.169 7.350 7.337 1.590 21,7% 312Corrientes 1.274 4.707 4.704 1.489 31,7% 307Entre Ríos 986 6.837 6.825 2.737 40,1% 1.245Formosa 390 2.504 2.504 757 30,2% 228Jujuy 1.797 4.563 4.543 978 21,5% 115La Pampa 1.060 1.563 1.501 248 16,5% 6La Rioja 1.157 3.965 3.926 1.021 26,0% 311Mendoza 4.608 17.886 17.880 4.918 27,5% 1.259Misiones 1.191 4.522 4.522 811 17,9% 218Neuquén 269 749 748 197 26,3% 73Río Negro 1.581 3.312 3.312 856 25,8% 326Salta 2.406 7.342 7.256 1.839 25,3% 202San Juan 2.441 8.249 8.249 2.363 28,6% 767San Luis 1.200 4.829 4.829 1.055 21,8% 129Santa Cruz 346 941 941 147 15,6% 83Santa Fe 3.781 11.119 11.097 2.105 19,0% 447Santiago del Estero 2.124 4.899 4.789 1.428 29,8% 274Tierra del Fuego 471 841 841 101 12,0% 46Tucumán 3.531 10.020 10.020 2.289 22,8% 660

1. Cantidad de trabajadores regularizados en el corto plazo como consecuencia de la acción inspectiva. No están incluidas regularizaciones posterioresluego de que las actuaciones del MTEySS fueron derivadas a la AFIP.Fuente: MTEySS - Secretaría de Trabajo.

238

Estadísticas

REVISTA DE TRABAJO

Tabla 23Plan Nacional para la Regularización del Trabajo (PNRT)

Fiscalizaciones por provinciaRealizadas entre el 11 de abril hasta el 5 de agosto de 2005

Provincia Establecimientos relevados Trabajadores relevados

Total 21.430 72.319Buenos Aires 7.451 27.328Catamarca 256 460Chaco 245 1.985Chubut 258 726Ciudad de Buenos Aires 3.040 8.727Córdoba 1.210 4.836Corrientes 478 2.310Entre Ríos 666 2.756Formosa 520 2.539Jujuy 339 924La Pampa 295 827La Rioja 361 1.176Mendoza 976 2.884Misiones 383 1.138Neuquén 260 631Río Negro 840 2.321Salta 229 802San Juan 157 458San Luis 732 2.001Santa Cruz 60 165Santa Fe 2.072 5.542Santiago del Estero 335 930Tierra del Fuego 119 318Tucumán 148 535

Fuente: MTEySS - Secretaría de Trabajo.

239

MERCADO DE TRABAJO


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240

Estadísticas

REVISTA DE TRABAJO

Tabla 26Seguridad Social

Asignaciones familiares del sector activo -trabajadores dependientes del sector privado y beneficiarios de desempleo

Cargas y montos - Diciembre de 2004

Intervalos de Cargas (en miles de casos)1

salario (en pesos)Total Hijo Hijo discapacitado Prenatal

Total 3.575 3.461 50 63Hasta 724 955 929 11 15725 a 1.224 1.461 1.417 18 271.225 a 2.024 1.140 1.105 14 212.025 y más 18 10 8 0

Montos pagados por mes (en millones de pesos)1

Total Hijo Hijo discapacitado Prenatal

Total 192,1 179,8 9,0 3,3Hasta 724 63,3 59,5 2,8 1,0725 a 1.224 71,1 66,5 3,4 1,31.225 a 2.024 38,1 35,6 1,8 0,72.025 y más 19,6 18,2 1,0 0,4

1. Valores estimados provisorios. Promedio mensualFuente:MTEySS - Secretaría de Seguridad Social, Dirección Nacional de Políticas de Seguridad Social,en base a datos del Fondo Compensador, SUAFy Seguro por Desempleo.

Tabla 25Seguridad social

Beneficios en vigor del Régimen de Reparto1 y Beneficiarios del Régimen de Capitalización

Régimen de reparto Régimen de capitalización

Total Jubilaciones Pensiones Total Jubilaciones Retiros por Pensionesordinarias invalidez por

fallecimiento

20012 3.213.264 1.984.655 1.228.609 91.110 26.686 13.425 50.99920022 3.181.981 1.953.488 1.228.493 103.636 32.667 14.809 56.15920032 3.155.171 1.925.850 1.229.321 133.988 46.529 16.604 70.85520042 3.105.713 1.882.500 1.223.212 173.397 66.749 20.200 86.4482004

Julio 3.101.627 1.879.261 1.222.366 173.418 67.308 20.012 86.098Agosto 3.096.411 1.875.180 1.221.231 177.165 69.147 20.422 87.596Setiembre 3.092.293 1.871.559 1.220.734 182.602 71.606 21.439 89.557Octubre 3.088.146 1.868.400 1.219.746 188.866 74.251 22.282 92.333Noviembre 3.086.310 1.866.691 1.219.619 188.893 74.251 22.294 92.348Diciembre 3.081.321 1.863.059 1.218.262 193.716 76.487 22.881 94.348

2005Enero 3.082.898 1.863.926 1.218.972 196.753 78.249 23.205 95.299Febrero 3.078.480 1.860.580 1.217.900 199.887 80.397 23.529 95.961Marzo 3.073.542 1.857.494 1.216.048 202.534 81.603 23.826 97.105Abril 3.071.323 1.856.063 1.215.260 206.271 82.982 24.262 99.027Mayo 3.071.040 1.856.098 1.214.942 209.093 84.520 24.509 100.064Junio 3.066.615 1.853.651 1.212.964 212.759 86.727 24.929 101.103Julio 3.063.768 1.852.646 1.211.122 ... ... .. ...

1. Incluye jubilación ordinaria, jubilación por edad avanzada, pensión por fallecimiento, retiro por invalidez y las siguientes cajas provinciales: IMPS, Salta,Santiago del Estero, Catamarca, San Juan, La Rioja, Río Negro, Mendoza, Jujuy, Tucumán, Municipalidad de Tucumán, San Luis, Banco Provincia deSantiago del Estero, EPELAR, CAPRECOM y Caja 60 (provincia de San Juan). No incluye repagos, pensiones no contributivas ni pensiones coparticipa-bles.2. Promedios.Fuente: MTEySS - Secretaría de Seguridad Social, Dirección Nacional de Políticas de Seguridad Social en base a datos de ANSES.

241

MERCADO DE TRABAJO


Tabla 27Riesgos del trabajo

Trabajadores cubiertos por el sistema de riesgos del trabajo según sector económico1

Sector económico 20002 20012 20022 20032 20042

Total3 4.889.102 4.941.408 4.489.803 4.716.556 5.299.650Agricultura, caza, silvicultura y pesca 234.374 234.341 218.116 249.980 279.941Explotación de minas y canteras 24.358 25.902 23.956 26.569 29.661Industrias manufactureras 839.806 792.736 691.146 752.157 856.757Electricidad, gas y agua 63.229 63.407 63.311 60.917 61.049Construcción 242.708 214.931 125.047 158.239 217.612Comercio, restaurantes y hoteles 712.929 725.479 636.278 672.082 774.227Transporte, almacenamiento y comunicaciones 377.297 372.218 332.158 347.550 382.316Servicios financieros, inmobiliarios y

profesionales 502.385 521.098 469.801 473.834 523.492Servicios comunales, sociales y personales 1.876.927 1.987.026 1.925.794 1.970.805 2.168.484No clasificado 15.089 4.271 4.195 4.425 6.113

1. La información proviene de sistemas administrativos de registración abierta en el tiempo, por lo tanto está sujeta a modificación a medida que sepresentan declaraciones juradas rectificativas.2. Promedios.3. El total no incluye a los empleadores que realizan las contribuciones fuera del Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS).Fuente:MTEySS - Secretaría de Seguridad Social, Dirección Nacional de Políticas de Seguridad Social, sobre la base de datos suministrados por laSuperintendencia de Riesgos del Trabajo.

Tabla 28Trabajo infantil

Niños de 5 a 17 años por categorías de actividad económica según grupo de edadTotal regiones relevadas - Absolutos y porcentajes

Total de niños de 5 a 13 años Total de adolescentes de 14 a 17 años

Cantidad Porcentaje Porcentaje Cantidad Porcentaje Porcentajeacumulado acumulado

Total 2.981.991 100,0 1.309.144 100,0

Núcleo: actividad laboral1 193.095 6,5 6,5 263.112 20,1 20,1

Anillo 1: Producción paraautoconsumo2 121.482 4,1 10,5 86.643 6,6 26,7

Anillo 2: Actividad domésticaintensa3 181.711 6,1 16,6 149.481 11,4 38,1

Resto 2.485.703 83,4 809.908 61,9

1. Núcleo “Actividad laboral”: trabajaron al menos una hora en la semana.2. Anillo 1 “Producción para autoconsumo”: no trabajaron pero realizaron actividades productivas para el consumo del hogar.3. Anillo 2 “Actividad doméstica intensa”: sólo realizaron actividades domésticas para el hogar en forma intensa; niños de 5 a 13 años por 10 horas o másy adolescentes por 15 horas o más.Fuente: MTEySS - Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales sobre la base de Encuesta de Actividades de Niños, Niñas y Adolescen-tes (EANNA), MTEySS/INDEC.

242

Estadísticas

REVISTA DE TRABAJO

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243

MERCADO DE TRABAJO


A continuación se describen las característicasmetodológicas de las fuentes de información y de losindicadores utilizados en la presente selección de es-tadísticas laborales. Las fuentes y los indicadores seencuentran ordenados en acuerdo con las distintas te-máticas seleccionadas (Mercado de trabajo, Programasde empleo y capacitación, Negociación colectiva, PlanNacional para la Regularización del Trabajo, Seguri-dad Social y Trabajo infantil).

Mercado de trabajo

Encuesta Permanente de Hogares (EPH)

La EPH es un programa nacional de producciónsistemática y permanente de indicadores sociales quelleva a cabo el Instituto Nacional de Estadística y Cen-sos (INDEC) y que permite conocer las característicassocioeconómicas y demográficas de la población de losprincipales centros urbanos del país (veintiocho aglo-merados urbanos). A partir de 2003 los indicadores dela EPH continua se publican de forma trimestral.

COBERTURA GEOGRÁFICA

Total de aglomerados relevados: hace referen-cia a los datos agrupados relevados por la EPH en losaglomerados urbanos del país considerados (veintiochoaglomerados). No se consideran aquí los aglomeradosque comenzaron a relevarse en octubre de 2002 y quese relevan separadamente en mayo y octubre de cadaaño, que son: San Nicolás y Villa Constitución, Rawsony Trelew, y Viedma y Carmen de Patagones.

Total urbano: se refiere a cifras para el total deaglomerados urbanos del país. Debido a que la EPHcomprende alrededor del 70% de la población urbana,las cifras referidas a las ciudades no cubiertas se esti-man suponiendo que poseen una estructura similar ala de los aglomerados del interior considerados en lamisma. Ello equivale a aplicar las proporciones y ta-sas de este último agregado a la población urbana to-tal del interior. Estos resultados, sumados a los delGran Buenos Aires, permiten obtener cifras naciona-les de las diferentes categorías ocupacionales. Paraobtener los datos en valores absolutos se utilizaron lasestimaciones de población urbana proporcionadas porel INDEC.

PRINCIPALES INDICADORES

Población económicamente activa (PEA): laintegran las personas que tienen una ocupación o quesin tenerla la están buscando activamente. Está com-puesta por la población ocupada más la población des-ocupada.

Población ocupada: conjunto de personas que enla semana de referencia declara haber trabajado como

mínimo una hora (en una actividad económica). El cri-terio de una hora trabajada, además de preservar lacomparabilidad internacional, permite captar las múl-tiples ocupaciones informales y/o de baja intensidadque realiza la población.

Población desocupada (o desocupación abier-ta): se refiere a personas que, no teniendo ocupación,buscan activamente trabajo en la semana de referen-cia de la encuesta.

Población subocupada (o subocupación hora-ria): se refiere a los ocupados que trabajan menos detreinta y cinco horas semanales y que desean trabajarmás horas.

Tasa de actividad: relación entre la PEA y la po-blación total.

Tasa de empleo: relación entre la población ocu-pada y la población total.

Tasa de desocupación abierta: relación entrela población desocupada y la PEA.

Tasa de subocupación horaria: relación entrela población subocupada y la población económicamen-te activa.

Empleo no registrado: se refiere a los trabajado-res en relación de dependencia a los cuales no se lesefectúan descuentos por aportes jubilatorios.

Tasa de empleo no registrado: relación entre elempleo no registrado y el total de los asalariados dedieciocho años y más.

Ingreso medio de la ocupación principal: losdatos corresponden a la declaración de los ocupadossobre sus ingresos mensuales habituales.

Encuesta de Indicadores Laborales - EIL

Esta información es elaborada por la DirecciónGeneral de Estudios y Estadísticas Laborales. La en-cuesta se releva en empresas privadas con diez o mástrabajadores registrados en el Sistema Integrado deJubilaciones y Pensiones (SIJP). Comprende a todo elpersonal que trabaja en la empresa bajo cualquiermodalidad de contratación, personas empleadas a tiem-po completo y a tiempo parcial; excluye a los propieta-rios que trabajan y a los trabajadores familiares noremunerados.

La cobertura sectorial de la encuesta comprendetodas las ramas de actividad, con excepción de las ac-tividades primarias.


La encuesta se releva en Gran Buenos Aires, GranCórdoba, Gran Mendoza y Gran Rosario.

PRINCIPALES INDICADORES

Tasa de entrada: relación porcentual entre la can-tidad de altas registradas durante el mes y la canti-

ACLARACIONES METODOLÓGICAS

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Estadísticas

REVISTA DE TRABAJO

dad de ocupados a fin del mes anterior.Tasa de salida: relación porcentual entre la can-

tidad de bajas registradas durante el mes y la canti-dad de ocupados a fin del mes anterior.

Tasa de rotación: promedio simple entre la tasade entrada y la de salida.

Puestos vacantes: puestos de trabajo que lasempresas buscan activamente cubrir. La inclusión deltema de demanda laboral tiene por objetivo proveerinformación que contribuya al funcionamiento de losservicios de intermediación laboral.

Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial

Es un sistema de información que permite el moni-toreo permanente de la demografía de empresas y delempleo asalariado registrado privado. El sistema esadministrado por el Ministerio de Trabajo, Empleo ySeguridad Social, y desarrollado a partir de registrosadministrativos.

La fuente de datos de este sistema son las bases dedatos de la Administración Nacional de la SeguridadSocial (ANSES), que exige a las empresas declararmensualmente la totalidad del personal que tienen enrelación de dependencia para el pago de los aportes ylas contribuciones patronales. La unidad de análisises la empresa, definida como una unidad legal inde-pendiente e identificada por su Código Único de Iden-tificación Tributaria (CUIT).

El grado de desagregación alcanzado y la frecuen-cia con que se actualiza la información permiten el tra-tamiento de series longitudinales que registran la evo-lución del empleo al nivel de cada empresa. La cons-trucción de esta base longitudinal involucra variosprocesos cuyo objetivo final es el de consolidar, a par-tir del registro administrativo, un sistema de infor-mación estadístico.


El sistema contiene información de todo el país yla cobertura de la base incluye a todas las ramas de laactividad económica privada. Quedan excluidos delregistro los trabajadores del sector público, el serviciodoméstico, los asalariados no registrados y los traba-jadores por cuenta propia, patrones y trabajo familiar.

DEFINICIÓN DE TAMAÑO DE EMPRESAS

La estratificación por tamaño se realiza a partirdel empleo promedio histórico de las empresas, medi-do en el período de análisis. Los rangos de empleo uti-lizados en cada estrato de tamaño varían según ramade actividad, atendiendo a diferencias sectoriales enla productividad media del trabajo y a las pautas esta-blecidas por el país para la aplicación de políticas orien-tadas a la pequeña y mediana empresa. Estos tramosse determinaron a partir del nivel de ventas de las

empresas definido por la SEPyME en la Resolución24/2001 que establece el nivel máximo de ventas paracada categoría de empresa (micro, pequeña, medianay gran empresa) según el sector en el que desarrollansu actividad.

El tamaño es una característica de la empresa ensu conjunto y no de cada local de cada empresa. Esdecir que cada empresa, y por ende la cantidad de ocu-pados que emplea, es clasificada en los estratos de ta-maño, según el empleo total de la firma.

Los rangos de empleo utilizados en cada estrato detamaño varían según rama de actividad, atendiendo adiferencias sectoriales en la productividad media deltrabajo y a las pautas establecidas por el país para laaplicación de políticas orientadas a la pequeña y me-diana empresa. (Para mayor información véase

http://www.trabajo.gov.ar/left/estadisticas/dinami-ca/files/nota2.pdf).

PRINCIPALES DEFINICIONES

Empresas que abren: son empresas que inicianactividades durante el período de referencia. Se iden-tifica el inicio de actividades de una firma, a partir delingreso al padrón de empleadores de AFIP y de la fe-cha de las primeras declaraciones de personal ocupa-do de las nuevas firmas.

Empresas que expanden su dotación de em-pleo: son empresas que habiendo iniciado actividadesen un período anterior, presentan una variación posi-tiva en el empleo entre el trimestre de referencia eigual trimestre del año anterior.

Empresas que cierran: se definen a partir de uncriterio empírico, que considera cerradas (dadas debaja) a aquellas empresas que no declararon personalocupado en los últimos seis meses. Para poder medirel impacto de los cierres en los flujos de empleo, seconsidera que el momento en que se produce el cierrede la empresa es el primer período de empleo nulo.1

Empresas que contraen su dotación de em-pleo: son empresas que presentan una variación ne-gativa en el empleo entre el trimestre de referencia eigual trimestre del año anterior y que no cierran en elperíodo. En forma transitoria, algunas de estas em-presas podrían registrar empleo nulo, sin que estoimplique el cierre de la firma.

Empresas que mantienen su empleo estable:no todas las empresas cambian el nivel de empleo.Estas empresas se consideran en el momento de esti-mar el nivel de empleo total, pero no aportan a los ni-veles de creación y destrucción bruta de empleo.

Creación bruta de empleo: es la suma del au-mento en el empleo originado en las empresas queabren y en las empresas que expanden sus dotaciones.

Destrucción bruta de empleo: incluye el empleodestruido tanto por las empresas que cierran como porlas que contraen sus dotaciones de personal.

Cambio neto del empleo en las empresas que

1. Este criterio coincide con los estudios de dinámica del empleo y difiere del que habitualmente se utiliza en demografía deempresas, particularmente en los estudios de OECD, que consideran el momento del cierre con el último período de empleopositivo.

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MERCADO DE TRABAJO


atraviesan cambios en la propiedad: es la varia-ción del empleo que se registra para el consolidado deempresas que atraviesan procesos de cambios en lapropiedad. Como se ha mencionado, en estos casos nose pueden medir los flujos de creación y de destrucciónneta de puestos (hay “transferencias” de puestos detrabajo).

Variación neta del empleo: es la diferencia en-tre la creación bruta y la destrucción bruta, más elcambio neto del empleo de las empresas que atravie-san cambios en la propiedad.

Cambio en el empleo en períodos anuales,medidos entre trimestres móviles: el cambio en elempleo se mide a partir de la diferencia del trimestrede referencia e igual trimestre del año anterior. Estoresponde a la necesidad de sortear el componente es-tacional que tienen las series de empleo trimestrales.

COSTO LABORAL POR OCUPADO Y POR UNIDAD DEPRODUCTO EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA

Industria formal: el universo de referencia.La mayoría de los datos provienen de la Encuesta

Industrial Mensual de INDEC, muestra de tres millocales, de cobertura nacional, representativa de losque ocupan más de diez asalariados. Las contribucio-nes del empleador y otros costos se imputan de acuer-do con las alícuotas y normas legales, esto es, se tra-tan como de cumplimiento perfecto por parte de lasempresas. Por último, se considera que los contratosson de duración indeterminada.

Costo laboral por ocupado (CLO): se obtienepor la suma de las siguientes cuatro variables:

a) Salario por ocupado: El salario de la Encuestacorresponde a obreros del proceso productivo con cate-goría no superior a supervisor e incluye dos tipos depagos: en tiempo trabajado y en tiempo no trabajado(feriados, vacaciones, licencias por diversas causales,suspensiones y similares). Al estar ya incluidos, no seefectúan ajustes por estos últimos pagos. Se computa elsalario bruto, sin deducir el aporte legal del trabajador.

b) Otras remuneraciones diferidas: Hay dos que sepagan en ciertas épocas del año: el plus de vacacionesy el aguinaldo (SAC). El primero está incluido en elsalario del mes en que se gozan las vacaciones. Sí seagrega el SAC el que, para evitar mayor estacionali-dad en las series, se prorratea como el 8,33% del sala-rio mensual.

c) Contribuciones del empleador: Se aplican en por-centajes sobre todas las remuneraciones anteriores.Corresponden al régimen general,2 con una alícuota to-tal que promedió entre 18 y 21% en la parte inicial delperíodo, alcanzando a 23% desde mediados de 2002.3Como se aplican también sobre remuneraciones diferi-das, su incidencia sobre el salario mensual es más altaque lo que indica la respectiva alícuota legal.

d) Otros costos no salariales: En general, sobre ellos

no recaen las contribuciones patronales. Habitualmen-te se incluyen dos costos: de riesgos del trabajo y dedespido. El primero está representado por la cuotamensual que las empresas pagan a las ART por la quequedan aseguradas en caso de accidente o enferme-dad laboral (se ubicaron entre 1,8 y 2,7% en la indus-tria). En cambio, no se consideró el costo del despido.Es un pago no periódico, en el que la empresa incurresólo en casos de despido incausado, por razón econó-mica o fuerza mayor. Aunque se puede prorratear suimpacto mensual como una reserva contable, tiene im-plicancias diferentes de los otros, es difícil de actuali-zar y no hay indicadores sobre el grado de cumplimientopor parte de las empresas.

La suma de los anteriores conceptos determina elcosto laboral en pesos corrientes del mes. Para la em-presa, un mismo costo laboral nominal será relativa-mente más alto o más bajo en función de los preciosque reciba por la venta de su producción. Para reflejareste efecto, el CLO se deflactó en cada mes por el Índi-ce de Precios Internos al Productor (IPP), del INDEC,y se promediaron los valores reales en el trimestre.

Productividad por ocupado: a la empresa leinteresa el CLO pero en comparación con su rendimien-to productivo. Un CLO alto con trabajadores de altaproductividad puede generar mejores condiciones com-petitivas que un CLO bajo con productividad tambiénbaja u otras combinaciones. Para reflejar este aspectoeconómico clave, se incluye el índice de productividadpor ocupado, que se calcula dividiendo el Índice deVolumen Físico con el Índice de Obreros Ocupados,ambos de la misma Encuesta Industrial.

Costo laboral por unidad producida: el costolaboral por unidad de producto, o costo laboral unita-rio (CLU), es el indicador principal del desempeño delmercado de trabajo y de la competitividad de la indus-tria. Es el cociente entre el costo laboral por ocupado(CLO) y el índice de productividad laboral. Con estatransformación el costo laboral deja de estar expresa-do por unidad de trabajo para pasar a estar expresadopor unidad de producto, la forma en que las empresasjuzgan su competitividad en el mercado.

Todas las variables fueron llevadas a valores índi-ces, considerando el promedio de 2000 como año basede comparación. Con ellos se puede seguir la evolu-ción en el tiempo de las respectivas variables. Los ín-dices trimestrales (sobre todo en el I y IV) presentanestacionalidad originada, principalmente, en pagos porvacaciones y en razones de producción.

Programas de empleo y capacitación

PROGRAMAS DE EMPLEO

En 2004 se incluyen los beneficiarios del Progra-ma Jefes de Hogar, PEC (Programa de Empleo Comu-

2. Para empresas de comercio y de servicios de gran volumen de ventas la alícuota total alcanza a 27%

3. Se compone por: Jubilaciones y Pensiones, 10,17%; Asignaciones Familiares, 4,44%; Fondo Nacional de Empleo, 0,89%;INSSJyP: 1,50%; y Obra Social (incluido ANSAAL), 6,00%.

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Estadísticas

REVISTA DE TRABAJO

nitario) y Recuperación Productiva. El Programa Je-fes de Hogar es el que tiene la mayor cantidad de be-neficiarios representa aproximadamente 90% del to-tal de programas de empleo. El PJH comenzó su eje-cución en 2002 (decreto 565/02). Los beneficiarios re-ciben 150 pesos y deben realizar una contraprestacióna cambio del beneficio, sean tareas comunitarias, ta-reas productivas o bien actividades de formación.

PLAN SECTORIAL DE CALIFICACIÓN

Un Plan Sectorial de Calificación es un conjuntode acciones articuladas que los actores de un sectorimpulsan con el apoyo del MTEySS y de otras áreasdel Estado para fortalecer su productividad, competi-tividad y capacidad de generación de empleo desde laformación de calificaciones.

El Plan Sectorial supone la participación organi-zada de personas que representan un determinadosector a nivel regional y nacional. Éstos pueden sercámaras empresariales, organizaciones sindicales einstituciones de apoyo que brindan capacitación, pro-moción y asistencia técnica vinculadas a las activida-des del sector.

COMPONENTE DE FORMACIÓN – PROGRAMA JEFES DEHOGAR

El Componente ofrece incentivos para la culmina-ción de la formación general (terminalidad educativa)y para la realización de acciones de formación profe-sional, que mejoren la empleabilidad de los beneficia-rios.

Negociación colectiva


Ritmo negocial: la información de base utilizadaproviene de los convenios y acuerdos homologados. Lalista de éstos fue facilitada por la Dirección Nacionalde Relaciones del Trabajo y los antecedentes fueronconsistidos con la misma.

Personal comprendido: estimaciones basadas enun procesamiento especial de datos actualizados delSIJP, cruzando la información de rama de actividad yobra social, y otros antecedentes.

Plan Nacional de Regularización del Trabajo

El Plan Nacional de Regularización del Trabajo esuna acción conjunta entre el Ministerio de Trabajo,Empleo y Seguridad Social, la Administración Federalde Ingresos Públicos (AFIP) y las autoridades laboralesde los gobiernos provinciales con intervención del Con-sejo Federal del Trabajo. Se trata de un plan sistemáti-co y permanente con alcance en todo el territorio nacio-nal, cuyas acciones están programadas hasta el 31 dediciembre de 2005 y van a planificarse hasta igual fe-cha de 2007. Con el PNRT, el gobierno nacional procuracombatir el trabajo no registrado, verificar el cumpli-miento de la normativa en defensa de los derechos fun-

damentales del trabajo y la debida protección social,alcanzar una mayor eficiencia en la detección y correc-ción de los incumplimientos de la normativa laboral yla seguridad social, lograr que los empleadores regula-ricen en forma voluntaria su situación e incorporen asus trabajadores al sistema de seguridad social e im-plementar una enfática acción concientizadora de losbeneficios del trabajo decente y legal.


Establecimientos relevados: cantidad de esta-blecimientos relevados. La unidad de relevamiento esel local, no la empresa.

Trabajadores relevados: cantidad de trabajado-res que se encontraban trabajando en el momento dela inspección y que pudieron ser relevados.

Trabajadores verificados en Seguridad Social:trabajadores relevados cuya situación registral fuecontrastada mediante consulta a las bases de datos dela AFIP y de la ANSES.

Trabajadores no registrados en el momentode la inspección: trabajadores que no fueron decla-rados conforme a la legislación vigente en el momentode la inspección.

Porcentaje de trabajadores no registrados: esla relación entre la cantidad de trabajadores no regis-trados en el momento de la inspección y la cantidad detrabajadores verificados en Seguridad Social.

Trabajadores regularizados en el corto pla-zo: cantidad de trabajadores regularizados en el cortoplazo como consecuencia de la acción inspectiva. Noestán incluidas las regularizaciones posteriores luegode que las actuaciones del MTEySS fueron derivadasa AFIP.

Seguridad Social

SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES(SIJP)

Comprende a todas las personas físicas mayoresde dieciocho años que se desempeñen en relación dedependencia en la actividad pública o privada, o ejer-zan actividades en forma autónoma. Están excluidosdel sistema el personal militar de las fuerzas arma-das, las fuerzas de seguridad, personal policial y losmenores de dieciocho años. En el momento en que laley entró en vigencia, no quedaron incluidas en el SIJPlas cajas de los empleados públicos provinciales y mu-nicipales, así como tampoco se incorporaron los conve-nios de corresponsabilidad gremial.

En la actualidad algunas cajas provinciales hanefectivizado su pase al sistema nacional (InstitutoMunicipal de Previsión Social de la Ciudad de BuenosAires y las provincias de Santiago del Estero, Cata-marca, Salta, Mendoza, San Juan, La Rioja, Río Ne-gro, Jujuy, San Luis y Tucumán).


Régimen de capitalización: administrado por lasadministradoras de fondos de jubilaciones y pensio-

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MERCADO DE TRABAJO


nes (AFJP), financiado mediante un mecanismo decapitalización individual, que consiste en la acumula-ción de los aportes del trabajador en actividad.

Régimen de reparto: administrado por el Esta-do; es un régimen de reparto asistido, basado en el prin-cipio de solidaridad, donde los aportes efectuados porlos trabajadores y empleadores en actividad son dis-tribuidos inmediatamente entre los trabajadores reti-rados, en forma de jubilaciones y pensiones.

Afiliados: son todos los sujetos incorporados alSistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.

Aportantes: incluye a los trabajadores en relaciónde dependencia que están consignados en una decla-ración jurada procesada en el mes analizado y a lostrabajadores autónomos que realizaron un pago en eselapso.

Cotizantes: son los llamados aportantes regula-res. Incluye a los trabajadores en relación de depen-dencia por los cuales se recepcionó un pago en el mesanalizado, y a los trabajadores autónomos que reali-zaron –como mínimo– un pago en ese lapso. A partirde agosto de 1996 los cotizantes se cuentan con el si-guiente criterio: si se detecta un CUIL con aporte auno y otro régimen, se contabiliza sólo un cotizante.

Beneficios: son las prestaciones pagadas por AN-SES en concepto de jubilación ordinaria, jubilación poredad avanzada, pensión por fallecimiento, subsidio ala pobreza (decretos 2.627/92 y 1.524/94), retiro porinvalidez. También incluye las siguientes cajas provin-ciales: IMPS, Catamarca, Jujuy, La Rioja, Mendoza,Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santiago delEstero, Tucumán y Municipalidad de Tucumán. Noincluye repagos, pensiones no contributivas y pensio-nes coparticipables.

Trabajo infantil

ENCUESTA DE ACTIVIDADES DE NIÑOS, NIÑAS YADOLESCENTES (EANNA)

La EANNA es un emprendimiento que el MTEySSestá desarrollando en forma conjunta con el INDECen el marco del Programa “Encuesta y Observatoriode Trabajo Infantil” acordado entre el gobierno argen-tino y el Programa Internacional para la Erradicacióndel Trabajo Infantil (IPEC) de la OIT.

La información de la encuesta se recogió en el últi-mo cuatrimestre de 2004 y su área de cobertura abar-có el Gran Buenos Aires, la provincia de Mendoza ydos subregiones del país, una del Noroeste, integrada

por tres provincias: Jujuy, Salta y Tucumán, y la res-tante del Noreste por las provincias de Formosa y Cha-co. En las provincias enumeradas se encuestó tanto ala población urbana como a la rural, lo que significóutilizar, por primera vez, el marco de muestreo urba-no rural diseñado por el INDEC para encuestas a ho-gares.

El total de niños y adolescentes encuestados repre-senta aproximadamente a la mitad de los niños de cin-co a diecisiete años residentes en el país.4 Si bien estacobertura es importante, los resultados de la encuestano pueden ser expandidos ni a otras regiones ni al con-junto del país. El MTEySS tiene la intención de am-pliar en el futuro la cobertura de la EANNA a otrasregiones para poder realizar una estimación lo másprecisa y completa posible de la magnitud y del perfilde los niños que trabajan y/o realizan otras activida-des económicas.

La metodología adoptada para medir la actividadde los niños y adolescentes consistió en la definiciónde tres categorías que expresan actividades que tie-nen un valor económico directo o indirecto:

1. El núcleo de la actividad económica o trabajo pro-piamente dicho, que se refiere a la realización deactividades productivas que generan bienes y ser-vicios para el mercado. Es decir, una categoría equi-valente a la comúnmente adoptada para definir eltrabajo de los adultos.5

2. Las actividades productivas de bienes primarios di-rigidas al propio consumo del hogar (cultivo de pro-ductos agrícolas o de huerta, ordeñe y cuidado deanimales de granja o de campo), y la construccióny reparación de la propia vivienda. Dado que seprivilegió la realización de actividades laboralessobre la producción para el autoconsumo, se exclu-yen de esta categoría los niños que realizan ambostipos de actividad y que están clasificados comoniños trabajadores. Así queda definido el “anillo 1”.

3. Las tareas domésticas “intensas” realizadas parael propio hogar, definidas en función de la dura-ción o la carga horaria que insumen: diez horas omás, en el caso de los niños de cinco a trece años, yquince horas o más en el de los adolescentes de ca-torce a diecisiete años. La intensidad del trabajodoméstico es un aspecto importante en tanto unacarga horaria prolongada obstaculiza el desarrolloque deben tener niños y adolescentes: dificulta laasistencia y el buen rendimiento en la escuela yquita tiempo para el juego y el descanso.

4. Estimación realizada sobre la base de datos del Censo Nacional de Población y Vivienda de 2001.

5. Para definir el trabajo infantil propiamente dicho se tomó como referencia la semana previa a la realización de la encuesta, seindagó por un conjunto de actividades laborales comúnmente realizadas por los niños (método de rastreo, para desocultar yprecisar actividades) y se consideró la realización de esas actividades por lo menos por una hora en la semana anterior a larealización de la EANNA.

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