La Valla el Electoral

8/17/2019 La Valla el Electoral

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Escuela ElectoralMartes Electorales

© 2005 Gerencia de Educación

LA VALLA ELECTORAL

ExpositorJosé Luis Echevarría Escribens

Lima, 25 de octubre del 2005


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© 2005 Gerencia de Educación Electoral Pág. 1

Objetivo:Difundir, entre los participantes del evento y la población en general,el concepto de valla o barrera electoral, cuál es su finalidad eimportancia dentro del sistema electoral peruano y lasconsecuencias prácticas que pudiese ocasionar su aplicación en elpróximo proceso electoral.

Introducción:Luego de un extenso debate público y una prolongada discusión enel Congreso de la República, el 6 de octubre pasado se aprobó laley que establece la barrera legal para acceder a la representaciónparlamentaria en las próximas elecciones generales del 2006.

Las consecuencias prácticas de la aplicación de esta ley puedenvisualizarse con claridad, por lo que intentaremos explicar susalcances y diferencias con la alternativa planteada en su momentopor el Jurado Nacional de Elecciones, además de alcanzarconceptos doctrinarios y legislación comparada que enriquezcan elconocimiento de los asistentes.


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La Barrera Electoral

La BARRERA O VALLA ELECTORAL puede definirse como la disposición normativaque regula o limita el acceso a la participación de algunos partidos políticos ocandidatos en una elección, que al no alcanzar un determinado número o porcentajede votos, pierden el derecho de ocupar un escaño o curul en el parlamento. 1

BARRERAS EFECTIVAS Y BARRERAS LEGALES

Todo partido requiere de un apoyo electoral mínimo para alcanzar representación enun Parlamento, a este se le conoce como barrera o umbral efectivo , es decir,cuantos votos debo obtener para ganar una elección en determinada circunscripciónelectoral.

La barrera o umbral efectivo puede ser superior incluso que una barrera legal, pues enuna circunscripción pequeña (donde estén en juego 1 o 2 escaños por ejemplo) seránecesario obtener una cantidad de votos significativa para poder ganar, sobre todo sihay pocos partidos en contienda.

Se puede concluir que mientras más pequeña sea la circunscripción, más grande seráel umbral efectivo.

El problema surge cuando tienes circunscripciones medianas o grandes (de 4 o 5escaños para arriba por ejemplo) y muchísimos partidos en competencia (como elcaso peruano), pues en estas circunscripciones la barrera efectiva que necesites paraganar será poco significativa o representativa, lo que hace necesario la inclusión deuna barrera o umbral legal que establezca un porcentaje mínimo de representaciónpara poder acceder a la repartición de escaños.

La barrera o umbral legal es necesariamente artificial, en tanto y en cuanto esindispensable que se incorpore a la ley electoral. Se diferencia del umbral efectivoporque este se fija en condiciones “naturales” durante la elección, dependiendo deltamaño de la circunscripción como ya hemos visto.

FINALIDAD DE LA BARRERA LEGAL

La finalidad primordial del establecimiento de una barrera electoral es conseguir unefecto concentrador sobre el sistema de partidos, a través de la exclusión de partidospolíticos pequeños -de escasa representación- en la distribución de escaños. 2

La barrera electoral, si es aplicada en un ámbito adecuado, con la altura debida y bajoun contexto social idóneo, garantiza una menor cantidad de partidos en el Congreso,lo que facilita la dinámica de este Poder del Estado al permitir la adopción deconsensos entre menos bancadas.

1 Diccionario Electoral de CAPEL, IIDH(2000), San José, C.R., AECI, CAPEL2 NOHLEN, Dieter. (2) "SISTEMAS ELECTORALES PARLAMENTARIOS Y PRESIDENCIALES. En: "Tratado deDerecho Electoral Comparado de América Latina". Dieter Nohlen, Sonia Picado y Daniel Zovatto (compiladores). Fondode Cultura Económica. Primera edición, México D. F. 1998. Pág. 155.


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MODALIDADES

La barrera legal puede aplicarse al ámbito nacional, (5% de los votos obtenidos entodo el territorio nacional por ejemplo), o a nivel de circunscripción (10% endeterminada localidad) o combinar ambas (como en la propuesta del Jurado queveremos más adelante).

Dependiendo de la magnitud de la circunscripción y de la presencia que tenga elpartido en diversas zonas o a nivel nacional puede convenir una por encima de otra. Siel partido tiene presencia únicamente en algunos distritos, una barrera de alcanceestatal puede significar su desaparición. Por el contrario, si un partido pequeño tienepresencia en múltiples localidades, una barrera legal a nivel de circunscripción puedeperjudicarlo.

EVOLUCIÓN HISTÓRICA EN EL PERÚDesde el año 1980 en que el Perú retoma la administración civil de la cosa pública, laelección de los miembros del Congreso de la República se ha efectuado en aplicaciónde un sistema electoral proporcional. Durante el imperio de la Carta de 1979, elCongreso se organizó bajo una estructura bicameral en donde los 60 representantes ala Cámara de Senadores se elegían por distrito nacional único; y los 180representantes a la Cámara de Diputados por distrito electoral múltiple.

Similar modelo se aplicó en los procesos de elecciones generales 1985 y 1990, hastaque con la Constitución de 1993, se cambia la estructura del Congreso insertando unrégimen unicameral con 120 congresistas, tal como está actualmente previsto en elartículo 90º de dicha Carta.Interrumpido el proceso de descentralización (regionalización) se aplicó la sétimadisposición transitoria de la Constitución, eligiéndose al Congreso mediante el sistemaelectoral proporcional de distrito electoral nacional o único, en los procesos deelecciones generales 1995 y 2000.

Posteriormente se modificó el artículo 21º de la Ley No. 26859, Orgánica deElecciones, para que la elección del Congreso en el proceso electoral del año 2001sea mediante sistema proporcional y distrito electoral múltiple con circunscripcionesplurinominales.

En los Congresos de 1980 - 1985, 1985 - 1990 y 1995 - 2000, los efectos de lafragmentación fueron neutralizados con la mayoría parlamentaria alcanzada por lospartidos de gobierno. No ocurrió lo mismo, con los Congresos de 1990 - 1992, 2000 -2001 y 2001 - 2006 en que el gobierno del Congreso dependió de coaliciones oconsensos que no siempre van a estar liderados por el partido de gobierno y en dondelas fuerzas políticas pequeñas o minorías agrupadas pueden definir el ámbito y eldestino de las decisiones políticas 3.

3 LIPHART, Arend. "LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS". Segunda edición, Editorial Ariel S. A. Barcelona,1991. Págs. 43 y 165. Para el citado autor, el sistema electoral proporcional es un elemento característicos de lademocracia de consenso donde el sistema multipartido suele ser un reflejo de las divisiones sociales.


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El cambio de un distrito electoral múltiple a único y viceversa no ha podido reducir laexcesiva fragmentación de nuestro Congreso elegido mediante sistema electoralproporcional, como veremos en el siguiente Cuadro:

CUADRO No. 1COMPOSICIÓN PARTIDARIA DEL CONGRESO 1995 – 2000

CONGRESO N° de PARTIDOS1995 – 2000 132000 – 2001 102001 – 2006 11

FUENTE: Jurado Nacional de Elecciones

Esta fragmentación y la falta de una clara mayoría dificulta el consenso entre lasfuerzas políticas del Congreso, lo que se ha evidenciado en las crisis producidas enlos dos primeros y, en el caso del último, en el entendimiento en temas de interésnacional, como lo son la elección del Defensor del Pueblo y de un miembro delTribunal Constitucional; así como la discusión sobre el retorno a la bicameralidad;entre otros.

Por estas razones, era importante que, sin desnaturalizar el principio derepresentación proporcional previsto en el artículo 187º de la Constitución, seestablezca una barrera electoral razonable a efectos de atenuar la fragmentaciónpolítica y consolidar el sistema de partidos.

LA PROPUESTA DEL JNE

La iniciativa del JNE proponía modificar los artículos 29º y 30º de la Ley No. 26859,Orgánica de Elecciones con el propósito de establecer una barrera legal o unacantidad mínima de votos a superar por los partidos para tener derecho a que se leaplique la fórmula electoral (cifra repartidora en el caso peruano) y al reparto deescaños ( ) 4 ( )5. Asimismo, la iniciativa proponía modificar el artículo 13º de la Ley No.28094, Ley de Partidos Políticos, con el fin de que la representación congresalobtenida por el partido sirva de criterio para el mantenimiento de su inscripción en elRegistro de Organizaciones Políticas a cargo del Jurado Nacional de Elecciones.

La barrera legal era perfectamente aplicable para un sistema electoral proporcional

como el nuestro, para evitar la excesiva fragmentación en la composición delparlamento6 y en el sistema de partidos.

La fórmula jurídica de la iniciativa del Jurado, como ya se ha mencionado, proponíamodificar el artículo 29º de la Ley Orgánica de Elecciones para que la cifra repartidorase aplique sólo a aquellos partidos que hayan logrado o superado la siguiente barrera:

4 TORRENS, Xavier. “LOS SISTEMAS ELECTORALES”. En: “Manual de Ciencia Política”. Miguel Caminal Badía,compilador. Reimpresión de la segunda edición, Editorial Tecnos. Madrid, 2001. Pág. 358.

5 NOHLEN, Dieter. “SISTEMAS ELECTORALES Y PARTIDOS POLÍTICOS”. Fondo de Cultura Económica, segundaedición revisada y aumentada, México D. F., 1998. Pág. 70. Conforme a los estudios del autor, la aplicación de la

barrera electoral depende de que los partidos obtengan un mínimo de votos (sea en relación con votos válidosemitidos) o ganen escaños (directos en las circunscripciones).6 GARCÍA SORIANO, María Vicenta. “ELEMENTOS DE DERECHO ELECTORAL”. Editorial Tirant lo blanch. Valencia,

1999.


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El 5% de la votación nacional válida; y,El 3% de la votación nacional válida, siempre que esté distribuida por lo menosen 3 circunscripciones y que supere el 15% de los votos válidos de cada una deellas.

Esta propuesta se sustentaba en los resultados del Proceso de Elecciones Generalesdel 2001, así como en el posible escenario electoral del año 2006, que puede contar –de no concretarse ninguna alianza electoral – con la participación de 29 partidospolíticos, que son los inscritos a la fecha en el Registro de Organizaciones Políticas.

CUADRO No. 2COMPOSICIÓN PARTIDARIA DE APLICARSE LAS DISTINTAS PROPUESTAS DEBARRERAS LEGALES

• Fuente: Jurado Nacional de Elecciones. Datos extraídos de los Resultados de las Elecciones Generales del año 2001.

De las 9 organizaciones que superaron el 3% de la votación válida nacional, sólo 5obtuvieron una votación superior al 5% de la votación válida nacional. Si bien las 4restantes, obtuvieron una votación dentro de este rango, no todas demostraron – en elplano de los resultados electorales, tener un alcance nacional; como actualmente lopretende exigir la Ley No. 28094, Ley de Partidos Políticos, cuando requiere a los

4.14%

3.57%

2.03%

1.66%

1.65%

1.36%

5.78%

4.80%

4.18%

10.98%

13.84 %

19.71%

26.30%

0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00

%

25.00

%

30.00

%

PA RTIDO PERU POSIBLE

PA RTIDO AP RISTA PERUANO

ALIANZA ELECTORAL UNIDAD NAC IONAL

FRENTE INDEPENDIENTE M ORALIZADOR

-M OVIM IENTO INDEPENDIENTE SOMOS PERU

CAUSA DEMOCRATICA

ALIA NZA ELECTORA L CAM BIO 90 - NUEVA

M AYORIA

PA RTIDO ACCION POPULAR

AGR UPA CION INDEPEND IENTE UNION POR EL

PERU - SOCIAL DEM OCRAC IA

ALIANZA ELECTORAL SOLUCION POP ULAR

TODOS POR LA VICTORIA

FRENTE POP ULAR AGRICOLA FIA DEL PERU

PA RTIDO PROYECTO PA IS

PARTIDO RENACIMIENTO ANDINO

4%8

agrupaciones

5%5

agrupaciones3%9agrupaciones


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partidos la constitución de comités partidarios “en por lo menos el tercio de lasprovincias del país, ubicadas en, al menos las dos terceras partes de losdepartamentos 7. Es importante que la ratio legis de esta disposición – que exige alpartido tener presencia y organización descentralizadas – se traduzca también en ladescentralización de su fuerza electoral, reafirmando esa presencia a nivel nacional.

CUADRO No. 3VOTOS VÁLIDOS Y OBTENCIÓN DE ESCAÑOS POR PARTIDO Y DISTRITOELECTORAL

• Fuente: Jurado Nacional de Elecciones. Datos extraídos de los Resultados de las Elecciones Generales del año2001.

7 Ver artículo 8º de la Ley No. 28094, Ley de Partidos Políticos.


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En el Cuadro No. 3 se puede observar los porcentajes de la votación obtenida por lospartidos en los distritos electorales donde lograron representación congresal. Lospartidos que han superado el 5%, tienen una votación descentralizada significativa,que en varios casos supera el 15% de los votos válidos en más de 3 distritoselectorales. Por ejemplo, el Partido Perú Posible logró superar este tope en 17distritos; en tanto que el Partido Aprista en 11. Unidad Nacional logra superar dichabarrera en 7 distritos y el FIM - que está más cerca al 5% a nivel nacional, sólo en 1circunscripción.

Dentro del grupo que no logró superar el 5%, pero sí el 3% de la votación válidanacional (siempre observando el mismo cuadro), Acción Popular supera el 15% sóloen un distrito electoral, en tanto que Unión por el Perú en 3. Las alianzas electoralesSolución Popular y Cambio 90 – NM, concentraron el grueso de su electorado en laciudad capital.

No obstante ello, se observa, en el Cuadro No. 4 que viene a continuación, que en 11

circunscripciones electorales los partidos políticos accedieron a escaños, logrando unavotación comprendida entre el 10 al 14.99% de la votación válida de la respectivacircunscripción. Del mismo modo se observa que en 14 circunscripciones se accedió auna curul logrando una votación comprendida entre el 15 y 19.99% de la votaciónválida de la respectiva circunscripción.

CUADRO No. 4PORCENTAJE DE VOTOS NECESARIO PARA ACCEDER AL ESCAÑO EN CADACIRCUNSCRIPCIÓN

• Fuente: Jurado Nacional de Elecciones.


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La obtención del 15% al equidistar de ambos es un porcentaje razonable y accesiblepara este grupo de organizaciones políticas.

LA PROPUESTA APROBADA POR EL CONGRESO

La propuesta aprobada por el Congreso de la República utiliza, de forma alternativa,una combinación de barrera legal nacional con barrera legal por circunscripción,implementando, para este segundo caso, una barrera de escaños en vez de unporcentaje de votos.

El texto de la norma aprobada por el Congreso (aún no promulgada por el ejecutivo)es el siguiente:

“Congreso de la República

Artículo 20°.- Las Elecciones para Congresistas se realizan conjuntamente con laselecciones para Presidente y Vicepresidentes de la República.Para acceder al procedimiento de distribución de escaños del Congreso de laRepública se requiere haber alcanzado al menos seis (6) representantes al Congresoen más de una circunscripción electoral, es decir cinco por ciento (5%) del númerolegal de sus miembros o haber alcanzado al menos el cinco por ciento (5%) de losvotos válidos a nivel nacional.

DISPOSICIÓN TRANSITORIAÚNICA.- Para las elecciones presidenciales y parlamentarias del año 2006 seentenderá que el número de parlamentarios previsto en la modificatoria del artículo 20°de la Ley Orgánica de Elecciones será de cinco (5) y el porcentaje de los votos válidos

a nivel nacional será de cuatro por ciento (4%).Igualmente para el mismo proceso electoral relacionado en esta DisposiciónTransitoria se entenderá que el número de parlamentarios previsto en la modificatoriadel inciso a) del artículo 13° de la Ley de Partidos Políticos será de cinco (5) y el

porcentaje de los votos válidos a nivel nacional será de cuatro por ciento (4%).

Si bien es cierto la propuesta resulta interesante y en la práctica lograría los mismosefectos de la del JNE, resulta preocupante la inclusión de una disposición transitoriaque disminuye la altura de la barrera para la elección del 2006, lo que puede originarque no se alcance los objetivos propuestos y se desnaturalice su inclusión.

CONSTITUCIONALIDAD DE LA PROPUESTAS

La Constitución Política de 1993 establece que “en las elecciones pluripersonales hayrepresentación proporcional, conforme al sistema que establece la ley.” Las dospropuestas analizadas no eliminan el carácter proporcional del sistema electoral parala elección del Congreso, por lo que resulta compatible con esta norma constitucional.

El mencionado artículo 187° de la Constitución no precisa si en eleccionespluripersonales - término que involucra la elección del Congreso, del Consejo Regionaly del Concejo Municipal - el sistema electoral peruano deba ser mayoritario oproporcional. Lo que sí queda claro es que en caso el legislador opte por uno u otro,


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debe implementar también los mecanismos que garanticen una representaciónproporcional8.

En este sentido, la proporcionalidad a que alude el precitado artículo puede lograrse através de sistemas electorales mayoritarios en circunscripciones plurinominales conrepresentación de minorías o en circunscripciones pequeñas 9; o, en sistemasproporcionales10 con circunscripciones plurinominales11 con aplicación o no de barreraelectoral; o también mediante formas personalizadas combinando elementos de uno yotro12.

Esta interpretación del artículo 187º de la Constitución ha sido plasmada en lasnormas electorales vigentes, ya que en el caso de la elección del Congreso se haaplicado el sistema de representación proporcional (con el método de la cifrarepartidora)13, procurando que su composición guarde relación con la votaciónobtenida por cada partido en la elección; en tanto que para la designación de losConsejos Regionales y Concejos Municipales, si bien se aplica la cifra repartidora, el

sistema electoral tiende a priorizar y garantizar la formación de una mayoría para lalista que ganó el proceso, pasando a ser la representación sólo un mecanismo paraincluir a las principales minorías ( )14 ( )15.

En síntesis, el legislador tiene la facultad de construir el sistema electoral queconsidere idóneo para la elección del Congreso, aplicándose la proporcionalidadconforme a lo dispuesto por la ley. Entonces, la incorporación de la barrera legal, esposible, en tanto no elimine la representación proporcional, cuya existencia estágarantizada por la norma constitucional y va a ser determinada mediante la aplicaciónde la cifra repartidora. Con estas modificaciones habrá menos fragmentación y unmayor espacio para lograr los consensos.

8 Esta tesis se desprende porque la Constitución no precisa claramente si la aludida representación proporcional hacereferencia a una fórmula de decisión, al principio de representación proporcional o al sistema electoral proporcional,entendiéndose que la redacción de la norma termina siendo flexible, al dejar al legislador un margen adecuado parasu posterior desarrollo en la legislación electoral.

9 NOHLEN, Dieter. (2) "SISTEMAS ELECTORALES PARLAMENTARIOS Y PRESIDENCIALES. En: "Tratado deDerecho Electoral Comparado de América Latina". Dieter Nohlen, Sonia Picado y Daniel Zovatto (compiladores).Fondo de Cultura Económica. Primera edición, México D. F. 1998. Pág. 158. El autor cita dichos modelos comoejemplo de sistemas mayoritarios en que existe la representación proporcional, pero su finalidad es garantizar lamayoría del partido ganador de la elección. En el caso del sistema mayoritario en circunscripciones plurinominalescon representación de minorías, se aplica el sistema de voto limitado “en el que, en circunscripciones plurinominales,el elector dispone de menos votos que diputados por elegir en la circunscripción”. En el segundo caso, del sistemamayoritario en circunscripciones pequeñas “se trata de sistemas electorales que emplean la fórmula de decisiónproporcional en circunscripciones hasta de cinco escaños. Este tipo se denomina sistema formador de mayorías,debido a los efectos desproporcionales de las circunscripciones pequeñas.”

10 SARTORI, Giovanni. "INGENIERÍA CONSTITUCIONAL COMPARADA. Una investigación de estructuras, incentivosy resultados". Segunda reimpresión de la primera edición en español, Fondo de Cultura Económica. México D. F.,1996. Pág. 15.

11 NOHLEN, Dieter. Op. Cit. (2). Para Nohlen, el sistema proporcional en circunscripciones plurinominales dependerádel tamaño de la circunscripción (escaños asignados). Cuando más pequeñas son las circunscripciones se tiende auna mayor desproporcionalidad entre votos y escaños.

12 NOHLEN, Dieter. Op. Cit. (1) Pág. 113.13 Ver artículos 21º, 30º, 31º y 32º de la Ley No. 26859, Orgánica de Elecciones.14 Los incisos 2) y 3) del artículo 8º de la Ley No. 27683, Ley de Elecciones Regionales, prescriben lo siguiente:

“2) A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de Regidores del ConcejoMunicipal lo que más le favorezca, según el orden de candidatos propuestos por las agrupaciones políticas. Laasignación de cargos de Regidores se efectúa redondeando el número al entero superior.”“3) La cifra repartidora se aplica entre todas las demás listas participantes para establecer el número de Regidoresque le corresponde.”

15 Los incisos 2) y 3) del artículo 25º de la Ley No. 26864, Ley de Elecciones Municipales, prescriben lo siguiente:“2) A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de miembros del ConsejoRegional lo que más le favorezca, según el orden de candidatos y provincias propuestos por los partidos políticos y

movimientos. La asignación de cargos se efectúa redondeando el número al entero superior.”“3) La cifra repartidora se aplica entre todas las demás listas participantes para establecer el número de miembrosque les corresponde, cuidando de no repetir la representación por provincia establecida por la lista que le precede envotación.”


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CONCLUSIÓN:La presente ponencia ha conceptualizado la barrera o valla electoral y la importanciaque tiene su aplicación en una realidad como la peruana, donde proliferan los partidospolíticos y se afecta la gobernabilidad del país al no contar con una dinámicaadecuada en el Congreso de la República.

SOBRE EL EXPOSITOR:José Luis Echevarría Escribens es abogado, graduado de la Universidad de Lima,Diplomado en Gestión de Procesos Electorales por la Universidad Nacional Mayor deSan Marcos y cursa actualmente la Maestría en Comunicación Política y MarketingElectoral por el Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset adscrito a laUniversidad Complutense de Madrid. Ha seguido cursos sobre campañas políticas yelecciones en Japón y Costa Rica. Trabaja en la institución hace 5 años, habiendo

desarrollado labores en la Gerencia de Fiscalización, en la Secretaria General yactualmente en la Presidencia, donde se desempeña como Asesor.

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