La verificación en un - Ideas para la...

Carlos Franco EchavarríaLa verificación en un eventual proceso de paz

Febrero de 2012

La Fundación Ideas para la Paz (FIP) es un centro de pensamiento creado en 1999 por un grupo de empresarios colombianos. Su misión es generar conocimiento de manera objetiva y proponer iniciativas que contribuyan a la superación del conflicto armado en Colombia y a la construcción de una paz sostenible, desde el respeto por los derechos humanos, la pluralidad y la preeminencia de lo público.La FIP con independencia se ha propuesto como tarea central contribuir de manera eficaz a la comprensión de todos los escenarios que surgen de los conflictos en Colombia, en particular desde sus dimensiones política, social y militar. Como centro de pensamiento mantiene la convicción de que el conflicto colombiano necesariamente concluirá con una negociación o una serie de negociaciones de paz que requerirán la debida preparación y asistencia técnica. Como parte de su razón de ser llama la atención sobre la importancia de preparar al país para escenarios de postconflicto.

Fundación Ideas para la paz

Carlos Franco EchavarríaPolitólogo especializado en negociación y transformación de conflictos

Febrero de 2012Serie Working papers FIP No. 10

La verificación en un eventual proceso de paz

2 • www.ideaspaz.org/publicaciones •

Contenido •

Contenido

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Introducción

1. La verificación y sus relaciones

2. La experiencia en las negociaciones de paz en Colombia 2.1. La tregua de 1984 a 1986

2.1.1. Los acuerdos de la Uribe y la verificación

2.1.2. La verificación en medio de una nueva institucionalidad

2.2. Los acuerdos de paz con el M 19, el EPL, el PRT y el MAQL

2.2.1. Acuerdos de verificación

2.2.2 La verificación de los acuerdos con el EPL y el PRT

2.2.3 La verificación en los procesos de paz con el PRT y

Quintín Lame

2.3. Negociaciones de Caracas y Tlaxcala

2.3.1 La verificación en este proceso

2.4. Las negociaciones de San Vicente del Caguán

2.4.1. La verificación en el Caguán

2.5 El acuerdo del proceso que nunca fue: ELN

2.6 El proceso de desmovilización de las autodefensas

3. Lecciones de los procesos colombianos respecto a la verificación

4. Recomendaciones

La verificación en un eventual proceso de paz

La verificación en un eventual proceso de paz • febrero de 2012 • 5

Introducción1

El alcance de este trabajo se limita a explorar algunos rasgos de la experiencia de verificación en los procesos de negociación desarrollados en Colombia y a proponer las condiciones que de allí se derivan como recomendaciones para una eventual negociación de paz en el futuro inmedia-to. Por lo tanto, este trabajo no examinará las condiciones políticas o sociales para un proceso de negociación, ni las posibles vías para llegar al anhelado proceso, ni los aspec-tos sustanciales que deban dirimirse o los aspectos relacio-nados con el manejo del proceso de negociación como tal.

Es preciso señalar que la limitación del objeto al asunto de la verificación es problemática dada su estrecha relación con otros asuntos como las condiciones acordadas para de-sarrollar una negociación, el contexto en el que se desarro-lle dicho proceso, la participación de terceros de carácter nacional e internacional, entre otros temas que inciden en el asunto de la verificación.

El trabajo se encuentra dividido en cuatro partes. En la primera, se trata de encontrar una definición de la verifi-cación y sus implicaciones y adicionalmente, se hace una exposición de los elementos que favorecen el éxito de un proceso de verificación. Posteriormente, se hace un breve repaso de la experiencia de verificación en los diferentes intentos de negociación en Colombia a partir de la descrip-ción de los componentes de la verificación en dichos pro-cesos. En la tercera parte, se hacen unas consideraciones sobre las lecciones de estos procesos en el componente de verificación y, finalmente, se hacen algunas propuestas sobre las condiciones y variables que podrían considerarse al establecer una verificación en una posible negociación de paz en el futuro.

Abordar el tema de esta manera exige reiterar que este abordaje es parcial y limitado y no permite analizar todos los aspectos de un proceso de paz ni de la experiencia colom-biana en dichos procesos; así mismo, vale la pena resaltar que la literatura disponible sobre la teoría y las experiencias de verificación es escasa porque los asuntos políticos, sus-tanciales y de técnicas de negociación acaparan la mayor atención de analistas y académicos que incursionan en el campo de la irenología, o estudio de los conflictos y los pro-cesos de negociación.

La revisión de los procesos ha sido realizada a partir de la recopilación elaborada por Álvaro Villarraga Sarmien-to y la Fundación Cultura Democrática para la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, en cinco volúmenes. De igual forma, el documento se apoyó en revisiones de prensa y en otros textos académicos sobre procesos de paz en Co-lombia.

1 Documento elaborado por Carlos Franco Echavarría, politólogo especializado en negociación y transformación de conflictos. Este trabajo fue realizado por petición de la Fundación Ideas para la Paz (FIP) en el marco del Proyecto “Propuestas de negociaciones de paz con las FARC” que contó con el apoyo de la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI). En este documento colaboraron Carol Barajas y Carlos Prieto, investigadores delÁrea de Dinámicas del Conflicto y Negociaciones de Paz de la FIP.


1. La verificación y sus relaciones

La verificación es parte de los asuntos procedimentales de un proceso de negociación de paz. Esto quiere decir que los asuntos sustanciales objeto de negociación, las partes y la administración del proceso de negociación, son compo-nentes del proceso de paz diferentes a los temas procedi-mentales.

Dentro de los asuntos atinentes a los procedimientos pueden incluirse: la definición de quiénes negocian, dónde y cuándo lo hacen, cómo se desarrolla el proceso de nego-ciación, cuál es la agenda, el cronograma y las reglas de procedimiento, bajo qué condiciones se desarrolla el even-tual proceso de negociación, la participación de terceros, los aspectos relacionados con la comunicación de la mesa de negociación con el mundo exterior, los asuntos logísti-cos y de financiación de las negociaciones y la relación con otros procesos políticos que se desarrollen de manera si-multánea entre otras cuestiones.

La cantidad y calidad de los asuntos denominados pro-cedimentales llama la atención sobre su importancia y la conveniencia de no subestimarlos. En muchas ocasiones, las posibilidades de un proceso de negociación pueden per-derse por una mala administración de estos tópicos proce-dimentales y, en todo caso, su definición implica una fuerte carga política. Cada definición de un asunto procedimental implica una concesión, una actitud, una definición del ca-rácter del proceso, una expectativa, una expresión de volun-tad política respecto a la solución negociada del conflicto.

Suele asociarse el término de verificación a la consta-tación del cese del fuego y las hostilidades, sin embargo, esta es una interpretación limitada del concepto; a pesar de ello, no puede desconocerse la importancia del examen del cumplimiento de los acuerdos de cese del fuego y las hostilidades como se desarrollará más adelante.

Los procesos de negociación de paz contienen habi-tualmente varias fases: según Vicenç Fisas, se pueden distinguir la fase exploratoria, el acuerdo preliminar, la pre negociación, el acuerdo marco, los acuerdos parciales y protocolos, el acuerdo general y la implementación, como las principales fases. Y en cada una de las fases pueden contemplarse diferentes tipos de acuerdos: liberación de presos y secuestrados, suspensión de órdenes de captura, suspensión de operaciones ofensivas, actuaciones admi-nistrativas, acuerdo de desarme o desmovilización, acuer-do de reformas, acuerdos para la reintegración, entre otros ejemplos, y todos estos susceptibles de verificar.

Por lo tanto, puede concluirse que la verificación pue-de darse sobre cualquier acuerdo al cual las partes hayan

llegado y respecto del cual definan un mecanismo de medi-ción del cumplimiento en cualquier fase del proceso. Como consecuencia de ello, la función de verificación tiene dife-rentes alcances en los diversos momentos y puede ser ejer-cida por actores distintos de acuerdo al asunto a verificar.

En todo caso, la verificación presupone la existencia de un acuerdo sobre el cual desarrollar la función verificadora y la decisión expresa de las partes de establecer dicha fun-ción o de aceptar la petición de un tercero para que ejerza dicha función.

Con base en lo anterior, se puede definir la verificación como el conjunto de acciones o procedimientos acordados o aceptados por las partes dentro de un proceso de nego-ciación para confrontar los hechos que se examinan con los acuerdos o compromisos adquiridos por las partes y constatar su cumplimiento o incumplimiento. De acuerdo con el mandato establecido por las partes, quien o quie-nes ejerzan la función verificadora pueden analizar las circunstancias, causas y contexto que hayan rodeado los hechos objeto de su examen y proferir recomendaciones, así como comunicaciones públicas, respecto a los asuntos sometidos a su consideración. Este rol verificador puede ser adelantado por comisiones de las partes o por terceros aceptados por ellas.

Es preciso recordar que las funciones de un tercero pueden ser de diversa índole dentro de un proceso de ne-gociación política de paz; su rol puede ser de facilitador, ex-plorador, mediador, observador, intermediario, preparador, acompañante, de apoyo, garante o verificador, entre otros. Esta verdad suficientemente conocida es conveniente recor-darla con dos propósitos: por un lado, el rol de verificador no es el único que puede desempeñar un tercero en un intento de solución negociada y, por otro lado, para que se tengan en cuenta las diferencias de roles posibles; esto cobra mayor importancia ante la práctica común de asignar a los terceros diferentes roles de manera simultánea, en tanto no siempre estas asignaciones son explícitas o aconsejables.

La conveniencia del establecimiento de mecanismos de verificación para los procesos de paz es múltiple: contribuye a esclarecer el alcance de los hechos materia de discusión, contribuye a aislar a sectores reacios al avance del proceso, puede contribuir a aumentar el compromiso de las partes con el proceso y es una fórmula para sortear la desconfian-za entre las partes en algunas negociaciones.

Otro asunto relevante en lo atinente a la verificación es tener en cuenta las condiciones que favorecen el éxito de esta misión. Dentro de ellas cabe destacar: • La claridad y calidad de los acuerdos a verificar: es mu-

cho más factible tener éxito verificando el cumplimiento


de acuerdos claros que haciéndolo con acuerdos con alta dosis de ambigüedad. Lo mismo puede decirse de acuerdos que impliquen cese de hostilidades con locali-zación, claridad en las reformas a adelantar o de desmo-vilización y desarme; lo mismo se puede predicar frente a acuerdos que son susceptibles de interpretar de diferen-tes maneras o que involucren la permanencia de armas en poder de las partes durante períodos largos.

• El contexto en el cual se desarrolla la negociación: las posibilidades de obtener logros en la verificación, en un contexto en el cual el apoyo nacional e internacional al proceso de negociación es alto, son mayores que en la situación contraria, donde los opositores al proceso buscan argumentos para legitimar sus posiciones y ampliar su base de apoyo. La decisión de las partes, las condiciones propicias para avanzar y la persistencia o no de otros factores de violencia, son elementos del contexto que favorecen la tarea de los responsables de la verificación.

• El avance de la negociación en los asuntos sustancia-les: estos asuntos constituyen el objetivo central de la negociación y el avance en acuerdos sobre estos temas disminuye los incentivos para incumplir los acuerdos en otros asuntos; por el contrario, el empantanamiento en la discusión de los asuntos sustanciales sólo incita a bajar el interés en cumplir otros acuerdos y a intensifi-car las hostilidades con el propósito de posicionarse de mejor manera en la mesa de negociaciones.

• Claridad del mandato y capacidad de los verificadores.

2. La experiencia en las negociaciones de paz en Colombia

Desde 1982, Colombia ha hecho múltiples intentos de solución negociada del conflicto armado que afecta al país. Los resultados han sido tan diversos como los intentos. Para efectos de este análisis, se tendrán en cuenta los pro-cesos de tregua de 1984 durante el gobierno de Belisario Betancur, las negociaciones de los noventas con los presi-dentes Virgilio Barco Vargas y Cesar Gaviria, los intentos de Caracas y Tlaxcala, las negociaciones de San Vicente del Caguán durante el gobierno de Andrés Pastrana y el pro-ceso que condujo a la desmovilización de la mayoría de los grupos de autodefensas durante el gobierno de Álvaro Uri-be. A juicio de analistas como Mauricio García, una falencia importante en Colombia es no aprender de las lecciones del pasado en los procesos de paz.

2.1. La tregua de 1984 a 1986Belisario Betancur asume la Presidencia de Colombia

en circunstancias muy particulares. En el plano interno, Co-lombia había concluido el acuerdo del Frente Nacional y se habían sucedido dos gobiernos liberales, el último de ellos de su antecesor Julio César Turbay Ayala, señalado como un gobierno represivo. El movimiento guerrillero había alcanza-do un importante nivel de desarrollo y se habían consuma-do la sustracción de más de 5.000 armas del Cantón Norte y la toma de la Embajada de la República Dominicana; el movimiento insurgente había dejado de ser un tema margi-nal y de las zonas periféricas.

Luego de las derrotas sangrientas del movimiento cam-pesino y estudiantil de los setentas, la urbanización acele-rada del país, las frustraciones económicas de la población y el trabajo paciente de organizaciones políticas, crearon un ambiente propicio para el surgimiento de movimientos cívico-populares en vastas regiones de Colombia.

El narcotráfico había irrumpido con más fuerza y la de-nominada bonanza marimbera, localizada en el norte de Colombia, había dado paso a los barones del tráfico de co-caína. Paralelamente, surgieron los carteles de la droga y éstos organizaron el Movimiento Muerte a Secuestradores (MAS) en 1981 como reacción al secuestro de una familiar de uno de los jefes de estos carteles.

En el plano internacional, los sandinistas habían triunfa-do en Nicaragua dando nuevos alientos a los movimientos guerrilleros de El Salvador y Guatemala los cuales lograron consolidar unidades de conducción política y militar en sus respectivos países y elevar la intensidad de la confronta-


ción armada. La confrontación de la denominada Guerra Fría adquirió su máxima expresión desde el incidente de Bahía Cochinos en el continente americano y posteriormen-te durante la presidencia republicana de Ronald Reagan en los EE. UU.

En esas circunstancias asume Belisario Betancur, con un discurso proclive a los diálogos de paz, reconociendo causas objetivas a la violencia guerrillera y proclamando una política internacional independiente que lo llevó al res-tablecimiento de relaciones diplomáticas con Cuba, a im-pulsar el Grupo de Contadora para la búsqueda de la paz en Centroamérica y a vincular a Colombia al Grupo de Países No Alineados.

El Presidente Betancur fue consistente y persistente en su discurso de paz aún en las circunstancias más adversas. Un mes y medio después de su posesión instaló la Comi-sión Nacional de Paz; en noviembre de 1982, sancionó la Ley 35 de 1982 o Ley de amnistía, expidió los decretos que establecían el Plan Nacional de Rehabilitación y los meca-nismos para la reinserción de combatientes que se acogie-ran a la Ley de amnistía y, en febrero de 1983, nombró tres Altos Comisionados de Paz. Los sectores políticos y empre-sariales apoyaron durante unos momentos el proceso y lo criticaron duramente en otros. Las Fuerzas Militares mani-festaron su desacuerdo en múltiples ocasiones, aunque ex-presaban que sólo desarrollarían acciones contra quienes no estuvieran en el proceso.

La guerrilla se dividió ante esta oferta. El Ejército de Li-beración Nacional (ELN) y otros grupos como el Movimien-to de Integración Revolucionaria Patria Libre (MIR PL) y el Frente Ricardo Franco, optaron por rechazar los diálogos. Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el Movimiento 19 de Abril (M19) y el Ejército Popular de Li-beración (EPL) los aceptaron pero con concepciones dife-rentes y de manera separada. Los movimientos guerrilleros que asumieron el diálogo, lo hicieron como una forma de legitimarse políticamente y llegar a vastas masas de la so-ciedad. Algunos concebían el diálogo como una forma de acceder a garantías políticas, otros como forma de impul-sar un diálogo nacional con miras a una Asamblea Nacional Constituyente y, en algunos momentos, se habló de impul-sar reformas.

Respecto a la amnistía, no se percibía una política clara dentro del movimiento guerrillero: mientras se criticaba por limitada, las cifras oficiales hablan de casi 2.000 personas acogidas a ese proceso durante el gobierno de Belisario Betancur. En relación con el desarme, hubo promesas y declaraciones muy ligeras: en los acuerdos de la Uribe se contemplaba hacerlo en un año, el M19 y el EPL hicieron

declaraciones similares, pero todas las organizaciones sos-tuvieron lo contrario en el desarrollo del proceso.

Esta ambivalencia generó la percepción de que el com-promiso de la guerrilla no era serio respecto al proceso, apreciación que se sustentaba en las repetidas denuncias sobre proselitismo armado, incumplimiento de los acuer-dos de tregua y establecimiento de campamentos urbanos para reclutar, entre otros argumentos.

El proceso como tal, puede calificarse de desordenado y accidentado: existieron múltiples, representativas y nume-rosas comisiones, pero no una Comisión Negociadora del Gobierno; existió diálogo, señales de buena voluntad, de-claraciones, pero no hubo negociación.

Además de la muerte accidental de Jaime Bateman Cayón, comandante del M-19, durante el proceso también se dio el asesinato de Carlos Toledo Plata, líder del M-19, Oscar William Calvo, Vocero Nacional del EPL para estos acuerdos, y los atentados contra Carlos Pizarro Leongómez, nuevo Comandante del M-19, la muerte de decenas de lí-deres de la Unión Patriótica, los combates por dos meses en Yarumales, Cauca y en el norte del Valle, el ataque a un campamento del EPL en Riosucio, Caldas y, finalmente, el ataque al Palacio de Justicia.

Por otro lado, se presentaron denuncias contra las or-ganizaciones guerrilleras en tregua sobre secuestros, extor-sión, asesinato de civiles, enfrentamientos con indígenas por asesinatos en el Cauca; también se creó la Coordina-dora Nacional Guerrillera con participación de algunas de las agrupaciones guerrilleras que habían suscrito acuerdos de tregua.

Sucesivamente, se vivieron las renuncias de Presiden-tes de la Comisión de Paz como John Agudelo Ríos y Otto Morales Benítez, del Ministro de la Defensa Nacional, Fer-nando Landazábal Reyes y, finalmente, la declinación del Partido Liberal en pleno a participar en la Comisión de Paz.

Adicionalmente, el país fue sacudido por varios hechos de impacto significativo: en junio de 1985, la convocatoria a un Paro Cívico Nacional, en abril de 1984, el asesinato del entonces Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla, la publicación de los informes de la Procuraduría General de la Nación sobre el movimiento Muerte a Secuestradores (MAS) y la vinculación de miembros de la fuerza pública a este grupo. También lo fue por las entrevistas directas del presidente Belisario Betancur con miembros del M-19 en España y México.

En síntesis, declaraciones y aproximaciones durante 1982 y 1983, acuerdos en 1984, intensificación de la vio-lencia en 1985 que culminó con la toma del Palacio de Jus-ticia, y la agonía de los acuerdos. Ni siquiera la invocación


al Papa Juan Pablo II, quien visitó al país en 1986, pudo salvar los acuerdos.

2.1.1. Los acuerdos de la Uribe y la verificaciónPara inicios de 1984, y luego de algunos intercambios

de misivas entre representantes de la Comisión y las FARC (como aquellas entre Alberto Rojas Puyo y Jacobo Arenas), se firma oficialmente una tregua bilateral entre el gobierno y esa guerrilla como plataforma para impulsar un eventual proceso de paz. A través de los denominados “Acuerdos de la Uribe”, firmados en esa localidad del municipio de Mese-tas (Meta) el 28 de marzo de ese año entre las FARC y algu-nos miembros de la Comisión Asesora de Paz del gobierno, se establece el cese al fuego al tiempo que se condena el secuestro, la extorsión y el terrorismo en todas sus formas.

Como parte de estos acuerdos, específicamente en su acápite número cuatro, se establece que “una Comisión Nacional y representativa de las fuerzas implicadas en los enfrentamientos, designada por el señor Presidente de la República, será encargada de la verificación de todas las disposiciones contenidas en este acuerdo, con la finalidad de consolidar el proceso de pacificación.

La Comisión creará subcomisiones en Florencia (Caque-tá), Vista Hermosa (Meta), Barrancabermeja (Santander), Saravena (Arauca), Santa Marta (Magdalena), Medellín (Antioquía), Neiva (Huila), Orito (Putumayo) y Cali (Valle), y podrá asesorarse de personas extrañas a ella para estu-diar, con su concurso, en las regiones o sitios en que fue-ren conducentes sus servicios, las quejas o reclamos por hechos que pudieren interferir el anhelo nacional de paz y seguridad. La Comisión funcionará por todo el tiempo que fuere necesario y podrá acordar sus propios reglamentos”2.

En efecto, para dar cumplimiento a los Acuerdos, median-te Comunicado presidencial emitido el 29 de mayo de 1984, se crea la Comisión Nacional de Verificación. Según se estipu-ló, la Comisión de Verificación tendría dichas subcomisiones, las cuales podrían recibir asesoría de personas ajenas a la Comisión para estudiar las quejas o reclamos sobre hechos que pudiesen interferir con el proceso de paz iniciado.

De acuerdo con esta misiva presidencial, la Comisión debía ser numerosa para que pudiera operar con eficiencia y debería incluir, en principio, como integrantes a los Altos Comisionados de Paz, los presidentes y vicepresidentes de

Senado y Cámara, el presidente de la Cruz Roja, voceros de las guerrillas en tregua, voceros de los partidos políticos, representantes de los gremios, periodistas, defensores de derechos humanos y académicos.

Originalmente, la Comisión estaba compuesta por 43 miembros, entre quienes se destacaban John Agudelo Ríos como presidente, Miguel Pinedo Vidal, Horacio Serpa Uribe, Alberto Rojas Puyo, Nicanor Restrepo, Monseñor Darío Cas-trillón, Juan Sebastián Betancur, Fernando Cepeda, Jorge Mario Eastman y Álvaro Leyva, entre otros. Sin embargo, nuevamente mediante Comunicación presidencial expe-dida el 27 de septiembre de 1984, la Comisión sería am-pliada a 53 miembros, incluyendo esta vez personas como Germán Bula, Carlos Ossa Escobar y Fabio Valencia Cossio.

Para comenzar, y sin un periodo de vida definido (pero con capacidad de definir sus propios reglamentos), el equi-po principal de esta Comisión funcionaría en Bogotá y se trasladaría periódicamente para sesionar, según criterio del Presidente, a algunos municipios del Meta, Caquetá, Huila y Tolima. De igual forma, sus miembros obtendrían todos los recursos, elementos de comunicación y credenciales por parte del Gobierno Nacional para garantizar el ejercicio de sus funciones de verificación así como el libre tránsito y seguridad de los mismos3. La Comisión en efecto fue ins-talada en Dolores (Tolima) el 30 de mayo de ese año; en palabras del Presidente Betancur el día de la instalación, se hablaba de la Comisión y su tarea en estos términos: “Hermoso nombre, en verdad, el que las partes envueltas en el acuerdo encontraron para este organismo: “Comisión de Verificación”, que es como decir comisión de examen, comisión de aprobación, pero ciertamente también comi-sión de confirmación y comisión de estímulo”4.

Con mayor precisión, durante el mismo discurso de ins-talación, el Presidente Betancur se refirió a siete tareas que la Comisión tendría que asumir5: a. Verificar el cumplimiento de todas las disposiciones del

acuerdo Comisión de Paz-FARC, con el objeto de conso-lidar el proceso de pacificación;

b. Integrar las subcomisiones en las zonas a que se refiere el numeral 4 del Acuerdo ya citado, para vigilar, sobre el terreno, el cumplimiento del cese al fuego;

c. Comprobar el fin de los enfrentamientos armados y se-ñalar el comienzo del periodo de prueba o espera de

2 Documento oficial del Acuerdo de cese al fuego y tregua bilateral firmado entre las FARC y el gobierno de Belisario Betancur. 29 de mayo de 1984. 3 Ibíd.4 Discurso del Presidente Belisario Betancur en el marco de la instalación de la Comisión de Verificación en Dolores (Tolima), 30 de mayo de 1984. 5 Tomado de: Villarraga Sarmiento, Álvaro. Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO, Biblioteca de la Paz 1982-1986. Fundación cultura Demo-

crática (Bogotá: 2009): 286-287.


un año, lapso durante el cual las FARC se organizarán política, social y económicamente como lo deseen, para integrarse así a la acción política, por canales democrá-ticos;

d. Trabajar de acuerdo con el gobierno, por el restableci-miento de la normalidad civil en las zonas de violencia;

e. Colaborar con los Altos Comisionados de Paz en la apli-cación de los beneficios de la Ley 35 de 1982 (amnis-tía) y decretos complementarios, a quienes, dentro de las FARC, llenen las condiciones en ella y en ellos esta-blecidos;

f. Coadyuvar la acción del gobierno encaminada a pro-mover la modernización de las instituciones políticas, a impulsar la reforma agraria, a robustecer la organiza-ción comunal y el derecho de asociación en todas sus formas…

g. Dar al Congreso Nacional cuando éste lo desee, las in-formaciones que le solicite y prestarle la colaboración que le demande.

Según John Agudelo Ríos, miembro de la Comisión de Paz y presidente de la Comisión de Verificación, el órgano creado para la verificación “es en el fondo una comisión de vigilancia del cumplimiento de los acuerdos. En algunos ca-sos se tendrá facultades decisivas. Naturalmente no podría tener herramientas para reclamar, diferentes a la simple consulta del problema a cualquiera de las partes que even-tualmente viole el Acuerdo. De manera que es una especie de juez, de amigable componedor”6.

Tal y como quedó estipulado desde los Acuerdos de la Uribe, se abriría un periodo de prueba de un año desde el momento en que, a juicio de la Comisión de Verificación, hubieran cesado los enfrentamientos armados, para que las FARC empezaran libremente a organizar sus miembros a nivel político, económico y social, mientras el Gobierno les brindaba las garantías e incentivos pertinentes para su salida de la ilegalidad.

Sin embargo, a la luz de las funciones asignadas, el es-pectro de competencias de la Comisión resultaba bastante amplio puesto que iba más allá de las actividades propias de la verificación e incluía, en el papel, no sólo la verifica-ción del cese de hostilidades entre los actores armados sino la aplicación de la Ley de amnistía, la provisión de ga-

rantías a miembros de las FARC con aspiraciones políticas, la labor de impulsar la reforma agraria, de modernizar las instituciones políticas, de fortalecer las asociaciones comu-nales, entre otras tareas.

Sin lugar a dudas y por estas razones, en más de una ocasión la exagerada lista de competencias de la Comisión propició el debate entre los distintos sectores políticos y so-ciales acerca de las funciones y el campo de acción que debería tener dicha Comisión.

Con el propósito de alcanzar el mismo tipo de acuerdos con otros grupos guerrilleros, el Gobierno Betancur reportó, a través de Comunicación presidencial del 17 de julio de 1984 (casi un mes después de crear formalmente la Comi-sión de Verificación), la creación de una Comisión Nacional de Negociación y Diálogo encabezada por Alfonso Gómez Gómez para coordinar las negociaciones con el M-19, el EPL y la ADO (Autodefensa Obrera). Este órgano tendría como primer resultado palpable la firma de los acuerdos de cese al fuego con estos grupos guerrilleros entre el 23 y 24 de agosto de 1984 en Corinto (Cauca), El Hobo (Huila) y Medellín (Antioquia). Respecto al proceso adelantado con estos grupos, se acordó que la actuación de la Comisión de Verificación se extendería a la tregua suscrita por el gobier-no con el M-19 y el EPL.

En el caso concreto de los acuerdos con estos grupos (M-19 y EPL), se propuso que la Comisión de Negociación y Diálogo investigaría las situaciones irregulares que se registraran, particularmente aquellas ocurridas en los de-partamentos de Valle del Cauca, Cauca y Córdoba “a fin de acoplar información sobre el cumplimiento de los principios sobre derechos humanos”7. De acuerdo con el mismo docu-mento, la Comisión tenía la potestad de solicitar al gobier-no la definición de criterios y procedimientos de seguridad para los representantes de los grupos guerrilleros firmantes que fuesen a participar en eventos públicos y deliberacio-nes que hicieran parte del “Diálogo Nacional”.

Durante los primeros meses de funcionamiento de la Comisión, varios problemas y variables externas al órgano se conjuraron y afectaron el normal desempeño de sus fun-ciones. Así, por ejemplo, “el mismo día de la instalación de la Comisión de Verificación, 30 de mayo de 1984, fue asesi-nado el entonces Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla. Esto llevó al gobierno a la implantación del estado de sitio

6 Agudelo, John. “Hoy no puede decirse que se ha logrado la paz total: J. Agudelo”. La República, 28 de mayo de 1984. Tomado de: Arias, Gerson. Una mirada atrás: procesos de paz y dispositivos de negociación del gobierno colombiano. Working Papers No. 4 (Fundación Ideas para la Paz, Bogotá, 2008): 15.

7 Documento oficial del acuerdo firmado entre el gobierno, el movimiento 19 de abril (M-19) y el Partido comunista de Colombia Marxista Leninista y su organización guerrillera Ejército Popular de Liberación (EPL), 24 de agosto de 1984.


en todo el territorio nacional”8. De igual forma, a finales de julio, el Estado Mayor de las FARC le escribió una carta a la Comisión de Verificación refiriéndose al presunto sabotaje de la reunión de la Comisión de Paz en el sur del Tolima por culpa de la acción de la fuerza pública y de personas que advirtieron, sin pruebas concretas, aparentes acciones armadas perpetradas por un supuesto comando del EPL.

A finales de noviembre (24 de noviembre), la Comisión, en sesión plenaria celebrada en Mesetas (Meta), realizó un ajuste a su reglamento, especificando entre otras cosas, los acuerdos que serían objeto de verificación, los procedi-mientos para la entrega de informes y quejas a estudiar, la discrecionalidad para convocar sesiones de la Comisión, la posibilidad de deliberación sin quórum, la implementación del sistema de decisión por mayoría simple, la discrecionali-dad para elegir a miembros de las subcomisiones (mientras se esperaba que fueran escogidos los representantes de las FARC), y el desarrollo de una posible estructura para la presentación de informes al presidente de la Comisión. Se-gún el documento oficial, los ajustes fueron planteados así9: 1. La Comisión verifica el cumplimiento de los Acuerdos de

la Uribe y los convenios y acuerdos suscritos con el EPL y el ADO y los que realicen con los grupos que decidan acogerse a estos mecanismos de verificación.

2. Todos los informes y quejas que deban ser objeto de ve-rificación por parte de la Comisión, serán presentados a ésta. El presidente decidirá sobre los que sean dignos de estudio…

3. La Comisión se reunirá cuando el Presidente lo estime oportuno, bien por iniciativa propia o solicitud de uno o más miembros.

4. La Comisión no requiere quórum para deliberar…5. El quórum para decidir será la mitad más uno de los

miembros de la Comisión presentes. 6. La Comisión Nacional designará los miembros de las

subcomisiones regionales de que trata el Acuerdo de la Uribe, los asesores y las delegaciones especiales que estime convenientes, procurando ,mantener en cada caso una adecuada representatividad, para que adelanten sus tareas conforme a las instrucciones de la Comisión Nacional o su presidente. Mientras las FARC designan sus delegados, los frentes de las FARC se harán representar en las subcomisiones regionales

por garantes designados por ellos, un garante por cada frente, con base en una lista que el Estado Mayor de las FARC entregará al presidente de la Comisión…

7. Las subcomisiones regionales y las delegaciones es-peciales elaborarán informes que entregarán en todo caso, al Presidente de la Comisión Nacional. La divulga-ción parcial o total de estos informes estará sometida a la decisión del Presidente o de la Comisión.

8. En las reuniones plenarias de la Comisión los miembros podrán solicitar aclaraciones y ordenar ampliaciones de los informes de las subcomisiones regionales o de las delegaciones especiales.

9. Los informes relacionados con visitas a lugares de con-flicto, tendrán en lo posible, la siguiente estructura: a) Datos generales: región, duración de la visita, sitios

recorridos. b) Fuentes de información. c) Descripción de los hechosd) Evaluación de los mismose) Concepto de las autoridades civiles y militares. f) Concepto de los grupos pertenecientes a las FARC,

o de lo que hayan firmado otros acuerdos de paz con el gobierno.

g) Concepto de las subcomisiones o de las delegaciones.h) Recomendaciones.

10. La Comisión Nacional, las subcomisiones y las delega-ciones ejecutarán sus actividades o trabajos en forma reservada…

De manera simultánea a este ajuste, el 28 de noviem-bre, a través de un comunicado oficial, y a pesar de reco-nocer la existencia de “factores perturbadores del proceso de paz”, la Comisión de Verificación presentaría uno de sus primeros informes, en el que confirmó el cumplimiento del cese al fuego en todo el territorio nacional, “constató el pe-riodo de prueba por un año y advirtió que la tregua permiti-ría adelantar las reformas comprometidas”10.

Con el reconocimiento explícito de su poca capacidad para verificar todos los asuntos que tenía como competen-cia, el objetivo de la Comisión se concentró en “prevenir e intervenir en situaciones de conflicto entre las partes…en beneficio del entendimiento y cumplimiento de lo pac-tado”11.

8 Afanador, Miguel Ángel. “Amnistías e indultos, la historia reciente”. Escuela Superior de Administración Pública, noviembre de 1993. 9 Documento Oficial Ajuste del Reglamento de la Comisión de Verificación, Comisión Nacional de Verificación. 24 de noviembre de 1984. 10 Villarraga, Álvaro. Vicisitudes del proceso de paz del gobierno Betancur. En: Villarraga, Álvaro. “Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO”.

Biblioteca de la Paz 1982-1986, Fundación Cultura Democrática, (Bogotá: 2009): 80.11 Ibíd., Pág. 81.


Tal y como lo afirma Álvaro Villarraga, en cuanto a la constitución y forma de operar, se reconocieron dos proble-mas recurrentes de la Comisión de Verificación. Del lado de lo procedimental, los informes de la Comisión no tenían voz propia pues eran remitidos directamente al Ministerio de Gobierno y al Presidente, dejando a la misión de veeduría sin algún tipo de proyección pública, en detrimento de la legitimidad y credibilidad de este órgano y de su función. Del lado de lo sustantivo, se hizo recurrente la discusión sobre la participación de los militares, quienes no acepta-ban ser parte del proceso y simultáneamente eran acusa-dos de quebrantar la tregua como protagonistas de varios incidentes armados, dentro de todo el proceso. Sobre este último punto, según Villarraga, la Comisión terminó siendo asociada en muchos casos con las guerrillas muy a pesar de que, dada su naturaleza, no pertenecía a ninguna de las partes en conflicto12.

En este sentido, “además que los militares no propor-cionaban información, por lo regular las autoridades lo-cales estaban desinformadas de los sucesos bélicos que ocurrían en sus territorios. Los medios de comunicación, a su vez, daban versiones negativas y con frecuencia erró-neas en relación con los sucesos. En las primeras visitas de verificación se encontró que el Ejército reaccionaba ante los actos promovidos por los guerrilleros, interpretándolos como violación de los acuerdos, mientras que estos lo con-sideraban propios de la actividad política habilitada…”13.

2.1.2. La verificación en medio de una nueva institucionalidad

En el marco del primer aniversario de los acuerdos de la Uribe, el Estado Mayor de las FARC redactó, en marzo de 1985, un memorando dirigido a la Comisión Nacional de Ve-rificación advirtiendo de los aparentes incumplimientos de la fuerza pública respecto a la tregua y sobre la necesidad de que la Comisión se pronunciara sobre estas irregularida-des (las FARC hablaban de ataques armados contra ocho de sus frentes). A finales de julio, el mismo padre Nel Beltrán, Presidente de la subcomisión de Verificación en Santander y Magdalena Medio, a través de una carta dirigida al Presi-dente Betancur y a Manuel Marulanda, exige el cumplimien-

to de los acuerdos y plantea su preocupación por nuevas acusaciones surgidas sobre ajusticiamientos y extorsiones aparentemente cometidas por miembros de las FARC; al mismo tiempo, Beltrán solicitaba al Procurador realizar las investigaciones sobre la presencia de grupos paramilitares en el Magdalena Medio, entre ellos el MAS y sus acciones en municipios como Puerto Berrio.

Otro de los problemas centrales aducidos sobre la Co-misión radicaba en el funcionamiento de las subcomisiones regionales, respecto de las cuales se decía que contaban con un presupuesto limitado y gran escasez de recursos logísticos; el apoyo económico y logístico del Gobierno Na-cional aparentemente era irregular y las contribuciones que hacían entidades regionales y locales no eran suficientes14.

A finales de 1985, tras la renuncia de algunos miem-bros de las Comisiones de Paz, de Verificación y de Nego-ciación y Diálogo, el Presidente Betancur nombra, mediante Decreto 3030 de 1985 (octubre 18), una Comisión de Paz, Verificación y Negociación “como reemplazo de las demás comisiones que hasta ese momento habían venido funcio-nando”15, órgano que sería formalmente instalado el 24 de octubre de ese año y coordinado por John Agudelo Ríos.

Desde agosto de ese año, las FARC, a través de comu-nicados públicos, habían propuesto la unificación de la Co-misiones de Paz y de Verificación así como la inclusión de las fuerzas militares dentro de ésta y la ampliación de la tregua; no obstante, sería dos meses después cuando la institucionalidad existente se fusionaría.

En esta nueva Comisión, conformada por 32 miem-bros, sobrevivían los mismos nombres representativos de las Comisiones precedentes y adicionalmente se incluían invitados permanentes como Samuel Moreno Rojas, Soco-rro Ramírez y Ernesto González. En las propias palabras del Presidente Betancur, durante la instalación de la Comisión se entreveía el interés de fondo de la reforma: “no quiere el gobierno trazarle una agenda exclusiva y excluyente a la Comisión, ni fijarle un calendario improrrogable: sus funcio-nes, vinculadas al desarrollo del proceso de paz en curso, apuntan a la formulación de todas las recomendaciones y propuestas que encuentre convenientes para garantizar la paz pública y el orden social16”.

12 Ibíd. 13 Ibíd, Pág. 82. 14 Ibíd, Pág. 83. 15 Arias, Gerson. Una mirada atrás: procesos de paz y dispositivos de negociación del gobierno colombiano. Working Papers No. 4, (Fundación Ideas para la

Paz, Bogotá, 2008): 15.16 Palabras del presidente de la República Belisario Betancur durante la instalación de la Comisión de Paz, Diálogo y Verificación celebrada en la Casa de

Nariño. 24 de octubre de 1985.


17 Villarraga, Álvaro. Vicisitudes del proceso de paz del gobierno Betancur. En: Villarraga, Álvaro. “Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO”. Biblioteca de la Paz 1982-1986, Fundación Cultura Democrática. (Bogotá: 2009).

18 Vásquez del Real, Álvaro. Lecciones de una frustración En: Villarraga, Álvaro. “Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO”, Biblioteca de la Paz 1982-1986, Fundación Cultura Democrática. Bogotá: 2008

En este escenario, “a pesar de algunas declinaciones a los nombramientos, persistieron nombres como los de Carlos Ossa Escobar y Gilberto Vieira. En efecto, apenas conocieron su designación los dirigentes liberales Germán Zea Hernández y Rafael Rivas dimitieron”17, aduciendo in-conformidades con los procedimientos empleados hasta ese momento para dialogar con las guerrillas. Con posterio-ridad, renunciarían igualmente a la nueva Comisión, Alfredo Vásquez Carrizosa y Carlos Jiménez Gómez, este último Pro-curador General de la Nación en ese momento.

A partir de ese año, el escenario para el proceso de paz fue cada vez más adverso: la toma del Palacio de Justicia y la arremetida de grupos paramilitares contra desmovilizados y militantes de la UP debilitaban cada vez más las negociacio-nes. Más allá de los acuerdos logrados con los destacamen-tos Simón Bolívar y Antonio Nariño del ELN, en diciembre de 1985, y de la prórroga de los acuerdos de la Uribe con las FARC en marzo de 1986 (además de la manifiesta voluntad de los destacamentos Manuel Martínez Quiróz e Inés Vega por acogerse a los acuerdos de la Uribe), la Comisión creada se desintegraría oficialmente el 5 de agosto del siguiente año por orden del Presidente Betancur ante la renuncia recurren-te de sus miembros. De acuerdo con Vásquez Del Real, “la experiencia de la Uribe se fue desintegrando en medio de agudas contradicciones, en un ambiente viciado por el en-frentamiento militar, el fracaso político y la crisis económica. El asalto al Palacio de Justicia por parte del M-19 le puso la lápida a este ensayo general de paz”18.

El 20 de noviembre de 1985, el mismo Nel Beltrán, en carta dirigida al presidente de la Comisión Nacional de Paz, John Agudelo Ríos, se refería a los problemas del proceso de paz y a los hallazgos del proceso de verificación, entre ellos, acusaciones de boleteo de la guerrilla, acusaciones sobre despliegues en campo hechos por unidades milita-res, enfrentamientos entre partidos políticos tradicionales con las FARC y la UP, y asesinatos selectivos.

Dentro de las razones invocadas para hablar del fracaso de los acuerdos se pueden incluir la falta de reglas claras respecto a la entrega de armas por parte de la insurgen-cia, el incumplimiento de los acuerdos por ambas partes, la entrada en escena y las acciones de terceros actores, entre ellos, grupos de seguridad privada y paramilitares que pusieron en constante riesgo la seguridad de los actores

partícipes de las negociaciones; todo esto hizo inviable el cese al fuego.

2.2. Los acuerdos de paz con el M 19, el EPL, el PRT y el MAQL

Para efectos de este trabajo, se analizan los procesos adelantados con estos grupos entre 1990 y 1991. Sin em-bargo, debe tenerse en cuenta que en 1994 se adelantaron procesos similares con la Corriente de Renovación Socia-lista (CRS): como este proceso tuvo la misma metodología y condiciones de los procesos de 1990, se considera que basta con el análisis de los acuerdos 1990 – 1991 para ex-traer la experiencia respecto a la verificación. La diferencia más importante del proceso adelantado con la CRS radica en el acompañamiento del Gobierno de Holanda que tuvo la característica de ser un acompañamiento político y no tuvo funciones asignadas en el tema de la verificación.

Estos acuerdos se dan durante dos períodos presi-denciales, el de Virgilio Barco Vargas y el de César Gavi-ria Trujillo; se trata de períodos de gobierno signados por circunstancias y dinámicas diferentes: la primera parte del período Barco se caracterizó por la ruptura de los acuerdos heredados de Belisario Betancur y sus dos últimos años de gobierno fueron de negociación y acuerdos con el M-19; en cambio, el gobierno de César Gaviria Trujillo se inició con acuerdos con el PRT, el EPL y el MAQL y el reinicio de los diálogos con las FARC y el ELN, los cuales se rompieron en 1992; la parte final de su período de gobierno estuvo sig-nada por la denominada “guerra integral”. Dos períodos de gobierno con dos dinámicas diferentes al principio y al final de cada mandato.

Virgilio Barco Vargas, candidato del Partido Liberal, ob-tuvo una victoria contundente frente a Álvaro Gómez Hurta-do, del Partido Conservador. Su gobierno se inicia en medio del fracaso del proceso de paz de Belisario Betancur sim-bolizado en la toma del Palacio de Justicia y el asesinato de Óscar William Calvo, en noviembre de 1985; la guerrilla actúa en ese momento con apuestas diferentes: las FARC, tratando de mantener la tregua e impulsando a la Unión Pa-triótica; por el contrario, el M-19 y el EPL, con declaratorias de ruptura de los pactos de tregua.

El 2 de marzo de 1986, el agonizante gobierno de Be-tancur y las FARC firman la prórroga de la tregua pactada en


1984. En las elecciones del 9 de marzo, la Unión Patriótica logra elegir a 5 Senadores de la República, 9 Representan-tes a la Cámara, 14 diputados, 350 concejales y 23 alcal-des municipales.

Barco Vargas que representaba talante e ideas libera-les, propuso el esquema gobierno/oposición con garantías para ésta, predicaba el fortalecimiento de las instituciones y la institucionalización del proceso de paz frente al volun-tarismo de la sociedad civil, no hablaba de las causas ob-jetivas de la violencia sino que se proponía atenderlas de manera eficiente y con talante democrático liberal, recono-cía la legitimidad de la Unión Patriótica y la necesidad de rodearla de garantías para su ejercicio político.

En ese momento, el ambiente era de desconfianza res-pecto a los procesos de paz y Barco tomó tres decisiones al respecto: conformar un equipo de las más altas cualida-des éticas e intelectuales del cual hacían parte, entre otros, Carlos Ossa Escobar, Rafael Pardo, Jesús Antonio Bejarano y Ricardo Santamaría; definir una política de paz que de-nominó de reconciliación, normalización y rehabilitación con etapas, componentes y propósitos definidos y asumir desde el gobierno la responsabilidad del proceso de paz, suprimiendo las Comisiones de buena voluntad creadas al amparo de la iniciativa de Belisario Betancur.

La política de paz, que fue rotulada como de “mano ten-dida y pulso firme” durante la campaña electoral, contem-plaba inicialmente los siguientes elementos:• Liderazgo del Gobierno;• El Plan Nacional de Rehabilitación (PNR) sería un ins-

trumento de deslegitimación de la guerrilla atendiendo zonas pobres, no sólo violentas, con ampliación de su presupuesto y mecanismos de participación ciudadana y eliminando la intermediación de políticos locales;

• Se crea la Consejería para la Reconciliación, Normaliza-ción y Rehabilitación en reemplazo de la Consejería de Paz;

• Coordinación entre el PNR, la Consejería y los Ministe-rios; respecto a las Fuerzas Armadas, se determina que a ellas se les informa, no se les consulta la política gu-bernamental;

• Proceso con etapas, condiciones y propósitos definidos;• Reconocimiento de la necesidad de reformas políticas y

atención a problemas sociales por parte del estado;• Rechazo por igual a la acción de la guerrilla y a la de los

paramilitares.

Sin embargo, el gobierno de Virgilio Barco encuentra una realidad frente a la cual se manifiesta incapaz de transfor-marla: el fortalecimiento del movimiento guerrillero, el auge

de las movilizaciones populares y la intensificación del narco-terrorismo; ante esta situación, no es posible cristalizar los propósitos y transformaciones pretendidas por el gobierno.

Los acuerdos de tregua ratificados en marzo de 1986 continúan violándose permanentemente y después de la emboscada en Puerto Rico, Caquetá, en la cual mueren 24 militares, el 16 de junio de 1987, el gobierno declara rota la tregua en el Caquetá. Durante ese período mueren más de 500 líderes y miembros de la Unión Patriótica y otros parti-dos de izquierda, incluyendo a Jaime Pardo Leal, candidato presidencial de la UP y varios parlamentarios de este par-tido; entre 1986 y 1990, se presentan 1.536 acciones del movimiento popular como paros cívicos, marchas campesi-nas, tomas de sitios; en septiembre de 1987, se conforma la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar, que reemplaza a la Coordinadora Nacional Guerrillera, con participación de las FARC.

En este momento, irrumpen con fuerza grupos armados y financiados por el narcotráfico que actuaban en conniven-cia con sectores que temían ser secuestrados y con políti-cos de extrema derecha que proclamaban el exterminio de todo el movimiento social y de izquierda: los paramilitares. Estos desatan la guerra sucia contra el movimiento político de izquierda, el movimiento sindical y de derechos huma-nos e inician la práctica de las masacres; de las masacres; porteriormente, se fortalece el llamado narcoterrorismo contra la extradición que produce el secuestro del candida-to a la Alcaldía de Bogotá Andrés Pastrana, el secuestro de Francisco Santos Calderón, de familiares de Germán Mon-toya, Secretario General de la Presidencia de la República; el asesinato de Guillermo Cano, Director de El Espectador; de Enrique Low Murtra, ex Ministro de Justicia; la bomba a las instalaciones del DAS y a un avión de Avianca.

Finalmente, son asesinados Luis Carlos Galán, candi-dato presidencial del Partido Liberal, Bernardo Jaramillo Ossa, candidato presidencial de la Unión Patriótica y Carlos Pizarro León Gómez, líder del M-19, a los 47 días de su des-movilización.

El entorno político internacional no era menos complejo. Las ideas neo conservadoras de Margaret Tatcher y Ronald Reagan estaban en pleno auge, el liberalismo económico y la democracia liberal se imponían en el mundo, los regíme-nes socialistas de Europa Oriental se derrumbaban y Viole-ta Chamorro ganaba las elecciones en febrero de 1990 en Nicaragua, derrotando al sandinismo que había llegado al poder como revolución triunfante en 1979 y que, posterior-mente, enfrentó una contrarrevolución apoyada por EE. UU.

Por su parte, las guerrillas estaban enfrascadas en una lucha por el protagonismo: el ELN propugnaba por el Poder


Popular construido desde la base, el EPL por la profundiza-ción de la guerra civil, el M-19 en un momento declaró “paz a las Fuerzas Armadas y guerra a la oligarquía”, las FARC pretendían mantener los acuerdos de tregua y la guerra al mismo tiempo e impulsar a la Unión Patriótica. Aunque se conformó la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar, ésta era un mecanismo de coordinación, no de unidad.

El gobierno se debatía entre su talante liberal y las pre-siones para enfrentar las amenazas percibidas contra el Es-tado, razón por la cual terminó creando Jefaturas Militares en Caquetá y Urabá. Por otro lado, impulsó un proceso de Reforma Constitucional por medio de un plebiscito que fue declarado inconstitucional por el Consejo de Estado. Este gobierno mantenía además un pulso con las FARC por el significado de los acuerdos de tregua; para las FARC, era la posibilidad de circular libremente por muchas zonas; por el contrario, para el gobierno eran un paso hacia la desmo-vilización. Otro asunto sobre el que discrepaban era quién verificaba; para las FARC, lo apropiado eran las comisiones de buena voluntad, para el gobierno, las mismas partes in-volucradas.

El 29 de mayo de 1989, casi tres años después de ini-ciado el gobierno, se presenta un hecho que cambia las relaciones y las perspectivas de paz: es secuestrado por el M-19 Álvaro Gómez Hurtado, jefe del Partido Conservador y heredero de una de las familias de mayor tradición política de derecha en Colombia. Finalmente, es liberado el 19 de julio del mismo año y diez días después se realiza la Cum-bre Nacional por la Paz sin la presencia del gobierno en Usaquén, Bogotá.

El gobierno optó por tratar de retomar la iniciativa y el 1 de septiembre de 1988 lanza la Iniciativa para la Paz. Den-tro de sus elementos principales se encuentran:• Exigencia del cese del fuego unilateral para las guerri-

llas interesadas en un proceso de paz;• Definición de fases y plazos para el proceso;• Definición de la desmovilización como propósito del pro-

ceso;• Las fases propuestas eran: distensión, localización,

diálogo, desmovilización e incorporación a la vida civil y política.

Esta iniciativa permitió iniciar un proceso de diálogo con el M-19 el 10 de enero de 1989, durante el cual se pacta la localización de la fuerza, la conformación de mesas de trabajo, el reconocimiento de voceros del grupo, la tregua militar y un acuerdo político que finalmente se hunde en el Congreso de la República el 14 de diciembre de 1989, cuando algunos miembros del Congreso pretendieron incor-

porar un artículo para que el Plebiscito sobre las reformas se pronunciara prohibiendo la extradición de nacionales colombianos. El M-19 hace una valoración de las circuns-tancias políticas y concluye que hay un espacio político por ocupar y decide que, a pesar de que no se cumplió lo acor-dado en la mesa de diálogo, se debe desmovilizar y lo hace el 6 de marzo de 1990.

El 24 de marzo de 1990 se inician las negociaciones con el EPL, grupo que había tenido una intensa discusión interna y que es dividido por el proceso de negociación y finalmente se desmoviliza el 1 de marzo de 1991. El PRT y el MAQL desarrollan procesos similares que conllevan a la desmovilización de estos grupos el 26 de enero y el 31 de mayo de 1991.

El factor decisivo para estos tres acuerdos fue la posibi-lidad de participar en la Asamblea Nacional Constituyente y las circunstancias de éxito político de la Alianza Demo-crática M-19, movimiento al cual se integraron. La AD M19 fue un grupo político creado al calor de la desmovilización del M-19 y permitió la integración de varias fuerzas políti-cas alternativas al bipartidismo; este grupo obtuvo un gran respaldo político y logró el 28% de los votos para la con-formación de la Asamblea Nacional Constituyente el 9 de diciembre de 1990.

Estos procesos de negociación fueron el resultado de discusiones políticas y decisiones internas de los grupos guerrilleros, del ambiente político creado alrededor de la realización de la Asamblea Nacional Constituyente para reformar la centenaria Constitución de Colombia y como salida a la profunda crisis política y social, cuyas manifesta-ciones más agudas eran la violencia desbordada de todos los tipos y el desprestigio de los partidos políticos.

2.2.1. Acuerdos de verificación. 2.2.1.1 La verificación de la desmovilización del M-19 y su participación en la Asamblea Nacional Constituyente

El 2 de marzo de 1990 se llevó a cabo en Ciudadela de Paz, en Santo Domingo, Cauca, el acto de desmovilización y desarme de 900 hombres del Movimiento 19 de abril (M-19), quienes entregaron sus armas a una comisión técnica integrada por militares venezolanos, suizos, ingleses y un finlandés. En el lugar también hacían presencia alrededor de 200 periodistas y un delegado del Gobierno Nacional.

La verificación del desarme y de la posterior destrucción de las armas fue liderada por el secretario general de la Internacional Socialista, Luis Ayala, quien durante el acto aseguró que la comisión solicitada por el gobierno nacional en cabeza del entonces Presidente Virgilio Barco y de los comandantes del M-19, tenía la indiscutible responsabili-


dad de verificar la dejación de las armas y todo el material de guerra que en sus manos tenía el grupo guerrillero.

“La vida humana y el progreso económico y social re-quieren la paz, la que se torna así, en una condición previa para la realización de todos nuestros ideales. En este espíritu es que nuestra organización, La Inter-nacional Socialista, la organización mundial de los par-tidos socialdemócratas, socialistas y laboristas, aceptó la solicitud del señor presidente de la República de Colombia, don Virgilio Barco, y de los líderes del Mo-vimiento 19 de Abril de asumir la responsabilidad – a través de una comisión especial designada por la Inter-nacional Socialista- de contribuir a este trascendente paso por la paz, recibiendo las armas del Movimiento 19 de Abril a satisfacción del Gobierno de la República de Colombia y del Movimiento 19 de Abril, y de supervi-sar su destrucción inmediata”19.

La comisión especial de la internacional socialista, ade-más de Ayala, estuvo conformada por el Teniente General (r) Ermei Kanninen, de Finlandia, el doctor Frank Barnaby, de Gran Bretaña, el experto en asuntos militares del partido socialdemócrata de Suiza, Heinrich Buchbinder y el General (r) Ernesto Uzcátegui de Venezuela.

Al respecto de la participación internacional en el pro-ceso de desarme, durante el acto de dejación de armas y desmovilización del M.-19, el Ministro de Gobierno de Bar-co, Carlos Lemos, se pronunció resaltando la naturaleza del ente verificador:

“El de hoy es un gran día para Colombia. Por primera vez en más de cuarenta años de una guerra cruel, ince-sante y que en ocasiones se ha librado con devastado-ra intensidad en los más imprevistos frentes, un grupo alzado en armas se desmoviliza para incorporarse a la vida civil, tras haber hecho entrega de sus elementos de combate a una organización nacional de altísima y significativa representatividad política”20.

Seis días después de la entrega de las armas, el acuer-do final firmado entre el Gobierno Nacional y el M-19 ra-tificaba el papel cumplido por la organización mundial de

partidos socialdemócratas, socialistas y laboristas (Interna-cional Socialista), como garante de la entrega de armas y municiones que hicieron los integrantes de ese grupo gue-rrillero. La misión de verificar el desarme de los guerrilleros se había cumplido bajo las condiciones estipuladas por las partes.

En el acuerdo final entre el gobierno y el M-19, firmado el 9 de marzo de 1990, la organización guerrillera afirma:

“A partir de la fecha, el M-19 anuncia que todos sus frente armados fueron desmovilizados y sus miembros incorporados a la vida institucional del país; anuncia, así mismo, que hizo dejación de todas sus armas, mu-niciones y material de guerra ante la Comisión de la Internacional Socialista designada para este fin”21.

El papel de la comisión se limitó única y exclusivamente a observar, monitorear y garantizar la entrega de las armas del grupo guerrillero; también se encargó de supervisar la destrucción de este material. Su papel verificador, sin duda, facilitó la interacción entre las partes, impulsando la con-fianza en el proceso.

Tanto así que ocho meses después de la entrega de las armas, ante el gran debate que generó la acogida popular de la Alianza Democrática M-19, que logró la más alta vo-tación para sus delegados ante la Constituyente, Antonio Navarro Wolf solicitó la llegada de una mediación interna-cional para que verificara los resultados y el nuevo escena-rio posterior a la desmovilización del grupo. Según Navarro Wolff, la comisión debería constatar los comicios electora-les, argumentando que podría darse una agresiva reacción de algunos sectores poderosos del país por los posibles re-sultados que obtendría el grupo.

Así, hacia el 23 de noviembre de 1990, la comisión de veedores internacionales, solicitada por Antonio Navarro Wolff, cabeza de la lista de la AD M-19 para las elecciones del 9 de diciembre, estaría conformada por integrantes del Partido Obrero Socialista Español, por la Internacional So-cialista, por los movimientos social demócratas europeos y por el Partido Socialista Francés.

Everth Bustamante, uno de los principales fundadores del M-19, afirmaba para ese momento: “de la comisión

19 Discurso de Luis Ayala, Secretario General de la Internacional Socialista: Valiente decisión del M.19, acto de dejación de armas del M-19, 2 de marzo de 1990. En: Villarraga, Álvaro. “Se inician acuerdos parciales-Pacto político con el M-19”. Biblioteca de la Paz 1986-1990, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 305.

20 Intervención del Ministro de Gobierno Carlos Lemos en el acto de dejación de armas y desmovilización del M-19, bienvenidos a la paz, 9 de marzo de 1990. Villarraga, Álvaro. “Se inician acuerdos parciales-Pacto político con el M-19”. Biblioteca de la Paz 1986-1990, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 308.

21 Acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el M-19. 9 de marzo de 1990.


harían parte la Internacional Socialista, que confirmó su asistencia por conducto de su secretario Willy Brandt; el Parlamento Europeo; el Partido Socialista Francés, al igual que miembros del Partido Socialista Obrero Español. Por América Latina, Bustamante adelantó contactos con el presidente de Bolivia, Jaime Paz Zamora; el presidente de Perú, Alberto Fujimori y de Ecuador, Rodrigo Borja, quienes confirmaron su presencia en los comicios del mes entrante. Asimismo, el Partido de Liberación Nacional de Costa Rica y Acción Democrática de Venezuela, estarían en Colombia”22.

Bustamante, también señalaba que “organismos no gu-bernamentales de España y Europa vendrían, tales como las Organización por el Desarme, la Paz y Justicia y que se gestiona con la Comisión Carter a través del ex presidente de Costa Rica, Rodrigo Carazo”23.

Así, el 7 de diciembre de 1990, llegó al país la comisión de observadores internacionales que asistirían al proceso electoral del 9 de diciembre. La comisión estaba integrada por las siguientes personas: Jaime Montalvo, rector de la Universidad de La Paz; Francisca Sauquillo, senadora del Partido Socialista Obrero Español (PSOE); Jesús González, director del Instituto de Derechos Humanos; Henry Leira, representante de la Comisión Internacional de Juristas de Barcelona; Jordi Prdet y Amadeus Recasens, miembros de la Asociación de Juristas Demócratas de Cataluña, en re-presentación de España; Ana Texier, integrante de la Secre-taría de Relaciones Internacionales, de Francia. Armando Villanueva, representante del Gobierno peruano; por Ecua-dor se harán presentes, Andrés Vallejo, ex ministro de Go-bierno; Pedro Saad, ex ministro de Comunicaciones; Alberto Dahik y Diego Delgado, miembros del Congreso; Gloria Maira, representante de la Asociación Latinoamericana de Derechos Humanos y Marino Bustamente, ex secretario de la Presidencia de la República; y finalmente, la delegación de Bolivia, en cabeza de Antonio Oviedo, parlamentario, y José Luis Parada, secretario de relaciones internacionales del MIR.

Sobre la conformación de la comisión, Bustamante ase-guró que fue el ex Presidente de Venezuela Carlos Andrés Pérez, quien facilitó la creación de una comisión internacio-nal durante los acuerdos de paz entre el gobierno de Virgilio Barco y el M-19.

2.2.2 La verificación de los acuerdos con el EPL y el PRTEl acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el Ejér-

cito de Liberación Popular se firmó en Bogotá el 26 de febrero de 1991. Con la firma de este documento se fi-nalizan las negociaciones que se veían adelantando con el grupo desde el 24 de mayo de 1990 y el presidente César Gaviria y su gabinete autoriza la participación de dos voceros del grupo guerrillero en la Asamblea Nacio-nal Constituyente. Durante el proceso de paz, se confor-maron veedurías tanto nacionales como internacionales para verificar el cumplimiento de los acuerdos entre las partes. Estas comisiones, al igual que en el caso del M-19, se encargaron de verificar el desarme del grupo guerrillero y de velar por el cumplimiento de los acuerdos entre las partes. Así, después del desarme, el proceso estuvo acompañado de la Iglesia Católica quien actuó como “tutora moral”.

Durante esta negociación de paz, la verificación tam-bién funcionó como una garantía para que el proceso fluyera en medio de los obstáculos. Tanto así que en sep-tiembre de 1990, cuando el comandante Domingo Rojas declaró la congelación de los diálogos, planteó de igual forma la necesidad de la verificación de los acuerdos en-tre el Gobierno y las organizaciones EPL, Quintín Lame y el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), me-diante la conformación de un organismo fiscalizador con participación de la Iglesia, Cruz Roja, alcaldes e incluso de entidades internacionales.

La participación de terceros con una función verificado-ra se pactó finalmente luego de siete meses de conversa-ciones, el 23 de diciembre de 1990, cuando se firma uno de los acuerdos más importantes para el proceso, en Ar-boletes, Antioquia. En este acuerdo, las partes definen la fecha del 20 de enero de 1992 para suscribir el itinerario de la desmovilización y desarme y definen la presencia de organizaciones internacionales que participarían como vee-doras dentro del proceso.

“Para la veeduría, se barajaron los nombres de organis-mos internacionales como la Organización de Estados Americanos (OEA), Organización de Naciones Unidas (ONU), la Internacional Socialista (IS), una comisión del Gobierno de Venezuela y el Vaticano”24.

22 Bustamante, Everth. La contribución de CAP al proceso de paz con el M-19 fue muy importante. Disponible en el sitio web http://m.eltiempo.com/opinion/columnistas/otroscolumnistas/cap-y-la-paz-en-colombia/8699002.

23 Ibid. 24 “En enero definirá el desarme del EPL”. El Tiempo.com, Bogotá, 23 de diciembre del 1990. Disponible en el sitio: http://www.eltiempo.com/archivo/docu-

mento/MAM-42773).


Asimismo, el 10 de enero del año siguiente, como con-secuencia de un preacuerdo firmado entre el Gobierno Na-cional y el EPL, se establece un acta de compromiso entre las partes cuyo objetivo se traduce en “establecer una serie de tareas específicas para realizar antes del 1 de marzo de 1991, tanto como por el Gobierno Nacional, como por el EPL, como iniciación del desarrollo del pre-acuerdo firmado el 10 de enero”25.

Dentro de las consideraciones del acto de compromiso se concertó que la Iglesia Católica, designada como tutora moral del proceso, al igual que un miembro de la comisión internacional y un representante de alguna organización nacional, cumplirían la labor de verificar el cumplimiento de lo que se definió en el acto de compromiso.

“2. En razón a lo anterior esta Acta de Compromiso queda sujeta a la verificación por parte de la Iglesia, como tutora espiritual del proceso de negociación, y por parte de un miembro de la veeduría internacional cuando ésta se establezca. A este grupo se podrá su-mar un representante de una entidad nacional acorda-da por las partes.3. Por la Iglesia la verificación la realizará Monseñor Rodrigo Escobar y Monseñor Guillermo Vega. Por la veeduría internacional la persona que realizará la ve-rificación se designará posteriormente. Como alternati-va a esta última se podrá designar un veedor nacional acordado por las partes.5. El grupo de verificación realizará evaluaciones per-manentes no públicas con el fin de estimular el cum-plimiento de lo acordado y, a su vez, realizará el 1 de marzo, una evaluación final del cumplimiento general de la presente acta de compromiso”26.

El Acta de Compromiso y los demás acuerdos estableci-dos entre el Gobierno Nacional y el EPL, incluían temas que iban desde los compromisos con los campamentos en los que se concentraba la tropa que se desmovilizaría, hasta temas de reinserción, cultura y recreación, promoción y ga-rantías del proceso de paz, seguridad, vocerías, entre otros.

El 16 de febrero de 1991, el Gobierno Nacional y el EPL acordaron que el grupo le entregaría un inventario del ar-

mamento a la comisión de veeduría internacional y ésta lo confrontaría con un estimativo del Gobierno de lo que po-dría ser el arsenal del grupo guerrillero.

Finalmente, en el acuerdo final entre el Gobierno y el EPL firmado en Bogotá el 26 de febrero de 1991, quedó consignado lo siguiente en materia de veedurías:

“IV. Veedurías:Con el propósito de verificar el cumplimiento de lo pac-tado en el Acto de Compromiso firmada por las partes el 10 de enero de 1991, se constituye una veeduría nacional integrada por una veeduría nacional integra-da por un representante de la Conferencia Episcopal, un miembro de la Veeduría Internacional y una perso-nalidad política del país, acordada por las partes, para que visite donde se encuentra concentrada la fuerza del EPL, los días 18 y 26 de febrero próximo; comisión que terminará sus funciones en la fecha en que tenga lugar la dejación de las armas27.

Y sobre las funciones de la comisión internacional para ejercer veeduría en los acuerdos realizados en pro de la desmovilización del EPL, se definió la participación del Partido Socialista Obrero Español y de La Internacional So-cialista que conformarían una “comisión Internacional que vigile, supervise y certifique el cumplimiento de los pactos y compromisos que las partes (Gobierno Nacional - EPL) ad-quieran en el acuerdo definitivo de desmovilización”28.

La forma de participación de los delgados internaciona-les se tradujo en:

“Veeduría y verificación del desarme total y definitivo de las Fuerzas del EPL.Evaluación de las tareas de reinserción ciudadana.Evaluación de las garantías políticas ofrecidas al EPL.Evaluación de lo acordado en materia de derechos hu-manos.Evaluación de la realización de los planos de desarrollo a los que se obliga el gobierno como consecuencia de este pacto”29.

En conclusión, el Gobierno y el EPL acordaron las vee-durías con el propósito de verificar el proceso de desarme

25 Acta de compromiso entre el Gobierno Nacional y EPL, enero 10 de 1991. En: Villarraga, Álvaro. “Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 163.

26 Ibid. 27 Acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el Ejército Popular de Liberación (EPL), Bogotá, DE, febrero 15 de 1991. En: Villarraga, Álvaro. “Acuerdos con el

EPL, PRT, MAQL, CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 167.28 Ibíd. 29 Ibíd.


y la recepción de las armas, su conservación hasta el mo-mento de su destrucción y el desarrollo adecuado de los compromisos entre las partes a futuro.

Los delegados nacionales e internacionales fungieron como veedores de la desmovilización, dejación de armas y reinserción a la vida civil de 2000 combatientes del Ejérci-to Popular de Liberación, que posteriormente, se conocería como el grupo político Esperanza, Paz y Libertad, que formó parte igualmente de la Asamblea Nacional Constituyente.

2.2.3 La verificación en los procesos de paz con el PRT y Quintín Lame

En cuanto al acuerdo final entre el Gobierno de César Gaviria y el Partido Revolucionario de los Trabajadores, firmado el 25 de enero de 1991 con el fin de evaluar y garantizar los puntos establecidos por los actores tanto gu-bernamentales como subversivos, se crea una Comisión Bi-lateral para el seguimiento a los compromisos establecidos por las partes. La comisión Bilateral estaría compuesta por el Consejero para la Paz y un delegado del PRT30.

Adicional a ésta se conformó una comisión de veeduría para el desarme que actuaría también como garante de la totalidad de los compromisos consignados en este acuerdo y que se encargaría de verificar el desarme de los guerri-lleros. Estas comisiones participaron concretamente en el seguimiento al proceso de desarme y en el seguimiento de los compromisos establecidos en el acuerdo final.

Por su parte, en el acuerdo final entre el Gobierno Nacio-nal y el Movimiento Armado Quintín Lame (MAQL), firmado el 27 de mayo de 1991 en Caldono, Cauca, se acordó que la verificación de los compromisos adquiridos por las partes durante el proceso de negociaciones de paz, con especial atención en el proceso de desarme, estaría a cargo de La Confederación de Iglesias Evangélicas. Así mismo, el 31 de mayo, día de la dejación de las armas por parte del grupo, representantes del Consejo Mundial de los Pueblo Indios fungieron como veedores internacionales del acuerdo.

2.3. Negociaciones de Caracas y TlaxcalaEl gobierno de César Gaviria Trujillo se inició en medio

de la esperanza. Su consigna era “Colombianos, bienveni-dos al futuro”; los acuerdos de paz con el M-19 producían la sensación de que la paz era posible y llevaron a la partici-pación de ese grupo en el nuevo gabinete gubernamental; adicionalmente, se había suscrito un acuerdo político para

impulsar la Asamblea Nacional Constituyente y la sociedad, los medios de comunicación, el gobierno y los partidos ce-rraron filas alrededor de la Constituyente que se avizoraba y cuya elección popular fue declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia un mes y medio después de posesio-nado el gobierno.

El Muro de Berlín había caído hacía pocos meses mien-tras Violeta Chamorro triunfaba en las elecciones de febrero de 1990 en Nicaragua. Otras guerrillas estaban en proceso de negociación y aunque se mantenían las acciones de los “Extraditables”, ellas apuntaban a lograr la derogatoria de la extradición.

La competencia por el protagonismo entre las organiza-ciones guerrilleras se mantenía y las FARC buscaban mini-mizar el alcance de los acuerdos de paz o negociaciones en curso y retomar la iniciativa; a su turno, el M-19 lideraba un movimiento político que crecía cada día. El éxito político del M-19 y la inminencia de la Constituyente arrastraron al EPL, PRT y MAQL a avanzar en sus negociaciones tendientes a su desmovilización y participación en ese escenario.

Las FARC fortalecieron el acuerdo con el ELN y la di-sidencia del EPL y abrieron diversas relaciones con secto-res políticos para presionar una negociación. En agosto de 1990, muere Jacobo Arenas pero ello no debilita la capaci-dad de maniobra política de esta guerrilla. La estrategia de la guerrilla es presionar la negociación por medio de sec-tores políticos y minimizar los alcances de los acuerdos en curso y de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) me-diante la acción militar.

El gobierno envía una Comisión exploratoria a la Uribe en septiembre de 1990. El equipo de paz del gobierno es el mismo del Gobierno Barco con algunos cambios en los roles; la prioridad del gobierno es la realización de la ANC y la concreción de la negociaciones en curso, aprovechando la luna de miel con la opinión pública propia del primer año de gobierno.

El ataque de las FARC a Cáceres y Tarazá en Antioquia es el pretexto, en medio de múltiples acciones de la guerri-lla, para la suspensión de los intentos de diálogo por parte del Gobierno Gaviria; la escalada de violencia se mantiene y el 9 de diciembre, mientras se realizan las elecciones para conformar la Constituyente, las FF.AA lanzan un ataque con-tra la Uribe, reconocida sede del Secretariado de las FARC. Estas últimas responden con una intensa campaña de sa-botaje a la infraestructura eléctrica principalmente.

30 Acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el Partido Revolucionario de los Trabajadores, Don Gabriel, Ovejas, Sucre, Enero 25 de 1991. . En: Villarraga, Álvaro. “Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 183.


Comisiones del Congreso y de la Iglesia se empeñan en gestiones de paz; finalmente, el 1 de mayo de 1991, tres miembros de la CGSB ocupan la Embajada de Venezuela en Bogotá y provocan la realización de una reunión en Cravo Norte, Arauca, que compromete la realización de diálogos de paz con la Coordinadora desde el 1 de junio en Caracas, Venezuela, sin condiciones previas de cese del fuego.

Entre junio y noviembre de 1990, se realizan las conversa-ciones de Caracas con algunas suspensiones por atentados como el realizado contra el Presidente del Congreso, Aurelio Irragori Hormaza. El gobierno afronta estas negociaciones mostrando una buena preparación y con el objetivo prioritario de lograr un acuerdo de cese de hostilidades; inclusive, las partes hacen un acuerdo sobre veedurías a las tres semanas de iniciadas las negociaciones y producen un documento de acuerdo y disensos al final de la ronda de Caracas.

El fallido golpe de Estado de febrero de 1992 en Ve-nezuela impide la reanudación de los diálogos, los cuales son trasladados a Tlaxcala, México, con nuevo Comisionado de Paz por parte del gobierno. Entre marzo y mayo se rea-liza esta ronda de negociaciones, pero en último término, la muerte en cautiverio de Argelino Durán Quintero es el pretexto público para la suspensión de estos diálogos. En esta ronda se retoma otra agenda y otra metodología: la discusión de la apertura económica y temas del modelo de desarrollo desplazan la discusión del cese de hostilidades.

El 30 de septiembre de 1992, renuncia el Comisionado de Paz Horacio Serpa Uribe, y el 9 de noviembre, el gobier-no decreta el estado de excepción produciendo el retiro de la AD M19 del gobierno. El gobierno decide enfrentar fron-talmente a la guerrilla y se propone hacerlo en varios cam-pos: a esta estrategia la denomina “guerra integral”; por su parte, las FARC y el ELN intensifican sus operaciones y el fortalecimiento de sus tropas, lo que produciría, años más adelante, un salto en la conducción de la fuerza por parte de las FARC, denominado “la nueva forma de operar”. Este fue un proceso de aprendizaje de años que implicó la ma-niobra con grandes concentraciones de tropas, el combate sostenido durante varios días contra unidades aisladas y el uso intensivo de explosivos durante esos operativos.

Durante estos dos años, la guerrilla mantuvo una inten-sa actividad militar simultáneamente con los esfuerzos de diálogo en Caracas y Tlaxcala, dejando sin energía eléctrica a gran parte del país. En las elecciones parlamentarias de diciembre de 1991, los partidos tradicionales retomaron

las mayorías en el Congreso y las fuerzas políticas alternati-vas vieron disminuida su incidencia política.

El gobierno emprendió una serie de reformas económi-cas que lo alejaron del movimiento social y enfrentó un gran escándalo por la fuga de Pablo Escobar de la cárcel en julio de 1992 y el consecuente enfrentamiento con este grupo, en el cual terció un grupo denominado los Pepes (Persegui-dos por Pablo Escobar) que desarrolló actos de terrorismo para enfrentar al círculo cercano a Escobar. Desde la pers-pectiva del gobierno, la guerrilla no tendría opción política y se debilitaría inevitablemente, por lo tanto los diálogos de paz no eran prioritarios.

Durante esta etapa de negociaciones, la clase política no estuvo unificada y se presentaron múltiples tensiones por el protagonismo en el proceso de paz entre el Congre-so, los líderes regionales y el gobierno. Los debates más álgidos giraron alrededor de la participación de la guerrilla en la Asamblea Nacional Constituyente, los diálogos regio-nales y el cese del fuego y las hostilidades.

2.3.1 La verificación en este procesoDurante las cuatro rondas de negociación que se die-

ron en Caracas, entre el 13 de junio y 10 de noviembre de 1991, se definieron diez puntos en la agenda, siendo el que más importancia recibió la conveniencia de una fórmula de cese al fuego y a las hostilidades. No obstante, dentro de la agenda provisional también se puso en evidencia la nece-sidad de que algunas veedurías intervinieran en el proceso de paz y además, se acordó la viabilidad de que se forma-lizaran la metodología, los procedimientos y la reglamenta-ción de los acuerdos.

La primera agenda se estableció de la siguiente forma: 1. Estudiar la posibilidad de convenir entre el Gobierno y la

CGSB una fórmula de cese al fuego y a las hostilidades.2. Relaciones de este proceso con la Asamblea Nacional

Constituyente, las corporaciones públicas, las organiza-ciones políticas y los sectores sociales.

3. Acciones contra los grupos paramilitares y de justicia privada. Medidas efectivas contra la impunidad, con-cepciones sobre la denominada doctrina de la seguri-dad nacional.

4. Derechos Humanos, derechos de las minorías étnicas. 5. El Estado, la democracia y la favorabilidad política6. Elementos que contribuyan a desarrollar la soberanía

nacional, tales como el manejo de los recursos natura-

31 Declaración del Gobierno y la CGSB, primera ronda de conversaciones, Caracas, Junio 6 de 1991. En: Villarraga, Álvaro. “Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 254.


les y aspectos de los tratados internacionales relativos a los temas de este proceso y a la política económica exterior.

7. Elementos para la democratización de la política econó-mica y social.

8. Diseño de un proceso que permita evolucionar a una fase en la que se concreten acuerdos y medidas prác-ticas que materialicen la superación definitiva del con-flicto armado en Colombia y garanticen el ejercicio de la actividad política sin el recurso de las armas dentro del marco de vida civil y democrática del país, una vez sa-tisfechos los requisitos necesarios para este propósito.

9. Veeduría del proceso de paz10. Metodología, procedimientos y reglamentación de las

negociaciones y los acuerdos”31.

No obstante, ante las diferencias de las partes en cuan-to al cese de hostilidades, en la segunda ronda de nego-ciaciones, voceros del Gobierno Nacional y de la CGSB se enfocaron en discutir las formas de verificación y veeduría internacional. La comisión gubernamental en su propuesta del cese al fuego planteó que para el desarrollo del cese al fuego era necesario el establecimiento de mecanismos de verificación “5.Para supervisar el cese al fuego en las zonas de distensión, se convendrán mecanismos de verificación regional no gubernamental y una instancia nacional de ca-rácter gubernamental para la evaluación permanente de los aspectos contenidos en el acuerdo sobre cese al fuego y a las hostilidades”32.

Al igual que el gobierno, en su declaración sobre el cese bilateral de fuego, los voceros de la CGSB manifestaron la necesidad de que, desde el inicio del cese de los enfrenta-mientos, existieran mecanismos de veeduría nacional e inter-nacional, cuya misión era la de fortalecer la confianza entre las partes. “5.Para efecto del desarrollo de estos acuerdos y de los que posteriormente podamos concertar, funcionaran veedurías a nivel regional y nacional, así como una de com-posición internacional, que proporcionen la certeza y clarida-des para todos exigidas. Ninguna de las comisiones incluirá representantes de las partes que negocian”33.

Durante la segunda ronda, las comisiones del gobier-no y de la CGSB, discutieron el denominado acuerdo sobre veedurías en el que declaran:

1. En el transcurso de las negaciones entre el gobierno y la CGSB, se consideró indispensable contar con un meca-nismo de verificación, tanto para el proceso de paz en su conjunto como para el cese de fuego y de las hostilidades.

2. Que convino la creación de una Veeduría de carácter internacional a conformarse de común acuerdo, se ade-lantarán las consultas pertinentes con gobiernos, con organizaciones internacionales, organismos no guber-namentales de carácter internacional y personalidades internacionales.

3. En razón de la persistencia de significativas diferencias en el enfoque general sobre el cese al fuego y en parti-cular sobre la delimitación de las áreas para la aplica-ción del mismo, se abordó la discusión en esta segunda ronda, de los aspectos colaterales a este tema, con el ánimo de lograr acuerdos que permitan avances en las negociaciones sobre el cese al fuego, si éste llegara a pactarse. Especialmente se convino tratar lo relativo a la verificación de este aspecto sobre lo cual se ha llega-do al siguiente ACUERDO: a) Establecer de común acuerdo, comisiones regiona-

les no gubernamentales en cada área de aplicación del cese al fuego, integradas por representantes de la iglesia, de los gremios, de las organizaciones so-ciales y por personalidades de la respectiva región. Para garantizar su eficacia la composición de estas comisiones tendrá, de manera general, un número no mayor a siete miembros y su alcance estará refe-rido, específicamente, a los temas relativos al cese al fuego;

b) Establecer un Comité Nacional de Evaluación y de seguimiento del cese al fuego y de asesoría al pro-ceso, conformado por personalidades de la vida na-cional designadas de común acuerdo. El Gobierno y la Coordinadora convendrán el momento a partir del cual comenzará a regir el referido Comité;

c) Tanto el gobierno como la CGSB crearán sus pro-pios mecanismos para asegurar que las conductas que se definan para la aplicación del cese al fuego, tengan cabal cumplimiento. Se acordarán, en su debido momento, los aspectos relacionados con los medios y las garantías necesarios para que la CGSB pueda cumplir con este propósito.

32 Acuerdo sobre veedurías, segunda ronda de conversaciones Gobierno-CGSB, Caracas, junio 25 de 1991. En: Villarraga, Álvaro. “Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 25.

33 Comunicado del Gobierno, propuesta de cese al fuego, Caracas, junio 10 de 1991. En: Villarraga, Álvaro. “Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 25.


d) Los recursos y las garantías para la operatividad de las comisiones regionales encargadas de la verifi-cación del cese al fuego en cada una de las áreas, serán aportados por el gobierno. Cada comisión regional tendrá un coordinador ejecutivo, encarga-do de los asuntos logísticos y de la recopilación de información relacionada con este aspecto, la cual deberá remitir al Gobierno, a la CGSB, a las respec-tivas Comisiones Regionales y al Comité de Evalua-ción del Proceso”34.

El acuerdo en mención, también se refirió al estable-cimiento de las denominadas comisiones regionales no gubernamentales, definidas por las partes y de naturaleza pequeña, no mayor a siete miembros, cuya misión se enfo-caba en la verificación del cese al fuego y a las hostilidades, el punto de la agenda que mayor atención demandó y que nunca prosperó. A esto se suma, según lo propuesto por el Gobierno y la Coordinadora, la incidencia de una comisión de verificación de carácter nacional, la cual denominarían Comité Nacional Evaluación y Seguimiento del Cese al Fue-go, conformada, al igual que las regionales, de acuerdo co-mún.

Durante la tercera ronda de negociación en la ciudad de Caracas, los voceros del Gobierno y de la Coordinadora, se reunieron con el fin de acordar las normas de carácter pro-cedimental de la negociación. Durante este encuentro se acordó la presencia de un observador internacional, para lo que sería designado Emilio Figueredo Planchart.

Los comunicados provenientes de cada una de las par-tes en reiteradas ocasiones coincidían en que el acuerdo de cese al fuego debía ser verificado tanto nacional como internacionalmente. La verificación se entendió en la me-dida en que se requirió la reconstrucción de los lazos de confianza entre las partes negociadoras. En su discurso, los voceros de la CGSB sostuvieron: Deben existir mecanismos de verificación que garanticen la transparencia en el cum-plimiento de los compromisos adquiridos35.

En cuanto al debate sobre la verificación y el diseño de un cese al fuego verificable, durante las rondas de nego-ciación en Caracas se destacó lo siguiente: “acuerdo con-

dicionado entre el gobierno y la CGSB: el gobierno está de acuerdo con que el cese al fuego debe ser verificable pero es solamente la localización lo que permite esa verificación. La CGSB esta de acuerdo con que el cese al fuego debe ser verificable, pero para ello lo importante son los meca-nismos de verificación y no creen que la localización sea necesaria para ese efecto”36.

Como se percibió durante las conversaciones en Cara-cas y como lo describe el entonces Comisionado de Paz de la época, Jesús Antonio Bejarano, en la primera ronda (13-15 de junio) los temas que fueron más problemáticos los constituyeron el cese al fuego, las hostilidades, la tregua y su verificación y la zona de distensión, entre otros. En esta medida, en la segunda ronda, que se llevó a cabo entre el 20 y el 25 julio, se establecieron acuerdos en torno a las formas regionales y nacionales de verificación del cese al fuego y de la veeduría internacional del proceso37, sin em-bargo, estos acuerdos fueron solo pactados, jamás se im-plementaron, ya que se estableció que los mecanismos se aplicaban en la medida en que la CGSB accediera a un cese al fuego, hecho que nunca se concretó.

Según lo descrito por Bejarano, las negociaciones en Ca-racas terminaron el 10 de noviembre de 1991, para lo que se circunscribe un documento que señaló la necesidad de encontrar un ambiente de credibilidad y confianza y en el que se destacaron los acuerdos logrados en torno a veeduría y verificación, así como la presencia de un testigo internacio-nal en la mesa de negociación, entre otros. Este mismo docu-mento registra los desacuerdos entre las partes.

Posteriormente, el 10 de marzo de 1992, se iniciaron en Tlaxcala, México, una nueva serie de conversaciones entre las partes, en las cuales el gobierno nacional expuso un do-cumento de 13 puntos, en el que hace explícita la necesidad de que el cese al fuego y a las hostilidades sea verificable, y en el que además se refiere a la veeduría internacional como innecesaria en el tema de la mediación, pero oportuna en función de la veeduría de los acuerdos de paz:

“6. El cese al fuego y a las hostilidades debe ser veri-ficable”Para avanzar en el proceso de diálogo es imprescindi-ble que la fórmula de cese al fuego a la que finalmente

34 Acuerdo sobre veedurías, Op.Cit . 35 Intervención de Alfonso Cano, vocero de la CGSB, instalación de la tercera ronda de conversaciones, Caracas, septiembre 4 de 1991. En: Villarraga, Álvaro.

“Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 256.36 Cuadro comparativo contenidos, eventual fórmula de cese al fuego y las hostilidades, Caracas, noviembre 10 de 1991. En: Villarraga, Álvaro. “Acuerdos con el

EPL, PRT, MAQL, CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 278.37 Bejarano, Jesús Antonio. “Las negociaciones ayudan a delinear la arquitectura de la construcción de la paz. En: Villarraga, Álvaro. “Acuerdos con el EPL, PRT,

MAQL, CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 33.


se llegue sea verificable. Solamente de ese modo se puede garantizar su efectividad. Ha insistido el go-bierno en que la localización transitoria de la guerrilla dentro de áreas razonables de extensión limitada y dentro de un plazo preestablecido, representa la ma-nera de lograr, efectivamente la verificación del cese al fuego y a las hostilidades. En esta materia el país ya cuenta con experiencias, que nos han dejado valio-sas enseñanzas. Sin contar con mecanismos eficaces de verificación, el cese al fuego termina facilitando el incremento de la delincuencia. El gobierno no está dis-puesto a repetir esa experiencia porque un cese al fue-go sin verificación eficaz se autodestruye, contribuye al desgaste de todo el proceso y termina propiciando la reanudación de la violencia”38.

Vale la pena resaltar esta diferencia entre las aproxima-ciones del gobierno y de la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar en esta ocasión. Hubo acuerdo sobre la convenien-cia del cese de hostilidades y de una verificación externa; la gran diferencia radicó en la verificabilidad de los acuerdos. Como lo reiteró Gonzalo de Francisco, miembro del equipo negociador del gobierno en entrevista realizada para la ela-boración de este documento, “la cualidad de movilidad de la guerrilla impone la localización como única garantía para que los acuerdos sean verificables; la verificabilidad de los acuerdos es esencial para su credibilidad, legitimidad y lo-grar el respaldo político a esos acuerdos”.

2.4. Las negociaciones de San Vicente del CaguánLuego de la ruptura de Tlaxcala, el gobierno se empe-

ñó en la recaptura o muerte de Pablo Escobar que logró ocho meses antes de finalizar su mandato en diciembre de 1993. El período de Ernesto Samper (1994-1998) estuvo signado por la más profunda crisis de legitimidad, provoca-da por la denuncia de infiltración de dineros del narcotráfico en su campaña presidencial y por la pérdida de control so-bre el territorio nacional.

La violencia creció a tasas nunca antes vistas, la gue-rrilla se fortaleció y asestó duros golpes a las Fuerzas Mili-tares; a su vez, los paramilitares crecieron por todo el país, pasaron de operar como grupos de sicarios urbanos a con-tar con fuerzas permanentes en campamentos; desarrolla-ron masacres, desplazamientos y asesinatos como no se había visto en las últimas décadas. Algunos analistas ca-

racterizaron la situación de Colombia al finalizar el gobierno como la de un estado fallido.

Los cultivos ilícitos crecieron en un 600% según los cál-culos más conservadores, aumentando las consecuentes rentas del narcotráfico; el conocido aforismo de que toda situación mala es susceptible de empeorar se cumplió: los dos últimos años del Gobierno Samper fueron de una profunda crisis económica como consecuencia de factores internos y externos.

El gobierno del Presidente Samper realizó diversos es-fuerzos para lograr acercamientos de paz: nombró personas de alto perfil y experiencia en el cargo de Alto Comisionado para la Paz los cuales produjeron informes y recomendacio-nes públicas, impulsó y promulgó la Ley que crea el Consejo Nacional de Paz y logró la liberación de más de un centenar de miembros de la fuerza pública en Cartagena del Chairá; sin embargo, la posibilidad de diálogos de paz no figuraba en la agenda de los grupos guerrilleros que se encontraban en proceso de fortalecimiento militar y albergaban la es-peranza que la crisis política y las dificultades económicas propiciaran mejores condiciones para su lucha.

Simultáneamente, durante esos años se fortaleció un vigoroso movimiento social por la paz que logró convocar millones de personas a manifestarse a favor de la paz y contra la violencia, e impulsó dos mandatos ciudadanos por la paz. Andrés Pastrana manifestó su compromiso con este Mandato y ejecutó una audaz maniobra política entre la primera y la segunda vuelta de la elección presidencial logrando el guiño de Manuel Marulanda Vélez, comandante de las FARC, para un eventual proceso de paz.

Ganadas las elecciones, Pastrana convirtió la búsque-da de la paz en su prioridad, aceptó desmilitarizar un área de 42.000 kilómetros cuadrados, iniciar negociaciones sin condiciones previas y con agenda abierta; así mismo, con-vocó a la comunidad internacional a apoyar el proceso de paz y a respaldar un plan para fortalecer las instituciones denominado Plan Colombia.

Las FARC, precedidas de resonantes triunfos militares y poseedoras de inmensos recursos económicos y una fuerza considerable, afrontaron la negociación como una negocia-ción simétrica entre dos estados, pretendieron conformar una base política que compensara su escaso apoyo ciuda-dano, desecharon la posibilidad de negociar conjuntamen-te con el ELN y trataron de generalizar la experiencia de combate acumulada hacia todos sus frentes.

38 Documentos del Gobierno Nacional, conversaciones con la CGSB y propósitos para ponerle fin al conflicto armado, marzo 10 de 1992. En: Villarraga, Álvaro. “Acuerdos con el EPL, PRT, MAQL, CRS- Diálogos con la CGSB”. Biblioteca de la Paz 1990-1994, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 290.


El proceso fue muy traumático con permanentes in-terrupciones por las exigencias de las FARC o por sus ac-ciones; las crisis fueron resueltas mediante la diplomacia directa entre el Presidente Pastrana y el Comandante Ma-rulanda de las FARC. Este esfuerzo estuvo acompañado por la comunidad internacional, aunque el rol que debía jugar nunca fue definido por la partes con claridad. Durante tres años se mantuvo el esfuerzo pero nunca se negoció la agenda pactada. Así las cosas, el respaldo político y ciuda-dano fue cada vez menor, los paramilitares crecían al mis-mo tiempo que las acciones de las FARC; el 20 de febrero de 2002, tres meses antes de la nueva elección presiden-cial, se rompió definitivamente el proceso de diálogo, esta vez con el pretexto del secuestro del Presidente de la Comi-sión de Paz del Senado, Jorge Eduardo Gechem Turbay, en un avión comercial.

2.4.1. La verificación en el CaguánDurante los primeros meses, el curso del proceso de

paz fue alterado por la comprensión de lo que implicaba el despeje de la zona acordada para las negociaciones. La guerrilla exigió la salida de funcionarios civiles y judiciales y la totalidad de los miembros del Batallón Cazadores; pos-teriormente, hizo exigencias de eficacia en la lucha contra los paramilitares y congeló los diálogos con este pretexto.

Por su parte, el estado hizo exigencias asociadas con incidentes armados, ataques contra la población civil en la Zona de Despeje, presión sobre autoridades de esta gue-rrilla y, en un momento, el tema fue el fracaso del proyecto piloto de sustitución de cultivos ilícitos39.

En resumen, “con las FARC se convino una Agenda Común, se alcanzó a discutir el cese al fuego y las hostili-dades, se consiguieron varios acuerdos parciales, incluido uno de carácter humanitario, y hubo importantes intercam-bios en los que participaron la sociedad civil y la comunidad internacional, todo a través de audiencias públicas. Sin em-bargo el proceso estuvo interferido de forma permanente por hechos de violencia, enfrentamientos y violaciones, lo cual implicó repetidas suspensiones, deterioro del trata-miento de la agenda sustantiva y progresivo daño de las posibilidades”40.

A pesar de los inconvenientes e interrupciones del proceso por cuenta, principalmente, de las supuestas de-nuncias en contra de las FARC y sus abusos en la Zona de Despeje, junto con las actividades de grupos paramilitares en contra de poblaciones, el proceso se reanudó a partir del Acuerdo de Caquetania, suscrito entre el Presidente Pastrana y el Comandante de las FARC, Manuel Marulanda, el 2 de mayo de 1999. En este acuerdo se reiteraba la dis-posición de las partes a discutir propuestas de reforma del Estado, una posible agenda y metodología de negociación e invocaban la creación de una comisión internacional de acompañamiento que fortaleciera el proceso de paz.

En dicho acuerdo, el tema de verificación se incorpo-raba en estos términos: “queremos llamar la atención del pueblo colombiano y de la comunidad internacional en que la obtención de la paz es el compromiso de todos los co-lombianos y requiere del tiempo necesario para sentar las bases sólidas de una paz verdadera y duradera. En este propósito conformaremos, de común acuerdo, una comi-sión internacional de acompañamiento que permita servir de verificadora para superar cualquier inconveniente que se pueda presentar”41.

Una vez acordado el inicio de la fase de negociación, el 6 de mayo de 1999, los negociadores firman en la Machaca (Caquetá) el primer acuerdo sustantivo del proceso respec-to a una agenda de negociación con las FARC denominado “Agenda Común por el cambio hacia una nueva Colombia”.

Con base en este acuerdo, el gobierno definiría un se-gundo equipo de negociación encabezado por Fabio Valen-cia Cossio, Pedro Gómez y Camilo Gómez, que tendría como misión organizar la gira de las FARC por Europa y, a la vez, avanzar en temas claves de la agenda42, entre ellos, refor-mas institucionales, políticas y sociales que incluían temas como derechos humanos, política agraria, recursos natura-les, reforma a la justicia y narcotráfico, entre otros.

Dentro de este acuerdo, estaban incluidos de manera oficial dos acápites sobre “formalización de los acuerdos” e “instrumentos democráticos para legitimar los acuerdos”, que posiblemente invocaban el tema de la verificación, sin embargo, nunca se profundizó sobre esto. En este mismo día, se suscribió el acuerdo que instalaba la Comisión Na-

39 Villarraga, Álvaro. Vicisitudes y lecciones: el fallido proceso de paz del gobierno Pastrana con las FARC y el ELN. En: Villarraga, Álvaro. Diálogo, negociación y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundación Cultura Democrática. (Bogotá, 2008): 73.

40 Ibíd., Págs. 73-74. 41 Documento oficial Comunicado del Presidente Andrés Pastrana y Manuel Marulanda de las FARC el 2 de mayo de 1999, San José de Caquetania (Meta). 42 En palabras de León Valencia: “el primer equipo debería tramitar el diseño de la agenda y el segundo organizó la gira de las FARC por Europa e intentó avanzar

en la negociación sobre punto claves del temario”. Tomado de: Arias, Gerson. Una mirada atrás: procesos de paz y dispositivos de negociación del gobierno colombiano. Working Papers No. 4, (Fundación Ideas para la Paz, Bogotá, 2008): 22.


cional de Negociación y el Comité Temático Nacional encar-gado de convocar las Audiencias Públicas.

Para mediados de 1999, el proceso de paz y su rumbo giró en torno al tema de la creación de la Comisión Interna-cional de Verificación para monitorear la Zona de Despeje, estipulada a partir del Acuerdo de Caquetania.

La instalación de la Mesa de Negociación fue aplaza-da en varias oportunidades por razones de seguridad o por acuerdo entre las partes. Uno de los primeros desacuerdos generados bajo este contexto residía en la propuesta plan-teada en el Acuerdo de Caquetania de implementar esta Comisión Internacional de Verificación para la Zona de Des-peje. Mientras las FARC consideraban que la propuesta era inconveniente, pues representaba un factor de presión en las negociaciones que sólo se justificaría a partir del “logro de acuerdos sustanciales derivados de la Agenda Común43 (además de ser un problema que los colombianos podrían resolver), el gobierno defendía que la creación de la Comi-sión hacía parte de lo plasmado en el Acuerdo de Caqueta-nia, debate que terminó obligando a aplazar la instalación de la Mesa de Negociación.

Desde julio, las diferencias respecto a cómo el gobier-no y las FARC entendían las facultades de la Comisión se habían convertido en el impedimento para la instalación de la mesa de negociación. La posición oficial del gobierno sostenía que la Comisión y su funcionamiento fue acordado el 2 de mayo en Caquetania, en la reunión entre Pastrana y Marulanda. Al mismo tiempo, las FARC argumentaban que el Acuerdo de Caquetania le daba a esta Comisión un pa-pel de acompañante, como testigo de una mesa de diálogo, pero sin potestad para censurar actitudes de ninguna de las partes.

En agosto de ese año, el secretariado de las FARC ase-guró que no aceptaría la conformación de la Comisión Inter-nacional de Verificación para la zona de distensión. Según el grupo guerrillero, la integración de esa comisión nunca fue condición para dar el paso desde los diálogos prelimi-nares al proceso de negociación. A finales de ese mismo mes, a través de un comunicado público, Manuel Marulan-da, máximo jefe de las FARC, le dijo al Presidente Pastra-na que estaba dispuesto a continuar los diálogos pero sin condicionamientos, asegurando que no había incumplido el pacto de Caquetania, puesto que, según él, en ese en-

cuentro las FARC no aceptaron la existencia de la Comisión al considerarla innecesaria y de injerencia en los asuntos internos del país. “Así las cosas el tema de la verificación persiste en mantener enredado el proceso, aunque el Presi-dente dijo que en breve dará respuesta oficial a todas estas inquietudes que han surgido frente al tema de la paz y, en particular, frente al reclamo de importantes sectores de la sociedad de iniciar inmediatamente las negociaciones”44.

En simultáneo con estas declaraciones, el Presidente Pastrana reiteraba la importancia del tema de la verifica-ción en el proceso de paz, precisando que el mecanismo se daría en dos niveles: uno para la zona de distensión y otro para el proceso de paz. Según el Presidente Pastra-na, el tema de la Comisión de Verificación de la zona de distensión fue acordado con las FARC tal y como quedó estipulado en el acuerdo de Caquetania. Pastrana aseguró que el segundo nivel de verificación estaba relacionado con la búsqueda de países amigos y no de personalidades que estuvieran dispuestas a prestar un servicio como “testigos” del proceso de paz.

Tal y como quedaba registrado en los diarios de la épo-ca, “el Presidente Pastrana había insistido en la necesidad de la verificación luego de la renuncia del ministro Rodrigo Lloreda, el 26 de mayo de este año, y cuando logró conjurar una crisis militar que evidenció el malestar castrense ante la autoridad sin límites ejercida por las Farc en los 42.000 kilómetros desmilitarizados. Tenía como soporte el acuer-do de Caquetania suscrito con Manuel Marulanda, jefe de las Farc, en el que se pactó: una comisión internacional de acompañamiento que permita servir de verificador”45.

Con base en peticiones elevadas por la sociedad civil, respaldadas por el Consejo Nacional de Paz, se solicitó formalmente al gobierno y a las FARC que aplazaran la dis-cusión sobre la verificación para no interrumpir el proceso de paz y tratarlo en una fase posterior de la negociación. Frente a esta petición, y ante la aparente sin salida, el go-bierno matizó su posición al circunscribirlo en el tema del DIH de esta forma: “la verificación dentro de este contex-to, es una calle de doble vía diseñada por consenso, en la que no caben las nociones de ventajas a favor de una ni desequilibrios en contra de las otras partes…he dado instrucción para que dentro del espíritu del Derecho In-ternacional Humanitario… encontremos mecanismos que

43 Villarraga, Álvaro. Vicisitudes y lecciones: el fallido proceso de paz del gobierno Pastrana con las FARC y el ELN. En: Villarraga, Álvaro. Diálogo, negociación y ruptura con las FARC-EP y con ELN, Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundación Cultura Democrática, Bogotá, Pág. 89.

44 “Pastrana dice que Comisión de Verificación si se pactó. Archivo digital El Tiempo, Bogotá, 31 de Agosto de 1999. Disponible en sitio web: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-910693

45 Ibíd.


faciliten el cumplimiento de lo acordado para la zona de distensión”46.

A septiembre de 1999, ya era un hecho que la Comisión no existiría. En ese mes, los diálogos se reiniciarían con el compromiso de que la veeduría de la zona de distensión se haría desde la Mesa de Negociación a través de un mecanis-mo que “garantizara la seguridad para los habitantes de la zona”; las FARC aceptaron esta salida aduciendo que la pro-puesta de la comisión internacional se consideraría una vez “existieran acuerdos por verificar”47, dando paso a la instala-ción de la mesa en octubre de ese año. A finales de 1999, el Presidente Pastrana solicitaría un cese al fuego con ocasión de las festividades navideñas y para generar un buen am-biente de cara a las negociaciones del año 2000, solicitud que finalmente fue aceptada por el grupo guerrillero.

Durante el año 2000, en medio de incidentes y peticio-nes elevadas al gobierno para combatir el paramilitarismo y propuestas de cese al fuego, el proceso de paz se dilató. El 4 de septiembre de ese año, a través de la resolución No. 43, el Gobierno nombra a un tercer equipo de negociación con las FARC que incluía a la Iglesia y al Partido Liberal, acepta la renuncia del empresario Pedro Gómez y recibe como nuevos integrantes a Ramón de la Torre, Monseñor Luis Alberto Giraldo y Alfonso López Caballero. Para no-viembre del mismo año, con la recomposición de la Mesa de Diálogo, se crea el Frente Común por la Paz y Contra la Violencia como órgano asesor y consultor del gobierno en materia de paz.

Luego de varios congelamientos y percances que alte-raron el curso y progreso del proceso de paz, a inicios de 2001, el Presidente Pastrana y Manuel Marulanda firman el “Acuerdo de Los Pozos” declarando “la necesidad de reanudar los diálogos, agilizar las propuestas de inter-cambio humanitario, discutir el cese de fuegos, analizar el asunto de la erradicación manual y concertada de cultivos ilícitos, invitar a la comunidad internacional y entre otras decisiones crear la Comisión de Personalidades (también conocida como Comisión de Notables) con el propósito de encontrar caminos para acabar con el paramilitarismo y disminuir la intensidad del conflicto”48.

Con ocasión de este acuerdo, y asimilando varias de las propuestas previas establecidas con anterioridad por las FARC y el Gobierno, el Acuerdo incluyó tanto la creación de una comisión de personalidades para hacer seguimiento al fenómeno del paramilitarismo como una comisión encarga-da de analizar los incidentes que interferían en el proceso.

El 9 de marzo de 2001, se creó la Comisión Facilitadora del Grupo de los Países Amigos del proceso de paz, con la función de acompañar moral, política, económica y técnica-mente la negociación. La Comisión, integrada por represen-tantes de los gobiernos de Canadá, Cuba, España, Francia, Italia, Suecia, Suiza, México, Noruega y Venezuela, se creó en el marco de una política de gobierno que le apostaba a la “Diplomacia por la Paz”, fórmula usada para obtener respaldo directo de la comunidad internacional frente al proceso de paz, de manera que pudiese ser “tercero impar-cial, mediadora o veedora de acuerdos que se convengan con las FARC”49.

El 3 de junio de 2001, el Gobierno Nacional anunciaría un último relevo para la conformación de un cuarto equipo negociador encabezado por Reinaldo Botero, Ricardo Co-rrea y Manuel Salazar quienes, junto a Camilo Gómez y Luís Fernando Críales, enfrentarían la última etapa del proceso de negociación y forzarían avances concretos en materia del cese al fuego.

Para mediados de julio de 2001, se intercambiaron va-rias propuestas de cese al fuego y a las hostilidades. La pro-puesta de las FARC contenía un acápite sobre la comisión de verificación en la que se decía que en dicha comisión debían participar representantes de las dos partes y de sec-tores de las sociedad colombiana, y tendría como función la de servir de órgano encargado de verificar el cumplimiento del cese al fuego; a este órgano las organizaciones podrían acudir en caso de violación de sus derechos y del cual sal-drían informes que serían entregados directamente a la Mesa Nacional de Diálogo y Negociación.

No obstante, meses después y luego de repetidas dila-ciones, en enero de 2002, y gracias en parte a la labor de la Comisión Facilitadora, se estableció en Los Pozos (19 y 20 de enero), un acuerdo de cronograma para el proceso de

46 Apartes del discurso del Presidente Andrés Pastrana con ocasión de los 180 años de la Batalla de Boyacá y del Ejército Nacional. 7 de agosto de 1999. Tomado de: Villarraga, Álvaro. Vicisitudes y lecciones: el fallido proceso de paz del gobierno Pastrana con las FARC y el ELN. En: Villarraga, Álvaro. Diálogo, negociación y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundación Cultura Democrática. (Bogotá, 2008): 90.

47 Acta del Consejo Nacional de Paz. 29 de septiembre de 1999. 48 Arias, Gerson. “Una mirada atrás: procesos de paz y dispositivos de negociación del gobierno colombiano”. Working Papers No. 4 (Fundación Ideas para la Paz,

Bogotá, 2008): 23. 49 Tomado de: Villarraga, Álvaro. Vicisitudes y lecciones: el fallido proceso de paz del gobierno Pastrana con las FARC y el ELN. En: Villarraga, Álvaro. Diálogo,

negociación y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 72.


paz con el propósito de reactivar los diálogos y lograr una tregua para antes del 7 de abril. En el tema de verificación, el acuerdo incluía la necesidad de retomar la figura de la Comisión Internacional de Acompañamiento. Al respecto, el documento establecía: “las partes conformarán, de común acuerdo, una Comisión Internacional de acompañamiento que permita servir de verificadores de los acuerdos y para superar cualquier inconveniente que se pueda presentar, según lo señalado en el Acuerdo de Caquetania”50. Sin em-bargo, como se mencionó anteriormente, el secuestro del Senador Gechem Turbay el 20 de febrero de 2002 llevó al rompimiento definitivo de los diálogos de paz.

2.5 El acuerdo del proceso que nunca fue: ELNDesde el rompimiento de las negociaciones en Tlaxcala

hasta el inicio de la administración del Presidente Andrés Pastrana Arango, el ELN buscó intermediación de la socie-dad civil (Consejo Nacional de Paz) excluyendo de su pers-pectiva un diálogo directo con el Gobierno Nacional. Más adelante, con la llegada del discurso de paz de Pastrana, sería la primera vez que el ELN iniciaría de manera indepen-diente una negociación directa con el Gobierno.

En octubre de 1998 se dio en San Francisco, Antioquia, la primera reunión entre Víctor G. Ricardo, Alto Comisionado para la Paz, y Oscar Santos, integrante del Comando Cen-tral del ELN. En este encuentro, se estipuló la instalación de la Convención Nacional en febrero del siguiente año (Decla-ración de Río Verde).

Posterior a este hecho, el gobierno aprovechó su margen de maniobra política y con el fin de crear un ambiente pro-picio para el diálogo, puso en libertad a dos de los más im-portantes representantes de esa guerrilla, Francisco Galán y Felipe Torres. Durante estas primeras reuniones, en las cua-les también participó Gonzalo de Francisco como asesor del gobierno y acompañante del Alto Comisionado, estuvieron Yago Pico, embajador de España y Pierre Gassmann, delega-do del CICR, como observadores internacionales.

No obstante, estos primeros acercamientos se vieron rápidamente afectados por un ataque al oleoducto central en Machuca, Antioquia, el cual desató un incendio que oca-sionó la muerte de un gran número de personas, y dejó gra-ves consecuencias humanitarias51.

Éste y otros hechos de violencia que se le atribuían al grupo, causaron diversas rupturas de los diálogos entre

el grupo guerrillero y el Gobierno Nacional, diálogos que tenían como fin el desarrollo de lo que el ELN denominó Convención Nacional y para lo cual se dispuso el estableci-miento de una Zona de Encuentro.

Durante el primer acuerdo que se firmó entre las partes reglamentando el funcionamiento de la Zona de Encuen-tro52, se consideró, entre otros aspectos, el establecimiento de una comisión de verificación, que supervisara el cumpli-miento de lo pactado. En las disposiciones del reglamento de la Zona de Encuentro se explicitaba que el papel de la comisión se relacionaba con la vigilancia y supervisión de la localización de la fuerza pública por fuera del área desig-nada, así como de la vigilancia y supervisión de la Policía Cívica, designada en reemplazo de las instituciones milita-res y de policía; asimismo, tendría bajo su responsabilidad, en caso de terminación del encuentro antes de los nueve meses acordados, la verificación del acuerdo de aviso de terminación por alguna de las partes, con una temporalidad prudente de 15 días.

Por otra parte, el acuerdo en referencia designaba a la Defensoría del Pueblo como el ente encargado de la verifi-cación del cumplimiento de las normas relacionadas con los derechos humanos de la población presente en el área estipulada.

ACUERDO SOBRE REGLAMENTO PARA LA ZONA DE ENCUENTRO, GOBIERNO NACIONAL-ELN. (La Habana, Cuba, diciembre 14 de 2000)3. La Zona de Encuentro tendrá una duración de nueve meses, contados a partir de la fecha en que la Comi-sión de Verificación haya informado que se ha conclui-do la localización por fuera de la misma de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, de conformidad con lo establecido en el presente reglamento. 4. si se decidiera la terminación de la zona de encuen-tro antes del término acordado, se dará aviso a la otra parte con una antelación no inferior a los quince días. En este evento, el proceso de terminación de la Zona de Encuentro será verificado por la Comisión de Veri-ficación. 6. en todas las circunstancias se respetarán los dere-chos humanos individuales y colectivos, sociales, eco-nómicos y culturales, y del ambiente, consagrados en la Constitución Política, las disposiciones legales y en el Derechos Internacional Humanitario incorporado al

50 Documento Acuerdo de Cronograma de consenso para el futuro proceso de paz, Los Pozos, San Vicente del Caguán (Caquetá) 19 y 20 de enero de 2002.51 Villarraga Sarmiento, Álvaro. Vicisitudes y lecciones: El fallido el fallido proceso de paz con las FARC y ELN. Diálogo Negociación y Ruptura con las FARC-EP y con

el ELN. Fundación Cultura y Democracia. (Bogotá, 2009): 103.52 Este acuerdo se firmó el 14 de diciembre de 2000 en la Habana, Cuba.


ordenamiento vigente. La Defensoría del Pueblo con-tribuirá a la verificación del cumplimiento de dichas normas. 32. Los desplazamientos de la Policía Cívica a la zona rural serán informados previamente a las partes y a la Comisión de Verificación53.

Durante el mismo día y adicional a las disposiciones expuestas en el reglamento estipulado por las partes para la Zona de Encuentro, se divulgó un acuerdo reglamentan-do la verificación del área en donde se desarrollarían las negociaciones. En este documento se estableció tanto la naturaleza nacional e internacional de la comisión, como su composición, funcionamiento y procedimiento. En este sentido, la principal función de dicha comisión sería la de garantizar el cumplimiento del reglamento acordado.

En cuanto a la composición de la Comisión, de la que harían parte 5 personas, el Gobierno y el ELN acordaron la selección de dos personas por cada parte, liderados por un presidente elegido de común acuerdo. Ninguno de los miembros del ELN o representantes del Gobierno haría par-te del grupo de verificación, argumentando la necesidad de neutralidad e independencia en el proceso.

Además de sus cinco integrantes, la Comisión contaría con el apoyo de un equipo auxiliar nacional de cien inte-grantes y uno internacional de 50 integrantes, cada grupo en cabeza de un jefe. Esto con el fin de cumplir con su de-ber procedimental, el cual estipulaba la cobertura del total de la Zona de Encuentro, la recepción de quejas, observa-ciones y sugerencias de los presentes en la zona, y la for-mulación de recomendaciones, vigilancia y convocatoria.

“El Gobierno Nacional y el ELN acuerdan constituir una Comisión de Verificación para efectos de verificar el cumplimiento del Reglamento para la Zona de Encuen-tro y sus anexos correspondientes, cuyas característi-cas y composición se indican más adelante.Composición1. La Comisión de Verificación estará constituida por cinco personas así:Dos seleccionados por el ELN.Dos seleccionados por el Gobierno.Un quinto, seleccionado de común acuerdo y que ac-tuará como el Presidente.2. Los integrantes serán seleccionados de personas que no sean miembros del ELN o funcionarios del Gobierno.

3. Los miembros de la Comisión de Verificación serán personas de las más altas calidades y de quienes se tenga la seguridad actuarán siguiendo los principios de independencia y neutralidad.4. Dentro del marco del presente documento, la Comi-sión elaborará sus normas de funcionamiento interno.Equipo verificador.Para el cumplimiento de sus tareas, la Comisión con-tará con un grupo de hasta 150 Auxiliares de Verifi-cación, agrupados en un componente nacional y otro internacional.A. Componente Nacional.1. El componente nacional estará integrado hasta por 100 auxiliares de verificación, designados por la Co-misión de Verificación, previa selección realizada de común acuerdo por las Partes, entre particulares de nacionalidad colombiana que estén identificados con los propósitos del proceso paz entre el Gobierno y el ELN. Estas personas deberán poseer las calidades físi-cas, morales e intelectuales que garanticen el debido cumplimiento de sus responsabilidades.2. El componente nacional tendrá un Jefe, selecciona-do por la Comisión de Verificación.B. Componente Internacional.1. El componente internacional estará integrado has-ta por 50 auxiliares de verificación, designados por la Comisión de Verificación, previa selección realizada de común acuerdo por las Partes, entre candidatos ofrecidos por países interesados y por organizaciones internacionales.2. El componente internacional tendrá un Jefe selec-cionado por la Comisión de Verificación.3. El Gobierno Nacional determinará las condiciones legales que sean del caso para facilitar las labores del personal extranjero que colabore con la Comisión.4. Los jefes de los componentes nacional e internacio-nal serán los enlaces entre su respectivo componente y la Comisión de Verificación y podrán participar, sin poder de decisión, en las reuniones de ésta cuando sea el caso.5. Los jefes de los componentes nacional e interna-cional se sujetarán en el desempeño de sus tareas a las instrucciones impartidas por la Comisión de Verificación y a las disposiciones del presente regla-mento.

53 Acuerdo sobre reglamento para la zona de encuentro, Gobierno Nacional-ELN. La Habana, Cuba, diciembre 14 de 2000. En Villarraga, Álvaro. Diálogo, nego-ciación y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 301.


Apoyo logístico y administrativo1. La Comisión contará con el personal administrativo de apoyo que sea indispensable para el cumplimiento de su tarea.2. Para su funcionamiento y operación, la Comisión contará con un presupuesto asignado por el Gobierno Nacional. El manejo del mismo estará sujeto o todos los controles establecidos por el ordenamiento legal vigente.3. El Gobierno Nacional facilitará a la Comisión las ins-talaciones y medios indispensables para su funciona-miento y operación.4. El Gobierno Nacional y la Comisión harán las ges-tiones necesarias para obtener la dotación de los elementos de equipo, transporte y comunicaciones indispensables para adelantar su tarea.5. Las Partes harán los esfuerzos necesarios para con-tribuir al buen funcionamiento y adecuada operación de la Comisión.Procedimiento1. La verificación deberá cubrir la totalidad de la Zona de Encuentro.2. En desarrollo de sus funciones la Comisión examina-rá las quejas, observaciones y sugerencias que, sobre el cumplimiento del Reglamento de la Zona de Encuen-tro, le presenten las Partes, las autoridades de la zona y la comunidad, sin perjuicio del programa de verifica-ción que desarrollen por iniciativa propia.3. Cada una de las partes designará un representante que actúe como su agente ante la Comisión. Estos agentes transmitirán a la Comisión los requerimientos y apreciacio-nes de las partes respecto de las tareas de verificación. Igualmente, recibirán de la Comisión las recomendaciones y requerimientos que ésta considere les debe hacer.4. La Comisión podrá convocar, cuando lo considere adecuado, a los agentes de las partes para tratar cual-quier aspecto relativo a la verificación de la Zona de Encuentro.5. Las recomendaciones de la Comisión y los asun-tos planteados por las partes tendrán carácter confi-dencial y no podrán ser divulgados, a menos que la Comisión considere indispensable su divulgación en beneficio de la tarea asignada.6. La primera tarea de la Comisión será la de constatar el retiro de la Zona de Encuentro de las Fuerzas Milita-res y la Policía Nacional.

7. Corresponderá a la Comisión verificar la terminación de la Zona de Encuentro, cuando ella se produzca.8. La Comisión podrá formular a las Partes recomen-daciones para facilitar el desarrollo del proceso de negociación, pero no podrá participar ni opinar sobre el mismo, a menos que específica y puntualmente su colaboración sea solicitada de común acuerdo por ellas”54.

Más adelante y ante la imperativa necesidad de que intervinieran terceros para destrabar el proceso de nego-ciación, en junio del 2000, se define la preparación de reuniones con un grupo de países amigos y facilitadores, las cuales se llevarían a cabo con el propósito de esta-blecer la metodología correspondiente para buscar el denominado Consenso Nacional para la Paz. Dentro del mandato del que dispondrían los países facilitadores, se encontraría la función verificadora, relacionada con el mo-nitoreo de la implementación de los acuerdos logrados entre las partes.

El Alto Comisionado para la Paz y los representantes del ELN, reunidos en la Serranía de San Lucas, (refe-rente al proceso de diálogo y en busca de la paz) acuer-dan: I. Para avanzar en el diseño del proceso de paz y fi-

jar un marco general que sirva de referencia para la realización de la Convención Nacional y para el desarrollo de la Mesa de Negociación han acorda-do la realización de reuniones preparatorias del Consejo Nacional para la Paz. Esas reuniones se realizarán en Europa y en el país y tendrán como propósito principal adelantar en las discusiones preliminares y fijar la metodología correspondien-te para buscar el mencionado Consenso Nacional para la Paz.

II. El Gobierno y el ELN coinciden en la importancia de vincular a la comunidad internacional en el proceso de paz y por lo tanto han acordado construir un Gru-po de Países Amigos y Facilitadores del Proceso de Paz con el ELN. Hemos coincidido también en que la participación de la comunidad internacional será de gran importancia para fortalecer las diferentes etapas del proceso y así hacerlo más sólido frente a la coyuntura nacional…El grupo inicial de PAÍSES AMIGOS Y FACILITADORES estará compuesto por

54 Acuerdo sobre reglamento para la verificación de la zona de encuentro, Gobierno nacional-ELN. La Habana, Cuba, diciembre 14 de 2000. En Villarraga, Álvaro. Diálogo, negociación y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 305.


cinco países que se anunciarán una vez se realicen las consultas diplomáticas correspondientes.

Los países amigos y facilitadores tendrán principal-mente el siguiente mandato:c. Función de verificación El grupo de países amigos y facilitadores del proceso podrá, a solicitud de las partes, monitoreas la imple-mentación de los acuerdos firmados entre las partes y servir, cuando las partes lo consideren necesario, de verificadoras del proceso y los acuerdos firmados. En desarrollo de esa función de verificación el Gobierno Nacional y el ELN podrán solicitarle al grupo de países amigos y facilitadores la verificación de determinadas actividades que sea necesario adelantar en desarrollo de los acuerdos a los que se llegue55.

Los países que conformaron el grupo de países amigos fueron: Suiza, Noruega, Francia, España y Cuba.

Por otra parte, en marzo del 2002, cuando las partes estudiaban un acuerdo de tregua como hecho tangible para la paz, se especificó nuevamente el establecimiento de la verificación internacional. Al respecto las partes señalaron: “la tregua contará con verificación internacional y se están analizando los mecanismos de implementación”56.

Estos acuerdos nunca pudieron aplicarse. El gobierno siempre priorizó la negociación con las FARC, y en la zona del sur de Bolívar sucedieron movilizaciones masivas en contra del establecimiento de esta zona. Hubo señalamien-tos de ingerencia de grupos paramilitares en estas movili-zaciones. Ni la comunidad internacional, ni el gobierno, ni el ELN hicieron el gasto político que este acuerdo demandaba. A su vez, la opinión pública no tenía ninguna credibilidad en este acuerdo debido a las dificultades de la zona de despe-je en el Caguán.

2.6 El proceso de desmovilización de las autodefensas

Luego del fracaso de las negociaciones del Caguán con las FARC, Álvaro Uribe Vélez logró ganar en la primera vuelta con la promesa de garantizar la seguridad a los colombia-nos y de enfrentar con firmeza a todos los grupos ilegales. Esta política denominada de “seguridad democrática” es-

taba acompañada de una política de paz cuyos elementos centrales eran:• Trato por igual a todos los grupos armados ilegales sin

hacer ninguna distinción de motivación u origen y, por lo tanto, supresión del reconocimiento político como re-quisito para el diálogo.

• Cese de hostilidades como requisito para cualquier pro-ceso de diálogo.

• Urgencia para el cese de hostilidades, paciencia para la desmovilización según la fórmula expresada por el gobierno.

• Desarme total como frontera u objetivo de los procesos de diálogo.

• Promesa de ser generoso en la mesa, sin comprome-ter asuntos fundamentales de la institucionalidad, ni reconocer representatividad a los grupos para negociar asuntos de incumbencia de la sociedad.

• Dirección personal por parte del presidente de los even-tuales procesos de diálogo.

La situación del estado era precaria: incapacidad de hacer la paz, incapacidad de brindar seguridad a los habi-tantes del territorio, crecimiento de la guerrilla y el parami-litarismo, pérdida de control en gran parte del territorio e ilegitimidad por los señalamientos de complicidad con los atroces crímenes del paramilitarismo.

La prevalencia de la seguridad en el programa, el dis-curso y las acciones del gobierno, implicaron medidas le-gislativas, un discurso político deslegitimador y medidas impositivas como la creación del llamado “impuesto de guerra”. La guerrilla asumió que se avecinaba una intensifi-cación de la confrontación en busca de su exterminio y olvi-dó cualquier posibilidad de diálogo. Para unos analistas en Colombia se trataba de una política de tierra arrasada; para otros, se trataba sencillamente de imponer las condiciones para un eventual proceso de negociación.

Por su parte, los paramilitares vieron en esta política una oportunidad; la guerra era cada vez más costosa para ellos, habían amasado inmensas fortunas y una negocia-ción podría brindar todas las ganancias: el Estado asumía los costos de asegurar la tranquilidad en las regiones, sus crímenes podrían saldarse con pocos años de cárcel, sus relaciones con el poder podrían preservarse, parte de las

53 Comunicado Gobierno Nacional-ELN: Preparación reunión consenso nacional para la paz y creación del grupo e países amigos y facilitadores, Serranía de San Lucas, junio 22 de 2000. En Villarraga, Álvaro. Diálogo, negociación y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 322.

56 Comunicado, Gobierno Nacional y ELN, La Habana, Cuba, marzo 12 de 2002. En Villarraga, Álvaro. Diálogo, negociación y ruptura con las FARC-EP y con ELN. Biblioteca de la Paz 1998-2002, Fundación Cultura Democrática (Bogotá, 2009): 343.


riquezas mantenerse y los negocios de narcotráfico seguir-se desarrollando en un nuevo contexto. Era un proceso que minimizaría sus costos jurídicos para legalizar su vida y for-tuna y permitiría mantener sus preciados negocios.

Desde noviembre de 2002, manifestaron su voluntad de decretar un cese de hostilidades y de adelantar un pro-ceso de negociación con el gobierno. El gobierno creó una comisión exploratoria para el diálogo con estos grupos que acompañaría al Alto Comisionado para la Paz en la primera fase. La Comisión acompañó al Comisionado en las reunio-nes con las tres fracciones en las que se agruparon las au-todefensas y produjo un documento de recomendaciones, el 17 de junio de 2003, del cual se destacan las siguientes como pertinentes para el propósito de este trabajo:• Continuar con el proceso de paz, - previo cumplimiento

total y verificable del cese de hostilidades-, con el obje-tivo central de desmovilizar y reincorporar a la vida civil a los integrantes de las autodefensas. Se recomienda insistir en la necesidad de congregar una sola mesa na-cional de paz.

• Mantener, perfeccionar y verificar el cese total de hos-tilidades como condición del Gobierno Nacional para continuar con el proceso, siendo la concentración de fuerzas la opción recomendada para su verificación.

• Exigir el abandono total de actividades ilícitas, tales como: narcotráfico, robo de combustible, extorsión y se-cuestro.

• Acordar fórmulas para la concentración de las fuerzas irregulares, como garantía de una siguiente etapa del proceso.

• Solicitar veeduría y acompañamiento internacional, con el fin de hacer evidente la seriedad del proceso y el cum-plimiento de los compromisos adquiridos por las partes.

El gobierno y las autodefensas continuaron el proceso y el 15 de julio de 2003 suscribieron un acuerdo del cual se destaca:• Crear las condiciones para que en un tiempo pruden-

cial se concentren –con las debidas garantías de se-guridad–, los miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia, en sitios previamente acordados. La concen-tración de sus integrantes incluirá todos los rangos de mando, disponiendo de las garantías que para tal efec-to se convengan entre las partes. Dichas zonas conta-rán con la presencia permanente de la fuerza pública.

• Las Autodefensas Unidas de Colombia ratifican su com-promiso con el cumplimiento del cese de hostilidades, como expresión de buena voluntad y continuarán con sus esfuerzos para lograr que sea totalmente efectivo.

El 13 de mayo de 2004, se suscribe un nuevo acuerdo del cual se destacan algunos apartes:

Objeto de la zonaLa zona de ubicación se establece con los propósitos de: a. Facilitar la consolidación del proceso de paz y los acuerdos entre el Gobierno Nacional y las Autodefen-sas Unidas de Colombia. b. Contribuir al perfeccionamiento y verificación del cese de hostilidades. c. Avanzar hacia la definición de un cronograma de concentración y desmovilización de los miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia. d. Permitir la interlocución de la mesa de diálogo con todos los sectores nacionales e internacionales. e. Facilitar la participación ciudadana y contribución de los colombianos al proceso. Verificación a. La Misión de Apoyo de la OEA, MAPP/OEA, verificará el cumplimiento de este Acuerdo y de los compromisos adquiridos. b. En la zona de ubicación funcionará un Comité de Ve-rificación, encargado de apoyar a la Misión de la OEA, MAPP/OEA, en la verificación del cese de hostilidades a nivel nacional. c. El Comité de Verificación estará conformado por: un miembro de la Misión de Apoyo de la OEA, MAPP/OEA, un delegado de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y un delegado de las Autodefensas. Este Comité elaborará un procedimiento para la recepción y atención de quejas, informaciones o denuncias sobre el cumplimiento del cese de hostilidades.

Hay opiniones encontradas sobre este proceso que ter-minó en la desmovilización de las estructuras paramilitares (con excepción de dos grupos en los Llanos orientales), el encarcelamiento de los principales jefes paramilitares y su posterior extradición y con un marco jurídico adoptado por el Congreso de la República. También es cierto que surgie-ron múltiples grupos irregulares armados en muchas zonas de desmovilización, la gran mayoría ligados a negocios ilíci-tos y, en ocasiones, con acuerdos establecidos con grupos guerrilleros y conformados en gran medida por personas que se sometieron al proceso de desmovilización.

Este resultado se explica por los errores en la conduc-ción del proceso, que se enfocó en la desmovilización de los paramilitares y no en la desparamilitarización del país, ni contó con un acuerdo político que definiera los límites del proceso. Mientras el gobierno manifestaba en público y en


la mesa de negociaciones la necesidad del cumplimiento del cese de hostilidades al cual se habían comprometido estos grupos, no utilizó los medios suficientes para lograr este objetivo. La consecuencia fue la pérdida de credibi-lidad y legitimidad sobre el proceso y el señalamiento de falta de coherencia por parte del gobierno.

Los mecanismos de verificación se quedaron cortos frente al desafío y muchos sectores sociales e institucio-nales prefirieron no asumir esta labor. Todos querían la desaparición de los paramilitares, pero nadie quería com-prometer su esfuerzo con la verificación del cumplimiento de los acuerdos del cese de hostilidades para el diálogo y la desmovilización posterior, incluso si lo imponía la Ley.

Los componentes sustanciales de desmovilización, ver-dad, justicia y reparación merecen un análisis más profun-do que excede el objetivo de este trabajo.

3. Lecciones de los procesos colombianos respecto a la verificación

Sistematizar la experiencia de verificación en los múlti-ples intentos de negociación es un ejercicio complejo por la falta de documentación sobre estas labores y la diversidad de modelos ensayados.

Una primera conclusión es que los acuerdos de ve-rificación que implican mayor compromiso, o tienen ma-yor grado de detalle, nunca fueron utilizados porque no se llegó a concretar las circunstancias que facilitaran su implementación. Este es el caso de los acuerdos entre la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar y el Gobierno Nacional en Caracas sobre la verificación de un eventual cese del fuego y las hostilidades que nunca se concretó, y el Acuerdo del ELN y el Gobierno Nacional sobre la Zona de Encuentro en el sur de Bolívar que tampoco llegó a cris-talizarse. Dicho de otra manera, hay buenos acuerdos de verificación que nunca se han probado y no deben olvidar-se o desecharse, sino partir de ellos en la medida en que las circunstancias lo permitan.

Sin lugar a dudas, estos dos acuerdos deben revisar-se y tomarse como punto de partida para un eventual pro-ceso de negociación política. Ellos tienen las virtudes de ser aceptados en su momento por los mismos actores involucrados en una negociación futura, de comprometer la verificación como un elemento importante del proceso y de detallar los compromisos de cada una de las partes, los mecanismos de verificación y de solución de eventuales problemas que pudieren surgir en la implementación de los acuerdos.

Una segunda conclusión que se puede formular es que en los procesos que llevaron a la desmovilización de varios grupos guerrilleros en los noventas y de las autodefensas en el 2005 y subsiguientes, la verificación no jugó un pa-pel determinante en el éxito de esos procesos. En el primer caso, se establecieron condiciones y el gobierno se abrogó la facultad de verificarlo por sí mismo, y los incidentes que surgieron durante el proceso fueron tratados directamen-te por las partes sin que constituyeran una violación siste-mática de los compromisos adquiridos; adicionalmente, la coyuntura política obligaba a los intervinientes a tener un alto interés en el éxito del proceso, lo que relativizaba la importancia de los incidentes registrados.

En el caso del proceso con las autodefensas, no se es-tableció un mecanismo de verificación del compromiso del cese de hostilidades por parte de estos grupos; por su par-


te, el Gobierno Nacional privilegió el logro del objetivo de la desmovilización de esas estructuras, aunque se vio obligado a actuar en hechos notorios como la detención de Don Ber-na cuando fue acusado de participar en el asesinato de un líder político de Córdoba. Las organizaciones sociales rehu-saron participar en cualquier procedimiento de verificación y cuando la Misión de Acompañamiento al Proceso de Paz de la OEA (MAPP-OEA) comenzó su intervención, comenzó su intervención, no contaba con los mecanismos e infraes-tructura para verificar el cumplimiento de este compromiso. La MAPP-OEA elaboró una serie de informes que ante todo aludían a la tendencia general, el compromiso verbalizado de las partes, los desafíos del proceso, la dinámica de violencia en las zonas y al proceso de desmovilización, más que a la verificación puntual de compromisos adquiridos.

Otro asunto relevante es la complejidad en situaciones donde hay otras partes involucradas: gran parte del blo-queo del proceso del Caguán se explica por el accionar de los grupos paramilitares; esto evidencia un desafío para los procesos que se expresa en controlar las afectaciones del entorno más allá del cumplimiento de los acuerdos por las partes; en una situación como la de Colombia con la persis-tencia de grupos armados ilegales, el fraccionamiento de grupos irregulares y la magnitud del narcotráfico, esto se vuelve un asunto de la mayor importancia para tener en cuenta.

Sin embargo, varias lecciones adicionales pueden ex-traerse de los esfuerzos, acuerdos y tareas de verificación adelantadas. Dentro de ellas cabe destacar:

Elementos determinantes para el éxito de la función verificadora

Los elementos determinantes para el éxito del examen mutuamente acordado son el compromiso de las partes involucradas en el proceso, el avance en los asuntos sus-tanciales y la confianza construida durante el proceso. Lo que no puede pretenderse es que una buena tarea de verificación sustituya estos elementos; la tarea de verifi-cación puede contribuir a generar confianza entre las par-tes, mejorar su desempeño respecto a los compromisos y convocar el respaldo nacional e internacional hacia el proceso, pero no puede sostener un proceso contra la vo-luntad de las partes y empantanado en las discusiones sustanciales.

Los acuerdos de tregua de 1984 fueron asumidos por el movimiento guerrillero como una oportunidad para la acumulación de fuerzas, la visibilización política y la tras-cendencia hacia otros sectores; por parte del gobierno no se tenía la capacidad para comprometer a los estamentos

político, militar y económico predominantes del país en di-cho proceso. En conclusión, ninguna de las partes tenía un acuerdo de paz definitivo como la frontera de dicho proce-so. En esas condiciones, las comisiones verificadoras no podían pasar de hacer un registro de los incumplimientos de los acuerdos.

Sin embargo, la calidad de la verificación y el peso po-lítico de la comisión verificadora, eventualmente, pueden desatar una presión política interna y externa que obligue a las partes al cumplimiento de los acuerdos y al avance del proceso de paz. Es decir, en situaciones excepcionales de contexto, de calidad y peso de la verificación, pueden supe-rarse los impasses creados por la ausencia de los factores señalados como determinantes para el éxito de una tarea de comprobación de cumplimiento de los acuerdos alcan-zados dentro de un proceso.

A su vez, el proceso llevado a cabo en el Caguán es el ejemplo del fracaso a partir del empantanamiento en la dis-cusión de los asuntos sustanciales. Aunque formalmente no existió una verificación, y el Acuerdo de Caquetania que la establecía fue desconocido por las FARC, ningún esfuer-zo de verificación hubiera fructificado ante el bloqueo en la discusión de la ambiciosa agenda allí propuesta y en la cual no se avanzó después de tres años de proceso. Los avan-ces en las discusiones sustanciales hacen que el proceso cada vez más se valorice para las partes, y el interés en la preservación de dicho proceso hace más realizable la tarea de verificación.

La relación entre las partes y la construcción de con-fianza permite superar las consecuencias de los incidentes inevitables en un proceso que comprometa a fuerzas com-puestas por miles de personas y decenas de estructuras que se desenvuelvan en un espacio de cientos de miles de kilómetros. Una combinación de compromiso, avance sus-tancial y confianza fue lo que permitió, por ejemplo, conti-nuar el proceso de la Corriente de Renovación Socialista después de la muerte en Turbo, Antioquia, de dos de sus negociadores (Enrique Buendía y Ricardo González).

Así las cosas, la verificación es un apoyo a las partes y al proceso en el cual ellas se comprometen y permite supe-rar problemas de relación e incomprensiones; así mismo, contribuye al relacionamiento del proceso con el mundo ex-terior a él: la sociedad y la comunidad internacional. Dado que el proceso depende de decisiones que se toman en la esfera política, institucional y social, la función de la verifi-cación es más importante hacia estos ámbitos que hacia el mismo proceso y el peso del cumplimiento de los acuerdos y compromiso recae principalmente en las partes involucra-das en el proceso.


Esto explica igualmente que algunos procesos puedan resultar exitosos sin la existencia de una verificación: la perspectiva de los acuerdos, el interés de las partes, su vi-sión de ganar con el proceso aunque cada parte piense en una ganancia distinta, permiten que el proceso fluya, la ne-gociación se mantenga y el objetivo de culminar con acuer-dos que conduzcan a la cesación de los enfrentamientos armado se logre. De ninguna manera puede interpretarse esto como que la inexistencia de la verificación sea una condición deseable, mucho menos, en la circunstancia de procesos que se desarrollan en medio de profundas des-confianzas entre las partes y de la sociedad hacia esos intentos de diálogo o en los cuales se desarrollan negocia-ciones con unos actores mientras otros permanecen acti-vos y al margen de dichos procesos.

Los acuerdos de verificación no implementados cabalmente tienen consecuencias negativas sobre los procesos

Así como la experiencia enseña que pueden desarro-llarse procesos, en circunstancias especiales y concretas, sin acuerdos de verificación, también son abundantes los ejemplos de las nefastas consecuencias de no implemen-tar los acuerdos de verificación comprometidos. Vale la pena observarlo en dos casos de los reseñados antes.

Los acuerdos de tregua de 1984 fueron claros respecto a su alcance y establecieron mecanismos de verificación que inclusive fueron revisados por las partes en algunas ocasiones. Sin embargo, estos mecanismos no fueron ade-cuadamente implementados por diversas razones.

Muchas falencias han sido señaladas a las Comisiones Verificadoras de esa época. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que los informes de las diversas comisiones re-gionales no tenían la misma profundidad ni análisis de los hechos que se presentaban, y que informes elaborados con gran esfuerzo por parte de algunas comisiones verificadoras, tuvieron consecuencias muy limitadas en la conducta y com-portamiento de las partes comprometidas en los acuerdos. Como si todo esto fuera poco, el mandato de las comisiones estaba limitado a informar a los signatarios de los acuerdos.

Otras quejas versan alrededor de los recursos asigna-dos a las tareas de verificación o a la multitud de tareas asignadas además de las funciones de verificación. Los se-ñalamientos también se refieren a la escasa respuesta de las Fuerzas Militares o de las FARC a los reclamos transmiti-dos por las comisiones de quejas recibidas por violaciones a la tregua pactada.

La consecuencia de este panorama es que el proceso de diálogo se fue marchitando en medio de las reiteradas

violaciones a la tregua, las acusaciones mutuas y la esca-lada de la confrontación. Probablemente, el rumbo del pro-ceso hubiera sido otro si se hubieran honrado los acuerdos de verificación y se hubiera permitido que las comisiones establecidas jugaran un papel moderador de las posiciones extremas o enemigas del proceso.

Puede argumentarse que las condiciones no estaban maduras para llegar a la paz y eso es probablemente cierto. Sin embargo, las posibilidades de un proceso de paz no es-tán limitadas exclusivamente por circunstancias objetivas o de madurez de la confrontación; las ventanas de oportuni-dades, el aprovechamiento de posibilidades y la incidencia de actores relevantes, pueden transformar una situación de pronóstico difícil para un acuerdo en una solución exitosa. Si se acepta esto, es posible concluir que la ausencia de cumplimiento de los acuerdos de verificación contribuyó al fracaso de este esfuerzo.

El otro caso que ilustra esta aseveración es el proce-so de desmovilización de las autodefensas. En este caso, como ya se ha dicho, la MAPP OEA tenía más una función de acompañamiento político y contribuyó enormemente a la legitimidad política de este proceso. Sin embargo, la im-plementación tardía de las sedes regionales y de los equi-pos de la Misión, no permitió que ella jugara un papel más eficaz en la verificación del cese de hostilidades.

Posteriormente, la Ley de Justicia y Paz determinó que la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR) verificaría el cumplimiento de los acuerdos de desmoviliza-ción y de reincorporación a la vida civil. La CNRR consideró que su función prioritaria estaba alrededor de las víctimas y de la realización de sus derechos, y en ello concentró la casi totalidad de sus esfuerzos iniciales, descuidando su función de verificación de cumplimiento de acuerdos de desmovilización por parte de las autodefensas y de reincor-poración e institucionalización en las zonas por parte del estado colombiano.

Como consecuencia de estas situaciones descritas en el caso de las autodefensas, este proceso de diálogo y des-movilización perdió credibilidad en el país por las reiteradas violaciones del cese de hostilidades y el resurgimiento de múltiples grupos en las mismas zonas de presencia de las autodefensas. Mucho más grave ha sido el señalamiento de participación y responsabilidad de desmovilizados de las autodefensas en la conformación de estos grupos que han surgido en dichas áreas.

Puede discutirse ampliamente sobre el carácter, mo-tivaciones y composición de estos nuevos grupos, pero el hecho significativo radica en que la no implementación de los escasos mecanismos de verificación previstos en este


caso, hizo que la legitimidad y credibilidad del proceso se vieran seriamente afectadas y que el resurgimiento de estos grupos opacara los logros de la desmovilización y el encarcelamiento de los principales jefes de las auto-defensas.

La Unión Patriótica víctima de sus verdugos y la situación agravada por las debilidades en la verificación

El caso de la Unión Patriótica tiene especial importancia porque es una de las causas de la profunda desconfianza manifestada por las FARC para eventuales diálogos, nego-ciaciones y acuerdos futuros. El asesinato y persecución contra la Unión Patriótica, y otras formaciones de izquierda como el Frente Popular y A luchar durante la década de los 80’s y 90’s, fue implacable, ha sido objeto de profundos análisis y despierta agudas controversias.

En este trabajo no se pretende dilucidar la verdad histó-rica respecto a esta aciaga etapa de nuestro devenir como país. Es incontrovertible que los asesinatos de líderes y mili-tantes de la Unión Patriótica, sindicalistas y otros grupos de izquierda ocurrieron por centenas. Al evaluar el papel de la verificación, tampoco se pretende omitir ni minimizar que la responsabilidad principal sobre estos hechos que afectaron el proceso de tregua recae sobre los instigadores y ejecuto-res de dichas acciones.

Sin embargo, se puede constatar que la verificación fue débil en lograr garantías eficaces para la Unión Patriótica. Los acuerdos de tregua de 1984 estaban basados en dos condiciones básicas: la tregua por parte de las FARC con la consecuente reciprocidad de las Fuerzas Armadas y las garantías para el movimiento político Unión Patriótica. Nin-guna de las dos se cumplió.

Vale la pena recordar que el Estado proclamó su incapa-cidad para combatir o conducir la fuerza pública al comba-te frente a los grupos paramilitares en esos momentos; es diciente al respecto el discurso del Presidente Virgilio Barco cuando expresó que ordenaría al Batallón Guardia Presiden-cial desplazarse al Magdalena Medio para combatir a estos grupos. También es cierto que, en muchos casos, agentes es-tatales han sido condenados por participar en estos hechos de asesinato y persecución a la Unión Patriótica.

Por lo esencial para el proceso de tregua de 1984 y por la magnitud de la persecución contra la Unión Patriótica, resulta relevante examinar el papel de las Comisiones Veri-ficadoras en la garantía de las condiciones pactadas para el trabajo político de esta agrupación. Lo que resulta indiscu-tible es que esta labor fue ineficaz y que esa falta de garan-tías debilitó enormemente un proceso ya muy vulnerable.

Las quejas de la Unión Patriótica fueron reiteradas respecto a la falta de garantías para su labor política; los funcionarios y dignatarios elegidos por esa agrupación fueron asesinados en gran medida. Un gran debate se ha suscitado sobre las diversas causas y los diversos actores que contribuyeron a esta debacle vergonzosa. Más álgido ha sido el debate sobre la inconveniencia de mantener un grupo político actuando legalmente, mientras se mantiene simultáneamente una guerrilla armada, o sobre la teoría de la combinación de las formas de lucha.

El asunto es que el compromiso de facilitar la acción política de la Unión Patriótica fue hecho y reiterado y no se cumplió. Más grave aún, las repetidas violaciones a este compromiso no pudieron ser evitadas por la acción de las Comisiones Verificadoras. La consecuencia de esto fue que, quienes eran partidarios de una solución política dentro de las FARC y su entorno político, fueron debilita-dos enormemente para el debate interno y que, quienes proclamaran la violación de la tregua dentro de las FARC, encontraran justificación en esta situación. Otras con-secuencias adicionales se sintieron sobre el proceso de esclarecimiento de la verdad, pues es sabido que la pro-longación en el tiempo, sin esclarecimiento de la verdad, conduce a verdades parciales, sesgadas, unilaterales o tergiversadas.

En el caso del M-19, este grupo contó con un meca-nismo conformado por voceros políticos en el proceso de 1989, denominado los 12 apóstoles, y otros grupos que desarrollaron procesos entre 1990 y 1994, tuvieron figuras similares. Todos estos mecanismos de expresión política funcionaron aceptablemente aunque nunca se debe olvi-dar que Carlos Pizarro fue asesinado a los 40 días de la desmovilización del M-19.

Sin lugar a dudas, un movimiento guerrillero compro-metido con un proceso de paz requiere mecanismos de vocería política, esto es indiscutible; lo que es negociable son las condiciones y requisitos para esta vocería, pero no su necesidad y conveniencia. Y si este es un elemento im-portante para una de las partes, las condiciones y garan-tías para el ejercicio de esta labor se tornan en problemas de primer orden en un proceso de diálogo, y la verificación del cumplimiento de esas condiciones adquiere la misma relevancia.

El problemático asunto del cese al fuego y las hostilidades

La persistencia de la violencia durante los procesos de diálogo ha sido el principal factor para la ruptura de las ne-gociaciones. La cesación del fuego y de las hostilidades ha


sido una condición en los procesos de 1984 (tregua), 1990 y con las autodefensas; esta condición no existió en los pro-cesos de Caracas, Tlaxcala y el Caguán. Con las FARC, el proceso de tregua de 1984 se dio formalmente concluido en el Caquetá, luego de una emboscada en la cual murieron 27 militares; pero durante los años de vigencia de estos acuerdos, fueron reiteradas las denuncias sobre violacio-nes del acuerdo de tregua; por su parte, las FARC denun-ciaron y documentaron acciones ofensivas por parte del Ejército en múltiples ocasiones.

Con el M-19, los hechos del Palacio de Justicia marca-ron el fin de la tregua, aunque las denuncias mutuas de violaciones a los acuerdos fueron innumerables; a su vez, el EPL dio por terminada la tregua después del asesinato de su vocero político Óscar William Calvo.

En el caso de Tlaxcala, las conversaciones se suspen-dieron cuando se hizo pública la muerte de Argelino Durán Quintero a manos de la disidencia del EPL que lo tenía se-cuestrado, y en el Caguán el pretexto fue el secuestro del congresista Jorge Gechem Turbay en un avión comercial. En ninguno de estos casos existía un compromiso de cese de hostilidades.

La persistencia de secuestros, reclutamiento, creación de nuevos frentes, ataques a poblaciones durante los pro-cesos de diálogo, conducen a la pérdida de credibilidad de dichos procesos y a minar el respaldo de la opinión a ellos. Los ataques a campamentos de las organizaciones durante períodos de tregua, la muerte de combatientes y el asesina-to de voceros de estas organizaciones, conducen a que las bases de las organizaciones guerrilleras miren con descon-fianza el proceso y sientan incertidumbres sobre el futuro cuando se encuentren desarmados.

A partir de la experiencia de los procesos de Centroamé-rica, hizo carrera en Colombia la tesis de que la negociación en medio del conflicto era lo más adecuado para adelantar procesos de paz en situaciones complejas. Esta tesis así presentada olvidaba dos asuntos fundamentales: en todos los casos, estas negociaciones se desarrollaron en el ex-tranjero y las partes implementaron medidas de confianza para que las negociaciones avanzaran.

Un análisis objetivo de los procesos permite concluir que el cese del fuego y las hostilidades contribuye a man-tener el statu quo, y es percibida desde la guerrilla como la mayor concesión que puede hacer y la pérdida de su capa-cidad de presionar en la mesa de negociaciones.

Por lo tanto, el problema a dilucidar es cómo establecer garantías adecuadas para las negociaciones y una agen-da que permitan percibir que el recurso de las acciones violentas no es necesario para obtener logros en la mesa

de negociaciones. Garantías verificables y agenda con perspectiva es la alternativa previa al establecimiento del cese del fuego y las hostilidades para construir de manera creciente confianza entre las partes y compromiso con el proceso.

Tan problemático como llegar a un acuerdo de cese del fuego y las hostilidades ha sido llegar a acuerdos sobre cómo lograr que esos compromisos sean verificables; para el estado colombiano, la mayor garantía para su verifica-ción es la localización de las fuerzas guerrilleras y, para la guerrilla, lo fundamental es la voluntad de las partes para orientar a sus fuerzas y en el mejor de los casos, el estable-cimiento de comisiones verificadoras.

La experiencia al respecto permite identificar algunas lecciones:• El cese del fuego y las hostilidades es deseable pero

no necesariamente una condición para el inicio de un proceso de diálogo. La inexistencia de compromisos al respecto crea mayores desafíos al proceso, pero es po-sible adelantarlo en esas condiciones.

• Un proceso sin cese del fuego y de hostilidades tiene mayores posibilidades de éxito si se desarrolla en terri-torio extranjero o con baja visibilidad política, como lo demuestra la experiencia de El Salvador y Guatemala; lo que parece inadecuado es pretender desarrollar un proceso dentro del país, con alta exposición y debate político público y sin cese de hostilidades.

• Los acuerdos de cese de fuego y las hostilidades, cuan-do se den, deben ser claros y precisos; por lo menos deben definir cuáles son los compromisos, qué se con-sidera una violación, cuál es la cobertura geográfica, cuáles los mecanismos de comunicación ágiles, cuál el comportamiento respecto a civiles y cuáles los me-canismos de supervisión y verificación. El asunto de la separación de fuerzas es un asunto importante y debe contemplarse en los acuerdos.

• La verificación del cese del fuego y las hostilidades es la condición necesaria para lograr su perfeccionamiento y debe ser desarrollada por entes independientes a las partes, aunque con su participación.

• La tarea de acordar las condiciones, garantías y agenda de un proceso de diálogo político conducente a la paz implica una negociación compleja que debe desarro-llarse previa y discretamente por alguien con mandato específico y aceptable para ambas partes.

• Aunque las medidas de confianza, los gestos y los he-chos que expresen voluntad de paz son deseables, no puede esperarse más de lo que la contraparte esté comprometida a realizar.


La verificación debería registrarse en las diferentes etapas del proceso de paz

La verificación no se ha utilizado en otras etapas de los procesos de paz. Esquemáticamente, los procesos de paz contemplan la prenegociación, el diálogo y negocia-ción, la desmovilización y desarme, la reincorporación, la implementación de los acuerdos, la reconciliación y consoli-dación de la paz. Este esquema no es rígido: algunos acuer-dos se pueden implementar en etapas tempranas, algunas etapas pueden darse simultáneamente y algunas no llegar a configurarse.

Sin embargo, el punto que se quiere destacar es que en la etapa de implementación de los acuerdos y reincor-poración a la vida civil no se han utilizado mecanismos de verificación adecuados. En los procesos de paz de los no-ventas se hizo un seguimiento mediante los Consejos de Reconciliación y Normalización, y en el caso de las autode-fensas, aunque estaba previsto el seguimiento por parte de la CNRR, ya se explicó que esta labor no fue prioritaria para este organismo.

Las consecuencias de esta omisión han sido varias: hay mucho entusiasmo y respaldo cuando se desarrollan los procesos y ausencia de la sociedad cuando se enfrenta la reincorporación. Otro efecto ha sido que el resurgimien-to de bandas o grupos reincidentes se presenta como un fenómeno recurrente en la mayoría de las desmovilizacio-nes. Por otro lado, la oportunidad de que los procesos de paz sean el factor dinamizador de cambios institucionales, sociales y culturales se pierde y las desmovilizaciones ter-minan polarizando más a la sociedad que contribuyendo a la reconciliación.

Sin embargo, algunos procesos en el mundo han sido criticados por caer en el otro extremo: la permanencia de misiones extranjeras por períodos prolongados sin duda no contribuye al fortalecimiento de las capacidades naciona-les ni al afianzamiento de una reconciliación interna que respete las dinámicas históricas y culturales propias de cada país.

Un asunto no explorado suficientemente es el de las po-sibilidades que tuvo la MAPP-OEA en el fortalecimiento de la institucionalidad y la democracia en las regiones donde las autodefensas se desmovilizaron. Sin lugar a dudas, pro-bablemente esta era la mayor vocación de la MAPP-OEA por encima de su capacidad de verificar el cese de hostilidades y la desmovilización.

Por lo tanto, es recomendable mantener mecanismos de verificación para la implementación de los acuerdos que tengan características específicas: diferentes a la verifica-ción de los acuerdos para el diálogo, que tiendan a fortale-

cer las capacidades nacionales, que contemplen límites en el tiempo y que tengan la perspectiva de la reconciliación.

La capacidad, eficacia y utilidad de un mecanismo de verificación no dependen de su número y representatividad

Los mecanismos de verificación se establecen para ga-rantizar el cumplimiento de los acuerdos y condiciones con-venidas y para potenciar el respaldo de la opinión pública hacia los procesos. Esto permite menos traumatismos en el diálogo y negociación y mayor respaldo ciudadano y político al proceso.

En el caso de Colombia, donde existe una profunda des-confianza entre las partes y la mayoría de la sociedad se reclama como independiente y no representada por ningu-na de las partes, esta función verificadora resulta de la más alta importancia y significación.

Por lo tanto, la eficacia y capacidad de las comisiones verificadoras son cruciales para la continuidad y aún el éxi-to de los procesos de negociación; inclusive en algunos ca-sos pueden contribuir a que procesos débiles al principio, con voluntad cuestionable por parte de los actores y con circunstancias adversas, se conviertan en procesos irre-versibles y que consoliden una salida política al conflicto armado que, en el caso colombiano, se ha vivido durante casi cinco décadas.

En el proceso de tregua de 1984, se estableció una co-misión de 43 miembros que posteriormente fue ampliada a 53 miembros y en la cual se buscó que todos los sectores políticos tuvieran representatividad. El resultado palpable es que la Comisión de Verificación no pudo evitar la debacle de la tregua pactada, y en ello incidieron sin duda factores externos a la verificación. Pero el punto es que la verifica-ción aceptada por las partes, establecida en los acuerdos, no fue eficaz en revertir las circunstancias del contexto ni el poco compromiso de las partes.

La lección parece ser que la eficacia y la capacidad dependen de otros factores diferentes al número y a la re-presentatividad. Valga la pena destacar que la representati-vidad tiende a favorecer factores como la contemporización, los acuerdos, la tolerancia respecto al incumplimiento, la justificación y la valoración diferenciada de las violaciones.

Si la cantidad y la representatividad no son determinan-tes en la capacidad y eficacia, ¿qué factores podrían serlo? La respuesta parece estar en la independencia de la misión verificadora respecto a los actores, la rigurosidad en el de-sarrollo de la tarea verificadora, en los métodos utilizados para la verificación y en la información a la opinión pública sin el prisma de los actores del proceso y de los acuerdos.


En este punto vale la pena explicitar un riesgo que se corre al establecer las comisiones verificadoras: que ellas tengan miedo a señalar los incumplimientos por perder su carácter neutral o posteriores papeles en un proceso políti-co o de paz. Muchas de las falencias de las comisiones de verificación pueden explicarse a partir del cálculo político, de sus expectativas futuras o de la perspectiva que perci-ben en los procesos de paz.

Sobre esto vale la pena destacar que la MAPP-OEA asu-mió un riesgo que ninguna otra entidad estaba dispuesta a asumir y que podría implicarle un veto en un eventual pro-ceso de paz con las guerrillas: haber acompañado el proce-so con las autodefensas.

La conclusión, por lo tanto, es que se requiere estable-cer una comisión verificadora dispuesta a asumir riesgos políticos; preferiblemente independiente de los actores del proceso, rigurosa en su tarea, ágil y eficaz en los métodos de verificación y con capacidad de comunicar objetivamen-te a la opinión pública los hechos que son materia de cons-tatación por parte de ella.

Dos asuntos adicionales merecen atención al evaluar esta capacidad comunicativa: el establecimiento de un me-canismo idóneo para recibir las quejas y los mecanismos de comunicación hacia el exterior del proceso. Partiendo del entendido de que las Comisiones de verificación tienen un papel hacia las partes y otro hacia el exterior del proceso, esto resulta un asunto relevante.

Lo aconsejable es que exista un mecanismo accesible, transparente, predecible, confiable y seguro para que to-das las personas puedan interponer sus quejas respecto al eventual incumplimiento de los acuerdos. Y, finalmente, que ese mecanismo esté respaldado por un adecuado pro-ceso de esclarecimiento de los supuestos hechos puestos a su consideración.

Por su parte, respecto al otro asunto que atañe a la comunicación con la sociedad y el mundo, la voz de una comisión de garantes es importante en el devenir de un pro-ceso; esta voz ayuda a colocar los hechos en un contexto, a entender las dinámicas fundamentales y a no olvidar los asuntos fundamentales en medio de la gravedad de hechos denunciados.

Se requiere el compromiso de las partes pero no la cooptación de las partes de la función verificadora

En referencia a la composición de las comisiones veri-ficadoras han existido muchas modalidades. En el proceso de 1984, las comisiones de verificación eran definidas por el gobierno y éste definió su composición con representan-tes de las partes y de fuerzas políticas que se pretendían

cautivar para el respaldo político a dicho proceso. En los acuerdos establecidos que nunca fueron cristalizados (Ca-racas, Sur de Bolívar), las comisiones se diseñaron como externas a las partes involucradas en los procesos.

Estas diferentes modalidades determinaban otras ca-racterísticas del trabajo de las comisiones: establecían si los informes eran públicos o reservados hacia las partes, si la investigación se basaba en versiones de las partes o si se podía acudir a otras fuentes como la información ciu-dadana. En algunas circunstancias, como en los acuerdos del Caguán o la zona de encuentro en Santa Fe de Ralito, las partes establecieron comisiones bilaterales encarga-das específicamente de tratar asuntos relacionados con el cumplimiento de los acuerdos y las quejas alrededor de ello.

De la misma manera, diversas modalidades han sido establecidas: comisiones meramente nacionales, comisio-nes nacionales con expresiones regionales, comisiones in-ternacionales.

La experiencia parece aconsejar que ninguna comisión de verificación puede funcionar sin el compromiso de las partes para proveer información, dar explicaciones, ayudar a construir el contexto en el cual sucedieron los hechos, re-cabar información al interior de las fuerzas comprometidas en las quejas o hechos. Pero también parece aconsejable que la función verificadora sea encargada a entidades o personas independientes de las partes comprometidas en los acuerdos y que existan mecanismos regionales de verifi-cación o de cooperación con la función verificadora.

Adicionalmente, dos cuestiones se revelan importantes: cómo desarrollar la investigación de las quejas puestas a consideración y cómo se comunica esta información. Lo ideal parece ser que, en primer lugar, todos los asuntos sometidos a consideración de las comisiones verificadoras sean investigados, aunque se pondere de manera diferente su peso específico, y en segundo lugar, que la comunica-ción de la Comisión Verificadora sea directa con los acto-res externos al proceso de diálogo. La independencia en la comunicación no debe llevar a la búsqueda de exceso de protagonismo por parte de los verificadores ni al olvido de la prudencia, obviamente.

En el desarrollo de esta labor, se encontrarán dos ti-pos de situaciones: aquellas que se presentan entre las partes y las que se presentan con la población civil por parte de alguna de las fuerzas comprometidas en los acuerdos. Es aconsejable que exista una delimitación de las conductas prohibidas y, preferiblemente, unos proto-colos diferentes que permitan esclarecer los dos tipos de situaciones.


Debe existir un mandato claro y no involucrar la verificación en otras funciones importantes y necesarias para el proceso

El marco para la acción de una comisión de verificación es el mandato; éste implica la definición de las funciones, el objeto de la verificación, las facultades conferidas, el ca-rácter de su trabajo, entre otros asuntos.

Definir con claridad el mandato de quien o quienes vayan a desarrollar la función verificadora es de capital importancia; hacerlo así evita roces entre las partes in-volucradas en el proceso y los verificadores, e impide la generación de expectativas por parte de la sociedad más allá de las posibilidades de la verificación. Adicionalmen-te, facilita la comprobación de los asuntos puestos a su consideración en la medida en que la definición del man-dato compromete la cooperación de cada uno de los sig-natarios del acuerdo.

Una adecuada definición del mandato debe por lo me-nos contener:• La definición del objeto de la verificación, de los compro-

misos adquiridos y de las conductas prohibidas;• Los procedimientos aceptables para el levantamiento

de información por parte de los verificadores;• El rol de las partes y, eventualmente, de las institucio-

nes y de la sociedad en el proceso de levantamiento de información;

• La capacidad de tomar decisiones discrecionales por parte de los responsables de la verificación;

• El producto esperado en términos de conclusiones y re-comendaciones;

• El margen de confidencialidad de la información reca-bada;

• El procedimiento de información de las conclusiones a las partes y a los sectores externos a la negociación.

La otra cuestión hace referencia a los diversos roles que juegan los terceros en un proceso de paz y la tendencia a esperar que un mismo actor juegue diversos roles de ma-nera simultánea. Los terceros en un proceso de paz pueden ser facilitadores, testigos, apoyo, mediadores, garantes, parte de la implementación de los acuerdos u observado-res, entre otros roles. Todas estas funciones pueden ser necesarias dentro de un proceso, pero la sugerencia es que no se sobrecargue a las comisiones verificadoras con fun-ciones de otro tipo, por importantes que ellas sean para el proceso de diálogo y negociación.

En el caso de la Comisión de Verificación en el proceso de 1984 fue evidente la pretensión de asignarle diversas funciones de manera simultánea: verificación, cooperación

en aplicación de la ley, contribución a modernizar las insti-tuciones y respaldo político, para mencionar sólo algunas.

Probablemente, algunas instituciones muy fuertes ins-titucionalmente y con recursos puedan jugar varios roles a la vez, tal es el caso de las Naciones Unidas. Sin embargo, y en beneficio de la calidad de la verificación, lo adecua-do es que esta función se ejerza de manera exclusiva y, si hay consenso respecto a la necesidad de otros roles, estos sean ejercidos por otros actores diferentes a quienes tienen la misión de verificar los acuerdos.

Los acuerdos deben ser claros y no interpretables por las partes

En algunos procesos con las FARC se han observado profundas diferencias en la interpretación de los acuerdos. Por ejemplo, en 1984 y años subsiguientes, hubo una álgi-da discusión y acusaciones sobre el supuesto proselitismo armado por parte de ésta y todas las guerrillas comprome-tidas en la tregua; por su parte, las FARC alegaron siempre que eso era parte de su movilidad política y compromiso con el desarrollo de acciones políticas y que las armas eran parte de su seguridad. Esta discusión nunca se pudo zanjar y evidenció la falta de claridad en los acuerdos de tregua de esa época. Una discusión similar y en la misma época la provocó el establecimiento de campamentos urbanos por parte del M-19, los cuales fueron señalados como espacios para el reclutamiento.

De manera más reciente, el establecimiento de la zona de distensión provocó agudos debates sobre el significado del despeje, baste recordar los episodios del retiro de todos los miembros del Batallón Cazadores en San Vicente del Caguán y la expulsión de funcionarios civiles como fiscales y alcaldes de algunos municipios que hacían parte de la zona de distensión. Otro asunto importante fue el relaciona-do con el carácter de la zona y las facultades de las FARC en ella; mientras éstas ejercían su autoridad allí y sobre todos sus pobladores, el gobierno la consideraba una zona pro-porcionada para garantizar las negociaciones y, en la cual, las leyes del Estado colombiano deberían seguir vigentes.

Estas experiencias demuestran la conveniencia de que los acuerdos sean claros y definan el alcance, las obligacio-nes para cada parte signataria, las conductas prohibidas, los mecanismos para el esclarecimiento de dudas, entre otras cosas. Evitar la ambigüedad y favorecer la claridad es lo adecuado respecto a los acuerdos.

No sobra advertir sobre la tendencia a convertir los de-seos de una parte en obligación de la otra, sin estar esta obligación contemplada en los acuerdos. Si examinamos los motivos alegados para algunas rupturas, han sido una


aplicación de esta tendencia. Por ello es preferible demo-rarse en la confección y búsqueda de un acuerdo aceptable para todos y que responda a las aspiraciones básicas, an-tes que precipitarse a firmar acuerdos que posteriormente serán fuente de discordias y bloqueos de los procesos de negociación.

Finalmente, es conveniente traer a colación la tesis del profesor Camilo Echandía sobre la percepción diferente entre asuntos procedimentales y sustanciales por parte de las partes. Él señala como ejemplo el caso del Caguán donde para las Farc la existencia de la zona era un asunto sustancial porque entrañaba un reconocimiento de poder y simbolizaba la existencia de cierta simetría; en esas condi-ciones la no verificación era parte de un asunto sustancial para ellos. En esa lógica, los asuntos procedimentales se usan de manera táctica y en función de una estrategia de posicionamiento. Siguiendo esa argumentación, concluye que al final del proceso, las Farc habían perdido interés en mantener la zona de distensión. La consecuencia de todo ello es la conveniencia de analizar las percepciones, inte-reses y motivaciones de las partes al lado de las teorías clasificatorias de los asuntos implicados en un proceso de negociación política de la paz.

4. Recomendaciones

Cuando se habla de procesos de paz debe recordarse algo fundamental: cada proceso de paz es único e irrepe-tible; todos arrojan lecciones útiles y se acumula conoci-miento sobre diversos tópicos, pero las circunstancias del contexto, la dinámica del conflicto, la relación entre las par-tes determinan la singularidad de cada proceso.

Por esta razón se asiste a diferentes tipos de proceso con sus ventajas y desventajas; procesos públicos, con alta exposición pública y abiertos, o procesos confidenciales, cerrados, que salen a la luz si tienen éxito y comunican sus acuerdos. La función de terceros y particularmente la de la verificación en los diferentes tipos de procesos, es distinta.

Así las cosas, la primera recomendación es la de definir qué tipo de proceso se va a desarrollar y adecuar las leccio-nes de los diferentes intentos de diálogo a las circunstan-cias y tipo de proceso.

Sin embargo, vale la pena reiterar algunas fórmulas conclusivas respecto a la verificación que aparecen como más relevantes:1. Procurar acuerdos claros que eviten la ambigüedad y la

interpretación diferenciada por alguna de las partes.2. La definición de la verificación, su composición, manda-

to, modalidad y facultades debe ser concertada entre las partes.

3. Debe contemplarse la verificación para cada una de las etapas del proceso. La etapa de implementación de los acuerdos requiere tanto de la verificación como la etapa de los diálogos y la comprobación del cumplimiento de las garantías acordadas para llevarlo a cabo.

4. Se debe evitar asignar otras funciones a quienes cum-plen la función de verificación para lograr mayor calidad en el desarrollo de esta labor.

5. Las partes deben comprometer su respaldo y coopera-ción a la Comisión de Verificación pero no deben hacer parte de ella.

6. El mecanismo encargado de la verificación debe dotar-se de los recursos suficientes para el desarrollo de su labor, esto implica, inclusive, la presencia en las regio-nes.

7. La verificación debe encargarse a alguna entidad o per-sonas con capacidad e independencia y preferiblemen-te sin aspiraciones de índole político. La composición de la verificación depende de qué se va a verificar: es diferente verificar las garantías acordadas para desa-rrollar el diálogo y el trámite de la agenda que verificar el cumplimiento de los acuerdos políticos, de desarme y reincorporación, por ejemplo.


8. Un eventual proceso de paz en Colombia requiere el compromiso de respaldo sincero y efectivo de los go-biernos de la zona andina dada la situación de porosi-dad de las fronteras. Sería deseable el acuerdo de unos principios como los principios Mitchell, utilizados en Ir-landa, entre los gobiernos de la región andina.

9. Si se acude a un mecanismo como las Naciones Unidas u otro organismo internacional, debe definirse una fron-tera en el tiempo para el término de su misión.

10. La presencia de un ente como Naciones Unidas u otro organismo internacional, contribuye a elevar el perfil del proceso y podría ser útil ante la desconfianza existente entre el estado y las guerrillas en Colombia.

11. Un eventual proceso de paz en Colombia requiere de una etapa de prenegociación en la cual se acuerden las garantías para el desarrollo del proceso, las condicio-nes en las cuales se va a adelantar y, preferiblemente, una agenda.

12. Un proceso sin cese de hostilidades es posible adelan-tarlo pero requiere que sea un proceso de bajo perfil y de poca exposición política y preferiblemente desarro-llado en el extranjero.

TextosFUNDACIÓN IDEAS PARA LA PAZ

FotografíasSemana

DiagramaciónDavid Rendón

ISSN: 1909-4310

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IMPRESO EN COLOMBIA

Carlos Franco EchavarríaLa verificación en un eventual proceso de paz

Febrero de 2012

La Fundación Ideas para la Paz (FIP) es un centro de pensamiento creado en 1999 por un grupo de empresarios colombianos. Su misión es generar conocimiento de manera objetiva y proponer iniciativas que contribuyan a la superación del conflicto armado en Colombia y a la construcción de una paz sostenible, desde el respeto por los derechos humanos, la pluralidad y la preeminencia de lo público.La FIP con independencia se ha propuesto como tarea central contribuir de manera eficaz a la comprensión de todos los escenarios que surgen de los conflictos en Colombia, en particular desde sus dimensiones política, social y militar. Como centro de pensamiento mantiene la convicción de que el conflicto colombiano necesariamente concluirá con una negociación o una serie de negociaciones de paz que requerirán la debida preparación y asistencia técnica. Como parte de su razón de ser llama la atención sobre la importancia de preparar al país para escenarios de postconflicto.

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