La Unión Europea tras la pandemia - Presidència de la ...

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Consejo de RedacciónIsabel Álvarez González, Elena Aparici Vázquez de Parga, Óscar Arce Hortigüela, Mikel Buesa Blanco, Marta Corujo Martín, Juan Ramón Cuadrado Roura, Rafael Doménech, Juan José Durán Herrera, José Luis Feito Higueruela, Galo Gutiérrez Monzonís, José María Marín Quemada, Luis Martí Álvarez, Pilar Mas Rodríguez, Vicente José Montes Gan, Rafael Myro Sánchez, María Peña Mateos, Mª Paz Ramos Resa, Teresa Riesgo Alcaide.

Consejo CientíficoFernando Becker, Jaime Requeijo, Pedro Schwartz, Ramón Tamames, Gabriel Tortella, Félix Varela, Juan Velarde.

DirectorBernardo Hernández San Juan

Jefa de Redacción Blanca Caballero Gabás

RedacciónPaloma Blázquez Morales y Francisco José Bedoya del Arco

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Diseño gráficoCésar Bobis y Manuel A. Junco

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La Revista ICE se encuentra en las siguientes bases bibliográficas: CARHUS PLUS+, DIALNET, DICE, DULCINEA, EBSCO ECONIS, ISOC, LATINDEX y OCLC.Sus índices de impacto aparecen en IN-RECS.

Los análisis, opiniones y conclusiones expuestos en los artículos de esta publiación son los de los autores y no representan opiniones oficiales de la Secretaría de Estado de Comercio, con las que no tienen por qué coincidir exactamente

Editor: S.G. de Estudios y Evaluación de Instrumentos de Política Comercial. Secretaría de Estado de ComercioComposición y maquetación: LAVEL Industrias Gráficas, S.A.Impresión y encuadernación: Centro de Impresión Digital y Diseño de la Secretaría de Estado de ComercioPapel: Exterior: estucado semimate FSC de 300 g Interior: estucado semimate FSC de 120 gECPMINCOTUR: 1ª ed./250/1020PVP: 15,00 € + IVA DL: M 3740-1958NIPO: 112-19-010-2e-NIPO: 112-19-011-8ISSN: 0019-977Xe-ISSN: 2340-8790Catálogo general de publicaciones oficiales: https://publicacionesoficiales.boe.es/Copyright: Información Comercial Española, 2020

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1ICELA UNIÓN EUROPEA TRAS LA PANDEMIASeptiembre-Octubre 2020. N.º 916

ICEMINISTERIO DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO INFORMACIÓN COMERCIAL ESPAÑOLA Secretaría de Estado de Comercio

LA UNIÓN EUROPEA TRAS LA PANDEMIA

Presentación 3Enrique Feás

Salud, trabajo y cohesión social: impacto de la pandemia en la Unión Europea 11Nuria Moreno-Manzanaro e Inmaculada Ordiales

Respuestas fiscales asimétricas frente al COVID-19 en Europa 37Lídia Brun

El Fondo de Recuperación: un avance institucional para preservar la integración económica 77Antonia Díaz

Tareas pendientes en la política monetaria europea 95Gonzalo García Andrés

¿Qué fue de la unión bancaria europea? 111Rocío Sánchez Barrios

Un marco común para la política fiscal europea 129Clara Crespo, José Miguel Ramos y Lucía Rodríguez

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ODespués de la pandemia, el Brexit seguía ahí 149Álvaro Anchuelo y Enrique Feás

Transición energética y gobernanza climática en tiempos de pandemia 165Lara Lázaro Touza, Gonzalo Escribano Francés y Virginia Crespi de Valldaura

Cadenas de valor en Europa y autonomía estratégica 185Isabel Álvarez y Víctor Martín

Geopolítica de la Unión Europea en un mundo pos-COVID-19 207Federico Steinberg

Análisis de la Unión Europea como modelo de negociación 221Enrique Verdeguer Puig

LOS LIBROSReseña 235

Coordinador: Enrique Feás


PRESENTACIÓN

Enrique Feás*

El 1 de diciembre de 2019 la Unión Europea inició una nueva etapa, con el belga Charles Michel a cargo del Consejo Europeo y la alemana Ursula von der Leyen al frente de la Comisión. Esta última, en su discurso de toma de posesión, anunció «una Comisión geopolítica», un lema tras el cual subya-

cía el miedo a que una Unión Europea incapaz de definir su papel en un mundo multipo-lar y cada vez menos proclive al multilateralismo terminase condenada a la irrelevancia.

Entonces los principales retos a los que se enfrentaba la Unión Europea eran cuatro: en primer lugar, gestionar de forma inteligente el enfrentamiento comercial y tecnológico entre un Gobierno estadounidense neoproteccionista y aislacionista y una China cada vez más autoritaria y asertiva, evitando una guerra de aranceles en el sector del auto-móvil y definiendo una estrategia común para la tecnología 5G; en segundo lugar, desa-rrollar el Pacto Verde Europeo, un intento de transformar la economía europea en una economía sin emisiones y liderar con el ejemplo la lucha contra el cambio climático a ni-vel mundial; en tercer lugar, gestionar con rapidez la salida económica del Reino Unido tras el Brexit político en febrero, con apenas unos meses para negociar un acuerdo de relación definitiva; y, por último, acordar unos presupuestos para el septenio 2021-2027 que, además de asumir la parte correspondiente al Reino Unido, tuvieran un volumen suficiente para hacer frente a los nuevos desafíos, superando la falta de ambición polí-tica de los países ya entonces (mal) denominados «frugales».

Por supuesto, los objetivos de completar la arquitectura del euro ―con la conclusión de la unión bancaria y el establecimiento de un fondo de garantía de depósitos euro-peo, o un instrumento de estabilización fiscal de la eurozona― seguían plenamente vi-gentes, pero se afrontaban con un moderado pesimismo desde la constatación de que muchos países no querían mutualizar riesgos sin antes reducirlos, en un círculo vicioso de difícil solución. La afirmación de Angela Merkel «No habrá eurobonos mientras yo viva» parecía categórica.

Pero desde entonces, y en unos pocos meses, hemos visto cosas que jamás habría-mos imaginado. Un confinamiento masivo en sus domicilios de gran parte de la pobla-ción europea para evitar el contagio de un coronavirus cuya peligrosidad fue infravalora-da; un considerable caos europeo en la reacción inicial, con algunos Estados miembros imponiendo temporalmente barreras a la exportación de material de protección sanitaria ―en uno de los golpes más duros al mercado único que se recuerdan―, y una Italia dolida con Europa lamentándose de que solo China había salido en su rescate; políticas

* Investigador sénior asociado, Real Instituto Elcano. Técnico Comercial y Economista del Estado.

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4 ICE LA UNIÓN EUROPEA TRAS LA PANDEMIASeptiembre-Octubre 2020. N.º 916

de expansión fiscal masivas para sostener las rentas de familias y empresas, obligadas a congelar la economía; barra libre para las ayudas de Estado, justificadas legalmente por el desastre natural, pero sesgadas en favor de los países con mayor margen fiscal, en clara distorsión del mercado único; y tensiones en los mercados financieros con pri-mas de riesgo que no pensábamos volver a ver tan pronto después de la anterior crisis. Hubo errores iniciales, sí, pero quien diga que la Unión Europea no reaccionó de forma enérgica evitando muchos de los tropiezos de pasadas crisis es que carece de pers-pectiva histórica.

La Unión Europea, esta vez, ha reaccionado bien, tanto a nivel institucional como a ni-vel intergubernamental ―aunque, en este último caso, con más matices―. Hemos visto la aprobación inmediata de un programa de compra de deuda por 750.000 millones de euros por parte del Banco Central Europeo (un whatever it takes inmediato), una línea de crédito del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) de 240.000 millones de euros sin otra condicionalidad que destinar los fondos a gasto sanitario; una línea de crédito de la Comisión financiada con deuda para cubrir en condiciones ventajosas los programas de mantenimiento de empleo (los ERTE o equivalentes) y un Plan de Recuperación para Europa de 750.000 millones de euros para revitalizar la maltrecha economía y transfor-marla digital y medioambientalmente, financiada con deuda conjunta europea que, sin ser realmente eurobonos, se parecen bastante. Se mire como se mire, nadie en enero habría anticipado que veríamos estos avances en la integración europea.

Pero no estamos al final del camino, sino al principio. La crisis no ha hecho más que empezar, las cifras de caída del PIB son históricas desde todos los puntos de vista y los desafíos internos y externos se han multiplicado. El coronavirus ha acentuado algunas tendencias y ha situado a muchos gobiernos ―incluido el de la Unión Europea― frente al espejo de sus propias limitaciones.

Es importante, por tanto, analizar el escenario que se presenta para la Unión Europea en estas nuevas circunstancias, y ese es el objetivo del presente número de Información Comercial Española, Revista de Economía.

Para ello, lo primero es hacer un balance de los daños económicos y sociales. Nuria Moreno-Manzanaro e Inmaculada Ordiales evalúan la tremenda disrupción econó-mica y social que ha provocado la Gran Reclusión. Para ello distinguen, por un lado, los efectos inmediatos y ciertos que se han producido sobre la salud de los ciudadanos y los sistemas sanitarios de los Estados miembros, así como sobre sus mercados de trabajo; por otro, los efectos más a largo plazo ―menos ciertos pero igualmente peli-grosos― sobre la convergencia real y la cohesión social, objetivos fundamentales del proceso de construcción europeo. Las autoras llegan a la conclusión de que la Unión Europea no puede permitirse dejar atrás a los más vulnerables por segunda vez en po-co más de dos décadas sin correr el riesgo de arriesgar su legitimidad ante los ciuda-danos.

Para sostener sus sistemas sanitarios, las rentas de familias y empresas y evitar que los problemas de liquidez forzados por la situación de confinamiento se transformen en

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problemas de solvencia, los Estados miembros, con el beneplácito de la Comisión, se han dedicado a gastar lo necesario. Y era lo que había que hacer: a diferencia de lo que ocurrió en 2010, esta crisis no tiene un origen interno derivado de desequilibrios o incertidumbres en el sistema financiero, sino totalmente externo, un congelamiento de la economía autoinducido y forzado por una amenaza común. Lo que pasa es que el coronavirus, siendo el mismo para todos, recae sobre estructuras económicas total-mente dispares. El mercado único se basa en las ganancias de la especialización, lo que explica que algunos países basen su economía en la agricultura e industria y otros en los servicios (donde, recordemos, el valor añadido también puede ser muy elevado). Igual que un terremoto podría haber destruido el tejido industrial del norte, en este caso un virus ha obligado a mantener un distanciamiento social que resulta particularmente perjudicial para el turismo, los viajes, el ocio y muchos servicios basados en la proximi-dad social.

Las circunstancias han querido, además, que los países más dependientes del turis-mo como España, Italia o Grecia partieran de niveles de endeudamiento muy elevados. Por este motivo, quien más lo necesita es quien menos puede gastar si quiere evitar que su deuda sea percibida como insostenible a largo plazo. El problema es que la Unión Europea no es un Estado, como Estados Unidos, ni la eurozona un área monetaria óp-tima con estabilizadores fiscales automáticos. A diferencia de lo que ocurre en Estados Unidos, el impulso fiscal de la eurozona no es el impulso de un país, sino la suma de los impulsos fiscales de distintos países con diferentes márgenes fiscales y, por tanto, lastrada por los países que, debido a su alto endeudamiento, no pueden gastar lo que realmente necesitan.

De analizar las distintas respuestas fiscales de los Estados miembros ante la crisis se ocupa Lídia Brun, quien repara en las grandes diferencias en cantidad y composición del gasto público como respuesta ante la crisis, una asimetría que provoca profundas distorsiones en el mercado único. La autora distingue entre efectos derivados de estabi-lizadores automáticos y efectos de políticas discrecionales, hace una completa taxono-mía de las distintas medidas adoptadas por los países europeos y repara en que, siendo similares en cuanto a tipología, son muy diferentes en tamaño y alcance, en función de las situaciones de partida y de la demografía laboral y empresarial. Advierte, además, que los países que han recurrido en exceso a medidas de apoyo al apalancamiento privado empresarial ―en vez de asumir parte del coste con cargo al presupuesto― podrían estar simplemente posponiendo los problemas.

Si al final los países gastan lo que pueden, y no lo que necesitan, en última instancia la salida de la crisis se producirá mucho más tarde que en Estados Unidos, y con ma-yores divergencias regionales, que de nuevo amenazarán la sostenibilidad de la mo-neda única, y con ella la del proyecto europeo. Por eso es imprescindible ir más allá y plantear un gasto conjunto, tanto para los objetivos a largo plazo (en forma de mar-co presupuestario plurianual) como para la recuperación a corto plazo, bajo la forma de un complemento presupuestario denominado Plan de Recuperación para Europa,

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aprobado en el Consejo Europeo de julio (el más largo de la historia). El acuerdo al-canzado, sin ser ideal, lanza un mensaje muy positivo a los mercados de que la Unión Europea, enfrentada a problemas europeos, es capaz de superar sus diferencias y pro-poner soluciones europeas. El Plan de Recuperación para Europa consta de 750.000 millones de euros, con más de dos tercios en forma de transferencias, algo crucial para evitar un fuerte aumento de las deudas nacionales que habría terminado dando pie a tensiones insostenibles en los mercados financieros. Dentro del Plan, destaca el deno-minado Programa de Recuperación y Resiliencia, que permitirá financiar proyectos de digitalización y transformación medioambiental y reformas estructurales que aumenten la resiliencia de las economías. Las reformas se basarán en las recomendaciones del denominado Semestre Europeo plasmadas en planes nacionales de recuperación, cuyo control ―así como el del desembolso de los fondos― tendrá finalmente un componente más intergubernamental que comunitario, pero al menos evitará la posibilidad de veto por un país individualmente, lo que habría hecho los planes políticamente insostenibles.

Antonia Díaz evalúa el nuevo marco financiero plurianual (pendiente aún de discu-sión en el Parlamento en otoño) y el Fondo de Recuperación como un paso positivo en el proceso dinámico de integración europea, pero insuficiente. En su artículo explica que el proceso de integración económica, para avanzar, necesita del establecimiento de mecanismos para mutualizar riesgos. Aunque algunos aducen que el mercado puede ofrecer esos mecanismos (integración bancaria y del mercado de capitales), olvidan que los mecanismos privados funcionan correctamente solo en ausencia de fallos de mercado, fallos que deben ser corregidos desde las instituciones públicas. Esto implica que, para avanzar en la integración económica, hay que hacerlo simultáneamente en la integración institucional. Hay que profundizar en la unión monetaria, y no solo porque retroceder sea costoso, sino porque la creación de bienes públicos europeos y el buen diseño de instituciones es un prerrequisito para la mutualización de riesgos y la integra-ción económica en una Unión que ―no lo olvidemos― no es irreversible.

Una vez analizada la reacción de la Unión Europea y sus Estados miembros ante la pandemia, resulta imprescindible recuperar cinco temas cruciales de la agenda europea que el coronavirus dejó en un segundo plano.

En primer lugar, las tareas pendientes en el diseño de una política monetaria que, an-te la ausencia de herramientas fiscales en la eurozona, ha tenido que echarse sobre las espaldas demasiadas responsabilidades. Gonzalo García Andrés sostiene que estos meses de respuesta a la pandemia han vuelto a mostrar que la política monetaria euro-pea no es como las demás: sigue habiendo dudas sobre aspectos básicos de su ope-rativa, su eficacia y encaje con el marco jurídico e institucional, pero constituye el siste-ma circulatorio de la economía del euro: si falla, perecemos. El autor advierte de que la pandemia acentuará las tendencias deflacionistas y, dada la lentitud del avance político hacia la unión fiscal, obligará a la política monetaria a mantener un grado de activismo excepcionalmente elevado, innovando continuamente para seguir cumpliendo su man-dato y manteniendo la estabilidad y la integridad de la política monetaria en la eurozona.

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En segundo lugar, y por lo que respecta al diseño de la arquitectura de la eurozona, Rocío Sánchez Barrios se pregunta qué fue de la unión bancaria, una iniciativa inte-gradora que tras la crisis de 2008 supuso una respuesta política de gran calado y una solución técnica e institucional. Hoy la unión bancaria es una realidad solo en lo que a su pilar de supervisión y resolución se refiere, pero la ausencia de avances en el pilar correspondiente a la cobertura de depósitos y en otros elementos relevantes hace que no podamos hablar hoy de una integración bancaria completa. La autora advierte que la inacción no es neutral, sino que pone en riesgo los avances logrados hasta hoy y obliga a un nuevo impulso político sin el cual será difícil preservar la estabilidad financiera de la zona euro.

En tercer lugar, en el ámbito de la política fiscal, la complejidad de un Pacto de Estabilidad y Crecimiento demasiado parcheado y que no funciona bien resulta inapro-piado para la consolidación fiscal que requerirán los países europeos una vez supera-da la crisis, y tras un considerable incremento de deuda pública. Clara Crespo, José Miguel Ramos y Lucía Rodríguez sostienen que es preciso encontrar un nuevo equili-brio entre centralización y descentralización, con una capacidad fiscal común de estabi-lización discrecional para grandes perturbaciones adversas y unos marcos fiscales na-cionales reforzados que, partiendo de unas orientaciones comunitarias de supervisión más simples, refuercen la capacidad nacional de generar margen fiscal. Para ello pro-ponen unos ajustes realistas para fomentar la internalización en el ámbito nacional de la supervisión de la política fiscal que vayan en paralelo con el avance en la creación de los mecanismos de estabilización.

El Brexit es el cuarto elemento, que ha estado a la cabeza de la agenda europea du-rante ya varios años. La crisis del coronavirus se ha unido al agotamiento europeo de negociar con un Reino Unido que se niega a mantener con sus antiguos socios una rela-ción mínimamente estrecha. Álvaro Anchuelo y Enrique Feás nos recuerdan que, con pandemia o sin ella, el Brexit sigue ahí, dispuesto a añadir una crisis comercial a la cri-sis económica que ha provocado el coronavirus. Una vez producido el Brexit político, y ante la negativa del Reino Unido a prorrogar el período transitorio, es preciso preparar-se para la posibilidad de una salida sin acuerdo económico o con un acuerdo comercial mínimo. Los autores analizan las claves de las negociaciones actuales entre la UE-27 y el Reino Unido para definir su relación futura tras el Brexit, no solo en el ámbito comer-cial ―condicionado a compromisos que garanticen una competencia leal y un mínimo acuerdo de pesca―, sino en el de servicios, seguridad, defensa, relaciones exteriores y la gobernanza del acuerdo, para los que el Reino Unido opta por marcar distancias.

El quinto y último elemento es la lucha contra el cambio climático. Una viñeta recien-te de The Economist mostraba al planeta Tierra disputando un duro combate de boxeo con el coronavirus mientras al borde del cuadrilátero, impaciente por entrar y con los guantes ya puestos, se muestra a un gigantesco sol que representa el cambio climáti-co. Una vez más, el humor expresa la más dura realidad: el combate urgente contra el coronavirus no puede hacernos olvidar la batalla importante y definitiva contra el cambio

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climático que se nos avecina. La pandemia de la COVID-19 ha alterado las expectati-vas acerca de la transición energética, acentuando algunas tendencias subyacentes, en un año esencial para la gobernanza climática, que también se ha visto afectada por la COVID-19 en un año clave para elevar la ambición de la respuesta mundial al ca-lentamiento global antropogénico. Lara Lázaro Touza, Gonzalo Escribano Francés y Virginia Crespi de Valldaura analizan el impacto de la crisis del coronavirus sobre la transición energética, tanto a nivel global como en Europa, Estados Unidos, China y en España, así como en la gobernanza climática, y nos recuerdan los importantes retos a medio y largo plazo en lo que se refiere a la transición hacia un modelo de desarrollo hipocarbónico, para cuya consecución serán clave las políticas energéticas y climáticas.

Estos cinco elementos ―completar la arquitectura del euro y la unión bancaria, revi-sar la política fiscal, reforzar la política monetaria, abordar los retos del Brexit y afrontar el cambio climático― deben complementarse con la necesidad de la Unión Europea de posicionarse en el mundo en dos aspectos, el económico y el geopolítico. En el mundo pos-COVID, la UE debe asumir un mayor grado de autonomía tecnológico-industrial y una mayor autonomía geopolítica.

Respecto a la autonomía tecnológico-industrial, la crisis del coronavirus, en su ca-rácter acentuador de tendencias ya existentes, ha hecho revisar la necesidad de una Europa más autónoma desde el punto de vista estratégico industrial. Una vez la Unión Europea ha asimilado que no es realista asumir una plena integración de China en los parámetros económicos occidentales, y a la vista de las tensiones en la fabricación de bienes no solo complejos como respiradores sino hasta elementales como las masca-rillas quirúrgicas, Europa quiere revisar su política industrial. Al mismo tiempo, mientras la batalla del 5G se perfila como la lucha por la supremacía industrial y tecnológica del siglo XXI, la cooperación multilateral vive horas bajas y la ciberseguridad es crucial pa-ra la defensa de la estabilidad política, lo que obliga a una mínima autonomía estraté-gica regional. Isabel Álvarez y Víctor Martín analizan en profundidad las cadenas de valor europeas, su papel en los flujos comerciales de productos relacionados con la pandemia, y estudian la posibilidad de desarrollar una mayor autonomía estratégica en el ámbito sanitario y tecnológico. Los autores encuentran que la UE ha visto reducir su participación en las cadenas de valor mundiales, y que ha perdido competitividad frente a Estados Unidos, Japón, China o Corea del Sur, tanto en el ámbito de las tecnologías médicas y farmacéuticas como en el de la digitalización, donde su posición es clara-mente desfavorable. Tan solo en materia medioambiental Europa ha mantenido el lide-razgo tecnológico, lo que indica que la necesidad de promover la innovación tecnológica y fortalecer la autonomía estratégica de la Unión Europea es tan acuciante como com-plicada. Solo una acción europea más proactiva en materia de digitalización permitirá hacer frente a los retos del futuro.

En el terreno de la geopolítica global, la pandemia también ha acelerado la crisis del multilateralismo y la rivalidad entre grandes potencias, lo que deja a la Unión Europea en una posición incómoda. Federico Steinberg analiza cómo hemos pasado de un sistema

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internacional basado en la cooperación institucionalizada a un mundo de rivalidad geo-estratégica, y explora las posibles bazas con las que cuenta en el juego de estructuras de poder internacional para desarrollar una mayor autonomía económica, tecnológica y de seguridad y defensa en relación con otros bloques: un Estados Unidos cada vez más aislacionista, una China más asertiva y una Rusia que seguirá golpeando por encima de su peso. Todo ello, además, en el marco de unas instituciones económicas internaciona-les más débiles, en el que la UE se siente más incómoda. Esto le obliga a repensar sus herramientas de política exterior para promover sus valores e intereses sin someterse a las presiones de otros bloques, usando de una forma más asertiva sus palancas econó-micas, tecnológicas y políticas a su disposición, asumiendo que esto puede generar roces y conflictos, sin abandonar la esperanza de recuperar el multilateralismo.

Para lograrlo, es imprescindible que la toma de decisiones en el seno de la Unión Europea evolucione, lo que requiere una gobernanza que permita al mismo tiempo tres cosas: adoptar decisiones imprescindibles para avanzar en un proceso de integración que no puede detenerse sin graves riesgos; asumir una voz única de cara a los desafíos políticos, económicos y de seguridad; e incrementar su legitimidad frente a unos ciuda-danos que, en tiempos de pandemia y de incertidumbre económica y política internacio-nal, no tienen ninguna intención de olvidar la promesa que se les hizo de «una Europa que proteja». Pero modificar ese marco no es fácil. Enrique Verdeguer Puig cierra este número de Información Comercial Española, Revista de Economía analizando la Unión Europea como modelo de negociación. Partiendo del modelo de Harvard, el autor in-daga cuáles podrían ser las condiciones necesarias para que las negociaciones en el seno de la Unión Europea puedan maximizar el beneficio conjunto europeo, y para que el interés común se anteponga a las posiciones de las partes. El autor niega que todo en la UE sea negociable ―al existir unos mínimos valores comunes―, analiza el papel de las mayorías y la unanimidad ―alertando contra el riesgo de la segmentación de in-tereses― y establece unos criterios mínimos para la búsqueda del bien común, aunque advierte de la dificultad de aplicarlos en el contexto de los desafíos actuales europeos.

Como tantas veces en la historia de la Unión Europea, el desafío más urgente ―la pandemia y la crisis económica derivada― ha reemplazado al desafío verdaderamente importante de cara al futuro: el papel que quiere desempeñar la Unión Europea en un entorno mundial cada vez más complejo en lo económico y más multipolar en lo político. Por mucho que podamos calificar de éxito el nivel de integración alcanzado en Europa, o incluso la rapidez y sensatez con la que se han tomado algunas decisiones durante esta pandemia, la Unión Europea se enfrenta a unos desafíos para los cuales ―no nos engañemos― no está preparada, ni económica ni políticamente. La globalización del cambio tecnológico basado en la inteligencia artificial y la robótica va a alterar en los próximos años equilibrios que antes dábamos por supuestos, y las tensiones geopolíti-cas que vienen no podrán afrontarse con 27 voces distintas.

La Unión Europea de después de la pandemia avanza por una cuerda floja, entre con-tinuos zarandeos, sobre un mar de complejidad y peligros no siempre bien anticipados.

PRESENTACIÓN


El concepto de Estado-nación puede ser apropiado en muchos ámbitos, pero para afrontar grandes desafíos resulta claramente insuficiente. Aunque hay mucho que me-jorar en la gobernanza de la Unión Europea, la ambición política y la visión de conjunto es condición imprescindible para sobrevivir en este siglo. Y no nos sobra tiempo: en al-gunos ámbitos el desfase europeo es ya casi irreversible, y para darnos cuenta de que la Unión Europea tiene importantes valores comunes que preservar no hace falta espe-rar a perderlos. En una cuerda floja, la mejor forma de mantenerse en equilibrio es se-guir avanzando. Tras la pandemia vendrán desafíos para los que no habrá más vacuna que la fuerza de la cooperación.


Nuria Moreno-Manzanaro* Inmaculada Ordiales*

SALUD, TRABAJO Y COHESIÓN SOCIAL: IMPACTO DE LA PANDEMIA EN LA UNIÓN EUROPEAEl impacto de la pandemia de la COVID-19 y de las medidas puestas en marcha para contener su propagación en la Unión Europea han supuesto una disrupción económica sin precedentes y están poniendo a prueba las costuras de la cohesión social. Sus efectos más inmediatos y ciertos se proyectan sobre la salud de los europeos y los sistemas sanitarios de los Estados miembros, así como sobre sus mercados de trabajo y el empleo. A más largo plazo, podrían llegar a erosionar la convergencia real y ampliar las brechas sociales existentes. En este contexto, las instituciones comunitarias tienen la oportunidad de fortalecer su legitimación social y el principio de solidaridad inherente a la construcción europea.

Health, labour and social cohesion: impact of the pandemic in the European Union

The impact of the COVID-19 pandemic and the measures implemented to contain its spread in the European Union have brought about unprecedented economic disruptions and are testing the foundations of social cohesion. Their most immediate and certain effects are felt on the Europeans´ health and on the Member States´ health systems, as well as on their labour markets and employment levels. In the long term, they could erode real convergence and widen existing social gaps. In this context, EU institutions have the opportunity to strengthen their social legitimacy and the solidarity principle inherent to the European integration.

Palabras clave: COVID-19, sanidad, protección social, desempleo, brechas, convergencia. Keywords: COVID-19, health system, social protection, unemployment, social gaps, convergence.JEL: F02, I10, I38, J21, J22.

* Área de Estudios y Análisis del Consejo Económico y Social de España.

Contacto: [email protected] e [email protected]ón de agosto de 2020.https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7104



https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7104

Nuria MoreNo-MaNzaNaro e iNMaculada ordiales


«Ningún Estado miembro debería tener que elegir entre responder

a la crisis o invertir en nuestra gente».

Discurso de la presidenta von der Leyen en la sesión plenaria del Parlamento Europeo sobre el paquete de

recuperación de la UE. Bruselas, 27 de mayo de 2020.

1. Introducción

La propagación de la epidemia por la COVID-19 representa un acontecimiento histórico cuyo impacto económico y social se aventura a comparar con las situaciones posbélicas experimentadas en Europa en la primera mitad del siglo XX. La magnitud de la pobreza y la necesidad de reconstruir países enteros, recompo-ner la cohesión social y construir la paz duradera fue precisamente el contexto del surgimiento de la Unión Europea (UE), en paralelo al desarrollo de sistemas de protección social nacionales con una orientación cada vez más universal e inclusiva.

Europa se enfrenta ahora nuevamente a un reto de enorme envergadura al haber sido fuertemente golpeada por el virus. El SARS-CoV-2 ha tenido un impacto muy asimétrico y una incidencia desigual en la UE, concentrándose en un primer momento en Italia para, posteriormente, extenderse de forma variable al resto de los Estados miembros. La asincronía inicial pudo servir de alerta temprana a algunos socios comu-nitarios, pero también supuso un relativo desconcierto y lentitud en la adopción de soluciones comunes.

Como se analiza a lo largo del presente artículo, todos y cada uno de los Estados miembros fueron adoptando actuaciones más o menos drásticas de salud pública a través del establecimiento de cua-rentenas, de medidas de distanciamiento social y de paralización de la actividad con el fin de frenar la pro-pagación descontrolada del virus y de evitar el colapso de los sistemas sanitarios.

Esta situación, junto a la propia crisis sanitaria, generó un impacto laboral y social sin precedentes en

cuanto a su rapidez, gravedad y magnitud. Los países de la Unión trataron de desplegar en el menor tiempo posible una red de seguridad para evitar la destrucción de empresas y de empleo y, cuando no fue posible, buscaron apoyar las rentas en los casos de cese de actividad y paro, así como asegurar la subsistencia de los hogares más vulnerables.

A medida que la crisis se ha ido alargando en el tiempo, la incertidumbre sobre el alcance, profundi-dad y duración del deterioro económico y social resul-tante de la pandemia ha ido en aumento. Las bre-chas ya existentes en el ámbito social, tanto dentro de cada Estado miembro como entre los distintos socios, podrían llegar a ampliarse lo que supondría un revés importante para lograr la convergencia real intracomu-nitaria. En este contexto, los Estados miembros y la UE deberán evitar que todo ello suponga un retroceso en la consolidación de la cohesión social, elemento fundamental de la integración comunitaria.

2. Medidas de salud pública: el papel de la UE

Desde mucho antes de que los tratados hipocráti-cos introdujeran la noción de enfermedades colecti-vas y descartaran su origen divino para atribuírselo a causas ambientales (460-377 a. C.), las epidemias se encuentran en el origen de importantes disrupcio-nes económicas, políticas y sociales que a lo largo de la historia han cambiado el rumbo de la humanidad incluyendo la región europea (véase Recuadro 1). No todos los efectos de las pandemias resultan catastrófi-cos pues numerosos avances científicos, en el ámbito de la salud y las costumbres sociales, tienen su ori-gen en la expansión de alguna enfermedad infecciosa. La propagación mundial de algunas de las más cono-cidas demuestra que la globalización de las econo-mías es un fenómeno mucho más antiguo de lo que se suele pensar.

A nivel mundial la transmisión del SARS-CoV-2 se ha producido de manera desigual y desincronizada y, lejos de poder darla por superada, en estos momentos

Salud, trabajo y coheSión Social: impacto de la pandemia en la unión europea


coexisten situaciones regionales, nacionales y locales de lo más variadas en cuanto a su incidencia y control. A pesar de la limitada fiabilidad de los datos sobre la prevalencia de la enfermedad, debido a las diferencias en la extensión de los test y el rastreo, así como por la forma de registro de contagios y muertes, se puede afirmar que la UE ―incluyendo el Espacio Económico Europeo (EEE) y Reino Unido (UK)― ha sido fuerte-mente golpeada por el virus, habiéndose notificado 1,6 millones de casos (el 15 % del total), incluyendo 176.800 fallecimientos (35 % del total) desde fina-les de 2019 al 30 de junio de 2020 (ECDC, 2020). A comienzos de julio de 2020 el desigual impacto del SARS-CoV-2 en la salud y los sistemas sanitarios de los europeos sigue siendo palpable a pesar de haber aumentado el número de países afectados y la distri-bución de los casos. Los países con incidencia más

alta de casos registrados por 100.000 habitantes (más de 400 casos/100.000 hab.) son Luxemburgo, Suecia, Bélgica, España, Irlanda, Reino Unido e Italia, a mucha distancia de los menos afectados, como Grecia o Eslovaquia (menos de 35 casos/100.000 hab.).

Como ha ocurrido también con otras pandemias a lo largo de la historia, el impacto sanitario de la COVID-19 ha redoblado las desigualdades sanitarias. Por una parte, los determinantes sociales en salud (OMS, 1979) intervienen de modo que las personas con peores condiciones socioeconómicas presentan también un peor estado de salud y mayor prevalencia de problemas crónicos como la diabetes, la obesidad y el tabaquismo que se asocian a peores pronósticos del desarrollo de la enfermedad. A su vez, estos gru-pos que, frecuentemente, se caracterizan por una ele-vada presencia de trabajadores de origen migratorio,

RECUADRO 1

EUROPA Y LAS EPIDEMIAS INFECCIOSAS: UNA VIEJA RELACIÓN INACABADA

Las enfermedades infecciosas formaban parte de la historia de Europa ya desde antes de la plaga de Atenas (430 a. C.), ilustrada por Tucídides en su Historia del Peloponeso. A la «plaga de Justiniano» (541-543 d. C.) se le atribuye una importante contribución a la caída del Imperio romano. Ocho siglos después (1347-1351) a la misma enfermedad se le achaca la muerte de entre un cuarto y un tercio de la población europea de la época. «La gran mortandad» o la «muerte negra» permaneció en Europa durante varios siglos apareciendo en distintos países en oleadas sucesivas. Todavía a comienzos del siglo XIX más de 400.000 personas en Europa morían de viruela cada año, enfermedad que cuatro siglos antes los colonizadores llevaron al Nuevo Mundo dando lugar a la extinción del 90 % de la población aborigen americana. Cólera, tifus, tuberculosis y polio siguieron diezmando la población europea y de otros puntos del planeta hasta la llegada en 1918 de la mal llamada pandemia por «gripe española», el antecedente más cercano y comparable con la COVID-19, que causó entre 25 y 100 millones de víctimas a nivel mundial (unas 400.000 en Francia, 250.000 en Reino Unido y más de medio millón en EE UU).

Los estragos por las epidemias de cólera impulsaron la Conferencia Internacional de París en 1851, germen de los primeros mecanismos internacionales de salud global que dieron lugar a la creación de la OMS (Organización Mundial de la Salud) y el posterior desarrollo de los Reglamentos Sanitarios Internacionales (IHR). A principios del siglo XX, la poliomielitis causada por enterovirus era endémica en Europa y EE UU con brotes anuales importantes hasta el descubrimiento de la vacuna en 1953. El sistema de salud global se puso a prueba con la irrupción del VIH/SIDA en los años ochenta o crisis como la de la encefalitis espongiforme bovina (EEB variante Creutzfeld-Jakob), en los noventa.

Ya en el siglo XXI se comenzaron a enfrentar nuevas y sucesivas alertas por virus, entre los que el ébola en 2014 o el Zika en 2015 surtie-ron importantes consecuencias, especialmente en sus focos geográficos de origen. La principal preocupación en los últimos años viene de la mano de los virus de origen zoonótico. En 2009 la OMS decretó la emergencia de salud pública de importancia internacional (ESPII) por la gripe porcina H1N1, que alcanzó proporciones pandémicas. Dentro del grupo de coronavirus que causan enfermedad en humanos, tres de ellos han dado lugar a brotes de neumonía o síndromes respiratorios graves en el siglo XXI: el SARS-CoV en 2002, el MERS-CoV en 2012 y, finalmente, el SARS-CoV-2, causa de la enfermedad por coronavirus de 2019 (COVID-19) cuya propagación y capacidad de contagio parece ser más intensa que la de los anteriores.

FUENTE: Elaboración propia a partir de Duffin (2018), Morens et al. (2008) y Wang et al. (2020).



resultan ser los más expuestos al riesgo de contagio por el tipo de ocupaciones que realizan, a menudo en actividades que se han revelado como esenciales durante el confinamiento. Se trata de trabajos que exi-gen un importante nivel de interacción física (perso-nal de cuidados a las personas, mensajerías, agricul-tura, transporte, supermercados, industria alimentaria y agropecuaria, etc.), con dificultades para la adopción de medidas preventivas lo que, a menudo, se acom-paña de un déficit de protección social (Rasnača, 2020) y unas condiciones inadecuadas de vivienda. En definitiva, se espera un claro empeoramiento de las condiciones de salud de la población, y no solo directamente asociado al contagio sino al deterioro de la situación económica de los hogares y a la crisis del sistema sanitario y las disfunciones provocadas por la pandemia en su actividad habitual.

En efecto, la pandemia ha impactado fuertemente en la salud y en el funcionamiento de los sistemas sanita-rios, pero también abre nuevas ventanas de oportunidad para el impulso a la investigación y la mejora de la salud pública global, entre otros ámbitos (véase Recuadro 2).

Por otro lado, especialmente en los primeros meses de la llegada de la pandemia a Europa, los efectos sani-tarios han sido muy asimétricos, concentrándose en un primer momento en Italia y posteriormente en España. Esta asincronía y desigual incidencia ha podido ser aprovechada por los países con un menor impacto ini-cial para tomar medidas y aprender de la luctuosa expe-riencia de los que comenzaron a padecer la pandemia antes. Pero también es cierto que pudo producir cierto desconcierto y lentitud en la adopción de soluciones comunes desde la UE, cuando desde algunos países miembros la expansión del virus se podía ver como un problema ajeno de ciertos vecinos del sur. Todo ello a pesar de que el Índice de Seguridad de Salud Global de 2019 (2019 Global Health Security Index) confirmaba un elevado grado de debilidad sistémica ante este tipo de riesgos, incluso entre aquellos países que debe-rían estar mejor preparados por su nivel de ingresos (Arteaga, 2020).

El impacto de la COVID-19 ha puesto en cuarentena algunos de los principios fundacionales más importan-tes de la UE, como la libre circulación de personas, mercancías y servicios o la abolición de las fronteras internas. Además, ha erosionado especialmente otros pilares fundamentales del proyecto europeo, como la solidaridad, la cohesión social y la propia legitimidad de las instituciones. A estas últimas se les ha acha-cado una respuesta tardía, descoordinada y vacilante en los comienzos de la pandemia. Sin embargo, ello es debido a que las expectativas sobre lo que cabía esperar de la UE han sido mayores de lo que esta podía realmente ofrecer con arreglo a lo establecido en los Tratados (Brehon, 2020) pues las competen-cias en salud pública radican exclusivamente en los Estados miembros, recayendo en la UE únicamente la función de apoyar, coordinar o complementar las acciones adoptadas por estos últimos (Art.168 del Tratado de la Unión Europea, Título XIV).

Pese a esta limitada capacidad de actuación, con cada uno de los shocks sanitarios sufridos, la UE ha reforzado sus instrumentos1, destacando entre los más recientes los nuevos mecanismos para impulsar la inversión, como la Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus, con 37.000 millones de euros y el Instrumento de ayuda de emergencia, así como la Estrategia de vacunas de la UE, para impulsar la investigación, el desarrollo y la pro-ducción (véase Recuadro 3).

Dado lo restringido de sus competencias, hay incluso quien defiende que la gestión por la UE no cabría ser catalogada como deficitaria sino como un nuevo «res-cate» a los países facilitando aquello a donde no llega-ban por sí mismos, ya sean adquisiciones conjuntas o redes de apoyo al desarrollo de la vacuna, en aplicación del principio de subsidiariedad (Greer, 2020b). Más aún,

1 Fundamentalmente, la Red de vigilancia epidemiológica y de control de las enfermedades transmisibles; el mecanismo de Protección Civil (CPM) ante todo tipo de desastres; el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades (ECDC), así como la Decisión 1082/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre amenazas transfronterizas graves para la salud y el Comité de Seguridad Sanitaria.



el papel de la UE ha resultado determinante para abor-tar algunas manifestaciones de repliegue proteccionista de los Estados soberanos ante las situaciones de esca-sez de recursos sanitarios que se dieron en los comien-zos de la pandemia (Deutsch, 2020) alejadas del ideal de solidaridad que impregnaba los Tratados fundacionales.

En este contexto, todos los países fueron adoptando medidas más o menos drásticas de salud pública a través del distanciamiento social y la paralización de actividades, con el fin de frenar la propagación y evi-tar el colapso de los sistemas sanitarios derivados de una expansión incontrolada del virus. La eficacia de las medidas adoptadas por los Gobiernos en la reducción de muertes por COVID-19 parece relacionarse con la prontitud y el nivel de rigor de las mismas, mientras que no existiría un instrumento óptimo de reducción de la

propagación por sí solo (p. ej., el cierre de centros esco-lares) sino que la efectividad dependería de la aplica-ción de un cocktail de medidas equilibrado (Dergiades et al., 2020). Su combinación estaría en función de las circunstancias objetivas de cada país (movilidad, nivel de envejecimiento, concentración de la población, medios de transporte usados, etc.) así como de otras más de carácter cultural (como la tolerancia de la pobla-ción hacia la restricción de las libertades individuales, la confianza en las instituciones o el grado usual de cumplimiento de las normas), además de las jurídico-político-administrativas (Greer et al., 2020a). De modo que no es de extrañar que, dentro de la similitud del tipo de medidas de distanciamiento social e hibernación de la economía adoptadas, sus características, inten-sidad, duración y ritmo de desescalada hayan diferido

RECUADRO 2

COVID-19. EFECTOS Y OPORTUNIDADES EN LA SALUD Y LOS SISTEMAS SANITARIOS

Efectos en la salud y en la sanidad Oportunidades

— Retraso de consultas, diagnósticos, pruebas, tratamientos e intervenciones

— Aumento de las discapacidades y patologías crónicas entre la población que ha sobrevivido a la enfermedad

— Saturación de servicios médicos: del colapso de las urgen-cias y UCI a la atención primaria y los servicios de rehabi-litación

— Aumento de las desigualdades en salud (doble desigualdad) — «Pandemia mental» (OMS): auge de las enfermedades men-

tales asociadas a la pandemia y sus efectos sociales — Impacto del sedentarismo durante el confinamiento en la sa-

lud neuromuscular, cardiovascular y metabólica — Escasez de personal sanitario y auxiliar — Cierre de centros sanitarios privados y aumento del desem-

pleo entre el personal sanitario — Competencia entre países por los recursos y el desarrollo de

vacunas y patentes

— Priorización del gasto en salud y la sanidad: inversión, recur-sos y eficacia - Valorización de las medidas preventivas y la salud pública en los modelos sanitarios: impulso a la aten-ción primaria y la rehabilitación - Refuerzo de la inversión en la industria nacional y comunitaria para la producción de material sanitario de protección personal

— Colaboración entre países y creación de recursos compar-tidos

— Visibilización de las desigualdades en salud y sus conse-cuencias en las pandemias: desarrollo de estrategias

— Rediseño y mejora de la protección por incapacidad temporal y extensión a colectivos excluidos

— Refuerzo de la colaboración público-privada en la gestión de pandemias y sus consecuencias

— Anticipación de los problemas de salud mental y refuerzo de las estructuras de salud en este nivel

— Impulso a la innovación médica y a la investigación en va-cunas

— Accesibilidad universal a las vacunas — Refuerzo de la cooperación internacional en I+D en salud — Refuerzo de las competencias comunitarias en salud pública — Desarrollo de instrumentos preventivos y protocolos a nivel

comunitarioFUENTE: Elaboración propia.



bastante (véase Recuadro 4). Se ha discutido también sobre su impacto en la salud de la población aunque, si bien estas medidas exacerban las desigualdades sociales, no hay evidencia de que tales efectos sean equiparables a los estragos de esta enfermedad. En cambio, un primer estudio realizado en 11 países euro-peos estima que estas medidas habrían salvado más de tres millones de vidas (Flaxman et al., 2020).

Es más, aunque en un principio se discutió sobre el impacto que estas medidas tendrían sobre la actividad económica, pronto se puso de manifiesto que el dilema entre salud y economía no era tal. De hecho, según algu-nas estimaciones (Bodenstein et al., 2020), el coste eco-nómico de «no hacer», es decir, de dejar que el virus se propagara sin adoptar medidas drásticas esperando alcanzar alguna suerte de inmunidad colectiva, habría supuesto una caída de la producción de casi el doble de la ocasionada por las medidas de confinamiento y

distanciamiento social como consecuencia del impacto de la enfermedad sobre la oferta de trabajo.

3. Impacto de la pandemia sobre los mercados de trabajo en la UE

Las medidas para contener la pandemia y la hiber-nación de la actividad económica, junto a los primeros impactos sobre el comercio internacional, asesta-ron un duro golpe a los mercados de trabajo de los Estados miembros, en un momento en el que algunos de ellos acababan de recuperar la situación previa a la crisis anterior (Comisión Europea, 2019). Las primeras estimaciones presentadas por la Comisión en prima-vera fueron muy explícitas, la tasa de desempleo en la UE aumentaría desde el 6,7 % del ejercicio 2019 a un 9 % a finales de 2020, retrocediendo solo en parte en 2021, hasta el 8 % (Comisión Europea, 2020b).

RECUADRO 3

INICIATIVAS COMUNITARIAS DE APOYO A LOS EE MM EN EL ÁMBITO DE LA SALUD PÚBLICA

Activación de un Comité científico para formular directrices sobre medidas de gestión de riesgos (17.03.2020).

Directrices CE para suministro, transporte rápido, disponibilidad de medicamentos, antitrust y prevenir escasez.

Decisiones sobre normas armonizadas para equipos de protección individual (EPI).

Puesta a disposición gratuita de todas las normas europeas armonizadas.

Orientación, coordinación y flexibilización de licitaciones para la adquisición conjunta de EPI y material sanitario.

Orientación en la producción de equipos e impresión en 3D.

Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus: 37.000 millones de euros de los fondos de la UE para dar liquidez a pymes, sector sanitario y garantizar suministro de EPI y material sanitario (rescEU) (01.03.2020).

● Instrumento de Ayuda de Emergencia de la UE: 2.700 millones de euros de apoyo directo a los sistemas sanitarios nacionales, entrega de equipos de protección, desplazamiento de pacientes y desarrollo de medicamentos y métodos de análisis (Consejo Europeo 14.04.2020).

● Estrategia de vacunas de la UE para acelerar investigación, desarrollo, fabricación y distribución (CE 16.06.2020).

● Iniciativa de Solidaridad Sanitaria de la Unión Europea (unos 6.000 millones de euros) para prestar apoyo directo a los sistemas sani-tarios de los Estados miembros de la UE.

Hoja de ruta europea para levantar progresivamente las medidas de confinamiento (15.04.2020).

FUENTE: Elaboración propia.



RECUADRO 4

MEDIDAS DE CONTENCIÓN DE LA PROPAGACIÓN ADOPTADAS A NIVEL NACIONAL

Medidas Observaciones Países que las adoptaron

Declaración estados legales de emergencia

No se declararon en Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, Croa-cia, Eslovenia, Grecia, Irlanda, Islandia, Noruega, Países Bajos y Suecia.En cualquier caso, las figuras jurídicas y sus requisitos difieren (p. ej: aprobación parlamentaria o prerrogativa del gobierno). También el ámbito de aplicación (estatal/regional e incluso local como p.ej. «estado de calamidad» en Lisboa).

Salvo IT (31.01) y LT (26.02), la mayoría (BG, CZ, DK, SK, ES, EE, DI, HU, LV, los adoptaron entre el 11 y el 17.03. Ex-cepciones: LU (19.03), PL (20.03), FR (21.03) y UK (23.03).En algunos se levantaron ya a mediados de mayo (CZ, EE, FI) generalmente de forma gradual prevista en la mayoría hasta mediados/finales junio y en otros hasta bien entrado julio: FR (10.07) PL: indeterminado; RO (16.07) BU (15.07), IT (31-07).

Cuarentena interna y/o confinamiento domiciliario

No se impuso en DE, HR, EE, FI, LV y SE.Parcialmente impuesto en: BU (21.03 a 6.05), DK (13/18.03 a 13.04), SK (8 a 13.04), SI (20/30.03-30.04), LT (10.04 a 27/30.04), NL (23.03/15.06) y P (9.04/13.04). En EEE: Norue-ga (16.03/20.04).

AT (16.03/1.05), BE (18.03 a 4/10.05); CZ (16.03/24.04);CY (24.03-4/21 May, 1 Jun); ES (14.03 a 2,4,11,25 May 8,15,19,21 Jun); FR (17-24.03 a 11,30 May 2 Jun); EL (23.03 a 4,11,25 May); HU (28.03 a 4,18 May); IE (28.03 a 5,18 May 8,29 Jun); IT (9.03 a 4,18 May, 3 Jun); PL (25,31.03 a 20.04); UK (23.03 a 13.05,1.06 y 4 Jul); RO (25.03 a 15.05-1.06).

Toque de queda

No se impuso en 26 de los 28 países de la UE. HU (28.03 a 4/18.05) y RO (23.03/15.05).

Cierre de fronteras

Medida muy variable en su alcance. Incluso en países multi-fronterizos, las fechas y el tratamiento ha sido distinto.Decisiones UE:— Cierre de fronteras exteriores (17.03-15.06) con recomen-

dación de la CE de extenderlo hasta el 30.06.— Recomendación de reapertura de fronteras interiores

antes del 15.06.— Recomendación de reabrir fronteras exteriores a residen-

tes de 15 terceros países considerados «seguros» a partir del 1 de julio.

Aproximadamente desde mediados de marzo todos los paí-ses cerraron sus fronteras, abriéndolas parcialmente entre mediados de mayo y comienzos de julio.

Cierre comercios no esenciales

En la UE solamente en SK, FI y LV no cerraron. Entre los países del EEE, tampoco lo hicieron Noruega e Islandia.

Adoptado en casi todos los países entre el 11.03 (IT) y el 23.3 (UK). Reapertura, en su mayoría entre el 20.04 (DE, DK) y mediados de mayo/primera quincena junio, generalmente gradual según desescalada en varias fechas.

Cierre locales hostelería, ocio y culturales

La reapertura está siendo gradual y sometida a requisitos de aforo, distancia y adopción de medidas higiénicas.En los países con estructura política federal o descentraliza-da (como DE o ES) existe una importante diversidad territo-rial de medidas, adaptadas a la realidad de cada región.

La mayoría cerraron entre el 13.03 y el 19.03 para volver a abrir entre mediados de mayo y mediados de junio. En 12 países se mantienen restricciones parciales a la aper-tura.

Prohibición concentracio-nes masivas y eventos públi-cos >500

En 8 países se han comenzado a autorizar, generalmente de modo parcial, en diversas fechas entre junio y septiembre.

Se prohibieron en todos los países en las 2ª o 3ª semana de marzo.En 19 países continuaban vedados.

Suspensión enseñanza presencial

Continúa suspendida por completo en Irlanda o Italia.En algunos países la decisión está descentralizada territo-rialmente y aunque se ha autorizado la reanudación no sig-nifica, como en España, que se haya hecho uso de ella. La reanudación parcial en algún caso ha tenido que revertirse por rebrotes.

Suspendida y autorizada su reanudación parcial durante curso 2019-2020 en DE, AT, BE, CZ, CY, HR, DK, SK, SI, ES, EE, FI, FR, EL, HU.

FUENTE: Elaboración propia a partir de CIDOB (2020) (situación a 5.07.2020).



Estas previsiones iniciales fueron revisándose al alza a medida que se retrasaba la vuelta a la normalidad y aumentaba la incertidumbre sobre la posibilidad de un rebrote en la segunda mitad de año2.

2 En julio de 2020, la Comisión Europea presentó una revisión de las previsiones en las cuales el descenso del PIB en la UE y la zona euro era mayor que el previsto inicialmente para 2020 pero la recuperación en 2021 sería más dinámica, aunque con crecientes divergencias entre los Estados miembros.

A pesar de su provisionalidad, la Comisión Europea ya apuntaba que como consecuencia de esta crisis, de naturaleza muy diferente a la anterior, aumentarían las divergencias económicas, financieras y sociales entre los Estados miembros, poniendo en riesgo la propia construc-ción del mercado único. La Comisión dejaba claro que la pandemia provocaría un aumento asimétrico de las tasas de desempleo entre los países de la UE (véase Gráfico 1), no solo por la diferente capacidad o eficacia de las medidas

GRÁFICO 1

PRIMERAS ESTIMACIONES SOBRE EL IMPACTO EN EL PIB PER CÁPITA Y EN EL DESEMPLEO (2019 Y VARIACIÓN PREVISTA PARA 2019-2021)

FUENTE: Elaboración propia a partir de Eurostat y AMECO (datos extraídos en julio de 2020).

EU BE

BG

CZDK

DE

EE

IE

GR

ES

FRHR

ITCY

LVLT

LU

HU

MT

NL

AT

PL

PT

ROSI

SK

FI

SEUK

50

PIBpc 2019 (UE27=100)

Variación UE27: 1,2 p.p.

UE: 6,7 %

UE27: 100

100 150 200 250 3000-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

UE27: -2,05 %

Var

iaci

ón P

IBpc

201

9-20

21 (%

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019-

2021

(p.p

.)

Tasa de desempleo 2019 (% población activa)

0 5 10 15 20-1

-0,5

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

DE AT LU CYIT

FR

SEHU

CZ UKPLNL

EEIE LVLT

ES

GR

HRPT EIEIEUSKBE

RORG

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SIDK



RECUADRO 5

PRINCIPALES MEDIDAS LABORALES Y SOCIALES DE LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UE-28

Objetivo Medidas Estados miembros (algunos ejemplos)

Protección de la salud y la seguridad en el trabajo y por enfermedad

Ayudas a empresas para materiales de protección personal. Italia.Mejora de coberturas públicas protección por enfermedad. Dinamarca, Estonia o Finlandia.Consideración de contingencia profesional para bajas de trabajadores sanitarios.

Bélgica, España (para todos los trabajadores) o Italia.

Extensión de las prestaciones de baja por enfermedad a colectivos peor cubiertos (p. ej., autónomos o trabajadores no estándar).

Alemania, España, Finlandia, Lituania o Eslovaquia.

Eliminación o reducción de periodo de carencia para acceder a baja. Dinamarca, Estonia, Francia o Irlanda.Facilidades para tramitación administrativa de los certificados médicos. Finlandia.

Protección de los trabajadores de servicios esenciales

Consideración de accidente laboral para trabajadores contagiados. España o Italia.

Medidas ad hoc de conciliación vida laboral y familiar. Alemania, Austria, Dinamarca, Francia, Letonia, Países Bajos o Reino Unido.

Redefinición prestaciones por incapacidad temporal para cubrir riesgo para la salud, guarda legal menores o cuidado dependientes.

Italia, Letonia o Portugal.

Ayudas/subvenciones a trabajadores esenciales con salarios bajos. Italia.

Fomento del teletrabajo

Prioridad al teletrabajo. Todos los Estados miembros.Flexibilización de la regulación del teletrabajo. Eslovaquia o Hungría.Ayudas financieras y asistencia técnica a las pymes. España o Italia.Ayudas a los teletrabajadores para cobertura de gastos. Bélgica.

Protección temporal al empleo y protección por desempleo

Esquemas temporales de reducción o regulación de empleo (Kurzarbeit, ERTE, desempleo temporal, actividad parcial).

Todos los Estados miembros, excepto Estonia y Polonia, introdujeron nuevos subsidios salariales.

Flexibilización de las prestaciones por desempleo para proteger a los trabajadores vulnerables y a los autónomos.

Alemania o España.

Cambios en las normas de protección contra el despido, más controles o prohibiciones.

Eslovaquia, España, Finlandia, Francia, Grecia o Italia.

Conciliación vida familiar y laboral

Equiparación a incapacidad temporal a los trabajadores con hijos menores a cargo.

Francia.

Excedencia remunerada para cuidado de hijos/cuidado dependientes. Alemania, Eslovenia, Finlandia, Grecia Italia, Lituania, Portugal o Rep. Checa.

Servicio o cheques guardería para padres trabajadores, servicios esenciales o niños en situación de vulnerabilidad.

Alemania, Dinamarca, Italia, Letonia o Países Bajos.

Reducción de jornada con compensación económica. Bélgica.

Protección social colectivos más vulnerables

Prohibición o suspensión desahucios. Alemania, Bélgica, España, Francia, Hungría, Luxemburgo, Países Bajos o Reino Unido.

Aplazamientos pagos de hipotecas u otros préstamos. Bélgica, España, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Portugal, Rep. Checa o Reino Unido.

Prohibición cortes o aplazamientos pagos de suministros (luz, gas). Bélgica, España o Francia.Aplazamientos, préstamos o ayudas para pagar alquileres. Alemania, Bélgica, España, Grecia, Irlanda

o Luxemburgo.Ayudas directas o prórrogas automáticas de subsidios a colectivos vulnerables.

Austria, Eslovenia, España, Hungría, Italia o Letonia.

Medidas especiales para las personas «sin techo». Francia, Irlanda o Reino Unido.

FUENTE: Elaboración propia a partir de OECD (2020a) y OECD (2020b).



de política económica, sino porque la estructura produc-tiva y las vulnerabilidades previas a la crisis condiciona-rían la recuperación posterior de los mercados de trabajo. Parecía evidente, incluso desde el principio, que aquellas economías con una mayor especialización en actividades relacionadas con ocio, turismo, hostelería, viajes o ser-vicios personales, caracterizadas a su vez, en términos generales, por unos mercados de trabajo con una mayor presencia de trabajadores temporales, jóvenes, ocupa-dos de baja cualificación o con menores destrezas digita-les, sufrirían un mayor impacto y tardarían más tiempo en recuperar la situación previa a la pandemia.

Medidas sociolaborales en los diferentes Estados miembros

Ante el riesgo de colapso de sus mercados de trabajo, los Estados miembros pusieron rápidamente en marcha distintas iniciativas para paliar el efecto de la pandemia sobre la actividad empresarial, con el objetivo de asegurar la supervivencia de las empresas y de evitar la destruc-ción de tejido productivo y de empleo. No obstante, como se ha señalado, la incidencia de la pandemia no ha sido la misma entre los socios comunitarios, por lo que tampoco lo fue la respuesta dada por sus Gobiernos, resultando en distintos grados de hibernación de la actividad y de movi-lidad de los ciudadanos, con efectos muy dispares sobre la actividad económica y el empleo. Además, entre aque-llos Estados miembros que optaron por un confinamiento más estricto, también se dieron diferencias en la defini-ción de las actividades consideradas esenciales.

La definición y puesta en marcha de las medidas, su alcance y duración respondieron, además, a las parti-cularidades de los mercados de trabajo y a la situación socioeconómica en cada Estado miembro. Asimismo, las diferencias en los sistemas de protección social preexistentes o el margen fiscal3 de cada país deter-

3 A pesar de la suspensión temporal del marco de reglas fiscales europeas desde los primeros meses de la crisis, la diferente potencia de las iniciativas por parte de los Estados miembros respondería también al distinto margen presupuestario con el que contaban.

minaron las opciones de política social y laboral final-mente aprobadas (véase Recuadro 5).

Las primeras actuaciones de carácter sociolaboral se destinaron a asegurar la salud y la seguridad en el lugar de trabajo (OECD, 2020a). Además, se rede-finieron las prestaciones por incapacidad temporal para que cubrieran a los trabajadores que no podían continuar su actividad por enfermedad o por razones de riesgo para su salud, de guarda legal de menores o de cuidado de dependientes. En algunos países, estas soluciones se extenderían también a los traba-jadores más vulnerables o desprotegidos (por ejem-plo: trabajadores temporales, en periodo de pruebas, empleadas de hogar o trabajadores de temporada o fijos discontinuos) incluidos los autónomos o aquellos empleados con periodos de cotización insuficientes.

Los trabajadores en los sectores esenciales fueron objeto de una protección especial; aunque también se sacrificaron temporalmente algunos de sus derechos, como la derogación del máximo de horas trabajadas en Francia. Y es que se observaron tensiones en la oferta de trabajo por las restricciones a la movilidad de las personas, como el caso de los trabajadores sanita-rios en Luxemburgo o los del campo en España.

Prácticamente todos los Estados miembros impulsa-ron distintas fórmulas de trabajo a distancia y teletra-bajo. Se relajaron las regulaciones preexistentes relati-vas al teletrabajo o se apoyó técnica y financieramente a las pymes para poder llevar a cabo su actividad de manera telemática, ya que, por lo general, el pequeño empresariado presenta un peor desempeño en cuanto a la digitalización de su actividad (CES, 2020). Se establecieron iniciativas de conciliación familiar y laboral, si bien en algunos países se circunscribieron a los traba-jadores de servicios esenciales, lo que obligó, en esos casos, a los teletrabajadores con cargas familiares a acompasar sus tareas laborales con la de los cuidados, viéndose especialmente afectadas las mujeres.

Pero en una gran parte de los sectores ni empre-sas ni trabajadores pudieron continuar con su activi-dad normal ni tampoco pudieron recurrir al teletrabajo.



A diferencia de la anterior crisis, todos los Gobiernos europeos establecieron rápidamente medidas para evitar que la interrupción de la actividad se tradujera en desempleo, intentando preservar el vínculo entre empresas y trabajadores.

Para ello la mayoría de los países desplegaron esquemas de reducción o regulación de empleo4 finan-ciados con fondos públicos, de modo que en Francia Italia o Luxemburgo casi la mitad de los trabajadores habrían quedado cubiertos por estos programas, segui-dos de Eslovenia, Croacia, Austria, Bélgica e Irlanda con alrededor de un tercio de los ocupados, o Alemania, España, Reino Unido y Países Bajos con casi un cuarto (Müller & Schulten, 2020). También se flexibilizaron o ampliaron las prestaciones por desempleo para cubrir adecuadamente a los trabajadores más vulnerables y la pérdida de actividad de los autónomos.

Más allá de su efecto directo sobre la salud y el empleo, la crisis de la COVID-19 ha provocado, asi-mismo, situaciones insostenibles para los colectivos y los hogares más vulnerables. Hogares donde nin-guno de sus miembros trabaja o cuyos ingresos son muy bajos e incluso irregulares, se vieron, en muchos casos, confinados en viviendas con problemas de habitabilidad, con poca o ninguna dotación de servi-cios básicos, no ya de servicios de las tecnologías de la información y la comunicación, que han ahondado las brechas sociales en educación, en asistencia sani-taria o en atención a la dependencia. Se aprobaron, entre otras medidas, moratorias de alquileres o de cuotas hipotecarias, se prohibieron los desahucios y los cortes de suministros. Algunos países aceleraron las reformas para completar sus esquemas de pro-tección social, como ocurrió en España con la crea-ción del ingreso mínimo vital que pretendía, además

4 En Alemania o Austria se aplicó la modalidad de Kurzarbeit (trabajo de jornada reducida), en Bélgica, Luxemburgo, Países Bajos y Francia esquemas de «desempleo temporal o parcial», aunque el país galo cambió su denominación a «actividad parcial» (Müller & Schulten, 2020). Algunos países optaron por pagar las prestaciones de manera directa a los trabajadores (Bélgica o España), mientras que otros lo harían a través de subsidios salariales a las empresas (como Dinamarca o el Reino Unido).

de gestionar el trade off entre la necesaria velocidad de las ayudas y su condicionalidad, alcanzar a aquella parte de la población en riesgo de pobreza extrema no cubierta por ninguna de las medidas anteriores.

Principales iniciativas comunitarias en el ámbito sociolaboral

Por su parte, la Unión Europea ha acompañado a los Estados miembros en su lucha contra la pande-mia y contra sus nefastos efectos económicos y socia-les. Junto a la Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus anteriormente mencionada, se aprobó la iniciativa SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency) (Comisión Europea, 2020c) para apoyar, a través de préstamos, a los países que necesiten financiar sus esquemas de reducción de empleo o las medidas de protección de rentas para los trabajadores autónomos. El SURE fue puesto en mar-cha rápidamente, dado que ya existía un elevado con-senso en el seno de la Unión sobre su idoneidad para hacer frente a una crisis como la actual. De hecho, los efectos de la crisis de 2008 sobre los mercados de trabajo y las condiciones socioeconómicas de los tra-bajadores habían abierto el debate sobre la pertinen-cia de establecer un sistema europeo de desempleo que contribuyera a reducir el riesgo macroeconómico y a su vez protegiera las situaciones de paro, evitando una mayor divergencia en términos de pobreza y priva-ción material entre los Estados miembros (Eurofound, 2019). La construcción de una prestación o sistema como tal chocaba con la competencia exclusiva de los Estados en materia de protección social, resultando por ello más adecuada la creación de un nuevo fondo finalista de apoyo financiero como el SURE.

También se modificaron las normas del Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas, FEAD, (Comisión Europea, 2020d) y se reforzó finan-cieramente para poder responder a las nuevas situa-ciones de pobreza y privación material que han ido surgiendo durante la pandemia en algunos países.



A principios de julio, la Comisión Europea aprobó la iniciativa Apoyo al empleo juvenil: un puente hacia el empleo para la próxima generación (Comisión Europea, 2020e), en el marco de su Plan de recupera-ción, Next Generation EU, como respuesta a la espe-cial incidencia que estaba teniendo la crisis sobre los jóvenes que, en una primera estimación, había dejado sin empleo a uno de cada seis y planteaba un pano-rama muy sombrío para la incorporación al mercado de trabajo de una gran parte de la juventud europea.

4. Brechas sociolaborales: riesgo de retroceso en el proceso de convergencia real

El impacto sobre el mercado de trabajo no solo será diferente en términos absolutos de desempleo, sino que también provocará importantes retrocesos en ámbitos en los que ya existían amplias brechas labora-les y sociales tanto entre los Estados miembros como dentro de sus territorios. Estas diferencias se refie-ren fundamentalmente a la menor participación de las mujeres en los mercados de trabajo, la especial inci-dencia del desempleo sobre los jóvenes, la precarie-dad asociada a la excesiva temporalidad en algunos segmentos laborales, la desprotección de los empren-dedores individuales o la vulnerabilidad resultante de una baja cualificación o pobre digitalización.

Al respecto, resulta especialmente revelador el estu-dio de Fana et al. (2020) sobre el impacto potencial de las medidas de confinamiento, que llama la aten-ción sobre la concentración asimétrica de los efectos negativos en determinados Estados miembros ―dada su diferente especialización productiva5 y el distinto grado de incidencia de la pandemia―. Además, estos

5 Clasificación de los sectores productivos en: «Esenciales»: sanidad, alimentación, servicios de luz, agua o energía, en ellos, los trabajadores continuaron trabajando durante el confinamiento; «Teletrabajables» y, por ello, activos como educación, finanzas, seguros o telecomunicaciones; «Activos en parte»: actividades minoristas y manufacturas químicas y papel; «Prácticamente no esenciales»: resto de manufacturas, reparaciones y construcción; «Cerrados»: los relacionados con el turismo, el ocio, la restauración o algunos servicios personales no esenciales.

efectos resultaban especialmente dañinos para los trabajadores vulnerables, al estar más intensamente ocupados en las actividades especialmente afectadas tanto por la pandemia como por las medidas de confi-namiento y de distanciamiento social (véase Gráfico 2).

Los países con una mayor proporción de ocupados en actividades «cerradas» ―ocio, turismo, hostelería, viajes o servicios personales―, que se desenvolverán durante un tiempo bajo estrictas medidas de seguridad e higiene, tendrán una mayor dificultad para una vuelta a la normalidad prepandemia, por lo que su recupe-ración resulta incierta e íntimamente ligada al descu-brimiento de una vacuna o una cura eficaz. En el con-junto de la UE, estos sectores emplean alrededor de un 10 % de la población ocupada y su peso es mayor en los países del sur de Europa. Dichas actividades pre-sentan de media una participación femenina superior al resto de sectores, característica que comparten la mayor parte de los Estados miembros, y también sus plantillas son más jóvenes (véase Gráfico 2). Estos dos colectivos ―mujeres y jóvenes― ya sufrían anterior-mente dificultades para su integración en el mercado de trabajo (Comisión Europea, 2019). Es más, en este sec-tor «cerrado» o de apertura limitada en el desconfina-miento predominan los contratos temporales ―aunque con una disparidad muy elevada entre países, como muestra la amplia dispersión de los datos― y cuenta con una mayor presencia de trabajadores autónomos respecto al resto de actividades, como reflejo de distin-tas características institucionales de los mercados de trabajo de la UE. La diferente protección que reciben en los distintos Estados miembros ha quedado reflejada en la definición de las medidas de urgencia para resol-ver el impacto laboral de la pandemia.

Asimismo, aunque en estos sectores «cerrados» la presencia de trabajadores de baja cualificación o de los capacitados para teletrabajar es cercana a la media, las disparidades que se observan entre los Estados miembros revelan el diferente margen de maniobra del que disponen los socios a la hora de considerar la recualificación de los trabajadores o su movilidad



GRÁFICO 2

CARACTERÍSTICAS DE LOS TRABAJADORES DE LA UE-28 SEGÚN ACTIVIDADES CLASIFICADAS POR SU GRADO DE APERTURA EN EL CONFINAMIENTO.

DISPERSIÓN ENTRE LOS ESTADOS MIEMBROS

NOTA: ● indica el valor medio de la UE-28. ● indica valores atípicos del box-plot.FUENTE: Elaboración propia a partir de Fana et al. (2020).

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Esenciales Teletrabajable Activosen parte

Prácticamenteno esenciales

Cerrado Total_eco Esenciales Teletrabajable Activosen parte


Cerrado Total_eco





Cerrado Total_eco





Cerrado Total_eco

% mujeres

05

101520253035404550

% jóvenes

05

1015202530354045

% autónomos

0

5

10

15

20

25

30

35

40% temporales

0102030405060708090

100 % baja cualificación

50

1015202530354045 % teletrabajo

15,714,2 14,2 13,0 12,7 11,6 11,4 10,9 10,8 10,8 10,7 9,9 9,5 9,4 8,8 8,8 8,8 8,7 8,5 8,3 8,3 7,9 7,8 7,8 7,6

6,34,7

11,79,9

0

5

10

15

20

MT ES CY GR IE IT HR EE AT LV PT NL FR SE FI BG CZ HU DK DE SI LU SK BE LT PL RO UK EU

Promemoria: Peso sector «cerrado» (% VAB)



entre sectores como modo de recuperar su actividad laboral en el medio y largo plazo.

Todo ello indica que la salida de la crisis de los mer-cados de trabajo no va a ser sincronizada, ni entre Estados miembros ni dentro de cada uno de ellos, de modo que se necesitarán intervenciones muy especí-ficas, prácticamente de carácter quirúrgico, por activi-dad productiva, para evitar que el impacto resulte en una cronificación de la situación de desempleo entre los colectivos más vulnerables6.

Llegados a este punto, cabe recordar que unos pocos meses antes de la irrupción de la pandemia, la nueva Comisión Europea iniciaba su andadura con una clara apuesta por la transición ecológica de la Unión, la digitalización de todas las áreas de la socie-dad y por la equidad intergeneracional. Con el obje-tivo de que estas transformaciones fueran socialmente justas y equitativas, la nueva Comisión lanzaba su estrategia social, A strong social Europe for just tran-sitions, COM (2020a) 14 final, donde subrayaba la necesidad de reducir la desigualdad para poder des-plegar todo el potencial cohesionador del crecimiento económico y garantizar con ello la equidad entre gene-raciones, y asimismo, reivindicaba el papel del Pilar Europeo de los Derechos Sociales como el instrumento óptimo de coordinación para su logro. La Comisión señalaba que en Europa, a pesar de constituir uno de los lugares del mundo con mejores niveles de vida, con-diciones de trabajo y protección social, existían situa-ciones de especial vulnerabilidad: hogares con dificulta-des para llegar a fin de mes, niños y jóvenes sin acceso a una educación o asistencia sanitaria de calidad y per-sonas de edad avanzada o con algún grado de discapa-cidad sin acceso a servicios asistenciales.

Más de una década después de la anterior cri-sis económica, se observa como la convergencia real de carácter multidimensional ha experimentado

6 Es más, Fana et al. (2020) apuntan que estos trabajadores vulnerables son, además, los que perciben las rentas más bajas del conjunto de ocupados, y hace probable que, ante la situación sobrevenida de desempleo provocada por la pandemia, aumente su fragilidad financiera.

un estancamiento e incluso ha llegado a retroceder (Eurofound, 2019). Pero lo que resulta realmente pre-ocupante, en el actual contexto de crisis, es que los logros de convergencia en el ámbito social parecen estar sometidos al ciclo económico, con avances en las épocas de bonanza y retrocesos en las fases de recesión7. Las crisis provocan divergencia a la baja, es decir, un empeoramiento de los indicadores y un aumento de las disparidades entre los Estados miem-bros, en las tasas de empleo, paro y desempleo de larga duración, así como de la tasa de NEET (jóvenes que ni estudian, ni trabajan, ni reciben formación), de la proporción de personas en riesgo de pobreza y exclu-sión social o de las necesidades médicas no cubier-tas (Eurofound, 2019). Junto al carácter procíclico de estas variables, cabe señalar, además, que durante estos últimos años no se han logrado avances signifi-cativos en la reducción de la desigualdad de ingresos ni en una mayor eficacia de los sistemas de protección social a la hora de reducir la pobreza. Es más, la situa-ción en estos ámbitos es cada vez más precaria y las divergencias entre los socios son cada vez mayores. La crisis originada por la pandemia supone, en conse-cuencia, un riesgo nada desdeñable de profundización de las divergencias sociales en la UE.

5. Efectos en las condiciones de vida, el bienestar y la cohesión social

Disponer de sistemas de protección social fuertes e inclusivos está marcando la diferencia en la resiliencia de la sociedad y la capacidad de recuperación de las economías, ahondando la brecha entre países a nivel mundial. En este escenario, la Unión Europea cuenta con una indudable ventaja comparativa poniendo en valor el modelo social europeo y la extensión de institu-ciones como el acceso a sistemas sanitarios públicos

7 Aunque es cierto que durante estos últimos años se ha producido una convergencia al alza en abandono escolar prematuro, la escolarización de menores de 3 años o la brecha de género en el empleo.



o el derecho de los trabajadores a prestaciones de incapacidad temporal durante el periodo de baja por enfermedad8.

8 A nivel mundial, pese a que los trabajadores de la economía formal están protegidos por incapacidad temporal desde el primer día de la baja en el 73 % de los países (no estándolo incluso en algunos de ingresos altos, como EE UU), los trabajadores informales están excluidos y el 58 % de los países no protegen a trabajadores autónomos y de la gig-economy (Heymann, 2020).

Sin embargo, también se registran importantes caren-cias y diferencias entre los sistemas de protección social en cuanto a su alcance subjetivo y su intensidad protec-tora debido al carácter nacional de las competencias en esta materia. Como ya se ha anticipado, la COVID-19 ha forzado a algunos países a completar sus esquemas de protección social o a acelerar la aprobación de cam-bios que estaban siendo debatidos en los últimos años para proteger a las personas en situación de mayor

RECUADRO 6

MEDIDAS ADOPTADAS PARA PREVENIR LA PRIVACIÓN Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL

Tipos de medidas Ejemplos En algunos de los siguientes Estados miembros*

Ayudas en forma de renta para trabajadores en riesgo excluidos de la protección social

Creación de nuevos subsidios o ayudas a colectivos como autó-nomos, trabajadores temporales, freelancers, artistas o trabaja-dores al servicio del hogar familiar.

Chipre, Dinamarca, Estonia, Grecia, España, Finlandia, Hungría, Italia, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Rumanía. Eslovenia, Noruega y Reino Unido.

Ampliación del acceso a la asistencia sanitaria

— Impulso de la receta electrónica.— Refuerzo del acceso efectivo de los migrantes al sistema

sanitario.— Fondos de refuerzo de la atención sociosanitaria a domicilio.

Austria, Grecia, España, Irlanda, Italia, Lituania, Portugal, Reino Unido.

Mantenimiento de la vivienda

Medidas para proteger a los arrendatarios y titulares de hipote-cas, como diferimiento de pagos, moratoria de hipotecas, líneas de crédito especiales y refuerzo de las ayudas.

Austria, Grecia, España.

Prevención del sobreendeudamiento

— Moratorias y refinanciación de créditos al consumo, flexibiliza-ción de plazos de pago.

— Reducción de impuestos locales a personas más afectadas.

Hungría, Letonia, Portugal, España y Reino Unido.

Protección de colectivos especialmente vulnerables

— Refuerzo de los fondos preexistentes contra la pobreza infan-til y flexibilización de los requisitos de acceso a los mismos.

— Asignación de partidas para cobertura de necesidades básicas, refuerzo de los sistemas de garantía de ingresos mínimos.

— Medidas de apoyo a la conciliación para familias trabajadoras de bajos ingresos.

— Créditos sin interés para estudiantes universitarios. — Ayudas extraordinarias de pago único para jubilados de renta

baja o personas con discapacidad. — Flexibilización de plazos de procedimientos de extranjería y

extensión de acceso a servicios públicos de los solicitantes.

Austria, Alemania, Grecia, España, Francia, Italia, Luxemburgo, Portugal, Eslovenia.

Provisión de servicios en especie

Bancos de alimentos, «cheques comedor», comida a domicilio, medicamentos y apoyo psicológico, generalmente gestionados por los ayuntamientos.

Bélgica, Grecia, Croacia, Italia.

* NOTA: Se consideran los 27 países comunitarios, Reino Unido y Noruega.FUENTE: Elaboración propia a partir de Eurofound (2020c) y Eurofound (2020d).



vulnerabilidad económica. Así, se han implantado o extendido esquemas de ingresos mínimos de carácter universal o incluso se han aprobado medidas de apoyo económico a colectivos tradicionalmente excluidos de la protección por desempleo o con un acceso muy limitado a la misma, como los trabajadores en periodo de prueba, los autónomos, los trabajadores a tiempo parcial, las per-sonas al servicio del hogar familiar o los trabajadores de la gig-economy. Pese a la adopción de las distintas medi-das de sostenimiento de rentas, el enorme impacto eco-nómico de la crisis sanitaria ha ido obligando a comple-mentarlas con otras de carácter «extralaboral» como la provisión de servicios en especie (alimentos o cheques-servicio), mejora del acceso a la asistencia sanitaria de determinados colectivos excluidos en algunos países o con dificultades de acceso, así como otras tendentes a evitar el sobreendeudamiento (véase Recuadro 6). En conjunto, según Eurofound (2020c), aunque la mayo-ría de las iniciativas adoptadas por los países comuni-tarios, en una primera fase, tendieron a apoyar primor-dialmente la continuidad de las empresas y la protección del empleo, la adopción de paquetes de medidas con-tra la privación material dirigidos a paliar las situaciones de mayor vulnerabilidad ha sido una impronta común a todos los Estados miembros.

De consolidarse en el tiempo estas medidas, signi-ficaría que la pandemia podría estar impulsando una mayor convergencia en la protección de los riesgos sociales por parte de los sistemas nacionales, un lento camino que la UE venía impulsando a través de ins-trumentos como el Método Abierto de Coordinación en protección social e inclusión social, el Semestre Europeo o la hoja de ruta del Pilar Europeo de Derechos Sociales. No obstante, será preciso monito-rizar el alcance de estas medidas, su efectividad y su continuidad en los próximos tiempos. Buena parte de las iniciativas adoptadas por los países para apoyar a los hogares más vulnerables en distintos ámbitos se adoptaron como medidas de emergencia con vigen-cia temporal. Sin embargo, el horizonte de la «nueva normalidad» augura la persistencia de situaciones de

precariedad material y la necesidad de dar continuidad a muchas de estas iniciativas, que están siendo pro-rrogadas de forma desigual.

El agravamiento de las brechas y los desafíos socia-les y el surgimiento de otros nuevos de carácter multidi-mensional suponen un reto sin precedentes para la UE. El impacto de la última crisis financiera internacional es el referente más cercano para estimar la posible magni-tud de los efectos sociales de la COVID-19. En el marco de la Iniciativa de Crecimiento Inclusivo de la OCDE, se ha desarrollado un Sistema de medición multidimensio-nal del bienestar que refleja el impacto de los cambios en los ingresos de los hogares, la situación de desem-pleo, la esperanza de vida y la desigualdad de ingresos. Según este enfoque, la anterior recesión produjo entre 2008 y 2013 un descenso de las condiciones de vida de las personas en riesgo de pobreza de más del 10 % al año en Portugal, Italia e Irlanda; del 25 % en España y del 40 % en Grecia, resultado de un creciente des-empleo y aumento de la desigualdad de ingresos que contrarrestaron la hasta entonces continua mejora de los indicadores de salud (OCDE, 2020). Todo apunta a que el potencial impacto de la actual pandemia por COVID-19 superará con creces el de aquella recesión, dado que las caídas esperadas del PIB son mucho más pronunciadas que entonces.

Aunque los sistemas de protección social y las nue-vas medidas adoptadas por todos los países comuni-tarios hayan podido amortiguar, en cierta medida, un aumento sin precedentes de la desigualdad en la dis-tribución de la renta, lo cierto es que otras dimensiones de la desigualdad tan importantes como la económica y subyacentes a la misma se han visto agudizadas por efectos de la pandemia, interseccionando entre ellas y poniendo en riesgo la capacidad de recuperación a medio y largo plazo (véase Recuadro 7).

Brecha educativa y brecha generacional

Junto a las referidas desigualdades emergentes en el terreno sociolaboral, resulta especialmente



RECUADRO 7

IMPACTOS SOCIALES A LARGO Y MEDIO PLAZO. RIESGOS Y OPORTUNIDADES

POBREZA Y DESIGUALDAD

Cronificación de pobreza y exclusión social; vulnerabilidad financiera de los hogares, descenso del consumo y retraso de la recuperación.Menor movilidad social, transmisión intergeneracional de la pobreza, encogimiento clases medias, malestar social, desconfianza en institu-ciones, populismos, conflictos sociales, violencia, inseguridad.

Reformas estructurales para sociedades más inclusivas: sistemas de relaciones laborales, impositivos y protección social.Refuerzo de los servicios sociales, sistema de garantía de ingresos mí-nimos y conexión con políticas de empleo.Refuerzo participación democrática, transparencia, evaluación y rendi-ción de cuentas.

BRECHA EDUCATIVA

Cierre de centros: desigualdad de oportunidades por nivel sociocultural y económico.Brecha digital (medios y habilidades) en alumnos y profesorado.Deterioro de la función de integración y socialización de la escuela/uni-versidad.

Puesta en valor de la educación, apuesta por la inversión en educación, formación, medidas compensatorias, profesorado y mejora de la colabo-ración escuela/familia.Digitalización/modernización de métodos de enseñanza.Explorar nuevas formas de comunicación e integración social.

BRECHA DE GÉNERO

Precarización del trabajo en sectores feminizados y muy expuestos a contagio (salud, cuidados a las personas y trabajo doméstico). Mayor riesgo de desempleo. La crisis de la atención a la dependencia y la en-señanza online se vuelven contra las mujeres. Teletrabajo y conciliación: nuevos conflictos. Mayor riesgo de violencia de género.

Revisión del modelo de cuidados a las personas y las condiciones laborales y de protección social (dependencia, discapacidad, infancia y trabajadoras del hogar).Replanteamiento de la Estrategia de igualdad, las políticas de concilia-ción de la vida laboral y familiar y los planes de igualdad en las empre-sas.

BRECHA RESIDENCIAL

Vivir en establecimientos colectivos (residencias, cárceles, centros de refugiados, alojamientos para temporeros), en viviendas pequeñas, con malas condiciones de habitabilidad o en entornos desfavorecidos au-menta el riesgo de contagio.El confinamiento ha evidenciado la estratificación social en vivienda y las desventajas acumulativas (trabajo + vivienda + salud precarios).

Nueva política de vivienda y urbanismo. Fomento de la rehabilitación, el urbanismo y la movilidad sostenible. Modelos de ciudad inclusivos basados en la proximidad.«Normalización» del mercado y mejora de la accesibilidad: liberación de suelo, edificios y viviendas por el teletrabajo y la menor presión del turismo.Impulso de vivienda social y emancipación. Modelos residenciales co-lectivos.

BRECHA DE ORIGEN

Mayor riesgo de contagio en sectores que concentran muchos trabaja-dores de origen migrante (cuidados personas y ayuda a domicilio, agro-alimentario, mensajería, hostelería). Riesgo de desempleo, condiciones inadecuadas de vivienda y de pobreza. Aumento de la xenofobia y los estereotipos.

Visibilización de la necesaria contribución de los migrantes en secto-res considerados esenciales durante la pandemia y dignificación de sus condiciones. Apuesta por las políticas de integración, ciudadanía y diálogo intercul-tural.

IMPACTO DEMOGRÁFICO

Descenso aún más pronunciado de la fecundidad.Aumento de la mortalidad y descenso o freno en las ganancias en es-peranza de vida.Contención de los flujos migratorios.Reducción y envejecimiento de la población activa.Aumento de la brecha demográfica mundo rural.

Políticas laborales, de vivienda y protección social que apoyen la forma-ción de hogares, la crianza de hijos y la emancipación.Nuevos modelos de financiación de la protección social ante la reduc-ción de ingresos.Replanteamiento nueva política migratoria abierta e integradora.Lucha contra la despoblación: revitalización y digitalización del mundo rural.

NUEVAS BRECHAS LABORALES Y PROTECCIÓN SOCIAL

Nuevos riesgos para la seguridad y la salud en el trabajo.Puestos «teletrabajables» vs. «sectores cerrados». Aceleración de la automatización. Brecha digital multiplica los riesgos laborales, dificulta el acceso a la for-mación continua y a las prestaciones y servicios públicos. Actividades en riesgo de extinción. Vulnerabilidad de autónomos, sector cuidados y trabajadores en la eco-nomía informal. Déficit de oportunidades laborales y precariedad laboral de los jóvenes.

Adaptación de las estrategias de seguridad y salud. Mejora protección social.Reconceptualización de las «actividades esenciales para la comunidad» y revisión de los sistemas de cuidados a las personas.Revisión de esquemas protección por desempleo e ingresos mínimos.Extensión y regulación del teletrabajo y nuevas formas de organización a distancia de las empresas. Redefinición del concepto de «jornada de trabajo». Apuesta por la formación, políticas activas y emprendimiento. Alfabetización digital.Nuevos yacimientos de empleo: transición digital y transformación eco-lógica de la actividad. Papel para la robotización ante escenario de pan-demia.


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acuciante para el futuro de la UE la necesidad de invertir en equidad y en calidad de la educación, objetivos seriamente comprometidos por los efec-tos de la COVID-19. Una de las primeras reacciones de la gran mayoría de los países comunitarios en los primeros meses de pandemia consistió en el cierre de los centros educativos9 (a excepción de Suecia), junto con la implantación de la enseñanza a distan-cia (Eurydice, 2020). El cierre de los centros escola-res y la transición a un modelo de enseñanza a dis-tancia han evidenciado la brecha digital existente y la desigualdad de oportunidades en función no solo del origen socioeconómico de los niños y estudian-tes, a la hora de obtener apoyo en sus estudios en este nuevo entorno, sino del nivel de preparación con que contaban previamente los sistemas educativos de los distintos países para afrontar la enseñanza online (CEDEFOP, 2020), de modo que ―en algunos casos― los bajos niveles de infraestructura, organi-zación y alfabetización digital del profesorado intenta-ron ser compensados durante el confinamiento en un tiempo récord, con desiguales resultados, mediante recursos tecnológicos y formativos a distancia (provi-sión de tablets y software, webinars, plataformas de e-learning y recursos online).

Tras el final de los periodos de confinamiento o a partir de su flexibilización, se ha podido observar una gran disparidad entre las opciones adoptadas por los distintos países e incluso entre regiones, escuelas y universidades. Así, las decisiones de vuelta o no a la presencialidad han sido ponderadas en cada caso en atención a las graves consecuencias sociales del cie-rre de los centros educativos. Entre las mismas, cabe destacar los déficits de aprendizaje, socialización y salud mental de los niños; agravamiento de las desigualdades entre alumnos de distintos entor-nos socioeconómicos, resultando perjudicados los de hogares más desfavorecidos que no cuentan con

9 Italia fue el primer país en declararlo (5 de marzo) y Reino Unido, el último (20-23 de marzo).

apoyo familiar ni infraestructura digital (EU Science Hub, 2020); aumento de las horas que pasan usando pantallas; pérdida de atención y aumento del riesgo de abandono escolar; problemas de conciliación de la vida laboral y familiar o aumento de la desigualdad de género, por la mayor implicación de las madres en el proceso educativo de sus hijos, así como pérdida de periodos de aprendizaje y prácticas en el caso de los estudios profesionales y universitarios.

Las distintas opciones de los países también se han guiado por la preparación previa de sus sistemas educativos para la enseñanza online; por la afecta-ción del curso 2019-2020 en función de lo avanzado de los respectivos calendarios escolares (en algunos países, el curso se extiende habitualmente hasta julio o agosto) y, por supuesto, por el nivel de propagación del virus en los distintos territorios10.

De cara al curso escolar 2020-2021 todos los países han previsto el retorno a la presencialidad bajo una serie de normas higiénico-sanitarias, si bien con una enorme variedad de soluciones y de niveles de exigencia en lo que se refiere a cuestiones como la obligatoriedad de uso de mascarilla en las aulas, las edades a que es exigible o la manera de garantizar la distancia física. Se han impulsado, eso sí, las herramientas para la enseñanza online o mixta, en previsión de que la pre-sencialidad total no sea posible, ante la eventualidad de un aumento de contagios, la probable intermitencia de cuarentenas de alumnos, profesores o de grupos enteros e incluso nuevos confinamientos11. Para orien-

10 Considerando todos esos factores, países como Alemania priorizaron la reapertura presencial y la continuación del curso 2019-2020 ya después de las vacaciones de Pascua; otros como Portugal decidieron la vuelta a mediados de mayo de los estudiantes de Bachillerato, la vuelta de los niños de preescolar el 1 de junio y el alargamiento del curso escolar, mientras que otros como Italia, España o Malta decidieron su terminación a distancia y la reanudación del nuevo curso ya con arreglo a un modelo mixto, mayoritariamente presencial en septiembre. Las opciones para solventar los exámenes finales y de paso de un nivel educativo a otro fueron, asimismo, muy variables (CEDEFOP, 2020).

11 Varios países como Alemania, Italia o España han anunciado refuerzos de las plantillas de profesores para dar respuesta adecuada a las exigencias de este nuevo escenario (grupos más reducidos y probables bajas entre el profesorado).



tar y apoyar a los Estados miembros en esta transición a la digitalización en educación y la formación profesio-nal, la UE publicará en el último trimestre de 2020 un nuevo Plan de Educación Digital, que formará parte del Plan Next Generation EU para la Recuperación, con el fin de aumentar la alfabetización digital y apro-vechar el potencial de internet para hacer más accesi-ble el aprendizaje online.

Atajar la brecha educativa es fundamental para pre-venir la brecha generacional. Hay que recordar que la anterior crisis se llevó por delante las expectativas de futuro de millones de jóvenes europeos que se vieron expulsados de los mercados de trabajo sin que tam-poco los sistemas educativos pudieran retenerlos el tiempo suficiente para mejorar sus oportunidades. Los primeros análisis del periodo de confinamiento arro-jan resultados que alertan del riesgo de que la histo-ria se repita. La mayor temporalidad en el empleo de los jóvenes y su concentración en los sectores «cerra-dos», como se ha indicado anteriormente, los con-vierte de nuevo en los primeros candidatos a los ajus-tes de jornada y de plantillas, afectando a sus niveles de bienestar mental y de sensación de soledad, supe-rando incluso a los grupos de mayor edad (Eurofound, 2020a). Aún así, paradójicamente, la juventud euro-pea se seguía mostrando optimista hacia el futuro y, lo que es más importante para el proyecto comunitario, seguía confiando en las instituciones, especialmente en las europeas. Cimentar esa confianza es vital para el porvenir y la legitimación social de la UE, que deberá emplearse a fondo para que iniciativas como la del SURE, la de Apoyo al empleo juvenil o el Plan de Educación Digital se desplieguen con toda su eficacia en los Estados miembros.

Con todo, la pandemia ha vuelto a poner de relieve la importancia de la solidaridad intergeneracional (idea que subyace igualmente al plan de recuperación Next Generation EU) en todas sus vertientes, pues frente a la mayor vulnerabilidad de la juventud ante los efectos sociales y laborales de la enfermedad COVID-19, esta última se ha ensañado con las personas de mayor

edad, cuando el aumento de la longevidad parecía una tendencia imparable. De este modo, la pandemia también ha venido a recordar la necesidad de seguir prestando atención a la protección social, en la vejez en especial respecto al desarrollo y modernización de los sistemas de atención a la dependencia sobre la base de la profesionalidad, la calidad y la coordinación sociosanitaria, lo que requiere inversiones, recursos humanos e innovación en los próximos años.

Brecha de género

Junto a la necesidad de invertir en el capital social que representa la infancia y la juventud, cerrando la brecha generacional, el declive demográfico europeo reclama aprovechar al máximo la capacidad productiva de todas las personas en edad de trabajar, incluyendo el aumento de la participación laboral de las mujeres en igualdad con los hombres. Sin embargo, esta sigue chocando con una persistente brecha de género que la pandemia ha recrudecido, junto con las grietas de un sistema de cuidados sustentado todavía en gran medida en el trabajo de las mujeres, tanto remune-rado como no remunerado. Uno de los impactos de género más inmediatos de la pandemia se ha mani-festado en la elevada proporción de mujeres infec-tadas entre los profesionales sanitarios, reflejo de la fuerte feminización del empleo en el sector de la salud humana y los servicios sociales en la UE-28 ―prácti-camente el 80 %, según Eurostat-LFS (Labour Force Survey) 4º Trimestre de 2019―. Esta sobrerrepresen-tación en los sectores de la salud y los cuidados no deja de suponer una proyección en la esfera laboral del papel que tradicionalmente han desempeñado y siguen desempeñando dentro de los hogares como principales responsables de los cuidados. Su protago-nismo en primera línea de la lucha contra la pande-mia no se corresponde, sin embargo, con su presencia en los puestos de toma de decisiones relevantes para la salud global pues, a título de ejemplo, representan apenas una cuarta parte de los Miembros del Comité



de Emergencia de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la misma proporción de las personas que apa-recen en los principales medios de comunicación para hablar de la pandemia (Fernández-Luis et al., 2020).

Los efectos sociales de la pandemia y las medidas de confinamiento han afectado en mayor medida a las mujeres, aumentando su vulnerabilidad financiera, especialmente entre las que tienen hijos: en abril de 2020 el 32 % de las mujeres reportaban dificultades para llegar a fin de mes y el 31 % no contaba con nin-gún tipo de ahorros comparado con el 29 % y el 23 % de los padres varones que referían estar en estas mis-mas situaciones (Eurofound, 2020b). Ello se explica por la inferior tasa de participación laboral de las muje-res, su mayor frecuencia de bajos salarios y trabajos temporales y a tiempo parcial, así como por las ocupa-ciones que desempeñan, que como se ha indicado, se concentran en los servicios no esenciales, particular-mente, en las actividades más afectadas por las medi-das de distanciamiento social, por lo que sus puestos de trabajo resultan más vulnerables.

Unido a lo anterior, la experiencia del confinamiento y la priorización del teletrabajo han surtido inesperados efectos desde la perspectiva de género, pues esta fór-mula ha demostrado ser en muchos casos, al menos en estas anómalas circunstancias, un falso aliado de la conciliación de la vida laboral y familiar. Al fin y al cabo, el teletrabajo ha supuesto, en muchos casos, la vuelta de las mujeres trabajadoras al entorno domés-tico, donde el riesgo de invisibilización de su trabajo remunerado coexiste con la sobrecarga que suponen las actividades en el hogar. La primera oleada de la Encuesta de Calidad de Vida y Trabajo llevada a cabo por Eurofound (2020e) indica que en los primeros meses de la pandemia el teletrabajo se hallaba más extendido entre las mujeres (39 %) que entre los hom-bres (35 %), y de ellas casi la mitad (46 %) tenían a su cargo niños pequeños (menores de 11 años). La Encuesta confirma un importante deterioro del equi-librio entre la vida familiar y profesional de las perso-nas trabajadoras en la UE, particularmente acusado

entre las madres: casi un tercio reportaba dificultades de concentración en su trabajo frente a un sexto de los padres. Las interferencias de cualquiera de las dos esferas en la otra eran también significativamente más elevadas entre las mujeres que entre los hombres.

Si bien algunos de los efectos sociales de la pande-mia desde la perspectiva de género pueden ser tem-porales o reversibles, otros pueden marcar un recrude-cimiento de las diferencias, en especial si las fórmulas mixtas (presencial y a distancia) de trabajo y ense-ñanza han llegado para quedarse. Es fundamental, por ello, que la hoja de ruta de la de recuperación tenga en cuenta esta perspectiva e impulse un replanteamiento de las estrategias de igualdad y no discriminación, tanto en la esfera laboral como en la doméstica.

En la esfera laboral, la UE puede desempeñar un papel importante a la hora de impulsar la incorpora-ción de más hombres a los sectores sanitarios, socia-les y de la enseñanza, con tanto empeño como ha venido dedicando al reclutamiento de mujeres en las ramas de ciencias, tecnologías, ingenierías y mate-máticas (STEM, por sus siglas en inglés); el acceso de mujeres a puestos de liderazgo en el ámbito de la salud pública, en consonancia con el papel que desempeñan en este ámbito, así como fortaleciendo estos sectores y mejorando sus condiciones de tra-bajo, pues sus debilidades se han hecho patentes en esta crisis.

En la esfera doméstica, apoyando la corresponsabi-lidad y un reparto igualitario de la carga de cuidados y trabajo doméstico entre hombres y mujeres; fomentando el acceso de las familias a servicios de cuidados, apoyo escolar y opciones culturales y de ocio saludable o favo-reciendo un modelo de conciliación de la vida laboral y familiar adaptado a la nueva realidad, que no reproduzca el presencialismo en el entorno digital y garantizando el «derecho a la desconexión». Todo ello requiere una pro-funda reflexión a nivel comunitario y nacional sobre el agotamiento del modelo tradicional de cuidados a las personas basado en la sobrecarga de las mujeres y la necesidad de impulsar una nueva economía de los



cuidados en un contexto de profundos cambios socio-demográficos (OIT, 2019; Durán, 2019), entre los resor-tes de la recuperación y los pilares de un nuevo con-trato social.

Asimismo, aunque todavía es pronto para vislum-brarlos, por analogía con los efectos de la anterior cri-sis, es previsible que, además del impacto coyuntural en la esperanza de vida, la pandemia surta efectos demográficos dando lugar a nuevos descensos de la fecundidad debido al aumento de las dificultades de emancipación y formación de hogares de los jóvenes, a un aumento de la brecha demográfica urbana/rural así como a una contención de los flujos migratorios que dificulten la renovación de los ya menguantes y envejecidos grupos en edad laboral.

Brecha de origen

Las brechas de origen, agravadas durante la pan-demia, representan un desafío para las socieda-des europeas, así como un importante reto para la política europea de cohesión social y de inmigración. Tras el nombramiento de la nueva Comisión, la UE se encontraba en un momento decisivo a las puertas de cerrar un Pacto Europeo de Inmigración y Asilo que, entre otras cuestiones, sentara las bases de un verda-dero sistema europeo de asilo y revisara el sistema de Dublín. Aunque la crisis sanitaria obligó a posponer la firma del Pacto, la experiencia de estos últimos meses requerirá probablemente un replanteamiento de la hoja de ruta pos-COVID-19 y del papel de los migran-tes y las migraciones en el futuro de la UE.

La pandemia ha hecho más visible la posición social comparativamente más desfavorable de las perso-nas de origen migrante, la vulnerabilidad de ingresos ligada al tipo de empleos que mayoritariamente des-empeñan y la precariedad en vivienda que aqueja a muchos de ellos. Las medidas sociales puestas en marcha en los distintos países no alcanzan a las per-sonas en situación administrativa irregular, de modo que la pérdida de ingresos por la paralización de la

actividad económica les aboca a la pobreza extrema. Al mismo tiempo, el confinamiento ha hecho ostensible el relevante papel que desempeñan los migrantes en servicios de primera línea no susceptibles de ser sus-pendidos ni prestados a distancia, que se han demos-trado estratégicos durante el confinamiento, como el sector de la salud y los cuidados a las personas; la agricultura; la seguridad; la distribución o la mensaje-ría. El cierre de las fronteras ha hecho prácticamente imposible las migraciones por todos los motivos plan-teando problemas de oferta de trabajo, bloqueando durante este tiempo la posibilidad de facto de obte-ner asilo o renovar las autorizaciones de trabajo y dis-minuyendo las remesas (González Enríquez, 2020). Históricamente, durante las epidemias ha aumentado la xenofobia y el rechazo a «los otros», a los que se suele atribuir el origen del mal, sentimientos que pue-den ser fácilmente alentados generando el riesgo de tensiones sociales y de ruptura de la cohesión social.

Los efectos sociales de la pandemia no solo han comprometido el bienestar material y el avance hacia la igualdad en sus distintas dimensiones. La limitación del ejercicio de las libertades más básicas, el miedo a una enfermedad infecciosa sin remedio conocido, el temor a que muchos oficios puedan desaparecer de un día para otro o dejar de ser lo que eran y la incer-tidumbre de no poder hacer planes a dos semanas vista eran experiencias desconocidas para la mayor parte de la población europea crecida en tiempos de paz de modo que la noción de «sociedad del riesgo» (Beck, 1986) cobra hoy más sentido que nunca. En varios países europeos, la adopción de medidas de salud pública restrictivas de las libertades individuales ha venido acompañada de un aumento de la tensión social y de las expresiones colectivas de disconfor-midad por lo que se ha interpretado como una deriva autoritaria o un exceso de intervencionismo estatal.

En suma, si bien el panorama de los efectos sociales y las desigualdades derivadas de la pandemia puede resultar desolador, no es menos cierto que, como se ha indicado, son muchas las oportunidades que



se abren de cara a la recuperación (véase Recuadro 7). Además, la COVID-19 está poniendo a prueba funda-mentos de la cohesión social como la solidaridad de la sociedad civil, el comportamiento cívico o la confianza en las instituciones y en los conciudadanos, elemen-tos que determinan el desarrollo social de los países y que pueden salir reforzados de esta experiencia.

6. Conclusión

La pandemia por la COVID-19 ha supuesto una dis-rupción sin precedentes en sociedades como las euro-peas donde el patrón de morbilidad característico se había instalado en las enfermedades crónicas y los avances en la esperanza de vida se daban por senta-dos. La vulnerabilidad ante una enfermedad descono-cida y de la que todavía hoy se sabe poco está supo-niendo una cura de humildad, exponiendo a los límites de la ciencia a sociedades acostumbradas a que prác-ticamente todo tiene solución.

Si algo debería haberse aprendido de las anterio-res pandemias que asolaron el mundo, como la «gripe española» de 1918, es que los riesgos globales requie-ren respuestas globales de coordinación, cooperación y abordaje a nivel mundial. De modo que, a pesar de la asimetría con la que la primera ola de la pandemia ha golpeado a los distintos países, a la UE se le presenta el desafío inmediato de reforzar sus actuaciones en el campo de la salud, mejorar la coordinación de las res-puestas en el ámbito de la salud pública y fomentar la alineación de los países hacia unos objetivos comunes, procurando su integración en un marco de cooperación mundial y haciendo entender que la actitud insolidaria del «sálvese quien pueda» resulta en un juego de suma cero. Es importante reforzar la coordinación en materia de salud pública y dar continuidad a una estrategia per-manente de anticipación y prevención de pandemias más allá de las medidas adoptadas con carácter extraor-dinario en estos primeros meses. Tal y como alertan los expertos, la COVID-19 no será la última pandemia, y al igual que en otros ámbitos estratégicos, como la lucha

contra el cambio climático, cabría esperar de la UE una contribución esencial en la construcción de una política de salud global basada en la cooperación internacional.

Aunque en teoría la crisis tendrá carácter temporal, puesto que finalizaría con el control sanitario total de la pandemia, los efectos sobre los mercados de trabajo serán difíciles de revertir y probablemente la recupe-ración tardará en alcanzar a todos, como ya suce-diera en la crisis anterior. Independientemente de la eficacia de las medidas descritas, es bastante proba-ble además que, dada su envergadura, los impactos negativos sobre los mercados de trabajo persistan en el tiempo, profundizando las brechas o diferencias ya existentes entre los Estados miembros en el terreno sociolaboral. La fase de recuperación y el crecimiento posterior podrían no acompañarse de una mejora sus-tantiva y generalizada de los mercados de trabajo, his-téresis que podría tener una especial incidencia en los trabajadores más vulnerables como los jóvenes, las mujeres, los contratados temporalmente, los autóno-mos o aquellos de baja cualificación. Además, empeo-ran las perspectivas de los jóvenes que acceden por primera vez al mercado de trabajo o de reincorpora-ción de los desempleados de larga duración.

Es cierto que las medidas sociolaborales puestas en marcha para mitigar los efectos inmediatos de la crisis sobre el mercado de trabajo y sobre la calidad de vida de los europeos parecen haber respondido al leitmotiv de hacer «lo que sea necesario», no escati-mando recursos ni esfuerzos. Sin embargo, de cara a la recuperación a medio plazo, el desafío para las polí-ticas públicas reside en evitar que los efectos redistri-butivos adversos y las pérdidas de empleo perduren en el tiempo, tomando además conciencia de la creciente presión ejercida sobre las cuentas públicas de los paí-ses más afectados. Es decir, se trataría de salir de la crisis «sin dejar a nadie atrás».

Es necesario, como ha venido subrayando la Comisión (Comisión Europea, 2017), asumir nueva-mente el reto de la convergencia real como propio del proceso de integración comunitaria, entendida, esta



convergencia económica y social, como el avance generalizado hacia un alto nivel de vida, con un nivel de renta comparable, clave para lograr la cohesión económica y social, además de un crecimiento equili-brado, la estabilidad de precios y el pleno empleo. La recuperación debería apoyarse en una mayor coordi-nación de las respuestas nacionales, así como en una actuación contundente a nivel comunitario.

La COVID-19 está poniendo a prueba las costuras de la cohesión social, pues para que la estrategia de control de la pandemia funcione se requiere un impor-tante despliegue de sus principales componentes: la seguridad que brindan las redes de protección social y las medidas de carácter sociolaboral; la responsabi-lidad individual y colectiva a la hora de cumplir con las medidas de salud pública y, sobre todo, la confianza en los conciudadanos y en las instituciones. A nivel comunitario, estas últimas tienen una última oportu-nidad de fortalecer su legitimación social y el princi-pio de solidaridad inherente a la construcción europea tras su cuestionamiento y el aumento de la desafec-ción hacia el proyecto común tras las sucesivas cri-sis de 2008, la de los refugiados en 2015 y el Brexit. Restablecer su credibilidad pasa por hacer realidad la Europa de los ciudadanos en un momento en que, como ocurriera tras la Segunda Contienda Mundial, es evidente que los instrumentos con que cuentan los Estados no son suficientes para hacer frente a una amenaza global de esta magnitud y a los requerimien-tos de la reconstrucción de unas economías necesa-riamente interconectadas.

Los dispositivos sociales preexistentes y la capa-cidad de improvisar otros nuevos que refuercen la resiliencia de los hogares y la reducción de las desigual-dades o brechas agudizadas por la pandemia resul-tan determinantes del éxito de las medidas de control de los contagios y, consecuentemente, de las posibili-dades de una recuperación lo más pronta y duradera posible. Inesperadamente, la COVID-19 puede estar impulsando un proceso de cierta convergencia en el diseño de los sistemas de protección social nacionales

pero su mantenimiento y sostenibilidad a medio plazo en un difícil contexto presupuestario y la coexisten-cia con otras amenazas globales, como el cambio cli-mático, hacen imprescindible un replanteamiento de las prioridades e, incluso, un esfuerzo innovador en cuanto a sus opciones de financiación. De ahí que emerja cada vez con más fuerza la idea de la necesi-dad de un nuevo contrato social que persiga las condi-ciones más justas del orden social, económico político y ambiental de la era pos-COVID-2019.

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Lídia Brun*

RESPUESTAS FISCALES ASIMÉTRICAS FRENTE AL COVID-19 EN EUROPADurante la pandemia del COVID-19, los países de la Unión Europea han desplegado una amplia gama de medidas económicas para hacer frente a la emergencia sanitaria y garantizar los ingresos a los hogares y la viabilidad de las empresas. Los paquetes de medidas han sido similares en cuanto a tipología de instrumentos, pero diferentes en tamaño y alcance. Además, los países parten de situaciones diferentes y las características de su estructura laboral y productiva también redundan en impactos económicos diferentes. Este artículo compara los paquetes económicos aprobados por nueve Estados miembros de la UE en tres dimensiones: la fiscal, la laboral y la de ayudas de Estado, y los evalúa en el contexto al que responden.

The asymmetry of fiscal responses to COVID-19 in Europe

During the COVID-19 pandemic, countries in the European Union have deployed a wide range of economic measures to address the health emergency, to support incomes for households and to guarantee the viability of businesses. The economic response packages include similar types of instruments but differ in size and scope. Moreover, countries found themselves in different situations at the onset of the crisis, and the diverse characteristics of their labor and productive structures have also implied a different economic impact. This article compares the economic packages approved in nine different EU member states in three different dimensions: fiscal, labor and state aid, and evaluates them in the context in which they operate.

Palabras clave: política fiscal, mercado de trabajo, ayudas de Estado.Keywords: fiscal policy, labor market, state aid.JEL: H2, H3, J3, J5, L53.

* Université Libre de Bruxelles. Agradezco a Elena Casanovas su acompañamiento y asistencia a la investigación. Analizar las políticas públicas de países con contextos institucionales tan diferentes y con información de fuentes nacionales y no armonizadas es una tarea muy compleja. Me han ayudado en ella: Valeria Cusseddu, Olivia Lally, Rafael Mentges, Marco Pinchetti, Paulo Santos Monteiro, Mads-Erik Schionneman y Raül Segarra. Este artículo se ha beneficiado de conversaciones con Antonia Díaz, Enrique Feás y Ángel Talavera. También agradezco a la Danish Business Authority haber respondido con diligencia y solvencia a mi petición de datos, y a todos los organismos públicos que han hecho un esfuerzo de transparencia y han permitido a los investigadores monitorizar y analizar los desarrollos económicos. Todos los errores que pudiera haber son míos.

Contacto: [email protected]ón de agosto de 2020.

https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7100


https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7100

Lídia Brun


1. Introducción

Las características de la crisis económica derivada del coronavirus son inéditas, como también lo son las políti-cas públicas que se han puesto en marcha para hacerle frente. A diferencia de las crisis cíclicas, esta vez no se trata de estimular una economía en recesión para incen-tivar la inversión productiva y promover el consumo, sino de que familias y empresas sobrevivan durante un período de «hibernación»1 forzosa que impide a unas y a otras acudir al puesto de trabajo y atender a clientes. Más allá de las dimensiones sanitarias y de seguridad, el papel del sector público en el plano económico ha sido primordial para asegurar ingresos, evitar la bancarrota de las empresas y asumir y repartir riesgos. En este con-texto, los programas de mantenimiento del empleo y las ayudas de Estado para las empresas, implementados en la mayoría de los países, han sido dos políticas funda-mentales para mantener vivos los vínculos laborales y la estructura productiva.

El shock económico es de una dimensión sin prece-dentes y en consecuencia lo son también las respues-tas fiscales, tanto las aprobadas de manera discrecio-nal como los estabilizadores automáticos derivados de una menor recaudación impositiva y un mayor gasto en las obligaciones sociales del Estado. Sin embargo, ni todos los Estados tienen la misma capacidad fiscal para hacer frente a esta crisis, ni las realidades socioeco-nómicas en las que estas políticas operan tienen las mismas características. Por este motivo, a pesar de que la naturaleza de las medidas económicas imple-mentadas por los Gobiernos europeos es similar, las respuestas públicas a la crisis en los distintos países difieren en tamaño y alcance. Esto supone un riesgo de aumento de las disparidades regionales, de divergencia

1 Este término ha sido propuesto por Didier et al. (2020). No solo se trata de mantener a los agentes económicos con vida, sino también de preservar la red de relaciones económicas entre empresas y trabajadores, proveedores y clientes, acreedores y deudores, intacta. Construir estas relaciones es un coste fijo en términos de tiempo y reputación que es imprescindible evitar para asegurar una pronta recuperación dado que se trata de un shock tan puntual en el tiempo.

económica, y de disrupción del mercado interior euro-peo. Este artículo explora estas cuestiones compa-rando los paquetes económicos aprobados por nueve Estados miembros de la UE y los evalúa en el contexto económico al que responden.

2. Una visión general de las medidas económicas adoptadas

Durante esta crisis, los Estados han ensayado y desplegado una amplia gama de medidas económi-cas. El primer hecho a resaltar es la similitud entre los paquetes de medidas aprobados, que se centran en cuatro dimensiones principales: reforzar la capacidad del sistema de salud, proveer de ingresos a los hoga-res, garantizar la liquidez —y en algunos casos la sol-vencia— de las empresas y un rescate generalizado a aquellas regiones y sectores más afectados. Estas medidas se han implementado a través de una multi-plicidad de mecanismos e instrumentos de interven-ción pública en la economía. Una taxonomía tentativa, en función de su impacto sobre el déficit público y los balances públicos y privados, podría ser la siguiente:

● Estabilizadores automáticos. Los estados de bienestar llevan incorporados unos mecanismos que amplían automáticamente el déficit público cuando la economía de los agentes privados se contrae. Este estí-mulo se produce por una conjunción de menor recau-dación fiscal, que se reduce cuando la base imponible formada por la producción, el ingreso y el consumo se contrae, y un mayor gasto en prestaciones ya compro-metidas, sobre todo las prestaciones por desempleo. Muchos países han aumentado la cobertura de estas prestaciones y flexibilizado los criterios de acceso.

● Medidas presupuestarias discrecionales. Los Gobiernos también han anunciado gastos adicionales y han renunciado a ingresos fiscales para reforzar su apoyo a la economía. Los gastos se han centrado en medidas sanitarias, de sostenimiento de ingresos y de inyecciones directas a las empresas. Además, se han aprobado exenciones y bonificaciones, como las

Respuestas fiscales asimétRicas fRente al cOVID-19 en euRopa


de las contribuciones a la Seguridad Social, el IVA de productos sanitarios, el impuesto de sociedades y el IRPF para sectores más afectados, o los intereses de deudas contraídas con el Estado.

● Subsidios de crédito. Préstamos o líneas de avales públicos para ayudar a las empresas a repartir en el tiempo el coste puntual de la pandemia, subsi-diando los tipos de interés y actuando sobre la oferta incentivando la movilización de crédito bancario. En principio son medidas sin impacto presupuestario, pero pueden suponer un aumento de la deuda pública si la crisis persiste y las bancarrotas se generalizan, de manera que los créditos concedidos no se devuel-van y las garantías se movilicen para cubrir pérdidas.

● Otras medidas de liquidez. Las moratorias de impuestos han sido usadas ampliamente para amorti-guar las caídas de facturación de las empresas durante los cierres forzosos. Se trata mayoritariamente de una reestructuración de la deuda fiscal posponiendo las obligaciones debidas en el segundo trimestre al tercer trimestre o al final del ejercicio. Los Gobiernos esperan recuperar la mayoría de estas obligaciones, aunque su volumen puede verse minorado por caídas de la base imponible. Por la parte del gasto público, medidas de liquidez análogas son los adelantos y pagos tempranos de fondos ya comprometidos. Son medidas sin impacto presupuestario que buscan modificar la cronología de las transacciones para ayudar a compensar el estrés puntual en los flujos de caja de las empresas.

● Inyección de capital público. Algunos Estados han creado fondos para fines especiales, no solo para mejorar la liquidez de las empresas, sino también para asegurar su solvencia, a través de compra de acciones y participa-ciones de capital en sectores estratégicos con importan-cia macroeconómica. Estos instrumentos no aumentan el apalancamiento de las empresas y garantizan un retorno público a las ayudas, aunque la Comisión Europea ha pedido que se limiten en el tiempo.

● Modificación de términos en contratos priva-dos. Moratorias de crédito privado, por ejemplo hipo-tecario, garantías al crédito comercial entre empresas,

moratorias de pagos de alquileres o de suministros como agua y electricidad. Estas medidas distribuyen riesgos y costes entre agentes privados (e. g. acree-dores y deudores, propietarios y arrendatarios, etc.). Estimulan la economía porque amortiguan el impacto económico de agentes vulnerables con restricciones de liquidez imponiendo temporalmente ciertos costes en instituciones más grandes y solventes, como los intermediarios financieros, los propietarios de activos, o los monopolios públicos o altamente regulados. En estos casos, el Estado puede ofrecer compensación para algunos de los proveedores o coberturas contra el aplazamiento de algunos pagos.

A priori, solo los dos primeros tipos de medidas, los estabilizadores automáticos y las medidas discrecio-nales, se reflejan en el déficit público. Las garantías públicas no suponen un coste público en términos de contabilidad de coste devengado para los créditos que eventualmente se devuelvan. El volumen final de pasi-vos contingentes absorbidos por el balance del sector público no se podrá saber con precisión hasta que las garantías expiren, pero pueden acabar suponiendo un impacto importante sobre el déficit y la deuda pública. El tratamiento contable de las operaciones que impli-can inyecciones o participaciones de capital está siendo diverso; en algunos países se contabilizan como transferencias de capital mientras que en otros aparecen en la cuenta financiera2. La Tabla 1A en el Anexo resume el tipo de instrumentos aprobados en función de sus características y de los sectores insti-tucionales que los perciben.

El impacto exacto de las exenciones y moratorias fiscales sobre las cuentas públicas es difícil de cuan-tificar y cualquier estimación estará condicionada por hipótesis sobre métodos contables y contrafácticos. Los impuestos que se recaudan vía retenciones en la

2 A la vista de las generosas cifras imputadas por algunos Estados miembros a la cuenta financiera no hay que descartar que, tras su revisión por la Comisión —y en estricta aplicación de los criterios del Sistema Europeo de Cuentas, SEC 2010—, una parte de ellas se corrija y compute finalmente como déficit público.

Lídia Brun


fuente, o todos aquellos que son condicionales a una transacción monetaria, dependen de que esas tran-sacciones se produzcan. La caída de la actividad eco-nómica modifica el volumen de estas transacciones, de manera que la recaudación final es menor que la estimación ex ante de los volúmenes de impuestos exentos o pospuestos. Pero, al mismo tiempo, es pro-bable que sin esas exenciones o moratorias la caída de la actividad económica hubiera sido mayor.

Hacer un seguimiento exhaustivo de las respuestas económicas a la crisis es de una complejidad enorme. Los Gobiernos anuncian medidas en tiempo real, a medida que se producen novedades en los frentes sanitario y económico. La incertidumbre que rodea el impacto real de la crisis es elevada, de manera que tam-bién lo son las predicciones presupuestarias. Teniendo en cuenta estas consideraciones, el Cuadro 1 cuan-tifica y compara los estímulos fiscales aprobados por varios Estados miembros de la Unión Europea. Hemos seleccionado una muestra de nueve países, ocho de la zona euro (España, Italia, Francia, Alemania, Portugal, Irlanda, Países Bajos y Austria), además de Dinamarca, que destacó al inicio de la crisis por una respuesta

económica rápida y contundente. Estos nueve países suponían en 2019 aproximadamente un 78,8 % del PIB de la UE27 y un 68 % de su población.

El impacto económico estimado en mayo ya era nota-ble, con caídas del PIB (nominal) en 2020 desde un 4,5 % en Alemania hasta el 9,2 % en España. Entre las medidas de gasto discrecional y los estabilizadores auto-máticos, los déficits públicos estimados también serán notables. Algunas taxonomías elaboradas para compa-rar la respuesta fiscal a la crisis económica solo tienen en cuenta el gasto discrecional. El tamaño de las respues-tas discrecionales es heterogéneo y oscila en un rango entre el 2 % del PIB en Francia y el 7 % en Alemania. Sin embargo, en aquellos países más afectados econó-micamente, como Italia y España, el impacto sobre el desempleo y la recaudación es mayor, de manera que el estímulo público que se produce de forma automá-tica también es mayor. Bajo la hipótesis de que todas las medidas de gasto3 anunciadas por los Gobiernos son un

3 Las medidas discrecionales de ingreso son en su mayoría reestructuraciones de la deuda fiscal que posponen los pagos del primer semestre hasta el final del año y teóricamente no tendrían un impacto en el déficit.

CUADRO 1

PREVISIONES ECONÓMICAS DE PRIMAVERA Y PROGRAMAS DE GASTO ANUNCIADOS

PIB 2019 (Mil millones de €)

Crecimiento PIB 2020 (%)

Déficit público (% PIB)

Gasto discrecional(Miles M€)

Gasto discrecional(% PIB)

España 1.245,33 -9,2 -10,1 39,1 2,9Italia 1.787,66 -8,7 -11,1 52,4 2,7Francia 2.425,71 -7,1 -9,9 52,5 2,0Alemania 3.449,05 -4,5 -7,0 194,9 5,4Dinamarca 310,00 -5,4 -7,2 8,8 2,7Portugal 212,32 -5,6 -6,5 6,9 3,1Irlanda 347,23 -6,8 -5,6 6,9 1,9Países Bajos 810,25 -5,9 -6,3 32,4 3,8Austria 398,68 -4,4 -6,1 24,1 5,8

NOTA: Estos números se basan en la información reportada por los Gobiernos nacionales a la Comisión Europea y las previsiones económicas en el marco del Semestre Europeo, en abril de 2020. Las previsiones han empeorado a lo largo del verano, a medida que se han conocido los datos del PIB del segundo trimestre.FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat, Comisión Europea (2020b y 2020c) y fuentes nacionales.



estímulo discrecional, el Gráfico 1 cuantifica el estímulo total suponiendo que el estabilizador automático es la diferencia residual entre este y el tamaño de las medidas de gasto. Definimos el estímulo total como el impacto adi-cional de la crisis sobre el déficit público, sustrayendo de la previsión de déficit estimada en primavera del 2020 las previsiones de déficit previstas en otoño del 2019. El límite superior de las barras es el déficit público previsto para 2020 en otoño de 2019.

Según este criterio, el tamaño de las medidas públi-cas en apoyo a la economía es parecido entre países. Sin embargo, sí existen diferencias notables en los tamaños relativos del estímulo adicional comparado con el que «se habría producido igualmente» (volvemos a subrayar que no son exógenos y dependen a su vez del éxito de las medidas de estímulo). En este sentido,

Austria4, Alemania, Países Bajos y Portugal destacan por añadir mucho gasto al impulso que ya se hubiera pro-ducido a través de sus estabilizadores automáticos; para los demás países es claramente mayor el estabilizador automático que el estímulo discrecional. Mientras que para la mayoría de los países el mayor gasto discrecio-nal se produce en forma de medidas de apoyo al ingreso de los hogares (que incluyen también medidas para los autónomos), Alemania y Austria destacan por el tamaño de las medidas de apoyo al tejido empresarial.

Las diferencias relativas entre la parte discrecio-nal y automática no solo responden a las medidas

4 De hecho, el tamaño de las medidas anunciadas por Austria es tan importante que nuestro cálculo apenas da peso al estabilizador automático. Clasificando el esquema de regulación de empleo como el estabilizador automático resultaría en un reparto más equitativo.

GRÁFICO 1

DESCOMPOSICIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO PREVISTO PARA 2020 (En %)

NOTA: Por su naturaleza, el tratamiento de los programas de mantenimiento del empleo debería considerarse parte del estabilizador automático, igual que las prestaciones por desempleo. Sin embargo, los Gobiernos los han anunciado como parte del paquete discrecional, y así los hemos incorporado. Por otro lado, las medidas fiscales, incluso las exenciones y bonificaciones, forman parte del estabilizador automático.FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat, Comisión Europea (2020b y 2020c) y fuentes nacionales.

■ Gasto sanitario ■ Apoyo al ingreso ■ Ayudas a empresas ■ Estabilizador automático

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anunciadas, sino también a la diferente elasticidad del gasto y del ingreso público respecto a la caída del PIB. Esta responde a su vez al impacto económico y a la extensión de la cobertura social. Más allá de los distin-tos grados de confinamiento, los países cuya estructura productiva haya permitido una adopción extensa del teletrabajo habrán recurrido menos a políticas públicas de sostenimiento de ingresos. Al mismo tiempo, aque-llos países con una red de protección social más amplia tienen una mayor capacidad efectiva y automática de implementar políticas de apoyo al ingreso. En países con menores ratios de participación en el mercado laboral formal, estas políticas se han tenido que imple-mentar ad hoc, como por ejemplo el Reddito di ultima istanza italiano o el Ingreso Mínimo Vital en España.

3. Los esquemas de mantenimiento del empleo para preservar los vínculos laborales

De las medidas de sostenimiento de ingresos adop-tadas, una de las utilizadas más extensamente han sido los esquemas de mantenimiento del empleo. El confinamiento y cierre forzado de la actividad pro-ductiva impiden que los trabajadores acudan a sus puestos de trabajo y que las empresas operen con normalidad, bien porque están directamente obliga-das a cerrar (bares, restaurantes, etc.), bien porque no pueden conseguir los inputs de sus proveedo-res por las disrupciones de las cadenas de produc-ción, o bien por escasez de demanda. Para evitar que estas dificultades deriven en despidos, los países han habilitado programas de subsidio del salario y man-tenimiento del empleo que trasladan una parte o la totalidad de los costes laborales —el coste fijo más importante de las empresas— a la Seguridad Social. Esto preserva las relaciones laborales de manera que después del shock pueda retomarse rápidamente la actividad, minimizando las pérdidas de productividad y ofreciendo seguridad en el empleo.

Los países analizados ya contaban con un sistema similar de subsidio del salario anterior a la pandemia, pero

estos se han extendido durante la crisis del coronavirus. Todos han flexibilizado los supuestos que deben cumplir las empresas para acogerse a ellos, y han aumentado su cobertura tanto en relación con los costes laborales para las empresas —por ejemplo eximiendo de las cuotas a la Seguridad Social— como para los ingresos de los traba-jadores, para incentivar su adopción. Estas medidas difie-ren en diseño institucional, cobertura y reparto de costes. En algunos países (España, Italia y Portugal), los traba-jadores cobran directamente de la Seguridad Social. En otros, la empresa paga los sueldos y recibe un reembolso del Estado. En los primeros países, el 100 % del coste tiende a ser asumido por el Estado, mientras que en los segundos, el coste se reparte entre el Estado y el emplea-dor. En algunos países, y siempre con acuerdo sindical, los trabajadores han asumido también perder parte del período vacacional. La Tabla 2A en el Anexo sintetiza las principales características de los distintos sistemas5.

Las características del mercado laboral condicio-nan la aplicación y el impacto de este tipo de medi-das. Por ejemplo, los autónomos no pueden acogerse a estas protecciones y, por tanto, una economía con un gran número de autónomos podría desatender a una gran parte de sus ocupados, de no existir programas específicos para ellos. En general, esta herramienta opera mejor cuando existen relaciones laborales esta-bles y duraderas. En sectores en los que prevalecen los contratos temporales o estacionales, en los que el coste de rescisión del contrato es reducido y la disponi-bilidad de trabajadores con la formación y experiencia requeridas es elevada, es más difícil que se generalice su adopción. En países con baja población activa, un alto nivel de desempleo y alta incidencia de la infor-malidad en los mercados laborales estos esquemas cubren una parte menor de la población.

Si comparamos los mercados laborales de las princi-pales economías europeas, podemos observar diferen-cias en algunas de las características que condicionan

5 En una publicación para la Seguridad Social en Francia, Unédic, Foki (2020) hace un ejercicio similar para Francia, Alemania, España y Bélgica.



el éxito de los programas de retención de empleo. Por ejemplo, los niveles de temporalidad son mucho mayo-res en España (22 % del empleo), Portugal (17,5 %) o Países Bajos (16,7 %) que en Austria (7,7 %), Irlanda (8,3 %), o Dinamarca (9,9 %). Los países del sur de Europa destacan además por la corta duración prome-dio de sus contratos temporales, muy inferior que en países como Dinamarca. Además, los niveles de des-empleo son muy superiores en países como España (14,1 %) e Italia (10 %), de tal modo que un porcentaje importante de la población activa que ve sus perspecti-vas de encontrar empleo severamente comprometidas por la crisis puede quedar al margen de las medidas que aprueben sus Gobiernos (Gráfico 2).

La severidad de las medidas de confinamiento y la vulnerabilidad de los distintos sectores que componen

la estructura productiva al shock pandémico contribu-yen a explicar la heterogeneidad del impacto económico entre países. La intensidad de contacto humano en las unidades de producción y consumo y el grado en el que las tareas están digitalizadas determinan la medida en la que el trabajo se puede realizar de forma remota, posibilitando una continuidad de la actividad económica durante el confinamiento. Fana et al. (2020) argumen-tan que las características del empleo y la estructura económica producirán un impacto desigual, no solo por-que los países difieren en el porcentaje de la población activa sujeta a la presencialidad en el trabajo, sino tam-bién porque los trabajos más presenciales se concen-tran en la parte baja de la distribución de los ingresos. Palomino et al. (2020) analizan la composición de tipolo-gías de empleo y encuentran una asimetría significativa

GRÁFICO 2

OCUPACIÓN Y ACTIVIDAD EN EL MERCADO LABORAL, 2019 (En %)

NOTA: Población de entre 15 y 74 años. La suma de empleados (indefinidos y temporales), autónomos y desempleados representa la población activa. FUENTE: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Población Activa (Labour Force Survey), Eurostat.

■ Indefinidos cuenta ajena ■ Temporales cuenta ajena ■ Autónomos ■ Desempleados

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en el potencial impacto del confinamiento en el mercado laboral de los distintos países europeos. De los países que analizamos, España, Italia y Portugal están más expuestos, mientras que Dinamarca y Países Bajos lo están menos. Alemania, Francia, Irlanda y Austria se encuentran en posiciones intermedias.

Los esquemas de retención de empleo descargan una parte importante de los costes fijos de las empre-sas en el sector público y ayudan a mantener los lazos productivos, dando elasticidad a la economía para asu-mir shocks, amortiguando sus costes y acelerando la recuperación. Pero también cumplen otra función fun-damental: garantizan ingresos a los trabajadores y con-tribuyen a sostener la demanda agregada (Dolls et al., 2012). Sin embargo suponen una contracción de las rentas normalmente pagadas por las empresas de la

misma forma que los subsidios por desempleo, aunque estos no tienen las características anteriores. Además, un esquema de retención del empleo refleja la creencia de que la pérdida de trabajo es de naturaleza tempo-ral, y estas expectativas más optimistas pueden afectar positivamente a la propensión al consumo6, a diferencia de una pérdida definitiva del empleo, que suele aso-ciarse a un ajuste importante del consumo (Christellis et al., 2015).

El panel izquierdo del Gráfico 3 compara los gastos producidos durante el primer semestre (no los anun-ciados) como porcentaje de los salarios (descontando las contribuciones a la Seguridad Social por parte de

6 Aunque durante el confinamiento, con los comercios cerrados, el concepto de propensión al consumo ha podido verse alterado.

GRÁFICO 3

LOS SUBSIDIOS DE REGULACIÓN DE EMPLEO FRENTE A LOS SALARIOS

NOTA: El panel izquierdo representa el gasto total en esquemas de mantenimiento del empleo durante el primer semestre de 2020 (aunque concentrados desde finales de marzo hasta mediados de junio) como porcentaje de los sueldos y salarios pagados durante el primer trimestre (los últimos datos sin afectación económica por la pandemia). El panel derecho compara las retribuciones mínima, mediana y media de la distribución de ingreso con las cuantías mínimas y los topes pagados bajo el esquema de mantenimiento del empleo. Italia, Dinamarca y Austria no tienen un salario mínimo oficial, por lo que usamos el mínimo de referencia pactado por los agentes sociales. En el caso de que el esquema de mantenimiento del empleo no establezca cuantía mínima, aplicamos el porcentaje de cobertura sobre el salario mínimo.FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de fuentes nacionales.

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Gastos en ERTE como % de salarios de 2020Q1

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◄Retribución mínima ERTE ►Retribución máxima ERTE ●Salario mediano ►Salario medio ◄Salario mínimo

6.000 8.000 10.000



los empleadores). Los datos muestran que el gasto en esquemas tipo ERTE habría contribuido significativa-mente a la demanda, añadiendo para la mayoría de países entre un 5 y un 10 % a los ingresos percibidos por los trabajadores. Austria destaca por encima del 20 %, pero hay que tener en cuenta que su esquema de Kurzarbeit es un subsidio al coste laboral, de manera que la empresa percibe mucho más dinero que el que acaba ingresando el trabajador7. Alemania destaca por el límite inferior, pero también es cierto que su fuerza laboral se ha visto mucho menos afectada y su gasto

7 Hemos aproximado este último concepto con los datos de los que disponemos, pero lo que muestra el Gráfico 3 claramente es un límite superior. Schnetzer et al. (2020) explican de manera muy clara los detalles del programa de retención de empleo austríaco.

en desempleo ha sido complementario y notorio8. Que Austria y Países Bajos encabecen la clasificación tam-bién viene explicado porque sus subsidios remuneran de una manera mucho más generosa, mientras que en España, Italia y Portugal, la contracción de la dis-tribución de sueldos que suponen los esquemas de retención es mucho mayor. Según estimaciones del FMI (2020), el sistema de impuestos y transferencias en Dinamarca, Austria y Alemania tiene una efectivi-dad muy superior a la hora de estabilizar el consumo agregado durante las recesiones, que países como

8 De enero a junio, el gasto en prestaciones por desempleo en Alemania ha doblado el gasto en su programa de retención de empleo, Kurzarbeit.

GRÁFICO 4

COMPORTAMIENTO DEL MERCADO LABORAL DURANTE LA PANDEMIA (En %)

NOTA: Los datos son los mejores de los que disponemos pero no son 100 % comparables entre países. Para la mayoría de los países, los esquemas de retención de empleo muestran el stock de trabajadores afectados en un punto determinado del tiempo. Sin embargo, en Italia no disponemos de estos datos, sino del flujo de entrada, por lo que el acumulado podría ser muy superior. En Países Bajos tenemos el problema opuesto, solo disponemos del acumulado de casos a lo largo del tiempo, pero no del stock en un momento puntual. Finalmente, lo ideal hubiera sido comparar horas y no personas, pero no todos los países ofrecen estos datos, de manera que la comparación se hacía imposible.FUENTE: Elaboración propia a partir de fuentes nacionales, especialmente de las Instituciones Nacionales de la Seguridad Social.

■ En ERTE ■ Trabajando ■ Desempleados

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Italia y España. Mientras que en el primer grupo de países los estabilizadores automáticos compensan casi un 30 % de la caída del consumo, en los segun-dos lo hacen entre un 10 y un 15 %.

En cuanto al número de trabajadores afectados, el Gráfico 4 muestra el comportamiento mensual del mer-cado laboral durante los meses de marzo a junio y la inci-dencia de los esquemas de retención de empleo y del desempleo. Los esquemas de retención de empleo han abarcado a un porcentaje notable de la fuerza laboral, especialmente en Irlanda, Austria y Francia. En Francia y Austria, junto con España, la incidencia del desempleo también ha sido elevada, pero la evolución de las dos variables parece indicar que los esquemas de reten-ción de empleo han sido efectivos a la hora de evitar un aumento importante del desempleo. En la mayoría de países se produce un pico en el recurso a estos meca-nismos entre abril y mayo, mientras que en junio ya se perciben señales de mejora. Los subsidios de retención de empleo y de desempleo no han sido las únicas medi-das de sostén de ingresos que han aplicado los países. También se han puesto en marcha una batería de medi-das para trabajadores autónomos, se ha aumentado la prestación para personas enfermas de COVID-19 o en aislamiento, y se han introducido prestaciones específi-cas para trabajadores del hogar, artistas y profesionales liberales, así como bajas de paternidad para cuidar a menores dependientes durante el cierre de las escue-las. Estas otras medidas están recogidas en la Tabla 3A del Anexo.

4. Ayudas de Estado para mantener el tejido empresarial

La regulación temporal de empleo tiene el doble efecto de redimir a las empresas de su principal coste de operación, el coste salarial, así como de sostener los ingresos, amortiguando el efecto sobre la demanda agregada. Sin embargo, las empresas se enfrentan a otros costes: fijos, como deudas y alquileres, y varia-bles pero no ajustables o previamente adeudados,

como pagos a proveedores, impuestos o abasteci-miento de suministros, a pesar de permanecer cerra-das. Banerjee et al. (2020) calculan que frente a una caída de la facturación de un 10 %, los costes ope-rativos disminuyen solo un 6 %, y que aproximada-mente el 50 % de las empresas no tienen liquidez sufi-ciente para hacer frente a pagos de las deudas que vencen en 2020. Los Estados han desplegado una batería de medidas de ingreso, gasto y crédito para apoyar al tejido empresarial para evitar que los pro-blemas de liquidez se conviertan en insolvencias. Muchos Estados también han legislado cambios en los términos de contratos privados, como moratorias y reestructuraciones de crédito o suspensión de pagos de alquiler y suministros, que permiten cancelar una parte importante de los desembolsos de las empresas durante los meses de confinamiento.

Las intervenciones del sector público en la economía tienden a modificar la estructura de costes y beneficios de los agentes. Si estas intervenciones introducen bre-chas entre empresas que operan en los mismos merca-dos o bienes que satisfacen la misma demanda existe el riesgo de otorgar ventajas comparativas artificiales y aleatorias, impidiendo que las empresas compitan en igualdad de condiciones. Estas ayudas de Estado se consideran un elemento de distorsión de la compe-tencia y están prohibidas por los Tratados Europeos. Sin embargo, el artículo 107 (apartados 2b y 3b) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea con-templa excepciones bajo ciertas casuísticas, como desastres naturales, circunstancias excepcionales, proyectos de interés común o una perturbación mayor de la economía. Basándose en este artículo, el 19 de marzo de 2020 la Comisión Europea adoptó un Marco Temporal de Ayudas de Estado, agilizando y ampliando las posibilidades de intervención de los Estados para hacer frente a la crisis derivada de la pandemia. El Marco Temporal (Comisión Europea, 2020a) ha sido sucesivamente enmendado el 3 de abril y el 8 de mayo para flexibilizar la aplicación, ampliar el alcance de las ayudas y armonizar los criterios de intervención de los



distintos Estados en la economía. Actualmente contem-pla hasta 11 instrumentos que con ciertas restricciones están a disposición de los Estados.

Hemos agrupado las ayudas de Estado puestas en marcha por los países analizados en cuatro grandes categorías:

● Ayudas a fondo perdido. Se trata de transfe-rencias directas del sector público al sector privado (el Marco Temporal permite hasta 800.000 € por empresa, pero la mayoría de los Estados han puesto topes de entre 15.000 € - 30.000 €). Son medidas sobre todo destinadas a autónomos, microempresas y pymes, que suelen tener menos activos líquidos para amorti-guar caídas en la facturación y menos activos para usar como garantía para conseguir crédito. España destaca entre los países analizados por ser el único que no ha aprobado medidas significativas de este tipo.

● Medidas fiscales. Todos los países han aprobado aplazamientos en el vencimiento de pagos fiscales y contribuciones sociales. Los aplazamientos no aumen-tan el valor neto de la empresa (a diferencia de las trans-ferencias) pero alivian la presión de caja posponiendo los pagos. A priori no suponen un impacto presupues-tario para el sector público, simplemente se reestruc-tura el calendario de pagos. Sin embargo, los impues-tos condicionales a la actividad económica, pagados vía retención en la fuente, acabarán por no deberse si la empresa registra pérdidas. Para evitar anticipos de las empresas al Estado que luego deberían ser reem-bolsados, muchos Estados han flexibilizado también los métodos de estimación de los pagos a cuenta. La mayo-ría de Estados también han optado por aprobar algunas exenciones fiscales de tributos fijos, como la cuota de autónomos, y de las contribuciones a la Seguridad Social, para complementar las medidas de regulación temporal de empleo dando incentivos a no despedir. Finalmente, algunos Estados han otorgado ayudas en forma de cré-ditos fiscales, permitiendo compensar deudas anteriores con pérdidas corrientes (loss carrybacks).

● Medidas de liquidez. Se trata de instrumentos como líneas de crédito público en términos ventajosos,

garantías y avales públicos para el crédito bancario o comercial, y anticipos (repayable advances), transfe-rencias cuya devolución es condicional a volver a tener beneficios. El Marco Temporal ha sido flexibilizado para que las subvenciones a las líneas de crédito puedan reducir los tipos de interés al 0 % y para que las garantías puedan cubrir el 100 % del importe prestado. La mayo-ría de los países cuenta con una institución financiera pública, como un banco nacional de desarrollo, que bien presta directamente, bien otorga garantías públicas con la idea de reducir el riesgo de los intermediarios financie-ros, actuando sobre la oferta de crédito. Casi todos los países analizados también han extendido contragaran-tías de crédito comercial, especialmente para empresas exportadoras. Estos instrumentos no tienen un impacto presupuestario para el sector público, pero se pueden convertir en pasivos en la contingencia eventual de morosidad de los créditos. La mayoría tienen períodos de carencia de hasta un año y medio, de manera que el desempeño de estas deudas y lo que implican sobre la salud financiera del sector corporativo no podrá eva-luarse hasta el año que viene.

● Medidas de solvencia. Se trata de medidas como inyecciones de capital u otra participación de capital como la adquisición de acciones, incentivos a la inversión y deuda subordinada. Mientras que las medidas de liquidez alivian los problemas de caja en el corto plazo, también suponen un aumento del apa-lancamiento del sector privado y por tanto de la vul-nerabilidad financiera de las empresas en el futuro (Bircan et al., 2020). Banerjee et al. (2020) calculan que cubrir una caída de facturación del 25 % solo con crédito supondría un aumento del 10 % de la deuda corporativa. La capacidad de algunas empre-sas de absorber más deuda es limitada y un exceso de deuda puede retrasar decisiones de inversión, suponiendo un arrastre en la fase de recuperación. Los instrumentos de capital financiados por el sec-tor público complementan las líneas de crédito y las garantías, aliviando este problema de apalanca-miento, absorbiendo pérdidas y haciendo al sector

Lídia Brun


público partícipe de beneficios futuros (Revoltella et al., 2020)9.

Las ayudas anunciadas a las empresas se detallan en la Tabla 4A del Anexo. La respuesta a la pandemia requería, en primera instancia, un aumento puntualmente muy importante de la capacidad de los sistemas sani-tarios para atender a un número creciente de pacientes de COVID-19. Los Estados intervinieron para agilizar el desarrollo y la producción y gestionar la adquisición de tests de detección, material de protección (EPI y mascari-llas), y aumentar las Unidades de Cuidados Intensivos no solo con personal sanitario sino también con maquinaria médica, especialmente ventiladores. Los fallos de mer-cado derivados de la descoordinación y la escasez en los mercados internacionales, así como los cuellos de botella en la producción nacional, propiciaron una primera batería de medidas públicas relacionadas con el sector sanitario,

9 La Comisión Europea había previsto que un instrumento de estas características, el Solvency Support Instrument, para que formara parte del Fondo de Recuperación, pero fue descartado en las sucesivas rondas de negociación. Motta y Peitz (2020) defendían la importancia de un instrumento parecido para evitar distorsiones de la competencia con la relajación del marco de ayudas de Estado.

para facilitar la adaptación de las cadenas de producción, aprovechar las sinergias industriales y financiar aumen-tos de escala en la producción de ciertos materiales.

Hay una batería de medidas comunes en la mayoría de los países que estudiamos relacionadas con facili-tar esta tarea industrial-sanitaria, tales como la exen-ción del IVA en los productos sanitarios, becas I+D para empresas del sector, líneas de crédito específi-cas o incentivos fiscales a la inversión, además de un aumento notable de la inversión pública en sanidad. De la misma manera que las condiciones fiscales de los Estados diferían a la hora de hacer frente a un aumento súbito del gasto público, también lo hacían los sistemas públicos de salud. Casualmente, los países más afecta-dos por la pandemia en Europa, Italia y España, eran de los menos preparados a nivel sanitario. Portugal tam-poco se encontraba en una situación holgada. El gasto sanitario sobre el PIB de estos tres países no alcanzaba en 2017 el 10 %10 (Cuadro 2).

10 Son conocidos los problemas de medición frente al PIB irlandés, que es artificialmente elevado debido a las prácticas fiscales agresivas de las empresas que registran sus beneficios allí. En este país, el gasto por habitante es una medida más fiable, y refleja una inversión en sanidad notable.

CUADRO 2

CAPACIDAD SANITARIA Y NUEVO GASTO

Gasto sanitario, 2017 Capacidad hospitalaria Medidas anunciadas

% PIB €/persona Camas Camas/100.000 personas M€ % PIB 2019

Alemania 11,3 4.459 497.182 601,5 18.900 0,548Francia 11,3 3.883 206.619 309,0 8.000 0,330Austria 10,4 4.371 47.920 544,7 266 0,067Dinamarca 10,1 5.134 14.621 260,8 Sin datos Sin datosPaíses Bajos 10,1 4.346 50.047 292,1 800 0,099Portugal 9,0 1.695 33.447 324,7 945 0,445España 8,9 2.221 113.042 242,6 13.313 1,069Italia 8,8 2.523 158.891 262,5 7.400 0,414Irlanda 7,2 4.395 13.297 276,6 2.000 0,576

NOTAS: Ordenación de mayor a menor en función del tamaño del gasto sanitario sobre el PIB. Dinamarca ha anunciado medidas en el ámbito sanitario pero no disponemos de una estimación de su impacto presupuestario.FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat, Comisión Europea (2020b y 2020c) y fuentes nacionales.



España destaca en las métricas anteriores por un bajo nivel relativo de inversión pública en sanidad, y por una menor capacidad, medida en camas por habitante. Sin embargo, es justo reconocer que el esfuerzo público en sanidad durante esta pandemia ha sido notable. El Gráfico 5 sitúa a España en la primera posición en cuanto a gasto discrecional en sanidad. Los primeros anuncios añaden alrededor de un 4 % al gasto previsto, y el Fondo COVID-19, recientemente anunciado, prevé un esfuerzo adicional de nueve mil millones de euros, que supondría aumentar el gasto hasta un 12 %. La mayoría de los paí-ses añaden entre un 4 y un 8 %. Dinamarca, Austria y Países Bajos destacan por haber anunciado medidas reducidas en esta materia, pero también es cierto que el impacto de la pandemia ha sido menor en estos países, y que su gasto habitual en el sector es notable.

Por otro lado, las medidas de distanciamiento social, cuarentena y confinamiento suponen el cierre de

lugares de producción y consumo, la disrupción de las cadenas de suministro y posteriormente la necesidad de adaptación de esos lugares a requisitos sanitarios para evitar la aglomeración. Estos shocks de oferta, junto con la reducción de las posibilidades de consumo y la pér-dida de empleos y de ingresos, propician también shocks de demanda que afectan a los ingresos por facturación. Revoltella et al. (2020) estiman que las pérdidas acumu-ladas de facturación de las empresas europeas después de tres meses de confinamiento serían del 13-24 % del PIB. Esto pone presión sobre los flujos de caja de las empresas, que siguen teniendo desembolsos, especial-mente cuando los colchones de liquidez son pequeños. El Cuadro 3 detalla los volúmenes de las ayudas anuncia-das por los países para sostener a su sector corporativo.

El Gráfico 6 ilustra el tamaño de estas medidas en el contexto económico en el que opera. El hecho más des-tacable que atraviesan los distintos tipos de ayuda es la

GRÁFICO 5

LAS MEDIDAS SANITARIAS EN CONTEXTO (En %)

FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat, Comisión Europea (2020b y 2020c) y fuentes nacionales.

■ Gastado hasta la fecha ■ Nuevas medidas anunciadas ■ Gastado adicional COVID-19 ■ Gasto habitual en sanidad

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14 12Como porcentaje del gasto en sanidad Como porcentaje del PIB (2019)

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CUADRO 3

MEDIDAS ANUNCIADAS DE APOYO A LAS EMPRESAS En miles de millones de EUR (% PIB)

País Apoyo al ingreso para autónomos Ayudas directas

Aplazamiento y exención de

impuestos

Líneas de créditos y garantías

Inyecciones de capital, deuda subordinada

Alemania * 148,75 (4,3 %) 128,00 (3,7 %) 862,40 (25,0 %) 100,00 (2,90 %)Italia 2,90 (0,16 %) 11,00 (0,6 %) 12,70 (0,7 %) 244,50 (13,7 %) 49,10 (2,70 %)Francia 0,90 (0,04 %) 8,20 (0,3 %) 49,10 (2,0 %) 317,50 (13,1 %) 30,00 (1,20 %)España 4,75 (0,38 %) 0,81 (0,1 %) 15,10 (1,2 %) 147,00 (11,8 %) 10,00 (0,80 %)Portugal 0,22 (0,10 %) 2,37 (1,1 %) 7,80 (3,7 %) 9,20 (4,30 %) 1,42 (0,70 %)Países Bajos 2,20 (0,27 %) 6,85 (0,9 %) 46,40 (5,7 %) 27,00 (3,30 %) 3,40 (0,40 %)Austria 2,00 (0,50 %) 8,00 (2,0 %) 13,00 (3,3 %) 11,00 (2,70 %) 0,15 (0,04 %)Dinamarca 1,30 (0,42 %) 5,90 (1,9 %) 4,80 (1,5 %) 6,80 (2,20 %) 0,14 (0,04 %)Irlanda 0,12 (0,03 %) 0,41 (0,1 %) 2,00 (0,6 %) 3,00 (0,90 %) 2,00 (0,60 %)

NOTA: * Los autónomos pueden acceder a la prestación por desempleo y pueden ser beneficiarios también del plan de ayudas de 50.000 millones de euros (incluido dentro de «Ayudas directas») que también está disponible para pymes. Ordenación de mayor a menor en función del tamaño de las líneas de crédito y garantías como porcentaje del PIB.FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat, Comisión Europea (2020) y fuentes nacionales.

GRÁFICO 6

MEDIDAS TRIBUTARIAS (Moratorias, exenciones y bonificaciones fiscales)

NOTA: Los impuestos totales se refieren a los adeudados por las corporaciones: IVA, sociedades y cotizaciones sociales a cargo de los empresarios. El tamaño de las medidas tributarias engloba tanto moratorias como exenciones y bonificaciones.FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat, Comisión Europea (2020b y 2020c) y fuentes nacionales.

■ Impuestos sobre la producción (D2) ■ Impuestos sobre beneficios (D51)■ Seguridad Social de la empresa (D611)

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potencia del estímulo alemán comparado con el resto de países. En cuanto ayudas directas, a fondo perdido, las medidas son difíciles de comparar porque no todas se destinan al mismo tipo de empresa ni por el mismo concepto, muchas son sectoriales y su tipología es muy variada, desde compensación de pérdidas hasta ayudas para pagar el alquiler, pasando por estímulos a la reaper-tura y premios al readmitir trabajadores en regulación de empleo. Las ayudas directas en Alemania suponen en torno al 8,5 % del valor añadido del sector corporativo no financiero; en Austria y Dinamarca alrededor del 5 %, y en los demás países menos del 3 %. Todos los paí-ses menos España y Dinamarca tienen un esquema de pequeñas transferencias que oscilan desde los 1.500 € a los 25.000 € para autónomos, microempresas y pymes. Estos esquemas son complementarios a las medidas de apoyo al ingreso para autónomos, en las que tanto España y Dinamarca destacan por su esfuerzo. Pero Dinamarca cuenta además con un sistema que cubre hasta el 80 % de los costes fijos —con un tope de 8 M€ (millones de euros)—, mientras que las únicas ayudas directas en España son sectoriales: compensación por pérdidas a las concesionarias de vías de transporte y un estímulo al sector de la automoción subsidiando la adqui-sición de un nuevo vehículo (Plan Renove). La Tabla 5A en el Anexo resume las ayudas directas.

Una de las medidas más importantes de apoyo inmediato a la liquidez empresarial han sido las mora-torias y exenciones fiscales. Todos los países han pospuesto pagos sin penalización tanto de cotizacio-nes sociales por parte del empresario, como del IVA y del impuesto de sociedades. Inicialmente la moratoria concernía al primer trimestre, pero todos los países han concedido prórrogas y la mayoría de los pagos se han pospuesto al final del ejercicio. Hasta entonces es difícil de evaluar cuántos de estos pagos se recu-perarán. Algunos otros han sido directamente eximi-dos. Destacan entre ellos la exención de las cotizacio-nes sociales de los empresarios, y el IVA de productos específicos y de zonas y sectores especialmente afec-tados. Las exenciones fiscales en Países Bajos han

sido particularmente notables, superando el 25 % de la recaudación anual combinada de IVA, sociedades y cotizaciones.

Los créditos públicos con tipos de interés subvencio-nados y las garantías y avales públicos han sido la prin-cipal medida de apoyo a la liquidez de las empresas11. En la Unión Europea, este tipo de medidas se han implementado a través de bancos públicos nacionales de desarrollo, mientras que en otros países, particular-mente en Estados Unidos y Reino Unido, se han creado vehículos de inversión específicos operados por el Banco Central y con participación de capital del Estado (Cuadro-Sáez et al., 2020)12. En lo relativo a las medi-das de crédito, de nuevo el estímulo alemán supera con creces a todos los demás. Su banco de desarrollo KfW y el nuevo Fondo de estabilización económica puesto en marcha tienen una capacidad de extender crédito y garantías que supone hasta un 30 % de la deuda cor-porativa total de 2019 y un 25 % de su PIB. Además, la capacidad de las empresas alemanas de absorber nueva deuda es holgada, puesto que son de las más saneadas de Europa (su deuda alcanza el 83 % del PIB, el porcentaje más bajo de todos los países estudiados). También destacan Italia, Francia y España, que han sido mucho más tímidos en otros tipos de ayuda que pudiera comprometer sus ya muy endeudados sectores públi-cos. El estímulo francés es notable pero sus empresas están muy endeudadas (197 % del PIB), mientras que en España (128 %) e Italia (101 %) están más saneadas. Países Bajos e Irlanda destacan por la cola: el tamaño de sus medidas de liquidez es moderado, y además la capacidad de sus empresas de absorber nuevo crédito es reducida. Las empresas irlandesas son de las más endeudadas de Europa (280 % del PIB), pero esto también puede reflejar prácticas de planificación fiscal

11 Anderson et al. (2020a), Carrión (2020) y Cuadro-Sáez et al. (2020) ofrecen tablas comparativas de los programas de garantías de crédito para los principales países de la zona euro.

12 Austria también ha creado un nuevo vehículo de inversión para canalizar sus ayudas (COFAG - COVID-19 Financing Agency of the Government).

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agresiva. La deuda de las corporaciones no financieras holandesas alcanza el 181 % del PIB (Gráfico 7).

En la mayoría de los países también se han imple-mentado medidas de liquidez relativas al crédito pri-vado existente, ya sea por vía de subvencionar una refinanciación o por la de establecer moratorias en el pago de intereses y amortización de las deudas de particulares y empresas con las instituciones financie-ras. Estas medidas han sido notables en Italia (donde en julio el Gobierno calculaba que se habrían pro-rrogado pagos por valor de 295.000 M€) y también en Irlanda y Portugal. Otros países han establecido moratorias para grupos muy específicos de beneficia-rios (hogares vulnerables, trabajadores que han per-dido el empleo a causa de la COVID-19, empresas en riesgo de bancarrota) o para tipos concretos de crédito

(crédito hipotecario, créditos otorgados por institucio-nes de carácter público). En todo caso, junto con las garantías públicas, este otro tipo de medidas también han supuesto un mecanismo significativo de compar-tición de riesgos entre agentes económicos y un rela-jamiento del estrés de caja para aquellos con menor liquidez.

Además de las medidas de carácter general, des-tinadas a toda la población empresarial, o condicio-nadas por tamaño de empresa y por las pérdidas registradas, también se han destinado medidas a sectores específicos especialmente afectados por el confinamiento, como el turismo, los organizadores de grandes eventos o las compañías aéreas. Destacan los rescates directos de compañías aéreas, que han visto sus ingresos desplomarse durante la fase

GRÁFICO 7

CRÉDITOS, GARANTÍAS Y AVALES (En %)

NOTA: La deuda de las corporaciones no financieras es la suma de instrumentos de deuda (código F3 en el Sistema Europeo de Cuentas, 2010), crédito bancario (F4) y crédito comercial (F81). Hemos usado las partidas no consolidadas para comprender mejor la dimensión de las ayudas.FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat, Comisión Europea (2020) y fuentes nacionales.

■ Como porcentaje de la deuda corporativa■ Como porcentaje del PIB (2019)

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Medidas de apoyo a la liquidez de las empresas Deuda corporativa sobre PIB (2018)35 300

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de cierre de fronteras y las restricciones a la movili-dad: Lufthansa (Alemania, 9.000 M€), Air France (Francia, 7.000 M€), KLM (Países Bajos, 3.400 M€), TAP (Portugal, 1.200 M€), Austrian Airlines (Austria, 150 M€) y Scandinavian Airlines SAS (Dinamarca, 137 M€)13. También se han contemplado medidas para sectores que en esta pandemia se han demostrado estratégicos, como el sanitario, que ha recibido ayu-das importantes para financiar investigación y desa-rrollo de tratamientos y vacunas, y el agroalimentario.

Por otro lado, las características de la población empresarial también revelan las distintas necesidades de ayuda. El tamaño, la distribución y el colchón de liqui-dez y la salud financiera de las empresas determinan la capacidad de amortiguación y los riesgos de insolven-cia del sector corporativo. La capacidad de pequeñas empresas de absorber una reducción de facturación suelen ser menores, porque los colchones de liqui-dez y la disponibilidad de activos que tienen suelen ser reducidas. En consecuencia, un tejido empresarial cuya composición esté sesgada hacia las pymes tam-bién sufre mayor estrés y está menos preparado para amortiguar la crisis, redundando tanto en más necesi-dad de ayudas como en un mayor impacto en el mer-cado laboral (Doerr & Gambacorta, 2020). Finalmente, la salud financiera del sector corporativo también es determinante. Wolski y Wruuck (2020) encuentran que las búsquedas de empleo en los mercados regionales están negativamente correlacionadas con los colcho-nes de liquidez de las empresas.

La demografía empresarial es heterogénea entre los países analizados. El Gráfico 8 muestra el por-centaje de facturación, valor añadido, personas empleadas y número de empresas por tamaño de empresa. Las pequeñas empresas son la mayoría de las empresas en todos los países, pero mien-tras que para muchos superan el 90 % de todas las

13 Alitalia ha recibido también 400 M€ por parte del sector público italiano, pero sus problemas de solvencia son previos al inicio de la pandemia. España ha planteado un posible rescate de Air Europa.

empresas, para países como Alemania y Austria ape-nas superan el 80 %. En cuanto a número de emplea-dos, Italia, Portugal y España destacan por tener un número muy elevado de trabajadores, alrededor del 40 %, empleados en empresas con menos de 10 tra-bajadores, mientras que para el resto de países ese porcentaje está más cerca del 20 %. Las pequeñas empresas también suponen un menor porcentaje de la facturación y del valor añadido en los países del norte, como Alemania, Países Bajos, Austria y Dinamarca. En Francia e Irlanda las grandes empre-sas suponen un porcentaje muy elevado tanto del mercado como del empleo. No es sorprendente que hayan sido los dos países con mayor recurso a los esquemas de retención del empleo.

Una variable clave para determinar la suficiencia del apoyo público al sector empresarial será la dura-ción de la crisis, con un probable período de confi-namientos intermitentes y ciertos sectores, como el turismo, la cultura y la restauración, a medio gas por el riesgo de rebrote, hasta que la vacuna no esté dis-ponible de manera generalizada. Al mismo tiempo, la severidad y duración de la crisis dependen de la supervivencia del tejido empresarial (Schivardi et al., 2020). Además del tamaño de los paquetes, hay importantes diferencias en el peso relativo de ayu-das a fondo perdido e inyecciones de capital frente a medidas de liquidez, que no absorben las pérdi-das del sector privado sino que las distribuyen en el tiempo. Existe el riesgo de que una ayuda insu-ficiente que no resuelva los problemas de solvencia de las empresas acabe trasladando las pérdidas pri-vadas de vuelta al balance del sector público, dis-minuyendo más su capacidad para seguir apoyando al tejido empresarial, creando un círculo vicioso que se amplifica entre la vulnerabilidad financiera de los Estados y la de sus empresas. Por el momento, la divergencia en el tamaño de los paquetes anuncia-dos no parece trasladarse directamente a su uso por parte de las empresas, aunque el tamaño de los paquetes anunciados también ha podido tener un

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efecto positivo sobre las expectativas de los agentes privados (Anderson et al., 2020b). Sin embargo, si la capacidad de supervivencia y la salud financiera pos-crisis del tejido empresarial depende de su residencia legal, el riesgo de distorsión de la competencia en el mercado único es elevado (Motta & Peitz, 2020).

5. Conclusión

Durante la crisis derivada de la pandemia del COVID-19, los Estados de la Unión Europea han des-plegado una amplia gama de medidas económicas para hacer frente a la emergencia sanitaria y garantizar los ingresos a los hogares y la viabilidad de las empre-sas. Los paquetes de medidas han sido similares en

cuanto a tipología de instrumentos, pero diferentes en tamaño y alcance. Además, los países parten de situa-ciones diferentes y las características de su demogra-fía laboral y empresarial también redundan en impac-tos económicos diferentes. La posición fiscal de los Estados ha sido un factor importante a la hora de dise-ñar los paquetes de respuesta y su tamaño. A pesar de que el estímulo conjunto de medidas discrecionales y estabilizadores automáticas es similar entre países, una respuesta fiscal parecida frente a impactos eco-nómicos y, por tanto, necesidades diferentes introduce un elemento de inequidad. La potencia de las medidas anunciadas por Alemania en relación con su PIB con-trasta con la respuesta de países como Italia, España y Portugal. España destaca por haber implementado

GRÁFICO 8

DEMOGRAFÍA EMPRESARIAL (En %)

NOTA: Las columnas representan para cada país y de izquierda a derecha el porcentaje de la facturación, del valor añadido, del número de personas empleadas y del número de empresas que representan las empresas de distinto tamaño, siendo el tamaño definido por el número de empleados. Para Dinamarca no disponemos de datos diferenciados por empresas de entre 10 y 19 y de entre 20 y 49 trabajadores como porcentaje de facturación y valor añadido total, de manera que se representan como un solo grupo. Sucede lo mismo con Portugal para empresas con más de 50 trabajadores.FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat.

■ 0-9 ■ 10-19 ■ 20-49 ■ 50-249 ■ 250 o más ■ 10-49 ■ 50 o más

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medidas importantes de apoyo al ingreso de los hoga-res, pero es una excepción preocupante en cuanto al apoyo a la solvencia de su tejido empresarial. En particular, un excesivo recurso a aumentar el apalan-camiento privado para repartir el coste puntual de la pandemia, en vez de asumir directamente una parte importante de este coste desde las cuentas públicas, puede haber simplemente pospuesto el problema. Es pronto para evaluar la capacidad del sector privado de devolver las deudas adquiridas, y esto dependerá en gran medida del éxito de las políticas públicas para estimular una senda de recuperación. Si la crisis per-siste, las diferencia en las posiciones financieras de las empresas y las fiscales de los Estados cobrarán importancia con el tiempo, y la respuesta asimétrica puede resultar en patrones divergentes de apalanca-miento y desempeño tanto privado como público. Hay un riesgo real de profundización de la divergencia eco-nómica entre países.

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ANEXO

Detalle de las medidas por países(Una versión en inglés de este Anexo está disponible en www.lidiabrun.eu)

TABLA 1A

TAXONOMÍA POR TIPO DE MEDIDA Y BENEFICIARIO

Tipo de medida Hogares Empresas Sectores específicos

Transferencias directas e inyecciones de capital

Prestaciones por desempleo y por reducción de empleo, otras medidas de apoyo al ingreso, bonos sociales para gastos específicos y transferencias en especie.

Esquemas de ayuda directa, compensación por pérdidas, subsidios de capital, subsidios de costes salariales (retención de empleo y baja por enfermedad).

Paquetes de rescate para el turismo, el sector aeronáutico, los organizadores de grandes eventos, becas I+D, a la inversión y licitación pública para el sector sanitario, instrumentos de capital para empresas estratégicas.

Exención fiscal Reducción del impuesto sobre la renta, reducción del IVA, créditos fiscales para consumos específicos y para la inversión.

Exenciones en el impuesto de sociedades, IVA, impuestos sobre la propiedad comercial y cotizaciones a la Seguridad Social, compensaciones por pérdidas, esquemas de amortización y créditos fiscales.

Exenciones y reducciones del IVA de productos específicos, créditos fiscales para la inversión en la producción de material sanitario o para adaptar el lugar de trabajo a los requisitos sanitarios.

Medidas de liquidez Microcréditos para pagar costes fijos (alquileres) y moratorias de impuestos.

Líneas de crédito directo y garantías para el crédito bancario y el crédito comercial, moratorias de impuestos y anticipos.

Apoyo a las empresas exportadoras a través de mecanismos de reaseguro de crédito comercial.

Términos de los contratos privados

Moratorias de créditos bancarios, alquileres y de pagos de aprovisionamiento, prohibición de despido y desahucio.

Moratorias de créditos bancarios, alquileres y de pagos de aprovisionamiento.

FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de la Comisión Europea (2020b y 2020c) y de fuentes nacionales.

http://www.lidiabrun.eu

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ión

de d

espi

do

dura

nte

la

dura

ción

del

pr

ogra

ma.

Nin

guna

.Pr

ohib

ició

n de

des

pido

du

rant

e la

du

raci

ón d

el

prog

ram

a.

Proh

ibic

ión

de d

espi

do

dura

nte

la

dura

ción

del

pr

ogra

ma.

El e

mpl

eado

r de

be te

ner

inte

nció

n de

m

ante

ner a

l tra

baja

dor e

n pl

antill

a (p

ero

no

está

obl

igad

o a

hace

rlo).

El e

mpl

eado

r es

tá o

blig

ado

a pa

gar e

l 100

%

del s

alar

io y

a

no d

espe

dir

traba

jado

res

por m

otiv

os

econ

ómic

os.

El tr

abaj

ador

de

be tr

abaj

ar

al m

enos

10

%

del t

iem

po y

un

máx

imo

del

90 %

.

Empr

esas

be

nefic

iaria

sTo

das

las

empr

esas

baj

o do

s ca

usas

: fu

erza

may

or

(em

pres

as

afec

tada

s po

r la

s m

edid

as d

e co

nfina

mie

nto)

y

fuer

za

ordi

naria

(c

aída

de

la

dem

anda

).

Toda

s la

s em

pres

as,

incl

uyen

do la

s de

men

os d

e 5

traba

jado

res

(que

típ

icam

ente

es

tán

excl

uida

s y

no

cont

ribuy

en a

l C

IG).

Toda

s la

s em

pres

as

con

dific

ulta

des

para

lleva

r a

cabo

su

activ

idad

u

oblig

adas

a

cerra

r.

Empr

esas

en

las

que

al m

enos

el

10 %

de

los

traba

jado

res

vean

redu

cida

s en

al m

enos

un

10 %

las

hora

s tra

baja

das.

Se

requ

iere

ac

uerd

o si

ndic

al.

Empr

esas

qu

e de

otro

m

odo

hubi

esen

de

sped

ido

al 3

0 %

de

su p

lant

illa o

al

men

os 5

0 tra

baja

dore

s.

Empr

esas

co

n un

a ca

ída

de a

l men

os

el 2

5 %

de

la

fact

urac

ión

o de

lo

s pe

dido

s de

cl

ient

es.

Empr

esas

co

n un

a ca

ída

de la

fa

ctur

ació

n de

l 40

% e

n co

mpa

raci

ón

con

los

3 m

eses

pr

evio

s o

que

empe

zase

n su

act

ivid

ad

en e

l últim

o añ

o.

Empr

esas

con

al

men

os u

n 20

%

de la

caí

da d

e la

fact

urac

ión

dura

nte

3 m

eses

. No

pued

en re

parti

r di

viden

dos,

pa

gar b

onos

o

reco

mpr

ar

accio

nes.

Se

requ

iere

acu

erdo

sin

dica

l.

Empr

esas

en

las

que

al m

enos

un

10 %

de

los

traba

jado

res

se e

ncue

ntre

n ba

jo e

l pro

gra-

ma.

Se

requ

ie-

re a

cuer

do

sind

ical

.

Cob

ertu

ra

sala

rial

70 %

del

sal

ario

br

uto.

80 %

del

sal

ario

b

ruto

.60

% d

e la

pé

rdid

a de

su

eldo

net

o (6

7 %

si e

l tra

baja

dor t

iene

hi

jos)

. Aum

enta

co

n el

tiem

po.

75 %

del

sal

ario

br

uto,

has

ta

el 9

0 %

par

a co

ntra

tos

a tie

mpo

par

cial

y

en p

ráct

icas

.

Has

ta e

l 4/0

5:

70 %

del

sa

lario

net

o,

suje

to a

tope

s.

Des

de e

l 4/0

5:

85 %

del

sal

a-rio

net

o si

es

infe

rior a

412

€;

350

€ si

est

á en

tre 4

12 €

y

500

€; 7

0 %

si

est

á en

tre

500

€ y

586

€.

66 %

del

sa

lario

bru

to.

100

% d

el

sala

rio.

90 %

del

sal

ario

ne

to p

ara

sala

rios

brut

os

infe

riore

s a

1.70

0 €.

85 %

del

sal

ario

ne

to p

ara

sala

rios

brut

os

hast

a 2.

685

€.80

% d

el s

alar

io

neto

par

a br

utos

has

ta

5.37

0 €.

100

% p

ara

cont

rato

s en

pr

áctic

as.

70 %

del

sa

lario

bru

to

(~84

% d

el

sala

rio n

eto)

.



TABL

A 2A

(Con

tinua

ción

)

PR

OG

RA

MA

S D

E M

AN

TEN

IMIE

NTO

DEL

EM

PLEO

Espa

ñaIta

liaFr

anci

aA

lem

ania

Din

amar

caIrl

anda

*Po

rtuga

lPa

íses

Baj

osA

ustri

a

Cua

ntía

s m

ínim

as y

to

pes

Mín

imo:

el

70 %

del

SM

I (9

50 €

) = 6

65 €

. To

pe:

traba

jado

res

sin

hijo

s: 1

.098

€;

con

1

hijo

: 1.2

55 €

; co

n 2

hijo

s o

más

: 1.4

12 €

.

Tope

: a 1

.130

€

para

sal

ario

s po

r enc

ima

de

2.16

0 €;

y d

e 94

0 €

par

a sa

lario

s in

ferio

res

a 2.

160

€.

Mín

imo:

el

100

% d

el

sala

rio m

íni-

mo

(1.5

40 €

).To

pe: 7

0 %

de

4,5

vec

es

el S

MI

(6.9

27 €

) =

4.84

9 €.

Mín

imo:

el

SMI 1

.584

€

(net

o:1.

189

€),

asum

iend

o un

a re

ducc

ión

máx

i-m

a (1

00 %

) 60

% =

713

,5 €

.To

pe: i

ngre

-so

s br

utos

de

6.89

0 €

más

, as

umie

ndo

redu

cció

n m

ínim

a (1

0 %

) ne

to 4

.135

€ +

60

% p

érdi

da

neta

~20

5 €

= 4.

340

€.

Inic

ialm

ente

te

nía

un to

pe

de 2

3.00

0 D

KK

(3.0

81 €

), de

s-pu

és h

a si

do

incr

emen

tado

a

30.0

00 D

KK

(4.0

18 €

).

Tope

: de

410

€ ne

tos

para

sue

l-do

s in

ferio

res

a 58

6 €

o 35

0 €

para

sue

ldos

en

tre 5

86 €

y

960

€. L

os s

uel-

dos

supe

riore

s a

960

€ no

se

com

pens

an.

Tope

: de

1.90

5 €

(tres

ve

ces

el

SMI).

Tope

: en

el

que

los

suel

dos

supe

riore

s a

9.53

8 €

no s

e co

mpe

nsar

án.

Mín

imo:

el

suel

do b

ruto

46

1 €,

se

com

pens

a a

353,

6 €.

Tope

: los

su

eldo

s su

perio

res

a 5.

370

€ no

se

com

pens

an

(máx

ima

com

pens

ació

n 4.

041

€).

Con

tribu

cion

es

de e

mpl

eado

res

y tra

baja

dore

s

Nin

guna

.N

ingu

na.

Los

cos-

tes

para

em

plea

dore

s se

reem

bol-

san

al 1

00 %

y

los

traba

ja-

dore

s de

ben

tom

arse

una

se

man

a de

va

caci

ones

.

Los

empl

eado

res

sigu

en

paga

ndo

las

hora

s tra

baja

-da

s y

el E

stad

o co

mpe

nsa

al

traba

jado

r por

la

pér

dida

de

ingr

esos

.

Las

empr

esas

pa

gan

el 2

5 %

(o

el 1

0 %

en

caso

s ex

cep-

cion

ales

) y lo

s tra

baja

dore

s de

ben

tom

arse

5

días

de

vaca

-ci

ones

.

No

es o

blig

a-to

rio p

ero

está

pr

evis

to q

ue

el e

mpr

esar

io

com

plet

e el

su

bsid

io c

on u

n pa

go a

dici

onal

de

has

ta e

l 10

0 %

del

sa-

lario

.

Las

empr

esas

pa

gan

el

33 %

y la

se

gurid

ad

soci

al e

l 67

%.

El p

rogr

ama

cubr

e el

90

%

de lo

s co

stes

la

bora

les

de m

aner

a pr

opor

cion

al

a la

caí

da d

e la

fact

urac

ión:

0,

9 * c

aída

fa

ctur

ació

n *

cost

e la

bora

l.

Los

empl

eado

res

sigu

en p

agan

do

las

hora

s tra

baja

das

y el

Est

ado

com

pens

a al

tra

baja

dor p

or

la p

érdi

da d

e in

gres

os.

Con

tribu

ción

a

la S

egur

idad

So

cial

(SS)

y

rete

ncio

nes

Las

empr

esas

de

men

os d

e 50

trab

ajad

ores

es

tán

exen

tas

de la

s co

ntrib

ucio

nes

a la

SS,

las

empr

esas

más

gr

ande

s de

ben

paga

r el 2

5 %

. La

pre

stac

ión

es c

ontri

butiv

a.

A pa

rtir d

e ju

lio

se a

plic

a un

es

quem

a de

ex

oner

ació

n de

crec

ient

e.C

oste

: 2.

200

M€.

Empr

esas

con

fa

ctur

ació

n in

ferio

r a 2

M€

está

n ex

enta

s de

pag

os d

e im

pues

tos

y SS

. Par

a el

rest

o se

es

tabl

ece

una

mor

ator

ia.

Exen

ción

de

las

cont

ribu-

cion

es e

m-

pres

aria

les

a la

SS

y de

re

tenc

ione

s so

bre

la

nóm

ina.

La

pres

taci

ón

es c

ontri

bu-

tiva.

Ree

mbo

lso

de

las

cont

ribu-

cion

es a

la S

S

por l

as h

oras

de

trab

ajo

per-

dida

s.C

oste

: 6.

000

M€.

El p

lazo

de

pago

de

las

rete

ncio

nes

en

nóm

ina

y la

s co

ntrib

ucio

nes

a la

SS

se h

a ex

tend

ido

4 m

eses

.

Exen

ción

de

las

cotiz

acio

nes

a la

SS

del

traba

jado

r tan

to

de la

pre

stac

ión

com

o de

l pag

o ad

icio

nal.

La

del e

mpr

esar

io

no s

e ap

lica

al

subs

idio

, y s

e re

duce

de

10,5

a

0,5

% e

n el

pa

go a

dici

onal

.

El e

mpl

eado

r pa

ga u

n 30

% d

e la

TS

U (T

asa

Soci

al Ú

nica

). El

70

%

rest

ante

est

á ex

ento

.C

oste

: 57

0 M

€.

Todo

s lo

s co

stes

la

bora

les

se

com

pens

an

tant

o pa

ra

empr

esar

ios

com

o pa

ra lo

s tra

baja

dore

s.

Se c

alcu

la

com

o un

so

brec

oste

del

~3

0 %

sob

re

el s

alar

io d

el

traba

jado

r.

Ree

mbo

lso

de

los

impu

esto

s y

las

cotiz

acio

nes

a la

SS

para

las

hora

s no

trab

a-ja

das.

Lídia Brun


TABL

A 2A

(Con

tinua

ción

)

PR

OG

RA

MA

S D

E M

AN

TEN

IMIE

NTO

DEL

EM

PLEO

Espa

ñaIta

liaFr

anci

aA

lem

ania

Din

amar

caIrl

anda

*Po

rtuga

lPa

íses

Baj

osA

ustri

a

Cos

te h

asta

ju

nio

2020

8.09

2 M

€4.

936

M€

19.5

00 M

€4.

492

M€

1.50

3 M

€1.

729

M€

1.37

8 M

€7.

906

M€

10.4

57 M

€

Empr

esas

af

ecta

das

446.

549

921.

000

998.

000

751.

000

31.3

7758

.600

104.

000

104.

000

103.

805

Trab

ajad

ores

af

ecta

dos

3.38

6.75

58.

485.

147

12.6

00.0

0012

.587

.670

262.

376

567.

600

1.35

7.31

82.

653.

041

1.40

2.52

0

Cam

bio

en e

l de

sem

pleo

en

ero-

juni

o+6

09.0

30-3

60.6

46+7

10.6

00+4

27.7

84+3

7.16

4,1

+11.

800

+34.

800

+120

.000

+59.

431

NO

TA: *

Los

mon

tant

es d

e in

gres

os s

e ex

pres

an e

n sa

lario

s se

man

ales

. M€

= m

illon

es d

e eu

ros.

FUEN

TE: E

labo

raci

ón p

ropi

a a

part

ir de

dat

os d

e la

Com

isió

n Eu

rope

a (2

020b

, 202

0c) y

de

fuen

tes

naci

onal

es.



TAB

LA 3

A

GA

STO

S A

DIC

ION

ALE

S EN

SA

NID

AD

Y M

EDID

AS

DE

APO

YO A

L IN

GR

ESO

*

País

Sani

dad

Apoy

o al

ingr

eso

de lo

s ho

gare

s

Baja

por

enf

erm

edad

Subs

idio

de

dese

mpl

eo te

mpo

ral

Otra

s m

edid

as d

e ap

oyo

al in

gres

o y

trans

fere

ncia

s

Espa

ñaPr

esup

uest

o4.

313

M€

1.35

0 M

€17

.890

M€

5.70

0 M

€M

edid

asR

efue

rzo

del S

iste

ma

Nac

iona

l de

Sal

ud y

de

los

Auto

nóm

icos

(3

.900

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Beca

s de

in

vest

igac

ión

para

trat

amie

nto

y va

cuna

(110

M €

), co

ntra

taci

ón

pers

onal

inve

stig

ador

y

sani

tario

.

Fond

o C

OVI

D-1

9 An

unci

ado

el

16 d

e ju

nio

(9.0

00 M

€).

Para

trab

ajad

ores

in

fect

ados

o e

n ai

slam

ient

o, s

e su

be la

pr

esta

ción

del

60

al 7

5 %

de

la b

ase

regu

lado

ra.

Cas

uíst

ica

de

«fue

rza

may

or»,

lo

s tra

baja

dore

s no

ga

star

án s

u de

rech

o a

pres

taci

ón p

or

dese

mpl

eo.

Aut

ónom

os (4

.750

M€)

pre

stac

ión

extra

ordi

naria

por

ces

e de

ac

tivid

ad p

ara

autó

nom

os q

ue s

ufra

n un

a re

ducc

ión

de la

fact

urac

ión

de a

l men

os u

n 75

% (7

0 %

de

la b

ase

regu

lado

ra c

on c

uant

ía m

ínim

a de

661

€/m

es).

Trab

ajad

oras

del

Hog

ar (3

15 M

€) p

rest

ació

n po

r des

empl

eo q

ue

cubr

e un

70

% d

e la

s ba

se re

gula

dora

.B

ecas

(5,3

M€)

am

plia

ción

de

fond

os p

ara

estu

dian

tes

y pe

rson

al

univ

ersi

tario

con

trata

do.

Bec

as c

omed

or (2

50 M

€).

Fond

o So

cial

Ext

raor

dina

rio (3

00 M

€).

Viol

enci

a m

achi

sta

(50

M€)

pre

stac

ión

de h

asta

900

€ a

l mes

.Ex

tens

ión

de p

rest

acio

nes

por d

esem

pleo

a tr

abaj

ador

es c

on

cont

rato

s te

mpo

rale

s y

fijos

dis

cont

inuo

s (6

0 M

€).

Fond

o C

OVI

D-1

9 (2

.700

M€)

.In

gres

o M

ínim

o Vi

tal a

prob

ado

dura

nte

la p

ande

mia

, con

car

ácte

r pe

rman

ente

.Fo

ndo

Hog

ar (7

00 M

€) c

on a

yuda

s de

has

ta 9

00 €

par

a in

quilin

os e

n di

ficul

tad.

Educ

ació

n (2

000

M€)

.

Italia

Pres

upue

sto

3.10

0 M

€ - C

ura

Italia

98 M

€3.

400

M€

- Cur

a Ita

lia5.

500

M€

- Cur

a Ita

lia

Med

idas

Ref

uerz

o de

la c

apac

idad

del

si

stem

a sa

nita

rio, i

nclu

yend

o la

con

trata

ción

de

pers

onal

y

del e

jérc

ito p

ara

desi

nfec

tar.

Ince

ntiv

os a

la p

rodu

cció

n de

m

ater

ial m

édic

o.

Dec

reto

Rila

ncio

(4.3

00 M

€).

Los

traba

jado

res

en

cuar

ente

na y

ais

lam

ient

o re

cibi

rán

tam

bién

una

pr

esta

ción

de

baja

por

en

ferm

edad

.

Cas

sa In

tegr

azio

ne

in D

erog

a (2

320

M€)

+

Cas

sa In

tegr

azio

ne

Ord

inar

ia (2

46 M

€) +

C

assa

Inte

graz

ione

St

raor

dina

ria

(202

M€)

+ F

ondo

In

tegr

azio

ne S

alar

iale

(6

68 M

€).

Dec

reto

Rila

ncio

(1

6.00

0 M

€).

Aut

ónom

os (2

.900

M€)

600

€/m

es p

ara

apro

xim

adam

ente

4,8

M d

e pe

rson

as, m

ás 5

00 €

/mes

dur

ante

3 m

eses

par

a lo

s de

las

zona

s m

ás

afec

tada

s.B

aja

de p

ater

nida

d (1

.400

M€)

de

15 d

ías

o 60

0 €

de b

ono

niñe

ra

para

pad

res

que

traba

jan

con

hijo

s a

carg

o de

has

ta 1

2 añ

os o

pe

rson

as d

epen

dien

tes.

Bon

o de

100

0 €

para

per

sona

l san

itario

y d

e lo

s C

uerp

os d

e Se

gurid

ad d

el E

stad

o.Pr

emio

de

ingr

esos

(880

M€)

100

€ p

ara

traba

jado

res

esen

cial

es.

Ingr

eso

de ú

ltim

a in

stan

cia

(300

M€)

600

€/m

es p

ara

pers

onas

sin

de

rech

o a

otra

pre

stac

ión.

Mor

ator

ia h

ipot

ecar

ia p

ara

traba

jado

res

que

han

perd

ido

su tr

abaj

o o

afec

tado

s po

r una

redu

cció

n de

jorn

ada.

Cré

dito

s pe

rson

ales

(400

M€)

par

a pe

rson

as c

on p

robl

emas

fin

anci

eros

, inc

luye

ndo

autó

nom

os.

Dec

reto

Rila

ncio

(9.0

00 M

€).

El p

resu

pues

to p

ara

el in

gres

o de

últim

a in

stan

cia

sube

a 1

.100

M€.

Fond

o pa

ra fo

rmac

ión

y re

cicl

aje

de lo

s nu

evos

des

empl

eado

s (2

30 M

€).

Se d

obla

la p

rest

ació

n po

r la

baja

de

pate

rnid

ad y

el b

ono

niñe

ra, l

a pr

esta

ción

par

a au

tóno

mos

se

elev

a a

1000

€/m

es.

Cré

dito

fisc

al p

ara

vaca

cion

es (d

e 15

0 €

a 50

0 €)

par

a ho

gare

s co

n in

gres

os a

nual

es in

ferio

res

a 40

.000

€.

Fond

o de

Sol

idar

idad

(400

M€)

y F

ondo

de

Emer

genc

ia A

limen

taria

(2

50 M

€).

Lídia Brun


TAB

LA 3

A (C

ontin

uaci

ón)

GA

STO

S A

DIC

ION

ALE

S EN

SA

NID

AD

Y M

EDID

AS

DE

APO

YO A

L IN

GR

ESO

*

País

Sani

dad

Apoy

o al

ingr

eso

de lo

s ho

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s

Baja

por

enf

erm

edad

Subs

idio

de

dese

mpl

eo te

mpo

ral

Otra

s m

edid

as d

e ap

oyo

al in

gres

o y

trans

fere

ncia

s

Fran

cia

Pres

upue

sto

8.00

0 M

€24

.000

M€

1.40

0 M

€

Med

idas

Ref

uerz

o de

l sis

tem

a sa

nita

rio, g

asto

en

mat

eria

l méd

ico,

baj

a po

r enf

erm

edad

, com

pens

ació

n ex

traor

dina

ria p

ara

el p

erso

nal

sani

tario

. Inc

luye

un

fond

o de

5.0

00 M

€ de

ayu

das

de E

stad

o pa

ra I+

D, i

nver

sión

y a

umen

to d

e la

pro

ducc

ión

en e

l sec

tor

sani

tario

, en

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a de

ayu

das

dire

ctas

, ant

icip

os e

ince

ntiv

os

fisca

les.

Esqu

ema

de

dese

mpl

eo p

arci

al.

Se c

once

de

auto

mát

icam

ente

y

se e

xtie

nde

a va

rias

cate

goría

s de

tra

baja

dore

s, c

omo

traba

jado

ras

del

hoga

r y n

iñer

as.

Últim

a es

timac

ión

de im

pact

o pr

esup

uest

ario

en

31.0

00 M

€.

Fond

o de

Sol

idar

idad

Ext

raor

dina

rio (9

00 M

€) p

ara

hoga

res

vuln

erab

les.

Prem

io e

xtra

ordi

nario

de

ingr

esos

par

a tra

baja

dore

s pú

blic

os d

e 10

00 €

sin

impu

esto

s.Ex

tens

ión

de la

pre

stac

ión

por d

esem

pleo

y re

traso

de

la re

form

a de

l si

stem

a de

des

empl

eo (5

00 M

€).

Com

pens

ació

n pa

gada

por

el e

mpr

esar

io p

ara

baja

s po

r pat

erni

dad

con

cobe

rtura

del

90

% d

el s

alar

io n

eto.

Exte

nsió

n de

los

crite

rios

de a

dmis

ibilid

ad p

ara

acce

der a

pr

esta

cion

es s

ocia

les:

ingr

eso

solid

ario

(RSA

), co

mpl

emen

to s

anita

rio

(CSS

), pr

esta

cion

por

dis

capa

cida

d e

hijo

s a

carg

o.Au

men

to d

e la

gar

antía

est

atal

a U

NÉD

IC (s

egur

o po

r des

empl

eo) d

e 2.

000

a 5.

000

M€.

Mov

ilizac

ión

de la

s re

serv

as fi

nanc

iera

s de

las

pens

ione

s co

mpl

emen

taria

s de

los

autó

nom

os d

e ha

sta

1.25

0 €

para

arte

sano

s y

com

erci

ante

s (9

00 M

€).

Alem

ania

Pres

upue

sto

18.9

00 M

€5.

200

M€

4.10

0 M

€9.

600

M€

Med

idas

Med

idas

de

emer

genc

ia d

el

Inst

ituto

de

Salu

d Pú

blic

o (K

och

Inst

itute

), co

mpr

a de

m

ater

ial s

anita

rio, c

ampa

ñas

de

prev

enci

ón, I

+D y

aum

ento

de

la

capa

cida

d ho

spita

laria

.

El p

rimer

paq

uete

incl

uía

un

anun

cio

de 5

5.00

0 M

€ pa

ra

«luc

har c

ontra

la p

ande

mia

».

Gas

to a

dici

onal

en

el

segu

ro d

e sa

lud

y de

cu

idad

os a

larg

o pl

azo.

Flex

ibiliz

ació

n de

l esq

uem

a de

regu

laci

ón

tem

pora

l de

empl

eo

(redu

cien

do

requ

isito

s y

aum

enta

ndo

la p

rest

ació

n).

Se e

xtie

nde

a tra

baja

dore

s te

mpo

rale

s. C

oste

pr

esup

uest

ario

es

timad

o en

10

.100

M€,

incl

uyen

do

el re

embo

lso

de la

s co

tizac

ione

s a

los

empl

eado

res.

Pres

taci

ón p

or d

esem

pleo

II, b

ono

de a

lqui

ler y

de

cale

facc

ión:

el

acc

eso

a pr

esta

cion

es d

e as

iste

ncia

soc

ial s

e fle

xibi

liza

y se

ex

tiend

e a

autó

nom

os. E

stas

med

idas

tien

en u

n co

ste

tota

l est

imad

o de

7.5

00 M

€ pa

ra e

l Est

ado

fede

ral y

2.1

00 M

€ pa

ra la

s ci

udad

es.

Incl

uye:

C

ompe

nsac

ión

(3.1

90 M

€) p

ara

padr

es q

ue h

an p

erdi

do in

gres

os p

or

tene

r que

ocu

pars

e de

sus

hijo

s co

n el

cie

rre e

scol

ar. S

uple

men

to

por h

ijo a

car

go.

Ayud

a te

mpo

ral p

ara

prot

eger

a in

quilin

os q

ue h

an p

erdi

do in

gres

os

por d

esah

ucio

s.Pa

quet

e de

est

ímul

o ec

onóm

ico:

bon

o de

300

€ p

or h

ijo (4

.300

M€)

, in

vers

ión

en g

uard

ería

s (1

.000

M€)

, dig

italiz

ació

n de

las

escu

elas

(2

.000

M€)

, viv

iend

a pú

blic

a y

bono

cal

efac

ción

(4.0

00 M

€), e

xten

sión

de

las

pres

taci

ones

por

des

empl

eo.

Red

ucci

ón d

el im

pues

to s

obre

la re

nta

de h

asta

4.0

00 €

par

a pa

dres

co

n hi

jos

a ca

rgo

(750

M€)

.



TAB

LA 3

A (C

ontin

uaci

ón)

GA

STO

S A

DIC

ION

ALE

S EN

SA

NID

AD

Y M

EDID

AS

DE

APO

YO A

L IN

GR

ESO

*

País

Sani

dad

Apoy

o al

ingr

eso

de lo

s ho

gare

s

Baja

por

enf

erm

edad

Subs

idio

de

dese

mpl

eo te

mpo

ral

Otra

s m

edid

as d

e ap

oyo

al in

gres

o y

trans

fere

ncia

s

Portu

gal

Pres

upue

sto

620

M€

790

M€

1.20

0 M

€81

6 M

€

Med

idas

Gas

to a

dici

onal

en

mat

eria

l sa

nita

rio.

Fond

os e

urop

eos:

Su

bsid

io I+

D (2

20 M

€) d

e ha

sta

el 8

0 %

de

los

cost

es

para

em

pres

as a

dapt

ando

su

pro

ducc

ión

e in

vers

ión

a ne

cesi

dade

s re

laci

onad

as c

on

la p

ande

mia

.

Plan

de

Esta

biliz

ació

n Ec

onóm

ica

y So

cial

(PEE

S):

Ref

uerz

o de

l Sis

tem

a N

acio

nal

de S

alud

(104

,6 M

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Aisl

amie

nto

profi

láct

ico

(330

M€)

y b

aja

por

enfe

rmed

ad C

OVI

D-1

9 (4

65 M

€).

Sim

plifi

caci

ón d

e su

es

quem

a la

y-of

f.A

utón

omos

(180

M€)

. Tra

nsfe

renc

ia m

ensu

al d

e 43

8 €

al m

es e

ntre

m

arzo

y ju

nio

para

aut

ónom

os c

on p

érdi

das

de a

l men

os u

n 40

% d

e su

fact

urac

ión.

Apo

yo e

xtra

ordi

nario

a la

form

ació

n (2

4 M

€).

Apo

yo e

xtra

ordi

nario

a la

s fa

mili

as (4

08 M

€).

Gar

antiz

ar a

cces

o a

serv

icio

s es

enci

ales

(204

M€)

.Fo

ndos

adi

cion

ales

(106

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par

a la

form

ació

n de

nue

vos

dese

mpl

eado

s. E

xten

sión

de

los

prog

ram

as d

e fo

rmac

ión

prof

esio

nal

(35

M€)

y d

e in

serc

ión

labo

ral (

25 M

€).

Com

plem

ento

sal

aria

l (70

M€)

par

a tra

baja

dore

s en

regu

laci

ón

tem

pora

l de

empl

eo c

on s

ueld

os in

ferio

res

a 2

SMI.

Tran

sfer

enci

a ex

traor

dina

ria (3

8 M

€) p

ara

traba

jado

res

autó

nom

os,

exte

nsió

n de

la a

yuda

has

ta d

icie

mbr

e de

202

0.Fo

ndo

de lu

cha

cont

ra la

pob

reza

(181

M€)

y d

e ac

ceso

a la

vi

vien

da (6

0 M

€).

Irlan

daPr

esup

uest

o2.

000

M€

4.50

0 M

€ (p

ara

los

tres

conc

epto

s)

Med

idas

Aum

ento

de

la c

apac

idad

de

l sis

tem

a sa

nita

rio,

com

pens

ació

n a

hosp

itale

s pr

ivad

os y

ayu

da a

las

resi

denc

ias

de m

ayor

es. V

ías

verd

es p

ara

impo

rtaci

ón d

e pr

oduc

tos

farm

acol

ógic

os.

Fond

os a

dici

onal

es p

ara

el

sist

ema

de s

alud

HSE

(435

M€)

. C

entra

lizac

ión

de la

licita

ción

pú

blic

a co

n el

CO

VID

-19

Prod

uct S

chem

e.

Incr

emen

to d

e la

cua

ntía

de

la b

aja

por e

nfer

med

ad

(Enh

ance

d Illn

ess

Bene

fit

Paym

ent)

hast

a 35

0 €

a la

se

man

a pa

ra e

mpl

eado

s co

n C

OVI

D-1

9 o

en

aisl

amie

nto.

Sist

ema

tem

pora

l de

subs

idio

s sa

laria

les,

co

n un

reem

bols

o al

em

plea

dor d

el 7

0 %

de

l sal

ario

net

o de

l em

plea

do a

fect

ado

(CO

VID

-19

Wag

e Su

bsid

y Sc

hem

e).

Esqu

ema

adic

iona

l de

aco

gida

al e

mpl

eo

parc

ial (

Shor

t-tim

e su

ppor

t Sch

eme)

.

Des

empl

eo p

or la

pan

dem

ia C

OVI

D-1

9. O

rigin

alm

ente

a 2

03 €

a la

se

man

a, a

umen

tado

el 2

4 de

mar

zo a

350

€ s

eman

ales

.Ex

tens

ión

y fle

xibi

lizac

ión

del a

cces

o a

cier

tas

pres

taci

ones

so

cial

es y

aum

ento

de

las

cuan

tías

hast

a lo

s 35

0 €

sem

anal

es.

Exte

nsió

n de

l bon

o de

com

bust

ible

rela

cion

ado

con

la c

alef

acci

ón.

Mor

ator

ia h

ipot

ecar

ia d

e 3

mes

es p

ara

traba

jado

res

afec

tado

s po

r la

pand

emia

y s

ubsi

dio

de p

ago

del a

lqui

ler.

Apo

yo a

l em

pren

dim

ient

o (E

nter

pris

e Su

ppor

t Gra

nt) (

12 M

€):

trans

fere

ncia

de

1.00

0 €

para

aut

ónom

os a

fect

ados

por

el C

OVI

D-1

9.

País

es

Bajo

sPr

esup

uest

o80

0 M

€9.

100

M€

2.20

0 M

€57

6 M

€M

edid

asAu

men

to d

e la

asi

gnac

ión

al

Min

iste

rio d

e Sa

lud,

Bie

nest

ar

y D

epor

tes

para

com

prar

y

dist

ribui

r mat

eria

l méd

ico,

fin

anci

ar in

vest

igac

ión

para

la

vac

una,

con

trata

r per

sona

l y

parti

cipa

r de

inic

iativ

as

inte

rnac

iona

les.

Esqu

ema

NO

W p

ara

empr

esas

con

una

ca

ída

del 2

0 %

de

la

fact

urac

ión.

Cub

re

el 9

0 %

del

cos

te

sala

rial d

uran

te 3

m

eses

.

Últim

a es

timac

ión

de im

pact

o pr

esup

uest

ario

en

22.0

00 M

€ pa

ra 7

m

eses

.

Aut

ónom

os (2

.200

M€)

. Esq

uem

a TO

ZO p

ara

autó

nom

os q

ue v

ean

sus

ingr

esos

min

orad

os h

asta

una

cua

ntía

infe

rior a

l mín

imo

soci

al, e

l es

quem

a co

mpl

emen

ta h

asta

alc

anza

r ese

mín

imo

(105

0 €,

150

0 €

para

par

ejas

).TO

FA (2

00 M

€): a

poyo

a tr

abaj

ador

es c

on c

ontra

to fl

exib

le s

in

dere

cho

a ot

ra p

rest

ació

n re

laci

onad

a co

n la

pan

dem

ia. 5

50 €

al m

es

si s

u sa

lario

era

infe

rior a

esa

can

tidad

en

abril

.Fo

ndo

de fo

rmac

ión

(NL

cont

inue

s to

lear

n) (5

0 M

€) d

e po

lític

as

activ

as d

e em

pleo

par

a nu

evos

des

empl

eado

s.

Bec

as p

ara

estu

dian

tes

(326

M€)

.

Lídia Brun


TAB

LA 3

A (C

ontin

uaci

ón)

GA

STO

S A

DIC

ION

ALE

S EN

SA

NID

AD

Y M

EDID

AS

DE

APO

YO A

L IN

GR

ESO

*

País

Sani

dad

Apoy

o al

ingr

eso

de lo

s ho

gare

s

Baja

por

enf

erm

edad

Subs

idio

de

dese

mpl

eo te

mpo

ral

Otra

s m

edid

as d

e ap

oyo

al in

gres

o y

trans

fere

ncia

s

Din

amar

caPr

esup

uest

o30

0 M

€1.

400

M€

1.35

0 M

€

Med

idas

Ree

mbo

lso

de la

baj

a po

r enf

erm

edad

a lo

s em

pres

ario

s (2

00 M

€) y

ot

ras

pres

taci

ones

por

en

ferm

edad

(100

M€)

.

Acue

rdo

tripa

rtito

de

com

pens

ació

n de

lo

s co

stes

sal

aria

les

entre

Gob

iern

o,

patro

nal y

sin

dica

tos.

Aut

ónom

os: (

10.0

00 M

DKK

/ 1.

300

M€)

com

pens

ació

n de

l 90

% d

e la

s pé

rdid

as p

ara

autó

nom

os q

ue h

ayan

per

dido

al m

enos

un

30 %

de

la fa

ctur

ació

n. T

ope

de 2

3.00

0 D

KK (o

46.

000

DKK

par

a pa

reja

s).

Abo

lició

n de

la re

gla

de la

s 22

5 ho

ras

(13

M€)

.Es

quem

a de

com

pens

ació

n pa

ra a

rtist

as (2

7 M

€).

Aust

riaPr

esup

uest

o26

6 M

€7.

000

M€

1.73

4 M

€

Med

idas

Fond

os p

ara

la in

vest

igac

ión

(36

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.Ad

quis

ició

n de

mat

eria

l méd

ico

(130

M€)

.R

esid

enci

as d

e ge

nte

may

or (1

00 M

€).

Kurz

arbe

it,

com

pens

ació

n po

r lo

s co

stes

sal

aria

les

rela

tivos

a la

s ho

ras

de e

mpl

eo p

erdi

das.

Últim

a es

timac

ión

de im

pact

o pr

esup

uest

ario

en

12.0

00 M

€.

Aut

ónom

os: F

ondo

de

Emer

genc

ia (v

er m

edid

as p

ara

las

empr

esas

).Pr

ogra

mas

de

asis

tenc

ia s

ocia

l.C

ompe

nsac

ión

de c

oste

s re

laci

onad

os c

on la

cla

usur

a es

cola

r.Vu

elos

de

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triac

ión.

Arti

stas

y p

rofe

sion

ales

libe

rale

s (fr

eela

nce)

: (90

M€)

tran

sfer

enci

a de

1.0

00 €

.Tr

ansf

eren

cia

únic

a pa

ra d

esem

plea

dos

(450

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fam

ilias

(360

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por h

ijo) a

abo

nars

e en

sep

tiem

bre.

Red

ucci

ón d

e im

pues

tos:

(1.8

00 M

€) d

ism

inuc

ión

del t

ipo

mín

imo

del im

pues

to s

obre

la re

nta

del 2

5 %

a 2

0 %

.

NO

TA: *

Bas

ado

en lo

s pr

ogra

mas

nac

iona

les

de C

onve

rgen

cia

y E

stab

ilida

d en

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os a

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omis

ión

Eur

opea

en

el m

arco

del

Sem

estre

Eur

opeo

(act

ualiz

ado

el 1

5 de

may

o). L

as m

edid

as a

nunc

iada

s a

post

erio

ri se

des

taca

n en

ver

de.

M€

= m

illon

es d

e eu

ros.

FUEN

TE: E

labo

raci

ón p

ropi

a a

part

ir de

dat

os d

e la

Com

isió

n Eu

rope

a (2

020b

y 2

020c

) y d

e fu

ente

s na

cion

ales

.



CU

AD

RO

4A

MED

IDA

S D

E A

POYO

A L

AS

EMPR

ESA

S

País

Ayud

as d

irect

asM

orat

oria

s

y ex

enci

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fisc

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Cré

dito

s y

gara

ntía

s

Inst

rum

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s de

cap

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deud

a su

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inad

a, p

artic

ipac

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de a

ccio

nes

y pa

quet

es p

ara

gran

des

empr

esas

es

traté

gica

s

Espa

ñaPr

esup

uest

o81

0 M

€15

.100

M€

147.

000

M€

10.0

00 M

€

Med

idas

Com

pens

ació

n (1

10 M

€) a

la

com

pañí

a de

pea

jes

SEIT

TSA

por l

a ca

ída

de la

fact

urac

ión.

Paqu

ete

de a

poyo

al s

ecto

r del

au

tom

óvil

(3.7

50 M

€) in

cluy

endo

un

a ga

rant

ías

espe

cífic

as d

el IC

O

(500

M€)

y u

n Pl

an R

enov

e 20

20

(650

M€)

de

subs

idio

s a

la c

ompr

a de

veh

ícul

os.

Plan

de

ayud

as (5

0 M

€) p

ara

proy

ecto

s en

I+D

en

el s

ecto

r in

dust

rial.

El G

obie

rno

cent

ral h

ará

una

trans

fere

ncia

a la

s co

mun

idad

es

autó

nom

as p

ara

com

pens

arla

s po

r la

pérd

ida

de in

gres

os fi

scal

es

(5.0

00 M

€).

Mor

ator

ias

para

aut

ónom

os y

py

mes

de

los

impu

esto

s y

las

cotiz

acio

nes

a la

SS

dura

nte

6 m

eses

. Ex

enci

ones

del

50

% d

e la

s co

tizac

ione

s a

la S

S en

el s

ecto

r de

l tur

ism

o y

el 1

00 %

par

a py

mes

co

n tra

baja

dore

s en

ER

TE; 7

5 %

pa

ra g

rand

es c

ompa

ñías

, de

mar

zo

a ju

nio,

y u

n nu

evo

cale

ndar

io d

e ex

enci

ones

has

ta s

eptie

mbr

e.

Red

ucci

ón d

el IV

A pa

ra m

ater

ial

sani

tario

y p

ara

el s

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r de

la

com

unic

ació

n.

Cam

bio

en e

l mét

odo

de

estim

ació

n de

los

pago

s a

cuen

ta

del i

mpu

esto

de

soci

edad

es

(1.1

00 M

€).

Gar

antía

s (1

40.0

00 M

€) (I

CO

) que

cu

bren

el 8

0 %

de

nuev

os c

rédi

tos

y re

finan

ciac

ione

s pa

ra p

ymes

y e

l 70

% d

e nu

evos

cré

dito

s y

el 6

0 %

de

refin

anci

acio

nes

para

gra

ndes

em

pres

as.

Paqu

ete

de a

poyo

al s

ecto

r tu

rístic

o (4

.200

M€)

incl

uyen

do

una

línea

de

créd

ito e

spec

ífica

(4

00 M

€), u

na g

aran

tía d

el IC

O

(2.5

00 M

€) y

una

líne

a de

cré

dito

pa

ra la

dig

italiz

ació

n y

la in

nova

ción

(2

16 M

€).

Gar

antía

de

créd

ito a

la

expo

rtaci

ón (2

.000

M€)

(CES

CE)

.R

ease

guro

de

créd

ito c

omer

cial

(6

0 M

€) (C

ERSA

).Lí

nea

de c

rédi

to (2

0 M

€) (C

REA

SG

R) p

ara

el s

ecto

r cul

tura

l.Lí

nea

de c

rédi

to (1

00 M

€) p

ara

autó

nom

os y

pym

es p

ara

finan

ciar

la

inno

vaci

ón (E

NIS

A).

Mor

ator

ia y

ext

ensi

ón d

e lo

s pa

gos

para

líne

as d

e cr

édito

agr

ícol

a y

para

las

pym

es c

on d

euda

s co

n la

s in

stitu

cion

es p

úblic

as.

Mor

ator

ia h

ipot

ecar

ia y

de

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ito

al c

onsu

mo

para

los

hoga

res

más

vu

lner

able

s; m

orat

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hip

otec

aria

pa

ra a

utón

omos

y p

ymes

; y

mor

ator

ia p

ara

el s

ecto

r tur

ístic

o.

Fond

o de

Apo

yo a

la S

olve

ncia

de

Empr

esas

Est

raté

gica

s (1

0.00

0 M

€)

para

pro

veer

de

créd

itos

de c

ompr

a de

acc

ione

s, d

euda

sub

ordi

nada

, pa

rtici

paci

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de

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tal y

otro

s in

stru

men

tos

de c

apita

l a e

mpr

esas

es

traté

gica

s.

Lídia Brun


CU

AD

RO

4A

(Con

tinua

ción

)

MED

IDA

S D

E A

POYO

A L

AS

EMPR

ESA

S

País

Ayud

as d

irect

asM

orat

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s

y ex

enci

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fisc

ales

Cré

dito

s y

gara

ntía

s

Inst

rum

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s de

cap

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deud

a su

bord

inad

a, p

artic

ipac

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de a

ccio

nes

y pa

quet

es p

ara

gran

des

empr

esas

es

traté

gica

s

Italia

Pres

upue

sto

11.0

00 M

€12

.700

M€

244.

500

M€

49.1

00M

€

Med

idas

Ayud

as (6

.200

M€)

par

a au

tóno

mos

y

pym

es q

ue fa

ctur

en m

enos

de

5 M

€ y

sufra

n un

a pé

rdid

a de

⅓.

La c

ompe

nsac

ión

es e

ntre

un

10

y un

20

% (m

ínim

o 10

00 €

par

a au

tóno

mos

y 2

.000

€ p

ara

pym

es).

Ayud

as (2

.000

M€)

par

a ad

apta

r la

s em

pres

as a

requ

isito

s sa

nita

rios:

15

.000

€ p

ara

empr

esas

has

ta

9 tra

baja

dore

s; 5

0.00

0 €

para

em

pres

as d

e 10

a 4

9 tra

baja

dore

s;

y 10

0.00

0 €

para

em

pres

as c

on m

ás

de 5

0 tra

baja

dore

s.Ay

udas

(600

M€)

par

a em

pres

as

en e

l sec

tor a

gríc

ola,

gan

ader

o y

pesq

uero

. Fo

ndos

adi

cion

ales

(2.2

00 M

€):

a la

edu

caci

ón (4

25 M

€); c

ultu

ra

y tu

rism

o (6

50 M

€); t

rans

porte

(5

50 M

€); c

omun

icac

ión

(50

M€)

; y

med

ioam

bien

te (5

0 M

€). F

ondo

de

trans

fere

ncia

tecn

ológ

ica

(500

M€)

.Fo

ndo

de re

serv

a (1

2.00

0 M

€) p

ara

gara

ntiz

ar la

liqui

dez

a la

s en

tidad

es

regi

onal

es y

loca

les

para

ant

icip

ar

los

fond

os d

e co

ntra

tos

de lic

itaci

ón

públ

ica.

Paqu

ete

de a

yuda

de

Esta

do

fisca

l (7.

600

M€)

par

a au

tóno

mos

y

pym

es c

on fa

ctur

ació

n in

ferio

r a

250

M€

y pé

rdid

as s

ever

as:

exen

ción

par

cial

del

impu

esto

sob

re

la p

rodu

cció

n re

gion

al (I

RAP

), de

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pues

to m

unic

ipal

(IM

U) p

ara

prop

ieda

des

turís

ticas

; cré

dito

s fis

cale

s pa

ra g

asto

s de

ada

ptac

ión

a re

quis

itos

sani

tario

s; y

par

a al

quile

res

com

erci

ales

.M

orat

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s (1

.600

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del

IVA,

de

las

rete

ncio

nes

en la

fuen

te

y de

las

cotiz

acio

nes

a la

SS

pa

ra a

utón

omos

con

fact

urac

ión

infe

rior a

400

.000

€ y

pym

es c

on

fact

urac

ión

infe

rior a

2 M

€ (C

ura

Italia

), o

pym

es c

on fa

ctur

ació

n de

ha

sta

50 M

€ y

pér

dida

s de

⅓ o

co

n fa

ctur

ació

n su

perio

r a 5

0 M

€ y

pérd

idas

de

⅓ (D

ecre

to L

iqui

dità

) ha

sta

dici

embr

e (D

ecre

to R

ilanc

io).

Exen

cion

es: I

VA d

e lo

s pr

oduc

tos

sani

tario

s; b

onifi

caci

ones

fisc

ales

a

la in

vers

ión

en e

mpr

esas

que

hag

an

ampl

iaci

ón d

e ca

pita

l; y

exen

ción

de

reca

rgas

de

la fa

ctur

a el

éctri

ca

en p

ropi

edad

es n

o re

side

ncia

les.

In

cent

ivos

fisc

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a la

inve

rsió

n en

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cien

cia

ener

gétic

a.Lo

s pr

ésta

mos

de

créd

ito c

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cial

m

oros

os s

e ac

epta

n co

mo

pago

s fis

cale

s.C

rédi

tos

fisca

les

(3.5

00 M

€) p

ara

la c

ohes

ión

terri

toria

l.Su

bsid

io fi

scal

al I

+D (2

5 %

pa

ra g

rand

es e

mpr

esas

, 35

% p

ara

med

iana

s y

45 %

par

a pe

queñ

as).

Ince

ntiv

os fi

scal

es a

la in

vers

ión

en

el s

ur d

e Ita

lia.

Gar

antía

s (2

00.0

00 M

€) (S

ACE)

qu

e cu

bren

: el 9

0 %

par

a em

pres

as

con

men

os d

e 5.

000

empl

eado

s y

men

os d

e 1.

500

M€

de fa

ctur

ació

n;

el 8

0 %

par

a em

pres

as c

on m

ás d

e 5.

000

empl

eado

s y

fact

urac

ión

entre

1.

500

M€

y 5.

000

M€;

y e

l 70

%

para

em

pres

as c

on fa

ctur

ació

n po

r en

cim

a de

los

5.00

0 M

€.G

aran

tías

(25.

000

M€)

(Fon

do d

i G

aran

zia

PMI)

para

pym

es (m

enos

de

500

em

plea

dos)

que

cub

re: e

l 90

% d

e nu

evo

créd

ito; y

el 8

0 %

de

la re

finan

ciac

ión.

Impo

rte m

áxim

o ga

rant

izad

o de

30.

000

€.R

efina

ncia

ción

de

créd

ito

(3.5

00 M

€) q

ue c

ubre

: la

susp

ensi

ón d

e lo

s pa

gos

de in

teré

s y

amor

tizac

ión

dura

nte

un a

ño

para

cré

dito

s co

n In

vita

lia; 5

0 M

€ en

cré

dito

par

a py

mes

en

las

zona

s m

ás a

fect

adas

; y g

aran

tía p

úblic

a pa

ra m

orat

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s de

cré

dito

priv

ado

(has

ta ⅓

del

vol

umen

ade

udad

o o

1.50

0 €)

.Lí

nea

de c

rédi

to c

on in

teré

s re

duci

do (8

0 M

€) y

gar

antía

(6

00 M

€) p

ara

empr

esas

en

el

sect

or a

gríc

ola

(ISM

EA).

Líne

a de

cré

dito

par

a st

artu

ps

(300

M€)

.G

aran

tía p

úblic

a (1

5.00

0 M

€) s

obre

pa

sivo

s de

l sec

tor fi

nanc

iero

par

a fa

cilita

r una

liqui

daci

ón o

rden

ada.

La m

orat

oria

hip

otec

aria

par

a la

s fa

milia

s (F

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Gas

parri

ni) y

las

empr

esas

(Fon

do G

aran

zia

PMI)

ya h

a po

spue

sto

pago

s de

has

ta

295.

000

M€

(julio

202

0).

Fond

o Pa

trim

onio

PM

I (4

.000

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par

a su

scrib

ir bo

nos

y ot

ros

inst

rum

ento

s de

deu

da d

e py

mes

has

ta

250

traba

jado

res

y fa

ctur

ació

n de

ent

re

10M

€ y

50 M

€ qu

e ha

yan

perd

ido

al

men

os ⅓

(In

vita

lia).

Patri

mon

io R

ilanc

io (4

5.00

0 M

€) p

ara

inve

rtir e

n ac

tivos

de

capi

tal d

e gr

ande

s co

mpa

ñías

(con

una

fact

urac

ión

anua

l su

perio

r a 5

0 M

€).

Fond

o de

Des

arro

llo (1

00 M

€) p

ara

salv

agua

rdar

el e

mpl

eo y

apo

yar l

a ac

tivid

ad p

rodu

ctiv

a pa

ra e

mpr

esas

con

m

ás d

e 25

0 tra

baja

dore

s a

travé

s de

la

inve

rsió

n de

cap

ital r

iesg

o.



CU

AD

RO

4A

(Con

tinua

ción

)

MED

IDA

S D

E A

POYO

A L

AS

EMPR

ESA

S

País

Ayud

as d

irect

asM

orat

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s

y ex

enci

ones

fisc

ales

Cré

dito

s y

gara

ntía

s

Inst

rum

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s de

cap

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deud

a su

bord

inad

a, p

artic

ipac

ión

de a

ccio

nes

y pa

quet

es p

ara

gran

des

empr

esas

es

traté

gica

s

Fran

cia

Pres

upue

sto

8.20

0 M

€49

.100

M€

317.

500

M€

30.0

00 M

€

Med

idas

Fond

o de

Sol

idar

idad

(8

.000

M€)

: com

pens

ació

n de

ha

sta

1.50

0 €

para

aut

ónom

os

y py

mes

con

fact

urac

ión

infe

rior

a 1

M€

y be

nefic

ios

infe

riore

s a

60.0

00 €

. Tra

nsfe

renc

ia a

dici

onal

de

5.0

00 €

par

a em

pres

as c

on a

l m

enos

1 tr

abaj

ador

en

riesg

o de

ba

ncar

rota

(el p

rogr

ama

tení

a un

pr

esup

uest

o in

icia

l de

1.20

0 M

€,

se a

umen

tó a

4.6

00 M

€ y

ahor

a a

8.00

0 M

€, e

s pr

obab

le q

ue s

e si

ga

ampl

iand

o).

Subs

idio

ext

raor

dina

rio d

e co

stes

sa

laria

les

(207

M€)

: el r

eem

bols

o de

los

cost

es s

alar

iale

s se

m

antie

ne e

n el

70

% p

ara

sect

ores

pa

rticu

larm

ente

afe

ctad

os c

omo

el

turis

mo

y el

tran

spor

te (y

no

al 6

0 %

co

mo

en e

l res

to d

e se

ctor

es).

Mor

ator

ia (3

3.50

0 M

€) e

n la

s co

tizac

ione

s a

la S

S y

prór

roga

de

los

plaz

os d

e pa

go h

asta

dic

iem

bre.

Exen

ción

(23.

000

M€)

de

las

cotiz

acio

nes

a la

SS

para

m

icro

empr

esas

y p

ymes

en

los

sect

ores

más

afe

ctad

os p

or e

l co

nfina

mie

nto.

Ant

icip

os y

reem

bols

os

(400

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de

créd

itos

fisca

les

del I

VA

y po

r pér

dida

s (c

arry

back

loss

es)

(400

M€)

.R

educ

ción

del

tipo

del

IVA

al

5,5

% e

n pr

oduc

tos

sani

tario

s.Ay

udas

de

Esta

do (2

00 M

€)

para

una

mor

ator

ia d

e ta

sas

aero

portu

aria

s.M

orat

oria

s de

pag

o de

ap

rovi

sion

amie

ntos

(agu

a,

elec

trici

dad

y ga

s) p

ara

pequ

eñas

em

pres

as e

n di

ficul

tad.

Gar

antía

s (3

00.0

00 M

€)

(BPI

Fran

ce) q

ue c

ubre

n el

90

%

hast

a 70

0 M

€ pa

ra e

mpr

esas

de

hast

a 5.

000

empl

eado

s.R

efina

ncia

ción

de

créd

ito

(2.5

00 M

€) (C

OD

EFI):

FDES

– (1

.000

M€)

par

a em

pres

as

de c

apita

lizac

ión

med

ia (m

ás d

e 25

0 tra

baja

dore

s).

Cré

dito

s co

n in

teré

s re

duci

do y

an

ticip

os (5

00 M

€) p

ara

pequ

eñas

em

pres

as e

stra

tégi

cas

de e

ntre

50

y 25

0 tra

baja

dore

s.Pr

ésta

mos

de

capi

tal (

1 M

€) p

ara

pym

es (m

enos

de

50 tr

abaj

ador

es)

y ga

rant

ías

para

ope

raci

ones

a

desc

ubie

rto y

cré

dito

adi

cion

al c

on 2

añ

os d

e ca

renc

ia.

Rea

segu

ro d

e cr

édito

com

erci

al

(10.

000

M€)

.R

ease

guro

de

créd

ito a

la

expo

rtaci

ón (5

.000

M€)

. Esq

uem

a de

350

M€

para

pym

es c

on

fact

urac

ión

de h

asta

1.5

00 M

€ qu

e cu

bre

el 9

0 %

del

cré

dito

.Pl

an d

e in

vers

ión

para

el s

ecto

r tu

rism

o (3

.600

M€)

de

un p

aque

te

tota

l de

18.0

00 M

€ in

clui

do e

n ot

ras

med

idas

.Fo

ndo

de in

vers

ión

para

el s

ecto

r de

l aut

omóv

il (3

.000

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ade

más

de

la a

yuda

esp

ecífi

ca p

ara

Ren

ault.

Plan

de

recu

pera

ción

par

a el

se

ctor

aer

onáu

tico

(8.0

00 M

€)

adem

ás d

e la

ayu

da a

Air

Fran

ce.

Mec

anis

mo

de m

edia

ción

par

a la

re

estru

ctur

ació

n de

cré

dito

con

el

sect

or b

anca

rio.

Fond

o de

deu

da s

ubor

dina

da

(30.

000

M€)

par

a em

pres

as in

dust

riale

s es

traté

gica

s.A

ir Fr

ance

(7.0

00 M

€). G

aran

tía

públ

ica

y de

uda

subo

rdin

ada.

Ren

ault

(5.0

00 M

€). G

aran

tía p

úblic

a.N

OVA

RES

(71

M€)

. Gar

antía

púb

lica.

** M

arco

Par

agua

s (S

A.5

7010

) (7

.000

M€)

:-

4.00

0 M

€ Fo

ndo

de S

olid

arid

ad.

- 2.

000

M€

Cré

dito

urg

ente

.-

1.00

0 M

€ FD

ES.

Am

plia

do h

asta

50.

000

M€:

- 20

.000

M€

Fond

o de

So

lidar

idad

.-

20.0

00 M

€ FD

ES.

- 10

.000

M€

línea

de

créd

ito c

on

inte

rés

redu

cido

.

Lídia Brun


CU

AD

RO

4A

(Con

tinua

ción

)

MED

IDA

S D

E A

POYO

A L

AS

EMPR

ESA

S

País

Ayud

as d

irect

asM

orat

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s

y ex

enci

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fisc

ales

Cré

dito

s y

gara

ntía

s

Inst

rum

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s de

cap

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deud

a su

bord

inad

a, p

artic

ipac

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de a

ccio

nes

y pa

quet

es p

ara

gran

des

empr

esas

es

traté

gica

s

Alem

ania

Pres

upue

sto

148.

750

M€

128.

000

M€

862.

400

M€

100.

000

M€

Med

idas

Ayud

as (5

0.00

0 M

€): t

rans

fere

ncia

de

9.0

00 €

par

a em

pres

as d

e ha

sta

5 tra

baja

dore

s y

15.0

00 €

par

a em

pres

as d

e ha

sta

10 tr

abaj

ador

es

que

haya

n te

nido

pér

dida

s de

fa

ctur

ació

n (K

lein

beih

ilfen

2020

).Ay

udas

Pue

nte

(25.

000

M€)

: su

bsid

io p

ara

cost

es fi

jos

de h

asta

el

80 %

par

a em

pres

as c

on p

érdi

das

del 6

0 %

de

hast

a 15

0.00

0 €,

par

a gr

ande

s em

pres

as.

Ayud

as y

sub

sidi

os a

dici

onal

es

de lo

s Lä

nder

de

18.0

00 M

€.Pr

ogra

ma

de e

stím

ulo

econ

ómic

o: b

ono

de fo

rmac

ión

(500

M€)

: de

hast

a 30

0 €

para

py

mes

que

ofre

zcan

con

trato

s de

prá

ctic

as. T

rans

porte

púb

lico

(2.5

00 M

€), c

ultu

ra (1

.000

M€)

, ON

G

(900

M€)

, med

io ru

ral (

700

M€)

y

depo

rtes

(150

M€)

.Pr

ogra

ma

de m

oder

niza

ción

e

inve

rsió

n (5

0.00

0 M

€) p

ara

prom

over

la m

ovilid

ad s

oste

nibl

e,

la tr

ansi

ción

ene

rgét

ica,

la

digi

taliz

ació

n, la

edu

caci

ón y

la

inve

stig

ació

n.

Gob

iern

o fe

dera

l (33

.500

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: m

orat

oria

fisc

al, r

educ

ción

de

pago

s,

susp

ensi

ón d

e au

dito

rías

y an

ticip

os

por p

érdi

das.

M

edid

as fi

scal

es a

dici

onal

es p

or

parte

de

los

Länd

er d

e 34

.100

M€

y de

las

auto

ridad

es lo

cale

s de

14

.900

M€.

Ree

mbo

lso

de la

s co

tizac

ione

s a

la S

S (6

.000

M€)

.Pr

ogra

ma

de e

stím

ulo

econ

ómic

o (3

9.50

0 M

€): r

educ

ción

del

IVA

del

19 %

al 1

7 %

y d

el IV

A re

duci

do

del 7

% a

l 5 %

(20.

000

M€)

; co

tizac

ione

s a

la S

S ca

pada

s al

40

% e

n 20

21 (5

.300

M€)

; am

plia

ción

de

las

opci

ones

de

amor

tizac

ión

(6.0

00 M

€) y

de

com

pens

ació

n po

r pér

dida

s (2

.000

M€)

; mor

ator

ia d

e ar

ance

les

(5.0

00 M

€); c

ompe

nsac

ión

a lo

s m

unic

ipio

s po

r pér

dida

s de

in

gres

os fi

scal

es (5

.900

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; y o

tros

(400

M€)

.

Gar

antía

s (il

imita

das,

inic

ialm

ente

es

timad

as e

n 35

6.50

0 M

€) (K

fW).

Líne

as d

e cr

édito

par

a st

artu

ps,

empr

ende

dore

s, p

ymes

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rand

es

empr

esas

. Lín

eas

espe

cífic

as

para

el s

ecto

r agr

ícol

a y

las

ON

G

soci

ales

. El F

ondo

de

Esta

biliz

ació

n Ec

onóm

ica

pued

e re

finan

ciar

cré

dito

de

l KfW

(100

.000

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.Fo

ndo

de e

stab

iliza

ción

ec

onóm

ica

(400

.000

M€)

In

stru

men

to d

e ga

rant

ía q

ue

cubr

e ac

tivos

de

deud

a de

cie

rtas

empr

esas

. R

ease

guro

de

créd

ito c

omer

cial

(3

0.00

0 M

€).

Los

Länd

ers

han

prev

isto

otra

s m

edid

as d

e liq

uide

z

de 1

2.70

0 M

€ en

cré

dito

y d

e 63

.200

M€

en g

aran

tías.

Fond

o de

est

abili

zaci

ón e

conó

mic

a (1

00.0

00 M

€): i

nstru

men

to d

e re

capi

taliz

ació

n pa

ra e

mpr

esas

con

fa

ctur

ació

n su

perio

r a 5

0 M

€, b

alan

ces

supe

riore

s a

46 M

€ o

más

de

249

empl

eado

s.D

euts

che

Lufth

ansa

AG

(9.0

00 M

€)

de lo

s cu

ales

3.0

00 M

€ de

gar

antía

pú

blic

a, 3

00 M

€ de

par

ticip

ació

n de

cap

ital (

20 %

del

sha

re p

úblic

o),

4.70

0 M

€ de

par

ticip

ació

n si

lenc

iosa

y

1.00

0 M

€ de

deu

da c

onve

rtibl

e.C

ondo

r (55

0 M

€), g

aran

tía p

úblic

a.



CU

AD

RO

4A

(Con

tinua

ción

)

MED

IDA

S D

E A

POYO

A L

AS

EMPR

ESA

S

País

Ayud

as d

irect

asM

orat

oria

s

y ex

enci

ones

fisc

ales

Cré

dito

s y

gara

ntía

s

Inst

rum

ento

s de

cap

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deud

a su

bord

inad

a, p

artic

ipac

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de a

ccio

nes

y pa

quet

es p

ara

gran

des

empr

esas

es

traté

gica

s

Din

amar

caPr

esup

uest

o5.

900

M€

4.80

0 M

€6.

800

M€

137

M€

Med

idas

Com

pens

ació

n(4

0.00

0 M

DKK

/ 5.

400

M€)

par

a lo

s co

stes

fijo

s de

las

empr

esas

: 80

% p

ara

pérd

idas

de

fact

urac

ión

entre

el 8

0 –

100

%.

50 %

par

a pé

rdid

as d

e fa

ctur

ació

n en

tre e

l 60-

80 %

.25

% p

ara

pérd

idas

de

fact

urac

ión

entre

el 3

5-60

% h

asta

60

MD

KK

(13

M€)

.C

ompe

nsac

ión

(500

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pa

ra o

pera

dore

s de

via

jes,

or

gani

zado

res

de e

vent

os, m

edio

s de

com

unic

ació

n y

el s

ecto

r artí

stic

o.

Mor

ator

ias:

IVA

y re

tenc

ione

s ad

euda

dos

hast

a ab

ril d

e 20

21

no s

e de

berá

n ha

sta

dici

embr

e de

202

1. L

os im

pues

tos

paga

dos

ante

s de

la a

prob

ació

n de

las

med

idas

fisc

ales

de

emer

genc

ia s

e re

embo

lsan

com

o cr

édito

s fis

cale

s.

En e

l pro

gram

a de

Est

abilid

ad, l

as

auto

ridad

es d

anes

as c

uant

ifica

n el

esq

uem

a en

166

.300

MD

KK

+ 35

.400

MD

KK (2

2.30

0 M

€ +

4.70

0 M

€). L

a ay

uda

de E

stad

o ap

roba

da p

or la

Com

isió

n Eu

rope

a si

n em

barg

o lo

cifr

a en

(970

MD

KK

/ 130

M€)

.M

orat

oria

del

impu

esto

mun

icip

al

sobr

e pr

opie

dad

com

erci

al (1

00 M

€).

Gar

antía

s (c

rédi

to to

tal h

asta

42

.500

MD

KK /

5.70

0 M

€) p

ara

pym

es (1

7.50

0 M

DKK

) y g

rand

es

com

pañí

as (2

5.00

0 M

DKK

) con

pé

rdid

as s

uper

iore

s al

30

%. C

ubre

el

70

% d

el c

rédi

to. L

a C

omis

ión

apro

bó u

n es

quem

a de

1.0

00 M

€ pa

ra p

ymes

. La

cobe

rtura

aum

entó

al

80

% e

n ju

lio.

Fond

o de

Gar

antía

de

Viaj

es

(1.5

00 M

DKK

/ 20

0 M

€).

Rea

segu

ro d

e cr

édito

com

erci

al

(30.

000

MD

KK /

4.00

0 M

€) p

ara

com

pañí

as e

xpor

tado

ras.

Prés

tam

os p

ara

estu

dian

tes

(600

M€)

par

a fin

anci

ar u

n in

gres

o de

700

0 D

KK a

l mes

.Lí

nea

de c

rédi

to (2

.200

MD

KK

/ 300

M€)

(Fon

do d

e In

vers

ión

Públ

ico,

Væ

kstfo

nden

) ha

aum

enta

do s

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ra

el F

ondo

de

Cre

cim

ient

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star

tups

y e

l cré

dito

par

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ores

, Bu

sine

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ngel

s y

prés

tam

os

sind

icad

os.

Scan

dina

vian

Airl

ines

SA

S (1

37 M

€):

línea

de

refin

anci

ació

n de

cré

dito

.

Lídia Brun


CU

AD

RO

4A

(Con

tinua

ción

)

MED

IDA

S D

E A

POYO

A L

AS

EMPR

ESA

S

País

Ayud

as d

irect

asM

orat

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s

y ex

enci

ones

fisc

ales

Cré

dito

s y

gara

ntía

s

Inst

rum

ento

s de

cap

ital,

deud

a su

bord

inad

a, p

artic

ipac

ión

de a

ccio

nes

y pa

quet

es p

ara

gran

des

empr

esas

es

traté

gica

s

Portu

gal

Pres

upue

sto

2.37

0 M

€7.

800

M€

9.20

0 M

€1.

415

M€

Med

idas

Com

pens

ació

n (1

.320

M€)

par

a em

pres

as q

ue re

inco

rpor

en a

sus

tra

baja

dore

s de

spué

s de

l lay-

off

(tran

sfer

enci

a ún

ica

de 1

SM

I por

tra

baja

dor o

2 S

MI r

epar

tidos

en

6 m

eses

) con

al m

enos

un

40 %

de

pérd

idas

de

fact

urac

ión.

Subs

idio

a la

cre

ació

n de

em

pres

as (7

0 M

€) h

asta

el 4

0 %

de

los

cost

es la

bora

les,

y p

ara

star

tups

(1

2,3

M€)

.Fo

ndos

sec

toria

les

(977

M€)

pa

ra: m

oder

niza

r el c

omer

cio

loca

l (4

7 M

€); c

ultu

ra (3

8 M

€); t

uris

mo

(86

M€)

; ren

ovac

ión

de e

dific

ios

(120

M€)

; inf

raes

truct

ura

(325

M€)

; tra

bajo

des

de c

asa

(47,

4 M

€); y

ed

ucac

ión

(400

M€)

.Fo

ndos

Eur

opeo

s (a

ntic

ipos

): Fo

ndo

(30

M€

2020

, 50

M€

2021

) pa

ra la

inte

grac

ión

de la

s em

pres

as

portu

gues

as e

n la

s ca

dena

s de

va

lor g

loba

les;

Fon

do P

MEC

resc

er+

(20

M€)

par

a py

mes

est

raté

gica

s co

n m

ás d

e 5

años

de

antig

üeda

d y

apoy

arla

s en

su

crec

imie

nto;

Fon

do

Adap

tar 2

.0 (5

0 M

€ 20

20, 5

0 M

€ 20

21) p

ara

mic

roem

pres

as p

ara

adap

tar s

u lu

gar d

e pr

oduc

ción

y

com

erci

al a

los

requ

isito

s sa

nita

rios;

y F

ondo

par

a pr

omov

er la

di

gita

lizac

ión

de p

ymes

(40

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.

Mor

ator

ia (7

.800

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del

impu

esto

de

soc

ieda

des

para

toda

s la

s em

pres

as, y

del

IVA

y la

s cu

otas

pa

ra e

mpr

esas

que

fact

uren

m

enos

de

10 M

€ y

autó

nom

os, o

pa

ra e

mpr

esas

que

hay

an p

erdi

do

más

del

20

% d

e fa

ctur

ació

n.

Mor

ator

ia d

e lo

s im

pues

tos

del

segu

ndo

trim

estre

, así

com

o ⅔

de

las

cotiz

acio

nes

soci

ales

par

a au

tóno

mos

y p

ymes

con

men

os

de 5

0 tra

baja

dore

s, e

mpr

esas

de

hast

a 25

0 tra

baja

dore

s co

n pé

rdid

as

de fa

ctur

ació

n su

perio

res

al 2

0 %

y

para

em

pres

as m

ás g

rand

es e

n lo

s se

ctor

es m

ás a

fect

ados

(el ⅓

re

stan

te q

ueda

exe

nto)

.Ex

enci

ón d

e tri

buto

s m

unic

ipal

es

(113

M€)

.Ex

enci

ón d

el IV

A e

n pr

oduc

tos

méd

icos

(285

M€)

y s

u re

embo

lso

para

org

aniz

ador

es d

e ev

ento

s (6

M€)

. R

eden

ción

de

los

tribu

tos

de 2

019

aún

adeu

dado

s, e

xten

sión

de

la d

educ

ibilid

ad h

asta

el 8

0 %

, in

cent

ivos

fisc

ales

a la

com

pra

de p

ymes

con

pro

blem

as, c

rédi

to

fisca

l par

a la

inve

rsió

n de

has

ta e

l 20

% y

has

ta 5

M€

de d

educ

ción

del

im

pues

to d

e so

cied

ades

.

Gar

antía

s (6

.800

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par

a py

mes

y

empr

esas

de

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taliz

ació

n m

edia

, in

cluy

endo

líne

as p

ara

sect

ores

es

pecí

ficos

: ind

ustri

a (4

.500

M€)

; tu

rism

o (9

00 M

€); o

rgan

izad

ores

de

eve

ntos

(200

M€)

; res

taur

ante

s (6

00 M

€); e

cono

mía

soc

ial (

168

M€)

; y

agric

ultu

ra y

pes

ca (2

0 M

€). F

ondo

Sa

le &

Lea

se B

ack

(60

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par

a el

se

ctor

turis

mo,

SC

OIG

C-S

A pa

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la m

oder

niza

ción

y la

sos

teni

bilid

ad

del s

ecto

r de

la c

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rucc

ión.

La

Com

isió

n Eu

rope

a ha

aut

oriz

ado

ayud

as d

e ha

sta

13.0

00 M

€.G

aran

tías

(2.0

00 M

€) (F

CG

M) d

e cr

édito

com

erci

al p

ara

empr

esas

ex

porta

dora

s.Lí

nea

de c

rédi

to (4

00 M

€) p

ara

el

capi

tal c

ircul

ante

(Cap

italiz

ar M

ais)

de

has

ta 1

,5 M

€ po

r em

pres

a.M

orat

oria

de

deud

a (1

1.35

0 M

€) h

asta

mar

zo d

e 20

21

para

par

ticul

ares

, aut

ónom

os,

pym

es, c

orpo

raci

ones

no

finan

cier

as

y O

NG

.

Tran

spor

tes

Aér

eos

Portu

gues

es

(TA

P) (1

.200

M€)

resc

ue lo

an.

Fond

o de

inve

rsió

n (1

00 M

€) (F

undo

20

0 M

) par

a in

verti

r en

activ

os d

e de

uda

de p

ymes

y c

oinv

ersi

ón

públ

ica

(115

M€)

en

inic

iativ

as d

e ca

pita

l rie

sgo.

Fond

o de

reca

pita

lizac

ión

(Ban

co d

e Fo

men

to) p

ara

parti

cipa

ción

de

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tal

en e

mpr

esas

exp

orta

dora

s, d

e rá

pido

cr

ecim

ient

o y

en s

ecto

res

estra

tégi

cos

(est

a m

edid

a se

tení

a qu

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anci

ar c

on

el S

olve

ncy

Supp

ort I

nstru

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t y c

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el P

an-E

urop

ean

Gua

rant

ee F

und

del

Banc

o Eu

rope

o de

Inve

rsio

nes)

.



CU

AD

RO

4A

(Con

tinua

ción

)

MED

IDA

S D

E A

POYO

A L

AS

EMPR

ESA

S

País

Ayud

as d

irect

asM

orat

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s

y ex

enci

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fisc

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Cré

dito

s y

gara

ntía

s

Inst

rum

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s de

cap

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deud

a su

bord

inad

a, p

artic

ipac

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de a

ccio

nes

y pa

quet

es p

ara

gran

des

empr

esas

es

traté

gica

s

Irlan

daPr

esup

uest

o40

6,5

M€

2.00

0 M

€3.

000

M€

2.00

0 M

€

Med

idas

Res

tart

Gra

nt (2

50 M

€) a

yuda

de

2.00

0 €

a 10

.000

€ p

ara

pequ

eñas

em

pres

as (<

50 tr

abaj

ador

es

y <5

M€

fact

urac

ión)

que

tuvi

eran

qu

e ce

rrar o

per

dier

an m

ás d

el 2

5 %

de

la fa

ctur

ació

n.Ay

uda

al c

omer

cio

onlin

e (6

,5 M

€)

para

em

pres

as d

e m

ás d

e 10

tra

baja

dore

s, a

yuda

s de

has

ta

40.0

00 €

.B

ono

para

el c

omer

cio

onlin

e (1

2 M

€): a

yuda

s de

2.5

00 €

por

em

pres

a.A

poyo

a la

con

tinui

dad

empr

esar

ial (

25 M

€) p

ara

cofin

anci

ar la

ada

ptac

ión

a lo

s re

quis

itos

sani

tario

s.Ay

uda

a la

pla

nific

ació

n fin

anci

era

(5 M

€) d

e ha

sta

5.00

0€

por e

mpr

esa.

LEA

N M

ejor

a em

pres

aria

l (1

M€)

de

2.5

00 €

por

em

pres

a.Fo

ndo

Empr

esa

Verd

e (1

0 M

€),

prog

ram

a eM

erge

(0,5

M€)

, Fon

do

para

el t

uris

mo

(10

M€)

, sec

tor

cultu

ral (

10 M

€) y

gua

rder

ías

(75

M€)

.

Mor

ator

ia fi

scal

(2.0

00 M

€) d

e 12

mes

es d

esde

el r

eini

cio

de la

ac

tivid

ad y

mul

tas

susp

endi

das

para

pym

es re

spec

to a

l IVA

y a

la

s co

ntrib

ucio

nes

a la

Seg

urid

ad

Soci

al.

Exen

ción

de

3 m

eses

de

las

cuot

as

com

erci

ales

par

a la

s em

pres

as m

ás

impa

ctad

as y

exe

nció

n de

l IVA

a lo

s pr

oduc

tos

sani

tario

s.R

eem

bols

o de

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y d

e la

cuo

ta d

e au

tóno

mos

y a

ntic

ipos

de

créd

itos

fisca

les

por I

+D.

Ded

ucci

ón d

el im

pues

to s

obre

bi

enes

inm

uebl

es m

unic

ipal

.

Fond

o de

Apo

yo a

la

Empr

esa

(180

M€)

: ant

icip

os

reem

bols

able

s de

has

ta

800.

000

€ pa

ra e

mpr

esas

de

más

de

10

traba

jado

res

en m

anuf

actu

ra y

se

rvic

ios

inte

rnac

iona

les

con

pérd

ida

de fa

ctur

ació

n su

perio

r al 1

5 %

. SB

CI C

OVI

D-1

9 Lí

nea

de

créd

ito p

ara

el c

apita

l circ

ulan

te

(450

M€)

par

a pr

ésta

mos

de

entre

25

.000

€ y

1,5

M€.

Líne

a de

cré

dito

de

crec

imie

nto

futu

ro (2

00 M

€): p

rést

amos

de

venc

imie

nto

a m

ás la

rgo

plaz

o pa

ra e

mpr

esas

impa

ctad

as p

or la

C

OVI

D-1

9.

Gar

antía

s (2

.000

M€)

que

cub

ren

el 8

0 %

de

prés

tam

os d

e ha

sta

1 M

€ pa

ra p

ymes

y e

mpr

esas

de

capi

taliz

ació

n m

edia

.C

rédi

to C

OVI

D-1

9 (7

M€

adic

iona

les

hast

a 20

M€)

(M

icro

Fina

nce

Irela

nd) a

umen

to d

el

tope

de

prés

tam

os h

asta

50.

000

€ y

tipos

de

inte

rés

redu

cido

s.Fi

nanc

iaci

ón p

ara

la C

onst

rucc

ión

(200

M€)

.M

orat

oria

de

créd

ito d

e 3

mes

es

para

par

ticul

ares

y e

mpr

esas

af

ecta

dos

por l

a C

OVI

D-1

9 pa

ra

hipo

teca

s, y

otro

s pr

ésta

mos

, co

nced

idos

por

BPF

I.

Fond

o de

Est

abili

zaci

ón y

R

ecup

erac

ión

de P

ande

mia

(2

.000

M€)

: har

á in

vers

ione

s de

cap

ital

en e

mpr

esas

med

iana

s y

gran

des

con

más

de

250

traba

jado

res

y fa

ctur

ació

n su

perio

r a 5

0 M

€.

Lídia Brun


CU

AD

RO

4A

(Con

tinua

ción

)

MED

IDA

S D

E A

POYO

A L

AS

EMPR

ESA

S

País

Ayud

as d

irect

asM

orat

oria

s

y ex

enci

ones

fisc

ales

Cré

dito

s y

gara

ntía

s

Inst

rum

ento

s de

cap

ital,

deud

a su

bord

inad

a, p

artic

ipac

ión

de a

ccio

nes

y pa

quet

es p

ara

gran

des

empr

esas

es

traté

gica

s

País

es B

ajos

Pres

upue

sto

6.85

0 M

€46

.400

M€

27.0

00 M

€3.

400

M€

Med

idas

TOG

S (8

00M

€): t

rans

fere

ncia

de

4.00

0 €

para

pym

es c

on m

enos

de

250

trab

ajad

ores

que

hay

an

sufri

do p

érdi

das

de fa

ctur

ació

n su

perio

res

al 5

%.

TMK

B (1

.400

M€)

: com

pens

ació

n de

has

ta 5

0.00

0 €

para

em

pres

as

con

pérd

idas

de

fact

urac

ión

supe

riore

s al

30

%.

Ayud

as p

ara

el s

ecto

r agr

ícol

a y

de h

ortic

ultu

ra (6

50 M

€), p

ara

el s

iste

ma

públ

ico

de tr

ansp

orte

(1

.500

M€)

y p

ara

el s

ecto

r cul

tura

l (3

00 M

€).

Ayud

as (3

80 M

€) p

ara

los

terri

torio

s de

ultr

amar

.

Mor

ator

ias

(46.

000

M€)

del

im

pues

to d

e so

cied

ades

y d

e lo

s im

pues

tos

sobr

e ve

ntas

, sob

re

la e

nerg

ía y

las

rete

ncio

nes

sobr

e lo

s sa

lario

s ha

sta

sept

iem

bre.

Exen

cion

es (4

16 M

€) d

el IV

A pa

ra

prod

ucto

s sa

nita

rios,

redu

cció

n de

la

s cu

otas

de

autó

nom

os y

otra

s de

ducc

ione

s y

com

pens

ació

n de

pé

rdid

as p

ara

las

empr

esas

.

Gar

antía

s G

O (1

0.00

0 M

€) q

ue

cubr

en e

l 80

% p

ara

gran

des

com

pañí

as y

el 9

0 %

par

a py

mes

de

pré

stam

os h

asta

150

M€

por

empr

esa

(impa

cto

pres

upue

star

io

estim

ado

de 1

.100

M€)

.TO

ZO (2

.400

M€)

: pré

stam

os d

e ha

sta

10.0

00 €

a ti

pos

redu

cido

s de

l 2

% d

uran

te 3

año

s.G

aran

tías

BM

KB

(1.5

00 M

€) p

ara

créd

itos

puen

te, e

l Gob

iern

o cu

bre

el 9

0 %

de

una

gara

ntía

del

75

% d

e cr

édito

s pa

ra p

ymes

con

men

os d

e 25

0 tra

baja

dore

s, fa

ctur

ació

n an

ual

infe

rior a

50

M€

o ac

tivos

infe

riore

s a

43 M

€ (im

pact

o pr

esup

uest

ario

es

timad

o de

203

M€)

.Pe

queñ

os C

rédi

tos

Cor

ona

(KK

C)

(713

M€)

par

a m

icro

empr

esas

y

pym

es q

ue c

ubre

n el

95

% d

e pr

ésta

mos

ent

re 1

0.00

0 €

y 50

.000

€

(cré

dito

tota

l de

750

M€)

.Pr

ogra

ma

Qre

dits

(25

M€)

: m

orat

oria

de

pago

s de

pré

stam

os

de in

stitu

cion

es p

úblic

as.

Prog

ram

as C

OL

& T

OPS

S (4

00 M

€): p

rést

amos

a in

teré

s su

bsid

iado

par

a st

artu

ps.

Rea

segu

ro d

e cr

édito

(12.

000

M€)

co

n un

impa

cto

pres

upue

star

io

estim

ado

de 9

70 M

€.

KLM

(3.4

00 M

€), g

aran

tía p

úblic

a y

deud

a su

bord

inad

a.



CU

AD

RO

4A

(Con

tinua

ción

)

MED

IDA

S D

E A

POYO

A L

AS

EMPR

ESA

S

País

Ayud

as d

irect

asM

orat

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s

y ex

enci

ones

fisc

ales

Cré

dito

s y

gara

ntía

s

Inst

rum

ento

s de

cap

ital,

deud

a su

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inad

a, p

artic

ipac

ión

de a

ccio

nes

y pa

quet

es p

ara

gran

des

empr

esas

es

traté

gica

s

Aust

riaPr

esup

uest

o10

.000

M€

13.0

00 M

€11

.000

M€

152

M€

Med

idas

Fond

o de

Ayu

da C

oron

a (6

.000

M€)

que

cub

re e

l 75

% d

e lo

s co

stes

fijo

s pa

ra e

mpr

esas

con

pé

rdid

as d

e fa

ctur

ació

n su

perio

res

al 4

0 %

, máx

imo

de 9

0 M

€ po

r em

pres

a.Fo

ndo

de E

mer

genc

ia (2

.000

M€)

, pr

esta

ción

de

2.00

0 €

al m

es y

un

bono

de

rein

icio

de

activ

idad

de

500

€ al

mes

has

ta 6

mes

es (h

asta

lo

s 15

.000

€ p

or e

mpr

esa)

par

a au

tóno

mos

, pro

fesi

onal

es lib

eral

es

y pe

queñ

as e

mpr

esas

has

ta 9

tra

baja

dore

s.Ay

udas

par

a el

tran

spor

te

públ

ico

(300

M€)

, los

ent

es

loca

les

(1.0

00 M

€), l

a in

dust

ria

cine

mat

ográ

fica

(25

M€)

, y e

l de

porte

y la

cul

tura

(700

M€)

.

Mor

ator

ias

(10.

000

M€)

: IVA

, so

cied

ades

, ret

enci

ones

y

cotiz

acio

nes

a la

Seg

urid

ad S

ocia

l ha

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Internacionalización de las economías, nuevas formas, estrategias y actividades

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ICEINFORMACIÓN COMERCIAL ESPAÑOLAMINISTERIO DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO Secretaría de Estado de Comercio





Antonia Díaz*

EL FONDO DE RECUPERACIÓN: UN AVANCE INSTITUCIONAL PARA PRESERVAR LA INTEGRACIÓN ECONÓMICAEn este documento se reflexiona sobre la necesidad de tener instituciones europeas bien diseñadas para eliminar las imperfecciones del mercado que impiden mutualizar riesgos dentro de la Unión Europea. En particular, la construcción de un acervo europeo de bienes públicos es clave para estabilizar la economía cuando los mercados están incompletos y para el funcionamiento de los mecanismos privados de mutualización de riesgos. La financiación de instituciones y bienes públicos justifica un presupuesto y una política pública común.

The Recovery Fund: An institutional step to preserve economic integration

In this paper I argue that well designed European institutions are needed to eliminate market imperfections that prevent risk sharing within the European Union. In particular, building a stock of European public goods is key to stabilize the economy when markets are incomplete and to facilitate the functioning of private risk sharing mechanisms. The funding of institutions and public goods make the case for a budget and a common public policy.

Palabras clave: COVID-19, externalidades, instituciones públicas, integración económica, mutualización de riesgos, Fondo de Recuperación.Keywords: COVID-19, externalities, public institutions, economic integration, mutualisation of risks, Recovery Fund.JEL: E52, F15, F33, F45, H44.

* Universidad Carlos III de Madrid.Contacto: [email protected] artículo se basa parcialmente en:Díaz, A. (2020a). The European Recovery Fund. An Effective Policy

Measure to Deal with COVID-19 consequences? Díaz, A. (2020b). Common Fiscal Capacity Is Needed to Strengthen

Risk Sharing. Intereconomics: Review of European Economic Policy, 55(4), 215-219.

Versión de octubre de 2020.https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7105


https://www.econpol.eu/sites/default/files/2020-05/Policy_Research_Live_ERF_Antonia_Diaz_FINAL_0.pdf

https://www.econpol.eu/sites/default/files/2020-05/Policy_Research_Live_ERF_Antonia_Diaz_FINAL_0.pdf

https://www.intereconomics.eu/contents/year/2020/number/4/article/common-fiscal-capacity-is-needed-to-strengthen-risk-sharing.html

https://www.intereconomics.eu/contents/year/2020/number/4/article/common-fiscal-capacity-is-needed-to-strengthen-risk-sharing.html

https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7105

AntoniA DíAz


1. Introducción: el impacto de la COVID-19 en la Unión Europea

Las medidas necesarias para luchar contra la COVID-19 han alterado profundamente nuestras vidas. Las previsiones de crecimiento del PIB para este año pasaron de un modesto 1,5 a un aterrador -16 % interanual. Es muy difícil prever la evolución de la eco-nomía en el muy corto plazo ya que nuestros instrumen-tos de predicción estadísticas no están pensados para estimar cambios abruptos en las series de datos. El pro-ceso de toma de decisiones es especialmente complejo porque hay que observar la evolución de la economía en tiempo real y ser capaz de adelantarse a los aconte-cimientos. En esta tesitura, todo nos hace temer que las consecuencias de esta pandemia van a ser duraderas.

El impacto desigual de la COVID-19 en regiones y sectores productivos

No está de más recordar la naturaleza del shock al que nos enfrentamos: en ausencia de vacuna o anti-virales, la COVID-19 es una externalidad negativa: nos contagiamos cuando estamos cerca; tanto en reu-niones sociales como en los centros de trabajo. Esto hace que este shock sea, a la vez, un shock de oferta (la productividad de la fuerza de trabajo cae porque enfermamos) y de demanda (porque dejamos de acu-dir a los centros comerciales para consumir).

La naturaleza misma del shock (un virus conta-gioso) implica que tenemos diferentes probabilidades de infectarnos según sea nuestra actividad económica. En particular, las actividades que se realizan en equipo —como una línea de montaje— o aquellos servicios que requieren del tiempo conjunto del proveedor y el cliente —una tienda de ropa— se ven limitadas tanto por la pandemia como por las medidas de seguridad necesarias para prevenir infecciones. Sin embargo, otras actividades, especialmente en los sectores de información y telecomunicaciones, se ven menos condi-cionadas, ya que los trabajadores pueden cambiar más

fácilmente al teletrabajo. Este efecto asimétrico de la pandemia sobre los sectores económicos se convierte en un impacto desigual en los países dependiendo de su composición sectorial. Por ejemplo, como estamos comprobando, la crisis provocada por la COVID-19 está siendo especialmente severa en regiones especializa-das en servicios como restauración y hostelería.

El Gráfico 1 muestra una medida estándar de espe-cialización laboral en las regiones de la Unión Europea. Es fácil deducir de un vistazo que, por ejemplo, las regio-nes más especializadas en comercio minorista están entre las más afectadas por la pandemia. Esta impre-sión está corroborada por el trabajo reciente de Prades Illanes y Tello Casas (2020), quienes muestran que la COVID-19 tiene un impacto regional muy diferente en función de su estructura productiva (véase el Gráfico 1). Prades Illanes y Tello Casas (2020) muestran que las regiones más expuestas son aquellas especializadas en hostelería y restauración o en aquellos sectores, como la fabricación de vehículos, que tienen un gran efecto de arrastre sobre otros. Este impacto sectorial desigual explica, al menos en parte, que la COVID-19 afecte más a la economía española que a otras de nuestro entorno. Prades Illanes y Tello Casas (2020) estiman la caída en el Valor Añadido (VA) anual atribuible a la pandemia en dos escenarios posibles, uno moderado y otro severo (aun-que las noticias recientes nos hacen pensar que el pri-mer escenario es demasiado optimista).

El Gráfico 1 muestra los principales resultados de su trabajo en el escenario más adverso que, dada la situación actual, parece el escenario más probable. En ambos escenarios la economía española es la que sufre más los estragos de la pandemia, seguida de cerca por Italia. Pero lo que también es destaca-ble es que la varianza del impacto regional (véase el panel 4 del Gráfico 2) es mucho mayor en España que en las otras tres grandes economías de la Unión Europea. Es decir, nuestra estructura productiva nos hace más vulnerables a la pandemia, pero esta vulne-rabilidad varía notablemente de una región a otra, lo que dificulta aún más su gestión sanitaria.

El Fondo dE REcupERación: un avancE institucional paRa pREsERvaR la intEgRación Económica


El impacto de la pandemia no solo es mayor en las regiones especializadas en servicios de con-tacto intensivo (hostelería, restauración, transporte, etc.) sino que, muy probablemente, tendrá un efecto más duradero en ellas. Esto se debe a dos factores: primero, la sustitución de mano de obra por capi-tal (robots que no se contagian con el virus) que es mucho más difícil en servicios no rutinarios. En segundo lugar, el tamaño mismo de las plantas, tien-das, restaurantes, etc., es una restricción que limitará la actividad durante los próximos meses ya que es necesario mantener una distancia de seguridad. Esa restricción será tanto más severa cuanto menos se pueda invertir en aumentar el tamaño de las estruc-turas y medidas de protección sanitaria. Por tanto,

incide más en los sectores más frágiles. Finalmente, el desplazamiento de la cesta de consumo desde servicios presenciales a servicios (o bienes) que se pueden comprar y consumir en línea implica que hay sectores que se están beneficiando de esta crisis. En particular, el sector digital, dominado por gigan-tes internacionales como Netflix, Google, Apple, etc., está obteniendo ganancias sustanciales en merca-dos, casi literalmente, cautivos.

La pandemia afecta nuestra economía de forma directa a través de los mecanismos expuestos y de forma indirecta a través del deterioro que ha sufrido el Mercado Único. Recordemos que la primera reac-ción de algunos gobiernos al comienzo de la pande-mia fue prohibir la exportación de mascarillas dentro

GRÁFICO 1

ESPECIALIZACIÓN EN EL EMPLEO, 2016 (Relativa a la media de la UE28, por regiones NUTS 2)

FUENTE: Elaboración de Enrique Feás a partir de los datos de Eurostat.

AntoniA DíAz


de la Unión Europea y limitar el espacio Schengen. El Mercado Único no solo se ve amenazado por las reacciones proteccionistas de los gobiernos sino por-que unos países tienen una capacidad fiscal superior a otros para hacer frente a esta crisis. Por ejemplo, como muestran Anderson et al. (2020) con datos de mediados de junio de este año, el valor de las medi-das adoptadas en España ronda el 13,7 % del PIB, muy lejos del 22,8 % de Alemania o el impresionante 48,7 % de Italia1. La diferencia fundamental está en las partidas de aplazamientos de impuestos, así como la

1 Estas medidas no son fiscales puras, incluyen avales no dispuestos. No se deben sumar los impulsos fiscales reales con las cifras de avales potenciales.

cantidad de avales emitidos para sostener la liquidez de las empresas. Esto, sin duda, tendrá consecuen-cias en el Mercado Único, ya que no son las mejores empresas las que reciben más ayudas fiscales sino aquellas que residen en países con más holgura fis-cal. Esta disparidad en la respuesta a la crisis equi-vale a una política industrial descoordinada que, como destacan Motta y Peitz (2020), daña la competencia y el Mercado Único. Se podría objetar que la capa-cidad fiscal asimétrica es el resultado de diferencias en la disciplina fiscal, lo cual es cierto. Sin embargo, debemos tener en cuenta que los ingresos fiscales tie-nen una elasticidad diferente entre países y que, muy probablemente, la especialización de la industria y la distribución del tamaño de las empresas afectan esa

GRÁFICO 2

EL EFECTO DEL CONFINAMIENTO POR LA CRISIS DE LA COVID-19 EN PAÍSES DE LA UEM

FUENTE: Elaboración propia a partir de los datos de Prades Illanes y Tello Casas (2020).

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Impacto de la COVID-19 en el VA anual, dispersión regional



elasticidad. Las estimaciones de Koester y Priesmeier (2017) y Mourre y Princen (2019) van en esa dirección.

Imperfecciones de mercado e instituciones imperfectas

Como hemos visto, la COVID-19 tiene dos caracte-rísticas que, combinadas, son explosivas: es una exter-nalidad negativa y una contingencia inesperada contra la que no nos habíamos asegurado. Nuestra organiza-ción social —el diseño de nuestras ciudades y de nues-tros centros de trabajo, así como la gran movilidad geo-gráfica que permiten los medios de transporte—, nos hace extremadamente vulnerables a este virus. Hay que enfatizarlo: nuestra organización social y produc-tiva se basa en un delicado equilibrio entre especializa-ción, interconexión, movilidad y predictibilidad. La con-junción de esos cuatro factores hace que desarrollemos nuestras potencialidades al máximo. Pero lo que nos hace más productivos y sociables nos hace más vul-nerables porque el contagio no solo depende de nues-tras acciones sino de lo que suceda en nuestro entorno. Por eso, porque se trata de una externalidad negativa, la respuesta descoordinada de cada agente, sin tener en cuenta el impacto de sus decisiones sobre el resto de la sociedad, amplifica lo que ya de por sí es un gran shock. La coordinación pública es necesaria para redu-cir esa amplificación. No solo eso, sino que, al tratarse de una contingencia no prevista en las relaciones priva-das, la economía financiera se descoordina de la eco-nomía real con el riesgo consiguiente de quiebras de empresas y aumento del paro. La movilidad y la inter-conexión hacen que el virus se propague con gran faci-lidad y, si ambas colapsan, la especialización nos deja en condiciones económicas muy difíciles. Es entonces cuando la autoridad debe intervenir para, por ejemplo, decidir qué actividades son esenciales durante un con-finamiento general y la gradación de la vuelta a la acti-vidad. No solo eso, sino que el gobierno debe interve-nir y ordenar las transferencias de recursos necesarias para impedir que las empresas solventes quiebren por

problemas de liquidez y las familias vulnerables queden sin protección social2.

Todos sabemos ya las medidas adoptadas por los gobiernos (grosso modo, avales para sostener el sis-tema de pagos, aplazamiento de pago de impues-tos, Expedientes de Regulación Temporal de Empleo —ERTE— y ayudas a las familias) pero lo que quiero enfatizar aquí es el papel que cumplen las instituciones para completar mercados3. Hay una complementariedad entre instituciones y mercados. Para verlo solo tenemos que hacer un ejercicio de ciencia ficción. Imaginemos una España con el triple de camas hospitalarias que el que tenemos, el doble de rastreadores y personal médico. Seguramente en ese país la COVID-19 sería una tragedia sanitaria, pero su impacto sobre la eco-nomía sería mucho menor que el que sufrimos. Si la Ley de Sanidad Pública se hubiese desarrollado en su momento en vez de yacer arrumbada en un cajón, no habríamos perdido semanas preciosas para organizar la importación de material de protección sanitario por-que el Ministerio de Sanidad no habría estado vacío de contenido en materia de Salud Pública, ni las comuni-dades autónomas estarían actuando según su descoor-dinado criterio. Si el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) tuviera más personal y mejor dotación tecno-lógica, el cobro de las prestaciones por desempleo o por sufrir un ERTE se produciría en un plazo razonable, cumpliendo el objetivo de su existencia: ayudar a las familias y a las empresas. Sigamos elucubrando e ima-ginemos que el Instituto de Crédito Oficial (ICO) hubiese dispuesto de la tecnología blockchain, junto con sufi-cientes ingenieros informáticos, para que los avales ICO estuvieran listos en dos semanas en vez de en dos meses4. Seguramente el problema financiero creado por la irrupción súbita de la COVID-19 sería mucho

2 Para un análisis más detallado de la importancia de esas medidas, véase Díaz y Puch (2020).

3 Recordemos que, en un sentido amplio, las externalidades y bienes públicos son mercancías para los que no existe un mercado. De ahí el fallo de mercado.

4 Esta idea es de J. A. Herce en: Los 200 ingenieros de la Comisión para la Reconstrucción.

https://www.jaherce.com/los-200-ingenieros-de-la-comision-para-la-reconstruccion

https://www.jaherce.com/los-200-ingenieros-de-la-comision-para-la-reconstruccion

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menor. Técnicamente: el problema creado por la reali-zación de una externalidad negativa (la COVID-19) no contemplada en los contratos privados (es decir, por-que los mercados son incompletos) sería mucho menor de haber tenido un buen diseño institucional. Es decir, muchas de las imperfecciones de mercado que obser-vamos suponen un problema económico, fundamental-mente, porque una imperfección institucional lo permite. Dicho de otro modo: el reto de perfeccionar o crear mer-cados pasa por perfeccionar las instituciones públicas que los sustentan o facilitan.

El perfeccionamiento de las instituciones requiere, entre otros factores, de una Administración eficaz y coordinada desde el Gobierno central, pasando por los autonómicos, a los municipios. Los ejemplos enu-merados en el párrafo anterior muestran, además, que una de las formas en que las instituciones completan mercados es a través de la creación de bienes públi-cos. La existencia de bienes públicos bien diseñados y dotados es esencial para poder hacer frente a even-tuales externalidades negativas que los mercados no pueden prever porque es extremadamente one-roso para un agente privado asegurarse contra todo tipo de contingencia. No solo eso, es que la Teoría del Bienestar ya nos dice que el mercado no responde de manera eficiente ante ese tipo de eventualidades. Hay que decirlo de nuevo: completar mercados requiere de una voluntad concertada de todos; es decir, requiere de una institución pública que tome la iniciativa. Por supuesto, las instituciones de calidad requieren un caudal estable de ingresos públicos. Recordemos la comparativa de Anderson et al. (2020); los países con mayores recursos fiscales han sido capaces de enfren-tar mucho mejor esta pandemia porque, por un lado, tienen un sistema sanitario (un bien público) mejor dotado y, por otro lado, han podido acudir al apoyo de las empresas con más celeridad (coordinando la transferencia de recursos entre agentes privados). Como vamos a ver en el apartado 2, este correlato entre mercados e instituciones públicas no solo ocurre dentro de cada país, sino en la Unión Europea.

2. Completar instituciones para completar la integración económica

Integración económica y mutualización de riesgos

Uno de los grandes logros de la Unión Europea ha sido el establecimiento del Mercado Único con sus cua-tro patas: la movilidad de personas, capital, bienes y servicios. Aunque sea reiterativo, es necesario recor-dar que el Mercado Único aporta enormes beneficios a todos los países integrantes de la Unión. Hay numero-sos trabajos de investigación que estiman que la Unión Europea aporta ganancias económicas muy notables a todos sus miembros. La literatura es extensa; los intere-sados en el tema pueden leer, por citar algunos ejemplos, a Campos et al. (2019), Felbermayr et al. (2018), Mayer et al. (2018) o Veld (2019). La metodología que sigue esta literatura tiene unos rasgos comunes: se escoge el modelo estructural que se desee según se piense qué factor económico es más importante y se hace el ejer-cicio contrafactual: ¿qué habría pasado en ausencia de la EU o que pasaría si se rompiera? El modelo estruc-tural es necesario para poder estimar las respuestas de los agentes privados a ese cambio institucional. El punto importante que todos estos trabajos comparten es que se centran en las ganancias de largo plazo. No porque no existan ganancias a corto sino porque los métodos de estimación basados en modelos estructu-rales nos ofrecen predicciones más fiables en el largo plazo, especialmente al tratarse de un conjunto muy heterogéneo de países. Por ejemplo, Campos et al. (2019) estiman que las ganancias medias de pertene-cer a la Unión Europea son equivalentes a un 10 % del Producto Interior Bruto (PIB) durante los diez primeros años de pertenencia. Se trata de una magnitud muy apreciable.

Estas ganancias de largo plazo se han visto empa-ñadas por la constatación de la existencia de cos-tes de corto plazo. Estos costes son debidos, gene-ralmente, a fluctuaciones asimétricas en el PIB. La COVID-19 es un ejemplo de un shock que afecta de



manera desigual a hogares, empresas, sectores y, por tanto, países. Esto es particularmente importante en la Unión Europea ya que todas las medidas adoptadas para impulsar el Mercado Único conducen a explo-tar ventajas comparativas entre regiones y, por tanto, a la especialización sectorial5. Se podría objetar que este virus es un suceso extremadamente improbable, pero hay muchos estudios que apuntan a que las dife-rencias en composición sectorial explican, en buena medida, las diferencias en el tamaño de las fluctuacio-nes cíclicas de las economías, así como las asimetrías y desequilibrios financieros en la eurozona durante la crisis del euro en 20106.

Estos shocks asimétricos sobre el Valor Añadido regional no tienen un impacto significativo sobre el consumo privado y el bienestar de los ciudadanos cuando existen los mecanismos adecuados para que los agentes de diferentes países puedan compartir riesgos. Kalemli-Ozcan et al. (2003), utilizando datos internacionales e intrarregionales, muestran que el grado de mutualización de riesgos y la especialización industrial están positivamente correlacionados. Se deduce de su estudio que los países (o regiones) que pueden proteger mejor el consumo de sus ciudada-nos contra los riesgos inherentes a sus sectores pro-ductivos pueden explotar mucho más los beneficios de la especialización y avanzar más en la integración económica.

Los canales que existen para compartir riesgos entre países o regiones son transferencias fiscales, integración bancaria transnacional y la integración del mercado de capitales. Contra lo que se pueda supo-ner, las dos últimas formas privadas de compartir ries-gos no son sustitutas: Martínez et al. (2019) muestran que la integración del sistema bancario es eficiente para compartir las perturbaciones de demanda,

5 Véase el trabajo de Mongelli et al. (2016) para un estudio del efecto de la adopción del euro en la especialización sectorial de las regiones de la zona euro.

6 Véase, a este efecto, Imbs (2004), Corsetti et al. (2008) o Atalay (2017).

mientras que la integración del mercado de capitales es clave para compartir las perturbaciones de oferta. Es decir, la integración en ambos frentes debe ir de la mano. Pues bien, como vamos a ver, los canales pri-vados para compartir riesgos en la UE están a medio construir.

Instituciones europeas incompletas llevan una mutualización de riesgos incompleta

Hoffman et al. (2019b) estudian en qué grado los países de la eurozona mutualizan riesgos. Estos autores encuentran que la integración ban-caria aumentó significativamente tras la adopción del euro pero que lo hizo, fundamentalmente, a tra-vés de dos vías: el mercado interbancario y el mayo-rista. Estos dos mercados, como argumentan Admati y Hellwig (2014), son muy procíclicos (pensemos en los repurchasement agreements, llamados repos en el argot financiero, que ligan la capacidad de prestar y pedir prestado al valor del colateral en el momento de la firma del contrato). Pues precisamente por ser procí-clicos no pueden ser instrumentos para compartir ries-gos. El comportamiento procíclico de esos dos merca-dos está detrás del colapso del sistema financiero que propició la crisis del euro en 2010-2012. Hemos com-probado que compartir la misma moneda sin avanzar más en la unificación del mercado de capitales y la integración transnacional del sistema bancario deja a los países más frágiles financieramente y expuestos a shocks asimétricos (véase Jaccard & Smets, 2020) porque es imposible alterar los términos de intercam-bio entre países. Por ejemplo, el mecanismo tradicio-nal que se usaba en España para contrarrestar el ciclo era la devaluación de la moneda para alterar los tér-minos de intercambio y mejorar nuestra competitividad externa. Tras el estallido de la burbuja inmobiliaria y la crisis financiera de 2010, al no disponer de moneda propia, solo quedaba intentar una devaluación interna a través de la reforma laboral de 2013. El fallo ins-titucional principal detrás de la crisis del euro fue la

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falta de una supervisión bancaria coordinada7. La des-coordinación en la supervisión y el acceso al mercado mayorista alentaron un sobreendeudamiento bancario que, a su vez, alimentó la burbuja inmobiliaria creando un círculo vicioso. El resultado ya sabemos cuál fue.

El otro canal privado para mutualizar riesgos es la integración del mercado de capitales, que todavía está muy rezagada en la UE. Bathia et al. (2019) resumen las barreras principales: la fragmentación legislativa para cotizar en Bolsa —especialmente la referente a la información que debe ser pública—, y las diferencias en la regulación de los procesos de quiebra y reestruc-turación de deuda de las empresas. Mientras que toda esta legislación no se unifique no podremos tener un mercado de capitales único y un mercado bursátil que pueda competir con Nueva York o Tokio. Esto es espe-cialmente importante tras el Brexit. Las consecuen-cias de la fragmentación del mercado de capitales son variadas y profundas. La principal es que el coste de financiación de las empresas varía de un país a otro. Por ejemplo, Bathia et al. (2019) estiman que a una empresa española, solo por serlo, le cuesta la finan-ciación externa unos 5 puntos porcentuales más que a una empresa alemana. Ese diferencial de costes las-tra el crecimiento de las empresas españolas respecto al de las alemanas. Esto supone una grave distorsión de la competencia en los mercados y una barrera para el proceso de innovación en el que, generalmente, las startups tienen un papel muy destacado. El mercado de capitales europeo, además, es estrecho: por ejemplo, en la UE el 20 % de las familias participan en fondos de inversión mientras que en Estados Unidos la cifra es del 50 %. No solo eso, sino que, cuando lo hacen, es en fon-dos segmentados por nacionalidades. Esto implica que los fondos europeos no pueden competir en tamaño con los grandes actores del mercado. La consecuencia de la fragmentación de la oferta de fondos europeos es que los movimientos de los mercados bursátiles euro-peos quedan al albur de los grandes jugadores que

7 Véase el análisis de Bénassy-Quéré et al. (2018).

están establecidos en Estados Unidos y su moneda es el dólar. Esto hace a esos mercados especialmente vul-nerables en épocas de crisis que es cuando las opera-ciones bajistas tienen mayor importancia.

El principal obstáculo para la creación de grandes fondos de inversión europeos es que la UE carece de un activo sin riesgo denominado en euros. Para que los mercados de capitales se vuelvan más profundos, se necesita abundantes activos sin riesgo al que los inversores pueden revertir en periodos de turbulen-cias. El problema en la Unión Europea y, en particu-lar en la eurozona, es que los bonos soberanos de los países con dificultades fiscales pierden su estatus de activo sin riesgo y, por tanto, su valor como garantía (véase Reis, 2019). La ausencia de un activo euro-peo sin riesgo también dificulta la integración bancaria dado que los bancos de cada país usan como garantía los bonos soberanos. Esto lleva a lo que Farhi y Tirole (2018) llamaron el deadly embrace: la crisis del sistema financiero alimenta la crisis de deuda soberana y vice-versa. La principal víctima de ese abrazo mortal es el crédito a las pequeñas empresas, que no pueden cre-cer, lo que dificulta la competencia, como demuestran Hoffman et al. (2019a). Por lo tanto, en ausencia de un activo sin riesgo común, es muy difícil romper el abrazo mortal y avanzar en la integración transfronteriza de la banca y el mercado de capitales, que son cruciales para compartir riesgos sin acudir a transferencias fis-cales. No solo eso, sino que la existencia y abundancia del activo común sin riesgo es necesaria para que el euro se use en las operaciones comerciales y financie-ras internacionales. Ese estatus de moneda reserva es importante para la efectividad de la política monetaria y su capacidad para proteger el total de la economía europea contra shocks externos8. Este es otro ejemplo del diseño inacabado de las instituciones europeas: la Unión Monetaria está incompleta sin un activo europeo común. Esa incompletitud hace que las fluctuaciones cíclicas sean muy costosas y puedan llegar a pesar más

8 Véase un análisis completo en Reis (2019).



que las ganancias de la integración económica. Quizá el hecho que mejor resume la dificultad para compartir riesgos en la Unión Europea es que las estimaciones disponibles, como las de Bathia et al. (2019), apuntan a que la elasticidad del consumo privado ante shocks asimétricos es cuatro veces mayor en la UE que en Canadá o Estados Unidos.

La conclusión a la que llegamos es que que hay que desarrollar y reforzar las instituciones europeas para que los mecanismos privados de mutualización de riesgos puedan funcionar. El anterior presidente del Banco Central Europeo (BCE), Mario Draghi, en 2019 expresaba una visión similar a la que aquí desa-rrollo. La idea central de su discurso es que los meca-nismos privados de mutualización no pueden sustituir a los mecanismos públicos de seguro, sino que necesi-tan de la preexistencia de los últimos para poder desa-rrollarse. Solo de esa manera se puede avanzar en la integración económica. Como decía Draghi (2019) en aquella intervención o Reis (2019) en la conferen-cia organizada para celebrar los 20 años de vida del euro, la primera institución europea que está incom-pleta es la Unión Monetaria. Y está incompleta porque falta el activo común sin riesgo que permita desarrollar los canales privados de mutualización de riesgo. Para simplificar, vamos a llamarle eurobonos, aunque sea un nombre demasiado manido y pueda ser equívoco.

¿De qué hablamos cuando hablamos de eurobonos?

Los eurobonos volvieron al debate público al cons-tatarse, de nuevo, la insuficiencia de los mecanismos privados para mutualizar riesgos entre países tras la irrupción de la COVID-19. Es decir, se volvió la mirada al mecanismo fiscal. Pero el debate se centró en la cuestión equivocada: en la mutualización de la deuda de estados soberanos. En la literatura financiera se conoce como «responsabilidad limitada» al hecho de que, en última instancia, no se puede obligar a nadie, persona física o jurídica, a pagar sus deudas. Como

explican Kehoe y Levine (2001), en el caso de «res-ponsabilidad limitada», una institución superior es esencial para hacer cumplir los contratos. Dentro de un país el sistema judicial actúa para asegurar el cum-plimiento de los contratos o que, de romperse, se haga de una forma ordenada. En el ámbito internacional las instituciones encargadas de velar por el cumplimiento de los contratos son mucho más débiles. Por eso, la mutualización de la deuda entre Estados soberanos está plagada de problemas. Los contratos contingen-tes que hay que escribir para asegurar, por ejemplo, que esa deuda sea considerada como senior o la cuantía de las cuotas que cada país debe pagar serían extensísimos y, en última instancia, no resuelven el problema subyacente de coordinación. Mutualizar la deuda preexistente no resuelve los problemas de los países con escasa holgura fiscal como ya explicamos en Díaz y Puch (2020). Pero la inacción, como ya han entendido la Comisión y el Consejo Europeo, no es una opción porque el diseño incompleto actual tiene consecuencias indeseadas. Por ejemplo, durante la crisis del euro el rendimiento de los bonos alemanes alcanzó niveles históricamente negativos. La razón es que los agentes privados interpretaron que el único activo sin riesgo denominado en euros era el bono alemán. La pregunta es ¿cuánto de ese rendimiento negativo se debió a la crisis del euro y a la ausencia de un activo común sin riesgo? Todo sugiere que durante esos años se produjo una transferencia desde los paí-ses con problemas financieros a los países sin proble-mas fiscales por la falta de ese activo común. Estas consecuencias crean muchas tensiones económicas y políticas que ponen en peligro el proyecto europeo.

El coste político de malos mecanismos para mutualizar riesgos

La falta de buenos mecanismos para compartir ries-gos de forma privada no solo lleva a asignaciones ineficientes de mercado, sino que justifican respues-tas políticas no coordinadas que agravan aún más

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la situación. Un ejemplo muy claro ha sido la falta de coordinación sanitaria a nivel europeo y las reaccio-nes proteccionistas al comienzo de la pandemia. La interrupción de las cadenas de suministro mundia-les provocada por el virus ha cambiado el significado del término «industrias estratégicas» y hay llamados a reducir la especialización del país como una forma de proteger la economía contra shocks externos. La lógica subyacente de este argumento es que si los mecanismos de mutualizar riesgos de la UE no fun-cionan cuando más necesarios son, lo mejor es redu-cir las fluctuaciones de los ingresos diversificando las actividades sectoriales dentro de los países. Esta perspectiva nacionalista es fuente de grandes ten-siones políticas y una gran amenaza, no solo para el Mercado Único, sino para el proyecto europeo.

Eurobonos y capacidad fiscal común

Como hemos analizado arriba, necesitamos un activo común sin riesgo para que los mecanismos de mutualización de riesgo privados (sistema bancario y mercado de capitales) funcionen correctamente y nos permitan avanzar en el proceso de integración econó-mica. Más aún, como ya han reconocido la Comisión y el Consejo Europeo, ese activo sin riesgo debe ser emitido por la Comisión Europea. La razón es que la Comisión representa a todos los ciudadanos de la UE y actúa, aunque sea de forma embrionaria, como el gobierno de la Unión. Su función objetivo es aumen-tar el bienestar de todos los miembros de la Unión y, por tanto, es la institución que tiene en cuenta todos los efectos cruzados de las acciones de los agentes y gobiernos de cada país. Es decir, es nuestro planifica-dor central.

Un estudio de la Comisión Europea (2020), basán-dose en el trabajo de Guidice et al. (2019), entre otros, estima que para que ese activo común tenga un impacto significativo en la integración y estabilidad financiera de la UE debería tener un volumen entre el 13 y el 30 % del PIB de la zona euro. Para asegurar

su liquidez, además, ese activo debe emitirse con varios vencimientos y así construir una estructura de plazos libre de riesgo en toda la zona euro. El Fondo Next Generation propuesto por la Comisión Europea y aprobado el pasado 21 de julio en el Consejo Europeo tiene un volumen de 750.000 millones de euros que será íntegramente financiado con bonos emitidos por la Comisión. Por primera vez la Unión Europea, como tal, va a endeudarse en los mercados para financiar un programa propio. Se trata, por tanto, de los ansiados eurobonos en su forma mejor. El volumen del Fondo viene a ser alrededor del 6 % del PIB de la zona euro en 2019. Es decir, desde un punto de vista estricta-mente financiero, la cantidad de eurobonos que se pretende poner en circulación aún se queda muy lejos del volumen que la propia Comisión estima necesa-ria para fortalecer el mercado de capitales únicos y la integración bancaria, pero es un comienzo.

La existencia, ya de facto, del activo común sin riesgo, nos debe llevar a pensar en la capacidad fis-cal común, como también defienden Pisani-Ferry et al. (2013). La razón es que sin respaldo fiscal ese activo se convertiría en una burbuja que, por definición, no es segura. El acuerdo del 21 de julio ha dejado sin resolver la forma en que la Comisión pagará el ser-vicio de esa deuda y se ha pospuesto el debate para más adelante durante la vigencia del Marco Financiero Plurianual 2021-27.

Capacidad fiscal común, incentivos y bienes públicos

Desde un punto de vista de eficiencia la creación de los eurobonos y los instrumentos fiscales comu-nes necesarios para financiarlos (ya sea la tasa digi-tal, impuestos sobre plásticos u otros) abre la puerta al comportamiento fiscal estratégico de los países miem-bros. Es decir, crea un problema de incentivos. Es la posible relajación en la disciplina fiscal tan temida por los gobiernos de algunos países miembros y que se puso sobre la mesa en la reunión del Consejo Europeo



del 27 de julio. Persson y Tabellini (1996) fueron a la raíz del problema y directamente analizaron los pro-blemas de riesgo moral que la mejora de los meca-nismos de mutualización de riesgos puede conllevar. En ese artículo estos autores demuestran que en el equilibrio político-económico no cooperativo de una confederación (es decir, el que tendríamos si todas las decisiones se tomaran en el Consejo Europeo sin el contrapeso de la Comisión y el Parlamento Europeos) el sostenimiento de los mecanismos de mutualización de riesgos viene acompañado de una inversión en bie-nes públicos menor de lo que es socialmente desea-ble. Y esto es así porque los votantes de cada país no internalizan los beneficios que obtienen de la inver-sión en bienes públicos de los otros países9. Hay dos alternativas institucionales que palían el problema de riesgo moral: la primera consiste en reforzar los meca-nismos públicos de mutualización para que el plazo en que se puedan cambiar sea mucho más largo que el plazo en que los ciudadanos de cada país pueden decidir sobre sus cuestiones locales. Este resultado da una base teórica al hecho de que el Marco Financiero Plurianual se planifique con un horizonte temporal —siete años— mucho más largo que el típico de un presupuesto público de un país. Este argumento, tam-bién, sería la base teórica para financiar el Fondo Next Generation EU con bonos a perpetuidad, como pidie-ron Giavazzi y Tabellini (2020), entre otros. El acuerdo alcanzado es que el Fondo debe pagarse para 2058. Es decir, no se considera un horizonte temporal supe-rior a 40 años. Esto tiene sentido dado el nivel de incertidumbre que tenemos sobre el desarrollo de la pandemia y su efecto final sobre la economía.

La otra vía institucional que proponen Persson y Tabellini (1996), y que produce una asignación de recursos Pareto superior a la primera vía estudiada,

9 Su modelo es muy estilizado y no pueden estudiar el papel de la deuda pública, pero la lógica de su argumento también aplica a ese caso. Su resultado es mucho más potente si tenemos en cuenta que, como hemos explicado, los bienes públicos son necesarios para desarrollar los mecanismos privados de mutualización de riesgos.

es dotar directamente a la institución común, que en nuestro caso es la Comisión Europea, de instrumen-tos para facilitar la mutualización de riesgos entre ciudadanos de diferentes países. Es decir, para evi-tar problemas de riesgo moral, hay que traspasar al organismo supranacional políticas que, hasta ahora, están en manos de los gobiernos de los países. El ejemplo más claro sería crear un verdadero seguro europeo haciendo que las prestaciones por desem-pleo fueran financiadas por la Comisión10. El análisis de las secciones anteriores nos lleva de forma lógica a pensar en bienes públicos europeos. Como expliqué arriba, los bienes públicos son esenciales para hacer frente a eventualidades, como la COVID-19, que, por su naturaleza hacen que la respuesta individual sea ineficiente. También hemos constatado que los bienes públicos son una forma excelente de asegurarnos con-tra riesgos, especialmente cuando establecer contra-tos contingentes privados es imposible o simplemente demasiado costoso. Un ejemplo muy claro de un bien público que habría ahorrado muchos problemas de coordinación es una Agencia de Salud Europea que coordinara todas las Agencias de Salud Pública Nacionales.

Fuest y Pisany-Ferri (2019), en esta línea, nos recuerdan que uno de los primeros objetivos de la Comunidad Europea era, exactamente, la construcción de bienes públicos y defienden que la inversión en ellos debe tener precedencia al resto de posibles objetivos de la Unión Europea. Como hemos explicado arriba, la creación de bienes públicos y el bueno diseño de instituciones es un prerrequisito para la mutualización de riesgos y la integración económica. Hay, además, otros ámbitos donde la actuación concertada de todos los países lleva a una asignación Pareto superior, ya sea porque tienen enormes externalidades, porque hay rendimientos crecientes a escala o se trate pro-piamente de bienes públicos. Por eso, acometer con-juntamente la inversión en Investigación y Desarrollo,

10 Véase Dolls et al. (2018).

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dirigir la transformación digital de la economía y la reconversión energética, los impuestos sobre el car-bono, el Emissions Trading System (ETS) y la política migratoria deberían ser nuestros objetivos prioritarios para facilitar la integración económica europea.

3. El Marco Financiero Plurianual 2021-2027 y el Fondo de Recuperación

Nos encontramos actualmente en una situación en la que un shock de corto y medio plazo, la COVID-19, amenaza la economía de los países de la Unión Europea y que ha puesto de manifiesto que el diseño incompleto de las instituciones europeas hace muy difícil la respuesta coordinada contra una gigantesca externalidad negativa inesperada. El impacto desigual de la pandemia y los problemas fiscales de muchos países amenazan el Mercado Único mientras que las respuestas populistas a la crisis ensombrecen el pro-yecto europeo. Al mismo tiempo, en el largo plazo, es perentorio afrontar, simultáneamente, las transicio-nes digital y ecológica. Los retos a los que se enfrenta la Unión Europea tanto en el corto como en el largo plazo comparten el hecho de ser fallos de mercado. Esto es importante. La COVID-19 es una externali-dad negativa, así como el cambio climático. Tras la transformación de principios del siglo XXI las tecno-logías del sector digital tienen costes marginales casi nimios. Las grandes empresas del sector son mono-polios gigantescos que eliminan activamente la com-petencia allí donde surge, muchas veces bajo la forma expeditiva de comprar a los rivales que surgen. El otro gran fallo —en este caso institucional— al que se enfrentan todos los países es que las empresas tie-nen una gran movilidad internacional por lo que, en ausencia de coordinación, la competición por capturar bases imponibles lleva a un nivel impositivo sobre las empresas ineficientemente bajo y que discrimina a las pequeñas y medianas empresas que son menos móviles. Finalmente, el poder del Consejo Europeo introduce un elemento de negociación no cooperativa

en el proceso decisorio de la Unión Europea que, como demuestran Persson y Tabellini (1996) lleva a asignaciones ineficientes.

Este es el contexto en el que debemos analizar el proceso de gestación del Marco Financiero Plurianual (MFP) 2021-2027 y del Fondo de Recuperación. El Servicio de Investigación del Parlamento Europeo, en su informe sobre la propuesta del Marco Financiero Multianual 2021-2027 (véase EPRS, 2018) iba al cora-zón del asunto. Respecto al MFP 2014-2020, la pro-puesta para los siguientes siete años organiza las partidas de gasto de forma diferente, poniendo de manifiesto el cambio de prioridades en la Comisión que apuesta, correctamente, por invertir en bienes públicos y en incentivar la transición digital y ecológica. Esto sigue siendo así en el presupuesto finalmente aprobado por el Consejo Europeo. Los fondos que se ven reducidos son los dedicados a la Política Agrícola Común y a los Fondos de Cohesión. El tamaño del pre-supuesto es ligeramente menor que el anterior, pero sigue estando en torno al 1 % del PIB de la UE. Cabe preguntarse si invertir el 1 % del PIB es un nivel de inversión pública adecuada dada la urgencia de afron-tar el cambio climático y la transformación digital de la economía. Y también cabe preguntarse si el aumento de presupuesto en esas partidas debe hacerse sacri-ficando parte de la Política Agrícola Común (PAC) y los Fondos de Cohesión, y si no debería mantenerse estas partidas supeditadas al objetivo de la transición ecológica.

Con este Marco Financiero Plurianual, el Fondo de Recuperación aparece como un mecanismo con una potencia sustancial (su dotación equivale casi al 70 % del presupuesto anual de la UE) que busca hacer frente al shock asimétrico de la COVID-19 minimizando los problemas de riesgo moral. La solución ha sido crear un fondo incluido en el Marco Financiero Plurianual y que responde a los objetivos de la Unión Europea. Esto es, por una parte, una mayor intervención de la Comisión Europea y, por otra, condicionalidad con mayúsculas. El Cuadro 1 muestra la composición del



Fondo propuesto por la Comisión y el que ha sido apro-bado en la reunión del Consejo Europeo el 21 de julio pasado. El Fondo tiene tres grandes partidas según el destinatario. La primera partida son subvenciones o préstamos a los gobiernos de los países miembros. La segunda son ayudas directas a empresas. La tercera son bienes públicos propiamente europeos. La gran novedad de la propuesta de la Comisión era la partida de ayudas directas a las empresas y el aumento de fondos para construir bienes públicos europeos.

La versión final aprobada por el Consejo Europeo mantiene la dotación total del Fondo pero reduce drásticamente las partidas dedicadas a ayudas direc-tas y a bienes públicos europeos. Para compensar, aumenta la dotación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (destinado a los gobiernos) y se incre-menta ligeramente el porcentaje de préstamos dentro

del Mecanismo. La versión final del Fondo sacrifica sus aspectos más innovadores que apostaban firme-mente por la creación de bienes públicos europeos y ensanchar el papel de la Comisión (y, por tanto, del Parlamento) en la gobernanza europea para mante-ner el poder de los gobiernos y del Consejo. Es decir, la versión aprobada tiene menos mecanismos que la propuesta de la Comisión para resolver los problemas de riesgo moral y mejorar los mecanismos de mutua-lización. Esta es una visión miope de lo que debe ser Europa, pero creo que hay lugar para el optimismo. Todos los actores principales de la UE ya han acep-tado que la Comisión Europea debe emitir deuda pública para financiar un programa propio y esto es un gran avance.

En cuanto a España, la cuantía del Fondo que reci-biría alcanza el 11 % de nuestro PIB. Para hacernos

CUADRO 1

COMPOSICIÓN DEL FONDO DE RECUPERACIÓN PARA EUROPA, NEXT GENERATION EU (Porcentaje sobre el total de cada partida superior)

Propuesta de la Comisión Aprobado en Consejo

TOTAL ( %) 100,0 % 100,0 %

Ayudas a los gobiernos 87,3 % 98,3 % Mecanismo de Recuperación y Resiliencia 85,5 % 91,2 % Préstamos 44,6 % 53,5 % Subvenciones 55,4 % 46,5 % REACT-EU 7,6 % 6,4 % PAC y Fondo de Transición Justa 6,9 % 2,4 %

Ayudas a empresas 7,5 % 0,7 % Instrumento de Apoyo a la Solvencia 46,2 % 0,0 % Fondo InvestEU 53,8 % 100,0 %

Bienes públicos 5,2 % 0,9 % Programa de Salud 19,9 % 0,0 % RescEU 5,2 % 27,5 % Horizon Europe 34,9 % 72,5 % Países de Vecindad 40,1 % 0,0 %

TOTAL (miles de millones de euros) 750 750

FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de Enrique Feás.

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una idea de su magnitud, pensemos que las medidas adoptadas para luchar contra la pandemia y la crisis comprometen un poco más del 13 % del PIB. Estamos hablando de solidaridad europea con mayúsculas. Sería deseable que aumentara las partidas dedicadas a avales ICO para empresas y poder sostener el tejido productivo.

4. El reto de la fiscalidad europea

Para acabar, queda pendiente la creación de una verdadera fiscalidad europea que elimine las rebajas concedidas a diferentes países en sus contribuciones al presupuesto europeo. La competencia fiscal solo lleva a una competencia donde todos pierden. Queda pen-diente crear un instrumento fiscal común. Este debate se abrirá pronto, porque tenemos que financiar el Fondo de Recuperación. Deberíamos estar preparados. Y lo cierto es que lo estamos. Hay muchísimos informes, estudios y propuestas de la Comisión Europea para sentar las bases de un sistema fiscal europeo. Falta la voluntad política de hacerlo porque, al fin y al cabo, se trata de renunciar a soberanía nacional.

El candidato obvio para el instrumento común es el impuesto sobre sociedades. Hay tres razones, al menos, por las cuales la fiscalidad sobre las empresas debería decidirse a nivel europeo. Primero, el hecho de que las empresas puedan trasladar fácilmente su domicilio y las plantas de producción lleva a los paí-ses a competir a la baja para atraer a las empresas. En segundo lugar, cualquier política industrial europea puede compensarse con impuestos a nivel de país. En tercer lugar, el tamaño mismo de muchas empre-sas hace que puedan tener una gran influencia sobre el gobierno de un solo país, pero mucho menor en el conjunto de la Unión. Es decir, la descoordinación en la imposición de las empresas daña el Mercado Único. Para llegar a un impuesto sobre sociedades europeo hay que operar en etapas.

El primer paso sería crear un impuesto único sobre las empresas del sector digital. El proyecto Fiscalidad justa

de la economía digital (Comisión Europea, 2018) incluye dos propuestas: una reforma del impuesto sobre socie-dades para que los beneficios de las empresas se gra-ven donde se producen y un impuesto provisional que cubra las actividades digitales que actualmente escapan a los impuestos en la UE. Esta iniciativa es importante porque va dirigida a empresas que no pagan impuestos. Es decir, tiene como objetivo resolver un problema de justicia horizontal y eficiencia, ya que no pagar impues-tos es el mayor obstáculo a la competencia. Como dije en el apartado 1, la crisis de la COVID-19 ha desplazado el gasto de los hogares desde los servicios presenciales a los servicios digitales. Un shock inesperado ha hecho que su demanda sea, si cabe, más inelástica. Las ganan-cias derivadas de ese shock deben revertir a la sociedad. La Comisión Europea estima que un impuesto del 3 % sobre los servicios digitales generaría 5 mil millones de euros. Para poner esta cantidad en perspectiva, debe-mos tener en cuenta que si la Comisión emite deuda por valor de 750 mil millones de euros con un rendimiento real anual del 1 %, debe pagar anualmente 7,5 mil millo-nes de euros. Es decir, la tasa digital financiaría dos ter-cios del servicio de la deuda.

El segundo paso sería impulsar la base imponi-ble consolidada común del impuesto de sociedades (Comisión Europea, 2016). Las empresas europeas enfrentan 28 códigos impositivos y tienen muchas opor-tunidades para trasladar ganancias y usar las lagunas legales para reducir su factura impositiva. Esta frag-mentación es una barrera para el Mercado Único pero también es una forma ineficiente de gravar a las empre-sas. Según la Comisión, el 70 % de las ganancias de las empresas se transfiere entre países de la UE solo por razones fiscales. Esta competencia fiscal lleva a una race to the bottom, que es ineficiente por dos razo-nes. Primero, porque pone la carga de los impuestos sobre la acumulación de capital humano. En segundo lugar, sin ingresos fiscales no podemos construir bienes públicos comunes que sean esenciales para combatir la pandemia de COVID-19 y el cambio climático. Según las estimaciones de la Comisión, las empresas de la UE



podrían reducir sus costes fiscales un 2,5 % de exis-tir una base imponible consolidada para las empresas. Los impuestos sobre las sociedades recaudan el 2,7 % del PIB en toda la UE en 2017 (ver Comisión Europea, 2019). La recaudación de estos ingresos podría hacerse de una manera mucho más eficiente.

El paso final sería eliminar gradualmente las con-tribuciones directas de los países al presupuesto de la UE, que están sujetas a muchas negociaciones, y reemplazarlas con los ingresos de un impuesto sobre sociedades europeo. Según Eurostat, el impuesto de sociedades recauda, en media, el 2 % del PIB euro-peo. Simultáneamente, se centralizaría en la Comisión todas las competencias en materia de ayudas a empresas y fomento de la competencia. Es decir, no se trata de contribuir más a la UE sino de delegar en la UE los programas de política industrial y los recursos para financiarlos.

Además, para impulsar la transformación ecoló-gica, es necesario aclarar el Sistema de Comercio de Emisiones de la UE y, tal vez, deberían restringirse los derechos de emisión. El sistema de subastas debe revi-sarse teniendo en cuenta la respuesta dinámica de las empresas. También deberíamos considerar la introduc-ción de un impuesto al carbono, que se aplica en origen en el combustible cuando se extrae o importa, lo que simplifica su administración. Estas dos formas de gra-var a las empresas deberían coordinarse dentro de la base común del impuesto sobre sociedades.

5. Comentarios finales

En este artículo he explicado que el proceso de inte-gración económica, para avanzar, necesita del esta-blecimiento de mecanismos para mutualizar riesgos. Algunas voces aducen que el mercado puede ofrecer esos mecanismos (integración bancaria y de mercado de capitales) pero olvidan que los mecanismos privados funcionan correctamente en ausencia de fallos de mer-cado. Por tanto, se necesitan instituciones públicas que actúen contra esos fallos de mercado. Esto quiere decir

que, en última instancia, para avanzar en la integración económica hay que hacerlo, simultáneamente, en la integración institucional. No solo eso, sino que la espe-cialización productiva que trae la integración económica es una fuente de grandes costes cíclicos en ausencia de instituciones completas. Por poner un ejemplo, la Unión Monetaria, en ausencia de capacidad fiscal, se vuelve una camisa de fuerza en momentos de crisis econó-mica. Todo esto ha quedado claro para todos los acto-res políticos de la Unión Europea tras la irrupción de la COVID-19. También ha quedado claro que, sin comple-tar instituciones, es fácil dudar de los beneficios de la Unión Europea. Se podría decir que este argumento a favor de una mayor integración europea es muy pobre: «hay que avanzar porque retroceder es muy costoso». Pero no podemos perder de vista que las verdaderas ganancias provienen de competir, en igualdad de condi-ciones, con Estados Unidos y China. Por eso creo que hay unas enormes ganancias de escala al avanzar en la integración institucional. Ambos competidores nos lle-van delantera en el sector digital, pero Europa tiene las condiciones para liderar la transición ecológica mundial.

Creo que hay que evaluar el nuevo MFP y el Fondo de Recuperación como parte del proceso dinámico de integración. En este contexto, creo que se trata de un paso positivo, aunque demasiado pequeño. No pode-mos olvidar que la pertenencia a la Unión Europea no es algo irreversible. Es posible abandonarla. Por eso es muy necesario definir bien, cuantificar y expli-car a la ciudadanía las ganancias de participar en el proyecto común.

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Núm. 3127Del 1 al 30 de septiembre de 2020

Marco Financiero Plurianual 2021-2027

Liberalización del transporte de pasajeros por ferrocarril

Núm. 3125Del 1 al 31 de julio de 2020

La pesca en las negociaciones del Brexit

Impacto de la COVID-19 en la economía china

Núm. 3126Del 1 al 31 de agosto de 2020

Estrategia Nacional Industria Conectada 4.0

Efecto competitivo de las estaciones de servicio automáticas

Núm. 3123Del 1 al 31 de mayo de 2020

Saldo financiero España-UE 2019

Eficacia del apoyo a la internacionalización


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Gonzalo García Andrés*

TAREAS PENDIENTES EN LA POLÍTICA MONETARIA EUROPEALa respuesta a la pandemia ha vuelto a evidenciar que el Eurosistema está en la primera línea del mantenimiento de la estabilidad macroeconómica y financiera, a pesar de la eficacia decreciente de la política monetaria. No obstante, el funcionamiento del sistema federal establecido en el Tratado de la UE ha acumulado algunas deficiencias e incoherencias serias derivadas de las dificultades para responder a la crisis anterior. En el largo camino a la unión fiscal, es urgente corregir estas líneas de debilidad.

Pending challenges of Eurosystem Monetary Policy

The response to the pandemic has once again proven that the Eurosystem is in the front line of the preservation of the macroeconomic and financial stability, despite the decreasing effectiveness of the monetary policy. However, the operation of the federal system established in the Treaty on European Union has accumulated some severe deficiencies and inconsistencies, derived from the problems to respond to the previous crisis. On the long road towards a financial union, it is urgent to correct these weaknesses.

Palabras clave: base monetaria, multiplicador, monetización, deuda pública.Keywords: monetary base, multiplier, monetization, public debt.JEL: E58.

* Técnico Comercial y Economista del Estado. Director de Economía de Afi. Contacto: [email protected]ón de septiembre de 2020.https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7102

1. Introducción

En su discurso de despedida, Mario Draghi defendió la necesidad de que el área euro se dote de una capa-cidad fiscal común, con un tamaño y diseño adecuados. En los análisis más recientes sobre el marco institucio-nal de la unión monetaria predomina una tesis similar a la expuesta por el antiguo presidente del BCE (Banco Central Europeo): si la política monetaria europea tiene un problema es por exceso de responsabilidad; los Gobiernos han echado todo el peso de la política eco-nómica sobre las espaldas de los banqueros centrales.

Atendiendo al análisis de sus economistas (Rostagno et al., 2019), el Eurosistema ha cumplido razonable-mente con su mandato y ha ido adaptando sus instru-mentos y su ejecución al cambio de régimen macroeco-nómico del área, desde los choques inflacionistas de la primera década al entorno deflacionista de la segunda década. Aun así, la nueva presidenta anunció hace unos meses que a lo largo de 2020 el Eurosistema aco-metería una revisión de su estrategia de política mone-taria, siguiendo la estela de la Reserva Federal1.

La pandemia ha vuelto a poner a prueba el entra-mado de política económica europea con un choque

1 El 27 de agosto de 2020, el presidente de la Reserva Federal anunció las conclusiones de la revisión, que implican la definición del objetivo de estabilidad de precios en términos de la inflación media y el reforzamiento del objetivo de máximo empleo.


https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7102

Gonzalo García andrés


negativo sin precedentes. No sabemos cuánto durará, pero sí que el daño sobre el crecimiento y el empleo será catastrófico (con la mayor caída anual en tiem-pos de paz) y que acentuará la divergencia estructural dentro del área2. Tras unos meses en los que la polí-tica monetaria daba señales crecientes de impoten-cia, la necesidad de reaccionar ante la crisis sistémica más rápida que se recuerda ha vuelto a evidenciar que el banco central es la institución clave para preservar la estabilidad.

El tiempo disponible para que el área euro se dote de una política fiscal común ha menguado como conse-cuencia de la pandemia. Si quiere sobrevivir, la unión monetaria tendrá que contar con la capacidad para recaudar recursos comunes y emplearlos en acciones que aseguren una combinación de políticas óptima y apoyen el sistema común de supervisión y reso-lución de bancos. Esta es una tarea ineludible para los próximos diez años y el Fondo de Recuperación, aun siendo excepcional y temporal, es un paso en la buena dirección. Pero hay tareas incluso más urgen-tes. Con la política monetaria no nos podemos permitir flaquezas, errores o agujeros. Es como el sistema cir-culatorio de la economía del euro; si falla, perecemos. Ya quedó patente durante 2010-2012, cuando la frag-mentación financiera persistente generó la percepción de que el área podía desintegrarse y forzó una acción excepcional con el lanzamiento del programa de inter-venciones ilimitadas en el mercado de deuda pública.

Estos meses de respuesta a la pandemia han vuelto a mostrar que la política monetaria europea no es como las demás. Sigue habiendo dudas sobre aspec-tos básicos de su operativa, tanto en relación con su eficacia como en su encaje con el marco jurídico e ins-titucional. No es previsible que el entorno macroeconó-mico, financiero y político contribuya a resolver estas dudas. La pandemia acentúa el carácter deflacionista

2 Como ejemplo, la caída del PIB en 2020 de la economía alemana podría ser menos de la mitad de la que registre España, de acuerdo a las previsiones de Afi.

de este entorno y obligará a mantener un grado de activismo excepcionalmente elevado, incluyendo la posibilidad de tener que volver a innovar para seguir cumpliendo su mandato y manteniendo la estabilidad y la integridad de la política monetaria dentro del área.

Frente a estos desafíos, el Eurosistema, apoyado por el resto de instituciones europeas, debería apro-vechar para corregir los problemas pendientes y des-pejar las dudas. Solo así podremos estar seguros de contar con el tiempo necesario para recorrer el camino hacia la unión fiscal.

2. La respuesta de la política monetaria a la pandemia

En los meses anteriores a la llegada de la pande-mia a Europa, la política monetaria del Eurosistema había dado signos de agotamiento preocupantes ante el deterioro de la economía asociado a la gue-rra comercial entre China y Estados Unidos. Menos de un año después de haber declarado el fin del pro-grama de compras de activos, en septiembre de 2019, el Consejo de Gobierno decidió reanudarlo, al tiempo que reducía el tipo de interés de la facilidad margi-nal de depósito hasta -0,50 % (que se ha convertido en la referencia para los tipos de interés del mercado monetario) e introducía un tramo de reservas banca-rias exento de pagar el tipo negativo para suavizar el impacto en los márgenes de intermediación del sis-tema bancario. En comparación con la situación de la Reserva Federal, la pólvora parecía agotada, puesto que la recuperación económica no había permitido avanzar en la normalización de la política monetaria (véase Gráfico 1).

La nueva presidenta del BCE se enfrentaba a una crisis de naturaleza inédita y que adquirió tintes sis-témicos a una velocidad nunca vista. La primera res-puesta del Consejo de Gobierno, el 12 de marzo, resultó un fiasco. El paquete de medidas anunciado, que comprendía 120 mil millones de euros adicionales de compras de activos, condiciones más favorables

Tareas pendienTes en la políTica moneTaria europea


para las operaciones de financiación a largo plazo y la relajación de las normas para los activos de garantía, parecía acorde con la magnitud de la amenaza, tal y como se interpretaba en aquel momento. Pero en la rueda de prensa, Lagarde señaló que el Eurosistema «no estaba para reducir los diferenciales de la deuda soberana»; los temas fiscales eran responsabilidad de los Gobiernos. A pesar de las aclaraciones casi inme-diatas sobre el sentido de la frase, todo el mundo inter-pretó que se daba un paso atrás respecto a la posición con la que el Eurosistema había conseguido poner fin a la crisis anterior.

La ampliación de los diferenciales de la deuda espa-ñola e italiana respecto al bono alemán en el mercado y el rápido deterioro de los indicadores de tensión

financiera en el área euro forzaron un giro, que se pro-dujo solo seis días después, el 18 de marzo, cuando se anunció la creación del Programa Pandémico de Compras de Emergencia (PEPP, por sus siglas en inglés). El Consejo de Gobierno aprobó una dotación de hasta 750 mil millones de euros de compras hasta fina-les de 2020 bajo este nuevo programa, que se ejecuta-ría con flexibilidad respecto a los límites vigentes para la compra de deuda pública. Por si quedaban dudas, el comunicado de prensa terminaba señalando que «...en la medida en que los límites autoimpuestos para la com-pra de activos dificultaran la acción del BCE para cum-plir su mandato, el Consejo de Gobierno considerará su revisión para mantener sus decisiones proporcionadas a la gravedad de los riesgos que afrontamos. El BCE no

GRÁFICO 1

ACTIVO DEL BALANCE DEL EUROSISTEMA (En billones de euros)

NOTA: MRO (Main Refinancing Operations); LTRO (Long-term Refinancing Operation); CBPP (Covered Bonds Purchasing Program); SMP (Securities Market Program); ABSPP (Asset Backed Securities Purchase Programme); CSPP (Corporate Sector Purchase Programme).FUENTE: Eurosistema.

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■ Otros activos ■ Oro ■ MRO ■ LTRO ■ CBPP1&2 ■ SMP ■ CBPP3 ■ ABSPP ■ PSPP ■ CSPP ■ PEPP



tolerará ningún tipo de riesgo a la transmisión adecuada de su política monetaria en todas las jurisdicciones del área euro»3 (véase Cuadro 1).

En sus dos reuniones posteriores (30 de abril y 4 de junio), el Eurosistema profundizó en su respuesta con un aumento de 600 mil millones de euros en el PEPP, la mejora adicional en las condiciones de financiación de las operaciones a largo plazo, así como con el anun-cio de una nueva serie de operaciones de liquidez no ligadas al crédito (denominadas Pandemic Emergency Long Term Refinancing Operations, PELTRO).

Tras el traspiés inicial, la respuesta del Eurosistema ha sido eficaz, pues ha conseguido restaurar el buen funcionamiento de los mercados monetarios, de deuda pública y de deuda privada, evitando que el choque catastrófico de la pandemia sobre la economía se pro-pagara y multiplicara a través de una restricción del crédito. Los resultados se pueden apreciar en:

3 Traducción del autor.

● El aumento de la base monetaria, aproximada por el tamaño del balance del Eurosistema, que ha aumentado en 900 mil millones de euros desde febrero de 2020 hasta el 30 de junio, acercándose a los cuatro billones de euros. Aun no siendo condición suficiente para la eficacia de las medidas anunciadas, la expan-sión de la base monetaria es una condición necesaria, que refleja la canalización de la liquidez hacia el sis-tema bancario.

● La evolución de los diferenciales de riesgo de cré-dito y de los diferenciales soberanos. Los bonos italia-nos o españoles volvieron hacia el inicio del verano a cotizar en niveles de diferencial con el bono alemán próximos a los niveles previos a la pandemia. Al mismo tiempo, la volatilidad de los bonos también se sitúa en niveles reducidos, indicando que el mercado ha recuperado un funcionamiento estable (aunque muy dependiente del flujo de compras del Eurosistema).

● Los indicadores de riesgo bancario, que se dis-pararon en las primeras semanas de la crisis, también

CUADRO 1

LA RESPUESTA DE POLÍTICA MONETARIA

Descripción y condiciones Importe

Compras de activos

PEPP Compras en secundario con flexibilidad 1,35 billones (750 mm+600 mm)

APP (Asset Purchase Programme) Compras en secundario con límites 20 mm/mes+120 mm hasta finales 2020

Provisión de liquidez a plazoOperaciones de largo plazo para incentivar el crédito (TLTRO)

Desde -0,50 % hasta -1 % 1,3 billones en la cuarta operación

Operaciones de largo plazo de emergencia pandémica (PELTRO)

-0,25 % En función de la demanda

Relajación de las normas para los activos de garantía

Reducción de los recortes (haircuts) Aumenta el acceso a la liquidez 20 %

Ampliación del tipo de préstamos y otros derechos de crédito

Aumenta el volumen de activos de garantía

-

Estudiar medidas para neutralizar el efecto de bajadas de rating

Mantiene el acceso a la liquidez En estudio

FUENTE: Elaboración propia a partir de los datos del BCE.



han vuelto a niveles cercanos a los previos a la pande-mia (el diferencial entre el euríbor y el Overnight Index Swap, por ejemplo).

Como ha explicado el propio BCE (Lane, 2020), el despliegue conjunto de todas las medidas señaladas ha permitido mantener la curva de tipos de interés sin riesgo en niveles acomodaticios y asegurar su trans-misión, tanto a través de las curvas soberanas (reti-rando riesgo de duración, con descensos estimados de 45 puntos básicos en la prima por plazo del bono a diez años gracias a la compra de activos) como a tra-vés del crédito bancario. Aunque el BCE tardó en inte-grar en su marco operativo todos los instrumentos de la denominada política monetaria no convencional4 (que están adquiriendo ya un uso convencional), los tenía ya activados y probados cuando la pandemia golpeó. Y una vez que se entendió en el Consejo de Gobierno la gravedad de la crisis y la necesidad de evitar cualquier duda sobre la transmisión uniforme de la política mone-taria en los países más afectados por la pandemia, se han desplegado con contundencia y determinación.

Aunque estaba claro que la respuesta de polí-tica económica europea tenía que ir más allá de la política monetaria, la crisis de la pandemia ha vuelto a evidenciar que el Eurosistema es esencial para pre-servar la estabilidad y reaccionar en situaciones de emergencia económica.

3. Ejecución descentralizada y riesgos de nacionalización de la política monetaria

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y los Estatutos del BCE y del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) atribuyen al Consejo de Gobierno la competencia para decidir sobre la política monetaria y al BCE, a través de su Comité Ejecutivo,

4 Los instrumentos no convencionales del Eurosistema, además de las compras de activos y las operaciones de financiación a largo plazo, incluyen la directriz futura sobre los tipos de interés, forward guidance, y los tipos de interés negativos. A lo largo del artículo la atención se centra en las compras de deuda pública.

su implementación. El artículo 12 de los Estatutos, anejos al Tratado, señala que el BCE recurrirá a los Bancos Centrales Nacionales (BCN) para la ejecución de las operaciones que forman parte de las tareas del SEBC, en la medida en que se considere posible y apropiado. Se diseñó así un esquema institucional en el que el Consejo de Gobierno (donde se sientan los gobernadores de los BCN junto con el Presidente y Vicepresidente del BCE y los miembros del Comité Ejecutivo) es quien toma las decisiones, el BCE es quien dirige la implementación y los BCN quienes eje-cutan gran parte de las operaciones.

El esquema tenía también un reflejo contable, con el grueso de las operaciones de política monetaria reflejado en los balances de los BCN, la existencia de una partida en los balances del BCE y de los BCN que recogía las operaciones intrasistema y el balance con-solidado del Eurosistema que compensaba esos sal-dos y ofrecía la imagen completa de la política mone-taria europea y su base monetaria. En la balanza de pagos de cada país, que se mantuvo tras la creación de la unión monetaria, la política monetaria común se plasma en una partida de activos del BCN frente al Eurosistema, que refleja los flujos netos de salida o entrada de dinero relacionados con las operaciones de política monetaria. El stock acumulado en el balance forma parte también de la posición de inversión inter-nacional como un pasivo o como un activo, depen-diendo del signo de las operaciones netas del sistema monetario del país con el resto del área monetaria.

En los primeros años, la ejecución descentralizada era una necesidad, pues el BCE tenía todavía poca capacidad operativa y pocos recursos. Y el tamaño de los flujos netos intrasistema era moderado, en un entorno de creciente integración financiera y de dife-renciales de riesgo de crédito muy estrechos. Pero la crisis financiera sometió este modelo a una prueba de resistencia extraordinaria. Los mercados financieros se fragmentaron, los flujos privados se secaron y los flujos netos relacionados con la aplicación de la polí-tica monetaria se hicieron muy desiguales.



Por una parte, los saldos intrasistema, es decir, los flujos netos de cada BCN con el resto del Eurosistema, crecieron con rapidez. La partida más importante de ellos, el saldo de cada BCN en el sistema mayo-rista de pagos interbancarios, el TARGET2, aumentó mucho para los países castigados por la crisis, como España o Italia (véase Gráfico 2). Los flujos de capi-tal privado se volvían negativos, tanto en inversión de cartera como, sobre todo, en préstamos bancarios, y se sustituían por una apelación mayor de los bancos al Eurosistema a través del BCN.

Muchas voces, sobre todo en Alemania y en otros países con saldos acreedores frente al Eurosistema, denunciaron lo que consideraban un rescate finan-ciero encubierto de los países en crisis a través de la política monetaria. Aplicaban la lógica del carác-ter temporal de la unión monetaria y del riesgo de

irreversibilidad. Si uno de los países con saldos deu-dores salía del euro (como estuvo a punto de suceder en el caso de Grecia), entonces no podría devolver ese pasivo, que de un apunte contable se convertiría en un pasivo exigible. Además, tras la moderación de los saldos TARGET2 con el final de la crisis, la aplicación del PSPP a partir de 2015 volvió a ampliar dichos sal-dos, aunque por una razón muy distinta. Dado que un porcentaje significativo de la deuda pública de España e Italia está en manos de no residentes, las compras por parte del Banco de España y del Banco de Italia de deuda pública acababan abonadas en cuentas de bancos comerciales en bancos centrales de otros paí-ses del área (Alves et al., 2018).

Por otra parte, la debilidad del sistema bancario llevó a los BCN a utilizar con profusión la provisión de la Asistencia de Liquidez de Emergencia (ELA, por

GRÁFICO 2

SALDOS NETOS EN EL TARGET2 (En miles de millones de euros)

FUENTE: Eurosistema.

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sus siglas en inglés), que se había concebido dentro del Eurosistema como una competencia fuera de la política monetaria y que por tanto correspondía a los BCN. Pero para sistemas bancarios como el irlandés o el griego, el uso de ELA no fue un instrumento tem-poral para sostener a un grupo reducido de entidades, sino una necesidad imperiosa para evitar una quiebra masiva de su sistema bancario. En el caso griego, el ELA llegó a suponer hasta un 30 % del PIB. Estas ope-raciones se hacían con liquidez del Eurosistema, pero el riesgo lo soportaba el BCN, que veía cómo la esta-bilidad de todo el sistema financiero dependía de que el Consejo de Gobierno del BCE no objetara al uso continuado de la ELA.

Con la creación del Sistema Único de Supervisión, en 2014, el carácter federal del Eurosistema se reforzó, ampliando sus competencias a la supervisión prudencial y a la estabilidad financiera. Sin embargo, las líneas de fractura nacional en la política moneta-ria común no se suturaron. Al contrario. Cuando en 2015 se aprobó la política de relajación cuantitativa, de la que formaba parte el Programa de Compra de Activos Públicos (PSPP, por sus siglas en inglés), se decidió que el 92 % de las compras se realiza-ría por parte de los BCN, que comprarían bonos de su propio país. Además, el riesgo de estos activos no se compartiría, sino que sería asumido por el BCN. Así, las consecuencias financieras de una decisión de política monetaria adoptada por el Consejo de Gobierno recaerían en el BCN que las implementara. Esta decisión revistió una gravedad que pasó inad-vertida entonces y no ha recibido la atención debida. Porque suponía una ruptura de la unidad de la política monetaria que resultaba además dudosamente con-sistente con el espíritu del diseño institucional esta-blecido en el Tratado. La nacionalización del riesgo del programa de compra de activos públicos fue, con toda probabilidad, la concesión indispensable para que el Eurosistema pudiera, con años de retraso, utili-zar el instrumento más eficaz con el que los otros ban-cos centrales de las principales economías avanzadas

habían conseguido superar la crisis financiera. Fue una nueva y preocupante muestra de la anomalía de la autoridad monetaria europea respecto a un banco central normal. Podría argumentarse que se trata de un incentivo para que los Gobiernos sigan políticas fiscales más prudentes; pero resulta muy dudoso que las decisiones presupuestarias tomen en cuenta lo que ocurriría en el poco probable caso de que el país saliera del euro.

Ahondemos en las implicaciones de esta decisión, que se aplica también a las compras del nuevo PEPP. En primer lugar, los activos públicos constituyen ya la primera partida del balance del Eurosistema, con 2,24 billones de euros a 30 de junio de 2020, el 57 % del total. En segundo lugar, cada BCN asume una posi-ción financiera, con sus riesgos y sus rentabilidades, que no deriva de una decisión propia sino de una deci-sión de política monetaria del Consejo de Gobierno. Con el tamaño que ha adquirido el PSPP, gran parte de la renta monetaria que genera la política moneta-ria europea, es decir, del señoreaje que proporciona el margen entre el coste de los pasivos monetarios emiti-dos por el banco central y la remuneración de sus acti-vos, no entra en el reparto que se negoció de acuerdo a la clave de capital y los ajustes en la emisión de billetes y otras partidas. El balance consolidado se convierte en gran medida en una ficción, porque los beneficios y las posibles pérdidas de las carteras de bonos soberanos no se comparten. Por último, y entrando en el meollo de la cuestión, si en algún momento se plantea la rees-tructuración de la deuda pública de algún Estado miem-bro, por ejemplo, de los más de dos billones de deuda italiana, sería el Banco de Italia quien sufriría las pérdi-das derivadas de la quita en sus tenencias de más de 435.000 millones de euros.

Esta renacionalización de la política monetaria no hará sino agravarse con el impacto de la pandemia, pues el Eurosistema va a aumentar de manera muy significativa su cartera de deuda pública.

Por otra parte, a pesar de haber puesto en común la responsabilidad sobre la supervisión prudencial y la



resolución de entidades bancarias, el ELA se ha man-tenido como prerrogativa nacional.

El riesgo de nacionalización y ruptura de la política monetaria es patente. Más del 35 % del balance conso-lidado del Eurosistema corresponde a activos públicos, cuyo riesgo no se comparte. Si esas compras se deciden por el Consejo de Gobierno para cumplir su objetivo de política monetaria, ¿por qué no se comparten los ries-gos? De alguna manera se está minando la credibilidad de las propias decisiones de política monetaria al intro-ducir un elemento de desconfianza sobre la seguridad de los bonos públicos y de la solvencia de los países, así como sobre la propia viabilidad de la unión monetaria.

4. Monetización, independencia y la eficacia de la política monetaria tras la pandemia

Con la relajación de las tensiones sistémicas en los mercados monetarios y de deuda del área, hay quien podría pensar que el Eurosistema ha vuelto a dar la talla en la respuesta a esta crisis y puede man-tener en piloto automático la política monetaria, dando el testigo a la política fiscal en la fase de recupera-ción. Nada más lejos de la realidad. Como bien señala Tooze (2020), el modelo institucional del banco cen-tral independiente está en crisis, y cabría añadir que el Eurosistema, con sus peculiaridades, sufrirá esa crisis un poco más que sus homólogos.

La monetización explícita: una quimera innecesaria

Las consecuencias macroeconómicas de la pande-mia, que acentúan el riesgo de deflación y de estanca-miento secular que acechaba a las economías desa-rrolladas durante los últimos años, han reavivado el debate sobre la monetización. A las propuestas que se han ido desgranando durante los últimos años (Bernanke, 2016) se han añadido otras que recomien-dan su uso como un instrumento excepcional y tempo-ral (Galí, 2020; De Grauwe & Diessner, 2020).

En un año en el que las economías se enfrentan a una catástrofe sin precedentes, que alejará aún más la inflación de su objetivo y creará una enorme brecha de producción negativa, la lógica de la financiación mone-taria del gasto público no es, ni mucho menos, desca-bellada. No obstante, se trata de un debate que con-sideramos poco productivo en el ámbito de la unión monetaria europea. La principal razón es que se pue-den alcanzar resultados similares a los de una mone-tización excepcional dentro del marco actual, evitán-dose tensiones institucionales y políticas innecesarias y manteniendo las condiciones para prevenir los ries-gos que toda monetización conlleva.

Olvidémonos por un momento del artículo 123.3 del Tratado y su prohibición de financiación monetaria. Imaginemos que la creatividad institucional europea permite pergeñar una solución excepcional que auto-riza al Eurosistema a financiar gastos por un 10 % del PIB. Recordemos que la autoridad monetaria ya tiene 2,4 billones de deuda pública (el 20 % del PIB) que se propone reinvertir, al menos, hasta que se haya supe-rado la pandemia y la inflación se haya acercado a su objetivo. La deuda que compra el BCE o los BCN en el mercado secundario entra a formar parte, de manera indirecta, de un hipotético balance consoli-dado de las Administraciones públicas de la unión monetaria. Es decir, que los intereses de esa deuda revierten a los Estados a través de los beneficios de los BCN y su participación en los beneficios del BCE. En las condiciones actuales, la compra masiva de deuda pública es imprescindible para cumplir el man-dato del Eurosistema. Además, esas compras facili-tan la financiación de la deuda pública en un entorno de fuerte aumento de las necesidades de endeuda-miento. Finalmente, este arreglo, que se asemeja mucho a una monetización implícita cuando se realiza en cantidades masivas como es el caso, tiene la ven-taja de que su reversión queda fuera del control de los Gobiernos. Si llega un momento (lejano, en todo caso) en el que el Consejo de Gobierno empieza a temer por los riesgos inflacionistas que implicaría mantener



esta política, siempre puede ponerle fin sin tener que pedir permiso a los Gobiernos o a los Parlamentos nacionales.

La espada de Damocles del constitucional alemán y el valor de la independencia

En Alemania, la decisión política de Helmut Kohl de apoyar la creación de la unión monetaria supuso para gran parte de la comunidad económica, de los círculos empresariales y del propio Bundesbank, una renuncia a uno de sus logros más preciados, la estabilidad mone-taria plasmada en el marco, a cambio de un proyecto de resultados inciertos. El modelo institucional estable-cido en el Tratado era una fiel adaptación del modelo de banco central independiente alemán, con prohibi-ción de financiación monetaria y de interferencia por parte del Estado en las decisiones de política monetaria. Aun así, la desconfianza no ha remitido, incluso desde que las reformas de la primera mitad de la década de 2000 dieran paso a un largo período de prosperidad para la economía alemana dentro del euro.

Hasta la crisis financiera, la preocupación esencial era asegurarse de que el Eurosistema era capaz de mantener baja la inflación y el tipo de cambio esta-ble. Así se explican la estrategia de política moneta-ria en dos pilares (tributaria de la tradición aparen-temente monetarista del Bundesbank), que condujo desde el principio a decisiones poco comprensibles5, y la respuesta asimétrica a los choques de inflación y de crecimiento. Desde la crisis financiera, la preocu-pación ha mudado; si se pudiera sintetizar el hilo con-ductor de las preocupaciones alemanas sobre la polí-tica monetaria del Eurosistema desde 2008, sería del siguiente tenor: se teme que la mayoría del Consejo de Gobierno esté imponiendo una política ultraexpansiva

5 Un ejemplo fue la bajada de tipos de interés de junio de 2003, al tiempo que se aceleraba la M3. En mayo de ese mismo año, se anunció que, como resultado de la primera revisión de la estrategia de política monetaria, se dejaba de utilizar el valor numérico de referencia para el crecimiento de la M3.

para abaratar la financiación de los Estados miembros con elevada deuda pública, lo que da lugar a tipos de interés demasiado bajos para los ahorradores alema-nes y amenaza con generar inflación en el futuro.

Esta corriente, muy arraigada en amplios secto-res económicos y políticos (con especial mención al partido Alternativa por Alemania, pero también a los partidos de centroderecha, Unión Demócrata Cristiana y Unión Social Cristiana ―CDU y CSU, respectiva-mente, por sus siglas en alemán―) ha tenido una ver-tiente de activismo judicial, instrumentado a través de demandas ante el Tribunal Constitucional de Kalsruhe, que después han sido sometidas al Tribunal de Justicia de la UE (TJUE). El instrumento cuya legalidad ha sido objeto de litigio es la compra de bonos públicos en el mercado secundario, dentro del PSPP. Aunque el hito más reciente y potencialmente más desestabilizador es la sentencia del Tribunal Constitucional alemán de 5 de mayo de 2020. Se trata de un paso más en un proceso sistemático en el que un grupo de demandan-tes solicita al Tribunal alemán que declare que la deci-sión de compra de bonos del Eurosistema:

1) Excede sus competencias, al adentrarse en actuaciones propias de la política fiscal que son parte de la soberanía de los Estados miembros.

2) Infringe el artículo 123 del Tratado, pues equivale a la financiación monetaria del déficit público, y

3) Pide que se obligue al Gobierno Federal y al Parlamento a adoptar las medidas para que el Bundesbank no participe de esos programas de compra de activos, que atentan contra el principio democrático y la ley fundamental alemana.

Es ilustrativo recordar que el primer programa cuestionado por los demandantes alemanes fue el de Outright Monetary Transactions (OMT), que puso fin a la crisis del euro sin ni siquiera tener que acti-varse. No conviene olvidar tampoco que el Presidente del Bundesbank votó en contra de ese programa en el Consejo de Gobierno. Pues bien, el Tribunal de Justicia de la UE dictó sentencia en junio de 2015, afir-mando su legalidad.



En diciembre de 2018, el TJUE se pronunció sobre el PSPP, cuestionado con unos argumentos práctica-mente idénticos a los esgrimidos contra la OMT. De las varias y muy incisivas cuestiones que plantea el Tribunal alemán, destaquemos dos. La primera es si, dados los efectos amplios y duraderos sobre la política econó-mica, puede deducirse que el programa no se ajusta al principio de proporcionalidad. La segunda es si la posi-bilidad de que se compartan las pérdidas entre los BCN y el BCE podría dar lugar a un incumplimiento de la prohibición de financiación monetaria, al tener que reca-pitalizar los bancos centrales en caso de un impago. Como es sabido, el TJUE consideró compatible el PSPP con el mandato y las prohibiciones legales aplicables al Eurosistema, aplicando los siguientes argumentos:

1) El PSPP se ajusta al principio de propor cionalidad. En el momento en que se adoptó, la inflación actual y prevista estaba por debajo del objetivo del Eurosistema y con el tipo de interés de referencia en cero, se habían agotado los instrumentos tradicionales. Se explicó en varias formas (considerandos de las decisiones del Consejo de Gobierno, introducciones a la conferencia de prensa del presidente) por qué se elegía la compra masiva de bonos soberanos y cuáles serían sus efectos sobre la economía.

2) La política monetaria se delimita, en la legis-lación comunitaria, por su objetivo. La compra de activos, incluyendo bonos soberanos, se considera una operación habitual en la instrumentación de la política monetaria6. La acción de otros bancos cen-trales y la evidencia empírica sobre ella confirma que la compra de bonos soberanos contribuiría a acercar la inflación a su objetivo.

3) No se vulnera la prohibición de financiación monetaria por los límites y salvaguardas que aplica el

6 Incluso antes de que los bancos centrales occidentales recurrieran a la compra masiva de bonos soberanos en el mercado secundario, las operaciones con valores de deuda pública eran habituales, dado que se utilizaban como garantía de las operaciones de repo con las que se inyectaba o drenaban fondos del sistema monetario. Ahora bien, es cierto que el efecto económico de un repo frente a una compra a vencimiento, outright, es bien distinto.

Eurosistema en su implementación, que incluyen tanto los límites por emisor y por emisión, como el período de congelación entre la compra en el primario y la venta en el secundario.

4) La última pregunta, relativa a si podría ser aceptable una decisión de compartir las pérdidas, se consideró inadmisible por hipotética.

Pero en Kalsruhe no quedaron satisfechos con esta argumentación, convocaron una serie de compare-cencias domésticas y finalmente publicaron una sen-tencia en la que:

● Declaran que la explicación del TJUE no es comprensible, pues no investiga suficientemente la proporcionalidad.

● Declara que el TJUE ha actuado más allá de sus competencias, ultra vires.

● Solicita al BCE una explicación convincente de la proporcionalidad del PSPP y, en caso de no obtenerla en tres meses, obliga al Bundesbank a dejar de parti-cipar en la implementación del programa.

A pesar de la consternación inicial por una posición tan agresiva respecto al TJUE y al propio Eurosistema, la reacción de todas las partes implicadas (el propio TJUE, el BCE, el Bundesbank y el Gobierno alemán) ha conseguido desactivar la tensión y encarrilar las exigencias del Tribunal alemán con escasas tensio-nes institucionales. Pero la posición expresada el 5 de mayo de 2020 tiene trascendencia desde dos vertien-tes. La primera es la de la tensión entre la primacía y unicidad del derecho comunitario y su compatibilidad con los ordenamientos constitucionales nacionales en un modelo que todavía no es federal (del todo). Tiene mucha enjundia pero, además de que no somos com-petentes para tratarla, no es la más importante para lo que nos ocupa. La segunda afecta a la cuestión, mucho más inmediata, de si el modelo institucional del Eurosistema permitirá que la política monetaria europea cumpla su objetivo en el muy difícil entorno macroeconómico y financiero de los próximos años.

Valoremos en primer lugar la sentencia del Tribunal alemán. Llama la atención que, ante una situación de



incumplimiento sistemático y reiterado del objetivo de estabilidad de precios, el cuestionamiento se centre en la utilización de un instrumento que se ha demos-trado útil para alcanzar dicho objetivo. Resulta tam-bién llamativo que los magistrados alemanes acepten sin más dudas que el programa masivo de compra de deuda pública no vulnera la prohibición de financia-ción monetaria, a pesar de que sus efectos convergen a medida que el programa se hace más grande y más permanente, mientras cuestionan un aspecto casi téc-nico, como el análisis del Eurosistema sobre los efec-tos de sus decisiones.

Como señala Carrascosa (2020), cuestionar la compra de bonos públicos equivale en estos tiempos a prohibir la propia política monetaria, en un momento en el que se ha convertido en un instrumento esen-cial, cuyo peso en los balances de los bancos cen-trales seguirá creciendo todavía durante varios años. Con el tipo de interés en su límite inferior, es muy posi-ble que el principal instrumento de política monetaria del Eurosistema a partir de ahora sea el manejo de su cartera de deuda pública, no solo con las compras, sino con las reinversiones, la composición de su car-tera y su duración.

La otra paradoja de las dudas de legalidad expre-sadas en Alemania es que acaban siendo un ataque indirecto a la independencia del Eurosistema, el princi-pio que siempre han defendido en ese país como pilar de una política monetaria exitosa. En efecto, aunque la independencia se concibió para evitar que las interfe-rencias políticas sesgaran la política monetaria hacia la expansión y generaran inflación, en el entorno actual es necesario mantener políticas decididas, contundentes y creíbles con sesgo ultraexpansivo si se quiere llegar a cumplir el objetivo de inflación. Como señala Ubide (2019), si se es timorato a la hora de utilizar los mal lla-mados instrumentos no convencionales, los riesgos de incumplir el objetivo de inflación aumentan.

Las acciones legales no cesarán, como confirman las nuevas demandas contra la PEPP. El TJUE seguirá previsiblemente manteniendo su doctrina, favorable a

la legalidad de las compras de deuda pública. Pero con la sentencia de 5 de mayo de 2020, el Tribunal Constitucional alemán ha pasado un Rubicón; si el equilibrio político en Alemania fuera distinto, las con-secuencias podrían haber sido devastadoras. Y recor-demos que, a pesar de que existe por el momento una mayoría del Consejo de Gobierno a favor de seguir utilizando las compras de deuda pública, hay varios Estados miembros que simpatizan con la corriente alemana de desconfianza hacia este instrumento. La próxima vez puede que no resulte tan fácil acomo-dar el choque legal e institucional entre el TJUE y el máximo tribunal alemán.

El problema real: los límites frente a la divergencia

«No estamos aquí para cerrar los diferenciales». Si no se hubiera rectificado con prontitud lo que traslucía esta frase de Lagarde ya mencionada, el área del euro habría añadido en pocos días una crisis financiera sistémica a una catástrofe sanitaria y económica. El traspiés de la nueva presidenta del BCE ejemplifica el problema más difícil y más peligroso que afronta el Eurosistema. Es un problema idiosincrático, con el que no tienen que lidiar los bancos centrales que tienen un único emisor soberano. ¿Por qué el Reino Unido no sufrió una crisis como la del euro a pesar de que tenía una gravísima crisis sistémica en sus bancos? Porque el Banco de Inglaterra compró masivamente bonos manteniendo la estabilidad en la transmisión de la política monetaria y unas condiciones de financiación laxas para el sector privado (Meaning & Zhu, 2011). El Eurosistema tiene 19 emisores soberanos, con dinámicas macrofinancieras, estructurales y fiscales distintas. En un régimen de estabilidad en los mercados de deuda como el que prevaleció desde poco antes de la creación del euro hasta enero de 2010, el problema no existía: los diferenciales de deuda se mantenían en niveles bajos y la política monetaria se transmitía sin per-turbaciones. Desde enero de 2010, la dislocación de los mercados de deuda pública desató una dinámica de



inestabilidad, con los emisores de mayor calidad crediti-cia atrayendo capitales y los de economías más vulnera-bles experimentando una reversión brusca en sus flujos de financiación exterior.

Empecemos dejando a un lado el caso de Grecia, cuyo diagnóstico era el de una crisis fiscal grave, que pasó inadvertida a los filtros de control de las reglas fiscales europeas. Para casos como el griego, muy excepcional pero ciertamente posible, la solución debería ser la reestructuración y la asistencia finan-ciera. El Eurosistema no debería haber comprado deuda griega en 2010. Ahora bien, para países con un comportamiento fiscal acorde con las reglas fiscales, el banco central no puede permitir que una dislocación de los mercados de deuda bloquee la transmisión de la política monetaria y la fragmente. El ejemplo de Italia es buena prueba de la dificultad que puede entrañar este problema en la práctica. Tiene una deuda pública muy elevada, pero su política fiscal ha sido prudente (con superávit primarios constantes) y la causa última de la preocupación por la sostenibilidad es el bajo cre-cimiento estructural.

Utilizar el PSPP para evitar esos episodios de ines-tabilidad no es lo más indicado. El efecto sobre los diferenciales es limitado, porque se compra deuda de cada país en proporción a su clave de capital. Dado que la oferta de los países con tipos de interés más bajo es menor, la demanda del banco central puede incluso acentuar su prima respecto a la deuda del resto de Estados miembros. La respuesta a la pandemia ha sido inteligente desde dos perspectivas; por una parte, dado que Alemania y otros países de baja deuda van a elevar su emisión neta, el PSPP tiene más margen para seguir comprando de acuerdo a la clave de capi-tal sin llegar al límite del 33 % de la deuda viva de cada emisor. Por otra parte, la flexibilización de los límites en el PEPP, aunque sea temporal, otorga capacidad de disuasión a las compras y eleva el riesgo de apos-tar contra activos como la deuda italiana o española.

Sin embargo, los mercados de deuda pública son frágiles, como ya experimentamos con crudeza en

2010-2012; y lo serán más aún en el entorno poste-rior a la pandemia, con economías en esforzada recu-peración con más de veinte puntos de deuda adicio-nal en relación al PIB. El PSPP o el PEPP no pueden ser soluciones duraderas a esa fuente de inestabilidad estructural.

La OMT es un instrumento a considerar, que resultó muy eficaz solo por su efecto disuasorio. Prevé compras ilimitadas en el tramo de corto plazo y tiene más capacidad de afectar al diferencial, pues solo se aplica a un país. Su problema es que, tal y como lo anunció el Consejo de Gobierno, requiere un programa de asistencia financiera del Mecanismo Europeo de Estabilidad, aunque sea de naturaleza precautoria como la Línea de crédito precautoria reforzada (que tiene condiciones de acceso menos exigentes que las de la Línea de crédito precauto-ria). Para Italia, la condicionalidad genera un obstá-culo político para solicitar, en su caso, la OMT. Y tiene poca lógica que una decisión de política monetaria se aplique con condicionalidad.

5. Propuestas para un banco central como los demás

Durante años se ha debatido sobre el tipo de reforma institucional que podría hacer que la política monetaria del euro fuera como la de la Fed (Sistema de Reserva Federal), o como la del Banco de Inglaterra, o el Riksbank sueco, o el Banco Central de Canadá. Se ha señalado, por ejemplo, que el problema se arre-glaría con una modificación del Tratado que introdu-jera un mandato dual como el que introdujo la reforma Humprey-Hawkins en Estados Unidos, que, junto a la estabilidad de precios, fijara un objetivo de empleo o de minimización de la brecha de producción. Lo cierto es que una modificación de este tipo sería políticamente muy poco factible ―primero, por la dificultad de alcan-zar un acuerdo unánime sobre una nueva combina-ción de objetivos, y después, por el proceloso proceso de ratificación de los cambios en el Tratado―, pero



además es dudoso que mejorara los resultados de la política monetaria europea. Como se ha evidenciado desde 2014, el Eurosistema ha abordado el riesgo de deflación con una determinación similar a la que aplicó hace años para enfrentar el riesgo de inflación. Se sabe desde hace años que es posible estabilizar también la brecha de producción con un objetivo unidimensional centrado en la inflación (Woodford, 2003).

Los cambios necesarios para hacer del Eurosistema un banco central ordinario tienen que ver con la manera de ejecutar la política monetaria, de ejercer la función de prestamista de última instancia para ban-cos, de afrontar los riesgos de su balance, de mante-ner la estabilidad de los mercados de deuda pública y de reflejar los flujos netos entre el BCE y sus BCN. No es la letra de la Ley, sino la fontanería y las finan-zas de la organización las que necesitan reformas. En coherencia con lo referido en los apartados anteriores, proponemos las cuatro siguientes:

1) Asignar al Eurosistema la función de presta-mista de última instancia. La Asistencia de Liquidez de Emergencia debería convertirse en una función del Eurosistema y dejar de ser una prerrogativa nacional. El BCN del país en el que el banco esté domicil-iado debería realizar una propuesta al Eurosistema, pero la decisión final la debería adoptar este último por mayoría cualificada, después de recibir la opinión del Sistema Único de Supervisión. Dada la celeridad y la confidencialidad con la que debe gestionarse, el Comité Ejecutivo del BCE debería llevar la voz can-tante y obtener el visto bueno del Consejo de Gobierno.

2) Compartir los riesgos y las remuneraciones de la compra de activos públicos. El Consejo de Gobierno debería revisar su Decisión sobre el PSPP, para aca-bar con ese sistema insólito de nacionalización de la política monetaria. Aunque el mecanismo de ejecución de las compras y el reflejo en el balance siguiera siendo el actual, tanto los beneficios derivados del señoreaje asociado a la deuda pública como las eventuales pér-didas deberían asumirse de manera común, como ya se hace con el resto de operaciones que forman parte

de la política monetaria. La medida se aplicaría a las nuevas compras, manteniendo la regulación actual para los valores que ya figuran en los balances de los BCN. Como ya se ha señalado, esta decisión levan-taría ampollas entre quienes cuestionan la legalidad de la compra de deuda pública por el Eurosistema; no obstante, es una batalla que merece la pena librar con todos los instrumentos legales y con los argumentos políticos y económicos que ha ido acuñando la experi-encia de la unión monetaria europea.

3) Tratamiento adecuado de la política mone-taria en las balanzas de pagos nacionales. La forma en la que las operaciones netas de política monetaria entre los BCN y el resto del Eurosistema se reflejan en las balanzas de pagos nacionales de los países miembros del euro genera mucha confusión. Tanto los flujos en forma de variación de los activos frente al Eurosistema (por cambios en el saldo de TARGET2 o en los mecanismos de ajuste de la creación de efec-tivo) como, sobre todo, los stocks en la Posición de Inversión Internacional, tienen que seguir contabilizán-dose y presentándose con el resto de operaciones privadas. Pero no deben considerarse como un pasivo exigible y parte de la deuda externa del país. Deberían por tanto quedar excluidas en el cálculo de la PIIN (Posición de Inversión Internacional Neta) y excluirse también del análisis del endeudamiento exterior que realiza la Comisión Europea en su Procedimiento de Desequilibrios Macroeconómicos. Su denominación debería cambiarse a Operaciones relacionadas con la política monetaria.

4) Institucionalización y clarificación de la OMT. El Eurosistema debería seguir manteniendo la posi-bilidad de activar un programa de compra masiva de deuda de un país cuando lo considere necesario para mantener la integridad del mecanismo de trans-misión monetaria. Debería quedar clara la posibilidad de activar la OMT con un programa precautorio con una condicionalidad ligera, siguiendo la propuesta de Claeys (2018).



6. Conclusión

La respuesta a las crisis ha sido un acicate funda-mental para la construcción europea, como vaticinó con presciencia Jean Monnet. Pero la crisis de 2008-2012 dejó cicatrices profundas y abrió una brecha de desconfianza entre los Estados miembros. La manera en la que Europa ha respondido a la crisis generada por la pandemia evidencia que algunas de las medi-das que se adoptaron tras la anterior, la han hecho más fuerte y que algunas lecciones se han aprendido. En el ámbito de la política monetaria, sin embargo, la adopción de algunas medidas que en sí supusieron un avance hacia un banco central normal se aplica-ron con fórmulas que implicaban una peligrosa rena-cionalización que afecta al corazón de la integración económica europea. Si han pasado en parte desaper-cibidas es porque no salieron en las noticias ni se dis-cutieron en público; fueron el resultado de las discu-siones y las transacciones en el seno del Consejo de Gobierno y se plasmaron en la fontanería financiera de la ejecución de la política monetaria. Con la reanu-dación del programa de compra de deuda pública y la elevación del peso de estos activos en el balance del Eurosistema, la potencial gravedad de las distorsiones asociadas a estas fórmulas nacionalizadoras se va a agudizar. Y, por tanto, resulta más urgente que desde el propio Consejo de Gobierno se adopten las medidas necesarias para que la ejecución descentralizada de la política monetaria no conlleve una fragmentación en aspectos tan críticos como la asunción de los riesgos y las remuneraciones o la función de prestamista de última instancia. En conjunto, esas pulsiones hacia la fragmentación nacional reflejaban el temor a las conse-cuencias que tendría la salida de algún país del euro. Están pensadas para que ese proceso traumático no complicara las finanzas de otros bancos centrales no afectados. Casi diez años después, deberíamos convenir en que tiene poco sentido que los arreglos institucionales y operativos de la unión monetaria se inspiren en la posibilidad de que esta se rompa.


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La revista «Información Comercial Española, Revista de Economía» nace en 1898 y a lo largo de los años se ha consolidado como una revista de elevado prestigio en los medios académicos y profesionales. Además de ser pionera en el campo de las publicaciones económicas mantiene un rigor en la selección y tratamiento de los temas analizados, con un sistema de evaluación externa anónima.

Cuenta con un Consejo de Redacción y un Consejo Científico, y su Dirección reside en la Secretaría de Estado de Comercio. Está presente en las principales bases de datos nacionales e internacionales y es una referencia importante en la literatura económica. En el año 2012 recibió el Premio a la Internacionalización del Club de Exportadores e Inversores.

Los temas de los monográficos están, en general, relacionados con aspectos económicos, financieros y comerciales de actualidad, planteándose cuestiones de especial interés en el ámbito de la política económica, que son tratados por expertos y autoridades nacionales e internacionales.

INFORMACIÓN COMERCIAL ESPAÑOLAREVISTA DE ECONOMÍA

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Rocío Sánchez Barrios*

¿QUÉ FUE DE LA UNIÓN BANCARIA EUROPEA?El impulso para la creación de la unión bancaria constituyó una respuesta política de gran calado y una solución técnica e institucional a la crisis financiera de 2008 sin precedentes en este ámbito. Ocho años después del acuerdo político que impulsó el proyecto, la unión bancaria es una realidad en lo que a su pilar de supervisión y resolución se refiere, a pesar de los importantes retos que ambos marcos enfrentan a futuro. La ausencia de avances, sin embargo, en el pilar correspondiente a la cobertura de depósitos y las otras piezas hoy identificadas como relevantes obliga a hablar de una unión bancaria incompleta.

What happened to the European banking union?

The drive to create the banking union was both a far-reaching political response and a technical and institutional solution to the 2008 financial crisis, with no precedent in this field. Eight years after the political agreement that promoted this project, the banking union is a reality as far as its supervision and resolution pillars are concerned, despite the important future challenges that both frameworks face. However, the absence of progress in the deposit insurance pillar and other relevant components forces us to refer to the banking union as incomplete.

Palabras clave: unión bancaria europea, Mecanismo Único de Supervisión, Mecanismo Único de Resolución, Fondo Único de Resolución, Sistema Europeo de Garantía de Depósitos. Keywords: European banking union, Single Supervisory Mechanism, Single Resolution Mechanism, Single Resolution Fund, European Deposit Insurance System.JEL: F36, F55, G21, G28, G34.

* Técnico Comercial y Economista del Estado. Banco Europeo de Inversiones.

Contacto: [email protected]ón de septiembre de 2020.https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7103

1. Introducción

La crisis financiera de 2008 y, en particular, la cri-sis de la zona euro a partir de 2010, le dio a la Unión Europea (UE) la oportunidad de seguir el famoso con-sejo erróneamente atribuido a Churchill «You never let a serious crisis go to waste». A nivel internacional el Grupo de los Veinte (G20) respondió a la crisis con una

serie de iniciativas orientadas a reducir la probabilidad de quiebra de las instituciones financieras, por un lado, y a minimizar los costes públicos derivados de la crisis bancaria y aumentar el coste soportado por los inverso-res privados en los bancos por el otro. En el contexto de la Unión Económica y Monetaria (UEM), el fuerte vín-culo puesto de manifiesto entre el riesgo soberano y el riesgo bancario (el denominado «vínculo diabólico») y su papel como canal de trasmisión e intensificación de la crisis hizo aflorar un problema, no por conocido menos peligroso, para el proyecto europeo. Los líderes europeos respondieron impulsando una reforma nor-mativa e institucional de gran calado y, en un tiempo


https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7103

Rocío Sánchez BaRRioS


récord, se forjaron los acuerdos y se puso en marcha el avance más significativo en el terreno de la integración económica comunitaria desde la adopción del euro: la unión bancaria. Un proyecto que pretendía abordar lo que Dirk Schoenmaker (2011) denominó el trilema finan-ciero que, aplicado al sistema financiero en la Unión Europea, implica que no se puede disfrutar simultánea-mente de estabilidad financiera, integración financiera y autonomía nacional en materia de regulación finan-ciera. Para abordar este último aspecto, la unión banca-ria se forjó con el objetivo de dotar al sistema bancario de la zona euro de una supervisión única, un marco y un fondo de resolución únicos y un sistema común de cobertura de depósitos. Todo ello con el respaldo de un marco de regulación prudencial común, el denominado Single Rulebook, que asegurara la consistencia norma-tiva necesaria para que las nuevas instituciones ejercie-ran sus competencias adecuadamente.

Para completar el esquema, en 2014 se dotó al Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) de un ins-trumento excepcional y de último recurso para reca-pitalizar directamente entidades de crédito, con una capacidad máxima de apoyo de 60.000 millones de euros, como una forma adicional de romper el vínculo entre la banca y el soberano.

Aún muchos se sorprenden de cómo se pudo avan-zar tanto en tan poco tiempo en parcelas importantes de soberanía nacional como, en particular, la super-visión bancaria, creando en el camino instituciones europeas nuevas de gran trascendencia. En apenas dos años y medio desde el acuerdo político de junio de 2012 de los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea, se logró poner en pleno funciona-miento el Mecanismo Europeo de Supervisión Única (MUS), integrado en el Banco Central Europeo (BCE), y el Mecanismo Único de Resolución (MUR), dando con ello un paso institucional mayúsculo en lo que a la arquitectura institucional financiera europea se refiere.

La unión bancaria, sin embargo, contaba en su diseño de partida con un tercer pilar que consistía en un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos (EDIS,

por sus siglas en inglés) y que nunca ha llegado a materializarse por razones que serán analizadas más adelante, poniendo con ello en riesgo la consistencia del proyecto de unión bancaria.

Este artículo no pretende profundizar en las razones por las que se dio vida a la unión bancaria, sobre lo que ya existe abundante literatura, sino centrar el análisis en el recorrido del proyecto hasta la fecha. Se analiza así el devenir de cada uno de sus pilares originales, profundi-zando en los avances y los obstáculos políticos y técni-cos, incluidos aquellos identificados en la actual crisis de la COVID-19, a fin de dar respuesta al título de este artí-culo: «¿Qué fue de la unión bancaria europea?» Cabe adelantar que, conforme la crisis soberana de 2010 fue quedando atrás, los impulsos políticos y económicos necesarios para anclar decisiones del calado que el pro-yecto de unión bancaria requería fueron desvanecién-dose, lo cual ha afectado notablemente a los avances en el pilar del EDIS. En el camino nuevos elementos no contemplados en el proyecto original han sido juzgados como convenientes para completar la unión bancaria.

2. El éxito del Mecanismo Único de Supervisión

El MUS consiste en un sistema integrado de super-visión de las entidades de crédito, formado por el BCE, y las autoridades nacionales competentes (ANC), en el que el BCE asume un papel de líder. La urgencia de la situación, en 2012, permitió que menos de un año des-pués del acuerdo del Consejo Europeo, en noviembre de 2013, el Reglamento del MUS entrara en vigor, y en noviembre de 2014, tras un intenso periodo de prepa-ración, la supervisión única estuviera operativa. Desde entonces el BCE, a través del MUS, supervisa direc-tamente unas 120 entidades consideradas como sig-nificativas que cubren aproximadamente el 80 % del sistema bancario de la zona euro1 (unos 21 billones

1 Y a partir de octubre de 2020, también de Bulgaria y Croacia, países que voluntariamente se han incorporado al MUS, aun cuando no tienen por moneda el euro, mediante el procedimiento de cooperación estrecha previsto en el Reglamento del MUS.

¿Qué fue de la unión bancaria europea?


de euros), mientras que las restantes, algo más de 3.000 entidades menos significativas, son supervisa-das por las 19 ANC siguiendo los criterios que esta-blece el BCE. En el ejercicio de esta labor supervisora, el BCE ha puesto en marcha las medidas organizati-vas necesarias para evitar conflictos entre las respon-sabilidades de supervisión bancaria y las de política monetaria.

Para su puesta en marcha, el MUS se apoyó en las estructuras del propio BCE, los bancos centra-les nacionales y las ANC de las que, por ejemplo, se nutrió para cubrir en el arranque casi un 75 % de su personal. El importante acervo en términos de políti-cas y procedimientos supervisores nacionales permi-tió la rápida elaboración y disponibilidad de los res-pectivos procesos e instrumentos de supervisión del MUS. Lo anterior no obvia las dificultades propias de la transición de un modelo descentralizado (con un cierto grado de convergencia, pero con notables dife-rencias incluso en materia de cultura supervisora) a uno centralizado en el que las ANC han perdido, ine-vitablemente, poder y competencias. Esa transición puede darse hoy por concluida, siendo ampliamente reconocidos los esfuerzos extraordinarios de adapta-ción en favor de este proyecto común.

Los avances del MUS

A la hora de hacer balance del recorrido del MUS existe abundante información y cifras que permiten afirmar la solidez del modelo de supervisión e incluso se podría decir que la madurez en la que está entrando la institución después de sus casi seis primeros años de vida. Una fuente útil para constatar esta trayectoria es el Informe Anual sobre las actividades de supervi-sión del BCE (Banco Central Europeo, 2020), donde el análisis sobre, por ejemplo, las inspecciones reali-zadas y sus temáticas dominantes, ofrece una buena foto de la intensidad y las prioridades del supervisor común. El modelo de supervisión, con un alto grado de exigencia, está esencialmente centrado en el análisis

de riesgos, del modelo de negocio y de la gober-nanza de las entidades. Las acciones y decisiones de supervisión están hoy más que nunca presentes en todos los órganos de gobierno de los bancos. El MUS pone, de hecho, particular atención en el buen gobierno de la gestión de riesgos de las entidades, y ha impulsado reformas que aseguren que sus gesto-res adopten decisiones con pleno conocimiento de los riesgos asumidos. Este enfoque en la gobernanza, quizás novedoso en algunas jurisdicciones, comple-menta de manera eficaz el seguimiento en detalle que el supervisor hace de las diferentes áreas de riesgo de los bancos.

La comunicación entre el MUS y las entidades es permanente y las demandas de información, así como las inspecciones y análisis temáticos, se suceden a lo largo del ciclo de supervisión. Los informes anuales del MUS reflejan que la mayor parte de las inspeccio-nes llevadas a cabo están centradas en los riesgos de crédito y de gobernanza, si bien cubren otras parcelas como riesgos tecnológicos, operacionales, de capital, liquidez, modelo de negocio, rentabilidad o mercado. De igual manera, los findings o resultados de las ins-pecciones supervisoras que reciben las entidades inci-den especialmente en riesgo de crédito (38 % de los findings en 2019) y riesgo de gobierno (12 %).

Como cualquier institución, el MUS se mantendrá en permanente evolución y adaptación al entorno, pero, hoy por hoy, es uno de los grandes éxitos de la Unión Europea y uno de los factores clave para seguir estimulando la integración financiera europea. A modo de ejemplo de esto último, cabe destacar el papel del MUS en el contexto de la crisis de la COVID-19 pues, con la misma agilidad que la pata de política moneta-ria, el MUS ha reaccionado frente a la crisis estable-ciendo unas pautas de supervisión únicas para todos los bancos de la zona euro (en supervisión directa e indirecta). Con ello ha impuesto la perspectiva euro-pea en la respuesta supervisora a la COVID-19 y ha evitado la respuesta supervisora fragmentada al estilo de la observada en la anterior crisis, en la que llego a



haber prácticas de ring fencing orientadas a proteger y aislar la actividad de las entidades bajo su supervi-sión, distorsionando con ello el flujo de capital y liqui-dez en la UE.

Los retos a futuro del MUS

El modelo se enfrenta, sin embargo, a retos no menores, el primero de ellos precisamente relacio-nado con la ausencia de una unión bancaria com-pleta. La falta de una plena armonización regulatoria, las carencias que analizaremos en materia de reso-lución y la ausencia de un EDIS, generan importan-tes fricciones a la hora de implementar la supervisión común. El MUS ha convivido con esta situación razo-nablemente bien en unos años poscrisis de relativa estabilidad, donde los casos de entidades con proble-mas, que analizaremos más adelante, han sido pocos y han estado muy acotados. Sin embargo, el marco no ha sido aún testado en situaciones de inestabilidad financiera o reestructuración y los retos a los que se enfrenta la banca europea, como la baja rentabilidad del sector, los excesos de capacidad bancaria, la frag-mentación de los mercados y la necesidad del sector de adaptarse a los cambios tecnológicos y a la trans-formación verde en la UE, van a requerir un esfuerzo notable de adaptación y transformación a futuro.

El MUS reconoce también que hay pendiente un trabajo importante en la simplificación de sus procedi-mientos de supervisión, a fin de reducir la sobrecarga, tanto interna como en los bancos, que actualmente genera. También trabajan en la mejora de la trans-parencia y la mayor predictibilidad de sus acciones supervisoras. No se trata de sorprender a los bancos, sino de ayudarles a avanzar en la dirección que se considera adecuada.

Un reto importante, todavía insuficientemente abor-dado, es el de la mejora de la eficiencia de las medidas de intervención temprana, esto es, las herramientas a disposición de los supervisores para frenar el deterioro de entidades que dan señales de estar aproximándose

a una situación de riesgo de insolvencia. La Autoridad Bancaria Europea, en su papel de discusión sobre la aplicación de medidas de intervención temprana publi-cado recientemente (Autoridad Bancaria Europea, 2020b), constata que, hasta la fecha, el uso que los supervisores han hecho de estos instrumentos es escaso y los indicadores establecidos para identificar situaciones de vulnerabilidad no están funcionando suficientemente bien. Cabe destacar la importancia de este tipo de medidas y de su uso oportuno pues, bien aplicadas, pueden evitar que las entidades entren en resolución y el coste que ello lleva implícito. El super-visor no puede depositar en las autoridades de resolu-ción toda la responsabilidad frente a una entidad dete-riorada, sino que debe hacer todo lo posible, con la abundante información de que dispone, para anticipar situaciones de riesgo para la entidad y el sistema en su conjunto. La Autoridad Bancaria Europea está ana-lizando cómo mejorar el uso de las medidas de inter-vención temprana, un trabajo en el que el MUS tiene mucho que decir, tanto por la aplicación directa como la coordinación de la actuación de las ANC, si bien podrían ser necesarios cambios regulatorios para opti-mizar el marco.

Por último, respecto de su gobernanza, el MUS tiene el reto de funcionar como un órgano de decisión con mentalidad intrínsecamente europea y no como un comité de autoridades nacionales. Desde su naci-miento ha evolucionado en esta dirección y, entre otros avances, el reciente fortalecimiento del perfil de los representantes del BCE en el Consejo de Supervisión va en la dirección correcta, aunque es un objetivo a seguir enfatizando.

3. El gran reto del Mecanismo Único de Resolución

Al igual que ocurriera con el MUS, la base legal sobre la que se sustenta el pilar de resolución vio pronto la luz tras el acuerdo político de 2012 y, tam-bién en mayo de 2014, se aprobó el marco legislativo



del MUR. El objetivo de este pilar es asegurar solucio-nes de resolución ordenadas y ágiles para bancos con problemas que minimizaran el impacto en la economía real, el sistema financiero y las finanzas públicas de los países afectados, evitando con ello futuros resca-tes bancarios por parte de los Estados miembros.

El mecanismo se dotó de un marco institucional pro-pio mediante la creación de un sistema integrado de autoridades nacionales de resolución (ANR) bancaria bajo el liderazgo de la Junta Única de Resolución (JUR) que está operativa desde enero de 2015. Además, el marco fue completado con la creación de un Fondo Único de Resolución (FUR), con un volumen objetivo equivalente al 1 % de los depósitos cubiertos de todos los grupos bancarios de la unión bancaria (actual-mente se estima en unos 65.000 millones de euros) que se cubriría progresivamente con contribuciones de las entidades en el periodo 2016-2023. El FUR, que aún no ha sido nunca utilizado, actuará como res-paldo financiero cuando la resolución requiera más fondos que aquellos que puedan asumir directamente los accionistas y acreedores de la entidad. En parti-cular, el FUR no podrá ser utilizado hasta que no se haya hecho bail-in de, al menos, el 8 % de los pasivos y fondos propios de la entidad, pudiendo aportar dicho fondo, como máximo, una cantidad equivalente al 5 % de dicha base

La puesta en marcha del MUR, en contraposición con la del MUS, se ha enfrentado en estos años a varias dificultades específicas que justifican la dife-rente madurez de ambos marcos. De partida, la his-toria de las ANR es relativamente reciente en la UE, y en la mayoría de los países europeos las ANR, o bien fueron creadas ante la necesidad de la crisis de 2008 ―como es el caso de la Autoridad de Resolución Ejecutiva (FROB), en España, que se creó en junio de 2009― o bien no existían. En consecuencia, la JUR partió de cero; no solo tuvo que reclutar su personal en un tiempo récord de una bolsa de trabajo muy limi-tada, sino que también tuvo que desarrollar políticas e instrumentos nuevos de resolución, sin contar para

ello con referencias comunitarias válidas. En segundo lugar, el marco normativo bajo el que se rige la resolu-ción europea, esencialmente integrado por la Directiva de Reestructuración y Resolución Bancaria (BRRD, por sus siglas en inglés), aunque entró en vigor en enero de 2015, tuvo que ser revisado y completado pocos años después y la BRRD2 no será traspuesta a los ordenamientos nacionales hasta finales de 2020, dando muestras de la transitoriedad en el marco legis-lativo del MUR hasta ahora. A fecha de hoy, este es aún un proceso en marcha y, por ejemplo, en el terreno de los instrumentos de resolución, las entidades aún están en fase de construcción del requerimiento de Mínimo Requerido de Pasivos Elegibles (MREL, por sus siglas en inglés) determinado por el MUR. Estos pasivos exigidos están calculados de forma que las propias entidades tengan capacidad de absorber pér-didas y recapitalizarse en caso de una hipotética reso-lución, limitando el impacto en términos de estabilidad financiera o recursos públicos.

Casos de resolución bancaria desde la creación del MUR

Hasta la fecha, el MUR ha llevado a cabo únicamente una resolución bancaria, la del Banco Popular en junio de 2017, y ha tomado, en el caso de otros tres bancos en dificultades, sendas decisiones en las que se ha jus-tificado la ausencia de interés público2. En el caso del Banco Popular, el sexto banco español, tras una penali-zación notable en bolsa desde principios de 2017 y una acelerada salida de depósitos de los clientes, el BCE declaró la inviabilidad de la entidad, failing or likely to fail, y la JUR, reconociendo la concurrencia de inte-rés público, inició el proceso de resolución eligiendo la

2 La normativa establece que la resolución de un banco solo tiene cabida si hay un interés público en dicha resolución, en contraposición con la alternativa de la liquidación. Es decir, se procederá a la resolución si la liquidación de la entidad, siguiendo las normas nacionales de insolvencia, pusiera en peligro las funciones críticas que esta presta y, con ello, la estabilidad financiera.



venta del negocio como instrumento para la resolución. La JUR ordenó al FROB que, antes de proceder a la venta, llevara a cabo la amortización total de las accio-nes del banco, la conversión en acciones de los instru-mentos Additional Tier 13, su inmediata amortización y la conversión en acciones de los instrumentos de Tier 2. Estas acciones fueron vendidas tras un procedimiento competitivo por valor de un euro al Banco Santander en

3 Los instrumentos financieros en el pasivo de un banco se clasifican habitualmente en diferentes capas o niveles de acuerdo, principalmente, a su capacidad de absorber pérdidas. Los instrumentos que primero absorben pérdidas son los de Nivel 1 o, tradicionalmente en inglés, Tier 1, compuesto por la suma del capital de nivel 1 ordinario (CET1), principalmente las acciones ordinarias y reservas de la entidad, y el capital de nivel 1 adicional o Additional Tier 1 (AT1). La capa de AT1 está compuesta por instrumentos híbridos en forma de bonos contigentes convertibles (CoCo) con características de deuda (pagan un interés al inversor, normalmente carácter temporal) y de acciones (absorben pérdidas, carácter permanente y la remuneración según condiciones), en cuyos folletos se definen las condiciones que desencadenan la conversión de bonos en acciones. A continuación, absorberían pérdidas los instrumentos de Nivel 2 (Tier 2), esencialmente compuestos por otro tipo de deuda subordinada (caracterizada principalmente por tener vencimientos que garantizan su permanencia en el balance de las entidades durante largos periodos de tiempo y por su carácter subordinado frente a cualquier otro acreedor diferente al accionista o tenedor de AT1). A continuación, entraría una tipología de deuda denominada deuda senior no preferente, que ha sido creada recientemente por la normativa, con características sofisticadas y con capacidad de absorción de pérdidas en escenarios de resolución, orientada, por lo tanto, a inversores profesionales conocedores de estos mercados. Los siguientes niveles son instrumentos con menor capacidad de absorción de pérdidas (solo lo harían después de que lo hicieran los anteriores instrumentos mencionados y, exclusivamente, en aquellos casos en los que las autoridades de resolución no decidiesen excluirlos por los obstáculos que podrían generar en términos de riesgos reputacionales y de estabilidad financiera), como la deuda senior, los depósitos corporativos, los derivados, los depósitos minoristas o las cédulas. Son productos por lo general más sencillos o con mayores coberturas y están dirigidos, por lo general, a clientes no sofisticados. La prelación de estos instrumentos en caso de resolución puede observarse en el siguiente Cuadro:

CET 1

Additional Tier 1

Deuda Subordinada (Tier 2)

Deuda Senior no preferente

Deuda Senior / Depósitos Corporativos / Derivados / Otros

Depósitos Minoristas

Cédulas Hipotecarias y Territoriales/ Covered Bonds


la madrugada del 7 de junio de 2017. Tras esta opera-ción, las oficinas del Banco Popular pudieron abrir con normalidad a la mañana siguiente y se aseguró la plena continuidad operativa de la entidad, haciéndose res-ponsable el Banco Santander de las necesidades de liquidez extraordinarias que surgieron en los días pos-teriores a la venta.

Pocas semanas después de la resolución del Banco Popular, el 23 de junio, el BCE determinó que las enti-dades italianas Banca Popolare di Vicenza (BPVI) y Veneto Banca (VB) se encontraban en la situación de fail or likely to fail as the two banks repeatedly breached supervisory capital requirements. La JUR resolvió que en este caso no procedía la resolución de estas entidades pues, aunque se encontraban en situación de inviabilidad y no había solución alterna-tiva para evitarla, no concurría el tercero de los con-dicionantes necesarios para declarar la resolución: el interés público. Esto último se justificaba porque, en opinión de la JUR, ninguna de las dos entidades ejercía funciones críticas y no cabía esperar que su caída tuviese efectos adversos significativos para la estabilidad financiera. En ausencia de resolución y de acuerdo con la normativa, los bancos entraron en con-curso bajo la legislación concursal italiana ordinaria. El Gobierno italiano vendió, por un lado, los activos y pasivos «buenos» de los bancos a Intesa por un euro y otorgó a este banco ayudas de Estado en forma de efectivo y garantías, justificadas en el hecho de que la liquidación de las entidades tendría un impacto grave en la economía de las regiones en que son activas. Por otro lado, la información pública apunta a que accionistas y tenedores de deuda subordinada absor-bieron pérdidas, aunque no está claro si retuvieron ciertos derechos residuales respecto del resultado de la liquidación de los activos y créditos dañados.

En último lugar, el banco letón ABLV Bank experi-mentó, en febrero de 2018, una fuga acelerada de depósi-tos después de darse a conocer que el Tesoro americano sancionaría a la entidad por una serie de infracciones identificadas en materia de blanqueo de capitales. Las



autoridades nacionales (letona y luxemburguesa, donde había filial), siguiendo el mandato del BCE, activaron el procedimiento de moratoria, congelando los pagos de la entidad para hacer frente a sus compromisos frente a ter-ceros. Pocos días después, el BCE declaró a la entidad failing or likely to fail. La JUR, al igual que en el caso italiano, consideró que la resolución no era necesaria al no reconocerse el interés público del banco y de nuevo la liquidación de la entidad quedó en manos de las auto-ridades nacionales sin que hubiera intervención directa de la JUR.

Los grandes avances del MUR

Aunque, afortunadamente, el número de ocasiones en las que la JUR ha tenido que adoptar decisiones relativas a la resolución de entidades es limitado, los avances del MUR merecen ser analizados desde una perspectiva más amplia. En balance, los logros en la implementación del marco de resolución son muy notables, especialmente teniendo en cuenta la ya mencionada limitada cultura existente en materia de resolución. La JUR ha hecho un enorme esfuerzo para montar desde cero una institución de su naturaleza, contratar personal especializado, crear una cultura acorde con su mandato y desarrollar las políticas e instrumentos necesarios de acuerdo con su mandato.

En paralelo, se ha dado un enorme paso en el grado de preparación de las entidades frente a posibles situaciones de inviabilidad, de forma que su resolubili-dad, esto es, la capacidad para que sean resueltas de manera eficiente en términos de tiempo y coste, es sig-nificativamente mayor que en el pasado. Gracias al diá-logo con las autoridades y a la elaboración y discusión de los planes de recuperación y resolución, la resolu-ción está hoy integrada en la cultura y los sistemas ban-carios. Los gestores de las entidades han aprendido a aproximarse a situaciones hipotéticas de fragilidad financiera y a las alternativas posibles para darles solu-ción. Entre otros esfuerzos, los sistemas de información se han ido adaptando para garantizar la disponibilidad

de los datos relevantes en situaciones de crisis, un punto clave desde la perspectiva de la resolución.

También ha habido avances importantes en la recaudación de las contribuciones que aportan las entidades para alimentar al FUR. El fondo contaba, en julio de 2020, con 42.000 millones de euros que servi-rán de apoyo a futuros procesos de resolución cuando sea necesario para garantizar la estabilidad financiera.

Uno de los mayores retos en el entorno de la reso-lución es, sin duda, la puesta en práctica del bail-in de los accionistas y acreedores, de forma que estos asu-man todo o la mayor parte del coste de la resolución. Cabe recordar que uno de los principales objetivos a la hora de desarrollar el MUR, tras la crisis de 2010, fue la de implementar mecanismos de bail-in como fór-mula para minimizar el coste de la resolución bancaria para el erario público. Aunque, afortunadamente, ha habido aún pocas ocasiones para poner en uso este instrumento, lo cierto es que en los casos recientes de resolución en la UE se han impuesto, en efecto, pérdidas a los accionistas y a los tenedores de deuda bancaria subordinada (Additional Tier 1 y Tier 2). Hoy por hoy cabe esperar que los inversores de estos ins-trumentos sean plenamente conscientes de los mayo-res riesgos que están asumiendo a la hora de adqui-rir estos instrumentos, cuyas características justifican la remuneración que ofrecen. En el próximo apartado, no obstante, veremos que la aplicación de bail-in no está exenta de retos, especialmente cuando llega el momento de imponer pérdidas a acreedores menos sofisticados o a depositantes.

Por último, cabe señalar que la JUR ha hecho un especial esfuerzo de transparencia en los últimos años, tejiendo un diálogo institucional con la industria bancaria, otros organismos y el público en general, algo propio de una institución madura.

Los pasos para completar el MUR

A pesar de estos avances significativos, la juventud natural del MUR obliga a apuntar algunas dificultades



que todavía sitúan al marco frente a retos de gran calado. El primer reto, como ya se apuntaba más arriba, está relacionado con la aplicación del bail-in. Aunque se ha visto que es factible imponer pérdidas a accionistas y a tenedores de deuda subordinada, puede ocurrir que sea insuficiente y que las necesida-des de la resolución requieran ir más allá en la escala de pasivos. Este ha sido el caso, de hecho, de la inter-vención de BPVI y VB y también de la recapitalización preventiva de Monte dei Paschi di Siena a finales de 2016, en las que el Gobierno italiano optó por apor-tar dinero público para llevar a cabo la liquidación y la recapitalización respectivas, sin imponer pérdidas a los acreedores más senior. Lo cierto es que imponer pérdidas a tenedores de deuda senior, a depósitos de empresas, o derivados (todos ellos actualmente pari passu) o, en el extremo, a depósitos de particulares no cubiertos por el fondo de garantía de depósitos, es un paso con notables riesgos desde la perspectiva de la estabilidad financiera. Una medida de este calibre podría generar desconfianza frente al sistema banca-rio en la medida en la que los afectados, a diferencia de los tenedores de la deuda subordinada, son menos sofisticados y no tienen interiorizado los riesgos en situaciones de resolución a la hora de adquirir sus productos. El principal punto de preocupación es, de hecho, el segmento minorista, para el que se plantea fijar un límite mínimo de inversión en deuda subordi-nada, para incrementar su conciencia y comprensión sobre los riesgos implícitos. Otra medida adoptada en la BRRD2 fue la de establecer una nueva categoría de deuda senior, denominada deuda senior non-pre-ferred, con menor rango que la deuda senior (Tier 3), que fuera fácilmente reconocible por los inversores como más arriesgada y, por lo tanto, más expuesta a asumir pérdidas que la deuda senior habitual. Por último, otra cuestión a debate entre las autoridades es la de otorgar distinta jerarquía a la deuda senior y a los depósitos corporativos y otros pasivos, en la medida en que podría ser menos controvertido imponer pérdi-das a la deuda senior representada mediante valores

negociables que al resto de pasivos actualmente pari passu con ella.

Otra línea de reforma importante sobre la que hay un alto grado de consenso en la UE es la de la nece-sidad de armonizar las leyes de insolvencia naciona-les de los diferentes Estados miembros. La experien-cia demuestra que la resolución no es siempre una solución factible o aconsejable y debe optarse por liquidar las entidades bancarias. La UE carece de un marco propio de liquidación de empresas o de bancos y este tipo de procedimientos recae enteramente en la legislación de cada país, existiendo notables dife-rencias entre países. Estas diferencias versan, entre otros, sobre el tipo de procedimiento (administrativo/judicial), los triggers para la declaración de insolven-cias, los aspectos procedimentales, la prelación de los pasivos o la preferencia de los depositantes. Dada la interacción que tienen estas normas con otras de carácter eminentemente nacional, como las mercan-tiles, laborales o fiscales, parece complicado aspirar a que haya una armonización absoluta de las normas concursales. No obstante, sí parecen plausibles avan-ces en los ámbitos más idiosincrásicos del sector ban-cario, de forma que este pueda ser tratado de manera específica en el contexto de las normas nacionales o directamente se pueda crear un marco de liquidación para bancos.

Otro reto al que se enfrenta el MUR es su limitada capacidad para gestionar crisis de naturaleza sisté-mica o de una entidad de gran dimensión, especial-mente teniendo en cuenta que su dotación alcanzará el FUR en torno a los 65.000 millones en diciembre de 2023. La necesidad de definir algún tipo de meca-nismo de respaldo, backstop, ha estado clara desde el principio y cobra fuerza en el actual contexto de la cri-sis de la COVID-19, que podría tener consecuencias sistémicas o de dimensión significativa para el sistema bancario. En junio de 2018, los líderes europeos acor-daron que el MEDE ejerciera ese papel de common backstop del FUR, actuando como mecanismo de último recurso, last resort, cuando los desembolsos del



FUR resultaran insuficientes. Este nuevo mecanismo de respaldo sustituirá así al instrumento de recapita-lización directa a bancos del MEDE que hasta ahora nunca se ha utilizado. El common backstop del FUR, cuyo tamaño estaría alineado con el tamaño objetivo de dicho fondo, debería estar disponible antes de fina-les de 2023, de acuerdo con el acuerdo político. En caso de ser utilizado, el sector bancario sería respon-sable de cubrir los desembolsos con contribuciones extraordinarias.

Sin embargo, este complemento del MEDE tampoco ofrece, a ojos de los expertos, una solución definitiva ante los complejos problemas de la resolución. En par-ticular, otra dificultad para la que aún no hay solución definida está relacionada con la necesidad de contar con algún otro tipo de mecanismo de respaldo de liqui-dez posresolución. La experiencia demuestra que los días posteriores a la resolución, las entidades pue-den enfrentarse a importantes necesidades de liquidez extraordinarias (por salida de depósitos principalmente). En la medida en que, una vez resueltas, se trata de enti-dades solventes y viables, no debería haber obstáculo para que recibiesen liquidez del BCE. Sin embargo, su capacidad para recurrir a las líneas habituales de liqui-dez del banco central puede verse comprometida ante la disponibilidad limitada de activos con los que garan-tizar esas operaciones (colateral). Entre las soluciones propuestas ganan peso las que giran en torno a una posible línea de liquidez de emergencia del banco cen-tral adaptada a este tipo de circunstancias, si bien de momento, el BCE nunca ha dado señales de sentirse cómodo con esta iniciativa, que supondría abordar en cierta medida el controvertido asunto de la mutualiza-ción de riesgos entre los Estados de la Unión.

Por último, cabe mencionar como reto la necesi-dad de seguir progresando en materia de coordina-ción e intercambio de información entre la JUR, el BCE y las ANR y, en un segundo orden de importan-cia, a nivel internacional. En este sentido, la JUR tiene líneas de trabajo abiertas con el BCE y está desarro-llando manuales nacionales, national handbooks, para

asegurar la consistencia en la implementación de la resolución.

4. Un esquema europeo de cobertura de depósitos aún pendiente

En junio de 2012, el Consejo Europeo contemplaba la creación de un Sistema de Garantía de Depósitos Europeo como un pilar clave de la unión bancaria que aportaría dimensión europea y una mayor credibilidad a la cobertura de depósitos de los bancos sometidos a la supervisión europea común. La visión de los líderes de entonces fue la de un sistema de garantía de depó-sitos y un fondo de resolución, ambos nutridos con contribuciones de la industria bancaria, que pudieran estar bajo el control de la autoridad común de reso-lución de crisis, de forma que ello redujera, en gran medida, la necesidad de tener que recurrir al sistema de garantía de depósitos. Su credibilidad estaría, sin embargo, amparada en el acceso a un sólido meca-nismo financiero de protección, tanto para depósitos como para la resolución, que sería el del MEDE.

A diferencia de lo que ocurrió con el MUS y el MUR, los primeros pasos en materia de cobertura de depósi-tos no estuvieron orientados en la creación de un sis-tema de cobertura europeo, un EDIS, sino en la armoni-zación a nivel europeo de ciertos criterios y coberturas. En concreto, en diciembre de 2012, se modificó la ya existente Directiva de Fondos de Garantía de Depósitos para unificar la definición de depósito cubierto, definir criterios de eficiencia y agilidad para el acceso a los fon-dos y establecer en 100.000 euros el nivel de protec-ción de los depositantes, nivel que se mantiene en la actualidad.

Los avances en este terreno fueron inexistentes hasta que, en junio de 2015, el informe de los Cinco Presidentes (Comisión Europea, 2015) hizo un llama-miento en favor de completar la unión bancaria y pro-puso, admitiendo que llegar a un EDIS de mutualiza-ción completa podía tardar tiempo, arrancar con una fase inicial en la que el EDIS ofreciera un sistema de



reaseguro a los fondos de garantía nacionales. En respuesta a este llamamiento, en noviembre de 2015, la Comisión Europea presentó la primera propuesta legislativa para la creación de un EDIS en un proceso de tres etapas: una primera, hasta 2020, habitual y erróneamente llamada de reaseguro, en la que bási-camente el fondo europeo otorgaría liquidez en modo de préstamos sin absorber pérdidas ni asumir riesgos; una segunda, de mutualización gradual a base de un sistema de coaseguro progresivo del EDIS y los fon-dos nacionales; y una final, en la que se alcanzaría una mutualización completa en 2024, de forma que el EDIS cubriría por sí mismo la totalidad de los depósi-tos garantizados de la eurozona.

El Parlamento Europeo reaccionó a la propuesta de la Comisión con una alternativa recogida en el informe de la parlamentaria holandesa Esther de Lange, en noviembre de 2016, algo más cauta y menos ambi-ciosa, aunque manteniendo ciertos elementos comu-nes a los propuestos por la Comisión. La holandesa proponía, esencialmente, un sistema de coexistencia entre los fondos nacionales y el europeo, en el que este último podría prestar, en caso de ser necesario y una vez agotados los fondos nacionales, recursos a estos últimos. Aunque en la propuesta se valoraba la posibilidad de llegar a una mutualización plena, las condiciones que debían darse eran tantas y tan exi-gentes que lo convertían en un paso prácticamente imposible de hacer realidad.

La falta de apetito y consenso político por avanzar con el plan propuesto por la Comisión hicieron que esta optara por presentar, dos años después, en su comunicación sobre cómo completar la unión banca-ria, y en un intento de reactivar las negociaciones, una idea alternativa y menos ambiciosa en la que por pri-mera vez aparecía la idea de acompasar los avances graduales en la creación del EDIS con medidas en materia de reducción de riesgos y gestión del legado de la crisis. Esta contraposición entre el risk sharing (EDIS) y el risk reduction (reducción de activos dete-riorados, adjudicados), sería la tónica general a futuro

en los debates relacionados con la unión bancaria, dividiendo a los países entre aquellos partidarios en avanzar primero en materia de reducción de riesgos y los que prefieren avanzar en paralelo en la creación del EDIS y las medidas para la reducción de riesgos.

Esta nueva alternativa de la Comisión para la constitu-ción del EDIS, menos detallada que la anterior, proponía una primera fase en la que el fondo europeo proporcio-naría liquidez a los nacionales de manera gradual (30 % el primer año, 60 % el segundo año y 90 % el tercer año), sin absorber pérdidas y una segunda fase de coaseguro (reparto de riesgos), a la que no se pasaría de manera automática sino sujeto a una serie de condiciones. En particular, con el fin de eliminar preocupaciones relacio-nadas con el riesgo moral y riesgos de la crisis, legacy risks, el inicio de esta fase estaría ligada a la realización de un análisis de calidad de los activos (AQR, por sus siglas en inglés).

La respuesta del Consejo Europeo llegaría de la mano de la presidencia austríaca, en julio de 2018, a través de un documento de trabajo que sería tomado como referencia en las todavía escasas discusiones del Consejo desde entonces. Esta propuesta, que ha logrado, de momento, conciliar algunas postu-ras en la UE, consistiría en un modelo híbrido basado en la coexistencia de fondos de garantía de depósi-tos nacionales, un fondo centralizado bajo el para-guas de la JUR y un esquema de préstamos entre los fondos nacionales (que, en formato voluntario, ya existe hoy en día). En caso de crisis actuarían, en pri-mer lugar, el fondo nacional afectado hasta agotarse (0,4 % de los depósitos cubiertos nacionales con contribuciones basadas en riesgo), después entra-ría el fondo centralizado europeo proveyendo liqui-dez (hasta el restante 0,4 %) y, en caso de que se agotaran sus recursos, el fondo europeo podría reci-bir préstamos de los fondos nacionales a través de un mecanismo de préstamo obligatorio. Se observa que esta propuesta no apuesta por un EDIS euro-peo genuino con mutualización plena, sino que se sustenta sobre la idea de mantener en el tiempo un



esquema de fondos de cobertura de depósitos des-centralizados con uno europeo, algo que tiene un fundamento económico y lógico débil.

Meses después de esta propuesta, el Eurogrupo instó al Grupo de Trabajo de Alto Nivel sobre el EDIS a que presentara un plan de trabajo para avanzar hacia lo que se llamó un steady state de la unión bancaria. El mero concepto ya alteraba, en parte, el hecho de que ya la unión bancaria había sido definida en 2012 sobre la base de tres pilares, y el propio título del informe publicado en diciembre de 2019 (Consejo Europeo, 2019): Further strenghtening the Banking Union, inclu-ding EDIS: a roadmap for political negotiations, tam-bién dejaba claro que completar la unión bancaria ya no era solo una cuestión de hacer del EDIS una reali-dad, sino de más cosas. La fuerte división en el debate risk sharing / risk reduction ya apuntado anteriormente, no permitió ir más allá de un esbozo de hoja de ruta, sin fechas precisas, sobre la base de cuatro bloques temáticos que constituyen en la actualidad el marco de las discusiones del Consejo Europeo:

● El EDIS, que consistiría en un modelo híbrido inspirado por la propuesta austríaca, anteriormente descrita, en el que los fondos de garantía nacionales serían complementados por un fondo comunitario que ejercería, primero, funciones de provisión de liquidez (mal llamado reaseguro4) y, más adelante, en función del avance de las discusiones, pudiera cubrir pérdidas. Se asumía igualmente que se llevaría a cabo un AQR de los balances bancarios.

● Los incentivos en favor de una mayor diversifica-ción de las carteras soberanas de los bancos, como una forma de reducir el vínculo entre sector bancario y soberano. El informe no era prescriptivo, sino que se hacía eco de diversas soluciones puestas sobre

4 Con frecuencia se llama a este mecanismo de provisión de liquidez entre fondos de garantía de depósito «de reaseguro», cuando en realidad no se atiene al concepto habitual de reaseguro en el que el reasegurador toma a su cargo, total o parcialmente, un riesgo ya cubierto por otro asegurador. En este caso únicamente se plantea la provisión de fondos, sin asumir ningún riesgo directo más allá del de contraparte.

la mesa en el pasado, como la de incorporar la con-centración en la exposición a soberanos como un fac-tor del cálculo de las contribuciones al EDIS basadas en riesgo, o bien la de introducir recargos de capital cuando las concentraciones superen determinados parámetros (por ejemplo, las claves de capital de cada país en el BCE). Este debate, reabierto en la UE espe-cialmente tras la anterior crisis soberana de 2010, es fruto del hecho de que los bancos tienden a retener elevados porcentajes de la deuda soberana de su pro-pio país, poniendo en evidencia la debilidad de la zona euro como unión monetaria. En efecto, en el último Ejercicio de Transparencia publicado por la Autoridad Bancaria Europea (2020a) se muestra que, a diciem-bre de 2019, la mayor parte de los bancos de los paí-ses de la zona euro tienen concentraciones de en torno al 50 % de sus carteras en su propio soberano, con algunas excepciones como Chipre (86,9 %) o Austria (24,4 %). Los avances en este terreno, sin embargo, son muy sensibles no solo desde la perspectiva de la industria bancaria (la medida pondría a los bancos europeos en situación de desventaja frente a otras jurisdicciones) sino también desde el punto de vista político. Una medida en este ámbito puede afectar a la capacidad de financiación de los Estados y podría tener impacto en términos de estabilidad financiera. En la medida en que a nivel internacional no existe ninguna indicación de cómo avanzar en esta mate-ria (en el Comité de Basilea es un debate bloqueado desde hace años) es previsible que cualquier avance en este terreno por parte de la zona euro sea muy gra-dual en el tiempo.

● La mejora del marco de gestión de crisis a fin de asegurar la adecuación de la BRRD para hacer frente a todo tipo de crisis. Aunque el informe no apunta a una revisión en profundidad del MUR, identifica algu-nas cuestiones concretas de mejora, como la armo-nización de los marcos de insolvencia nacionales anteriormente mencionada (especialmente pensando en casos en los que los bancos en crisis no sean considerados de interés público) y el análisis de los



instrumentos de intervención temprana (EIM, por sus siglas en inglés).

● La mejora de la integración bancaria y la elimina-ción de las barreras al flujo de capital y liquidez, con especial foco en medidas relacionadas con la resolu-ción de bancos transfronterizos. Aquí el informe apunta a las cuestiones home-host en las que la integración financiera choca con los intereses nacionales de protec-ción de la estabilidad financiera doméstica y a la posibi-lidad de introducir mecanismos de soporte a nivel de la matriz bancaria, incluyendo la consideración de waivers de capital y liquidez. Esto último, una aspiración de las entidades europeas que gestionan su capital y liquidez de manera centralizada, consistiría en otorgar exencio-nes en materia de capital y liquidez a nivel individual en favor de una gestión optimizada de los recursos a nivel de grupo. Una cuestión que, sin embargo, suscita enor-mes sensibilidades por parte de los Estados host que verían cómo las filiales localizadas en sus jurisdiccio-nes no cuentan con un nivel mínimo de capital o liqui-dez para hacer frente a potenciales pérdidas o salidas de fondos repentinas, lo cual supone un riesgo desde la perspectiva de la estabilidad financiera.

● Estos cuatro bloques aparecen en la hoja de ruta acompañadas de otras medidas contempladas en una fase «preparatoria» relacionada con la implementación de las reformas regulatorias recientes, la construcción progresiva de los niveles de MREL establecidos por la JUR y la continua reducción de los préstamos deterio-rados en los balances bancarios

El porqué de la importancia del EDIS para la unión bancaria

A modo de balance de los progresos respecto del pilar del EDIS cabe apuntar que, aunque ningún depo-sitante ha perdido dinero en la anterior crisis y se podría decir que los esquemas nacionales de garan-tía de depósitos ofrecen las coberturas necesarias, la ausencia de un EDIS supone una serie de problemas a fecha de hoy. En primer lugar, en la medida en que

el garante último del sistema nacional de garantía de depósitos es el correspondiente Estado miembro, los depositantes europeos no gozan todos de la misma garantía o, dicho de otra forma, un euro depositado en un país podría no tener la misma cobertura que un euro depositado en otro. Y la diferencia no la marca, posiblemente, el banco en cuestión, sino el país de dicho banco, de forma que el vínculo banca-soberano sigue estando muy presente en la zona euro. Este hecho puede fomentar la movilidad de los depósi-tos fuera de los países donde la cobertura de depó-sitos es percibida como más frágil, especialmente en momentos de mayor tensión financiera (como ya ocurriera en el pasado). Esta circunstancia, a su vez, despierta tensiones de naturaleza home-host y fácil-mente puede dar pie a prácticas de ring-fencing por parte de los supervisores en la defensa de los intere-ses nacionales. En definitiva, la necesidad del EDIS no surge de la urgencia por usar recursos del mismo, algo que, en realidad, parece bastante improbable, sino de las distorsiones que su ausencia introduce en la unión bancaria actual. Esta situación, no solo pone de manifiesto que el mercado bancario europeo sigue segmentado en líneas nacionales, sino que pone en cuestión el conjunto del proyecto pues, incluso a pesar de lo mucho que se ha ganado con el MUS y el MUR, las distorsiones arriba mencionadas y la falta de compromiso político para abordarlas, restan efectivi-dad ―especialmente en situaciones de crisis― a los mecanismos hoy existentes.

Por otro lado, desde la perspectiva de la gestión de crisis, Pablo Hernández de Cos (2019) pone de relieve las conclusiones de un trabajo del BCE que demuestra que un sistema de seguro de depósitos plenamente mutualizado, de un tamaño relativamente limitado ―del 0,8 % de los depósitos garantizados―, podría ser suficiente para afrontar situaciones de crisis seve-ras como la observada entre 2007 y 2009.

En cuanto a los nuevos bloques surgidos como necesarios para completar la unión bancaria, nadie puede discutir la importancia de que sean abordados



de manera ágil y de su positiva contribución al pro-yecto. No obstante, la idea de que supongan en sí mis-mos un condicionante para la construcción del EDIS (avanzar en risk reduction antes que en risk sharing), como así se plantea, pone al proyecto de la unión ban-caria en tela de juicio.

No en vano algunos de estos trabajos, como lo relativo a la concentración de soberanos o la armo-nización de los regímenes de liquidación, necesaria-mente requieren plazos muy dilatados de discusión e implementación.

Por último, el propio Mario Draghi (2019) ya apuntó en una de sus últimas intervenciones al frente del BCE, las dificultades y desincentivos a los que la banca euro-pea se enfrentará para llegar a operar como auténticas entidades transfronterizas (esto es, optimizando pasi-vos y financiando créditos en un país con depósitos de otro) mientras los regímenes de cobertura de depósi-tos sean nacionales, siendo este uno de los factores clave detrás de la ausencia de consolidación bancaria a nivel transfronterizo en la UE.

Otro aspecto destacado por Draghi es la idea erró-nea de que la mera existencia de un esquema de cobertura genera riesgo moral, incentivando con ello los riesgos. Llevado al terreno del EDIS, caen en un error aquellos que creen que la mera existencia de un sistema mutualizado de riesgos pueda propi-ciar una peor gestión de los mismos (y, por ende, más probabilidades de recurrir al fondo de garantía), justifi-cando con ello que la reducción de riesgos se realice antes de la mutualización de los mismos. La literatura demuestra que el riesgo moral depende, fundamen-talmente, del diseño de los esquemas de cobertura y que, los mecanismos de respaldo adecuados (no solo de cobertura de depósito sino también otros) ayudan al mercado a estabilizar sus expectativas y a reducir riesgos. Draghi sostiene que, con los instrumentos y el marco de cobertura adecuados, la zona euro podría lograr enderezar situaciones de inestabilidad finan-ciera de manera más ágil y rápida, reduciendo con ello el coste público-privado de las crisis.

5. El impacto de la COVID-19 y una visión constructiva hacia el futuro

El impulso político por completar la unión banca-ria lleva años languideciendo. ¿Puede suponer la crisis económica derivada de la COVID-19 un cam-bio en esta tendencia? De momento, las señales no van en esa dirección e incluso hay medidas en res-puesta a esta crisis que previsiblemente van a agravar la fragmentación de la banca europea. En particular, con el fin de apoyar a la economía europea en el con-texto de la COVID-19, la Comisión Europea ha modi-ficado temporalmente el marco de ayudas de Estado, de forma que se ha flexibilizado la capacidad de los Estados miembros para respaldar financieramente a las empresas. En la medida en la que no todos los países comunitarios tienen la misma capacidad fiscal ni los mismos mecanismos e incentivos para respaldar a su sector real, la brecha entre países en lo que se refiere al apoyo que reciben las empresas (vía reca-pitalizaciones o apoyo financiero) podría ser signifi-cativa. Esto, de facto, es el equivalente a una recapi-talización encubierta para los bancos, pues aquellos cuyos deudores reciban más ayudas públicas, se enfrentarán a las consecuencias económicas de la cri-sis en condiciones comparativamente mejores (menor riesgo de crédito) que los bancos en cuyo país no exis-tan dichas ayudas.

Por otro lado, la Comisión Europea recuerda en esta revisión del marco de ayudas de Estado que sigue siendo posible llevar a cabo recapitalizaciones preven-tivas de los bancos con el fin de reforzar el capital o la liquidez de los mismos, y que ello no implica considerar que los bancos que los reciban deban ser considera-dos inviables, failing or likely to fail. Este instrumento, que ya estaba recogido en la BRRD, fue empleado, por ejemplo, en el caso de Monte dei Paschi di Siena en 2016. La verdadera novedad de esta modifica-ción temporal del marco es que la Comisión Europea exime a los Gobiernos que lleven a cabo recapitaliza-ciones preventivas de bancos, de aplicar el bail-in a



los accionistas y acreedores de las entidades, justifi-cando la medida en el riesgo que ello podría suponer para la estabilidad financiera. Un paso que algunos identifican como un golpe importante en contra del MUR y de la unión bancaria, pues, aunque no modifica en sí mismo el marco de resolución, da un mayor mar-gen a los países para intervenir, de manera unilateral y eludiendo el marco comunitario, en sus respectivos sistemas bancarios, eximiéndoles además de la obli-gación de hacer burden-sharing e incrementando con ello el coste derivado de las pérdidas bancarias para los contribuyentes.

Por otro lado, la crisis de la COVID-19, dada su dimensión y previsible impacto en el tejido empresarial, pone en situación de vulnerabilidad a los bancos que, siendo en esta ocasión una pieza clave para minimizar el impacto de la crisis, pueden sufrir particularmente del deterioro de las finanzas de sus clientes. Completar la unión bancaria en este contexto no debería ser solo una cuestión esencial para asegurar el mejor marco posible para gestionar el impacto de esta nueva crisis en el sec-tor bancario, sino también un paso clave para anclar las expectativas respecto del compromiso de los Estados miembros con el proyecto. En este sentido, los líderes y las instituciones comunitarias deberían llegar pronto a un acuerdo definitivo para completar la unión banca-ria. La fecha de conclusión no sería lo más importante, lo fundamental es que exista un compromiso y un plan para hacerlo realidad.

Los elementos que deberían ser considerados como esenciales en dicho acuerdo deberían ser:

1) Comprometer una hoja de ruta para el EDIS con un calendario específico y un diseño ambicioso que contemple la plena asunción de riesgos por parte del EDIS en un futuro tangible, aunque fuera lejano. Esta medida es fundamental para romper el vínculo entre bancos y soberanos y robustecer la integración ban-caria europea. En este sentido, deberían explorarse enfoques del EDIS europeo más ambiciosas a las hasta ahora planteadas, en la línea, por ejemplo, de lo pro-puesto por el BIS, Bank for International Settlements, y

el FSI, Financial Stability Institute, de dotar al EDIS de poderes para apoyar medidas de resolución, sobre la base de la experiencia que en EE UU ofrece el FDIC, Federal Deposit Insurance Corporation. En este sen-tido, se plantea la posibilidad de que, como ya ocurre en EE UU, donde la herramienta habitual de resolución es la venta de las entidades con el apoyo del FDIC para financiar dichas ventas, en Europa las contribu-ciones recaudadas para el EDIS pudiesen ser utiliza-das para apoyar los procesos de venta de entidades.

2) Incrementar el compromiso en favor de un Single Rulebook. Se han hecho avances notables en la uni-ficación del marco regulatorio pero, en la medida en que parte de la normativa sigue emanando de direc-tivas comunitarias, y no de reglamentos, siguen exis-tiendo diferencias en la trasposición de las directivas y el uso de las, aún abundantes, discrecionalidades nacionales. Ello no solo complica la implementación de procesos comunes en el contexto del MUS o del MUR, sino que en ocasiones fuerza a la toma de deci-siones distintas para situaciones análogas, lo cual per-judica sensiblemente a la unidad de mercado.

3) Completar el MUR desde diferentes perspectivas. Jaime Ponce (2019) ofrece un abanico muy amplio de líneas de trabajo, si bien podrían señalarse las siguientes prioridades. En primer lugar, es necesario superar los límites estructurales a los que se enfrenta la aplicación del bail-in. Aunque se pueden acometer reformas para utilizar este recurso sin poner en riesgo la estabilidad financiera y, en todo caso, las entidades sigan obligadas a cumplir con los requerimientos de MREL, es necesario pensar en otras medidas que favorezcan la minimización de los costes derivados de la estrategia de resolución. En este sentido, el BIS (2020) apunta a mejorar el marco europeo para facilitar la venta de entidades como her-ramienta de resolución que puede reducir la dependen-cia del bail-in, algo especialmente interesante para enti-dades medianas y poco sofisticadas.

En segundo lugar, hay que seguir trabajando en una solución, posiblemente a través del BCE, para asegu-rar una fuente de liquidez creíble en los momentos



posteriores a la resolución, pieza esencial para anclar las expectativas de estabilidad financiera y la credibili-dad del proceso de resolución.

En tercer lugar, el backstop del FUR a través del MEDE debe estar operativo lo antes posible para dar certidumbre al mercado. No obstante, el tamaño del conjunto de estos dos instrumentos (130.000 millo-nes aproximadamente) sigue sin ser suficiente para afrontar la crisis de naturaleza sistémica europea, por lo que la UE debería seguir reflexionando sobre otras medidas excepcionales adecuadas.

En cuarto lugar, sería importante avanzar hacia un marco de resolución y liquidación integrados bajo un mismo paraguas europeo. No parece consis-tente ni contribuye a la eficiencia ni a la credibilidad del sistema tener un marco de resolución europeo y, sin embargo, marcos nacionales de insolvencia. Aunque existe la opción (ambiciosa en sí misma) de armoni-zar los regímenes de insolvencia nacionales, parece más razonable salvar el obstáculo creando un marco de insolvencias bancarias específico europeo e ideal-mente atribuir a la JUR de poderes para su gestión.

Por último, hay que vigilar con atención las posi-bles diferencias entre países en materia de resolución que pueden derivarse de la modificación temporal por parte de la Comisión Europea del marco de ayudas de Estado, y minimizar las mismas para evitar que even-tuales inyecciones de dinero público distorsionen el mercado único.

4) En el futuro y en línea con lo que discuten Restoy et al. (2020) podría explorarse avanzar hacia un esquema institucional que integre bajo el paraguas de la JUR las competencias relativas a la resolución y la liquidación de entidades, así como la administración del EDIS. Esto haría más eficiente el marco de ges-tión de crisis ya que permitiría adaptar los procesos de liquidación a las especificidades de las entidades de crédito y minimizaría los riesgos de activación del EDIS para cubrir depósitos.

5) Se necesita seguir explorando mejoras para hacer efectivo y consistente el uso, por parte de los

supervisores, de las medidas de intervención tem-prana que minimicen el deterioro financiero de las enti-dades y los riesgos de entrar en resolución.

6) Es conveniente seguir analizando mecanis-mos para favorecer las fusiones bancarias, tanto nacionales como transfronterizas, y contribuir con ello a la consolidación del sector que en estos momentos manifiesta un exceso de capacidad. Las fusiones resul-tan actualmente procesos largos, con una fuerte carga administrativa, caros y someten a las entidades a riesgos adicionales (legales, operativos), de forma que todo ello termina resultando en un fuerte desincentivo. Algunas de las barreras o dificultades actuales son de natura-leza regulatoria y otras son supervisoras. En este sen-tido, el BCE está explorando medidas que favorezcan la transparencia y predictibilidad del proceso de análi-sis supervisor, así como otras que favorezcan la gestión integrada del capital y la liquidez y otros instrumentos de respaldo a nivel europeo (marco de exenciones a los requerimientos de capital y liquidez a nivel individual).

7) Es relevante seguir avanzando en la construc-ción de una unión del mercado de capitales, orien-tada al desarrollo de fuentes de financiación a largo plazo y a la profundización de los mercados de capi-tales de la UE, un objetivo plenamente complemen-tario al de la unión bancaria. Los objetivos originales de la misma, de 2014, siguen siendo hoy válidos y no solo como consecuencia del Brexit y la salida de Londres como centro financiero de la UE, sino también con el objetivo de superar problemas estructurales de los mercados europeos de capitales, por lo que esta iniciativa debería seguir estando entre las prioridades políticas fundamentales de la UE.

6. Conclusiones: ¿Qué fue de la unión bancaria europea?

La unión bancaria es, en estos momentos, una reforma incompleta. Las razones por las que no se ha logrado avanzar hasta completar el diseño original-mente trazado son esencialmente políticas, fruto de



la persistente desconfianza que existe entre Estados miembros a la hora de gestionar crisis financieras. Las consecuencias de la ausencia del pilar de cobertura de depósitos, EDIS, son serias para el proyecto en su conjunto, pues solo cabe esperar que el marco actual responda de manera asimétrica ante una crisis. En la medida en que la ausencia de un EDIS perpetúa el vínculo bancos-soberano y persisten mecanismos para circunvalar la normativa común, especialmente en el marco de resolución, es previsible que la gestión de las crisis bancarias siga teniendo un componente nacional muy prominente, por mucha contradicción que ello suponga en un contexto en el que ya existe un marco común de supervisión y resolución. Por todo ello, y para poder seguir hablando de una unión ban-caria, la UE necesita alcanzar un compromiso para avanzar en la construcción de un EDIS.

Además de este aspecto fundamental, se han anali-zado otras líneas de mejora tanto del MUS, a pesar de su ya notable grado de madurez, como del MUR, que adolece de carencias estructurales de diseño. En par-ticular, la posibilidad de avanzar con más ambición en este terreno, mediante la creación de un marco europeo de liquidación y la asignación de poderes a la JUR en materia de resolución, liquidación y también de gestión del EDIS, podría dar a la UE la oportunidad de recupe-rar la credibilidad que está perdiendo ante la demora en los avances en la unión bancaria.

Los debates en materia de reducción de riesgos, risk reduction, son perfectamente válidos pero, a pesar de lo asentado de la idea, no deberían interferir en la construcción de la unión bancaria. En la medida en que existe un supervisor común, plenamente orientado a la vigilancia de los riesgos de las entidades, cuya labor está siendo complementada por las autoridades de supervisión macroprudencial, cabe esperar que de la propia actividad supervisora emanen iniciativas para la reducción de riesgos prominentes. Esto, de facto, ya ha ocurrido en el terreno de la reducción de activos dañados, donde se ha logrado un avance muy signifi-cativo en los últimos años.

La UE solo puede seguir avanzando sobre la base de la ambición por construir más Europa. Cuando, en 2012, se alcanzó el compromiso para crear una unión banca-ria, el contexto era de crisis y de imperiosa necesidad de reforzar la confianza en la zona euro y su sistema ban-cario. Ni antes del estallido de la crisis de la COVID-19, ni ciertamente ahora que sus consecuencias económicas son cada vez más tangibles, se debería haber olvidado que esa necesidad sigue imperando. Dado que la expe-riencia demuestra que la UE pone su ambición especial-mente de manifiesto ante coyunturas de crisis, quizás esta sea la oportunidad política para relanzar los compro-misos necesarios y no solo completar, sino también forta-lecer, la unión bancaria.


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https://www.bruegel.org/2015/05/europes-radical-banking-union/

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Los Informes Mensuales de Comercio Exterior en sus dos versiones tanto en castellano como en inglés, son estadísticas que elabora la Secretaría de Estado de Comercio a partir de los datos suministrados por Aduanas. Son estudios que representan una radiografía completa del sector, tanto del mes como del acumulado del año. Exportaciones e importaciones se clasifican de acuerdo a múltiples criterios analizándose por sectores económicos, lugares geográficos o comunidades autónomas.

INFORMES MENSUALES DE COMERCIO EXTERIOR

Panamá, 1, 28046 MadridTelf. 913 495 129

Accesible enhttps://comercio.gob.es/ImportacionExportacion/In-formes_Estadisticas/Paginas/Informes-periodicos.aspx

https://comercio.gob.es/ImportacionExportacion/Informes_Estadisticas/Paginas/Informes-periodicos.aspx



Clara Crespo* José Miguel Ramos** Lucía Rodríguez***

UN MARCO COMÚN PARA LA POLÍTICA FISCAL EUROPEA Revisamos el marco que regirá la consolidación fiscal en los países de la UE durante las próximas décadas tras el incremento de deuda pública para hacer frente a la crisis del coronavirus. Proponemos ajustes realistas para fomentar la internalización en el ámbito nacional de la supervisión de la política fiscal en paralelo con el avance en la creación de los mecanismos de estabilización.

A common framework for European fiscal policy

We review the fiscal framework under which fiscal consolidation will be implemented in European countries in the following decades, after the increase in public debt needed to cushion the coronavirus crisis. We suggest realistic adjustments to promote the internalisation of fiscal policy surveillance in the national arena, in parallel with the steps being taken in the field of stabilisation mechanisms.

Palabras clave: marcos fiscales, reglas fiscales, Pacto de Estabilidad y Crecimiento, Mecanismo Europeo de Estabilidad, función estabilizadora en la zona euro, deuda pública. Keywords: fiscal frameworks, fiscal rules, Stability and Growth Pact, European Stability Mechanism, stabilizing role in the Eurozone, public debt.JEL: E62, E63, H610, H630.

* Técnico Comercial y Economista del Estado. Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF).

Contacto: [email protected]** Escala Técnica de Gestión de Organismos Autónomos. Autoridad

Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). Contacto: [email protected]*** Técnico Comercial y Economista del Estado. Autoridad

Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). Contacto: [email protected]ón de septiembre de 2020.https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7106




https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7106

Clara Crespo, José Miguel raMos y luCía rodríguez


1. Introducción

Desde el comienzo de la crisis del coronavirus, la perspectiva de abrupta reducción de la renta en toda la Unión Europea (UE) y la traumática experien-cia de la crisis de deuda soberana de la zona euro en 2010-2012, han puesto el foco en cuál es la res-puesta de política macroeconómica de la zona euro deseable y posible. La adecuada reacción del Banco Central Europeo (BCE) ha alejado los riesgos de ree-ditar una crisis financiera como la de comienzos de esta década, pero en el mundo poscoronavirus el peso de la deuda pública sobre el PIB habrá saltado cerca de 15 puntos porcentuales respecto al nivel de 2019 para la media de la zona euro1, de manera heterogénea entre Estados. A juzgar por la experien-cia histórica y en previsión de que la inflación siga siendo muy baja, la ratio de la deuda sobre el PIB se reducirá muy gradualmente en las próximas décadas, poniendo el foco en la cuestión de la sostenibilidad de la deuda.

¿Bajo qué reglas se va a producir esta reduc-ción de la deuda durante las próximas décadas? Antes del estallido de la pandemia, la Comisión Europea había lanzado una consulta para revisarlas (Comisión Europea, 2020), que podría haber desem-bocado en una revisión de la normativa o no, depen-diendo del consenso político. Poco después, las obli-gaciones de ajuste fiscal bajo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento se suspendieron tras la activación de la cláusula de escape en marzo de 2020. Es proba-ble que el debate sobre su reforma se acelere en 2021 antes de reactivarlas, aunque también puede suceder que, a la vista de la dificultad para alcan-zar un acuerdo político, se hagan cambios menores (por ejemplo, relacionados con el cómputo del gasto público en inversiones verdes). En ambos casos, es el momento de preguntarse sobre la utilidad de este marco.

1 Previsiones de primavera de 2020 de la Comisión Europea.

La supervisión fiscal tiene por objeto limitar el sesgo deficitario de los gobiernos en circunstancias económicas normales para así mantener un amplio margen de estabilización para momentos críticos. En torno a 90 países en el mundo tienen reglas fiscales (Debrun et al., 2018), pero en la unión monetaria son más necesarias aún por el menor abanico de instru-mentos de gestión macroeconómica y por las externa-lidades de la política fiscal de un país sobre el resto, tanto vía demanda agregada como vía asociación de las primas de riesgo entre países por la percepción de similitudes entre ellos (Caporale & Girardi, 2013).

La normativa de supervisión comunitaria es deta-llada, pero a menudo sus reglas se incumplen o no se aplican. Por otra parte, los mecanismos de polí-tica fiscal estabilizadora para el conjunto de la unión monetaria son embrionarios. El marco se va equili-brando con una incipiente capacidad estabilizadora común y debe evolucionar también en el ámbito de la supervisión hacia una mayor responsabilidad nacio-nal. En el capítulo de las posibles mejoras, acep-tamos que no es posible alcanzar el ideal teórico. Pensamos más bien en cambios incrementales y en los márgenes que podrían mejorar lo que ya existe. Reconociendo que serían deseables, no se propone aquí una nueva regla fiscal cuya sofisticación y res-paldo garantice que se vaya a cumplir siempre, ni el tesoro único europeo, la armonización tributaria o la igualdad de las ayudas de Estado. Nos centramos en las normas que fomentan la generación de margen fis-cal nacional y los mecanismos que se están creando para suplir la carencia de una función estabilizadora europea, que son reformas ambiciosas pero realistas.

2. La normativa actual de supervisión fiscal

El Tratado de Maastricht se asienta sobre el con-senso económico de los años noventa: la política monetaria debe estar en manos de una autoridad independiente para minimizar el coste en términos de desempleo de reducir la inflación y la política fiscal

Un marco común para la política fiscal eUropea


no debe estabilizar activamente el ciclo —entre otras cosas por los retardos a que está sujeta su actuación y las dificultades de responder de manera efectiva en tiempo real— sino permitir el funcionamiento de los estabilizadores automáticos, para lo cual debe haber generado margen fiscal.

El trilema de las reglas fiscales o la imposibilidad de adoptar reglas simples, inteligentes y que se cumplan

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento es el com-pendio de normas2 que, desde el final de los años noventa, ha sido el instrumento fundamental de super-visión económica europea3. El entramado actual par-tió de la prohibición de incurrir en déficit excesivos.

La versión inicial tenía por tanto una única métrica relevante (el déficit total de las Administraciones públicas) y se trataba por tanto de una regla simple y previsible. No obstante, la experiencia de Alemania y Francia a principios de los años 2000 puso de manifiesto que, en caso de crisis económica, la mera actuación de los estabilizadores automáticos podía llevar el déficit público a superar el límite del 3 % del PIB sin que las autoridades económicas pudieran (o debieran) reaccionar en tiempo real para evitarlo.

Desde entonces, la necesidad de tener en cuenta la evolución de la situación económica y deter-minadas preferencias de política económica4 ha supuesto la introducción sucesiva de nuevas reglas, variables y excepciones a las normas. El resultado

2 Hoy en día, está compuesto por varios artículos del Tratado de Funcionamiento de la UE, varios reglamentos, una directiva y un código de conducta. Está además complementado por un tratado intergubernamental, el Pacto Fiscal de 2012. El detalle se puede encontrar en el Vade Mecum publicado por la Comisión Europea (2019).

3 Otros, como la supervisión de los desequilibrios macroeconómicos o las orientaciones generales de política económica, han tenido menos visibilidad y, por tanto, el coste político de incumplir las recomendaciones ha sido escaso y su eficacia limitada.

4 Véase, por ejemplo, la cláusula de reformas estructurales, que suaviza las obligaciones de consolidación fiscal para aquellos países que, partiendo de una posición relativamente saneada de sus finanzas públicas, decidan acometer algún tipo de reforma.

es que las normas se han hecho mucho más adap-tables a las circunstancias de cada momento y cada país, a costa de la simplicidad del marco en gene-ral. Esto ha hecho que su aplicación sea cada vez menos previsible.

La creciente complejidad ha sido el precio a pagar por tener reglas fiscales más inteligentes con voca-ción de aplicabilidad en todas las situaciones posibles (Deroose et al., 2018; Debrun et al., 2018). El resul-tado ha sido la ruptura del sistema por el tercer vértice del trilema, el del cumplimiento.

Hasta la activación de la cláusula de escape en marzo de 2020, han operado cuatro reglas numéri-cas: i) el déficit público no debe superar el 3 % del PIB; ii) el déficit estructural debe reducirse a razón de 0,5 puntos porcentuales anuales como referencia hasta alcanzar el objetivo presupuestario de medio plazo (que, en el caso de España y muchos otros paí-ses, es el equilibrio estructural); iii) el crecimiento del gasto público discrecional neto de medidas de ingre-sos debe ser inferior al crecimiento potencial hasta que se logre este objetivo; y iv) la diferencia (si es positiva) entre la ratio de la deuda pública observada y la referencia del 60 % debe reducirse a razón de un veinteavo de la diferencia anual en media durante tres años.

Respecto a los procedimientos, la supervisión fis-cal se organiza en dos bloques: el brazo preventivo y el brazo correctivo. En ambos se establece la posibi-lidad de sanciones en caso de que los gobiernos no adopten medidas suficientes de consolidación cuando se les requiera5.

A la complejidad de la normativa fiscal comunitaria se añade la normativa nacional en cada Estado miembro. El Esquema 1 presenta un resumen simplificado del caso español. Al igual que en otros países, esta superposición supone una fuente de complejidad adicional en el diseño

5 Desde la reforma de 2005, se mantiene el límite del 3 %, pero estar por encima o por debajo no afecta tanto a lo que se exige a los Estados miembros: en cualquier caso y hasta que sus finanzas públicas alcancen una situación estructural saneada, están obligados a consolidar.



de la política fiscal, en la medida en que las reglas nacio-nales no coinciden exactamente con las comunitarias6. No resulta operativo, tanto porque si se cumplen algu-nas, pero no todas las reglas, el incumplimiento no tiene

6 En el caso de España, por ejemplo, la regla de gasto de la normativa nacional no coincide con la comunitaria ni en la definición de la variable sobre la que se aplica, ni en el ritmo de ajuste estructural anual requerido. Así, por ejemplo, entre 2013 y 2020 España debería haber realizado un ajuste estructural anual de 0,8 puntos porcentuales (pp) según la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF). En cambio, en ese mismo periodo los requerimientos de ajuste estructural comunitario han oscilado entre 1,1 y -0,4 pp.

coste político (Debrun & Jonung, 2018), como porque genera problemas de comunicación a la hora de trasla-dar qué limites operan en cada momento (los nacionales o los comunitarios), con el resultado de que el conjunto deja de ser una guía útil para la política pública.

En el brazo correctivo, la regla de la deuda tenía por objetivo hacer operativo el límite del 60 %. Pero la experiencia de la última década ha puesto de mani-fiesto que en momentos de bajo crecimiento nomi-nal es muy difícil de cumplir, con lo que la aplicación de esta regla ha quedado algo relegada en favor del

ESQUEMA 1

MARCO FISCAL AL QUE ESTÁ SUJETO ESPAÑA


UE-PEC

Brazo preventivo

Saldo estructural0,5 pp de ajuste anual como regla general, hasta

alcanzar el objetivo presupuestario de medio plazo

Saldo nominalLímite del 3 % del PIB

Regla de deudaLímite del 60 % del PIB. El exceso debe reducirse a razón de 1/20 parte por año en media de tres años

Límite de deudaConverger hacia el 60 % a razón de 2 pp por año en

fases de crecimiento económico

Saldo estructural0,8 pp de ajuste anual como regla general hasta alcanzar el

equilibrio estructural

Regla de gasto nacionalAplicable a todo el gasto salvo intereses, desempleo cíclico y pensiones. El crecimiento máximo del gasto no se modula en

función de la distancia al equilibrio estructural

Regla de gasto comunitariaAplicable a todo el gasto salvo intereses y desempleo cíclico. El crecimiento máximo del gasto se modula en función de la

distancia del saldo estructural al objetivo de medio plazo

Brazo correctivo

LOEPySFNacional



cumplimiento de los requisitos de esfuerzo estructural establecidos en el brazo preventivo.

En la práctica, evaluar el cumplimiento de las reglas existentes exige estimar, cada año, el saldo estructu-ral y su variación; es decir, descontar del saldo total de las Administraciones públicas el efecto del ciclo económico, así como el impacto presupuestario de todas las medidas de ingresos y gastos que no sean recurrentes. Así se diferencia entre, por un lado, la parte del saldo presupuestario atribuible a actuacio-nes discrecionales de las autoridades económicas con impacto permanente en las finanzas públicas y, por otro, la parte que escapa de su control por resultar del mero funcionamiento de los estabilizadores auto-máticos. Esta distinción, razonable desde el punto de vista teórico (y más aún en caso de que puedan ter-minar imponiéndose sanciones) resulta compleja en la práctica, porque la línea que separa los componen-tes discrecional y no discrecional del déficit público (y permanente frente a no recurrente) ni está clara-mente delimitada ni es observable. La aproximación que se ha impuesto en estos últimos 15 años ha sido la de estimar los cambios en la posición cíclica de la economía y su impacto en el déficit mediante el out-put gap o brecha de producción. La estimación de esta variable inobservable está sujeta a una enorme volatilidad. En concreto, la revisión media en la esti-mación del output gap para la zona euro entre los años 1994 y 2017 ha sido de más de 0,5 puntos del PIB por año (Kangur et al., 2019)7. Asumiendo una semielasticidad estándar del saldo presupuestario a las variaciones del PIB de 0,5 puntos, estas revisio-nes implican una variación del saldo estructural de 0,25 puntos del PIB cada año. La cifra no es baladí: el error medio anual de las estimaciones del saldo estructural alcanza la mitad de lo que establece la norma para un año y el máximo establecido para

7 Se trata de revisiones que hacen las propias instituciones respecto a sus series históricas de output gap. Es decir, la estimación que realiza una institución para el output gap de un determinado año t varía dependiendo de si se trata de la estimación realizada en t-1, en t o en t+1.

la media de dos años. Para países periféricos, las revisiones anuales medias suelen ser incluso mayo-res (Darvas et al., 2018). En definitiva, hay que deter-minar el cumplimiento en función de una estimación muy imprecisa cuya revisión media coincide con uno de los dos umbrales de incumplimiento que establece la norma.

La regla de gasto se estableció para reducir las incertidumbres que genera la del ajuste estructural y proporcionar una guía más observable y menos procíclica para la política fiscal. Requiere descon-tar del gasto total de las Administraciones públicas los elementos no discrecionales, bien por ser cícli-cos —como las variaciones en el gasto por desem-pleo— bien por estar fuera del campo de control inmediato del gobierno (los intereses). Con ello se elimina parte de la incertidumbre, la que proviene de la estimación anual del output gap, la cual afecta a la estimación del ajuste estructural pero no a la regla de gasto.

Los resultados

En general, hay consenso en que las reglas numé-ricas se han cumplido de una manera muy relativa. Larch y Santacroce (2020) concluyen que se han venido cumpliendo en la mitad de los casos8. A la luz de esta conclusión, los resultados en política fiscal podrían evaluarse independientemente de las reglas, aunque también es posible que su mera existen-cia haya influido en el diseño de las políticas o en la creación de instituciones fiscales independientes que hayan influido, a su vez, en los resultados.

Se puede evaluar la política fiscal en función de si se ha contribuido a la sostenibilidad a largo plazo de las cuentas públicas, contrarrestando el sesgo defici-tario de los gobiernos, y de si el tono de la política

8 Es más frecuente que se cumpla la del límite de déficit que las demás, que cumplan una mayor cantidad de reglas los países con ratio de deuda baja y también que se cumplan con más frecuencia cuando la velocidad de crecimiento nominal es mayor (Larch & Santacroce, 2020).



fiscal en cada momento ha sido adecuado, tanto en los Estados miembros de manera individual como en el conjunto de la zona euro; es decir, si la política ha sido contracíclica.

Sostenibilidad de las cuentas públicas

No contamos con un contrafactual de cuál habría sido la evolución de las cuentas públicas en ausen-cia de supervisión basada en reglas comunitarias, por lo que hay que compararla con otras economías avanzadas. Como se observa en el Gráfico 1, la zona euro ha mantenido, desde principios de los años 2000, un déficit público inferior, en general, al de Estados Unidos, Japón o la media de la OCDE. No obstante, la situación siempre ha sido bastante heterogénea entre los distintos Estados miembros. En el Gráfico 2 se observa que el déficit mediano se ha situado desde 1995 en torno al 3 % del PIB, aunque los mínimos y

máximos han registrado valores muy dispersos y el 60 % también muestra una dispersión considerable. Es interesante mencionar que, a partir de 2014, la dis-persión se había reducido y el saldo presupuestario mediano venía equilibrándose.

Respecto a la ratio de deuda pública sobre el PIB, se ha mantenido relativamente contenida en pro-medio, cuando se compara, por ejemplo, con la de Estados Unidos9. Esta media oculta, de nuevo, una gran heterogeneidad entre los Estados miembros. El Gráfico 3 ilustra las tasas de crecimiento nominal acu-mulado entre 2014 y 2019 y la reducción de la ratio de deuda sobre el PIB registrada esos años en varios países. Para un crecimiento nominal acumulado entre el 15 y el 20 %, la reducción de la ratio de la deuda

9 Partiendo de un nivel similar al de la zona euro en el año 1995, en 2019 la ratio de deuda pública alcanzó un peso sobre el PIB de 25 puntos superior a la de la zona euro. Datos de la OCDE a cierre de 2019: zona euro, 86 % del PIB; Estados Unidos, 111 % del PIB.

GRÁFICO 1

DÉFICIT PÚBLICO (En % PIB)

FUENTE: OCDE (Economic Outlook No. 107 - Junio 2020).

-14

-12

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

EE UU Zona Euro Japón OCDE



GRÁFICO 2

RANGO DE DÉFICIT DE PAÍSES DEL ÁREA DEL EURO (En % PIB)

FUENTE: Elaboración propia con datos de Eurostat.

-15

-12

-9

-6

-3

0

3

6

1995

1996

1997

1998

1999

2000 20

0120

0220

0320

0420

0520

0620

0720

0820

09 2010 20

1120

12 2013

2014 20

1520

16 2017

2018

2019

Max P. 80 Mediana P. 20 Min

GRÁFICO 3

CRECIMIENTO NOMINAL ACUMULADO Y VARIACIÓN DE LA DEUDA, 2015-2019

FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat.

Austria70

Bélgica99

Chipre96

Alemania60

Grecia177 España

96

Finlandia59

Francia98

Italia135

Luxemburgo22

Letonia37

Países Bajos49

Portugal118

Eslovenia66

Eslovaquia48

-20

-15

-10

-5

0

5

10

0 5 10 15 20 25 30

Varia

ción

de

deud

a (%

PIB

) acu

mul

ada

2015

-201

9

Crecimiento nominal (%) acumulado 2015-2019

EspañaVariación deuda: -5,2 %Crecimiento PIB: +20 %

Deuda: 95,7 %



ha sido de más de 15 puntos en Alemania y Países Bajos, por ejemplo, mientras que en España ha sido de 5,2 puntos. Por otra parte, Francia e Italia han regis-trado la mitad de crecimiento económico que España, pero su ratio de deuda pública se ha mantenido o ha aumentado ligeramente.

Durante la Gran Recesión, el peso de la deuda de la zona euro sobre su PIB saltó cerca de 30 puntos, con diferencias importantes entre países (como muestra el Gráfico 4, cerca de 65 puntos en España y de 12 en Alemania). En el periodo previo (2001-2007) y el poste-rior (2015-2019), el conjunto de la zona euro redujo la ratio de su deuda pública sobre el PIB en casi 7 puntos y en poco más de 9 puntos porcentuales en términos acumulados respectivamente. Esta evolución se consi-guió con un pequeño superávit primario en ambas oca-siones, un crecimiento real muy similar, e inflación más alta (y también carga de los intereses más alta) en el primer periodo que en el segundo10. En el mundo pos-coronavirus el peso de la deuda pública sobre el PIB en la zona euro habrá saltado hasta niveles en torno al 100 % del PIB11. A juzgar por la experiencia histórica, la perspectiva es que este peso se reduzca en los próxi-mos años muy gradualmente, especialmente si la infla-ción es baja.

Tono de la política fiscal

En lo que concierne al tono de la política fiscal, los resultados no son alentadores. En el Gráfico 5 se apre-cia una clara prociclicidad de la política fiscal a nivel individual que es, además, como cabe esperar, tanto mayor cuanto mayor es la amplitud cíclica de cada

10 De nuevo se observan diferencias entre países: en España e Italia el superávit primario jugó un papel relevante en el primer periodo, pero más importante fue la inflación. En el segundo periodo, tanto España como Francia mantuvieron déficit primario, más que compensado en el caso de España con el crecimiento nominal. Pero Italia, con superávit primario, registró un crecimiento nominal tan bajo que no consiguió reducir el peso de su deuda más que en unas décimas en términos acumulados.

11 Previsiones de primavera de 2020 de la Comisión Europea.

economía12. Esto se produce no solo por el diseño imperfecto de las reglas, sino también por su aplicación deficiente. Hay numerosos ejemplos de laxa aplicación de las normas (European Fiscal Board 2019), algu-nos recientes: el plazo para corregir el déficit se pos-puso para España y Francia en 2015, cuando la acti-vidad económica ya se había recuperado, permitiendo una política fiscal expansiva; en 2016 la Comisión con-cluyó que España y Portugal no habían tomado medi-das para corregirlo (lo cual, según la normativa, habría llevado aparejada la propuesta de una sanción) y volvió a ampliar el plazo. La regla de la reducción de la deuda tampoco se viene aplicando en la práctica para países de deuda alta como Italia o Bélgica.

Esta prociclicidad también se aprecia a nivel agre-gado, lo cual ha supuesto que en momentos con-tractivos el peso de la intervención macroeconómica haya recaído cada vez más en la política monetaria. Que la política fiscal tenga un tono apropiado para el conjunto de la zona euro es crucial desde el punto de vista económico, y más en un contexto como el actual en el que la política monetaria alcanza la franja efectiva inferior con más frecuencia, donde la litera-tura identifica multiplicadores fiscales mayores.

Hasta ahora, conforme al marco vigente, y en ausen-cia de un presupuesto común estabilizador, es compli-cado conseguir un tono adecuado de la política fiscal para el conjunto de la zona euro. Cada país ha sido dueño de sobrecumplir los requerimientos del Pacto, aunque esa estrategia sea subóptima para el conjunto. No parece posible afinar en este elemento del diseño del marco fiscal sin inmiscuirse en exceso en la soberanía parlamentaria nacional, pero sí resolverlo con la super-posición de una capacidad estabilizadora común de la mano del presupuesto comunitario en un futuro lejano.

Desde hace tiempo se aprecia la vulnerabilidad del marco actual a shocks negativos importantes

12 Dada la incertidumbre en torno a la estimación del output gap, consideramos que la política fiscal es neutral cuando la variación del saldo estructural primario es inferior a 0,25 puntos porcentuales, independientemente del signo.

https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2019-efb-annual-report_en.pdf



(por ejemplo, en Bénassy-Quéré et al., 2018), en los que la política monetaria y el funcionamiento de los estabilizadores automáticos pueden ser insufi-cientes, especialmente en el contexto de desplome del tipo de interés natural que ha seguido a la Gran Recesión. Durante la crisis del coronavirus, esta

vulnerabilidad se ha hecho tan evidente que se ha generado un consenso para crear instrumentos tem-porales con capacidad estabilizadora, que se men-cionan más adelante, de los cuales el más importante por alcance, procedimientos y naturaleza es el fondo de recuperación.

GRÁFICO 4

CONTRIBUCIONES A LA VARIACIÓN DE LA DEUDA. ACUMULACIÓN DEL PERIODO (En % PIB)

FUENTE: Elaboración propia con datos de Eurostat.

1,0

17,76,7 11,2

19,6

17,7

8,7 2,7

-8,2 -3,2 -7,2

0,8

-8,7-5,4

-4,2-2,4

5,7

30,4

3,5

13,8

-20

-10

0

10

20

30

40

50

2001-2007 2008-2014 2015-2019 2020-2021

-12,9 -8,5 -7,69,5

34,7 32,818,8 7,3

-8,2

10,1

-6,4

4,4

-19,4

-11,1 -6,1-2,7-5,1

31,5

0,6

18,8

-60

-40

-20

0

20

40

60

2001-2007 2008-2014 2015-2019 2020-2021

-18,8

41,2

4,9 12,114,8

17,6

13,0 4,7

-11,0

3,7

-13,5

2,4

-12,6

-1,0-4,7

-1,4

-22,1

64,9

-5,2

18,2

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

2001-2007 2008-2014 2015-2019 2020-2021

-8,3

11,2

-7,5

8,216,3

12,4

5,11,6

-6,6

-0,7

-6,8

0,6

-8,6

-3,6

-4,3

-1,4-9,1

24,9

-19,2

9,0

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

2001-2007 2008-2014 2015-2019 2020-2021

-6,88,1

-4,48,8

22,1

20,0

9,93,2

-9,3

-0,4

-8,7

1,1

-10,3

-6,5

-5,5

-2,4-3,1

29,2

-9,1

12,8

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

2001-2007 2008-2014 2015-2019 2020-2021

■ Déficit primario ■ Gasto intereses ■ Crecimiento real ■ Inflación ■ Aj. stock flujo Variación DP

Francia España

Italia Alemania

Países Bajos Zona euro

-1,2-8,1 -12,1

7,1

19,916,0 5,4

1,4

-6,0-5,1

-5,8

-0,1

-4,7

-7,3-5,1

-2,5

4,911,7

-15,9

12,1

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

2001-2007 2008-2014 2015-2019 2020-2021



GRÁFICO 5

TONO DE LA POLÍTICA FISCAL

FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de AMECO.

-8

-6

-4

-2

0

2

4

Pun

tos

porc

entu

ales

de

PIB

España

Procíclica

Procíclica

-8

-6

-4

-2

0

2

4Francia

Procíclica

-8

-6

-4

-2

0

2

4

Pun

tos

porc

entu

ales

de

PIB

Pun

tos

porc

entu

ales

de

PIB

Pun

tos

porc

entu

ales

de

PIB

Italia

Procíclica

-8

-6

-4

-2

0

2

4Alemania

Procíclica

-3,5

-2,5

-1,5

-0,5

0,5

1,5

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Pun

tos

porc

entu

ales

de

PIB

Zona euro

■ Variación saldo estructural primario Output Gap

Procíclica

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019



3. El nuevo marco de la política fiscal: reglas más operativas y marcos nacionales más fuertes

El consenso apunta a dos vías: una selección de reglas más simplificadas13 y mayor descentralización en los marcos de supervisión fiscal nacionales, que a su vez deberían fortalecerse.

Reglas más operativas

Para hacer más operativa la normativa comunita-ria, deberían eliminarse algunas reglas numéricas. De manera paralela al diseño de la política monetaria, se puede mantener una referencia objetivo para la ratio de la deuda (proxy de la sostenibilidad) como ancla de largo plazo, mientras que la variable intermedia de con-trol sería el crecimiento del gasto público, que ejercería un papel equivalente al que ejerce el tipo de interés en la política monetaria, como variable de intervención a corto plazo (Andrle et al., 2015; Rodríguez & Cuerpo, 2018; Darvas et al., 2018). El crecimiento del gasto estaría limitado a una tasa ligada al crecimiento poten-cial a medio plazo14. Las diferencias procedimentales (parte preventiva y parte correctiva del Pacto) podrían abandonarse definitivamente. Con ello se daría un paso hacia la simplificación, reconociendo que la política fis-cal debe ser gestionada a lo largo del tiempo y no solo en determinados años. El consenso sobre la deseabi-lidad de estos cambios se aprecia, de momento, en el ámbito teórico (Feld et al., 2016), pero no en el político.

El hecho de que la referencia de deuda (60 % del PIB) pasara a operar como ancla de largo plazo y no como objetivo implicaría un cambio sustancial respecto

13 Esta simplificación está en línea con los principios recogidos en el trabajo seminal de Kopits y Symansky (1998) sobre las características que deben cumplir las reglas fiscales para ser eficaces en su contribución a la sostenibilidad a medio plazo, sin sacrificar la estabilización a corto plazo.

14 Aunque la tasa de crecimiento potencial a medio plazo también sufre revisiones, no son tan voluminosas como las del saldo estructural. Darvas et al. (2018) sitúan estas revisiones en 0,15 puntos porcentuales al año para países núcleo de la zona euro, lo cual se traduce en errores de la misma magnitud en la tasa límite a la que puede crecer el gasto y en errores de menor magnitud en el saldo público.

al marco actual. El entorno macro-fiscal pos-COVID ha dejado obsoleta esta referencia por la pretensión de que opere como límite infranqueable. La cifra del 60 % en sí puede seguir siendo un nivel de deuda razona-ble o no15. Como es improbable que se cambie a corto plazo, la consideramos como dato. No es lo relevante. Lo relevante es acordar el ritmo de convergencia hacia esa referencia de largo plazo, utilizando el control del gasto discrecional, neto de medidas discrecionales de ingresos, para ello.

Para países con deuda alta, la política fiscal tendrá que ser, durante las próximas décadas, neutral o con-tractiva. Esto no quiere decir que los Gobiernos nacio-nales no puedan incidir sobre los ingresos y los gastos públicos, pueden hacerlo de forma que mitigue el déficit estructural. Históricamente, no se mantienen políticas así durante muchos años seguidos.

Entre las propuestas de reglas sobre el gasto público, cabe destacar la de Claeys et al. (2016) de tener en cuenta el objetivo de inflación del BCE en la determi-nación del crecimiento del gasto. El límite del gasto se establecería añadiendo el objetivo de inflación a la tasa de crecimiento del PIB potencial real de medio plazo. Esto permitiría que, en igualdad de condiciones, el gasto en términos reales aumentara más rápido si la inflación observada es demasiado baja, mientras que, cuando la inflación sea superior al objetivo, el gasto real se tendría que reducir automáticamente.

Marcos fiscales nacionales más fuertes

Más allá del diseño concreto de las reglas numéricas, es necesario fortalecer los marcos de supervisión a nivel nacional y eliminar incoherencias con el comunitario.

Un elemento fundamental es que la planificación presupuestaria se elabore a medio plazo, es decir, que los presupuestos no sean estrictamente anuales, sino que los parlamentos aprueben marcos presupuestarios

15 Para una propuesta de cómo calibrar los límites de referencia en las reglas fiscales se puede ver Eyraud et al. (2018).



plurianuales vinculantes16. Fraguar consensos en torno a la política fiscal de medio plazo puede ser difícil en parlamentos fragmentados, pero la experiencia de paí-ses como Países Bajos e Italia indica que precisamente esta dificultad empuja a que, una vez que se han alcan-zado acuerdos para la investidura, resultan casi vin-culantes para las partes, porque la supervivencia del acuerdo de investidura depende en gran medida del cumplimiento del acuerdo.

Otro elemento clave es mejorar la internalización de los límites de la política fiscal en el ámbito político nacional, a lo cual no contribuye que la supervisión comunitaria sea al detalle, especialmente cuando hay incoherencias entre el marco nacional y el comunita-rio. Cuando se incumplen algunas reglas y otras no, la presión para explicar y reconducir la situación des-aparece. Por ello, el consenso europeo ha basculado hacia la potenciación del papel de instituciones fisca-les independientes.

Sería deseable que estas instituciones tomaran parte en la operativa de las reglas, estableciendo cada cua-tro años una referencia que permitiera conectar el ancla de deuda de largo plazo con una cuantificación de las medidas que es preciso adoptar año a año para cum-plir la regla de gasto. Esta cuantificación debe ser lo más sencilla posible (es decir, expresada en miles de millones de euros) y puede determinarla una institu-ción independiente. Esta institución debe además ser la encargada de evaluar su cumplimiento y de declarar si concurren circunstancias excepcionales para activar cláusulas de escape.

16 Uno de los aspectos que mejor evidencia que los Programas de Estabilidad actuales no son verdaderos marcos fiscales de medio plazo es que el parlamento no interviene en ningún momento del proceso, porque, al fin y al cabo, no son vinculantes a la hora de articular la política fiscal. En España, la LOEPSF establece que deben aprobarse objetivos de estabilidad, pero se trata fundamentalmente de establecer objetivos en términos de déficit de las Administraciones públicas. Resulta llamativo que el objetivo se establezca en términos de una variable para la que —fuera del brazo correctivo del Pacto— ni la legislación nacional ni la comunitaria establece requerimientos anuales. Además, el objetivo de déficit en la práctica se establece de forma anual con lo que no se trata de un verdadero marco presupuestario plurianual.

El último elemento adicional para fortalecer los mar-cos fiscales nacionales es el relativo a los procedimien-tos administrativos, mecanismos e instituciones que determinan la política presupuestaria no en el nivel del diseño sino en la práctica (desde la capacidad de pla-nificación y agilidad de adaptación hasta las auditorías posteriores). En la mayoría de los años de bonanza económica en la zona euro, la política fiscal se ha pla-nificado de manera que tenga un efecto neutral en el ciclo, pero se hace procíclica (demasiado expan-siva) en la fase de ejecución, debido a los deslices del gasto o a previsiones de recaudación que terminan no cumpliéndose (Eyraud et al., 2017). La calidad de los procedimientos administrativos e instituciones que intervienen en el proceso presupuestario está relacio-nada con los resultados fiscales (Kasperskaya & Xifré, 2020). La mejora de estos resultados se asocia a la capacidad administrativa y al grado de transparencia y escrutinio público al que están sometidas las institu-ciones que influyen en el proceso presupuestario.

Aplicación: una alternativa a las sanciones

Las sanciones por incumplimiento, tanto en la parte correctiva del Pacto de Estabilidad y Crecimiento como en la preventiva, no se han aplicado nunca. Su existen-cia y, sobre todo, el pretendido semiautomatismo de la decisión en el seno del Consejo tras la reforma de 2011, ha desplazado la consideración de factores políticos aso-ciados a la decisión de sancionar desde el Consejo hacia el colegio de comisarios, como ilustra el hecho de que la Comisión no propuso sancionar a España y Portugal por haber incumplido sus compromisos en 2016.

Se podría sustituir el concepto de sanción por la obli-gación de constituir un fondo nacional (cuyo uso se des-bloquearía en caso de recesión) con los fondos que se habrían dedicado a una sanción por insuficiente consoli-dación en época de bonanza económica (tanto si el défi-cit es inferior como si es mayor del 3 %). Tendría la ven-taja de acercar el esquema de supervisión al concepto de que la política fiscal debe generar margen para poder



aumentar el déficit en época de desaceleración. Además, la declaración de incumplimiento no se visibilizaría como una imposición externa, sino como una obligación de inversión nacional en futura estabilidad financiera, des-pojándose del componente de culpa y multa de Bruselas que la hace políticamente indefendible. La constitución de un fondo nacional aumentaría el margen fiscal para la gestión de gobiernos futuros, con lo que sería más difícil generar una unidad nacional en contra de la deci-sión. Esta mejora en la presentación de la declaración de incumplimiento permitiría a las autoridades de super-visión (institución fiscal independiente, en colaboración con la Comisión) actuar con más frecuencia, lo que agu-dizaría el incentivo de los Estados miembros para cum-plir con los requisitos. Que los fondos fueran de un volu-men suficiente como para ser macroeconómicamente relevantes en época de recesión dependería de la nor-mativa nacional, que también tendría que definir la fuente de financiación de este fondo (en principio, y dado que sería para insuficiente consolidación en época de expan-sión, debería financiarse con ingresos corrientes).

Para su uso, habría que tasar las condiciones de desbloqueo recurriendo, por ejemplo, a una superma-yoría parlamentaria para aprobar su utilización a pro-puesta de la institución fiscal independiente.

Aplicación: la calidad del gasto público

Para un mismo nivel de déficit o deuda hay infinidad de combinaciones posibles en términos de eficiencia asignativa de la política fiscal, sostenibilidad a medio plazo, capacidad estabilizadora e impacto redistribu-tivo. Por ello, la composición de las finanzas públicas puede ser más relevante que el nivel de déficit o de deuda, especialmente en los países europeos, donde los ingresos y los gastos públicos alcanzan pesos ele-vados sobre el PIB, en torno al 40 % o más.

La inversión pública entendida en un sentido amplio, también como inversión en activos intangibles para la acu-mulación de capital humano (que incluye gasto sanitario y gasto en educación) es una de las áreas positivamente

relacionadas con el crecimiento económico. Aunque se siga considerando en un futuro que estos aspectos están únicamente en el ámbito de la soberanía nacional y la normativa fiscal comunitaria siga centrándose solo en variables agregadas, el marco fiscal nacional no debe ser ajeno a estas consideraciones y debería calibrar dónde recae el ajuste fiscal. La eficiencia asignativa también exige hacer revisiones periódicas del gasto para evaluar cómo mejorar estas políticas y liberar espacio fiscal. En lo que se refiere a la sostenibilidad, es fundamental eva-luar las proyecciones del gasto en pensiones y actuar en consecuencia, ya que el envejecimiento de la población supone un reto fiscal de gran magnitud para las econo-mías avanzadas. En el ámbito de la estabilización, hay que conseguir, mediante el buen diseño de los tributos y las prestaciones sociales, una elevada sincronía y ampli-tud de cómo reaccionan al ciclo económico (por ejemplo, ampliando las bases impositivas, replanteando las boni-ficaciones fiscales) así como luchar contra la evasión y la elusión fiscal. Finalmente, también en el ámbito del impacto redistributivo se puede mejorar la calidad de las finanzas públicas aumentando la eficacia distributiva de los sistemas existentes para un nivel de gasto dado.

4. Mecanismos de capacidad estabilizadora común

El consenso de Maastricht dejó inacabada la unión monetaria por una confianza excesiva en la Gran Moderación en las economías avanzadas. Los ciclos se suponían muy suaves y solamente sería necesario preservar el margen fiscal para el buen funcionamiento de los estabilizadores automáticos. La experiencia, sin embargo, ha puesto de manifiesto que es necesario contar con la política de estabilización discrecional en el contexto de grandes perturbaciones y que, en oca-siones, no basta con una intervención descentralizada, sino que es necesaria una común. Ahora bien, al contra-rio que en el ámbito de la supervisión fiscal, donde hay cierto consenso teórico, pero no político, de hacia dónde debería reformarse, en el caso de la creación de una



capacidad de estabilización central en la zona euro no hay consenso, ni siquiera teórico (no ya en cómo debe-ría ser, sino en si habría que crearla o no). Irónicamente, sí se ha avanzado en este ámbito, pero no por consenso teórico, sino a golpe de realidad.

El enfoque de la tabula rasa

El Consejo Alemán de Expertos en Economía ha dictaminado en repetidas ocasiones que la zona euro tendría que tener un mecanismo de restructuración de deuda soberana (GCEE, 2015) y que no puede haber unidad de pasivos sin unidad de control (Feld et al., 2016). Estos han sido siempre los dos argumentos para no avanzar en la capacidad estabilizadora en la zona euro ni en los eurobonos. No se trata de una opo-sición al principio económico de que es preferible sua-vizar el ciclo para mejorar la eficiencia en la asignación de recursos intertemporal, evitar la pérdida de capaci-dad productiva y la histéresis, sino que el enfoque se basa en el establecimiento de condiciones previas a la creación de tal mecanismo —véase, por ejemplo, Feld (2018)—; con ellas, se hace tabula rasa en la deuda pública para empezar sin deuda o riesgos legados. Según este enfoque, la necesidad de un mecanismo de estabilización central surge por el limitado margen fiscal de un país en un momento dado, que a su vez proviene de una deuda heredada insostenible, que es necesario eliminar. Como colofón, el argumento es que, en ausencia de un mecanismo de restructuración de deuda soberana previo, que castigue políticas fis-cales imprudentes, la creación de una capacidad cen-tral de estabilización las incentiva17.

17 El argumento de eliminar el legado como precondición se utiliza en varios ámbitos: reducir la tasa de paro sería una precondición para avanzar en el esquema europeo de seguro de desempleo, eliminar los riesgos bancarios asociados a las fluctuaciones económicas sería precondición para crear el esquema de garantía de depósitos y eliminar la deuda pública sería precondición para crear una capacidad central de estabilización concretada en otros instrumentos diferentes del seguro de desempleo. En el ámbito de la unión bancaria, que es en el que más se ha discutido durante los últimos años, este enfoque de reducir riesgos antes de compartirlos ha prolongado ad infinitum los debates.

En este contexto, existen propuestas que requeri-rían, por ejemplo, que el incremento de deuda supe-rior al permitido por una regla fiscal se financiara con deuda junior, para desincentivar el incumplimiento de la regla, o que se introdujeran gradualmente mecanis-mos de restructuración de deuda soberana (Benassy-Quéré et al., 2018). Sin embargo, los experimentos con la prelación de acreedores de la deuda pública pue-den desatar peligrosas salidas de capitales (Tabellini, 2018). La doctrina Deauville18 de reestructuraciones de deuda emitida como condición previa para la obten-ción de apoyo financiero se tradujo inmediatamente en aumentos de la prima de riesgo en los países peri-féricos y profundizó la crisis de deuda soberana de la zona euro a comienzos de esta década. La expe-riencia fue tan traumática que consideramos que este tipo de propuestas son interesantes solamente desde el punto de vista teórico, y que los riesgos de sobre-rreacción del mercado son tan elevados que el argu-mento de mejorar teóricamente el diseño del marco fiscal, que en todo caso nunca sería perfecto, no justi-fica su consideración.

Más allá de la improcedencia de los experimentos en este ámbito, no nos convence el enfoque de la tabula rasa. En la práctica, lo que es posible hacer son ajustes graduales en el contexto de la realidad, que no es una creación ex novo en ninguno de sus aspectos. Incluso desde el punto de vista teórico, no es evidente que la creación de un mecanismo de estabilización fomente el riesgo moral. La mejor manera de promover las políticas fiscales prudentes es el fortalecimiento del marco de supervisión, que no equivale, como hemos visto, a aprobar reglas fis-cales especialmente sofisticadas, de elevado rango legal, o cuyo cumplimiento se supervisa en Bruselas, sino a un conjunto de mejoras focalizadas del marco existente, que haga las reglas más operativas y

18 El 19 de octubre de 2010 Angela Merkel y Nicolas Sarkozy se reunieron en Deauville y acordaron que la «participación del sector privado», eufemismo para la imposición de quitas en la deuda emitida, sería precondición para acceder a un programa de apoyo financiero europeo.



sencillas, a efectos de aumentar el coste político de incumplirlas.

La realidad: estabilización in extremis, ad hoc y temporal

En realidad, se ha fraguado a golpe de crisis un ele-mento de capacidad discrecional estabilizadora cen-tral. De momento lo forman mecanismos ad hoc y temporales o destinados a hacer frente a situaciones extremas, pero constituyen, en conjunto, un embrión de esta capacidad estabilizadora19.

Estabilización in extremis: el Mecanismo de Estabilidad (MEDE)

Se ha cumplido una década de la primera reacción de emergencia ante la ausencia de capacidad estabi-lizadora común en la unión monetaria: los préstamos mancomunados bilaterales a Grecia se acordaron en primavera de 2010. Le siguió la concesión de avales para crear con vocación de temporalidad una facilidad de concesión de préstamos, con los que se financiaron también los programas de Irlanda y Portugal. En mitad de la crisis de deuda soberana se creó el MEDE. Su creación constituyó la tercera respuesta de emergen-cia, y ya se convirtió en institución permanente, aun-que intergubernamental, no comunitaria, y que fun-ciona por unanimidad en la mayoría de las decisiones. Además, se constituyó específicamente para casos en los que un país perdía el acceso al mercado, por lo que postula su condición de acreedor preferente.

Con un capital desembolsado de más de 80.000 millones de euros, la capacidad estabilizadora del MEDE podría ser mucho mayor, si no estuviera

19 Paradójicamente, pueden jugar un papel estabilizador en situaciones críticas mucho más relevante que el malogrado instrumento presupuestario para la competitividad y convergencia (BICC, por sus siglas en inglés), que buscaba originalmente cumplir una función estabilizadora, pero en su último diseño se asemejaba más a un fondo estructural.

diseñado exclusivamente para situaciones de pérdida del acceso al mercado20.

La intensa politización del debate sobre los resca-tes a comienzos de esta década obstaculizó el racional diseño de la institución. El debate de los compromisos que asumía el país receptor de fondos se ventilaba en los parlamentos nacionales de Alemania, Países Bajos, Finlandia y Austria, sin que ello sirviera para afinar la condicionalidad asociada a los programas de apoyo financiero ni para aumentar la confianza de los merca-dos en la capacidad del país para recuperarse. El débil papel que se confirió a la Comisión Europea desem-bocó en diagnósticos y decisiones errados en la redac-ción de los instrumentos de apoyo (como la creación de instrumentos poco útiles, como el de compras en el mercado primario), la decisión de que los países bene-ficiarios pagaran un margen sobre el coste de financia-ción del MEDE por encima del necesario para cubrir los gastos de la institución, la política de inversión del capital desembolsado de la institución (limitada a pocos activos de elevada calificación crediticia, con lo que ha tenido que ir ampliando la lista para proteger el capital, MEDE 2019) o su gobernanza burocratizada.

La crisis del coronavirus ha puesto de manifiesto las carencias de este diseño, lo cual se refleja en el estigma asociado a recurrir a esta institución, y ha impulsado la creación de una nueva línea de apoyo financiero21. Esta línea tiene una utilidad limitada por la naturaleza de la institución y por su reducido volumen, pero constituye un avance en la medida en que se ha aprobado un instru-mento que guarda relación con el problema a resolver.

Sin embargo, en ausencia de comunitarización del MEDE, la institución seguirá lastrada por la rigidez de su diseño, quedando relegado su papel al de casos extremos de pérdida de acceso al mercado en países pequeños.

20 Para establecer una referencia, el capital desembolsado del Banco Europeo de Inversiones (BEI), el banco multilateral con la mayor cartera de activos del mundo, alcanza una cifra en torno a 22.000 millones de euros (BEI, 2019).

21 Línea de Apoyo de Crisis Pandémica.



Los avales de los Estados miembros para instituciones comunitarias

Un paso más en la construcción de la política de esta-bilización común lo han supuesto las decisiones de la primavera de 202022 de otorgar avales de los Estados miembros para que dos instituciones comunitarias, la Comisión Europea y el Banco Europeo de Inversiones (BEI), fortalezcan su actividad. En la medida en que el criterio para determinar quién respalda los avales —por ejemplo, según la participación de los países en el capi-tal social del BEI o en la renta bruta comunitaria en el caso del apoyo para mitigar los riesgos de desempleo en una emergencia (SURE, por sus siglas en inglés)— difiere del criterio para asignar los recursos adicionales (por ejemplo, a los países y sectores más golpeados por la crisis económica), los instrumentos tienen capa-cidad estabilizadora23.

De nuevo, se trata de instrumentos de volumen limitado en el contexto de la crisis del coronavirus, que además en este caso generan pasivos contingentes de los Estados miembros. Pero ambos esquemas han aportado un valor más importante: en la medida en que han sido soluciones comunitarias, han movido la imaginación y abierto la vía para la propuesta del fondo de recuperación.

El SURE, en particular, ha supuesto varios cambios importantes. Aparte de su valor añadido para elevar el margen fiscal disponible durante esta crisis, ha sido decisivo para abrir la vía a la solución comunitaria y no

22 Eurogrupo del 9 de abril y Consejo Europeo del 23 de abril. 23 El esquema de garantías paneuropeas consiste en que los Estados

miembros otorguen avales por valor de 25.000 millones de euros al BEI, según su participación en su capital social. Con ellos, el BEI asumirá riesgos. Mediante el aval de parte de las carteras que proporcione el BEI con cargo al esquema paneuropeo, se liberará capital de los intermediarios financieros, de manera que puedan expandir su capacidad de financiación y aval. Por otra parte, la línea de préstamos a Estados de la Comisión Europea (SURE) se destinará a que los Estados miembros financien incrementos extraordinarios del gasto público nacional en esquemas de desempleo parcial o temporal para empleados y autónomos, como los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo (ERTE) españoles. Al igual que la garantía paneuropea para el BEI, se basa en el otorgamiento de avales de los Estados miembros por valor de 25.000 millones de euros. Con ello, la Comisión se puede endeudar en el mercado y prestar a los Estados miembros por una cantidad total que se ha establecido en 100.000 millones de euros.

intergubernamental para el fondo de recuperación, ha permitido imaginar las emisiones de deuda de la Comisión como solución para financiar gastos mutualizados y ha facilitado la caída del tóxico elemento de los Memorandos de Entendimiento (MoUs, por sus siglas en inglés) de la cri-sis de deuda soberana de 2010-2012. Los países recep-tores estarán sujetos a la supervisión de la Comisión, y no cabe duda de que esta supervisión cobra especial rele-vancia mientras haya desembolsos pendientes, pero no se plantea como una imposición externa. Además, cabe señalar que el instrumento no se arroga el estatuto de acreedor preferente, al contrario que el MEDE. Aunque, en el improbable caso de reestructuración de deuda soberana en un país de la UE, la negociación sería más política que jurídica, este detalle es importante de cara a la señalización al mercado y la igualdad de prioridad de los tenedores de deuda que han de seguir financiando a los Estados miembros. Por último, bajo el SURE no se prevé debate en los parlamentos nacionales, puesto que el procedimiento es comunitario. Aunque las políticas económicas nacionales no estarán exentas de debate ni escrutinio, la calidad del debate a nivel técnico en este tema es superior a la del debate marcado por clichés en los parlamentos nacionales con representación política contraria a mecanismos de solidaridad intraeuropeos.

La capacidad estabilizadora del presupuesto comunitario

El presupuesto comunitario supone poco más del 1 % de la renta comunitaria. Este límite era rígido hasta ahora porque la Comisión Europea no podía endeu-darse salvo para prestar a países, y estos instrumentos de préstamo suponían un volumen total de deuda emi-tida relativamente pequeño24. La propuesta del fondo de recuperación del 27 de mayo de 2020 descansa en el levantamiento de esta prohibición y abre así la puerta

24 Hasta julio de 2020, la deuda viva de la Unión, representada por la Comisión Europea, alcanzaba solo 66.000 millones de euros, la mayoría destinados a la refinanciación de la deuda emitida para financiar los programas de ajuste de Irlanda (2010) y Portugal (2011).



a un nuevo concepto de eurobono con un semblante muy comunitario: no consiste en una mutualización de la deuda existente ni futura, sino en la entrada (en prin-cipio, temporal) de un emisor más que coexistirá con los 27 emisores nacionales y financiará gasto futuro común-mente acordado.

Si se aprueba el esquema propuesto, la Comisión puede endeudarse en nombre de la Unión para finan-ciar también transferencias, y puede hacerlo no solo sin el respaldo explícito de partidas presupuestarias, avales u otras mejoras crediticias, sino con cargo al presupuesto general de la Unión (como cualquier país desarrollado, que emite con cargo a su capacidad futura de recibir ingresos públicos, no preasignados de antemano a servir su deuda). Así obtendría finan-ciación a largo plazo, para cuyo servicio debe elevar la capacidad recaudatoria de la Unión. Conceptualmente,

solo es una novedad en la medida en que es para toda la UE y no solo para la zona euro (ver Tabellini, 2016), aunque la salida del Reino Unido hace que la diferen-cia entre ambas cada vez sea menos relevante.

Por ello, la propuesta requiere elevar el techo de recur-sos propios. Cómo se financie esta elevación en el futuro está aún por decidir (ver Recuadro 1). Esta elevación es «temporal»: solo hasta que la Unión haya devuelto todos los recursos obtenidos en los mercados de capitales y hayan desaparecido todos los riesgos de materialización de pasivos contingentes. A la vista de los plazos, quizá sea más adecuado decir que es extraordinaria.

5. Conclusión

La experiencia acumulada en 20 años en el marco de supervisión de las políticas fiscales, junto con el

RECUADRO 1

LOS NUEVOS RECURSOS PROPIOS

Para el servicio de la emisión extraordinaria de deuda la Unión debe recaudar más. Estos recursos tendrán que provenir bien de nuevos recursos propios o bien de un incremento del cuarto recurso o impuesto sobre la renta nacional bruta de los Estados miembros. Este es el tributo de cierre, con el que la Unión cuadra las cuentas si sus recursos propios son insuficientes para hacer frente a los gastos.

Los nuevos recursos propios que la Comisión ha propuesto estudiar (y lo que estima que podrían recaudar) son:

— Impuesto sobre el comercio de emisiones de gases de efecto invernadero, incluyendo transporte marítimo y aviación (10.000 millones de euros anuales).

— Impuesto de ajuste en frontera de carbono (entre 5.000 y 14.000 millones de euros anuales), un tipo de arancel medioambiental para co-rregir las «filtraciones de carbono» o decisiones empresariales de relocalización fuera de la UE a lugares con objetivos de cambio climático menos ambiciosos que los comunitarios. Se trata de una manera de defender internamente los esfuerzos de transición verde a la par que de presionar a los principales emisores para que mejoren la ambición de sus compromisos en el marco del Acuerdo de París.

— Impuesto sobre las operaciones de empresas grandes que se benefician de la existencia del mercado interior (unos 10.000 millones de euros anuales).

— Impuesto sobre los servicios digitales (1.300 millones de euros anuales). El sistema tributario debe gravar todas las fuentes de renta, pre-feriblemente de una manera poco distorsionadora. Este impuesto vendría a corregir la anomalía de que los servicios digitales, que obtienen sus ingresos en función del número de usuarios debido a la explotación que hacen de los datos de los clientes, no tributan teniendo en cuenta este criterio.

Se trata de figuras novedosas, verdes y de adecuación del sistema tributario a las nuevas estructuras productivas. Pero su aprobación no es cuestión trivial para las relaciones comerciales con socios como Estados Unidos o China, que ven en el de ajuste en frontera y servicios digitales una barrera proteccionista.




nuevo punto de partida en la deuda pública tras la cri-sis del coronavirus, conminan a una revisión del marco de supervisión. Es preciso encontrar un nuevo equili-brio entre centralización y descentralización, con una capacidad fiscal común de estabilización discrecional para grandes perturbaciones adversas, que poco a poco se está creando, y unos marcos fiscales nacio-nales reforzados que, partiendo de unas orientaciones comunitarias de supervisión más simples, refuercen la capacidad nacional de generar margen fiscal.

Para ello, es necesario eliminar algunas reglas numé-ricas y mantener un objetivo de largo plazo, la ratio de deuda pública sobre el PIB, y otro de corto, observa-ble y directamente controlable, que debería ser el cre-cimiento del gasto público discrecional neto de medi-das discrecionales de ingresos. Paralelamente, deben fortalecerse los marcos de supervisión nacionales, mejorando procesos administrativos y mecanismos institucionales y dando un papel definitivo a los parla-mentos en la aprobación de marcos presupuestarios plu-rianuales y a las instituciones fiscales independientes en la evaluación del cumplimiento de las reglas fiscales, la propuesta de constitución de fondos para las vacas flacas y la mejora de la calidad del gasto y los ingresos públicos, mediante su evaluación. Sin duda, ello implicará una mayor politización de la actuación de estas institucio-nes, al igual que ha sucedido con la Comisión Europea como garante del cumplimiento de las reglas fiscales, por lo que es necesario que su independencia se proteja ins-titucionalmente lo mejor posible. De todas maneras, es un precio razonable a pagar por avanzar en la internalización nacional de la restricción presupuestaria intertemporal y así favorecer una estrategia de consolidación a medio plazo que genere margen fiscal para las crisis futuras.

A pesar de estas posibles mejoras, la experiencia demuestra que habrá ocasiones para las que es nece-sario fortalecer la función estabilizadora común de la política fiscal, y más en las próximas décadas, cuando el peso de la deuda pública va a continuar siendo muy alto a raíz de haber vivido dos crisis muy cercanas en el tiempo.

La respuesta para esta ocasión, con la aprobación del Fondo de Recuperación, está cerca del ideal teórico de escalar al nivel europeo la emisión de deuda pública necesaria para hacer frente parcialmente a la crisis, y supondría un paso histórico. Además, roto el tabú de la emisión de títulos europeos, podría abrir la vía a otros posibles instrumentos que completarían la unión monetaria con capacidad de estabilización centra-lizada, como el seguro de desempleo europeo o la creación de un fondo para las vacas flacas.

Ahora bien, la política estabilizadora es el concepto macroeconómico para la aplicación de la idea de solida-ridad entre regiones de una unión económica que están en diferentes momentos del ciclo, y hay que recono-cer que entronca necesariamente con un concepto de unión política que no se corresponde con la naturaleza permanentemente en construcción del demos europeo.

Por último, no podemos dejar de notar la ironía que supone que no haya habido avances recientemente en los marcos de supervisión nacionales y europeos, ámbito en el que hay acuerdo teórico sobre hacia dónde ir, y que, sin embargo, se estén produciendo avances (eso sí, ad hoc y a golpe de crisis) en el ámbito de la estabilización, donde no hay acuerdo teórico.


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El Informe Trimestral de Comercio Exterior, son estadísticas que elabora la Secretaría de Estado de Comercio a partir de los datos suministrados por Aduanas. Son estudios que representan una radiografía completa del sector, tanto del trimestre como del acumulado del año. Exportaciones e importaciones se clasifican de acuerdo a múltiples criterios analizándose por sectores económicos, lugares geográficos o comunidades autónomas.

INFORME TRIMESTRAL DE COMERCIO EXTERIOR


Accesible enhttps://comercio.gob.es/ImportacionExportacion/In-formes_Estadisticas/Paginas/Informes-periodicos.aspx




Álvaro Anchuelo* Enrique Feás**

DESPUÉS DE LA PANDEMIA, EL BREXIT SEGUÍA AHÍ Este artículo analiza de forma sistemática las negociaciones entre la UE-27 y el Reino Unido para definir su relación futura tras el Brexit. En el ámbito comercial, los compromisos que garanticen una competencia leal y la pesca constituyen las principales dificultades. Los intercambios de servicios, en particular financieros, son otro tema crucial. Respecto a seguridad, defensa, relaciones exteriores y la gobernanza del acuerdo, el Reino Unido opta por marcar distancias.

After the pandemic, Brexit was still there

This article systematically analyzes the negotiations between the EU-27 and the United Kingdom to define their future relationship after Brexit. In the commercial sphere, the commitments that guarantee fair competition and fishing constitute the main difficulties. Exchanges of services, particularly financial ones, are another crucial issue. Regarding security, defense, external relations and the governance of the agreement, the United Kingdom chooses to mark distances.

Palabras clave: Brexit, Unión Europea.Keywords: Brexit, European Union.JEL: F13, F15, F23, F55.

* Catedrático de Economía Aplicada, Universidad de Alcalá.** Investigador sénior asociado, Real Instituto Elcano. Técnico Comercial y

Economista del Estado. Versión de septiembre de 2020.https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7099

1. Introducción. El largo viaje hasta el desacuerdo

La entrada del Reino Unido en la Comunidad Económica Europea comenzó con mal pie. En 1961, tras darse cuenta de que su intento alternativo de lide-razgo comercial europeo a través del Acuerdo Europeo de Libre Comercio (EFTA, por sus siglas en inglés) no llegaría muy lejos, decidió por fin sumarse al proceso de integración continental iniciado con el Tratado de

Roma, pero se encontró con el veto de Francia. Ese fue, después de la Conferencia de Bretton Woods de 1944 ―cuando se estableció que el nuevo orden eco-nómico mundial estaría gobernado desde Washington y basado en el dólar― y la crisis de Suez de 1956, el tercer baño de realidad geopolítica para el Reino Unido tras la posguerra. Tardó más de veinte años en adherirse a la Comunidad Económica Europea, y no es de extrañar que desde entonces su actitud ante los distintos impulsos integradores europeos fuera de desconfianza y de cuidadoso análisis coste-beneficio. Con algunas incongruencias: siempre favoreció la expansión de la Unión Europea hacia el este, pero luego fue la inmigración de los trabajadores de estos países hacia el Reino Unido la principal excusa para convocar un referéndum de salida.

https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7099

Álvaro anchuelo y enrique FeÁs


El trato al Reino Unido, en todo caso, siempre fue especial. Empezando por el denominado cheque bri-tánico, establecido en 1984 y que en 2017 ascendía a casi 7.000 millones de euros, y sus numerosas excep-ciones individuales, opt-outs, a los tratados, que le mantuvieron fuera del euro, del Área de Schengen, del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia y de la Carta Fundamental de Derechos de los Ciudadanos.

Aunque ya casi se haya olvidado, el Reino Unido estuvo a punto de conseguir (en febrero de 2016) un tratamiento especial por parte de la Unión Europea que incluía, entre otras muchas cosas, la posibilidad de res-tringir los derechos de los inmigrantes europeos. Fue la imposibilidad del primer ministro David Cameron de validar parlamentariamente ese acuerdo lo que le llevó a convocar un referéndum, con la convicción de que lo ganaría y acallaría para siempre las quejas de los euroescépticos de su partido. El resultado ya lo conoce-mos. Su sustituta, Theresa May, envió el 29 de marzo de 2017 una carta al Presidente del Consejo Europeo para notificar el inicio del procedimiento de salida del artí-culo 50 del Tratado de la Unión Europea (TUE). Lo hizo de forma precipitada, sin que el Reino Unido hubiera decidido antes internamente qué relación quería man-tener en el futuro con la Unión Europea, forzando a que el difícil debate interno fuera simultáneo al proceso de negociación con la Unión Europea.

Lo que debería haber sido una negociación rápida sobre la factura de los compromisos pendientes y los derechos de los ciudadanos para dar paso a la verda-dera negociación relevante, la de la relación econó-mica definitiva, se convirtió en una pesadilla. Olvidaron que un país no puede abandonar una unión aduanera (la Unión Europea, aparte de un mercado común, lo es) sin restablecer controles en frontera, y que el acuerdo de paz entre la República de Irlanda e Irlanda del Norte dependía de forma inequívoca de la ausen-cia de dichos controles. Para resolver el problema, Theresa May aceptó dejar al Reino Unido en una unión aduanera con la UE, admitiendo además con-troles regulatorios en el mar de Irlanda. No era mala

idea, pero al sacrificar con ello la autonomía arancela-ria británica jamás consiguió que el Parlamento britá-nico aprobara su Acuerdo de Retirada. Boris Johnson tomó su relevo en julio de 2019, y tras amenazar con una salida abrupta, negoció de forma rápida un nuevo Acuerdo de Retirada en el que eliminó la unión adua-nera con el conjunto del Reino Unido para limitarla a Irlanda del Norte (en un régimen «pseudoeuropeo», que implica controles incluso de mercancías en el mar de Irlanda, lo que le costó el apoyo de los unionistas) y que, aunque no fue aceptado por el Parlamento, le permitió convocar unas nuevas elecciones de las que obtuvo una mayoría holgada para aprobarlo.

El 1 de febrero de 2020, sin duda uno de los días más tristes de la historia de la integración europea, el Reino Unido dejó de ser formalmente miembro de la Unión. La salida política, sin embargo, dio pie a un período transitorio de apenas diez meses, hasta el 31 diciem-bre de 2020, para mantener las condiciones econó-micas mientras se negociaba un acuerdo de relación definitiva, cuya orientación general venía recogida en la Declaración Política anexa al Acuerdo de Retirada. Consciente de que negociar un acuerdo comercial en diez meses es tarea casi imposible, el Acuerdo daba la opción, sin embargo, de retrasar el Brexit económico hasta dos años más.

El mismo día en que el Reino Unido dejaba for-malmente de ser un miembro de la Unión Europea, se confirmaban los primeros casos de coronavirus en el país. La pandemia afectó de forma intensa al Reino Unido, que inicialmente intentó una estrategia de contagio controlado, pero luego se vio obligado a medidas de confinamiento de la población. El propio primer ministro estuvo hospitalizado. Aunque la emer-gencia sanitaria y la previsible crisis económica hacían pensar que el Reino Unido optaría por pedir una pró-rroga del período transitorio para garantizar el cierre de un acuerdo razonable y evitar el previsible coste económico de una salida desordenada que provoca-ría un considerable aumento de los costes y friccio-nes aduaneras, la realidad es que su Gobierno dejó

Después De la panDemia, el brexit seguía ahí


pasar la fecha de 30 de junio, último día para solicitar una extensión del período transitorio. De este modo, el Brexit económico tendrá lugar, con o sin acuerdo comercial, el 1 de enero de 2021.

2. Las dificultades en la implementación del Acuerdo de Retirada

El Acuerdo de Retirada o Acuerdo de Salida consta de 185 artículos agrupados en seis partes, más tres protocolos y nueve anexos, que definen el fin de la relación bilateral y el período transitorio. Le acom-paña una breve Declaración Política, que establece el marco general de negociación de las relaciones futu-ras (véase Cuadro 1).

Uno de los problemas del Brexit es que implica imponer controles aduaneros para el tráfico de bienes con los países fronterizos, y la única frontera terrestre que el Reino Unido mantiene con la Unión Europea no permite el establecimiento de controles por motivos políticos. Restaurar la frontera entre Irlanda del Norte y la República de Irlanda ―marcada por las décadas de tensiones entre nacionalistas y unionistas y por los enfrentamientos entre el Ejército Republicano Irlandés (IRA, por sus siglas en inglés) y las autoridades britá-nicas― se consideró desde el principio de las negocia-ciones una violación de los principios inspiradores del Acuerdo de Viernes Santo de 1998. Por este motivo, y para evitar que la reimposición de la frontera se convir-tiese en un motivo de disputa durante la negociación de la relación comercial definitiva, la Unión Europea acordó con el Gobierno británico que la negociación de una salvaguarda irlandesa se incluyese directa-mente en el Acuerdo de Retirada.

Evitar una frontera física implica lograr formas alternativas de controlar cuatro factores: el pago de aranceles, el pago de IVA e impuestos especiales, el control sanitario de animales, plantas y productos agroalimentarios, y el control técnico y de seguridad de productos industriales y de consumo. Por este motivo, y a fin de evitar el control de mercancías entre

Irlanda del Norte e Irlanda, la forma más práctica de conseguirlo ―al menos, con la tecnología actual― es que la regulación sanitaria, técnica y de seguridad y los aranceles y el régimen de IVA e impuestos espe-ciales de la Unión Europea se mantenga en Irlanda del Norte, y los controles se trasladen a la frontera entre esta y Gran Bretaña, en el mar de Irlanda. Estos controles son imprescindibles, porque si Irlanda del Norte no controlara los productos que vienen de Gran Bretaña, podrían entrar sin control en el resto del mer-cado europeo sin haber pagado aranceles ni IVA, o sin ser compatibles con la legislación sanitaria o técnica europea. Por eso el Acuerdo de Retirada mantiene un régimen especial «pseudoeuropeo» en Irlanda del Norte, que debe mantener su regulación sanitaria y fitosanitaria y sus estándares de fabricación industrial conformes con la legislación europea. También ha de aplicar los mismos aranceles y régimen de IVA que la UE. No obstante, el Acuerdo permite que, cuando existan garantías suficientes de que los bienes van a ser consumidos en Irlanda del Norte, se apliquen los aranceles o régimen de IVA del Reino Unido (lo que permite, al menos teóricamente y mediante una maniobra jurídica imaginativa por parte de la Comisión, que Irlanda del Norte permanezca teóricamente en el territorio aduanero del Reino Unido, y no de la UE).

El problema radica en la aplicación efectiva del Acuerdo, que corresponde a las autoridades del Reino Unido. El Gobierno británico ha publicado un docu-mento (UK Cabinet Office, 2020) en el que hace ver que los controles en el mar de Irlanda serán ínfimos o prácticamente inexistentes, algo difícilmente compa-tible con un control exhaustivo del tráfico de mercan-cías. La presentación por el Gobierno británico a su Parlamento de un proyecto de ley de mercado interior que, alentado por la presión de los unionistas, incluye la posibilidad de alterar el contenido de las disposi-ciones aduaneras del Protocolo de Irlanda, unida a la negativa británica hasta el momento de que se autorice la presencia de funcionarios europeos de apoyo para el control aduanero, añade una gran incertidumbre



CUADRO 1

ESTRUCTURA DEL ACUERDO DE RETIRADA

Apartado Contenido

Disposiciones comunes(arts. 1 a 8)

Cláusulas generales para una comprensión y un funcionamiento correctos del Acuerdo de Retirada.

Derechos de los ciudadanos(arts. 9 a 39)

Disposiciones para proteger a los más de tres millones de ciudadanos de la UE que residen en el Reino Unido y a los más de un millón de ciudadanos del Reino Unido que residen en los países de la UE, salvaguardando su derecho de estancia, el reconocimiento de sus cualificaciones o sus derechos de Seguridad Social. Una autoridad independiente británica supervisará el proceso. Los trámites deberán ser sencillos.

Disposiciones sobre la separación(arts. 40 a 125)

Disposiciones sobre la separación, con las que se procura una disolución paulatina de los acuerdos actuales y una retirada ordenada (por ejemplo, para que los productos comercializados antes del final del período transitorio puedan seguir hasta su destino, para la protección de los derechos de propiedad intelectual —incluidas las indicaciones geográficas—, para la rescisión progresiva de la cooperación policial y judicial en materia penal y otros procedimientos administrativos y judiciales en curso, para la utilización de los datos y la información intercambiados antes del final del período transitorio, para las cuestiones relativas a Euratom y otros asuntos).

Transición(arts. 126 a 132)

Período transitorio, durante el cual la UE tratará al Reino Unido como si fuese un Estado miembro, excepto en lo referente a su participación en las instituciones y en las estructuras de gobernanza de la UE. El período transitorio permitirá a las Administraciones, las empresas y los ciudadanos, adaptarse a la retirada del Reino Unido.

Disposiciones financieras(arts. 133 a 163)

Liquidación financiera, que garantiza que el Reino Unido y la UE cumplan todas las obligaciones contraídas mientras que el Reino Unido era miembro de la UE. Se establece un método, no una cuantía, pero esta se corresponderá con la petición inicial de la Unión Europea (unos 50.000 millones de euros).

Disposiciones institucionales(arts. 164 a 185)

Estructura general de gobernanza del Acuerdo que procura una gestión, una aplicación y un cumplimiento eficaces, con mecanismos adecuados de solución de diferencias.

Protocolo sobre Irlanda/Irlanda del Norte(19 artículos)

Salvaguarda de Irlanda, es decir, solución jurídicamente operativa que evita una frontera rígida en la isla de Irlanda, protege la economía de toda la isla en su conjunto así como el Acuerdo de Viernes Santo (Belfast) en todos sus aspectos y conserva la integridad del mercado único de la Unión Europea.

Protocolo sobre las zonas de soberanía en Chipre(13 artículos)

Protocolo para proteger los intereses de los chipriotas que vivan y trabajen en esas zonas de soberanía del Reino Unido tras su retirada de la Unión Europea.

Protocolo sobre Gibraltar(6 artículos)

Protocolo que prevé una estrecha cooperación entre España y el Reino Unido en lo que atañe al Peñón sobre la aplicación de las disposiciones relativas a los derechos de los ciudadanos en virtud del Acuerdo de Retirada y que se refiere a la cooperación administrativa entre las autoridades competentes en una serie de ámbitos.

Anexos(I a IX)

Nueve anexos sobre coordinación en materia de Seguridad Social, prórroga de circulación de bienes, plazos de regímenes aduaneros, redes y bases de datos, Euratom, procedimientos de cooperación administrativa, evaluaciones durante período transitorio, reglamento del Comité Mixto y los Comités especializados, reglas de solución de diferencias y código de conducta de árbitros.

Declaración Política(141 artículos)

Bases para la negociación del Acuerdo de relación futura entre la UE y el Reino Unido, con cinco partes: disposiciones iniciales, asociación económica, asociación en materia de seguridad, mecanismos institucionales y horizontales y proceso futuro.

FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de la Comisión Europea (2020c).



sobre la voluntad efectiva de cumplimiento de lo ya fir-mado por parte del Reino Unido.

La negociación de un Acuerdo de Relación Definitiva. ¿Hacia un acuerdo de mínimos?

El 25 de febrero de 2020 la UE publicó su mandato para negociar con el Reino Unido sobre la relación futura (Consejo Europeo, 2020). El Gobierno del Reino Unido publicó su estrategia negociadora apenas dos días des-pués, el 27 de febrero (UK Government, 2020). Las negociaciones se iniciaron formalmente el 2 de marzo.

La postura negociadora de la Comisión se resume en dos mensajes: el primero es que no habrá acuerdo a menos que se firme previamente un acuerdo de pesca ―que garantice el mutuo acceso a caladeros y merca-dos― y que el Reino Unido se comprometa a compe-tir lealmente con la Unión Europea; el segundo men-saje es que, cumplidas esas dos condiciones, el acceso del Reino Unido al mercado único europeo será tanto mayor cuanto mayor sea el grado de regulación comu-nitaria que los británicos estén dispuestos a asumir.

Por su parte, la postura del Gobierno británico es la de maximizar la autonomía regulatoria, buscando un acuerdo de libre comercio comprensivo, como el de la UE con Canadá, acompañado de acuerdos espe-cíficos y separados para pesca, cooperación policial y judicial en materia penal, transporte y energía, sin aceptación alguna del acervo comunitario y sin papel alguno para el Tribunal de Justicia de la UE en la reso-lución de disputas (véase Cuadro 2).

Un mal negocio: implicaciones de un acuerdo de libre comercio básico

A diferencia del Acuerdo de Retirada negociado por Theresa May, donde se establecía que en el caso de que la Unión Europea y el Reino Unido no llegaran a firmar un Acuerdo de Relación Definitiva, el Reino Unido permanecería, al menos, en una unión adua-nera con la Unión Europea, el Acuerdo firmado por

Boris Johnson no establece ningún grado de integra-ción mínimo por defecto. Llegado el 1 de enero de 2021, si no hay acuerdo comercial alguno, el Reino Unido saldrá de la Unión Europea en condiciones no preferenciales, como cualquier país perteneciente a la OMC (Organización Mundial del Comercio), con cuo-tas, aranceles e inspecciones sanitarias para produc-tos agrícolas, y aranceles e inspecciones técnicas para productos industriales y bienes de consumo. Se pro-duciría una salida abrupta, un no-deal en toda regla, cuya mayor diferencia práctica en el ámbito del inter-cambio de bienes con el no-deal derivado de la ausen-cia de un Acuerdo de Retirada es que, al menos en este caso, Irlanda del Norte estaría protegida comer-cialmente y sin frontera física con Irlanda.

En todo caso, incluso un acuerdo comercial básico no es demasiado buen negocio. Inmediatamente después de producirse el Brexit político, la Comisión ofreció al Reino Unido un acuerdo comercial básico sin aranceles ni cuotas (es decir, un acuerdo de libre comercio de mercancías con extensión a productos agrícolas, algo realmente generoso en términos com-parativos con otros acuerdos preferenciales básicos). Esta solución sería bastante ventajosa para produc-tos agrícolas (ya que evitaría las cuotas y elevados aranceles que la UE impone a otros países), pero no demasiado para productos industriales. La clave está en que los aranceles europeos para productos industriales son ya relativamente bajos, y este sería el único ahorro que se produciría. El verdadero pro-blema para los productos industriales son las friccio-nes en frontera, que retrasan de forma considerable los procesos productivos en sectores como el del automóvil, donde millones de piezas cruzan cada día el canal en uno y otro sentido en cadenas de produc-ción just-in-time. A diferencia de lo que ocurre con una unión aduanera, en un acuerdo de libre comercio básico los productos están sujetos a reglas de origen. Esto se debe a que por una zona de libre comercio flu-yen bienes originarios de distintos países: si la Unión Europea importa una pieza de automóvil que entra por



el Reino Unido, ha de comprobar que es británica (en cuyo caso estaría exenta de arancel) o si procede a su vez de otro país (por ejemplo, China) en cuyo caso la Unión Europea debería cargar el arancel europeo1.

1 En el caso de que el Reino Unido y la UE formaran parte de una unión aduanera, la pieza china habría estado sujeta al arancel europeo a su entrada en el Reino Unido, luego no haría falta hacer comprobaciones adicionales.

Esta comprobación se extiende no solo a piezas, sino a bienes finales, ya que su consideración como «británicos» (y por tanto beneficiarios de un régimen preferencial) está sujeta a que los bienes incluyan un porcentaje mínimo de componentes del Reino Unido. Así pues, en el fondo, el principal inconveniente de un acuerdo de libre comercio respecto a una unión aduanera es que el acuerdo de libre comercio exige

CUADRO 2

ELEMENTOS DE LA NEGOCIACIÓN DEL ACUERDO COMERCIAL BÁSICO Y SUS PRERREQUISITOS

Área Estrategia de la Unión Europea Estrategia del Reino Unido

Bienes Eliminación de aranceles y cuotas. Eliminación de aranceles y cuotas.

Competencia leal Dada la proximidad, tamaño e interdependencia eco-nómica del Reino Unido, debe haber compromisos de competencia leal mantenidos en el tiempo. Especialmente importante en ayudas estatales. En otros ámbitos, man-tenimiento de enfoque regulatorio amplio de la UE y no rebaja de estándares vigentes a finales de 2020.Prerrequisito para que haya un comercio de mercancías libre de aranceles y cuotas.

Rechazo a medidas de competencia leal que vayan más allá de un acuerdo estándar. Únicamente asumirá los es-tándares internacionales y evitará distorsionar el comercio.Las medidas de competencia leal no estarán sujetas al sistema de resolución de disputas.

Pesca Mantenimiento del acceso recíproco actual, cuotas esta-bles (solo ajustables con consentimiento de ambas partes) y capturas totales permitidas plurianuales.Pesca responsable de acuerdo con los principios de la legislación de la UE, en particular los de la Política Pes-quera Común.El acceso a aguas y cuotas compartidas será prerrequisito para que haya un comercio de mercancías libre de aran-celes y cuotas.

Negociaciones anuales sobre cuotas y acceso a la pesca sin mecanismo de «estabilidad relativa» de la Política Pesquera Común. Favorecería un apego zonal, que es la base del acuerdo pesquero de Noruega.Cualquier barco de la UE que tenga acceso a las aguas del Reino Unido tendría que cumplir con las normas del Reino Unido. El Reino Unido trabajará con la UE para garantizar la sostenibilidad de la pesca.Ambas partes deben compartir los datos de monitoreo del buque.

Gobernanza Marco institucional que cubra todas las áreas de coopera-ción: diálogos regulares de políticas, comité conjunto (con subcomités) con mismo número de representantes del Reino Unido y UE para supervisar, revisar y gestionar su relación, así como para resolver disputas.Si las disputas no se resuelven de común acuerdo, se someterán a un panel de arbitraje independiente y vincu-lante. Si la disputa es una cuestión de derecho de la UE, resolverá el TJUE (Tribunal de Justicia de la Unión Euro-pea) con carácter vinculante.En caso de incumplimiento de arbitraje, compensación financiera; en caso de incumplimiento grave del Acuerdo, suspensión de partes de este.

El acuerdo debe respetar la soberanía de ambas partes y la autonomía de sus órdenes legales.No alineamiento regulatorio del Reino Unido ni jurisdicción del TJUE o control supranacional en cualquier área.Solución de controversias distintas para el acuerdo comer-cial y para los acuerdos separados en sectores específi-cos.

FUENTE: Elaboración propia a partir de Owen et al. (2020).



un «pasaporte» para las mercancías, un certificado de origen cuyo coste de obtención ―especialmente para pequeñas y medianas empresas― puede ser superior al pago del arancel correspondiente.

Diversos estudios (Shepherd & Peters, 2020) encuentran que el impacto de las barreras no aran-celarias (como los requisitos sanitarios y técnicos) es relevante, de forma que la pertenencia del Reino Unido a la UE aporta ventajas significativas más allá de la supresión de aranceles2.

El problema del level playing field

La «competencia leal», por su parte, es la traducción del level playing field (literalmente, terreno de juego equilibrado), un concepto habitual en cualquier acuerdo de libre comercio. La idea es que, si el Reino Unido va a tener acceso al mercado comunitario, no puede entrar en una batalla de ayudas de Estado (subvencionando, por ejemplo, a sectores estratégicos) o en una carrera a la baja en estándares fiscales, medioambientales o laborales, y más cuando se trata de un país totalmente integrado productivamente con la UE.

Este está siendo uno de los ámbitos de mayor difi-cultad en la negociación, pese a que la Declaración Política menciona de forma expresa, en su artículo 77, que «las Partes deben mantener las normas comu-nes estrictas aplicables en la Unión y el Reino Unido al final del período de transición en los ámbitos de las ayudas públicas, la competencia, las normas sociales y de empleo, el medioambiente, el cambio climático y las cuestiones tributarias pertinentes», y justifica esta necesidad «dada la proximidad geográfica de la Unión y del Reino Unido y su interdependencia económica». Es decir, los requisitos de competencia leal han de ser

2 El estudio encuentra que la consideración de las BNA (barreras no arancelarias) hace que los efectos económicos del Brexit sean 2,5 veces mayores, y una salida con un acuerdo básico supondría una caída de las exportaciones del 9 %. Las pérdidas potenciales bajo un Brexit «sin acuerdo» de los aranceles se estiman entre 11,4 mil millones de dólares y 16 mil millones de dólares en exportaciones actuales, y el nuevo estudio dice que las BNA duplicarían esas pérdidas.

necesariamente más exigentes con un país como el Reino Unido, que está a 200 kilómetros de Bruselas y ha sido parte del mercado único durante más de cua-tro décadas, que con otro como Canadá que está a 5.000 kilómetros y que jamás ha estado integrado en las cadenas de valor europeas. Para el Reino Unido, una vez más, tener las manos libres para aplicar la legislación que crea oportuna en materia de ayudas de Estado, competencia, derecho laboral, medioambiente y fiscalidad es una cuestión esencialmente política. Recordemos que la competencia leal no se basa tanto en la igualdad de legislaciones como en los niveles rela-tivos, es decir, no requiere armonización de normas sino equivalencia. Por otro lado, las ayudas de Estado sí pueden suponer un problema competitivo, pero en otros ámbitos como el laboral o medioambiental, el Reino Unido afirma no tener la intención de rebajar los requisi-tos de cumplimiento (aunque en el caso medioambien-tal, el ambicioso Plan Verde Europeo podría obligar al Reino Unido a incrementar de forma acompasada sus exigencias con las de la Unión Europea). En cuanto a la fiscalidad, se ha hablado mucho de la posibilidad de crear un «Singapur en el Támesis», pero la realidad es que el Reino Unido está activamente implicado en la Iniciativa BEPS de la OCDE (erosión de la base impo-nible y traslado de beneficios) que trata de combatir las estrategias de planificación fiscal agresiva utilizadas por las empresas multinacionales para aprovecharse de las discrepancias, lagunas, e inconsistencias de los sis-temas fiscales nacionales y trasladar sus beneficios a paraísos fiscales, eludiendo el pago del impuesto sobre sociedades. Intentar convertirse en pleno siglo XXI en un semiparaíso fiscal no sería fácil de justificar ni de cara a la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico), ni de cara a una gran parte de los electores británicos.

El problema de la pesca

La pesca se ha convertido en uno de los asuntos que pone más en riesgo la consecución de un acuerdo



global. Esto no deja de ser curioso, pues se trata de un sector con un peso económico muy limitado. En el Reino Unido, que tantas ganancias parece esperar de este asunto, representa tan solo en torno al 0,1 % del PIB, y algo similar sucede en el conjunto de la Unión Europea (incluyendo España, donde la cifra es del 0,14 %). Sin embargo, los negociadores británicos han dejado claro que, como Estado soberano, se propo-nen alterar radicalmente el panorama actual. Su pro-puesta consiste en negociar anualmente las cuotas de acceso a sus aguas, siguiendo el ejemplo de Noruega.

La postura de la Unión Europea, liderada en este caso por Francia, no puede ser más opuesta. Se per-sigue mantener el acceso actual, lo que debería que-dar reflejado en un sistema de cuotas estable (única-mente modificable con el acuerdo de ambas partes). El hecho de que el 80 % de la producción pesquera británica se exporte, y que dos tercios de esas expor-taciones se dirijan a la Unión Europea, proporciona a esta cierta capacidad de presión. Curiosamente, las preferencias de los consumidores británicos no les lle-van a decantarse por las especies características de su producción doméstica, cubriendo una buena parte de sus necesidades mediante importaciones. Los productores británicos deberían estar interesados en evitar las barreras, tanto arancelarias como regulato-rias de tipo sanitario, a las que sus exportaciones a la UE-27 podrían verse expuestas. El objetivo que persi-guen los negociadores europeos es lograr el acceso a los recursos pesqueros británicos a cambio de facilitar el acceso al mercado continental.

Aunque esta disputa tenga importantes elementos de irracionalidad en términos puramente económicos, no debe subestimarse. Se ha convertido en un asunto muy visible, de los que llega al ciudadano medio, alta-mente politizado y simbólico. Por otro lado, pese a que el efecto global sea mínimo, las consecuencias sobre determinadas comunidades pesqueras pueden ser considerables. Además, la UE-27 ha convertido el alcanzar un acuerdo en este tema en una precondición para lograr el acuerdo global, e insistía inicialmente

en que tendría que alcanzarse antes del día 1 de julio (de forma que pudiera ponerse en práctica en cuanto terminase el período transitorio a principios de 2021), algo que finalmente no ha sucedido.

Como puede verse, ambas partes han iniciado la negociación en este tema desde posturas exagerada-mente extremas. Un acuerdo solo será posible si se realizan concesiones relevantes. Un acuerdo plurianual que dé estabilidad a los pescadores de la UE-27, aunque vaya empeorando levemente el acceso europeo actual, justificándolo tal vez en términos de conservación de los stocks pesqueros, podría ser el término medio. El hecho de que Escocia e Irlanda del Norte, regiones opuestas al Brexit, tengan una importante presencia en el sector pesquero del Reino Unido, podría facilitar el acuerdo. En cualquier caso, pocos temas reflejan mejor que este el peso de las motivaciones políticas, de corte nacionalista y populista, por encima de cualquier racio-nalidad económica, en todo este proceso.

3. Más allá del comercio de bienes: otras cuestiones económicas

Si resulta sorprendente el enorme peso dado a la pesca en las propuestas de los negociadores británi-cos, aún más sorprende el papel relativamente secun-dario que los servicios han tenido durante todo el pro-ceso negociador del Brexit. Este sector genera el 80 % del PIB del Reino Unido y un 46 % de sus exportacio-nes (casi tanto como las de bienes), siendo esta pro-porción considerablemente más alta que la habitual en otros países. La Unión Europea es el destino del 40 % de esas exportaciones de servicios británicas. Además, en este apartado las relaciones mutuas arrojan un claro superávit para el Reino Unido. Están incluidos aquí sec-tores tan estratégicos como los servicios financieros, de transporte, audiovisuales, los servicios a empresas —legales, contables—, etcétera (véase Cuadro 3).

Es cierto que, en este caso, las barreras a los intercambios no son tan visibles como los aranceles al comercio de bienes. No por ello tienen un efecto



CUADRO 3

ELEMENTOS DE LA NEGOCIACIÓN DE SERVICIOS, PROPIEDAD INTELECTUAL, COMPRAS PÚBLICAS, CIRCULACIÓN DE PERSONAS, TRANSPORTE Y ENERGÍA


Servicios Acuerdos más allá de los compromisos OMC. Exclusión de audiovisual. Equivalencia unilateral para servicios financieros.

Medidas para minimizar obstáculos al comercio de servicios basadas en precedentes como el acuerdo UE-Japón.Disposiciones sobre servicios audiovisuales y servicios digitales.«Proceso estructurado» para operativa en servicios financieros con menos incertidumbre que equivalencia financiera.

Propiedad intelectual

Acuerdos más allá del Acuerdo ADPIC de la OMC (Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio) y los convenios de OMPI (Organización Mundial de la Propiedad Intelectual).Mantenimiento futuro de niveles actuales de protección de la propiedad intelectual (con mecanismos de cooperación e intercambio de información) y de indicaciones geográficas (según Acuerdo de Retirada).

Acuerdos más allá del Acuerdo ADPIC de la OMC y los convenios de la OMPI.Libertad de reconocimiento de nuevas indicaciones geográficas.

Compras públicas Acuerdo que vaya más allá del Acuerdo de Contratación Pública de la OMC para incluir otros sectores, como electricidad, agua y gas, utilities.

Política de licitaciones públicas independiente.

Circulación de personas

El Acuerdo de movilidad debe tratar por igual a cada Estado miembro de la UE y debe ser recíproco.Acuerdos de Seguridad Social.

Cooperación en la circulación de personas y la coordinación de la Seguridad Social. Todos los acuerdos deben ser mutuamente beneficiosos y recíprocos, pero basados en precedentes.Acuerdo de reconocimiento mutuo de cualificaciones profesionales.

Transporte Acuerdo de transporte aéreo basado en otros con terceros países. Podría introducirse gradualmente. Posibilidad de «quinta libertad» (vuelo de aerolíneas del Reino Unido a la UE, con una escala).Acuerdo para el transporte de mercancías, pero con derechos inferiores al de los Estados miembros de la UE (en particular en cabotaje y la capacidad de operar dentro de los Estados miembros). Discusión sobre problemas del Túnel del Canal y la Línea Enterprise Belfast-Dublín.Negociaciones de acceso al mercado para el transporte marítimo internacional.

Acuerdo Integral de Transporte Aéreo y un Acuerdo Bilateral de Seguridad Aérea. Las aerolíneas del Reino Unido y de la UE deberían poder operar sin restricciones de frecuencia y capacidad.Acuerdo para el transporte de mercancías sin restricciones, con libertad regulatoria en materia de carreteras y transporte. No hay referencias al transporte ferroviario.

Energía Acuerdo de doble fijación de precios y mercado energético abierto, no discriminatorio y estable.El Reino Unido abandonará el mercado interno UE en electricidad, pero deberían establecerse mecanismos para facilitar el comercio de electricidad a través de las fronteras. Acceso no discriminatorio a las redes y cooperación técnica. Aceptación por Reino Unido de requisitos de igualdad de condiciones.La energía nuclear civil debe respetar tratados internacionales y mantener altos estándares. Acuerdo de comercio de materiales y equipos nucleares, intercambio de información y de trabajadores cualificados.

Acuerdo solo si el Reino Unido puede asumir política energética independiente.El Reino Unido consideraría vincular su esquema de comercio de carbono con el de la UE si fuera mutuamente beneficioso.La energía nuclear civil debe respetar tratados internacionales y mantener altos estándares. Acuerdo de cooperación, comercio de materiales y equipos nucleares, investigación conjunta e intercambio de información y suministro continuo de radioisótopos médicos.




menos contundente. Toman la forma de regulaciones de todo tipo, que es necesario cumplir para operar en ese mercado, así como asuntos relacionados con la movilidad de las personas y el reconocimiento de sus cualificaciones profesionales. Aunque el mercado único de servicios no esté tan desarrollado en la Unión Europea como el de bienes, sí que ha logrado eliminar en gran medida importantes barreras. En este sentido, la obsesión británica con que se reconozca su dere-cho a regular libremente, sin tomar como referencia las normas europeas en el futuro, en lugar de aprovechar las similares regulaciones de partida ahora existentes, dificulta extraordinariamente las negociaciones.

En el caso del sector financiero, sin duda el más representativo (pues genera por sí solo el 21 % de las exportaciones de servicios de su país), las entidades británicas operan hoy dentro del Mercado Único con la misma facilidad que en el doméstico, gracias al lla-mado «pasaporte europeo». Esto les permite prestar sus servicios en el continente directamente desde su territorio, sin desplazar personas ni tener presencia física en él. De hecho, el 67 % de los servicios financieros británicos exportados a la Unión Europea se prestan así, directamente desde las oficinas de las entidades en el Reino Unido. Tras el final del período transitorio, no será siempre posible. Las normas europeas para entidades de terceros países facilitan como norma general la presencia en la Unión, el instalarse y operar desde dentro. Por el contrario, dificultan operar directamente desde fuera.

La nueva relación se basará en las decisiones de equi-valencia, mediante las que la Unión Europea reconoce que las regulaciones de un tercer país son equiparables a las suyas en ciertos aspectos concretos. En cualquier caso, dicha equivalencia no se concede de forma gene-ral, sino solo en determinados ámbitos financieros cada vez, y no cubriría actividades esenciales como los depósi-tos o los préstamos bancarios. La UE-27 insiste en seña-lar que tales acuerdos los concede unilateralmente de forma discrecional, no son objeto de las actuales nego-ciaciones y pueden revocarse en cualquier momento con

30 días de preaviso. Esto proporciona a los negociado-res europeos un importante elemento de presión. A lo único a lo que se han comprometido en la Declaración Política es a hacer lo posible por tener listas las evalua-ciones correspondientes a finales de junio (algo que, lle-gada esa fecha, no ha sucedido, más allá del anuncio de una equivalencia temporal para la compensación de ins-trumentos derivados por parte de las entidades de con-trapartida central).

Las entidades financieras británicas, preparándose para la nueva situación, ya han relocalizado parte de sus activos y personal en el continente, especialmente en Fráncfort, París, Dublín y Ámsterdam. Este pro-ceso podría intensificarse en el futuro, erosionando los ingresos impositivos relacionados con estas activida-des en el Reino Unido. Bien es cierto que una relaja-ción de las regulaciones británicas podría atraer hacia allí otras actividades financieras, como determinados fondos de inversión o Fintech (un sector este último liderado por el Reino Unido), que compensen parcial-mente los efectos negativos.

Otro pilar del sector servicios británico son los ser-vicios a las empresas (legales, contables, publici-dad, arquitectura…). En conjunto, superan incluso en exportaciones a los servicios financieros, pues gene-ran el 32 % del total. Estas actividades pueden verse seriamente dificultadas en sus operaciones si no se acuerdan cuestiones relacionadas con la movilidad de las personas y el reconocimiento de sus títulos profesionales. En efecto, la prestación de servicios a menudo requiere contacto humano directo y la consi-guiente movilidad. Esa persona que se traslada ha de poseer un título reconocido, que le permita ejercer su actividad en el país de destino. Por eso, los negocia-dores británicos presionan para mantener el recono-cimiento mutuo de títulos profesionales en el futuro. También desean facilitar los viajes cortos de nego-cios, así como permitir durante cinco años (en vez de los tres habituales en otros acuerdos) las estancias de empleados que sean transferidos entre el Reino Unido y la UE-27 dentro de una misma empresa.



Por otro lado, cada vez más actividades, como el comercio digital, precisan de un marco legal que garantice la protección de datos. En este sentido, la inexplicable actitud británica, cuestionando incluso la Convención Europea sobre Derechos Humanos ―que la Unión Europea considera una pieza legal imprescindible―, pone ese tipo de intercambios en cuestión, pudiendo afectar incluso a otros ámbitos, como la futura cooperación policial y judicial.

En el caso de los transportes (tanto por carretera, como ferroviario, aéreo y marítimo), la principal con-secuencia del Brexit para los transportistas británi-cos será la pérdida del derecho a conectar dos pun-tos interiores del Mercado Único; solo podrán realizar viajes entre el Reino Unido y la UE-27, pero no dentro de ella. El Gobierno británico está haciendo todo lo posible por evitar esta limitación, al menos en el caso del transporte mediante camiones, un medio hoy muy utilizado.

En otro sector estratégico, el de la energía, se han de negociar cuestiones como la interconectividad o la seguridad. La UE-27 está especialmente interesada en que el Reino Unido mantenga la fijación de un pre-cio para las emisiones de carbono, e incluso en que tal sistema insular pueda estar ligado al continental. Por último, la Unión Europea desea mantener fuera del acuerdo al sector audiovisual, como es habitual en sus acuerdos con terceros países, en contra de las aspiraciones del Reino Unido.

Otro de los objetivos del Reino Unido consiste en seguir participando de algunos programas concretos de la Unión Europea, o parte de ellos, que conside-ran de interés, como Erasmus, Horizon o Copérnico. La UE-27 tendrá que realizar su propia evaluación de esas propuestas y, en el caso de que responda afirma-tivamente, fijar la contraprestación.

La distante actitud británica va a dificultar que se alcancen acuerdos relacionados con los servicios y afectará a la profundidad de los que eventualmente se logren. Es verdad que a la UE-27 tampoco le inte-resa sufrir situaciones de caos y, en el caso de que no

haya acuerdo, podría tomar medidas unilaterales tran-sitorias para evitarlas. No obstante, los efectos nega-tivos sobre el sector servicios británico deberían irse manifestando de forma lenta, pero persistente. En rea-lidad, los efectos negativos no alcanzarán tan solo a las exportaciones. La propia prestación de servicios domésticos se verá perjudicada en el Reino Unido, pues sectores clave (como la sanidad, el ocio, la edu-cación…) dependen de empleados provenientes de la Unión Europea.

4. Más allá del comercio de bienes: cuestiones geoestratégicas

Seguridad y cooperación judicial

La cooperación en materia de seguridad, policía y justicia es actualmente muy intensa entre el Reino Unido y el resto de la Unión Europea. Sin pertenecer a Schengen, ese país se ha asegurado la participa-ción y el intercambio de información de las principales bases de datos que sustentan esa cooperación: hue-llas digitales, ADN, matrículas, antecedentes penales, registros de pasajeros, etc. La Unión Europea desea-ría mantener esta estrecha colaboración con Europol y Eurojust en el futuro, que ayudase a combatir el cri-men y el terrorismo. Sin embargo, como antes hemos visto en relación al intercambio de datos necesarios en algunas actividades de servicios, para que esa colabo-ración sea posible se precisan unas condiciones pre-vias que garanticen la protección de datos personales.

El Reino Unido desea seguir beneficiándose del acceso a todos esos datos, pero se niega a que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea desempeñe ningún papel en la protección de los derechos que pue-dan verse amenazados y ni siquiera garantiza su adhe-sión a la Convención Europea de Derechos Humanos. Esto dificulta considerablemente el acuerdo. Por otro lado, los compromisos que desean adquirir los británi-cos en materia de extradiciones tampoco son muy fir-mes (véase Cuadro 4).



Defensa

El Reino Unido es, junto con Francia, la única poten-cia nuclear de Europa. Su ejército es uno de los pocos europeos con capacidad para desplegarse en opera-ciones lejanas. La industria armamentística británica también destaca por su importancia y su capacidad de innovación. Por todo ello, el Brexit debilita a la Unión Europea en sus capacidades militares.

La UE-27 ha intentado responder a este reto, que se suma a la imprevisibilidad de los Estados Unidos en la

actualidad, desarrollando más sus propias capacida-des: incremento de los recursos de la Agencia Europea de Defensa, desarrollo de capacidades conjuntas en la Cooperación estructurada permanente (PESCO, por sus siglas en inglés), creación del Fondo Europeo de Defensa para facilitar el desarrollo de tecnologías pro-pias, etc. Respecto al Reino Unido, desearía que siguiese cooperando en las misiones conjuntas, dado que com-parte valores e intereses con el resto de Europa. No obs-tante, el Reino Unido solo se propone considerar cada propuesta caso por caso, y no desea comprometerse en

CUADRO 4

ELEMENTOS DE LA NEGOCIACIÓN EN MATERIA DE DATOS, COOPERACIÓN EN JUSTICIA E INTERIOR Y POLÍTICA EXTERIOR Y DEFENSA


Datos Compromiso de alto nivel de protección de datos perso-nales como prerrequisito para compartir información en el área policial y de cooperación judicial.Se procurará conceder al Reino Unido la adecuación de datos para facilitar el intercambio de información.

Obtención de adecuación de datos por parte de la UE. Permitirá el flujo de datos desde la UE al Reino Unido de forma transitoria, mientras el Reino Unido realiza su propia evaluación. Acuerdos de cooperación entre regu-ladores.

Cooperación justicia e interior

Estrecha cooperación policial y de justicia penal, aunque Reino Unido es un tercer país no Schengen.Posible intercambio de datos del Registro Nacional de Pasajeros (PNR, por sus siglas en inglés) y el ADN y las huellas digitales de individuos sospechosos y condenados.Cooperación con Europol y Eurojust como con otros ter-ceros países. Racionalización de procesos de extradición y complementación de los convenios pertinentes del Consejo de Europa.Cooperación condicionada al mantenimiento del Reino Unido en el CEDH y a la adecuación de datos.

Cooperación policial y de justicia penal centrada en ca-pacidad operativa. Intercambio de datos en tiempo real (como sistema actual).El TJUE (Tribunal de Justicia de la Unión Europea) y el ordenamiento jurídico de la UE «no deben limitar la autonomía del sistema legal del Reino Unido de ninguna manera». El TJUE no debe intervenir en disputas. El acuerdo no puede exigir que el Reino Unido perma-nezca en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH).

Política exterior y defensa

Cooperación amplia en materia de política exterior con intercambio de información.Posible participación del Reino Unido en misiones y pro-yectos de defensa de la UE, caso por caso. Posible inves-tigación conjunta en el área de defensa.La participación del Reino Unido en proyectos y progra-mas de la UE debe aceptar la supervisión del TJUE en asuntos jurídicos de la UE. Posible participación del Reino Unido en aspectos específicos del programa espacial Galileo.Cooperación en lucha contra las pandemias mundiales y el cambio climático.

Cooperación en política exterior, pero sin marco institucio-nal. Decisiones de cooperación caso por caso en áreas de interés mutuo, incluidos asilo y migración ilegal.Posible participación en ciertos programas de la UE, si le interesa hacerlo.




arreglos más ambiciosos. Con esta actitud, se arriesga a que su industria armamentística vea dificultada la partici-pación en los futuros proyectos europeos. Otras dificul-tades provendrán de su pérdida de acceso al programa Galileo, que además de sus funciones civiles (GPS) tiene un componente para uso militar.

Asuntos exteriores

El peso del Reino Unido en este ámbito es también considerable, por su presencia internacional y sus lazos históricos. Como en el caso de la Defensa, el Brexit implica un debilitamiento de la Unión, que esta desearía minimizar manteniendo la mayor colabora-ción posible. En un entorno internacional tan complejo como el actual, solo unidos los países europeos ten-drán la suficiente masa crítica para tratar como iguales a los EE UU, China o Rusia. Una vez más, no parece que vaya a ser fácil cooperar. El Gobierno británico ha decidido excluir totalmente del acuerdo estas cuestio-nes y se propone tratar con los países miembros de la UE-27 por separado, en función de cada caso y aten-diendo solo a sus propios intereses.

Cabe temer un deterioro de las relaciones que dificulte la colaboración en el futuro. Si termina el período transitorio sin que se firme ningún acuerdo, o se firma un acuerdo que dé lugar a incumplimientos y represalias, las relaciones podrían ir empeorando progresivamente.

Gobernanza del acuerdo

La propia arquitectura institucional del acuerdo es objeto de serias discrepancias entre ambas partes. La Unión Europea desea alcanzar un único acuerdo omnicomprensivo, que sea posible evaluar en con-junto y permita la evolución futura de la relación. Este enfoque tiene en cuenta que, dado el corto plazo en el que han obligado los británicos a comprimir estas complejas negociaciones, lo más probable es que solo dé tiempo (en el mejor de los casos) a negociar

los aspectos más esenciales. Otra ventaja importante para la UE-27 de ese tipo de acuerdo es que facilitaría, en caso de incumplimiento en una parte del acuerdo, adoptar represalias en cualquier otra parte del mismo. El Reino Unido, por el contrario, pretende nego-ciar un conjunto de acuerdos individuales, uno para cada cuestión (acuerdo de libre comercio de bienes, acuerdo pesquero…), cada uno con su propia gober-nanza y su propio mecanismo de solución de disputas. Quiere seguir en esto el modelo suizo ―pese a que la Unión Europea lleva tiempo mostrando su incomodi-dad con él― e intentando corregirlo.

Los desacuerdos se extienden a los mecanismos que permitirán garantizar el cumplimiento de lo acor-dado. La UE-27 insistirá en esta cuestión, ya que la actitud del Reino Unido (sembrando dudas incluso sobre el estricto cumplimiento de lo ya acordado en el Acuerdo de Retirada) ha terminado provocando una profunda desconfianza.

Según el cuidadoso diseño que propone la Unión Europea, el procedimiento de solución de disputas comenzaría con un Comité Conjunto, que se encarga-ría de la gobernanza del acuerdo, con presencia pari-taria de ambas partes al más alto nivel y diversos sub-comités especializados. Si no se alcanza una solución allí por mutuo acuerdo, la disputa se sometería a un arbitraje externo de obligado cumplimiento. En el caso de que, durante este proceso, fuese necesario inter-pretar el significado de alguna norma europea, habría que dejar dicha interpretación en manos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (la única institución con legitimidad para hacerlo). Cuando todo lo ante-rior no baste, porque el arbitraje se incumpla, la Unión Europea quiere reservarse el derecho a exigir com-pensaciones económicas y a imponer medidas unila-terales (en principio de carácter temporal) que le per-mitan suspender sus obligaciones en cualquiera de los ámbitos acordados. Preocupan, en especial, las posi-bles medidas desreguladoras británicas a la baja, que puedan proporcionar una ventaja competitiva injusta (un viejo sueño de los partidarios del Brexit).



El Reino Unido, por su parte, se niega en redondo a conceder ningún tipo de papel al TJUE, desea crear mecanismos de resolución de disputas solo cuando resulte imprescindible y considera que las normas laborales, medioambientales e impositivas no debe-rían estar sujetas a arbitraje. Ha intentado hacer una selección interesada de componentes de los distintos acuerdos firmados por la UE en el pasado, sin tener en cuenta que la proximidad geográfica, el tamaño econó-mico y el grado actual de integración del Reino Unido no son comparables con ninguna relación comercial existente con un país tercero. Será también preciso, en consecuencia, que haya cesiones importantes en este ámbito por alguna de las partes para que un acuerdo pueda alcanzarse.

5. Conclusiones

Las relaciones del Reino Unido con la Unión Europea siempre han sido difíciles y conflictivas, tanto antes como después de su entrada. Tras la aprobación del Acuerdo de Retirada, que se ocupa de las cuestio-nes pendientes del pasado (pagos presupuestarios, derechos de los ciudadanos) más el caso especial de la frontera irlandesa, se negocia ahora la relación futura. El plazo disponible para cerrar un acuerdo es muy breve, por la negativa británica a pedir una pró-rroga. Las posturas negociadoras permanecen aleja-das, e incluso la propia puesta en práctica del Acuerdo de Retirada está generando desconfianza.

Respecto al comercio de bienes, la UE-27 insiste en exigir requisitos que permitan evitar una competen-cia desleal futura, promoviendo ayudas de Estado o rebajando los estándares laborales y medioambien-tales, o los impuestos. Lograr un acuerdo de pesca satisfactorio es otra de las precondiciones de la Unión Europea. El Reino Unido, por su parte, se niega a ofre-cer suficientes garantías, a la vez que exige un trato privilegiado en cuestiones como la forma de aplicar las reglas de origen. En cualquier caso, un acuerdo de libre comercio básico quedará no demasiado lejos de una

salida sin acuerdo, pero a años luz de las condiciones de acceso de un Estado miembro.

Otros muchos asuntos económicos han de nego-ciarse, además de las relaciones comerciales. El sec-tor servicios es mayor que el de bienes y da lugar a intercambios considerables. Se trata de un sector muy variado, que incluye los servicios financieros, legales, contables, de transporte, audiovisuales, energéticos… sujeto a barreras regulatorias en sus intercambios. En las complejas negociaciones, el Reino Unido plantea peticiones como el reconocimiento mutuo continuado de los títulos profesionales o una mayor facilidad que en otros acuerdos para la movilidad relacionada con viajes profesionales. Otras peticiones, como lograr una equivalencia generalizada para sus servicios financie-ros, seguir prestando servicios entre dos puntos inte-riores del mercado único, o prestar servicios desde su territorio al continente sin presencia física en este, pare-cen excesivas.

La UE-27 habría querido mantener una estre-cha colaboración con el Reino Unido, más allá de lo económico, también en materias de seguridad y jus-ticia, defensa y asuntos exteriores, dada la comuni-dad de valores y el peso británico en esos campos. Sin embargo, la negativa británica a conceder ningún papel al TJUE, e incluso la reticencia a comprometerse con el Convenio Europeo de Derechos Humanos, difi-culta el necesario intercambio de datos que está en la base de la colaboración policial y judicial. En defensa y asuntos exteriores, el Reino Unido no desea institu-cionalizar las relaciones y prefiere evaluar cada posi-ble colaboración individualmente en el futuro, sin otro criterio que sus propios intereses.

Para que sea posible alcanzar un acuerdo en el corto tiempo disponible, incluso uno muy básico, será preciso que haya modificaciones importantes en las posturas negociadoras, lo que no está garantizado. Ni siquiera en cuanto a la gobernanza del posible acuerdo existe consenso.

Tanto la falta de acuerdo, como la firma de uno que dé lugar a continuas disputas y represalias, podría



provocar un progresivo distanciamiento entre el Reino Unido y la UE-27.


Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica 2019/C 384 I/01. Diario Oficial de la Unión Europea.

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https://www.gov.uk/government/publications/the-uks-approach-to-the-northern-ireland-protocol



El Informe Trimestral de Competitividad son estadísticas que elabora la Secretaría de Estado de Comercio a partir de los datos suministrados por Aduanas. Son estudios que representan una radiografía completa del sector, tanto del trimestre como del acumulado del año. Exportaciones e importaciones se clasifican de acuerdo a múltiples criterios analizándose por sectores económicos, lugares geográficos o comunidades autónomas.

INFORME TRIMESTRAL DE COMPETITIVIDAD


Accesible enhttps://www.mincotur.gob.es/es-es/GabinetePrensa/NotasPrensa/2020/Paginas/20200811-indice-tenden-cia-competitividad.aspx

Informe Trimestral de Competitividad

Segundo trimestre de 2020

https://www.mincotur.gob.es/es-es/GabinetePrensa/NotasPrensa/2020/Paginas/20200811-indice-tendencia-competitividad.aspx




Lara Lázaro Touza* Gonzalo Escribano Francés** Virginia Crespi de Valldaura***

TRANSICIÓN ENERGÉTICA Y GOBERNANZA CLIMÁTICA EN TIEMPOS DE PANDEMIALa pandemia del COVID-19 ha alterado las expectativas acerca de la transición energética, acentuando las tendencias subyacentes previas a la misma. La gobernanza climática también se ha visto afectada por el COVID-19 en un año clave para elevar la ambición. Aunque la prioridad de gobiernos y ciudadanos sea la lucha contra el virus, este cambio radical en el contexto a corto plazo no debe distraer de los retos que plantean la transición energética y la gobernanza climática a medio y largo plazo.

Energy transition and climate governance in times of pandemic

The COVID-19 pandemic has altered the expectations regarding the energy transition, enhancing pre-existing trends. Climate governance has also been affected by COVID-19 in a key year for increasing ambition. While the priority of governments and citizens is the fight against the coronavirus, the radical change in the short-term context should not distract us from the challenges brought about by the energy transition and climate governance in the medium and long term.

Palabras clave: transición energética, COVID-19, gobernanza climática.Keywords: energy transition, COVID-19, climate governance. JEL: Q20, Q35, Q40, Q54.

* Programa de Energía y Clima, Real Instituto Elcano. Profesora de Teoría Económica del Centro de Enseñanza Superior Cardenal Cisneros (adscrito a la UCM). Contacto: [email protected]

** Programa de Energía y Clima, Real Instituto Elcano. Profesor Titular de Economía Aplicada, UNED. Contacto: [email protected]

*** Programa de Energía y Clima, Real Instituto Elcano.Contacto: [email protected] presente artículo traduce y actualiza parte de un documento de

trabajo y un comentario publicado por el Real Instituto Elcano con las siguientes referencias:

Escribano, G., & Lázaro, L. (2020). Oil markets, energy transition, climate governance and COVID-19: the short, the medium and the long term. Real Instituto Elcano (article WP 6/2020 – 22/04/2020).

Lázaro, L. y Escribano, G. (2020). Desde España para Europa: propuestas para una recuperación verde a la crisis del COVID-19. Real Instituto Elcano (comentario 17/2020 - 18/5/2020).

Versión de septiembre de 2020.https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7101

https://especiales.realinstitutoelcano.org/coronavirus/

https://especiales.realinstitutoelcano.org/coronavirus/?lang=en




http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_en/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_in/zonas_in/climate-change/wp6-2020-escribano-lazarotouza-oil-markets-energy-transition-climate-governance-and-covid-19-short-medium-and-long-term



http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/cambio-climatico/comentario-lazaro-escribano-desde-espana-para-europa-propuestas-recuperacion-verde-crisis-covid-19

http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/cambio-climatico/comentario-lazaro-escribano-desde-espana-para-europa-propuestas-recuperacion-verde-crisis-covid-19

https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7101

Lara Lázaro Touza, GonzaLo Escribano Francés y VirGinia crEspi dE VaLLdaura


1. Introducción

La crisis del coronavirus ha transformado completa-mente el contexto global, y los ámbitos de la energía y el clima no han sido una excepción. Se ha apuntado que la crisis del coronavirus nos ha situado «en una situación de incertidumbre radical, que además puede alargarse en el tiempo» (Steinberg, 2020). En cierta medida, este análisis puede entenderse como una enmienda casi a la totalidad de las conjeturas sobre la posible evolución de los ámbitos de la energía y la lucha contra el cambio climático realizadas a princi-pios de año. Casi, pues si bien el panorama a corto plazo ha mutado al ritmo del virus, los retos de la tran-sición energética y la lucha contra el cambio climático permanecen inalterables (Escribano, 2020; Lázaro, 2020). El artículo reflexiona sobre las distintas fases de la respuesta a la crisis del COVID-19: la respuesta inmediata a la crisis sanitaria y el impacto de esta sobre el sector energético y la gobernanza climática; la contención a corto y medio plazo de la crisis y las sendas que el sector energético ofrece para la recupe-ración económica; y la transformación del modelo eco-nómico en el más largo plazo, pero con implicaciones inmediatas. El artículo concluye con unas reflexiones preliminares sobre el papel de las políticas energética y climática en esos tres horizontes temporales.

2. La transición energética y COVID-19: tendencias globales, la UE, EE UU y China

Tendencias globales

Del corto al medio plazo, uno de los riesgos más cita-dos de la pandemia de COVID-19 para el sector energé-tico es su impacto sobre el sector de las energías reno-vables y, en consecuencia, sobre el ritmo de la transición energética. La caída de los precios del gas y del petróleo podría hacer perder competitividad-precio a las energías renovables, y desincentivar la inversión en las mismas por parte de los gobiernos y del sector privado a nivel

global y regional. La evolución del precio de los derechos de emisión del CO2 en la UE ilustra este desincentivo. El Gráfico 1 muestra cómo el precio de los derechos se hundió y luego rebotó, pasando de 25,59 euros a fina-les de febrero a 15,24 euros a mediados de marzo para luego subir a 29,23 euros el 9 de julio de 2020, acer-cándose a los 30,5 euros de finales de junio de 2008 y superando los 29,03 euros de finales de julio de 2019. Esta caída de marzo de 2020 sin duda supuso un desin-centivo a la reducción de emisiones. Sin embargo, cabe esperar que la reforma del régimen de comercio de dere-chos de emisión de la UE y la introducción en el 2019 de la reserva de estabilidad de mercado limiten una caída duradera del precio del CO2.

Además de esta distorsión de los incentivos econó-micos que afecta a la transición energética, la propia crisis sanitaria y económica corre el riesgo de distraer a los gobiernos, en cuyas agendas será complicado priorizar cualquier otro tema. Pueden generarse así retrasos administrativos y políticos, además de una mayor competencia por captar partidas del presu-puesto. A nivel global, el comportamiento de los mer-cados de capitales en lo relativo a la financiación de inversiones en energías renovables será una de las variables a observar de cerca para poder comprender el impacto de la pandemia en la transición ecológica. A ello se une la posible ralentización (o disrupción), en principio temporal, de la cadena de suministro glo-bal de las renovables (Temple, 2020). La importancia de China en su cadena de valor ha tenido un impacto especialmente importante sobre el sector renovable en todo el mundo, con el consiguiente riesgo aña-dido de retrasos en la ejecución de los proyectos (Hallack & Yepez, 2020).

Aunque se espera que el impacto de la pandemia sea comparativamente menor en las energías reno-vables que en las energías fósiles, pueden anticiparse varios efectos negativos a corto plazo. Así, son pre-visibles retrasos en el lanzamiento de nuevas subas-tas. Dichas subastas han supuesto un aumento signi-ficativo en la inversión a unos precios cada vez más

Transición energéTica y gobernanza climáTica en Tiempos de pandemia


competitivos frente a la generación de energía eléc-trica con hidrocarburos y con energía hidráulica. Otro riesgo potencial es el descenso a corto plazo de la financiación para nuevos proyectos renovables, que dependerá mucho de la duración de la crisis sanita-ria y de los recursos que consuma, así como de su impacto sobre la demanda eléctrica. Las empresas de renovables también afrontan un mayor riesgo si los acuerdos de venta de electricidad, Power Purchase Agreements (PPAs), están fijados en monedas loca-les que pueden verse afectadas por devaluaciones o si el comprador es una empresa pública con pro-blemas financieros que pueda llegar a entrar en mora (Viscidi & Graham, 2020).

Teniendo en cuenta el contexto actual, la Agencia Internacional de la Energía (AIE) prevé una reducción de la instalación de potencia eléctrica renovable de un 13 % en 2020 en comparación con 2019, recuperán-dose en 2021 pero alcanzando un nivel un 10 % menor en comparación con las estimaciones previas a la cri-sis del COVID-19 para 2021 (IEA, 2020) (Gráfico 2).

Las empresas, por su parte, pueden retrasar las deci-siones de mitigación y adaptación al cambio climático, aun cuando su exposición al riesgo en esta materia se mantenga en esencia inalterado. Por ejemplo, a corto plazo, las aerolíneas europeas y el sector automovilís-tico están presionando a la Comisión para que retrase las reformas del régimen de comercio de derechos de emisión, que incluirían a los sectores difusos1, así como la revisión en 2021 de los objetivos de emisiones de los coches (Khan, 2020). Otros sectores también insisten en que se aplique el principio de neutralidad tecnológica en la investigación y el desarrollo, por ejemplo en lo que concierne a la captura y almacenamiento de carbono (CAC) y las soluciones de hidrógeno. Algunas indus-trias altamente contaminantes, como lo son la petro-química y la farmacéutica, están aprovechando para

1 Los sectores difusos son aquellos que no están sujetos al régimen de comercio de derechos de emisión e incluyen: el sector residencial, comercial e institucional (RCI), transporte, agricultura y ganadería, gestión de residuos, gases fluorados e industria no incluida en el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (EU ETS, por sus siglas en inglés).

GRÁFICO 1

EVOLUCIÓN DEL PRECIO DE LOS DERECHOS DE EMISIÓN EN LA UE, 2008-2020 (En €/EUA)

NOTA: Periodo que comprende del 07.04.2008 al 09.07.2020.FUENTE: EMBER, Carbon Price viewer. https://ember-climate.org/carbon-price-viewer/

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https://ember-climate.org/carbon-price-viewer/



resaltar lo mucho que están contribuyendo a la lucha contra la pandemia del COVID-19 a base de producir productos de plástico (mascarillas desechables, guan-tes y otros equipos de protección) y medicinas.

Los consumidores también pueden alterar sus prefe-rencias en respuesta a la crisis y priorizar lo económico por encima de lo ambiental, por ejemplo, a base de limitar sus inversiones en eficiencia energética y en vehículos eléctricos, sobre todo si la caída en el PIB2 y el aumento en las tasas de desempleo persisten y/o se vuelven más pronunciados. Algunos ministros de finanzas han expre-sado sus dudas sobre si un paquete de estímulo verde podría implementarse lo bastante rápido como para ser un instrumento clave de recuperación económica, y no solo una herramienta más (aunque de gran importancia).

2 Todavía es pronto para anticipar el impacto de la crisis del coronavirus sobre el crecimiento y el empleo. Según las últimas estimaciones del Gobierno, el PIB de España puede reducirse en un 9,2 % en 2020 (Ministerio de Hacienda, 2020), estimaciones que el FMI fija en -12,8 % (IMF, 2020), ambas dentro del rango de estimaciones del Banco de España (Banco de España, 2020).

Sin embargo, otros ministros de finanzas como Olaf Scholz en Alemania han mostrado su apoyo a los paque-tes de estímulo verdes como respuesta a la crisis del COVID-19 (Parkin, Wilkes & Carr, 2020).

De manera tal vez contraintuitiva, la caída de precios de los combustibles fósiles y unas respuestas de política económica y energética adecuadas a la crisis del coro-navirus pueden favorecer la transición energética y a los sectores de la economía verde en su conjunto (Ontiveros, 2020). Sobre todo porque, como muestran las encuestas, la sostenibilidad y los valores ecológicos están cada vez más arraigados en Europa (Comisión Europea, 2019a; Poortinga et al., 2018) y en España (Lázaro, Enríquez & Escribano, 2019). Esas actitudes ambientales pue-den reducir en parte el atractivo que ofrecen unos pre-cios más bajos de los combustibles fósiles para buena parte de los consumidores y limitan el espacio de las polí-ticas energéticas gubernamentales y de las empresas, primando los denominados criterios ESG (Environmental, Social and Governance) (Morrow & Ma, 2020). De hecho, los análisis de HSBC indican que las acciones de las

GRÁFICO 2

INCREMENTOS DE CAPACIDAD INSTALADA ELÉCTRICA PROCEDENTE DE FUENTES RENOVABLES, 2007-2021

(En GW)

FUENTE: International Energy Agency (IEA) (2020, p. 7).

■ China ■ Europa ■ EE UU ■ India ■ Japón ■ Brasil ■ Resto del mundo

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Actual Pronóstico



empresas que apuestan por criterios ESG han tenido un mejor comportamiento en bolsa durante la primera ola del COVID-19 que aquellas empresas que no apuestan por seguir criterios ESG (Paun, 2020). Asimismo, la mayoría (65 %) de los ciudadanos a nivel global apoya una recu-peración «verde» según una encuesta reciente realizada (Ipsos, 2020a) (Gráfico 3).

Por otro lado, la caída de precios del gas y del petró-leo supone una gran oportunidad para eliminar los sub-sidios o aumentar los impuestos a los combustibles fósi-les sin elevar los precios finales. Se evitaría así desatar la ira de los ciudadanos afectados, como ha ocurrido en los últimos meses en Ecuador, Irán, Brasil y Francia, entre otros países. Según la Agencia Internacional de la Energía, los subsidios a los combustibles fósiles han continuado aumentado en los últimos años hasta alcan-zar los 400.000 millones de dólares en 2018, y el 40 % de ellos se destinan a abaratar los productos del petró-leo, no siempre de la forma más eficiente ni progresiva (Matsumara & Adam, 2019). Es cierto que, por razones tanto económicas como sociales, los gobiernos querrán

pensárselo dos veces antes de elevar impuestos en el corto plazo. Sin embargo, es posible que eliminar los subsidios a los combustibles fósiles de forma gradual sea una forma relativamente sencilla (y aceptable polí-ticamente) de internalizar las externalidades causadas por las emisiones de gases de efecto invernadero.

Además, a diferencia de reducciones en los precios de los combustibles fósiles del pasado, la industria renovable está bien consolidada, ha atraído a inversores grandes y pequeños, y cuenta con el favor del sector financiero. Por el contrario, las inversiones fósiles han perdido atractivo, corren el riesgo de convertirse en activos varados y esta-rán sometidas a taxonomías3 que serán (con toda proba-

3 La taxonomía de la UE es una clasificación de actividades que contribuyen de manera positiva a la consecución de objetivos ambientales, incluidos los objetivos climáticos. El objetivo de la taxonomía es ayudar a inversores y empresas a hacer la transición hacia una economía descarbonizada, resiliente y eficiente en el uso de recursos, evitando así los recursos varados (stranded assets). En la actualidad, dicha taxonomía incluye 70 actividades de mitigación y 68 actividades de adaptación al cambio climático. En el futuro se esperan revisiones a la taxonomía y un aumento en la exigencia de los criterios de alineación de las inversiones con la taxonomía (EU Technical Expert Group on Sustainable Finance, 2020).

GRÁFICO 3

APOYO A UNA RECUPERACIÓN «VERDE» POS-COVID-19

FUENTE: IPSOS (2020a).

■ Totalmente a favor / tienden a estar a favor ■ Totalmente en contra / tienden a estar en contra

65818080

66646363626160

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2726

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MundoIndia

MéxicoChina

EE UUAlemaniaAustralia

Reino UnidoRusia

CanadáEspañaFrancia

JapónItalia

Brasil



bilidad) crecientemente restrictivas, lo cual puede limitar el acceso a la financiación de sus actividades más conta-minantes. La realidad del mercado energético ha mutado, y ahora la mejor estrategia de inversión ante la bajada de los precios del petróleo y del gas ya no es reducir la expo-sición a las renovables, sino precisamente aumentarla (Cohan, 2020). Eso es justo lo que están haciendo muchas compañías petroleras europeas en los últimos meses. De hecho, el hundimiento de los precios del petróleo y del gas ha aumentado la percepción de riesgo del sector para los inversores, que pueden preferir la estabilidad que ofrecen unas tecnologías renovables adecuadamente reguladas (Vetter, 2020). El mayor riesgo para las renovables en la era pos-COVID-19 se deriva de las caídas esperadas del PIB, de aumentos en las tasas de desempleo, y de cómo de predecible sea la legislación, y no tanto en el encareci-miento de los precios relativos (Stromsta, 2020).

La especificidad de la crisis del coronavirus debe también ser tenida en cuenta. Está por ver cómo puede evolucionar la pandemia en los próximos meses y hasta qué punto puede cambiar las actitu-des y formas de vida de las sociedades afectadas. La generalización del teletrabajo, por ejemplo, puede per-sistir más allá de la emergencia sanitaria y fomentar nuevos modelos empresariales y de movilidad, tanto domésticos como internacionales (Demertzis et al., 2020). Este es un cambio que, de producirse, ayuda-ría a reducir las emisiones del sector del transporte, uno de los sectores que más contribuyen a las emi-siones de gases de efecto invernadero y que son más difíciles de descarbonizar. Por otro lado, se corre el riesgo de que la crisis del coronavirus afecte negativa-mente a los modelos de movilidad públicos y colabora-tivos/compartidos, por lo menos a corto plazo.

Sin embargo, comportamientos tan arraigados como el uso del vehículo privado son complejos de modificar, siendo imprescindible no solo cambios en la planifica-ción urbana, cambios en los usos y costumbres en las empresas y empleados, la disponibilidad de medios de transporte públicos y de bajas emisiones, sino también cambios educativos y culturales que requerirán tiempo

(Cass & Faulconbridge, 2016). Además, factores como el llamado face-to-face buzz4, analizados hace más de tres lustros por Storper y Venables (2004), entre otros, pueden limitar el alcance de las medidas de distancia-miento, una vez pase la crisis.

Lo que sí puede acelerarse, sin embargo, es la elec-trificación de la movilidad. El petróleo barato supone, en principio, una amenaza para el coche eléctrico; no obstante, sus ventas cada vez tienen más que ver con regulaciones que no van a desaparecer. En Europa, China o California, por ejemplo, se han fijado un máximo de emisiones del parque automovilístico y fechas límite de venta de vehículos con motor de combustión interna (VMCI). Dinamarca, Francia, Alemania, Irlanda, Países Bajos, Noruega, Portugal, Eslovenia, España, Suecia y Reino Unido han dejado clara su intención de prohibir la venta de los VMCI entre el 2030 y el 2040 (Mileu, 2020), siguiendo las propuestas de la UE. Fuera de Europa, países como Egipto, la India, Israel y Sri Lanka (Coltura, s. f.), entre otros, están conside-rando propuestas parecidas. China también está con-siderando prohibir los VMCI en algunas regiones, una medida que, según el Ministerio de Industria, podría extenderse a todo el país (Reuters, 2019).

Tampoco se va a revertir la caída de precios de las baterías, por lo que una vez que el coche eléc-trico alcance la paridad de precios de venta, alrede-dor de 2023 según estimaciones de Bloomberg New Energy Finance (BNEF, 2019), será más competi-tivo, independientemente del precio de los combusti-bles fósiles: el precio de las baterías, no el del petró-leo, será entonces el vector determinante (además de la disponibilidad de puntos de recarga para vehí-culos eléctricos) a la hora de decidir si comprar un vehículo eléctrico. Por otro lado, no parece probable que las enormes inversiones en la electrificación de su

4 Se argumenta que el contacto cara a cara es especialmente importante en situaciones en las que la información es imperfecta, el contexto es cambiante y para el desarrollo de actividades creativas ya que el contacto personal aumenta, entre otros, el aprendizaje, la socialización y la motivación (Storper & Venables, 2004).



oferta realizadas por la industria automovilística vayan a cambiar por las oscilaciones temporales del pre-cio del petróleo. La apuesta de la industria es a largo plazo y la electrificación de la movilidad parece impa-rable (Millán Lombrana, Shankleman & Rathi, 2020).

El caso del coche eléctrico muestra la relevancia de las políticas públicas, que no solo deben mante-nerse, sino intensificarse, para potenciarlo. La clave del impacto del coronavirus sobre la transición ener-gética está en las políticas para contrarrestar sus efec-tos económicos y sociales. Es bien conocida la reco-mendación de Rahm Emanuel, asesor del presidente Obama, sobre la importancia de no desaprovechar una buena crisis. Se refería tanto a las crisis del petróleo de los años setenta como a la Gran Recesión, apuntando que en ambas había que aprovechar la ocasión para impulsar nuevos modelos económicos, en especial energéticos, que no estuviesen basados en el petróleo barato. Asimismo se ha argumentado que la actual cri-sis ofrece la oportunidad para construir un capitalismo diferente, aprovechando un mayor papel del Estado para condicionar el apoyo público a una reconversión a la economía verde y la descarbonización de los sec-tores que soliciten dicho apoyo (Mazzucato, 2020).

En el mismo sentido se ha manifestado el director de la Agencia Internacional de la Energía, Fatih Birol, para quien «las energías limpias deben estar en el corazón de los planes de estímulo económico» de los gobiernos. A diferencia de otros posibles estímulos, aquellos dirigidos a las tecnologías energéticas bajas en carbono, a infraestructuras para su integración y a mejorar la eficiencia energética, pueden tener impac-tos positivos tanto a corto como a largo plazo (Birol, 2020). De hecho, una de las lecciones de la crisis debería ser la importancia de alcanzar un desarrollo sostenible (Tocci, 2020). Pero, además de los estímu-los, también pueden instrumentarse otras medidas fis-cales: al igual que la caída de los precios del petróleo y del gas permiten reducir los subsidios a los combusti-bles fósiles, la caída de los precios del CO2 ofrece una oportunidad para gravar las emisiones. Dada la actual

situación de limitada movilidad, podría revisarse la fis-calidad también en el sector transporte sin penalizar en exceso a los ciudadanos, si bien será necesario prestar particular atención a los consumidores vulne-rables (Plumer & Fountain, 2020).

La transición pos-COVID-19 en la UE, EE UU y China

La UE espera salir de la crisis del COVID-19 refor-zando su papel de líder direccional. La alineación de valores e intereses en materia de transición energé-tica se refuerza en el contexto pospandemia, si bien la implementación del Pacto Verde Europeo como uno de los ejes fundamentales de la Comisión dependerá en parte del comportamiento del PIB, de las tasas de desempleo y los niveles de déficit y deuda de los Estados miembros. La alta dependencia energética de la UE (que importaba en 2018 un 58,2 % de su energía bruta, con una alta dependencia de Rusia), los com-promisos climáticos crecientemente ambiciosos, una legislación ambiental cada vez más exigente, la exis-tencia de hojas de ruta hacia la neutralidad en carbono (plasmadas, entre otros, en los Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima y las estrategias de descarbonización a largo plazo), y la capacidad histó-rica de desacoplar las emisiones del crecimiento eco-nómico, se combinan con tipos de interés histórica-mente bajos y paquetes de estímulos sin precedentes que brindan la oportunidad de sentar las bases para la transformación del modelo de desarrollo de la UE. No obstante, en concordancia con lo comentado a nivel global, en la UE es de esperar un retraso en la adop-ción de algunas medidas de política climática y ener-gética al estar los esfuerzos políticos y económicos centrados en la respuesta inmediata a las crisis, sani-taria, social y económica.

En concreto, en el ámbito regulatorio euro-peo, se esperaba que algunas de las iniciativas del Pacto Verde Europeo pudieran verse retrasa-das (Simón, 2020). A mediados de abril la Comisión

https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Energy_production_and_imports




Europea esperaba mantener los tiempos de adop-ción de la hoja de ruta para la estrategia renovada de finanzas sostenibles, el plan de la Comisión de revi-sar el objetivo de reducción de las emisiones de la UE para 2030 y su evaluación de impacto. Se espera-ban retrasos en otros ámbitos: el establecimiento del Pacto Climático Europeo (European Climate Pact), la revisión de la Directiva sobre la divulgación de infor-mación no financiera, la Estrategia «de la Granja a la Mesa» (adoptada a finales de mayo por la Comisión Europea), la Estrategia para una integración secto-rial inteligente, la Estrategia para energía renova-ble offshore, la Estrategia sobre Biodiversidad para 2030 (también adoptada a finales de mayo de 2020), el VIII Programa de Acción en materia de Medio Ambiente, la Estrategia de productos químicos para la sostenibilidad y la Estrategia para una movilidad sos-tenible e inteligente. Se esperaban también retrasos en la Estrategia de adaptación al cambio climático, la Estrategia forestal de la UE revisada, el empodera-miento de los consumidores para la transición verde, ReFuelEU Aviation —combustibles de aviación sos-tenibles— y FuelEU Maritime un Espacio Marítimo Verde Europeo. En algunos Estados miembros tales como Alemania, la crisis del coronavirus ya ha gene-rado un retraso de las decisiones relacionadas con el despliegue de energías renovables necesario para cumplir sus compromisos (Manuell, 2020), si bien se espera que el plan de recuperación alemán asigne alrededor de un tercio del paquete de estímulo total de 130.000 millones de euros a una salida «verde y resi-liente al futuro».

La negociación de la respuesta económica a corto y medio plazo a la crisis del COVID-19 por parte de la UE está aún por concluir. No obstante, es de esperar que tanto el próximo presupuesto de la UE (el Marco Financiero Plurianual 2021-2027, MFF, por sus siglas en inglés) de 1,1 billones de euros, como el nuevo instrumento temporal de recuperación (Next Generation EU), dotado con 750.000 millones de euros, sean más verdes que sus homólogos poscrisis

financiera de 2008. Así, se espera que del total del MFF y del instrumento Next Generation EU se des-tine un 30 % a proyectos con impacto positivo para el clima, encaminados a conseguir la neutralidad cli-mática en 2050, estén alineados con el Acuerdo de París y se guíen por los objetivos marcados en el Semestre Europeo y por los pilares del Pacto Verde Europeo —digitalización y transición hipocarbónica— (European Council, 2020). Además, la recientemente publicada taxonomía, un «diccionario» de aquellas actividades con impacto positivo en el cambio climá-tico, podría servir de guía para unos paquetes de estí-mulos inéditos, en pro de la alineación de los flujos financieros con los objetivos climáticos, como esta-blece el artículo 2.1.c. del Acuerdo de París.

De hecho, el Pacto Verde Europeo proporciona una guía para los estímulos económicos alineada con los intereses y los valores europeos. Algunos Estados miembros se precipitaron a exigir a la Comisión Europea que abandonara el Pacto Verde y se concen-trara en combatir el coronavirus (Euractiv, 2020), sin darse cuenta de que precisamente dicho pacto puede ser uno de los mecanismos más efectivos, a corto y medio plazo, para contrarrestar los efectos económi-cos de la pandemia. Los Estados miembros opuestos al Pacto Verde no deberían poder conseguir su para-lización con el argumento de centrarse únicamente en la respuesta al coronavirus. En cambio, los países mediterráneos de la UE, que se encuentran entre los más afectados en términos sanitarios y económicos, pueden beneficiarse de manera significativa de una aceleración de la transición energética, lo que a su vez redundaría en una mayor contribución por su parte a alcanzar la neutralidad climática europea en 2050.

Así, lejos de constituir una rémora para la transición energética y un revés para el Pacto Verde Europeo, la crisis del coronavirus ofrece una oportunidad para profundizar en ambos. Los efectos positivos del Pacto Verde Europeo no solo se notarán a corto plazo, sino también en el futuro. Si hay Estados miembros en la UE que no quieren avanzar en la descarbonización y



no creen en esta estrategia de recuperación econó-mica, basta con que renuncien a los estímulos euro-peos adoptados en la lucha contra el COVID-19 y que pueden canalizarse a través del Pacto Verde Europeo.

En EE UU, como cabía esperar, la Administración Trump ha reaccionado en sentido diametralmente opuesto a la UE. Ha activado las políticas para rescatar al fracking y ha relajado las normas medioambientales a base de permitir que sean las propias compañías las que decidan si se ven capaces de cumplirlas en el con-texto actual (Friedman, 2020). EE UU también ha rela-jado los objetivos de emisiones para los vehículos y las medidas para mejorar la eficiencia en el uso de com-bustibles. Trump ha relajado además las medidas para limitar las emisiones procedentes de la producción de energía eléctrica y los estándares relativos a contami-nación del aire por partículas finas. Esto solo creará un mayor daño medioambiental con el que habrá que lidiar una vez finalizada la crisis del COVID-19. Sin embargo la elección de un presidente demócrata en noviembre de 2020 podría suponer que EE UU revierta las medi-das de la Administración Trump, apueste por la transi-ción energética y plantee limitaciones al fracking.

China es otro foco de preocupación, si la senda esco-gida para su recuperación económica consiste en apro-vechar los bajos precios de gas y petróleo para impul-sar sectores intensivos en hidrocarburos y emisiones (Meidan, 2020). Las señales provenientes de China relativas al tipo de salida de la crisis del COVID-19 son, por el momento, ambiguas. Históricamente China ha antepuesto el crecimiento económico a la protección ambiental, si bien es cierto que a partir de su XI Plan Quinquenal, el medioambiente, la transición hacia una economía de menores emisiones y la apuesta por las energías renovables ha ido ocupando un espacio cada vez mayor en las políticas públicas en materia ener-gética. Es más, en la última década China ha sido el mayor inversor a nivel global en energías renova-bles, 758.000 millones de euros entre 2010 y media-dos de 2019 (Frankfurt School-UNEP, 2019), aunque su proyecto de la Franja y la Ruta está todavía lejos de

alinearse con los objetivos climáticos planteados en el Acuerdo de París (Esteban & Lázaro, 2020).

Si bien China ha abandonado su objetivo de creci-miento económico para 2020 por primera vez en déca-das, y ha anunciado que apostará por la modernización de su sector automovilístico, el 5G y las manufacturas «inteligentes», se podría esperar que las presiones regionales y de la industria intensiva en el uso de ener-gía limiten una salida a la crisis del COVID-19 completa-mente alineada con los objetivos del Acuerdo de París.

De hecho, la industria automovilística china ya ha pedido flexibilidad en las normativas de emisiones. Además, el Gobierno chino está eliminando restriccio-nes a la compra de coches, recortando impuestos a los coches pequeños e implementando otras medidas de apoyo a los vendedores de coches. Cabe añadir que el miedo al contagio en transporte público puede incre-mentar la demanda para el uso individual de coches, como se ha observado en China, donde ha subido la venta de coches pequeños (Ipsos, 2020b). Por otro lado, las autoridades chinas también han establecido subsidios para la compra de vehículos eléctricos para prevenir el aumento del CO2 y de otras partículas a medio plazo, y van a reintroducir los subsidios para los híbridos enchufables y los vehículos de pila de com-bustible hasta que estos puedan competir libremente con los vehículos de combustión interna.

Desde España para Europa: propuestas para una recuperación verde

En los próximos meses se adoptará el Marco Financiero Plurianual 2021-2027 de la UE, tras el acuerdo político del Consejo Europeo de julio de 2020, en el que se incluía también un instrumento temporal (2021-2024) de recuperación específico tras la crisis del coronavirus (Next Generation EU, NGEU) que asciende conjuntamente a 1,82 billones de euros (Consejo Europeo, 2020). En el nuevo marco Marco Financiero Plurianual se espera un papel importante para las estra-tegias de recuperación verde y el reforzamiento del



Pacto Verde Europeo. España es uno de los países que ha demandado esa dimensión verde de las propuestas de recuperación desde un contexto difícil por la situa-ción sanitaria, social y económica del país, pero más favorable desde la perspectiva de la política energética y climática española.

Los objetivos de España en materia de descarboni-zación son de los más ambiciosos de la UE (Comisión Europea, 2019b) si se tiene en cuenta el esfuerzo que debe hacer España desde 2017 hasta 2030. Los moti-vos de esta ambición se sustentan en los impactos esperados del cambio climático, ya que España es un «punto caliente» en lo que al cambio climático se refiere. En este sentido se esperan aumentos de los fenómenos meteorológicos extremos e impactos sig-nificativos en sectores como el turismo o la agricul-tura. Por otro lado, España cuenta con buen recurso renovable (por ejemplo, solar y eólico) y nuestra indus-tria renovable sigue estando entre las primeras a nivel mundial. Por último, nuestra gran dependencia energé-tica (74 % frente al 58,2 % de media de la UE) supone pagos elevados por combustibles fósiles importados (MITECO, 2020). Así, tanto los impactos del cam-bio climático como nuestros recursos, capacidades y dependencia energética apoyan una propuesta de descarbonización ambiciosa y justa.

La ambición de España en materia climática se refleja en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030, el documento de base que debe guiar las decisiones de inversión para la transfor-mación del modelo económico de España hasta 2030. Su objetivo es avanzar en la descarbonización y para ello hace especial énfasis en el ámbito energético, ya que es el sector que genera tres cuartas partes de las emisiones. La inversión requerida por el PNIEC es de 241.412 millones de euros desde 2021 hasta 2030, el 80 % de la cual provendría del sector privado. Algunas de las medidas clave del plan son:

● La transformación del sector eléctrico para que en 2030 el 74 % de la electricidad y el 42 % de la ener-gía final provenga de fuentes renovables. El objetivo

es alcanzar 161GW de potencia renovable instalada en 2030: 50GW de energía eólica, 39GW de solar fotovoltaica, 16GW de hidráulica, 9,5GW de bombeo y 7GW de solar termoeléctrica, si bien el PNIEC indica que la distribución por tecnologías dependerá de los costes relativos, entre otros factores.

● La renovación de edificios (envolvente térmica de 1,2 millones de edificios hasta 2030 y calefacción y Agua Caliente Sanitaria (ACS) de 300.000 edificios al año hasta 2030), aunque hay problemas por solventar, pues nunca hemos sido capaces de llevar a cabo una renovación a semejante escala y hay que buscar fór-mulas aceptables para financiarla.

● Respecto al transporte, el objetivo es alcanzar 5 millones de vehículos eléctricos en 2030. Aunque, como ya hemos mencionado, se espera que el coche eléctrico alcance la paridad de precios de venta entre 2023 y 2024, estas cifras pueden resultar optimistas y hay que contar con la aprobación de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética para poner en mar-cha la red de recarga en todo el territorio.

En este doble contexto español de dificultades econó-micas y claras oportunidades de salida verde de la crisis, cabe plantearse qué tipo de propuestas podría aportar España para contribuir simultáneamente a su recupera-ción económica y al Pacto Verde Europeo. Según un aná-lisis recientemente publicado por Hepburn et al. (2020), en el que se analizan 700 políticas de estímulo propues-tas o adoptadas desde 2008 y se presentan los resul-tados de una encuesta a 231 expertos que trabajan en bancos centrales y ministerios de finanzas, se destaca que entre las medidas que generan un mayor impacto positivo para el clima y mayor efecto multiplicador a largo plazo se incluyen: la inversión en energías renovables y en infraestructuras limpias, la inversión en I+D (en gene-ral y enfocada a la descarbonización) y la inversión en educación (Hepburn et al., 2020).

Además, como indicábamos, la opinión pública española es claramente favorable a apoyar una salida «verde» a la crisis del COVID-19, lo cual se sustenta en una creciente preocupación por el cambio climático.

https://www.miteco.gob.es/images/es/pnieccompleto_tcm30-508410.pdf




Según el último Barómetro del Real Instituto Elcano, la lucha contra el cambio climático es la primera priori-dad en materia de política exterior para los españoles, la mayoría de los cuales piensa que estamos ante una emergencia climática (61 %) o en una situación grave en relación con el cambio climático (31 %) (Real Instituto Elcano, 2020). Así, cuando se pregunta a los españoles por las partidas presupuestarias que deben incremen-tarse en el próximo presupuesto europeo 2021-2027, los españoles revelan su prioridad por invertir más en ciencia y tecnología, y en energías renovables, segui-das por la política agraria y el apoyo a las regiones menos desarrolladas de la UE (Gráfico 4).

En paralelo, una parte significativa de la comunidad empresarial, a través del Grupo Español de Crecimiento Verde, que representa casi la mitad del IBEX 35, apoya firmemente una estrategia de salida verde a la crisis del COVID-19 en una declaración publicada recien-temente (Grupo Español para el Crecimiento Verde, 2020). Los partidos políticos, por su parte, con la única

excepción de VOX, tienden a estar razonablemente ali-neados (para los estándares políticos españoles) res-pecto a la necesidad de promover una salida verde a la crisis del coronavirus. Al igual que los partidos de coalición del Gobierno, Partido Popular y Ciudadanos firmaron la Alianza Europea para la Recuperación Verde promovida por Pascal Canfin, presidente de la Comisión de Medio Ambiente del Parlamento Europeo (Green Recovery Alliance, 2020).

En consecuencia, parece oportuno que España plantee propuestas ambiciosas de recuperación verde para Europa, que incluirían los siguientes elementos:

● Primero, sería necesario contar con nuevos aná-lisis que permitan priorizar las inversiones propues-tas en el PNIEC, que actualicen los datos económicos pos-COVID-19 y utilizando dicho plan como una herra-mienta clave de la recuperación económica alineada con nuestros compromisos climáticos. Sería necesario establecer un diálogo con el sector privado para deter-minar si ese 80 % de inversión proveniente del sector

GRÁFICO 4

PREFERENCIAS PARA EL PRESUPUESTO EUROPEO. ÁREAS EN LAS QUE LA UE DEBE INVERTIR MÁS (En % personas que quieren aumentar el gasto)

NOTA: N = 1.000.FUENTE: Real Instituto Elcano (2020, p. 18).

86 8680 75

2920

0

1020

3040

5060

70

8090

100

Ciencia ytecnología

Energíasrenovables

Política agraria Apoyo a lasregiones más

pobres de la UE

Política exterior Defensa



privado contemplado en el PNIEC sigue siendo facti-ble en el nuevo contexto de la crisis del COVID-19, o si incluso pudiera aumentarse por parte de algunos secto-res y empresas. También sería importante proporcionar un marco regulatorio adecuado para el despliegue de las renovables, incluyendo las subastas para las diferentes tecnologías (Mora et al., 2017).

● Segundo, debe asegurarse una salida verde a la crisis de suerte que las inversiones se centren en aque-llos sectores con mayor potencial de creación de empleo a corto plazo, con mayor impacto en la reducción de emi-siones y con mayor efecto multiplicador a largo plazo. En este sentido, el Grupo de Expertos Técnicos en Finanzas Sostenibles (TEG) de la Comisión Europea ha desarrollado tres herramientas entre 2018 y 2020 con el fin de ayudar a guiar las inversiones tanto de gobiernos como del sector privado, y que pueden servir de guía en la salida del COVID-19 (Ecopost, 2020): la Taxonomía Sostenible (EU Technical Expert Group on Sustainable Finance, 2020), el estándar de Bonos Verdes (Comisión Europea, 2019c) y los índices de referencia de Transición

Climática y Alineados con París (EU Technical Expert Group on Sustainable Finance, 2019). Según la litera-tura académica (Hepburn et al., 2020) y nuestro PNIEC, esto supondría apostar por invertir en el despliegue de renovables, con la priorización que indiquen los nue-vos análisis del PNIEC, si los hubiere. También supon-dría implementar los objetivos de mejora de la eficiencia energética en edificios, impulsando el sector de la cons-trucción sostenible.

● Tercero, debería trabajarse para consolidar la elec-trificación del transporte en el nuevo contexto. También debe apostarse por establecer zonas de bajas emisio-nes en las ciudades que mejoren la calidad del aire, que aporta importantes beneficios colaterales para la salud de los ciudadanos, además de contribuir a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (medida que cuenta además con un fuerte apoyo ciudadano, como se observa en el Gráfico 5). Ello requeriría nuevas medidas de movilidad sostenible, incluyendo mejores infraestructuras de transporte público, el fomento de nuevos modelos de movilidad urbana, el despliegue

GRÁFICO 5

APOYO CIUDADANO A LAS RESTRICCIONES AL TRÁFICO EN EL CENTRO DE LAS CIUDADES, ESCALA 0-10

FUENTE: Real Instituto Elcano (2020, p. 26).

8

1 1 2 2

16

5

9

14

7

36

0

5

10

15

20

25

30

35

40

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Media: 7,2



de flotas sostenibles para el vehículo compartido, la peatonalización y más carriles bici.

● Cuarto, deberían establecerse criterios claros rela-tivos a la condicionalidad de las ayudas que eventual-mente puedan recibir los sectores y empresas intensi-vos en emisiones: transporte pesado, aviación, refino, química, acero, fertilizantes, cemento y cal, cerámica, papel, vidrio y metales no ferrosos, entre otros. Estos sectores deberían presentar planes de descarbonización con el objetivo de alcanzar la neutralidad en carbono en 2050. Deberían además indicar objetivos intermedios de descarbonización a 2030 y 2040. El progreso en la con-secución de estos objetivos debería ser evaluado perió-dicamente. Si los objetivos de descarbonización no se cumplieran se podría plantear que los gobiernos recupe-rasen la financiación vía participaciones en las empresas (Hepburn et al., 2020).

● Finalmente, los resultados del proyecto H2020 MUSTEC (Market Uptake of Solar Termal Electricity through Cooperation), en el que participa el Real Instituto Elcano, indica que España se convertiría en el mayor exportador de electricidad de origen renova-ble de la UE, si se cumplen todos planes de descarboni-zación de manera cooperativa entre Estados miembros. Para poder exportar esa electricidad, según las modeli-zaciones preliminares manejadas en el proyecto, nece-sitamos aumentar nuestra capacidad de interconexión hasta cerca de 25GW en 2030 y a 40GW a mediados de siglo. Esto supone multiplicar varias veces nuestra capa-cidad de interconexión actual con Francia. Sería nece-sario contar con la financiación suficiente para asegurar estas interconexiones si España aspira a exportar elec-tricidad renovable en base a sus ventajas comparativas naturales y empresariales (estáticas y dinámicas), y con-tribuir así a la recuperación económica de la UE y a cum-plir con sus objetivos de energía y clima.

3. Gobernanza climática

Retomando la reflexión inicial sobre las previsio-nes para 2020 en materia de clima (Lázaro, 2020), es

preciso resaltar que con la pandemia de COVID-19 se acentúan las dificultades en el proceso de gobernanza climática global y se hace más necesario que nunca, si cabe, escuchar a la ciencia. Tanto la pandemia cau-sada por el coronavirus como la emergencia climá-tica son crónicas de crisis anunciadas, y los paralelis-mos se han resaltado en círculos académicos. Si bien ambas tienen plazos de «incubación» muy distintos, días o semanas en el caso del coronavirus y siglos en el caso del cambio climático, ambas crisis ilustran el problema del crecimiento (de los contagios y de las emisiones) frente a unos medios (sanitarios o plane-tarios) limitados (Gardiner, 2020). Además, su resolu-ción pasa inexorablemente por seguir las recomenda-ciones científicas, a las que estamos haciendo caso tarde en el caso del coronavirus y que hemos ignorado en gran medida respecto al cambio climático.

Cheng et al. (2007) indicaban que los hábitos de consumo de especies exóticas eran una «bomba de relojería» que podía provocar una pandemia y que debíamos estar preparados. En 2020, el análisis de riesgos del Foro Económico Mundial situaba las enfer-medades infecciosas como el décimo riesgo a nivel global en términos de impacto, subrayando que ningún país del mundo estaba bien preparado para enfren-tarse a una pandemia como la que estamos sufriendo (WEF, 2020). Parece claro que la ventana de la pre-vención del COVID-19 se cerró y que la respuesta, que debiera ser global y simultánea, se está forjando en un momento de individualismo diacrónico.

La ciencia del clima, por su parte, lleva informando sobre las causas, las consecuencias y las políticas para limitar los peores impactos del cambio climá-tico al menos desde que en 1988 se creara el Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés). Sabemos, gracias al quinto informe del IPCC, que el cambio climá-tico está ocurriendo, que hay un componente antropo-génico claro y que tanto los ecosistemas como nuestras sociedades están sufriendo los impactos del cambio del clima. Sabemos, además, que la actual acción global

https://blog.realinstitutoelcano.org/en/ideology-and-support-for-climate-and-energy-transition-policies-in-spain/

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para frenar el cambio climático es claramente insufi-ciente para evitar sus impactos más severos.

El último informe científico presentado por varias organizaciones bajo el paraguas de la Organización de las Naciones Unidas, Unidos en la Ciencia 2020 (WMO, 2020a), nos recuerda que las concentraciones de gases de efecto invernadero continúan en ascenso, alcanzando su nivel más alto desde hace 3 millo-nes de años. Petteri Taalas, secretario general de la Organización Meteorológica Mundial, indicaba que el periodo 2016-2020 será, previsiblemente, el más cálido desde que existen registros. Taalas subrayaba también que si bien muchos aspectos de nuestra vida se han visto alterados por la pandemia, el cambio climático continúa, en esencia, inalterado (WMO, 2020b). Las emisiones y sus impactos siguen aumentando mien-tras ignoramos las advertencias de la ciencia.

En relación con el impacto del coronavirus en el cambio climático y en la contaminación del aire, la revista Nature publicaba un artículo en el que se indi-caba que las medidas para parar la pandemia han reducido temporalmente las emisiones de gases de efecto invernadero y la contaminación del aire (Callaway et al., 2020), que debilita el sistema respi-ratorio que ataca el coronavirus (Wu et al., 2020). No obstante, la reanudación de la actividad productiva, y la potencial vuelta a los patrones de consumo preco-ronavirus, limitarán previsiblemente este respiro tem-poral al clima.

Respecto a los efectos de la pandemia del COVID-19 y de las medidas de distanciamiento social sobre las respuestas al cambio climático, destacan los siguientes:

1) El impacto sobre el proceso de negociaciones climáti-cas, con el aplazamiento de la COP 26 de Glasgow y de la cumbre de biodiversidad (COP 15) de Kunming, China.

2) El impacto en el desarrollo de las herramientas de implementación del Acuerdo de París, es decir, en la legislación climática.

En el análisis sobre lo que podía esperarse de 2020, en el ámbito climático se destacaba que este

sería un año para el compromiso y la ambición (Lázaro, 2020). La labor de la diplomacia climática y el impulso político resultarían clave a la hora de acortar distancias entre compromisos y objetivos climáticos. Las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (Nationally Determined Contributions, NDCs) debían ser más ambiciosas que las presentadas en 2015 y las estrategias a largo plazo que nos comprometimos a presentar en 2020 debían conducirnos hacia la neu-tralidad climática, lo cual requeriría un capital político y una ambición sin precedentes.

Sin embargo, como no podía ser de otra manera, la pandemia causada por el coronavirus continúa aca-parando la atención de los gobiernos. En Italia, que está al frente de la pre-COP 26, la situación fue dra-mática durante la primera ola del coronavirus, mono-polizando la agenda política en el primer semestre de 2020. En el Reino Unido, que ostenta la presidencia de la COP 26, la organización de las acciones y de la agenda para la cita climática más importante desde París comenzaron con retraso (Harvey, 2020).

Así, la mayoría de los líderes políticos y negocia-dores climáticos acogieron el aplazamiento de la COP 26 con satisfacción, con la esperanza de que el año extra hasta la celebración de la próxima COP en noviembre de 2021 ayude a generar el capital político necesario para elevar la ambición climática. Además de consideraciones sanitarias, una de las razones por las cuales se recibió la noticia del aplazamiento de la COP 26 de manera positiva es que las restricciones a los viajes internacionales limitan necesariamente la labor de la diplomacia climática. Aunque parte de esta labor diplomática se esté llevando a cabo a dis-tancia, la presión de las distancias cortas que permi-ten las citas presenciales se diluye en los encuentros telemáticos.

Por otro lado, la retirada de EE UU del Acuerdo de París anunciada por Trump proporciona una opor-tunidad singular a China, posiblemente en tándem con la UE, para hacerse con un liderazgo climático que se encuentra fragmentado. La pandemia del

https://public.wmo.int/en/resources/united_in_science



COVID-19 limitó el apetito chino de liderazgo durante la primera mitad de 2020 debido al impacto económico del coronavirus, que se espera alcance una tasa de crecimiento del PIB en 2020 que, aun siendo positiva —en el entorno del 1 % según el IMF (2020)—, que-dará lejos del objetivo del 6,5 % incluido en su XIII Plan Quinquenal. Además, el aplazamiento de la COP 15 sobre biodiversidad que se iba a celebrar en China, así como de las reuniones preparatorias correspon-dientes (Convención sobre la Diversidad Biológica, 2020), y de la COP 26 podría retrasar la toma de deci-siones que actualmente son más urgentes que nunca (Pickard et al., 2020). También se aplazó la cumbre China-UE de Leipzig, en la cual se esperaba esceni-ficar un compromiso climático ambicioso por ambas partes de cara a la COP 26.

En el contexto actual, si la UE quiere influir en el aumento de la ambición en la segunda ronda de NDCs, tendrá que apoyar diplomáticamente las negociaciones sobre biodiversidad, en un momento en el que las pre-ocupaciones sobre el crecimiento económico dominan la narrativa sobre cómo salir del COVID-19, incluso a costa de no dar respuesta a la emergencia climática.

Para diseñar una respuesta eficaz y socialmente aceptable, los responsables políticos tendrán que incluir los vínculos entre la acción medioambiental (clima y biodiversidad) y la sanidad, subrayando los coimpactos de ambas en sus estrategias de negocia-ción. Esta respuesta también requerirá la inclusión del impacto social de la acción medioambiental, a tra-vés de Estrategias de Transición Justa. Los instru-mentos financieros verdes también serán clave a la hora de conseguir un equilibrio entre una respuesta a corto plazo a la crisis y la recuperación económica y transformación del modelo económico a medio y largo plazo a las cuales se comprometió la comunidad inter-nacional en el Acuerdo de París.

La UE, por su parte, ya ha enviado a la Secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) la comunicación sobre su estrategia de descarbonización a largo plazo.

Según esta, la UE se compromete a alcanzar la neu-tralidad climática a mediados de siglo en cumplimiento de los compromisos del Acuerdo de París (Presidencia Croata del Consejo Europeo, 2020). Además, se está tramitando la llamada Ley climática europea (Comisión Europea, 2020) como elemento esencial del Pacto Verde Europeo5 y se espera que el segundo NDC de la UE incluya un compromiso de reducción de emisio-nes del 55 % en 2030 con respecto a los niveles de emisiones de 1990, si el Parlamento Europeo y los Estados apoyan el objetivo presentado por Ursula von der Leyen en septiembre.

Al menos sobre el papel, las acciones de la UE parecen estar alineadas con sus compromisos climá-ticos. Sin embargo, hay dos temas que Europa tiene que abordar si de veras quiere tener un impacto signi-ficativo en el devenir climático global:

1) Animar a China a que eleve el nivel de ambi-ción de su Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC). Esto podría hacerse mediante un mayor apoyo diplomático a su agenda de biodiversidad, a la vez que se limita cualquier discusión a corto plazo sobre un impuesto al CO2 en frontera (Ministerio de Ecología y de Medio Ambiente de la República Popular China, 2019). También se debería proponer la creación de grupos de trabajo conjuntos pos-COVID-19 para ana-lizar posibles respuestas coordinadas que incluyan paquetes de estímulo verdes. El anuncio reciente de China en la Asamblea General de Naciones Unidas relativo a su compromiso de alcanzar la neutralidad en carbono en 2060 y adelantar el pico (máximo) en sus emisiones antes de 2030 es una señal esperan-zadora en este sentido6. No obstante, será necesario estar atentos a cómo se materializan estos anuncios en el próximo NDC chino y en su XIV Plan Quinquenal. Queda además pendiente el análisis y la implementa-ción de medidas para «reverdecer» la Franja y la Ruta

5 Debería tenerse en cuenta que en el momento de redacción del presente artículo la llamada Ley climática europea se encuentra en periodo de enmiendas.

6 Véase Mars y Planelles (2020).



(la gran estrategia de conectividad china) a través de la alineación de los flujos financieros con los objetivos climáticos (Esteban & Lázaro, 2020).

2) Acertar en el diseño de los mecanismos de implementación del Acuerdo de París, es decir, construir un marco legislativo climático que sea robusto. Este proceso tiene que incorporar el cono-cimiento científico como guía para la toma de deci-siones. A pesar de la insistencia por parte de la Comisión relativa a su independencia al proponer legislación basándose en la ciencia, su propuesta ini-cial para la llamada Ley climática europea adolecía de uno de los elementos clave de la arquitectura institucional para asegurar una regulación climática robusta: no incluía un comité científico independiente que proponga objetivos de reducción de emisiones de manera regular, que presente sus resultados al Parlamento y al Consejo, que evalúe el progreso logrado y exija responsabilidades a los gobiernos. No obstante, tras el voto del comité de Medio Ambiente del Parlamento Europeo de septiembre de 2020, se ha planteado la creación del mencionado comité científico independiente sobre cambio climático, pro-puesta que podría incluirse en la redacción final de la llamada Ley climática europea previsiblemente en diciembre de 2020 (Schulz, 2020).

En España, la declaración del estado de alarma tam-bién centró la atención y la acción del Gobierno durante la primera ola del COVID-19, como era de esperar. Aunque las iniciativas legislativas continuaron en el pri-mer periodo de confinamiento, se retrasó la tramitación parlamentaria de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética7, así como la presentación de la Estrategia a Largo Plazo para una Economía Española Moderna, Competitiva y Climáticamente Neutra en 2050.

En concordancia con lo ya apuntado para el caso europeo, es necesario reiterar la necesidad de dotar

7 Además de haberse presentado una enmienda a la totalidad al proyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética por parte de VOX que dilata aún más la tramitación parlamentaria.

a España de un comité científico independiente. Siguiendo las mejores prácticas, por ejemplo, del Reino Unido, dicho comité propondría objetivos intermedios de reducción de emisiones entre 2030 y 2050, evalua-ría la consecución de los objetivos de mitigación, adap-tación y financiación, y asistiría a las comunidades autónomas en el desarrollo y evaluación de sus planes de acción frente al cambio climático. Dicho comité cien-tífico podría mejorar el proceso de toma de decisiones del gobierno actual (y de los gobiernos futuros), requi-riendo respuestas motivadas a los informes de evalua-ción, proporcionando consistencia a las políticas guber-namentales, ayudando a avanzar en la Integración de la Política Ambiental (Environmental Policy Integration, EPI) o mainstreaming. Todo ello ayudaría a mejorar la transparencia y la legitimidad de las decisiones, contri-buyendo a elevar el debate público y respondiendo a la emergencia climática desde el conocimiento revisado por pares (Fankhauser et al., 2018).

4. Conclusiones

Aunque resulta complicado elaborar conclusiones y recomendaciones claras en el período de incertidum-bre radical en que nos encontramos, podrían plan-tearse las siguientes.

Estamos en una encrucijada política en la cual tenemos que decidir si queremos pensar estraté-gicamente y adoptar paquetes de estímulo verdes que puedan ayudarnos a maximizar la sexta ola de innovación (Silva & Di Serios, 2016), en concordan-cia con nuestros compromisos energéticos y climáti-cos a medio y largo plazo, o si queremos centrarnos exclusivamente en respuestas cortoplacistas, asu-miendo así que nuestro modelo económico actual es el mejor para el futuro. Si se pueden replicar experien-cias pasadas a la hora de aplicar planes de estímulo verde (por ejemplo, el caso de Corea del Sur después del 2008), y si queremos responder de forma eficaz a la emergencia climática a la vez que al COVID-19, los planes de estímulo verdes que existen globalmente, y



el Pacto Verde Europeo, nos ofrecerían una oportuni-dad única para aplicar objetivos y medidas como los incluidos en los NDCs a nivel global y en los PNIECs y las estrategias de descarbonización a largo plazo a nivel europeo, cuya rápida implementación también podría fomentar que los flujos financieros internacio-nales se alineasen con los objetivos de los Acuerdos de París.

En relación con el impacto de la pandemia del COVID-19 sobre la transición energética y el Pacto Verde Europeo, se concluye que, lejos de constituir un revés, ofrece una oportunidad para intensificar los esfuerzos de descarbonización. Una de las medidas de estímulo económico más claras que se puedan adop-tar hoy en Europa es acelerar la transición energética con un impulso adicional al Pacto Verde. Sus efectos positivos sobre la actividad pueden hacerse sentir a corto plazo, pero también prolongarse en el futuro con un cambio del modelo energético europeo. Aquellos Estados miembros de la UE que no quieran partici-par en esta estrategia económica contra los efectos del coronavirus pueden sencillamente renunciar a los estímulos canalizados a través del Pacto Verde. Sin embargo, hay quienes argumentan que los planes de estímulo verdes no son la única respuesta económica posible, especialmente a corto plazo. Argumentan que este énfasis en la transición energética tiene que medirse frente a otros objetivos de recuperación rela-cionados con el impacto sanitario y social de la crisis, así como al papel de las políticas macroeconómicas y otras políticas sectoriales.

Finalmente, el coronavirus ha irrumpido en el proceso de gobernanza climática en un momento crítico. La ciencia llama a aumentar la ambición, pero la atención política está centrada a corto plazo en luchar contra la pandemia. Además, se pierde el face-to-face buzz de la diplomacia climática en 2020 y se retrasan citas impor-tantes. Sin embargo, esta menor visibilidad del clima en la agenda política podría usarse para que se adopte legislación climática más robusta, en la UE y España, incluyendo comités científicos de cambio climático a los

que tengan que responder los gobiernos. Las reduccio-nes temporales en las emisiones de gases de efecto invernadero y en la contaminación del aire no deben hacernos pensar que solucionaremos el cambio climá-tico sin cambiar nuestro modelo de desarrollo y nues-tra forma de vida. Si seguimos ignorando las adver-tencias de la ciencia del clima, como hemos ignorado hasta la fecha las advertencias relativas a la necesi-dad de prepararnos para una pandemia, lo haremos poniendo en peligro nuestro bienestar y el de genera-ciones venideras.


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https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1809203916300171

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https://www.euractiv.com/section/energy-environment/news/leaked-full-list-of-delayed-european-green-deal-initiatives/

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https://elpais.com/elpais/2020/03/16/opinion/1584357646_165650.html

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https://www.greentechmedia.com/articles/read/for-clean-energy-industries-biggest-coronavirus-risk-may-be-a-damaged-economy



https://www.technologyreview.com/s/615338/coronavirus-emissions-climate-change/

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https://www.iai.it/en/pubblicazioni/international-order-and-european-project-times-covid19

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https://www.forbes.com/sites/davidrvetter/2020/03/13/how-coronavirus-makes-the-case-for-renewable-energy

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https://www.thedialogue.org/blogs/2020/03/pandemic-and-price-collapse-impacts-for-energy-in-latin-america/

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http://www3.weforum.org/docs/WEF_Global_Risk_Report_2020.pdf

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https://trello-attachments.s3.amazonaws.com/5f560af19197118edf74cf93/5f59f8b11a9063544de4bf39/cdb10977949b38128408f5322f9f676d/United_In_Science_2020_8_Sep_FINAL_LowResBetterQuality.pdf

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https://library.wmo.int/doc_num.php?explnum_id=10211

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https://projects.iq.harvard.edu/covid-pm



https://doi.org/10.1101/2020.04.05.20054502

https://doi.org/10.1101/2020.04.05.20054502

La S.G. de Estudios y Evaluación de Instrumentos de Política Comercial del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo elabora la Encuesta de Coyuntura de la Exportación. Operación estadística incluida en el Plan Estadístico Nacional (operación número 7229 del Plan correspondiente al cuatrienio 2017-2020). Esta encuesta se dirige a aquellas empresas que realizan actividades de exportación de mercancías. Su periodicidad es trimestral y se investiga a un total de 1.900 empresas.

Accesible enhttps://comercio.gob.es/ImportacionExportacion/Informes_Estadisticas/Paginas/Encuesta-de-coyuntura.aspx

ENCUESTA DE COYUNTURA DE LA EXPORTACIÓN


Encuesta de Coyuntura de la Exportación

Tercer trimestre de 2020

https://comercio.gob.es/ImportacionExportacion/Informes_Estadisticas/Paginas/Encuesta-de-coyuntura.aspx




Isabel Álvarez* Víctor Martín**

CADENAS DE VALOR EN EUROPA Y AUTONOMÍA ESTRATÉGICAEste artículo describe cuál es la posición europea en las cadenas globales de valor, así como los flujos comerciales de productos relacionados con el COVID-19 y la posibilidad de desarrollar una mayor autonomía estratégica especialmente en el ámbito sanitario y tecnológico. Entre las diversas opciones de política industrial y comercial cabe advertir una visión de largo alcance centrada en la resiliencia y basada en el desarrollo de capacidades tecnológicas y la diversificación.

Value chains in Europe and strategic autonomy

This article analyses the European position in global value chains, as well as the trade flows of goods related to the COVID-19 and the possibility of developing greater strategic autonomy, especially in the field of health and technology. The different options from the industrial and trade policy, include a far-reaching vision focusing on resilience and based on the development of technological capabilities and diversification.

Palabras clave: cadenas de valor, COVID-19, productos médicos, ventajas tecnológicas. Keywords: value chains, COVID-19, medical products, technological advantages. JEL: F00, F10, F20, F60.

* Profesora Titular, Universidad Complutense de Madrid, y Directora del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI-UCM). Contacto: [email protected]

** Profesor Titular, Universidad Rey Juan Carlos, e Investigador Asociado del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI-UCM). Contacto: [email protected]


1. Introducción

Los efectos económicos y sociales que ha generado la pandemia COVID-19 en los países europeos, también se contagian en el ámbito del comercio y la inversión internacional, lo que ha llevado a replantearse la depen-dencia de Europa en las cadenas globales de valor (CGV) extranjeras, a observar cuál es la magnitud del

desabastecimiento de productos médicos y en qué direc-ción resultaría plausible, en este sentido, explorar nuevas posibilidades de autonomía estratégica en el continente.

El problema es que un shock ambiental o de salud, tal como ha sido el reciente caso del COVID-19, que suponga detener completamente la producción, tal como sucedió en un primer momento en la región de Hubei en China y que se expandió al resto de países integra-dos en cadenas internacionales de suministros, tiene la capacidad de desarticular los canales de abastecimiento de bienes intermedios que son objeto de intercambio en el comercio internacional, al interior de las cadenas, paralizando centros industriales por completo y poniendo en cuestión la autonomía productiva de las economías. Al mismo tiempo, la pandemia ha generado un exceso



https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7097

Isabel Álvarez y víctor Martín


de demanda de productos médicos, relacionado tanto con productos farmacéuticos como con equipos médi-cos, de protección del personal sanitario y de suminis-tros. Ese mismo shock condujo a restricciones seve-ras a la exportación1 que, en caso de mantenerse en el tiempo, podrían llevar a un mayor cuestionamiento del proceso de globalización, alentado por su ralentización o slowlization (The Economist, 2019). Estos hechos lle-van a evaluar la necesidad de contar con capacidades productivas propias, que sean lo suficientemente robus-tas como para reducir el riesgo de la falta de abasteci-miento y satisfacer la demanda nacional de productos esenciales.

La integración de Europa en los mercados interna-cionales y la notoria interdependencia económica alien-tan, pues, el debate acerca del posicionamiento de las empresas y los países europeos en las cadenas inter-nacionales de valor, lo que va unido a la ya obser-vada necesidad de reindustrialización del continente (Comisión Europea, 2014). A su vez, el reto de la sos-tenibilidad y digitalización que abordan los países euro-peos (Comisión Europea, 2020a), ha acentuado la preo-cupación sobre la respuesta y la recuperación de la UE ante los efectos devastadores de la pandemia. El pano-rama que deja tras de sí el COVID-19 en la economía mundial, unido a la posición que se defiende desde las instituciones europeas de dar un mayor impulso y apoyo a la industria y a la reintegración de las cadenas de valor europea (European Parliament, 2020), justifica dedicar este trabajo a describir las cadenas europeas e identificar posibles pros y contras de las decisiones conducentes a una mayor autonomía estratégica, poniendo el centro de atención en los productos vinculados al COVID-19 y las capacidades tecnológicas de la Unión Europea (UE).

Lo cierto es que la pandemia ha vuelto a poner de relieve —una vez más— la importancia que tienen la

1 A finales de abril de 2020, 69 países contaban con al menos una restricción a la exportación de productos relacionados con el COVID-19 y una elevada proporción adoptó la forma de prohibiciones a la exportación, haciéndose extensivas a otros productos relacionados con la salud y la alimentación (OECD, 2020).

ciencia y la tecnología como elementos básicos de desa-rrollo y de competitividad; en este caso, no solo por su capacidad única para resolver los problemas de salud a través de los resultados de la investigación científica que finalmente conduzcan a la obtención de una vacuna o de un tratamiento eficaz contra el virus, sino también por su capacidad a la hora de aportar innovaciones téc-nicas que, en el plano industrial, garanticen la resilien-cia ante situaciones de emergencia. Son innegables, por ejemplo, las posibilidades que han brindado las nuevas tecnologías ante el desabastecimiento, las soluciones que han aportado tecnologías tales como el internet de las cosas (a través de técnicas de impresión 3D) para la producción de equipamientos esenciales (respirado-res) e igualmente la aplicación de técnicas de inteligen-cia artificial (IA) tales como el big data o las aplicacio-nes de software para el seguimiento de la propagación de la pandemia. Estos argumentos revalidan también la idea de que la innovación, junto a la necesidad de contar con talento y trabajadores especializados, son factores determinantes para la obtención de mayores ganancias (en las fases de mayor valor añadido) en las cadenas de valor, superando la importancia relativa de las eco-nomías de escala en la producción (WEF-UNDP, 2019).

A esta introducción le sigue, en el apartado 2, una revi-sión de la posición de Europa en las cadenas globales de valor. En el apartado 3 se describen los flujos comer-ciales, importaciones y exportaciones de productos sen-sibles vinculados a la pandemia. En el apartado 4 se abordan los retos de futuro para la industria en Europa en relación con las tecnologías más dinámicas, claves para fortalecer la producción vinculada a la digitalización y la sostenibilidad, frente a sus principales competido-res y, finalmente, en el apartado 5, se presentan algunas conclusiones.

2. Europa y las cadenas globales de valor

La expansión de las CGV y el riesgo de la posi-ble pérdida de posiciones competitivas en los mer-cados internacionales, impulsó el esfuerzo de la UE

Cadenas de valor en europa y autonomía estratégiCa


por incrementar la productividad de las manufacturas europeas a través de un apoyo más firme a la reindus-trialización (Comisión Europea, 2014) mientras que, en paralelo, se iba dando un proceso de regionaliza-ción creciente que implicaba el fortalecimiento de las cadenas europeas de generación de valor. Años más tarde, con la disrupción que ha supuesto el COVID-19, se pone en tela de juicio la capacidad o capacida-des de la industria europea ante objetivos vinculados tanto a shocks sanitarios como a retos de más largo plazo tales como el cambio climático y la digitalización (Comisión Europea, 2020b), resultando más necesa-rio que nunca pensar en fortalecer los centros produc-tivos y ganar en autonomía estratégica en la UE.

Entre los elementos que favorecen la participación en las CGV, encontramos los vinculados a la reducción de los costes de comercio y de inversión, la liberalización de estos flujos, el papel de las economías de escala, del desarrollo tecnológico, y los avances en los proce-sos de integración regional tales como la ampliación de la UE (Amador & Cabral, 2016). La efervescencia de las CGV en las últimas décadas hay que entenderla, por lo tanto, como el resultado de la importancia creciente de las redes internacionales de producción, de la fragmentación internacional de los procesos productivos que, motivados por la búsqueda de mayores niveles de eficiencia y favo-recidos por innovaciones organizacionales, se han visto claramente favorecidos por la disminución de los cos-tes de transporte y barreras comerciales, así como por el empuje de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones o TIC (Baldwin & López-González, 2015; Alcácer et al., 2016).

El crecimiento de la fragmentación produc-tiva y el comercio de bienes intermedios ha estado muy concentrado en tres grandes bloques —Asia, Norteamérica y Europa—, que operan como nodos principales de las cadenas regionales de valor. Aunque las cadenas eran fundamentalmente regiona-les en los años noventa, también se ha dado la incor-poración progresiva de países cada vez más lejanos —especialmente asiáticos y con el caso paradigmático

de China después de 2003 (Los et al., 2015)—, como proveedores de inputs en las cadenas transfronteri-zas (medido en términos de valor añadido). Con la cri-sis financiera y los cambios en el entorno internacio-nal, las cadenas han ido paulatinamente acortándose, predominando una mayor proximidad geográfica de los países que la integran. Esto se refleja, por ejem-plo, en la mayor presencia de México, desplazando a China en las cadenas centradas en Estados Unidos como consecuencia de la guerra comercial (Kearney, 2020). Una cuestión inquietante a este respecto es cómo Europa ha ido perdiendo peso al observar su participación en las exportaciones, tanto en la cadena regional de valor (CRV) como en las de terceros paí-ses (Moreno & Fernández-Bobadilla, 2020). Ese repliegue de Europa en las cadenas de suministros ha jugado a favor de China, habiéndose convertido en la clave de la dependencia internacional hoy en día, tal como señalan Baldwin y Freeman (2020), un país en el que se combinan ganancias de eficiencia vía cos-tes de producción con un importante desarrollo de tec-nologías y grandes empresas en sectores clave y de extraordinario dinamismo.

Además, en el trabajo de Amador et al. (2015) se muestra la dependencia europea de las cadenas de valor, y cómo su resiliencia a los shocks en el comercio internacional está caracterizada por una elevada hete-rogeneidad interna. Existen, por lo tanto, diferencias sig-nificativas en la integración de los países europeos en las cadenas, destacándose las posiciones de los nue-vos Estados miembros de la UE que son los que pre-sentan las conexiones más fuertes (Leitner & Stehrer, 2014; Kersan-Skabić, 2019). De hecho, a partir de la relación que se define entre cambio estructural e inte-gración en las CGV en Europa, se confirma la existen-cia de una línea divisoria que separa a aquellas eco-nomías del centro, ligadas al eje alemán y en las que se concentran las actividades manufactureras, del resto de países de la UE en los que se ha acelerado el pro-ceso de desindustrialización en las dos últimas décadas (Stöllinger, 2016).



Si bien la cuantificación de las CGV es una tarea rela-tivamente compleja, existen en la actualidad diferentes bases de datos2 que facilitan su análisis. En particular, la base de datos sobre el comercio en valor añadido (Trade in Value Added, TiVA), fruto de la colaboración entre la Organización Mundial del Comercio (OMC) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), ofrece un conjunto de estadísti-cas que permiten aproximar la participación de las dis-tintas economías en las cadenas globales de valor3. La base de datos TiVA, que usa como base fuentes estadísticas oficiales (tablas input-output nacionales), proporciona información sectorial del tipo de valor aña-dido (VA) incorporado en las exportaciones, las impor-taciones y en la demanda final, desagregado según su origen y/o destino geográfico. Específicamente, la versión de TiVA del año 2018 ofrece información para un conjunto de 64 países (incluyendo todos los países miembros de la OCDE, la UE28, los países del G20, la mayoría de países del este y sudeste asiático, y una selección de países de América del Sur), un total de 34 ramas de actividad, y para el periodo comprendido entre los años 2005 y 2015.

Atendiendo a la metodología planteada por Hummels et al. (2001) y Koopman et al. (2014), es posible considerar dos tipos de participación en las CGV. Así, un país puede participar en las cadenas de suministro globales, bien mediante el uso de bienes intermedios importados para producir exportaciones (participación backward o «hacia atrás»), bien expor-tando bienes intermedios que serán utilizados por otros países para producir sus propias exportaciones (participación forward o «hacia delante»). Dentro de la

2 Ver Amador y Cabral (2014), Bonilla (2015) y Johnson (2017).3 Otras bases de datos disponibles sobre comercio en valor añadido

(ver http://www.wiod.org/otherdb) son WIOD (World Input-Output Database) bajo la iniciativa de la Comisión Europea, MRIO (multi-regional input-output tables) del Banco Asiático de Desarrollo, AIIOTs (Asian International Input-Output Tables) del Instituto de Economías en Desarrollo de la Organización Japonesa de Comercio Exterior (IDE-JETRO, por sus siglas en inglés), y EORA, elaborada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés).

base de datos TiVA, la participación backward de una economía se calcula como el contenido en VA extran-jero de las exportaciones brutas, mientras que la par-ticipación forward se calcula como el contenido en VA doméstico en las exportaciones de otras economías sobre las exportaciones brutas de la misma. La partici-pación backward, al recoger el contenido importado de las exportaciones, muestra en cierto modo la sensibili-dad o grado de exposición de una economía frente a la posible falta de abastecimiento de determinados insu-mos provocada por shocks inesperados, tales como la crisis sanitaria generada por el COVID-19.

La suma de estos dos tipos de participación en las cadenas puede usarse como indicador de la participa-ción global de una economía en las CGV. Por su parte, la diferencia entre la participación forward y la participa-ción backward permite caracterizar la posición de una economía en las cadenas. De forma más específica, si dicha diferencia es reducida (predomina la participa-ción backward) la economía está posicionada en las fases finales de las cadenas de suministro, estando sus exportaciones más cercanas al consumidor final. Por el contrario, si dicha diferencia es elevada (predomina la participación forward), la economía está posicionada en las fases iniciales de las cadenas de suministro, lo que implica una alta especialización en la exportación de productos intermedios o insumos.

El Gráfico 1 muestra la evolución reciente de la partici-pación en las CGV de la UE284 y de España a lo largo de la última década, de acuerdo a la información disponible. Aunque se trata de un periodo relativamente corto, es posible diferenciar cuatro subperiodos relevantes: el pri-mero de ellos (2005-2007) es el periodo previo a la crisis financiera internacional, durante el cual la participación en las CGV muestra una clara tendencia creciente, tanto en el conjunto de la UE28 como en España, crecimiento este compartido con la mayoría de países que participan

4 Si bien el 31 de enero de 2020 se concretó la salida del Reino Unido de la UE, por el momento sigue siendo miembro de pleno derecho de la UE, con todos los derechos y obligaciones correspondientes.

http://www.wiod.org/otherdb



de forma significativa en las CGV y que viene dándose desde principios de los años noventa. En el segundo subperiodo (2007-2009), la participación en las cade-nas de suministros sufre una importante caída, fruto del colapso en el comercio internacional que fuera conse-cuencia de la crisis. En el tercer subperiodo (2009-2012), tiene lugar la recuperación del comercio internacional y, por lo tanto, se restablece el aumento sostenido previo a la crisis. Por último, a partir del año 2012, la participación en las CGV inició de nuevo una senda descendente, que es más acusada en el caso español que en el conjunto europeo.

Esta caída de la participación en las CGV, experimen-tada tanto por la UE28 como por España al igual que las principales economías del mundo, pone de manifiesto el debilitamiento de la fragmentación internacional de la producción acaecido durante los últimos años. Entre los factores que posiblemente están contribuyendo a dicho debilitamiento, algunos autores (Gandoy, 2019; Timmer et al., 2016; UNIDO, 2018) coinciden en señalar el resur-gimiento de tendencias proteccionistas, el menor nivel de fragmentación de la producción de manufacturas en

China, con la sustitución de inputs importados y la dis-minución de las ventajas laborales que ofrecen algunos países emergentes asiáticos, lo que, junto a la aparición de ciertos avances técnicos, está dando lugar al deno-minado fenómeno de reshoring o backshoring (Dachs et al., 2017; Dachs et al., 2019) mediante el cual muchas empresas de países desarrollados están retornando la producción desplazada a los países asiáticos a sus res-pectivos países de origen.

En comparación con los principales países exportado-res a nivel mundial, la participación total de la UE28 en las CGV es relativamente inferior, lo que podría venir explicado por el elevado peso del comercio intracomu-nitario sobre el total del comercio exterior de la UE28. Así, la participación total de la UE28 en 2015 fue de un 26,9 %, en comparación con el 31,7 % de Estados Unidos, el 37,6 % de Japón, el 34,9 % de China y el 51,7 % de Corea del Sur (ver Gráfico 2). La participa-ción hacia atrás o backward se situó en un 12,2 %, valor este que también está por debajo del correspondiente a los principales países exportadores, con la excepción de Estados Unidos (9,5 %). De esta forma, la UE28 podría

GRÁFICO 1

EVOLUCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN BACKWARD Y FORWARD, UE28 Y ESPAÑA, 2005-2015 (En %)

FUENTE: Elaboración propia a partir de la base de datos TiVA de la OCDE.

Participación backward Participación forward Participación backward Participación forward

10

11

12

13

14

15

16

17

18UE28

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

15

17

19

21

23

25

27España

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015



encontrarse menos expuesta a la falta de abastecimiento de determinados insumos productivos procedentes de terceros países provocada por la crisis sanitaria. La par-ticipación hacia delante o forward se situó en un 14,7 %, algo más de dos puntos porcentuales superior a la parti-cipación backward. Esta baja diferencia sitúa al conjunto de la UE28 en una posición central en las CGV, a dife-rencia de Estados Unidos y Japón, países estos cuyas exportaciones presentan un mayor sesgo hacia la espe-cialización en inputs intermedios.

En el caso de España, y teniendo en cuenta las exportaciones brutas totales (intracomunitarias y extra-comunitarias), la participación en las CGV es bas-tante alta (40,3 %), situándose por encima de Estados Unidos, Japón y China. El contenido importado de las

exportaciones brutas españolas (22,7 %), predomina sobre la participación forward (17,6 %), lo que implicaría que las exportaciones de la economía española están más cercanas a los bienes o servicios finales.

El Grafico 3 presenta la participación en las CGV de los distintos países miembros de la UE28, ordenados de mayor a menor en función del contenido importado de las exportaciones o participación backward. Los distin-tos indicadores han sido calculados teniendo en cuenta tanto el comercio extracomunitario como el intracomu-nitario. A la vista de los datos, es posible reseñar algu-nas cuestiones de interés. En primer lugar, se confirma que la participación total en las CGV es, por lo gene-ral, mayor en los denominados nuevos países miem-bros que en los países de la UE15, con la excepción de

GRÁFICO 2

PARTICIPACIÓN EN LAS CGV, UE28, ESPAÑA Y PRINCIPALES PAÍSES EXPORTADORES, 2015 (En %)


12,2

22,7

9,513,2

17,3

32,6

14,717,6

22,224,4

17,519,1

26,9

40,3

31,7

37,634,9

51,7

2,6

-5,1

12,711,1

0,2

-13,5

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

UE28 España Estados Unidos Japón China Corea del Sur

■ Participación backward ■ Participación forward ■ Participación total ■ Diferencia (PF-PB)



Croacia, Letonia y Rumanía; en efecto, la mediana de la participación total en las CGV es de un 51,6 % y de un 43,9 % para los nuevos países miembros y para los paí-ses de la UE15, respectivamente. Dentro de este último grupo de países nos encontramos a su vez con algunas excepciones tales como Luxemburgo, Irlanda y Bélgica, cuya participación total se encuentra muy por encima de la mediana de los países de la UE15. En segundo lugar, el contenido importado de las exportaciones es relativa-mente mayor en el conjunto de los nuevos países miem-bros (mediana = 32,5 %) que en el conjunto de países de la UE15 (mediana = 25,9 %). Así, los primeros, que en principio presentan un mayor grado de exposición al desabastecimiento de insumos, están concentrados en la parte izquierda del gráfico, mientras que los segundos

se sitúan principalmente en la parte derecha. En tercer lugar, las diferencias entre ambos grupos de países son mucho menores en el caso de la participación forward, si bien los nuevos países miembros presentan valo-res menores (mediana = 16,8 %) que los países de la UE15 (mediana = 20,2 %). En cuarto y último lugar, se confirma que el grado de integración de España en las CGV, y su posición, es similar al de economías centrales europeas tales como Italia, Francia y Alemania.

La información disponible sobre el origen del VA extranjero permite caracterizar mejor el impacto de la crisis sanitaria sobre el posible desabastecimiento de insumos intermedios, así como explorar las posibilida-des de diversificación geográfica. El Cuadro 1 muestra el origen, por regiones, del valor añadido extranjero

GRÁFICO 3

PARTICIPACIÓN EN LAS CGV DE LOS PAÍSES DE LA UE28, 2015 (En %)


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Luxe

mburgo

Malta

Eslova

quia

Hungrí

aIrla

nda

R. Che

ca

Bulgari

a

Estonia

Bélgica

Eslove

nia

Litua

nia

Dinamarc

a

Portug

al

Países

BajosChip

re

Polonia

Austria

Finlan

diaGrec

ia

Ruman

ía

Españ

a

Leton

iaIta

lia

Franc

ia

Aleman

ia

Suecia

Croacia

Reino U

nido

■ Participación backward Participación forward Participación total



contenido en las exportaciones extracomunitarias de la UE28 y en las exportaciones totales de España. En el caso de la UE28, puede observarse que el prin-cipal país proveedor de inputs es, con diferencia, Estados Unidos, pues en el año 2015 fue el origen del 21,7 % del contenido importado de las exportaciones extracomunitarias. El segundo proveedor con mayor peso, aunque a bastante distancia, es China, respon-sable del 12,4 % del VA extranjero contenido en las

exportaciones de la UE28, país este que además ha duplicado su peso desde 2005. En conjunto, estos dos países son responsables de casi la tercera parte del contenido importado de las exportaciones de la UE28. Por su parte, los países europeos no pertenecientes a la UE representan el 17,8 % del contenido importado de las exportaciones de la UE28.

En el caso de España, y en consonancia con el alto grado de concentración de su comercio exterior con los

CUADRO 1

ORIGEN DEL VA EXTRANJERO EN LAS EXPORTACIONES DE UE28 Y ESPAÑA, 2005 Y 2015

Región/país de origenUE28 España

2005(%)

2015(%)

Diferencia2015-2005

2005(%)

2015(%)

Diferencia2015-2005

Europa 21,6 17,8 -3,8 60,9 53,8 -7,1

UE28 – – – 54,0 49,0 -5,0

Noruega 6,8 4,3 -2,6 1,9 1,1 -0,8

Suiza 5,0 5,1 0,1 1,7 1,3 -0,4

Rusia 9,6 8,3 -1,3 3,2 2,3 -0,9

América del Norte 22,5 24,7 2,2 7,3 8,3 1,0

Canadá 2,8 2,1 -0,8 0,8 0,7 0,0

Estados Unidos 18,9 21,7 2,8 4,9 6,1 1,2

México 0,7 0,9 0,1 1,6 1,4 -0,1

América Central y del Sur 4,3 3,7 -0,5 2,4 4,0 1,6

Argentina 0,4 0,4 0,0 0,5 0,5 0,0

Brasil 2,0 1,9 -0,1 1,0 1,3 0,3

Chile 1,2 0,6 -0,6 0,6 0,8 0,2

Asia Oriental y Sudoriental 22,5 27,2 4,7 9,8 12,2 2,4

Corea del Sur 2,6 2,4 -0,1 1,4 1,0 -0,3

China 6,1 12,4 6,2 3,0 7,3 4,3

Japón 6,9 4,4 -2,5 2,8 1,5 -1,3

Singapur 1,8 2,9 1,2 0,3 0,4 0,1

Otras regiones 29,2 26,6 -2,6 19,6 21,7 2,2

Arabia Saudí 2,9 1,9 -1,0 1,9 2,2 0,3

India 1,8 2,5 0,7 0,9 1,3 0,5

Turquía 1,7 2,5 0,9 1,1 1,6 0,5

NOTA: Los datos correspondientes a la UE28 tienen en cuenta solo el comercio extracomunitario, mientras que los datos correspondientes a España tienen en cuenta tanto el comercio extracomunitario como el intracomunitario.FUENTE: Elaboración propia a partir de la base de datos TiVA de la OCDE.



países pertenecientes a la UE28, casi la mitad (49 %) del VA extranjero contenido en las exportaciones tiene su origen en el resto de países miembros, si bien es cierto que el peso ha disminuido en cinco puntos por-centuales en la última década. Por su parte, China es el principal proveedor de insumos de fuera de Europa, habiendo más que duplicado su peso relativo y siendo el origen del 7,3 % del contenido importado de las exportaciones españolas en 2015, seguido de cerca por Estados Unidos cuyo peso se sitúa en el 6,1 %.

Si analizamos el origen del VA extranjero de las exportaciones de los países miembros de la UE28, se observa de nuevo el alto peso del comercio intraco-munitario (Gráfico 4). Para la mayoría de los países, la UE28 es el origen de más del 40 % del valor extranjero de las exportaciones, siendo dicho porcentaje superior

al 60 % en algunos de los nuevos países miembros (Hungría, 65,1 %; Rumanía, 63,9 %; Croacia, 63,2 %; y Eslovenia, 63 %), además de Austria (62,5 %) y Portugal (60,1 %).

Los países en los que China tiene un peso relativa-mente mayor como proveedor de insumos es el con-junto de nuevos países miembros (Polonia, 9,6 %; R. Checa, 8,9 %; Estonia, 8,9 %; y Eslovaquia 8,45 %), si bien algunos de los países de la UE15 presentan también una elevada dependencia de los inputs pro-cedentes de China (Reino Unido, 8,2 %; Alemania, 7,8 %; Italia, 7,7 %; y España, 7,3 %). En relación con la dependencia de insumos intermedios procedentes de Estados Unidos, se observa una diferencia signifi-cativa entre el grupo de países de la UE15 y los nue-vos miembros. La mediana del peso del valor añadido

GRÁFICO 4

ORIGEN DEL VALOR AÑADIDO EN LOS PAÍSES DE LA UE28, 2015 (En %)


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Aleman

ia

Austria

Bélgica

Bulgari

aChip

re

Croacia

Dinamarc

a

Eslova

quia

Eslove

nia

Españ

a

Estonia

Finlan

dia

Franc

iaGrec

ia

Hungrí

aIrla

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Italia

Leton

ia

Litua

nia

Luxe

mburgo

Malta

Países

Bajos

Polonia

Portug

al

R. Che

ca

Reino U

nido

Ruman

ía

Suecia

■ UE28 ■ China ■ Estados Unidos



extranjero procedente de Estados Unidos sobre las exportaciones es de un 7,9 % para los países de la UE15 y de un 4,3 % para los nuevos países miem-bros. Así, entre los países que presentan una mayor dependencia de los insumos procedentes de Estados

Unidos se encuentran: Irlanda (24,2 %), Luxemburgo (20,1 %), Países Bajos (15 %), Reino Unido (14 %), Francia (11 %), Bélgica (10,1 %) y Alemania (9,1 %).

En el Cuadro 2 se muestra el contenido de insu-mos importados de las exportaciones de la UE28 y

CUADRO 2

PARTICIPACIÓN BACKWARD Y PESO DE CHINA Y ESTADOS UNIDOS SOBRE EL VALOR AÑADIDO EXTRANJERO DE LAS EXPORTACIONES DE UE28 Y ESPAÑA,

POR SECTOR ECONÓMICO, 2015

Sectores económicosUE28 España

PB*(%)

China(%)

EE UU(%)

PB*(%)

China(%)

EE UU(%)

Agricultura, silvicultura y pesca 10,2 8,0 20,1 14,3 5,4 6,9Explotación de minas y canteras 9,1 7,3 20,9 18,9 5,7 7,5Manufacturas 14,7 14,8 19,6 32,0 7,6 5,6 Productos alimenticios, bebidas y tabaco 11,7 8,2 18,1 22,1 5,2 6,7 Textiles, prendas de vestir, cuero… 13,2 30,1 9,2 28,9 23,4 3,7 Productos de madera y papel; impresión 9,8 13,4 18,1 22,3 6,9 6,8 Coque y productos refinados del petróleo 52,0 1,5 3,0 67,7 1,3 1,9 Productos químicos y farmacéuticos 14,3 7,4 29,8 29,4 5,4 7,1 Productos de caucho y plástico 12,3 15,3 18,5 28,9 7,8 6,1 Otros productos minerales no metálicos 11,1 13,3 15,2 21,4 7,7 6,5 Metales básicos y prod. metálicos fabr. 16,1 10,6 14,8 30,8 6,7 7,8 Computadoras, equipos electrónicos… 16,7 27,4 18,2 31,5 14,3 5,9 Maquinaria y equipo, ncop 12,5 20,7 16,8 25,8 10,4 6,0 Equipo de transporte 14,1 17,3 26,0 38,1 7,4 5,2 Otras manufacturas 9,9 20,8 19,7 19,8 12,5 5,9Suministro de electricidad, gas, agua… 16,0 5,0 8,8 23,3 4,1 4,5Construcción 10,2 17,1 17,7 19,0 10,5 6,4

Servicios (total) 8,6 6,9 27,1 10,4 6,0 8,0Servicios a empresas 8,9 6,8 27,1 10,6 5,9 8,0 Servicios de distribución, de comercio… 8,3 8,0 17,6 11,3 5,9 7,3 Información y comunicaciones 12,1 6,8 27,9 11,3 6,7 9,1 Actividades financieras y de seguros 13,7 2,8 48,0 8,0 4,0 12,9 Actividades inmobiliarias 3,2 8,3 29,0 2,9 5,4 10,3 Otros servicios empresariales 6,1 7,4 33,9 9,5 6,1 9,1Adm. pública, educación y sanidad… 3,5 12,1 22,5 6,4 7,9 8,0

Manufacturas tecnología alta 13,8 17,7 21,2 33,7 7,9 5,4Manufacturas tecnología media 13,6 13,2 24,8 25,6 7,5 8,6Manufacturas tecnología baja 18,4 9,5 10,8 32,7 7,1 4,5

NOTAS: * PB = participación backward. Los datos correspondientes a la UE28 tienen en cuenta solo el comercio extracomunitario, mien-tras que los datos correspondientes a España tienen en cuenta tanto el comercio extracomunitario como el intracomunitario.FUENTE: Elaboración propia a partir de la base de datos TiVA de la OCDE.



de España por sector de actividad. Asimismo, se muestra el peso de China y Estados Unidos sobre el VA extranjero contenido en las exportaciones. Como puede apreciarse, el contenido de inputs importa-dos es considerablemente superior en las manufac-turas que en servicios. En efecto, el VA extranjero representa el 14,7 % de las exportaciones de manu-facturas de la UE28 y el 32 % de España, mientras que en el caso de los servicios dichos porcentajes se sitúan en el 8,6 % y 10,4 %, respectivamente. Como cabría esperar, la dependencia importadora de las exportaciones es mayor en aquellas activida-des manufactureras intensivas en materias primas (coque y productos refinados del petróleo; metales básicos y productos metálicos fabricados), aunque también es relevante en determinadas actividades manufactureras con un contenido tecnológico ele-vado (computadoras, equipos electrónicos y eléctri-cos; productos químicos y farmacéuticos; y equipo de transporte).

El sector manufacturero que tradicionalmente ha presentado una mayor dependencia de los insumos procedentes de China es el de textiles, prendas de vestir, cuero y productos relacionados. Sin embargo, algunos sectores intensivos en factor capital y con un elevado contenido tecnológico, tales como computa-doras, equipos electrónicos y eléctricos; maquinaria y equipo; equipo de transporte; y otras manufactu-ras, han incrementado su dependencia de los insu-mos procedentes de China durante los últimos años, situándose en los primeros puestos, por detrás del sector textil.

En el caso de la UE28, la mayor parte de los sec-tores manufactureros presentan una dependencia relativamente alta de los insumos procedentes de Estados Unidos, destacándose la elevada dependen-cia del sector de productos químicos y farmacéuticos, en el que se incluyen los medicamentos y los sumi-nistros médicos, así como del sector de alto conte-nido tecnológico de computadoras, equipos electró-nicos y eléctricos.

3. El comercio europeo de productos relacionados con el COVID-19

La actual pandemia por coronavirus ha generado un desabastecimiento de determinados productos médi-cos en un amplio número de países. El aumento en el número de contagios, que en muchos países se ha pro-ducido y se sigue produciendo de forma exponencial5, ha dado lugar a un exceso de demanda de equipos de protección individual (máscaras, batas, guantes, gafas de protección...) para proteger a los trabajado-res sanitarios y prevenir la propagación del virus entre la población. A su vez, el tratamiento de pacientes de COVID-19 que han requerido hospitalización y/o el ingreso en Unidades de Cuidados Intensivos (UCI), ha incrementado de forma considerable la demanda de productos farmacéuticos, suministros y equipos médi-cos. Atendiendo a la interdependencia entre países y sectores mostrada en el apartado 2, aquí se ha optado por relacionar, a continuación, las importaciones y exportaciones de productos directamente relaciona-dos con el COVID-19 en la Unión Europea.

En respuesta a la escasez de productos médi-cos para hacer frente a la pandemia, un conjunto amplio de países ha aplicado restricciones a la exporta-ción de productos médicos, así como medidas de libe-ralización a la importación de estos productos. Según la información procedente de la base de datos de polí-tica comercial COVID-19 del Banco Mundial (2020), entre enero y finales de julio de 2020 se implemen-taron un total de 178 medidas restrictivas a la expor-tación de productos médicos por parte de 79 países (ver Gráfico 5). Del total de medidas implementadas, un 42 % han recaído sobre la exportación de produc-tos consumibles médicos, un 25 % sobre productos farmacéuticos y un 8 % sobre equipos médicos. El resto de medidas incluye restricciones sobre dos o tres de los productos mencionados. En este contexto, la

5 Tras cinco meses desde la declaración de la pandemia por parte de la OMS, que tuvo lugar el 11 de marzo de 2020.



propia Comisión Europea introdujo el 14 de marzo de 2020 el Reglamento de Ejecución 2020/402 (Comisión Europea, 2020c) por medio del cual la exportación de determinados equipos de protección quedaba supedi-tada a la presentación de una licencia de exportación6.

La elevada concentración en el mercado interna-cional de productos médicos supone un problema añadido, que se agrava por el hecho de que algunos de los principales proveedores han aplicado estric-tas medidas de confinamiento, incluida la paraliza-ción de actividades económicas no esenciales. El Gráfico 6 muestra la cuota de exportaciones de los 10 principales exportadores de productos médicos a

6 Esta medida no está reflejada en el Gráfico 5, pues solo se presentan restricciones aplicadas por los países a nivel individual.

nivel internacional que, en conjunto, son responsa-bles del 73,4 % de las exportaciones mundiales de estos productos.

Con el fin de analizar la participación de la UE28, y sus países miembros, en el comercio internacional de pro-ductos médicos y su grado de dependencia de las impor-taciones de estos productos, se ha empleado la informa-ción procedente de la base de datos de comercio exterior COMTRADE de Naciones Unidas. Asimismo, y aten-diendo a la clasificación de productos médicos realizada por la Organización Mundial del Comercio (WTO, 2020), basada en el Sistema Armonizado a un nivel de desagre-gación de seis dígitos, se han considerado los siguientes cuatro grupos: productos farmacéuticos (medicamentos, productos inmunológicos y de vacunación…); equipos médicos (aparatos para respiración artificial, aparatos

GRÁFICO 5

MEDIDAS RESTRICTIVAS A LA EXPORTACIÓN DE PRODUCTOS MÉDICOS

FUENTE: Elaboración propia a partir del Banco Mundial (2020).



médicos diversos, dispositivos ópticos…), equipo de pro-tección personal (mascarillas, batas de protección, gafas protectoras, jabones…); y suministros médicos (consu-mibles para uso hospitalario y de laboratorios…).

Si atendemos a la distribución de las exportaciones y de las importaciones en la UE y España, por catego-rías de productos médicos (Gráfico 7), los productos far-macéuticos son los que, de lejos, tienen un mayor peso, representando en torno al 60 % de los flujos,7tanto en el caso de las exportaciones como en el caso de las importaciones. La segunda categoría de mayor rele-vancia es la de suministros médicos, que incluye los consumibles en los servicios médicos, cuyo peso en las exportaciones es superior en España (21,3 %) que en la UE (16,1 %), seguida de los equipos de protec-ción personal, tan extraordinariamente importantes en el caso de enfermedades contagiosas como es el COVID-19, y que tienen un peso de aproximadamente

7 United Nations Statistical Division (2010).

el 12 %. Por último, la categoría de equipos médicos, en la que se incorporan productos con mayor contenido tecnológico, se posiciona en último lugar, siendo nota-ble la diferencia entre el peso que representan en las exportaciones de la UE (11 %) frente al correspondiente a España (4,9 %), estando más igualados los pesos de las importaciones.

En 2018, el comercio exterior de productos médicos de la UE28 alcanzó los 325 mil millones de euros, lo que supone el 7,9 % del comercio exterior total de la UE, con un superávit comercial por valor de 86,2 mil millo-nes de euros, es decir, el 26,5 % del comercio exterior total de estos productos (Cuadro 3). Este dato implicaría una baja dependencia de la UE28 respecto del exterior, sobre todo si tenemos en cuenta que, por ejemplo, el saldo comercial en Estados Unidos fue de un -30,6 %, en Japón de un -31,9 % y en China de un -8,7 %. A pesar de ello, y analizando el saldo comercial de los pro-ductos médicos a un nivel de desagregación de 6 dígi-tos, la UE28 presenta dependencia importadora en el

GRÁFICO 6

PRINCIPALES PAÍSES EXPORTADORES DE PRODUCTOS MÉDICOS, 2018 (En %)

FUENTE: Elaboración propia a partir de la base de datos UN COMTRADE7.

16,1

10,5

9,2

7,3 6,85,4 5,4 5,1

4,6

2,9

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Alemania EE UU Suiza Irlanda Bélgica China Francia Países Bajos Reino Unido Italia



28 % de los productos, entre los cuales destacan algu-nos productos de protección personal (guantes sanita-rios de protección, gafas protectoras…), medicamen-tos diversos, e incluso aparatos de respiración artificial. En cuanto a los países de la Unión, aquellos que pre-sentan un mayor déficit comercial y, por lo tanto, una mayor dependencia exterior de productos médicos son Rumanía (-50,1 %), Portugal (-45 %), Eslovaquia (-43,1 %), Luxemburgo (-42,8 %) y Grecia (-38,1 %). Con la excepción de Eslovenia, Hungría y Malta, los nuevos países miembros muestran por lo general una elevada dependencia del exterior en el abastecimiento de productos médicos. Por su parte, los países con mayor superávit comercial y por tanto menor dependen-cia son Irlanda (61,2 %), Alemania (25,3 %), Eslovenia (23,5 %), Dinamarca (21,8 %) y Suecia (21,4 %).

En el caso de España, el comercio exterior de produc-tos médicos ascendió a 32,9 mil millones de euros, es

decir, el 5,3 % del comercio exterior total de bienes de España. Tanto para el total de productos médicos como para cada una de las categorías de productos conside-radas, España presenta déficit comercial, lo que refleja su gran dependencia importadora, sobre todo en el caso de equipos médicos, equipos de protección personal y productos farmacéuticos. A un nivel de desagregación mayor, España presenta dependencia importadora en el 67 % de los productos médicos, y entre los productos en los que se agudiza la dependencia exterior, se encuen-tran medicamentos diversos, aparatos basados en el uso de rayos X y consumibles, aparatos de respiración arti-ficial, productos de protección personal (guantes sani-tarios de protección, gafas protectoras…) y suministros médicos diversos.

El Cuadro 4 muestra, por su parte, los princi-pales proveedores de productos médicos de la UE28 y de España. Como puede apreciarse, el nivel

GRÁFICO 7

DISTRIBUCIÓN DE LAS EXPORTACIONES E IMPORTACIONES DE PRODUCTOS MÉDICOS (En %)

FUENTE: Elaboración propia a partir de la base de datos UN COMTRADE.

61,1 59,3

11,0 10,9

11,8 12,7

16,1 17,2

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Exportaciones Importaciones

■ Productos farmacéuticos■ Equipo médico■ Equipos de protección personal■ Suministros médicos

61,0 60,1

4,9 9,712,8

12,7

21,3 17,5

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Exportaciones Importaciones

UE28 España



CUADRO 3

EXPORTACIONES E IMPORTACIONES DE PRODUCTOS MÉDICOS, 2018

UE28 España

Productos médicosExportaciones Importaciones Saldo*

(%)

Exportaciones Importaciones Saldo*

(%) Eur. % Eur. % Eur. % Eur. %

Product. farmacéuticos 130,4 6,6 61,1 2,8 36,2 8,0 2,8 11,9 3,6 -19,2

Equipo médico 26,9 1,4 20,0 0,9 14,7 0,6 0,2 1,9 0,6 -49,7

Equipos de protección 15,7 0,8 12,9 0,6 9,9 1,7 0,6 2,5 0,8 -19,6

Suministros médicos 32,9 1,7 25,6 1,2 12,4 2,8 1,0 3,5 1,1 -10,5

Productos médicos (total) 205,8 10,5 119,6 5,5 26,5 13,2 4,6 19,7 6,0 -19,9

NOTAS: Los datos monetarios están en miles de millones de euros. Los porcentajes reflejan el peso de cada grupo de productos sobre el total de exportaciones/importaciones. * Saldo = diferencia entre exportaciones e importaciones sobre la suma de exportaciones e importa-ciones.FUENTE: Elaboración propia a partir de la base de datos UN COMTRADE.

CUADRO 4

PRINCIPALES PROVEEDORES DE PRODUCTOS MÉDICOS, 2018

Productos médicos CN* (%) Principales proveedores

Unión Europea

Prod. Farmacéuticos 95,8 EE UU (40,5 %), Suiza (35,4 %), Singapur (3,9 %), Corea (3,6 %)

Equipo médico 88,4 EE UU (42,8 %), China (11,7 %), Japón (8,9 %), Suiza (7,8 %)

Equipos protección 85,8 China (42,4 %), EE UU (18,1 %), Suiza (6,8 %), Japón (3,5 %)

Suministros médicos 90,0 EE UU (49,4 %), Suiza (11 %), China (10 %), Malasia (5,3 %)

Prod. médicos (total) 89,5 EE UU (40,5 %), Suiza (22,5 %), China (9,4 %), Japón (3,6 %)

EspañaProd. Farmacéuticos 88,9 Alemania (17,3 %), EE UU (15,5 %), Suiza (10,2 %), PB (8,3 %)

Equipo médico 80,8 Alemania (19,1 %), EE UU (18,5 %), PB** (11,6 %), China (5,4 %)

Equipos protección 86,3 Alemania (17,7 %), China (14 %), Francia (13 %), Irlanda (12 %)

Suministros médicos 81,6 EEUU (24,5 %), Alemania (17,9 %), PB** (10,9 %), Francia (8,2 %)

Prod. médicos (total) 82,3 Alemania (17,7 %), EE UU (15,8 %), PB** (8,6 %), Francia (8,4 %)

NOTAS: * CN = concentración, medida como el peso conjunto de los 10 principales proveedores. ** PB = Países Bajos. FUENTE: Elaboración propia a partir de la base de datos UN COMTRADE.



de concentración de las importaciones de los dis-tintos grupos de productos médicos es considera-blemente elevado; en la UE28, los diez principales proveedores aportan casi el 90 % de los productos médicos procedentes del exterior. El grupo de pro-ductos farmacéuticos es el que mayor concentración presenta pues, en efecto, el 76 % de estos productos procede de Estados Unidos y Suiza. Por su parte, en el caso de los equipos de protección, en el que quedan recogidas las mascarillas faciales, las cuales se han convertido en producto esencial en la protec-ción de la población frente al contagio por coronavi-rus, destaca la elevada participación de China con un 42,4 %.

En el caso individual de España, también es ele-vado el nivel de concentración de los países origen de productos médicos procedentes del exterior, teniendo en cuenta que el 82,3 % de estos es aportado por los diez principales proveedores; asimismo, el 64 % de las importaciones de productos médicos proviene de otros países miembros de la UE28. De nuevo, también en el caso español cabe reseñar que el grupo de productos farmacéuticos es el de mayor concentración, puesto que los diez principales proveedores representan casi el 90 % de los productos farmacéuticos importados, en mayor proporción procedentes de Alemania (17,3 %) y Estados Unidos (15,5 %), siendo también los prin-cipales países proveedores de equipos médicos en España. Por su parte, en el caso de los equipos de protección, el 76,5 % de las importaciones proceden de otros países miembros de la UE28 mientras que China aporta un 14 %.

4. Retos de futuro para la autonomía estratégica de Europa

Las estrategias productivas y comerciales que per-mitan mejorar la posición competitiva de la UE, están condicionadas por algunos retos de futuro tales como la sostenibilidad ambiental y la evolución de las denomina-das nuevas tecnologías, en la fase más avanzada de las

TIC que combina tecnologías clave, facilitadoras y dis-tintos campos de aplicación. De ahí que la UE se haya planteado la transformación digital y el reto de realizar avances en materia de inteligencia artificial (Comisión Europea, 2018), asumiéndose que esta constituye una de las tecnologías estratégicas del siglo XXI de la que dependerá notablemente cómo será nuestro futuro, en el ámbito social, en el económico y en el de la prestación de servicios diversos. Su relevancia justifica una posición sólida y común, como la que se observa en iniciativas tales como la del Mercado Único Digital y la más reciente Estrategia común digital (Comisión Europea, 2020b), junto al hecho de que la UE esté preparando un Libro Blanco sobre IA que probablemente se publicará a fina-les de 2020.

Un asunto básico para hacer frente a la competitivi-dad internacional de Europa, tanto en sectores relacio-nados con el COVID-19 como en aquellos que van a resultar clave para afrontar el reto de la digitalización, es, por lo tanto, la disponibilidad de capacidades tec-nológicas que permitan ganar posiciones y autonomía estratégica en el ámbito productivo8.

A este respecto, y ante la dificultad de medición que plantea clasificar las economías en función de su posición relativa en el ámbito de las nuevas tec-nologías o tecnologías de futuro, la información de patentes constituye un indicador válido por su vincu-lación con la industria9. A partir de la información de patentes IP5 (correspondientes a las obtenidas en las

8 Si bien estos ámbitos están contemplados en el Plan de Recuperación Europeo Next Generation Europe y a pesar de resultar claves para ganar en autonomía estratégica, tras el Acuerdo del Consejo Europeo de 21 de julio de 2020 han quedado notablemente reducidos tanto los correspondientes al capítulo de Mercado Único, Innovación y Digitalización (en casi 60.000 M€), siendo notables los recortes en los fondos destinados a la investigación del programa Horizon Europe (que pasan de 13.500 M€ propuestos a 5.000 M€), las garantías de InvestEU destinadas a inversiones estratégicas (reducidas en casi 6 veces respecto a lo previsto), como al correspondiente plan de transición medioambiental (reducción significativa en el Plan de Transición Justa, que se queda con un tercio de lo propuesto inicialmente) y la eliminación del Programa de Salud.

9 Véase la contribución de Isabel Álvarez y Raquel Marín en el III Informe de la Ciencia y Tecnología en España, de próxima publicación en Fundación Alternativas.





principales oficinas de patentes del mundo: Europa, Japón, Estados Unidos, Corea y China), se ha proce-dido a calcular el indicador de ventajas tecnológicas reveladas (VTR), construido a partir de la información estadística disponible en OECD Science, Technology and Industry Outlook para el periodo 2002-2016, tal como sigue:

VTR ij =

Pat ijS j Pat iΣ l Pat jΣ i Σ j Pat ij

[1]

donde i es el sector tecnológico, y j el país o bloque económico. El índice de ventaja tecnológica revelada muestra la posición relativa de un país en un campo tecnológico determinado, y se define como la par-ticipación relativa de las patentes de un país en un campo tecnológico respecto a la participación del país en todos los campos tecnológicos.

El índice es igual a cero cuando la economía no tiene patentes en un campo determinado; es igual a 1 cuando la cuota de la economía en el sector es igual a su cuota en todos los campos (sin especialización); y superior a 1 cuando se observa especialización tecnológica posi-tiva. El índice se calcula sobre las solicitudes de paten-tes presentadas y los recuentos se basan en la fecha de prioridad y el país de residencia del inventor10.

Los valores del indicador de VTR permiten com-probar que, si bien la UE28 ha gozado a lo largo del periodo de una posición de ventaja en tecnologías médicas, aunque a bastante distancia de la corres-pondiente a Estados Unidos (EE UU), presenta un leve retroceso en los últimos años, frente al ascenso de algunos países asiáticos en los que se observa un cambio de posiciones; este es el caso tanto de Japón como de manera más pronunciada de Corea del Sur (Gráfico 8). Asimismo, en el caso de las tecnologías farmacéuticas, si bien se ha seguido una tendencia

10 Por la razón previamente aludida, también en este caso se ha optado por considerar el dato correspondiente a UE28.

similar y se sigue conservando la ventaja tecnológica europea, aunque con valores también por debajo de los de EE UU y altibajos en los dos últimos años del periodo considerado, Corea del Sur muestra el mayor ascenso y China está realizando una fase de esca-lada en el sector, aproximándose en los últimos años a una posición ventajosa en este campo tecnológico (Gráfico 8).

Más preocupante aún es, si cabe, la tendencia en las tecnologías vinculadas directamente con el impa-rable proceso de digitalización. El bloque europeo muestra una posición de clara desventaja frente al resto de sus competidores tanto en TIC11 como en el ámbito de la inteligencia artificial. En el primer caso, ha sido positiva la evolución seguida por los grandes países asiáticos, fundamentalmente por China, cuya posición en este indicador ha superado en los últi-mos años incluso a la de Corea, que partía de posi-ción de liderazgo a comienzo del periodo (Gráfico 9), superando en ambos casos, como puede observarse, tanto a Estados Unidos como a Japón. Algo similar le ocurre a la UE28 en materia de inteligencia artifi-cial, campo en el que muestra desventaja tecnológica, siendo notoria su pérdida de posición relativa a lo largo del periodo. Mientras que Estados Unidos mantiene ventajas tecnológicas en IA, cabe reseñar el especta-cular ascenso de China y también de Corea del Sur, países que partían de una posición desfavorable, con valores del indicador inferiores a 0,8 en 2002, dispu-tándose actualmente el liderazgo asiático con Japón y haciendo aún más notable el retraso relativo europeo.

Por último, teniendo en cuenta el objetivo de soste-nibilidad ambiental que es dominante en la estrategia europea definida, entre otros, en el Pacto Verde de la UE, cabe reseñar que en las tecnologías relaciona-das con el medioambiente, entre las que se conside-ran las vinculadas a la mitigación de la contaminación ambiental y el cambio climático, la UE28 sí que ocupa

11 En este caso, el primer año del periodo es 2004 de acuerdo a la información de patentes disponible para construir las VTR.



GRÁFICO 9

EVOLUCIÓN RECIENTE DE LAS VTR EN TIC E INTELIGENCIA ARTIFICIAL

NOTA: * VTR TIC periodo 2004-2016 según información disponible.FUENTE: Elaboración propia con información disponible en OECD Stats.

VTR TIC*, 2004-2016

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6VTR Inteligencia artificial, 2002-2016

0

0,5

1,0

1,5

2,0

2004 2006 2008 2010 2012 2014 201620

0220

0320

0420

0520

0620

0720

0820

09 2010 20

1120

1220

1320

1420

1520

16

UE 28 China EE UU Japón Corea del SurUE28 China EE UU Japón Corea del Sur

GRÁFICO 8

EVOLUCIÓN RECIENTE DE LAS VENTAJAS TECNOLÓGICAS REVELADAS (VTR) EN TECNOLOGÍAS MÉDICAS Y FARMACÉUTICAS

FUENTE: Elaboración propia con información disponible en OECD Stats.

00,2

0,40,6

0,81,0

1,2

1,41,6

1,82,0

VTR Tecnologías médicas, 2002-2016

UE 28 China EE UU Japón Corea del Sur UE 28 China EE UU Japón Corea del Sur

0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5VTR Productos farmacéuticos, 2002-2016

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009 20

10 2011

2012

2013

2014

2015

2016

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009 20

10 2011

2012

2013

2014

2015

2016



y mantiene una clara posición de liderazgo tecnoló-gico, por delante de Estados Unidos y a mucha dis-tancia del gran gigante chino, que incluso muestran desventaja relativa, siendo Corea, como puede obser-varse, la economía que ha dado el salto tecnológico también en este campo a lo largo del periodo consi-derado, superando la desventaja que tenía en 2002 y duplicando el valor del indicador en 2012 (Gráfico 10).

5. Conclusiones

La participación europea en las CGV ha transitado por una fase descendente en los últimos años, que se ha vuelto más pronunciada ante la evolución reciente de debilitamiento de la fragmentación internacional de la producción, y que se caracteriza por el mayor protago-nismo de las cadenas regionales y la consolidación de tres nodos básicos; al de Europa le acompañan Asia y Estados Unidos. En particular, la participación total de la

UE en las CGV es relativamente inferior a la de los prin-cipales países exportadores (Estados Unidos y China) y, además, se ha dado un descenso del contenido impor-tado de las exportaciones (backward) en los últimos años que denotaría un menor grado de exposición a los efectos comerciales de shocks inesperados, tales como la crisis sanitaria generada por la COVID-19 y la posible falta de abastecimiento de determinados insumos.

En cuanto al origen geográfico del VA extranjero en las exportaciones, tanto de la UE como de España, es claro el predominio del comercio intracomunitario (el mercado europeo es el origen de más del 40 % del valor extranjero de las exportaciones de la UE), y elevada la concentración en los otros dos nodos de las cade-nas regionales, con un muy notable peso de Estados Unidos, al que le sigue China en orden de importancia.

La presencia de tensiones proteccionistas con mar-cado tinte geopolítico y el notable avance técnico que ha permitido la nueva fase de evolución de las TIC

GRÁFICO 10

EVOLUCIÓN RECIENTE DE VTR EN TECNOLOGÍAS MEDIOAMBIENTALES

FUENTE: Elaboración propia con información disponible en OECD Stats.

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0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

VTR Medioambiente, 2002-2016

UE 28 China EE UU Japón Corea del Sur



son algunas de las fuerzas que están detrás de estos cambios de tendencia y que han llevado a muchas empresas multinacionales a replantearse decisio-nes de deslocalización de las actividades producti-vas en el extranjero, y de retorno de las fases de pro-ducción al país de origen (estrategias de reshoring o backshoring), algo que puede verse acentuado tras la valoración de los efectos de la pandemia.

La crisis del COVID-19 también pone de relieve para Europa la dependencia importadora de las exporta-ciones en determinadas actividades manufactureras con un contenido tecnológico elevado, entre las que se encuentran los productos farmacéuticos y equipos médicos de precisión, siendo relativamente alto el peso de estos insumos procedentes de Estados Unidos.

El hecho es que el comercio internacional de pro-ductos médicos muestra una elevada concentra-ción, dado que solo 10 países concentran más de las tres cuartas partes de las exportaciones de produc-tos médicos. No obstante, la UE presenta una menor dependencia exterior de estos productos respecto a Estados Unidos, Japón o China. Sin embargo, al des-cender en el nivel de agregación, se observa que la economía europea tiene dependencia importadora en un mayor número de productos, muchos de estos vin-culados a la crisis del COVID-19, tales como equipos de protección personal, algunos aparatos médicos (respiradores) y algunos medicamentos.

Estos datos permiten concluir que, en relación con el objetivo de la política industrial y comercial de reconsiderar las cadenas de valor europeas y atender a la necesidad de contar con una mayor autonomía estratégica, específicamente en el ámbito sanitario y tecnológico, cabe sugerir la conveniencia de mantener una visión de largo alcance centrada en la resiliencia y la diversificación. Para ello, se hace imprescindible, también en el caso español, atender al estado de las capacidades tecnológicas en la UE, a la hora de defi-nir acciones que permitan modificar la estructura pro-ductiva y ganar así mayor autonomía en algunos sec-tores estratégicos, o realizar esfuerzos conducentes

al desarrollo de las capacidades ausentes. En este aspecto, el escenario no es muy halagüeño. Al com-parar la posición de la UE frente a sus competidores (Estados Unidos, Japón, China y Corea del Sur), se detecta que se han ido perdiendo posiciones relativas en materia de tecnologías médicas y farmacéuticas, siendo incluso más notorio el retraso relativo que pre-senta en el ámbito de la digitalización, ámbito en el que cuenta con una posición claramente desfavora-ble. Solo en materia medioambiental Europa ha man-tenido su liderazgo tecnológico relativo lo que, junto a una acción más proactiva en materia de digitalización, puede constituir una oportunidad para avanzar conjun-tamente hacia los retos de futuro a través de la apli-cación de los fondos de recuperación por parte de los países europeos y contribuir así a fortalecer la autono-mía estratégica de la Unión Europea.

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En el próximo número deInformación Comercial Española. Revista de Economía

La fiscalidad internacional ante los retos de la

globalización, la digitalización y el envejecimiento

Coordinadores: Jorge Onrubia-Fernández y Antonio Jesús Sánchez

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Notas sobre estrategias de planificación fiscal de los grupos multinacionales

La tributación indirecta en España ante la digitalización de la economía

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Imposición sobre transacciones financieras en un mundo globalizado

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Los retos de la fiscalidad ante el envejecimiento: evidencia comparada de la UE, EE UU y Japón

Robots e impuestos

¿Existen sinergias entre la política fiscal y la agenda 2030? Un análisis para la Unión Europea con datos macro

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Federico Steinberg*

GEOPOLÍTICA DE LA UNIÓN EUROPEA EN UN MUNDO POS-COVID-19Este artículo analiza el papel de la Unión Europea (UE) en la geopolítica global tras la pandemia del nuevo coronavirus. Parte de la premisa de que la pandemia acelera la crisis del multilateralismo y la rivalidad entre grandes potencias, lo que deja a la UE en una posición incómoda. Tras exponer cómo y por qué el sistema internacional ha pasado de la cooperación institucionalizada a la rivalidad geoestratégica, se analizan las bazas con las que cuenta la UE en las distintas estructuras del poder internacional para desarrollar autonomía estratégica en materia económica, tecnológica y de seguridad y defensa, con especial atención a cómo debe relacionarse con Estados Unidos y China.

Geopolitics of the European Union in a post COVID-19 world

This article discusses the role of the European Union (EU) in global geopolitics following the pandemic of the new coronavirus. It argues that the pandemic accelerates the crisis of multilateralism and the rivalry between great powers, leaving the EU in an uncomfortable position. It first explains how and why the international system has moved from institutionalized cooperation to geostrategic rivalry. Then, it focuses on the EU’s strengths in the various structures of international power and on its chances for developing strategic autonomy in economic, technological and security and defence matters. Finally, it focuses on how the EU should deal with the United States and China.

Palabras clave: Unión Europea, cooperación, multilateralismo, globalización, geopolítica.Keywords: European Union, cooperation, multilateralism, globalization, geopolitics.JEL: F50, F52, F53, F55.

* Profesor de la Universidad Autónoma de Madrid, Investigador Principal del Real Instituto Elcano y Asesor Especial del Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad y Vicepresidente de la Comisión Europea Josep Borrell. Contacto: [email protected]

Agradezco los comentarios y sugerencias de Enrique Feás, Miguel Otero-Iglesias y un/a evaluador/a anónimo/a.


1. Introducción: el fin del sueño europeo

Hubo un tiempo en el que la Unión Europea (UE) se encontraba muy cómoda en las relaciones internacio-nales. Desde su fundación a mediados del siglo XX,

vivía protegida bajo el paraguas de seguridad que le proporcionaba Estados Unidos a través de la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte) y podía contar con que el entramado de instituciones multila-terales creadas bajo liderazgo norteamericano velaría tanto por sus intereses como por los de sus Estados miembros y empresas. Incluso podía confiar en que, con matices, las ideas políticas y económicas domi-nantes en París, Berlín o Bruselas eran también influ-yentes en los círculos del poder occidental.

De hecho, tras la caída del bloque soviético, dichas ideas llegaron a ser hegemónicas en todo el mundo.


https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7098

Federico Steinberg


Así, el aparente triunfo de la democracia liberal, la economía de mercado y la cooperación transnacional —a lo que Fukuyama (1992) se refirió como «El fin de la Historia»—, permitían a los europeos sentirse orgu-llosos y optimistas. Aunque ya hacía tiempo que sus Estados miembros no tenían tanto poder como Estados Unidos (o la Unión Soviética), eso no les preocupaba demasiado. Sabían que no lideraban, pero que nada se hacía sin ellos o en su contra. Además, los estrategas europeos estaban convencidos de que, en un mundo posmoderno, la Unión no debía aspirar a ser una poten-cia clásica que ejerciera el poder como sus Estados miembros lo habían hecho en el pasado cuando eran imperios, sino que debía ejercitar su poder blando y su capacidad de persuasión en un mundo cada vez más interdependiente en el que los conflictos bélicos eran cada vez menos probables.

Por todo ello, a la entrada del siglo XXI, la UE soñaba con exportar su modelo de gobernanza multinivel coope-rativo e institucionalizado al resto del mundo (Leonard, 2005), mientras sus ciudadanos seguían gozando de crecientes niveles de bienestar y seguridad y sus empre-sas, aunque menos pujantes que en el pasado, todavía estaban en la frontera del conocimiento, las finanzas y la tecnología. Ni siquiera los atentados del 11 de septiem-bre de 2001, que llevaron a la guerra de Irak en 2003 y al auge de las tesis del choque de civilizaciones que había planteado Huntington (1997), cambiaron sustancial-mente esta percepción. Eran los tiempos del «sueño europeo» (Rifkin, 2004), en los que a menudo se subra-yaba la necesidad de que la UE hablara con una sola voz en el mundo y avanzara en la economía del conoci-miento, pero en los que nadie se lamentaba demasiado cuando la Europa geopolítica era casi inexistente más allá de algunos temas comerciales y de cooperación al desarrollo. En palabras de Pissani-Ferry (2019), «Desde el punto de vista geopolítico, la UE siempre ha intentado mantener la economía separada de las relaciones inter-nacionales. Por lo tanto, se sentía como en casa en un sistema multilateral basado en reglas, en el que el ejerci-cio del poder estaba restringido».

Pero mientras Europa estaba confiada, adorme-cida y ensimismada se empezaron a producir cambios estructurales en la economía y la geopolítica globales, cambios que la crisis financiera de 2008 y la pandemia de la COVID-19 en 2020 se encargarían de acelerar (Rodrik & Walt, 2020) y que terminarían con el «sueño europeo».

Primero fueron la paulatina desoccidentalización del mundo y el auge de Asia que, unidos al aumento de la desigualdad, generada por la aceleración de la interdependencia económica, la automatización y la dureza de la crisis financiera y del euro —que se cebó especialmente con los países del sur de Europa—, empezaron a cuestionar la hiperglobalización nacida tras la caída del Muro de Berlín, aumentaron el rechazo al libre comercio y dieron lugar al auge de los partidos antisistema (Fernández-Albertos, 2018; Rodrik, 2020). A continuación, y sobre todo tras el referéndum pro-Brexit y la elección de Trump en Estados Unidos en 2016, se hicieron evidentes los problemas del llamado orden liberal internacional, comenzaron las escara-muzas comerciales y la cooperación continuó debili-tándose, dando lugar a una nueva realidad internacio-nal caracterizada por la rivalidad geoestratégica entre China y Estados Unidos, que puso de manifiesto las dificultades de la UE para actuar de forma concertada y liderar el renacimiento del multilateralismo. Así, en 2019, Leonard et al. (2019, p. 19) alertaban de que «La Unión Europea necesita un cambio de mentalidad para lidiar con las amenazas a su soberanía econó-mica. Tiene que aprender a pensar como una potencia geopolítica, definir sus objetivos y actuar estratégica-mente». Era evidente que, si las principales potencias habían dejado de confiar en el institucionalismo liberal, la UE jugaría con desventaja si no cambiaba de estra-tegia y se seguía comportando como una potencia «herbívora» en un mundo de potencias cada vez más «carnívoras». Comenzó entonces la retórica sobre la «Comisión Europea Geopolítica» (Comisión Europea, 2020) y la necesidad de que la UE comenzara a utili-zar «el lenguaje del poder» (Borrell, 2019).

Geopolítica de la Unión eUropea en Un mUndo poS-coVid-19


Pero el despertar definitivo del sueño europeo se produjo tras el estallido de la COVID-19. Además de atestar un duro golpe económico a Europa y de volver a poner a prueba la estabilidad de la unión moneta-ria, la pandemia puso de manifiesto una absoluta falta de cooperación internacional (el G20 estuvo ausente), un cuestionamiento todavía más intenso de cada vez más aspectos de la globalización y un aumento de las tensiones entre las grandes potencias. Parece confir-marse que, esta vez sí, la UE tendrá que aprender a desenvolverse en un entorno internacional en el que la anarquía y la realpolitik pesarán más que el dere-cho internacional y las instituciones. En palabras de Pissani-Ferry (2019): «El reto para Europa es posi-cionarse ante un nuevo panorama en el que el poder importa más que las reglas y el bienestar de los consumidores». Y debe hacerlo rápido si no quiere quedar definitivamente relegada a un segundo plano en la escena internacional.

Este artículo explora el papel de la UE en las rela-ciones internacionales en el mundo pos-COVID. Tras analizar cómo y por qué el sistema internacional parece haber pasado del internacionalismo-liberal-coopera-tivo a la rivalidad geoeconómica, se analizan las bazas con las que cuenta la UE en las distintas estructuras del poder internacional, cómo puede fortalecerlas y cómo debe relacionarse con Estados Unidos y con China. En particular, se explora qué debería hacer la UE para reducir su vulnerabilidad y aumentar su auto-nomía estratégica en materia de seguridad y defensa, tecnología y aspectos comerciales y financieros.

2. ¿Una vuelta a la anarquía en las relaciones internacionales?

Para analizar el papel de la UE en la geopolítica global, resulta útil rescatar algunos conceptos teó-ricos sobre la estructura del sistema internacional y las fuentes que determinan el poder de los Estados en la misma. Sin ellos, no se entiende por qué la UE, cómoda en un mundo de reglas e instituciones pero

incómoda en un mundo más anárquico y caracteri-zado por la rivalidad geoestratégica (en parte por no ser ella misma un Estado), ha quedado tan descolo-cada en los últimos años y podría estarlo aún más en la era pos-COVID.

El estudio de las relaciones internacionales parte de la premisa de que el sistema internacional es anár-quico. En el interior de cada nación el Estado ostenta el monopolio legítimo de la violencia, hace cumplir la legislación y protege los derechos de propiedad. Sin embargo, la principal característica de las relaciones internacionales es la falta de una autoridad suprana-cional capaz de mantener el orden. La dinámica natu-ral de la política internacional se caracteriza por la con-tinua amenaza de conflicto. De hecho, para la escuela realista, las relaciones entre Estados son «una espe-cie de competencia entre jugadores en el estado origi-nario de la naturaleza en el que no hay más restriccio-nes a las acciones de cada uno que las que imponen las necesidades cambiantes del juego y las conve-niencias superficiales de los jugadores» (Hoffmann, 1960, p. 6). No existe ningún organismo internacional capaz de obligar a los países a cumplir ninguna norma internacional, ni siquiera cuando estas han sido pre-viamente acordadas.

Sin embargo, a medida que las relaciones interna-cionales se han vuelto más complejas, que la inter-dependencia económica ha aumentado (reduciendo la probabilidad de conflictos bélicos y dando lugar a mayores niveles de desarrollo y prosperidad) y que han aparecido actores no estatales relevantes (en particular las empresas multinacionales, pero tam-bién algunas ONG o los movimientos transnaciona-les de la sociedad civil), las formas de interacción entre los Estados también han evolucionado. Por una parte, incluso potencias hegemónicas, como Estados Unidos, han comprendido que les podía resultar útil establecer acuerdos internacionales o estructuras de gobernanza supranacionales que operaran velada-mente y en términos generales a favor de sus intere-ses, al tiempo que favorecían al conjunto mediante la

Federico Steinberg


provisión de bienes públicos globales. Gracias a las mismas, su poder duro podía quedar difuminado, al tiempo que podían tener una enorme influencia en el campo de las ideas, que la escuela constructivista de las relaciones internacionales ha identificado como un elemento crucial del ejercicio del poder en el ámbito internacional (Abdelal et al., 2010)1.

Por otra parte, las propias instituciones de coopera-ción supranacional, muchas veces débiles en un princi-pio, han ido ganando autonomía llegando a configurar regímenes internacionales, definidos por Krasner como «conjuntos de principios, normas, reglas y procedimien-tos de toma de decisiones implícitos o explícitos en torno a los cuales las expectativas de los actores convergen en un área determinada de las relaciones internaciona-les» (Krasner, 1983, p. 2). Así, bajo la lógica smithsiana liberal de las posibilidades de obtención de ganancias mutuas del intercambio y la cooperación, el realismo, el mercantilismo y el nacionalismo quedaron relegados a un segundo plano en las relaciones internacionales en las últimas décadas del siglo XX, al tiempo que el con-cepto de ganancia absoluta (paretiana) del intercambio se volvía más relevante que el de ganancia relativa. En ese contexto, en el que las tesis liberales-institucionalis-tas más próximas al razonamiento de los economistas parecían demostrar que la cooperación era sosteni-ble y ventajosa para todos en un mundo poshegemó-nico (Keohane, 1984), la UE se movía como pez en el agua. De hecho, la propia construcción europea había respondido a esa lógica de la cooperación económica enmarcada en instituciones fuertes que aseguraran que la rivalidad entre (antiguas) grandes potencias (o impe-rios) quedara olvidada.

Durante los primeros años del siglo XXI, la UE tra-bajó (con dudoso éxito) para dotar de una cara más

1 Otro buen ejemplo de la importancia de las ideas, esta vez en el ámbito de la construcción europea, sería la forma en la que Alemania ha logrado imponer su visión económica en la gobernanza del euro, que ha restringido las alternativas en política monetaria y fiscal y ha creado un modelo muy conveniente para el modelo económico alemán centrado en la exportación.

amable, equilibrada y justa a la globalización (Lamy, 2004). Así, la declaración de Laeken de 2001 definía a la Unión como «una potencia que quiere hacer evo-lucionar las relaciones en el mundo de manera que no solo beneficien a los países ricos sino también a los más pobres. Una potencia que quiere enmarcar ética-mente la mundialización, es decir, ligarla a la solidari-dad y al desarrollo sostenible»2. Sin embargo, nunca empleó el poder duro (militar) ni las amenazas para avanzar en este objetivo. Siempre trabajó dentro de las instituciones internacionales, lo que le valió cali-ficativos como potencia civil, potencia posmoderna y, sobre todo, «potencia normativa», término acuñado por Manners (2002) y que se ha convertido en una de las banderas de la UE en su actuación exterior, que siempre se ha vinculado a la defensa de un «multila-teralismo eficaz»3. Así, por ejemplo, en el campo eco-nómico, la UE siempre intentó que los acuerdos se desarrollaran bajo el paraguas multilateral de la OMC (Organización Mundial del Comercio), sucumbiendo solo a la tentación de los acuerdos preferenciales dis-criminatorios cuando empezó a ver que sus empresas podían quedarse atrás en el acceso a mercados inter-nacionales (Steinberg, 2019a, p. 362), y abogando siempre por mantener y reforzar el libre comercio, la cooperación y las reglas.

Pero ni los éxitos de la cooperación, ni el avance de la democracia y la membresía cuasiuniversal de las instituciones económicas internacionales, ni la apari-ción de problemas globales derivados de la interdepen-dencia que requieren cooperación, lograron eliminar la lógica anárquica subyacente al sistema internacio-nal que predicaba la escuela realista. De hecho, como afirmaba Kennedy en su análisis del auge y caída de las grandes potencias al analizar el declive de Estados Unidos ante el auge económico de Japón a finales de

2 Consejo Europeo. Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión Europea, Anexo 1 a las Declaraciones de la Presidencia, Laeken, 14-15 de diciembre de 2001.

3 De hecho, la estrategia de seguridad europea de 2003, planteaba el multilateralismo efectivo como piedra angular de la política exterior de la UE.



los años ochenta del siglo XX (Kennedy, 1987, p. 525), solo era cuestión de tiempo hasta que alguna potencia cuestionara el poder americano. Y cuando eso suce-diera, el orden liberal internacional basado en reglas sería puesto a prueba porque Estados Unidos deja-ría de proveer la infraestructura necesaria para que el sistema pudiera funcionar, que Kindleberger (1973), desde una perspectiva de economía política interna-cional, había vinculado a un sistema comercial abierto, una moneda estable y, sobre todo, al liderazgo inter-nacional; y que Gilpin (1987) había desarrollado cons-truyendo sobre las ideas de Kindleberger y su teoría de la estabilidad hegemónica. De hecho, autores neo-rrealistas como Mearsheimer (2018) teorizaron que el liberalismo hegemónico que orientó la política exterior de Estados Unidos desde el fin de la guerra fría, y que aspiraba a expandir la democracia por el mundo desde una visión idealista, estaba condenado al fracaso.

Pero más allá de los debates teóricos, parece que la crisis de la hegemonía americana (o transatlántica), que Krauthammer bautizó en 1990 como «el momento unipolar» (1989-2008), ha terminado llegando. Las brechas internas en los países avanzados generadas por la hiperglobalización y la Gran Recesión (2008-2010) la han precipitado (Snyder, 2018). Pero ha sido sobre todo el auge de China —que cuestiona la hege-monía estadounidense de un modo en el que la Unión Soviética nunca lo hizo— la que ha hecho virar la polí-tica exterior estadounidense hacia postulados más aislacionistas y nacionalistas, que han dejado a la UE descolocada y, hasta cierto punto, huérfana.

Hay analistas que subrayan que la rivalidad entre China y Estados Unidos hace imposible la supervi-vencia de estructuras de cooperación multilateral y aboca al sistema internacional a una nueva guerra fría y tecnológica. Incluso van más allá y consideran que ambas potencias terminarán enfrentándose porque serán incapaces de evitar la llamada «trampa de Tucídides» (Allison, 2017). Otros, más optimistas, con-sideran que la enorme interdependencia económica entre China y Estados Unidos, unida a los nuevos

retos globales como el cambio climático o las pande-mias, reduce las probabilidades de conflicto abierto y abre oportunidades para preservar espacios de coo-peración (Shifrinson, 2020). Además, sobre la base de los trabajos que subrayan el poder de agencia de los individuos (Nye Jr., 2008), argumentan que si Trump no hubiera ganado las elecciones en 2016, o si aban-donara pronto la Casa Blanca, las posibilidades de renovar la cooperación transatlántica y de refundar instituciones internacionales incorporando parte de las demandas de China, pero también las de Occidente sobre que China no compite en igualdad de condicio-nes debido a las particularidades de su modelo econó-mico, aumentarían de forma exponencial.

No sabemos si Estados Unidos y China se enfrenta-rán en el futuro, ni si un presidente demócrata adopta-ría una estrategia muy diferente en relación a China o al «America First» de Trump. Pero lo que parece claro es que la crisis de la COVID-19 ha agudizado las tensiones entre ambas potencias y ha minado todavía más el sis-tema multilateral. Estados Unidos, por primera vez desde la Segunda Guerra Mundial, ha renunciado a liderar la respuesta global a la pandemia y ha profundizado en su introspección y su nacionalismo. Ha dejado de finan-ciar —y anunciado que abandonará— la Organización Mundial de la Salud (OMS), ha boicoteado las iniciati-vas para que el G-20 diera una respuesta económica y sanitaria coordinada a la pandemia (que son especial-mente importantes para los países emergentes y en desarrollo), ha redoblado sus ataques contra la OMC y su sistema de resolución de conflictos y ha intentado cul-pabilizar directamente a China de los contagios. Como respuesta, China, preocupada por la debacle económica global generada por el virus, ha acentuado su naciona-lismo, acelerado sus campañas de desinformación para intentar reescribir el relato de «héroes y villanos» de la pandemia y, sin dar la espalda explícitamente al sistema multilateral, ha optado por fortalecer sus viejas alianzas e intentar trazar algunas nuevas.

En síntesis, la estructura del sistema internacional está cambiando, y dicho cambio se va a ver acelerado

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por la pandemia del coronavirus (Borrell, 2020a)4. En este contexto de auge del nacionalismo, la UE, que nació precisamente para superarlo, tiene la difícil tarea de reposicionarse en el mundo y consolidar una posi-ción propia e independiente. Además, debe trabajar para sostener, en la medida de lo posible, cierto mul-tilateralismo que permita a la globalización no sufrir una súbita reversión (que sería especialmente peli-grosa para una Unión que se encuentra muy abierta al comercio internacional y exhibe un superávit estruc-tural en su cuenta corriente) y que evite que el mundo entre en una lógica neoimperial en la que todos los Estados se vean obligados a decidir si están de parte de Estados Unidos o de China (Steinberg, 2019b; Esteban & Otero-Iglesias, 2020).

La cuestión es si la Unión, que parece haberse dado cuenta de que estos cambios estructurales son inevi-tables, cuenta con los instrumentos para desarrollar, por fin, una auténtica y renovada política exterior.

3. Hacia una (nueva) estrategia de política exterior europea

Aunque sea ya lugar común decir que la UE es un gigante económico y un enano político, no sería justo afirmar que la UE no tiene política exterior. La princi-pal (y más exitosa) política exterior europea ha sido la ampliación. Además, la UE es sin duda una potencia regional y ha ido desarrollando una política de vecin-dad encaminada (con desigual éxito) a estabilizar sus fronteras sur y este. Por último, en materia de comer-cio internacional, la UE sí habla con una sola voz y tiene una enorme influencia.

Pero lo más importante desde el punto de vista de la formulación y estrategia de política exterior es que,

4 En el largo plazo, es posible que el mundo termine adoptando una estructura más multipolar, con al menos cuatro fuertes bloques conformados en torno a China, India, Estados Unidos y la Unión Europea, y una pléyade de liderazgos regionales entorno a países como Brasil, Turquía, Indonesia, Sudáfrica, Egipto, Rusia, Nigeria o Japón. En todo caso, esto es todavía muy incierto.

a lo largo de los años, ha logrado generar, sostener y refinar un discurso sobre principios y valores que la ha diferenciado de otras potencias tradicionales. Como «potencia normativa» dotada de un enorme poder blando, su estrategia exterior se centraría en el «mul-tilateralismo eficaz» (Drieskens & van Schaik, 2014) y en la capacidad para exportar sus normas y estánda-res, sobre todo en materia de regulación económica (Bradford, 2020). De hecho, la Unión se ha convertido en uno de los ejemplos predilectos del enfoque cons-tructivista de las relaciones internacionales, que vin-cula el poder a la capacidad de proyectar ideas que dan forma a los relatos dominantes.

Pero más allá de la retórica, la UE ha tenido el problema de que sus decisiones de política exterior deben adoptarse por unanimidad, lo que hace que tiendan a converger en un mínimo común denomina-dor que muchas veces está «descafeinado» por las divisiones entre sus Estados miembros, y en general no incorpora elementos de poder duro. Asimismo, en las organizaciones internacionales o el G20, aunque sus Estados miembros coordinen sus posiciones, la suma de sus voces no tiene el mismo peso que la de Estados Unidos o China, por lo que existe la paradoja de que la UE promueve un «multilateralismo eficaz» pero en las organizaciones multilaterales (a excep-ción de la OMC) a veces tiene una cacofonía de voces (Barbé, 2012).

En todo caso, según ha ido avanzando el siglo XXI, la UE ha ido modificando su estrategia de política exte-rior. No ha renunciado a sus valores y principios, pero ha reconocido los cambios estructurales en el sistema internacional, el declive del multilateralismo y sus pro-pias debilidades. De hecho, en la evaluación de la Estrategia Global Europea de 2016, publicada en 2019, antes del estallido de la pandemia del coronavirus, se planteaba que la seguridad de la Unión requería, entre otras cuestiones, mejorar la gestión de crisis, ampliar sus capacidades de defensa, promover la gobernanza global y aumentar la capacidad de resiliencia de las sociedades europeas y de las de sus vecinos.



Sin embargo, como se ha mencionado, la pande-mia del coronavirus obliga a una actualización de la política exterior europea y a recalibrar sus instru-mentos. En palabras del Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad y Vicepresidente de la Comisión Europea Josep Borrell: «La crisis del coro-navirus está creando un entorno global más competi-tivo, donde la confrontación avanza más rápido que la cooperación. Como UE, nos enfrentamos a mares más agitados y corremos el riesgo de quedar atra-pados en las corrientes cruzadas de las principales potencias que nos exigen que escojamos un bando» (Borrell, 2020b). Por lo tanto, la UE aspira a erigirse en una tercera gran potencia capaz de defender sus inte-reses sin verse arrastrada ni por Estados Unidos ni por China, aunque también ha dejado claro que se encuen-tra más próxima a su tradicional aliado transatlántico, con el que espera recuperar en el futuro su tradicional buena sintonía (Esteban & Otero-Iglesias, 2020). Para ello, necesita desarrollar autonomía estratégica en los campos de la sanidad, la economía, la tecnología y la defensa. Y debe hacerlo, evocando el clásico de Frank Sinatra, «a su manera» (Borrell, 2020b). La pregunta es si cuenta con las capacidades para ello.

Desde el punto de vista objetivo, y tal y como ilustra el Índice de Presencia Global del Real Instituto Elcano, la UE (tomada con un bloque) tiene aproximadamente la misma presencia global que Estados Unidos, y casi el triple que China, que ha duplicado la suya en los últimos diez años5. Esta presencia es más económica y blanda que militar (la UE es la primera potencia comercial, inver-sora y donante del mundo). Sin embargo, como subrayan los autores de este índice (Olivié & García Santos, 2019), presencia no es poder; y la UE «boxea por debajo de su peso» en las relaciones internacionales. La cuestión, entonces, pasa por transformar la presencia en poder.

El análisis clásico de Strange (1988) sostiene que las cuatro fuentes del poder estructural en las

5 Real Instituto Elcano, Índice Elcano de Presencia Global, fecha de acceso: 18 de junio de 2020.

relaciones internaciones —íntimamente relacionadas entre sí— son seguridad, producción, finanzas y cono-cimiento. Resulta evidente que la UE flaquea en la pri-mera (y además después del Brexit queda aún más debilitada), ha perdido cierto peso en la segunda (la producción manufacturera se ha desplazado al mundo emergente en las últimas décadas —aunque algunos países del norte de Europa siguen siendo grandes exportadores—, y su dominio en los servicios se está debilitando), no logra despuntar en la tercera (tiene bancos grandes, pero el euro carece de la infraestruc-tura necesaria para ser una moneda de reserva glo-bal) y corre un serio riesgo de quedar rezagada en la cuarta, especialmente en lo relativo a la cuarta revolu-ción industrial, los gigantes tecnológicos y el 5G.

Aun así, todavía no es tarde para la Unión. Pero una condición necesaria para levantar el vuelo pasa por que aprenda a vincular la economía y la tecno-logía con la geopolítica (como hace cualquier Estado nación tradicional), de forma que deje de proyectar su enorme poder económico de forma fragmentada y refine sus instrumentos de política económica exte-rior. También debe generar capacidades propias de seguridad y defensa y aprender a enfrentar las ame-nazas relativas a la ciberseguridad y la desinforma-ción. De este modo, dejaría de ser percibida como un actor dividido, lento, torpe y poco eficaz cuando se lo compara con Estados Unidos, China, Rusia, o incluso India. Naturalmente, esto requiere cohesión interna y capacidad para hablar con una sola voz, lo que a su vez exige resolver sus brechas internas (norte-sur en temas económicos y este-oeste en temas migratorios) y terminar con la unanimidad en las decisiones de polí-tica exterior.

Todo esto ya era necesario antes de la pandemia de la COVID-19, cuando era evidente que Estados Unidos estaba dispuesto a explotar la dependencia europea en materia de seguridad para lograr objetivos a corto plazo, que Rusia estaba dispuesta a utilizar la energía como arma geopolítica, que Turquía haría lo mismo con la inmigración o que China usaría su creciente poder

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económico e inversor para obtener ventajas políticas en Europa (y más allá). Pero tras la pandemia, el cambio de orientación de la política exterior europea es impres-cindible. De lo contrario, como sostienen Leonard y Shapiro (2019), «Europa, en vez de ser un actor, corre el riesgo de convertirse en el tablero de juego en el que las grandes potencias compiten por el poder y la gloria». Así, si pasara de ser «sujeto» de las relacio-nes internacionales a ser «objeto», terminaría dividida, debilitada (y tal vez sometida), que es lo que conviene a Estados Unidos, China y Rusia.

La autonomía estratégica tiene varias caras, y todas ellas conducen a reducir la vulnerabilidad y la depen-dencia, poder actuar sin someterse a los dictados de otros y aumentar la soberanía y la capacidad de ejercer el poder. Suele vincularse a la defensa, pero va mucho más allá, porque en un mundo en el que el recurso al poder duro (militar) es cada vez menos frecuente, las capacidades económicas y tecnológicas son cada vez más relevantes. En todo caso, a nadie escapa que la Unión necesita crear ciertas capacida-des en materia de seguridad y defensa, aunque tam-bién es verdad que esto es lo más difícil de conseguir dadas las diferentes «culturas estratégicas» de sus principales miembros y la dificultad en la definición de objetivos comunes que vayan más allá de definiciones sencillas de seguridad.

En todo caso, hay que subrayar que la suma del gasto militar de los países europeos es considera-ble (cerca de los 200.000 millones de dólares anua-les, incluyendo al Reino Unido, casi cuatro veces más que Rusia, aunque solo un tercio de lo que gasta Estados Unidos). El gasto no se realiza de forma con-junta, por lo que no se aprovechan las economías de escala ni se tiene una distribución de tareas eficiente, pero se han dado pasos en los últimos tres años que parecían impensables hace una década, como el establecimiento de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO, por sus siglas en inglés) en materia de seguridad y defensa. No se trata todavía de una fuerza de intervención rápida, pero sí de una

estructura en la que se comparten doctrina y equipo, lo que agiliza los procesos de decisión. Asimismo, la Comisión ha lanzado el Fondo Europeo de Defensa, que prevé destinar 13.000 millones de euros durante el período 2021-2027 para apoyar proyectos de inves-tigación en el ámbito de la defensa y cofinancia-ción de capacidades. Pero sigue faltando desarrollar mejor el pensamiento estratégico, aumentar el nivel de ambición a escala europea y, sobre todo, definir objetivos comunes. En definitiva, es necesario prepa-rarse para el peor (aunque improbable) escenario de que Estados Unidos se retire de la OTAN sin tiempo a que se produzca un relevo ordenado y progresivo, pero también hay que preparar el terreno para que, en el caso de que Estados Unidos mantenga su com-promiso con la Alianza, la UE cuente con capacidad propia para equilibrar la carga y no tenga que depen-der tanto de Estados Unidos cuando haya que interve-nir. De hecho, la aspiración a corto plazo para la UE debería ser poder hacerse cargo de su vecindario en materia de seguridad y defensa de forma autónoma.

En materia económica es donde la UE tiene sus mayores fortalezas. La principal es el mercado inte-rior, con casi 450 millones de consumidores (pos-Brexit), que aparece como un enorme activo sobre el que proyectar poder e influencia (el llamado «efecto Bruselas»; Bradford, 2020) porque todos los países están dispuestos a dar algo para acceder a él. Por lo tanto, en el ámbito económico, la estrategia euro-pea está mejor dibujada. Sin embargo, es necesario refinar sus instrumentos, sobre todo porque la pande-mia llevará a la redefinición del concepto de sectores y reservas estratégicos, desorganizará parcialmente las cadenas de suministro globales, hará más difícil el mantenimiento de la competencia y del campo de juego equilibrado debido a las ayudas de Estado, ace-lerará la digitalización y la carrera por el control del 5G y podría derivar en un recrudecimiento de los conflic-tos comerciales y de divisas.

En este contexto, la UE necesita acelerar la vincu-lación entre la política comercial y otras patas de la



política exterior (Feás & Steinberg, 2019). Así, la polí-tica comercial ya no puede pensarse de forma ais-lada. Como instrumento de política económica exte-rior, tiene que estar íntimamente vinculada con la de defensa, la industrial y de innovación tecnológica, la de internacionalización del euro e incluso la climática6.

En el campo multilateral, y aunque hay que ser conscientes de los límites a la cooperación, la UE sigue estando bien situada para liderar la reforma de la OMC, de la OMS y de la fiscalidad internacional, así como para dar un nuevo impulso a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que seguirán marcando la agenda internacional en las próximas décadas y que podrían experimentar un empujón por las renova-das preocupaciones que la pandemia ha puesto sobre la mesa en relación al cambio climático.

En el ámbito del comercio multilateral, el obje-tivo de la UE es trabajar para que tanto China como Estados Unidos asuman la necesidad de reformar la OMC y adaptarla al siglo XXI, algo en lo que coinci-den la mayoría de los demás miembros de la orga-nización, que además buscan el liderazgo europeo. Dicha reforma debería centrarse en el rediseño de su mecanismo de resolución de conflictos (actual-mente paralizado por el bloqueo de la Administración Trump), en las normativas de subsidios, propiedad intelectual y transferencia de tecnología, tratamiento de empresas públicas, defensa de la competencia en materia comercial internacional, las reglamentaciones sobre servicios, comercio electrónico e inversiones. Asimismo, sería importante modificar aspectos insti-tucionales cruciales como la paralizante regla del con-senso, el absurdo trato especial común preferencial a países en desarrollo —en vez de caso por caso— o

6 Al mismo tiempo, de puertas adentro, y para asegurar que los europeos sigan apoyando la integración económica —que hasta ahora ha formado parte del ADN de la Unión— y se alejen de los postulados nacionalistas, hace falta aumentar la legitimidad de los intercambios comerciales, lo que pasa por compensar más y mejor a los perdedores de la liberalización y atajar el problema de la fiscalidad de las empresas digitales en particular y de los paraísos fiscales y los desequilibrios asociados a la globalización financiera en particular (Feás & Steinberg, 2019).

clarificar definitivamente la peligrosa cláusula de segu-ridad nacional7. Hay que asumir que China no cam-biará su modelo económico y que, tal vez, Estados Unidos seguirá siendo reacia al multilateralismo, pero aun así parece claro que la apuesta por reformar la OMC para generar un marco de coexistencia entre el capitalismo chino y el occidental, que tendrán que con-vivir en el futuro, beneficiaría a todos8.

Pero además de las reformas multilaterales, la UE necesita reforzar sus instrumentos específicos de polí-tica económica exterior, tanto ofensivos como defensi-vos, que son clave para ganar autonomía estratégica. El más evidente es el papel internacional del euro. Mientras la moneda única no complete su unión ban-caria y fiscal y no se dote de instrumentos políticos e institucionales para mejorar su gobernanza y ase-gurar su viabilidad a largo plazo, incluidos los euro-bonos, una voz común en el mundo y una silla única en las instituciones financieras multilaterales, no podrá aspirar a disfrutar de las ventajas de ser una moneda de reserva o a ejercer poder monetario en el sistema internacional (Cohen, 2018). Hoy en día, al no tener un proyecto común suficientemente definido en relación a su moneda, un Estado que la sustente y un ejército que la proteja, el euro se encuentra en una posición de debilidad frente al dólar y eventualmente lo estará también frente al yuan. Un buen ejemplo de ello fue la incapacidad de las empresas europeas para esca-par de las sanciones que Estados Unidos estableció sobre las empresas que continuaran haciendo nego-cios con Irán cuando la Administración Trump aban-donó el acuerdo nuclear en 2018. La hegemonía del dólar fue clave para que Estados Unidos pudiera ejer-cer esa forma de poder monetario.

7 Véase European Commission (2018) para una propuesta de reforma ambiciosa planteada por la Unión Europea.

8 Al tiempo que persigue la reforma de la OMC, la Unión debe continuar con su estrategia de acuerdos comerciales preferenciales, tanto para mantener los mercados abiertos ante el auge del proteccionismo como para mantener un sistema de normas y derecho internacional lo más extenso posible ante un eventual colapso del sistema multilateral (Feás & Steinberg, 2019).

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Por fortuna, algunas cosas están cambiando. Las emisiones de deuda pública que la Comisión Europea realizará en los próximos años para finan-ciar el Plan de Recuperación, unidas a los mecanis-mos que el BCE ha anunciado para asegurar la pro-visión de liquidez en euros a socios que emplean la moneda europea, podrían permitir un lento avance de la internacionalización del euro al aumentar la liquidez y la profundidad de los mercados globales en euros (Claeys & Wolff, 2020). Sin embargo, todavía falta que los Estados miembros y la Unión den un impulso polí-tico a la internacionalización de su moneda, por ejem-plo, mediante la adquisición del petróleo en euros o mediante acciones que demuestren que el BCE puede comportarse como un prestamista de última instancia global, como la Fed hace en momentos de pánico. Ese es un paso que la Unión todavía no se ha atrevido a dar, pero que podría producirse si Trump es reelegido, establece nuevos aranceles contra las importaciones europeas, se retira de la OTAN y/o la relación transat-lántica continúa deteriorándose.

En paralelo, la UE necesita reforzar sus instru-mentos económicos defensivos, desde el control (y eventual bloqueo) de inversiones extranjeras hasta la aplicación de su normativa de ayudas de Estado para empresas no europeas, el arancel sobre las importaciones de bienes producidos con estándares medioambientales bajos —que es una pata esencial del Pacto Verde Europeo— o el desarrollo (y expor-tación) de las innovaciones de empresas tecnológi-cas europeas, en particular en lo relativo al 5G o las baterías eléctricas. En los últimos años se han apro-bado iniciativas en estos campos, pero es de esperar que, como consecuencia del coronavirus, habrá nue-vos avances. En particular, el Fondo de Recuperación europeo podría ser una de las palancas para la crea-ción de «campeones europeos», en particular en el campo tecnológico, aunque estas iniciativas no deben poner en peligro el campo de juego equilibrado den-tro del mercado interior. Todas estas medidas crea-rán animadversión y resistencias en terceros países, y

supondrán una actitud menos acomodaticia y coope-rativa de la UE en el panorama económico internacio-nal, pero son esenciales para que las grandes poten-cias comiencen a ver a la Unión como un bloque que realmente entiende el lenguaje del poder.

4. La relación con Estados Unidos y China

Aunque este artículo ha adoptado un enfoque analí-tico y conceptual, sin analizar actuaciones concretas de la UE en distintas áreas geográficas, se hace necesa-ria una reflexión del papel de la UE tanto hacia Estados Unidos y China como ante la rivalidad entre ambas.

La relación entre China y Estados Unidos puede continuar deteriorándose o bien estabilizarse, como sucedió en enero de 2020 cuando ambas potencias llegaron a un acuerdo para frenar la guerra comercial. Sin embargo, en ambos casos, la UE saldrá debilitada. En el primero, porque un aumento de la rivalidad y de la confrontación erosionará todavía más el sistema multilateral y colocarán a la UE en situaciones incómo-das (piénsese, por ejemplo, en el difícil papel europeo ante una escalada de tensión o un eventual conflicto en Taiwán o Hong Kong o ante el bloqueo de las insti-tuciones económicas internacionales). En el segundo, porque cualquier acuerdo entre ambas superpotencias seguramente se haría a expensas de la UE. Por ejem-plo, el acuerdo comercial firmado entre ambas, que abría la puerta a un «comercio gestionado» (mana-ged trade) destinado a que China comprara más bie-nes estadounidenses, perjudicaba a la UE al generar una desviación de comercio de productos agrícolas y además, desde una perspectiva europea, suponía una oportunidad perdida para que China modificara algunas de sus prácticas económicas más nocivas en materia de subsidios y transferencia de tecnología, que perjudican tanto a Estados Unidos como a la UE.

En definitiva, la UE debe ser consciente de este telón de fondo y desarrollar una estrategia común y sin fisuras internas en relación a ambas poten-cias, apoyada en los instrumentos de autonomía



estratégica mencionados arriba y que logre transfor-mar el actual G-2 en un G-3, en el que Europa esté al mismo nivel que los demás. No debe ser equi-distante, porque sigue compartiendo más valores e intereses con Estados Unidos, pero debe asumir que el tradicional «amigo americano» no volverá a ser el mismo, ni siquiera una vez que Trump abandone la Casa Blanca. En este sentido, el reciente movimiento europeo de volverse «más duro» con China, que ha agradado a Estados Unidos, debe basarse (como ha sido el caso) en una convicción europea, no en la presión norteamericana.

En relación a Estados Unidos, la UE debe abando-nar el victimismo del «amante despechado». Europa ya no es una prioridad de la política exterior estadou-nidense y, desde la óptica de Washington, tampoco es una región problemática a la que haya que dedi-carle demasiados recursos. Por lo tanto, es probable que la retirada de tropas estadounidenses en Europa continúe de forma progresiva, que Estados Unidos no se involucre en los conflictos del vecindario euro-peo (Balcanes Occidentales, Ucrania, Siria, Libia, Rusia, etc.) y que, en general, aumente su aislacio-nismo y complete el giro hacia Asia que comenzó con la Administración Obama.

Sin embargo, también es cierto que en Estados Unidos todavía existen muchos políticos y actores de la sociedad civil que piensan que la UE debería ser un socio preferente, que la relación transatlántica sigue siendo clave para sostener los valores e intere-ses que ha representado Occidente durante las últi-mas décadas y que, en todo caso, es más útil trabajar juntos para redefinir el nuevo orden internacional al que nos aboca el auge de China que estar divididos. Es importante, por tanto, mantener una buena inter-locución con esos actores y trabajar conjuntamente en los temas en los que se vislumbren posibles con-sensos, construyendo sobre la base de la riqueza de la relación económica bilateral. En particular, la UE debe aspirar a que Estados Unidos no socave el multilateralismo ni «ataque» comercial, fiscal y

financieramente a los países y empresas europeas. Pero para ello, la UE necesita hablar desde una posi-ción de fortaleza y autonomía, no de sometimiento y debilidad. Así, por ejemplo, la UE está interesada en alcanzar un acuerdo comercial con Estados Unidos, pero solo si es amplio y profundo (como era el abandonado Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP), y no si se restringe a los bienes agrícolas y a los aranceles sobre el automóvil como pretende la Administración Trump. Asimismo, la UE tampoco puede ceder a las amenazas o el chantaje de la Administración americana para abrir sus mer-cados, algo que por ejemplo Corea del Sur o Japón no se pueden permitir. Además, debe de ser cons-ciente de que la relación económica bilateral es susceptible de empeorar, porque Estados Unidos no recibirá bien el impuesto a los servicios digitales o el arancel a las importaciones con alto contenido de carbono que la UE pretende impulsar (mecanismo de ajuste en frontera de carbono). También podrían aparecer roces en materia de protección de datos y privacidad o nuevos aranceles sobre productos euro-peos, en particular los automóviles. Por lo tanto, la UE debe reconocer que el terreno que pisa en la relación transatlántica no es sólido, y que tendrá que tomar decisiones para aumentar su autonomía que no gus-tarán a Estados Unidos y que podrían generar repre-salias. Ampliar el «espacio Atlántico» para incluir a América Latina y África en algunos temas, una pre-tensión histórica de España y Portugal, podría ayudar a la UE a equilibrar la relación con Estados Unidos en su favor.

En relación con China, la UE ya ha perdido la ino-cencia. Hasta hace bien poco la Unión definía a China como un socio estratégico imprescindible para afrontar los principales temas de la agenda global en un orden internacional multilateral, al tiempo que cada uno de sus Estados miembros cultivaba la relación eco-nómica con el gigante asiático. Sin embargo, desde 2019, la UE ha entendido que la relación bilateral tiene muchas facetas, pasando a calificar a China como

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«competidor económico en busca de liderazgo tecno-lógico» y como «rival sistémico que promueve mode-los alternativos de gobernanza» (esta última frase molesta profundamente a las autoridades chinas, pero la UE la sigue empleando, aunque algunos de sus Estados miembros no lo hagan). Esto no significa que la UE comulgue con la tesis de la nueva guerra fría que está ganando peso en Estados Unidos, pero sí pone de manifiesto una creciente preocupación con el modo en el que la actitud de China puede debilitar a las economías europeas y desproteger a sus ciudada-nos a través de una competencia económica y tecno-lógica desleal. Además, la UE se ha dado cuenta de que cuando China habla de defensa del multilatera-lismo se refiere a algo distinto que las potencias occi-dentales. Tiene en mente el mantenimiento de un sis-tema comercial abierto que permita continuar con las prácticas que han llevado al desarrollo de la econo-mía china y, sobre todo, que permita a las autoridades mantener un modelo económico y una política exte-rior que cada vez se está volviendo más incompatible con las reglas del sistema multilateral existente y con las alianzas tradicionales occidentales, sobre todo en Asia y América Latina, y en lo relativo a los derechos humanos.

Por ello, la UE debe poner en valor las ventajas que las empresas chinas obtienen de su acceso al mer-cado europeo y ser mucho más exigente en términos de reciprocidad y transparencia, al tiempo que reduce su dependencia de productos chinos, que la pandemia ha demostrado que es excesiva. En particular, la UE debe subrayar que el acceso al mercado chino de sus productos y el aseguramiento de un campo de juego equilibrado, que requiere una nueva regulación sobre subsidios en China, son objetivos irrenunciables para mantener el mercado europeo abierto al comercio y la inversión china. Un primer paso es cerrar el acuerdo bilateral de inversiones, en negociación desde 2013, aumentando las reivindicaciones europeas. Al mismo tiempo, en la medida en que haya elementos poten-ciales de colaboración, desde el cambio climático o

la salud global hasta la reforma de algunos organis-mos económicos multilaterales, se puede plantear una negociación directa con China en la que la UE debe aspirar a encabezar una coalición de países que están interesados en que China modifique sus prác-ticas económicas más nocivas y anticompetitivas, a ser posible con el apoyo de Estados Unidos. En todo caso, y en este tema se ha avanzado bastante en los últimos tiempos, es esencial mantener la unidad de acción hacia el gigante asiático para evitar quedar divi-dida con cantos de sirena económicos.

5. Conclusión

La pandemia de la COVID-19 ha acelerado una serie de tendencias internacionales en marcha, desde la digitalización y la desigualdad hasta la rivalidad entre China y Estados Unidos y la crisis del multilate-ralismo. Aunque se abre una puerta para aumentar la cooperación en materia sanitaria (y tal vez climática), lo cierto es que el mundo camina hacia un nuevo (des)orden internacional, con Estados Unidos más aislacio-nista, una China más asertiva, una Rusia que seguirá golpeando por encima de su peso y unas instituciones económicas internacionales más débiles. Esto supone un cambio profundo en el funcionamiento del sistema internacional, que deja a la UE, cómoda en un mundo de reglas y cooperación (bajo el paraguas de seguri-dad estadounidense), pero incómoda en un mundo de rivalidad geoestratégica, descolocada.

Por lo tanto, la UE, que además no contará con el Reino Unido, tiene que repensar sus herramientas de política exterior para avanzar hacia una autonomía estratégica que le permita actuar de forma autónoma para promover sus valores e intereses sin someterse a las presiones de Estados Unidos o China. Tiene palan-cas económicas, tecnológicas y políticas a su disposi-ción, pero debe atreverse a utilizarlas de forma más asertiva, asumiendo que esto puede generar roces y conflictos. Debe también seguir promoviendo una reforma del multilateralismo, pero asumiendo también



que esa empresa se antoja difícil y que, por lo tanto, tiene que tener también un plan B, que podría tener que implementar incluso si Trump abandona la Casa Blanca.


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Enrique Verdeguer Puig*

ANÁLISIS DE LA UNIÓN EUROPEA COMO MODELO DE NEGOCIACIÓNUna de las características de la Unión Europea es la permanente necesidad de alcanzar objetivos a través de la negociación. La heterogeneidad de los Estados miembros, tanto desde un punto de vista económico, como social e institucional, hace que la consecución de resultados creíbles, sostenibles y que sean satisfactorios para todas las partes no sea una cuestión sencilla. El presente artículo trata de analizar cuáles son las condiciones necesarias para que las negociaciones puedan maximizar el beneficio conjunto y para que el interés común de la UE se anteponga a las posiciones de las partes, en la línea de lo que propone el modelo de Harvard de negociación.

Analysis of the European Union as a negotiation model

One of the main features of the European Union is the need to reach goals through negotiation. The existing economic, social and institutional disparities among EU members make the process of reaching credible and tenable agreements that please everyone a hard task. The aim of this article is to identify the necessary conditions for making possible negotiations that maximize the overall gains and the necessary conditions to ensure that the general interest prevails over parties’ interests in line with the Harvard model for negotiations.

Palabras clave: intereses, posiciones, ganar-ganar, cooperación, reputación, estrategia.Keywords: interests, positions, win-win, cooperation, reputation, strategy.JEL: F15, F51, F53, F55.

* Consejero Coordinador de Economía de la Representación Permanente de España ante la UE.

Contacto: [email protected] autor agradece los comentarios de un/a evaluador/a anónimo/a.Versión de octubre de 2020.https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7107

1. Introducción: la Unión Europea como espacio de negociación

La Unión Europea constituye un proyecto que, pese a sus múltiples dificultades, ha alcanzado cuo-tas de integración difícilmente comparables con otros proyectos de naturaleza similar en distintos ámbitos

geográficos o temporales. Dichos avances solo han sido posibles gracias, entre otros factores, a una capa-cidad de negociación por parte de los Estados miem-bros que, en múltiples ocasiones, conlleva un esfuerzo no siempre lo suficientemente valorado ni reconocido de sus integrantes. En el imaginario colectivo sobre la UE siempre nos encontramos con sesiones intermina-bles que pueden conllevar noches enteras y avances muy limitados, en ocasiones, condicionados por cues-tiones meramente formales o incluso de imagen. Si cualquier negociación bilateral requiere un elevadísimo grado de preparación y de concesiones mutuas, mucho más complejo resulta una negociación, tras el Brexit, a


https://doi.org/10.32796/ice.2020.916.7107

EnriquE VErdEguEr Puig


27 bandas, entre países cuyas características cultura-les, económicas y sociales tienen elementos comunes, pero que presentan múltiples aspectos que los diferen-cian y en ocasiones hasta los distancian. Todo ello sin tener en cuenta elementos no menores como son los distintos estilos de liderazgo que predominan en cada momento, así como las circunstancias por las que los países, sus opiniones públicas y sus grupos de presión atraviesan. Nos encontramos en definitiva ante la nece-sidad de analizar algo tan complejo como cuáles debe-rían ser los criterios que posibiliten que el denominado proyecto comunitario pueda continuar encontrando nue-vos objetivos e intereses comunes que permitan a sus países compensar sus puntos de desencuentro y seguir avanzando por un espacio no solo de progreso y bien-estar económico sino también de los que en principio son los valores europeos.

2. ¿Qué es la negociación? ¿Cumple la UE sus requisitos?

A la hora de analizar cualquier negociación, resulta fundamental tener claro qué se entiende por negocia-ción y cuáles son los requisitos que permiten que se pueda hablar de ella en sentido estricto. Un primer ele-mento que debe existir en toda negociación es el de cierta simetría de los poderes de las partes negocia-doras. Dicho de otro modo, negociar es lo contrario de imponer, lo que conlleva que todas las partes deben tener cierto «poder de negociación» y tratar de utili-zarlo de la mejor manera posible. En el caso de la UE, el poder en la negociación se adquiere de muchas for-mas, no siendo un tema menor la forma de toma de decisiones en muchos ámbitos. Cuando para ciertos procesos se requiere unanimidad, el voto de Alemania o el de Malta, por poner los dos ejemplos extremos desde el punto de vista de la población, tienen el mismo valor y sus diferencias de tamaño se diluyen.

Un segundo aspecto clave de toda negociación es la interdependencia, es decir, el hecho de que las acciones de las partes se interrelacionan de tal forma

que el comportamiento de cualquiera afecta al resto, lo que deja un espacio, y ese es el arte de toda buena negociación, al beneficio mutuo, a través de ciertos elementos de cooperación y colaboración. En este sentido, disponer por ejemplo de una moneda común o la libre circulación de bienes, servicios, personas y capitales genera una dependencia de tal magni-tud que cualquier perturbación en una de las econo-mías inmediatamente se traslada en mayor o menor medida, dependiendo del tipo de perturbación y del tamaño de la economía afectada, al conjunto de la UE. La crisis financiera de 2008 y años siguientes, así como el riesgo que experimentó el euro ante la crítica situación de algunas economías, constituyen un buen ejemplo de dicha interdependencia.

En tercer lugar, toda negociación necesita reglas relativas a cuestiones tan relevantes como los crite-rios de toma de decisiones o el seguimiento de las mismas. Existe un dicho según el cual en un juego no se hacen más o menos trampas porque los juga-dores sean más o menos tramposos, sino porque las reglas del juego estén más claramente definidas y su incumplimiento no sea gratuito. La UE es un sistema cuyo funcionamiento se basa en gran medida en las reglas y procedimientos que se ha dado a sí misma, que en general hace que los comportamientos y sus consecuencias puedan ser bastante previsibles. Los ejemplos son numerosos. Un caso sería el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), que es una clara muestra de un conjunto de reglas y las consecuencias asociadas a su incumplimiento. Lamentablemente, en el pasado hemos asistido a algún incumplimiento de países sin que se pusieran en marcha las consecuen-cias previstas, lo que ha socavado la credibilidad del mismo. En este sentido, la aplicación de la cláusula de escape del PEC en marzo de 2020, asociada a la cri-sis del coronavirus, es un buen ejemplo de cómo la UE es capaz, ante coyunturas especialmente graves y atí-picas como la actual, de reaccionar aparcando, aun-que sea de manera temporal, las reglas. Otra cosa será determinar la duración de esa temporalidad, de

Análisis de lA Unión eUropeA como modelo de negociAción


forma que sea efectiva y sirva para aplicar medidas anticíclicas, pero sin caer en el riesgo moral.

Aspectos como el seguimiento o la credibilidad están claramente relacionados con otra característica de toda negociación que es la relativa a la duración y efectos de la misma. Nada o muy poco tienen que ver las negociaciones en las que la relación entre las par-tes se va a mantener en el tiempo, en las que variables como la reputación desempeñan un papel clave, con aquellas negociaciones que se denominan de un «solo disparo». Resulta, por lo tanto, totalmente inadecuado aplicar estrategias que pueden funcionar en una com-pra de zoco y de regateo de precio, es decir, en aquel tipo de relaciones en las que muy probablemente las partes negociadoras no van a tener más relación, a entornos en los que el contacto y la mutua dependen-cia perduran en el tiempo.

Por último, la interdependencia, junto con la rela-ción de largo plazo, conlleva la búsqueda de intere-ses mutuos que trascienden de la mera solución de problemas o de conflictos. La negociación requiere y conlleva visión estratégica de largo plazo. Por ello, resultan algo sorprendentes ciertos comportamientos cortoplacistas en las negociaciones que no tienen en cuenta una visión de relación estable y duradera. Las relaciones duraderas, y máxime con la interconectivi-dad actual, acentúan la importancia de la información y las asimetrías de la misma, intensificando los casos de riesgo moral y selección adversa.

En definitiva, la UE responde a todos los criterios mencionados que definen lo que es un ámbito de lo que se entiende por negociación. Cuestión diferente es que dicha negociación se realice de manera ade-cuada y que, lamentablemente, no siempre se tengan en cuenta las características de dependencia mutua de largo plazo. La calidad de la negociación dependerá en última instancia de que los acuerdos sean duraderos, creíbles y que traten de buscar espacios de mejora con-junta, sin que ninguno de los participantes se sienta per-dedor. Efectivamente, en un espacio de 27 partes, este resultado es complejo y, en ocasiones, ¿imposible?

3. ¿Es todo negociable? ¿Se aplica a la UE?

En múltiples ocasiones, escuchamos referencias que afirman que todo es negociable, que solo es cuestión de voluntad, de precio, de condiciones, de tiempo… En realidad, la respuesta a esta pregunta no se debe hacer desde el cómo sino desde el qué. Todo depende de qué estemos negociando. Si lo que estamos negociando afecta a los denominados valores o principios, enton-ces estamos entrando en un terreno plagado de líneas rojas que no deberían ser objeto de negociación, sino, más bien, de gestión. El tema clave aquí es cuáles son realmente los valores y los principios de la UE, máxime teniendo en cuenta la heterogeneidad de países que la integran respecto a sus inicios. Los valores de la UE engloban desde aspectos sociales y económicos, hasta institucionales y de libertades individuales. Es por ello por lo que desde un punto de vista de negocia-ción estricta puede resultar sorprendente el que a estas alturas estén siendo objeto de negociación cuestiones como el Estado de derecho. El Estado de derecho debe-ría ser igual de negociable para la UE como la hora en que unos padres acuestan o dan de comer a su bebé de tres meses, es decir, no es negociable. De hecho, sorprende cómo en muchas negociaciones de regla-mentos algunos países, como los nórdicos, sin dudar de su buena voluntad, quieren incorporar en el articu-lado de muchos reglamentos referencias a la defensa del Estado de derecho o de los derechos fundamen-tales de la UE. Todos estos aspectos no deberían ser objeto de negociación alguna. Si a estas alturas hablar del Estado de derecho y su cumplimiento puede para-lizar un Consejo Europeo, es que realmente la UE se enfrenta a un verdadero problema de fondo, similar a un club de tenis donde sus socios quisieran jugar todos al dominó y no al tenis. El Estado de derecho no puede ser arma de negociación bajo ningún concepto. Otra cosa es que haya que definir claramente qué se entiende por dicho Estado de derecho o cuáles son las sanciones asociadas a su incumplimiento. La condicionalidad al cumplimiento del Estado de derecho, que tanto debate



está generando en la negociación del Marco Financiero Plurianual 2021-2027, en el ámbito tanto del Consejo como del Parlamento, debe ser objeto de negociación en cuanto a cuál es la mejor forma y lugar para su trata-miento, pero no debería serlo por lo que se refiere a su contenido, si todos partimos de una definición consen-suada de Estado de derecho.

En definitiva, resulta absolutamente fundamental para que el proyecto de la UE avance que todos sus Estados miembros interioricen que hay elementos aso-ciados a valores y principios que no son susceptibles de negociación y que recurrir a ellos como arma de negociación puede resultar útil a corto plazo para algu-nos países individualmente, pero a largo plazo resulta letal para el conjunto y constituye un mal uso del poder en la negociación. Existen zonas grises en toda nego-ciación, que es en lo que, en el ámbito del Estado de derecho, tanto el Consejo como el Parlamento deben avanzar en el procedimiento legislativo ordinario de cara a la aprobación del Marco Financiero Plurianual y del Next Generation EU, que se deriva del Consejo Europeo del 21 de julio de 2020.

4. El poder en la negociación: ¿quién tiene poder a la hora de negociar en la UE?

Como comentábamos con anterioridad, la negocia-ción es un concepto distinto a las relaciones entre par-tes desiguales en las que uno actúa al dictado del otro. La negociación requiere cierto equilibrio de fuerzas y que, por lo tanto, todas las partes tengan su grado de poder y sean capaces de ejercerlo de manera ade-cuada dentro de las reglas del juego que se han deci-dido1. Es importante tener presente que, en una autén-tica negociación, todas las partes tienen su cierto poder y será por lo tanto clave cómo sean capaces de utilizar

1 Para un análisis de las distintas fuentes de poder, resulta muy interesante la lectura de French y Raven (1959), psicólogos sociales que definieron las distintas fuentes de poder que, en concreto, se asocian al poder legítimo, al de ser referente, al poder de experto, al de la información, al de la coacción y al de la recompensa.

sus armas. Un ejemplo de poder y armas que nos pro-porciona la historia es el que se asocia al duelo que en 1865 iba a tener lugar entre el canciller Bismarck y el doctor Virchow. Siendo consciente el científico de que no tenía nada que hacer en un duelo con el canciller y pudiendo elegir arma, optó por dos salchichas, de igual aspecto, pero con el pequeño matiz de que una de las dos estaba envenenada, dando a elegir al can-ciller cuál de las dos salchichas comer, lo que llevó al canciller a desistir de seguir adelante con el duelo…

En el marco de la UE, y dado que nos encontra-mos con países con características, en términos de población, renta nacional o renta per cápita, tan distin-tas, buena parte del poder en la negociación se deriva del mecanismo de toma de decisiones, especialmente en todos aquellos ámbitos en los que las decisiones hay que tomarlas por consenso y en los que se uti-liza el criterio de un país un voto, con independencia del tamaño del mismo. Es cierto que la toma decisio-nes por unanimidad no confiere un poder infinito o un derecho de veto absoluto a los países. Esto es así, en gran parte, porque al ser las negociaciones tan trans-versales y englobar desde cuestiones financieras o medioambientales, hasta temas de justicia o educa-ción, pasando por la agricultura, la pesca o la acción exterior, por citar solo algunos ejemplos, los instru-mentos de negociación son múltiples y por lo tanto pueden acabar siendo muy convincentes para evitar que un país o grupo de países puedan paralizar pro-yectos significativos. De hecho, difícilmente, y salvo casos excepcionales, es un Estado miembro el que, individualmente, se atreve a paralizar una negocia-ción. Sin embargo, por el elevado número de países que componen la UE y por su tipología, sí que existe un riesgo de que las alianzas más o menos natura-les que se forman acaben dificultando los avances, porque obviamente es más complejo poder convencer a un grupo de países que a uno aislado.

De hecho, para hacer frente a las minorías de blo-queo, el artículo 238 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea recoge el concepto de mayoría



cualificada o doble mayoría, en el que se ponderan tanto el número de Estados miembros (55 %) como el porcentaje de población (65 %), de forma que una minoría de bloqueo necesitará al menos cuatro miem-bros del Consejo y el 35 % de la población de la UE. El porcentaje del 55 % de los Estados miembros se eleva al 72 % en casos en que el Consejo vote pro-puestas que no emanan de la Comisión o del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y de Política de Seguridad en lo que se conoce como la mayoría cualificada reforzada.

Es cierto que, aunque desde sus orígenes la UE ha tenido grupos de intereses y alianzas entre los distin-tos Estados miembros, en los últimos años se están generalizando los grupos de países con posiciones bastante homogéneas que dificultan la toma de deci-siones y ahondan en uno de los riesgos actuales de la UE, máxime con la crisis del COVID-19, que es el de la fragmentación. La dicotomía Norte/Sur, las dife-rencias entre los grandes y los pequeños, la dualidad Este/Oeste, las diferencias entre los países de la zona euro y los que no lo son o el grupo de los denomina-dos «frugales» son solo algunos de los múltiples ejem-plos de las alianzas más o menos explícitas existentes y que hacen que el reparto de poder sea más compli-cado de gestionar. Y aunque, obviamente, las alianzas han existido siempre, la complejidad del escenario se agrava cuando pasamos de una configuración original de seis países bastante homogéneos a otra de 27, con unos grados de divergencia muy elevados, tanto desde la perspectiva económica como social e institucional.

Las alianzas permiten no solo reforzar el poder de negociación de sus miembros, sino que en cierta medida inciden en que los países sean menos adver-sos al riesgo, lo que es otra fuente de poder en toda negociación. Un ejemplo bastante gráfico que suele utilizarse sobre cómo el ser más amante del riesgo proporciona poder es el de dos camiones que viajan en sentido opuesto por una carretera estrecha por la que apenas pueden pasar y con un peligroso desfila-dero al lado. Ante esta tesitura, uno de los conductores

de los camiones decide arrancar el volante, lo que es una señal inequívoca de que no va a cambiar su ruta y que tendrá que ser el conductor que viene enfrente el que tenga que girar el volante y asumir el riesgo que supone ir por el lado de la carretera más próximo al precipicio. En la UE, hay unos cuantos países y sus respectivos líderes que tienen relativamente pocos reparos en arrancar el volante cuando es necesario y dar una señal bastante clara de que están dispuestos a todo. En los últimos tiempos, países como Hungría o Polonia han respondido bastante a este modelo de comportamiento. La mayor o menor aversión al riesgo obedece a múltiples factores, que van desde lo cultu-ral o lo histórico hasta las características de las opinio-nes públicas y grupos de presión internos o los egos y personalidades de los líderes. Cuando uno quema sus naves, la señal es inequívoca de que va a luchar hasta el final, entre otras cosas, porque se están reduciendo las alternativas y al final negociar tiene mucho de bus-car alternativas.

En el fondo, lo que subyace es el concepto que está implícito en toda negociación, que es el denominado MAAN (Mejor Alternativa a un Acuerdo Negociado) —BATNA en su acepción inglesa—, término desarro-llado por Fisher, Ury y Patton (1991) y que representa cuál es la mejor alternativa a un acuerdo negociado, es decir, qué opciones tengo al margen de la negocia-ción, de tal forma que un buen negociador no debería aceptar un acuerdo de negociación que fuera peor que su MAAN (Shonk, 2020). Obviamente, cuantas más y mejores alternativas tenga para alcanzar un acuerdo, mayor será mi poder de negociación en la medida en que menor será el coste de oportunidad de no llegar a acuerdo alguno y levantarme de la mesa. El MAAN tiene una parte objetiva, incluso cuantificable, pero con-lleva también un componente subjetivo y está asociado de nuevo a la mayor o menor propensión al riesgo de las personas. Igual que hay personas más conciliado-ras que otras en las negociaciones, o más conformis-tas o más constructivas, lo mismo sucede con los paí-ses o los líderes. Para algunos, romper la baraja no



constituye un problema. De hecho, hasta puede ser positivamente percibido por sus respectivas opiniones públicas e incluso puede generar un rédito político, en la medida en que no deja de ser una señal de poder, muy valorado en muchas sociedades donde las con-cesiones son percibidas como una señal de debilidad. En este sentido, cuanto menos fragmentados o dividi-dos estén la opinión pública y sus grupos de interés, mayor será el poder de negociación de un país, ya que no se tendrá que enfrentar a una sociedad que le critique su incapacidad de alcanzar un acuerdo y ante la que, de hecho, siempre podrá vender que el ene-migo está fuera, un enemigo que, en este caso, es la Unión Europea.

Los Gobiernos toman su decisión no solo por su electorado general, sino por sus grupos de presión y buscadores de rentas de todo tipo (Rodrick, 1995). En toda negociación de carácter internacional existe un doble plano entre lo nacional y la parte propiamente internacional. Esto fue desarrollado especialmente por Putnam (1988), en su teoría de dos niveles, según la cual existe una interacción entre lo interno y lo inter-nacional. A nivel nacional, los distintos grupos de pre-sión o de interés tratan de influir a sus Gobiernos para que defiendan sus posiciones, mientras que, en el plano internacional, los Gobiernos tratan de maximi-zar sus intereses nacionales dada su capacidad de negociación, de forma que todos los Gobiernos aca-ban jugando a dos niveles: el nacional y el internacio-nal, que interactúan entre sí. Este tipo de planteamien-tos ha sido objeto de múltiples análisis especialmente en el ámbito de los acuerdos comerciales (Grossman & Helpman, 1994;1995) y en todos los enfoques de principal-agente, suscitando especiales dificultades en aquellos casos en los que existen intereses con-trapuestos entre los distintos grupos de presión o cuando, por ejemplo, se defiende a sectores econó-micos cuyos niveles de productividad y competitividad son muy dispares (Bernheim & Whinston, 1986). Es por eso por lo que la coherencia interna de las socie-dades otorga más poder en la negociación.

La definición del MAAN en las negociaciones de los países no es tarea fácil, pero es clave. El caso del Reino Unido puede ser un buen ejemplo. Su pertenen-cia a la UE tenía muchas aristas y su integración no era ni mucho menos plena. Volviendo al símil del tenis, fue siempre un miembro de un club de tenis que, sin ser socio, se abonaba temporalmente al uso de las ins-talaciones, pero sin acabar de asumir todas las impli-caciones de su pertenencia al mismo. Aparentemente, para el Reino Unido su MAAN estaba más definida y, de hecho, su salida ha sorprendido mucho menos de lo que hubiera conllevado la salida de cualquiera de los otros grandes países de la UE. Esta velada amenaza que siempre subyacía con el Reino Unido de que en cualquier momento se podía levantar de la mesa, por-que aquello no era realmente «su proyecto», le otor-gaba una gran capacidad de negociación. El final llegó con el Brexit. La salida del Reino Unido ha abierto ade-más una puerta que señala que puede haber vida más allá de la UE. En principio, y máxime dada la compleji-dad y lentitud del acuerdo de salida con el Reino Unido, no parece demasiado factible que ningún otro país se apunte a la aventura británica, aunque en un entorno VICA2 como el actual: volátil, incierto, complejo y ambi-guo, resulta un poco atrevido negar opciones, por muy alejadas e incluso irracionales que puedan parecer3.

¿Podría algún país de los 27 que actualmente forman la UE estar mejor fuera de la UE? No parece que sea el caso para ninguno y es por ello por lo que en última instancia su MAAN es limitado. Todos los países, en mayor o menor medida, se han beneficiado del proyecto comunitario y ese es sin duda el principal motivo que explica el éxito y los progresos de la UE, como paradigma de proceso de integración económica. Sea por la fortaleza del mercado interior, por disponer

2 El término VICA o VUCA en su acepción inglesa fue acuñado en el ámbito militar con el fin de la Guerra Fría a principios de los noventa y con posterioridad se ha utilizado de manera creciente en el mundo empresarial.

3 Mucho se ha escrito sobre el Brexit y la importancia del concepto MAAN en este entorno. Como dos referencias interesantes y breves, pueden verse Usherwood (2016) y Morgan (2019).



de una moneda internacional estable, por los fondos de cohesión o por la política agraria común, los países miembros están mejor de lo que lo hubieran estado de manera independiente. El análisis coste-beneficio da un saldo global claramente positivo y eso otorga un poder implícito muy grande al proyecto en sí y debilita las posiciones extremas de los Estados miembros. El no acuerdo general no parece creíble. Otra cosa son los desacuerdos más concretos o la falta de avance y el estancamiento de muchos temas que no interesan a todos los países. En este sentido, no podemos olvidar que, aunque nadie se quiera bajar del autobús, pese a sus deficiencias, no todos quieren que el autobús vaya a la misma velocidad y avance de la misma manera. La unión bancaria, la armonización fiscal o una cierta función estabilizadora del presupuesto comunitario son solo tres ejemplos de la divergencia de enfoques existente.

Junto con el MAAN, la otra gran fuente de poder en cualquier negociación está asociada con la informa-ción y el acceso a la misma. Quizás pudiera pensarse que la asimetría e imperfección de la información no son elementos relevantes en un contexto como el de la UE, donde supuestamente la información fluye por igual y de forma transparente. La realidad es bastante distinta del modelo teórico. Es cierto que la manera de influir y de condicionar dicha información puede adquirir muchas formas y ser muy sutil. La distinta pre-sencia de los países en la Comisión, a nivel político y técnico, el acceso a la información de los distintos gabinetes, el peso relativo de los grupos políticos en el Parlamento Europeo, la presencia e influencia de los distintos medios de comunicación en Bruselas, el papel de los lobbies, de ciertos think tanks y de las diferentes Representaciones Permanentes son solo algunos ejemplos de que la información es una fuente de poder clave en las negociaciones en la UE, no solo por el acceso a la misma sino, sobre todo, por la capa-cidad de acceder e influir sobre ella en los primeros pasos de cualquier reglamento, decisión, comunica-ción, etc.

Si en cualquier ámbito de negociación liderar la misma es fuente de poder, en la UE esto es todavía más relevante. Poner una propuesta encima de la mesa confiere un poder y una capacidad de negociación muy elevada. En este sentido, no cabe duda de que en las negociaciones del paquete de recuperación pre-vias a la adopción del Next Generation EU, el punto de inflexión vino dado en mayo por la propuesta por escrito de Alemania y Francia. Obviamente, el que fue-ran Alemania y Francia las que estuvieran detrás de la propuesta le confería gran relevancia, pero a ello hay que sumar el momento y el que se tratara de una pro-puesta concreta, con cifras y composición entre prés-tamos y transferencias, lo que claramente supuso que hubiera un antes y un después de la misma y el que la propuesta de la Comisión del 27 de mayo estuviera claramente condicionada por las expectativas que la propuesta franco-alemana había generado.

De nuevo, el elemento reputacional es clave en el uso que se haga de la información y el que estemos ante una relación de largo plazo hace que las posibilidades del dilema del prisionero sean menores4, de forma que la estrategia cooperativa es la que realmente redunda en beneficio de las partes y cooperar acaba siendo un resultado de equilibrio, dado que el incentivo para enga-ñar a las otras partes es menor que el riesgo de una san-ción o de ser excluido. Por ello es tan importante que las sanciones que contemple la normativa comunitaria sean creíbles y se apliquen en aquellos casos para los que están previstas, y no como ocurrió con el PEC, tal y como antes hacíamos referencia. En el fondo subyace que la Unión Europea encaja con el modelo en el que cooperar debería ser la estrategia más adecuada para todos los Estados miembros, en la medida en que el único resul-tado de equilibrio y sostenible es la cooperación, por encima de comportamientos miopes que no tienen en cuenta que el juego se va a seguir repitiendo.

4 Existen múltiples análisis y referencias del famoso dilema del prisionero y de su repercusión en la teoría de juegos, desde que Flood, Drescher y Tucker lo plantearan en los 50. Para algunas referencias prácticas, puede verse Surhone et al. (2010).



Es cierto que este enfoque es en ocasiones más teó-rico que real porque, aunque los países persistan, los respectivos líderes y los grupos de presión van cam-biando y sus intereses tienden a alinearse más con el corto plazo y los beneficios electorales que con el ver-dadero bien común de la UE y, por supuesto, de los Estados miembros. El ejemplo de los Países Bajos y el modo en que sus elecciones de 2021 condicionan su comportamiento actual es paradigmático. En todo caso, parece razonable pensar que en la medida en que la pertenencia a la UE es absolutamente voluntaria, la actitud y la estrategia de todos los Estados miembros, incluyendo a sus circunstanciales líderes, deberían ser cooperativas y poder llevar a resultados de beneficio mutuo, o lo que se denomina como estrategias ganar-ganar, es decir, aquellas en las que sin perder las señas de identidad de la UE, o lo que es lo mismo sin atrave-sar ninguna línea roja de los valores y principios inne-gociables, se analizan de manera objetiva todas las opciones y alternativas existentes sin ningún tipo de prejuicio o de veto y se alcanzan resultados de bene-ficio mutuo para todos los integrantes sin que ninguno de ellos haya tenido que incurrir en concesiones que realmente no eran necesarias para alcanzar los objeti-vos satisfechos.

5. ¿Qué condiciones deben darse para una estrategia ganar-ganar?

A finales de los setenta, Roger Fisher, William Ury y Bruce Patton (Fisher et al., 1991) desarrollaron un modelo que se ha popularizado con el tiempo como el método de Harvard para la negociación. Dicho modelo se basa en cuatro premisas que todo proceso de nego-ciación debería satisfacer.

En primer lugar, el modelo propone separar a las personas del problema. En cierto sentido, negociar tiene mucho de negar el ego, es decir, ser capaz de diferenciar el ámbito personal de la relación pro-fesional, que es la que debe imperar en toda nego-ciación. Esto no significa que generar cierta empatía

entre las partes sea innecesario, más bien, lo contra-rio5. Ponerse en el lugar del otro y entender sus argu-mentos constituyen elementos clave de toda negocia-ción basada en un espíritu colaborativo y cuyo objetivo sea que la relación perdure, se consolide y sea sos-tenible en el tiempo. Negar el ego y evitar «persona-lizar» las relaciones supone olvidar enfoques en los que el objetivo parece ser la humillación del otro, el ganar al otro, el ser más listo que el otro, el «meter un gol al otro». Este tipo de enfoques son más propios de aquellos planteamientos que perciben la negociación como una lucha, casi como un duelo, como el ejemplo anterior de Bismarck, en el cual se trata de ver qué pis-tolero es más rápido y más letal, sin darse cuenta de que, en relaciones de largo plazo, ese tipo de compor-tamientos no llevan a los beneficios más racionales, y sin tener en cuenta que, al final, la bala del duelo le acaba llegando a uno.

En segundo lugar, resulta fundamental la aplica-ción de criterios objetivos. Objetivizar los debates y las negociaciones es lo mismo que minimizar todo lo posible su componente subjetivo. Es muy difícil, por no decir casi imposible, negociar opiniones que, además, muchas veces están basadas en prejuicios o estereo-tipos fundamentados más en cuestiones sentimen-tales que en el análisis lógico. Frente a lo subjetivo, la única forma de avanzar con las negociaciones es basarse lo máximo posible en elementos que no debe-rían estar sujetos a debate, es decir, en datos o en informaciones contrastadas, lo que no siempre es sen-cillo, especialmente en un momento como el actual en el que tan difícil es separar lo que es cierto de lo que es ruido y donde la credibilidad de tantas institucio-nes y fuentes de información puede llegar a estar en entredicho. En cualquier caso, y siempre sujeto a que incluso los datos se basan en metodologías que pue-den ser cuestionables, la única manera de avanzar es

5 En este sentido, resulta muy interesante el análisis que hace Horton (2016) sobre las denominadas soft skills, para obtener resultados adecuados en la negociación.



sobre una base lo más objetiva posible, de forma que, si es puesta en tela de juicio por alguna de las partes, siempre sea posible recurrir a terceros, a expertos o a árbitros imparciales que puedan dirimir las diferencias de interpretación.

En tercer lugar, el modelo de Harvard se refiere a la necesidad de inventar opciones de beneficio mutuo, es decir, en buscar espacios comunes, muchas veces fuera de lo convencional, de lo normal, lo que requiere imaginación y un intento activo de encon-trar soluciones en las que todas las partes se sientan cómodas. Si alguna de las partes se siente incómoda con los resultados y no es capaz de interiorizarlos sin considerarse perdedora de las negociaciones, va a resultar muy complicado evitar que tarde o temprano quiera renegociar lo acordado o que directamente lo incumpla.

Finalmente, y probablemente la cuestión más importante y sutil de todas, es necesario que las partes se centren en intereses y no en posiciones. Normalmente, las posiciones responden a deman-das concretas y tangibles. Los intereses van mucho más allá. Trascienden de las demandas específicas de corto plazo. Las posiciones pueden ser más equivalen-tes a los medios, mientras que los intereses deberían ser los fines y objetivos últimos de toda negociación. Hay muchos ejemplos de lo pernicioso que es confun-dir medios y fines. En el ámbito de las infraestructu-ras tenemos muchos casos. Una estación de ferroca-rril, una carretera o una línea férrea son medios para alcanzar objetivos de mejor movilidad o bienestar de la población, pero nunca son fines en sí mismos, con el riesgo de disponer de infraestructuras inutilizadas y con un coste de oportunidad, tanto económico como social, elevadísimo. En toda negociación, es relativa-mente fácil fijar las posiciones de las partes. Mucho más difícil es sentarse a la mesa con alguien y tener claro cuáles son los intereses de cada cual y, especial-mente, los intereses que los unen. Ninguna negocia-ción ha sido adecuadamente preparada si no se cono-cen no solo las posiciones del resto sino también sus

intereses individuales y los que los unen. Confundir posiciones con intereses o medios con fines puede ser igualmente letal.

6. ¿Son aplicables estos criterios de una estrategia ganar-ganar a la UE? ¿Se puede aplicar el modelo de Harvard a la UE?

En los previos de cualquier cumbre negociadora, son bien conocidas las posiciones de los países sobre los principales temas de debate. En el Consejo Europeo, celebrado del 17 al 21 de julio de 2020, que era especialmente importante por sus decisiones sobre el Marco Financiero Plurianual 2021-2027 y sobre la propuesta del paquete de recuperación, el conocido como Next Generation EU, se conocían de antemano las posiciones de los países o incluso de algún grupo de ellos, como podía ser el caso de los denominados «frugales», concepto, por otro lado no exento de con-notación y que probablemente deberíamos evitar, por-que el lenguaje casi nunca es neutro. Frugal es equi-valente a comedido, mesurado, moderado, parco, sobrio, templado, escueto y discreto, mientras que los antónimos hablan de opíparo o tragón…

Centrarse en posiciones y no en intereses es la mejor forma de que las negociaciones se eternicen y no progresen, generando debates estériles. Un ejem-plo puede ser el debate en torno a los eurobonos o los coronabonos, en definitiva, sobre distintas fór-mulas más o menos explícitas de mutualización de la deuda. Simplemente utilizar estos términos tiene una carga emocional o incluso ideológica tan fuerte para ciertos países, que dificultan cualquier avance. Negociar sobre posiciones, y más aún si son posicio-nes con un cierto componente visceral, lleva a calle-jones sin salida. Es por ello que no fue casualidad el que las negociaciones del Next Generation EU avan-zaran más fluidamente al dejarse de hablar de estos conceptos, aunque de facto se haya acabado con un cierto tipo de mutualización. Los eurobonos o los coronabonos no son objetivos en sí mismos. Son en



todo caso instrumentos para alcanzar objetivos que se considera que un proyecto como el de la UE debe-ría asumir. ¿Cuáles son esos objetivos? Que haya financiación en las mejores condiciones posibles para todos los Estados miembros sin caer en ries-gos de fragmentación interna e insostenibilidad de los niveles de deuda, pero sin por supuesto poner en peligro la estabilidad de la moneda única y evitando el riesgo moral. Esos objetivos son comunes a todos los países porque redundan en el beneficio mutuo y evitan situaciones perjudiciales para todos como son el debilitamiento del mercado interior o la elevación de las primas de riesgo y el contagio a todos los paí-ses de la UE.

Otro ejemplo de un debate con ciertas dosis de per-versión y bastante estéril es el relativo a la condiciona-lidad en sentido abstracto, como puede ocurrir si no se concreta con el debate en torno al Estado de derecho. La condicionalidad es intrínseca a prácticamente cual-quier contraprestación económica. Incluso en el ámbito de las donaciones, existe un mínimo de condicionali-dad. De nuevo, hablar de condicionalidad sí o condi-cionalidad no es tan falso como improductivo. El inte-rés general que subyace es el que tiene que primar y se refiere a la necesidad de las economías de recupe-rar sus niveles de crecimiento y capacidad de creación de empleo previos a la pandemia, generando una for-taleza y una capacidad de anticiparse a las crisis que no las hagan tan vulnerables ni tan frágiles como se ha demostrado con la COVID-19. Por eso, de nuevo, la condicionalidad es un instrumento y no puede marcar los objetivos e intereses últimos de una negociación.

Es cierto que es mucho más sencillo hablar de posi-ciones que de intereses. ¿Cuáles son los intereses de la UE? Gran parte del problema actual se deriva de las dudas que se suscitan cuando se habla de los intereses europeos. En el pasado, los intereses estuvieron cla-ros: el mercado interior, la unión aduanera, la libre cir-culación de bienes, servicios, capitales y personas, o la moneda única, fueron ejemplos de esos intereses euro-peos superiores que marcaban y condicionaban toda

la agenda6. En un ámbito más concreto y empresarial, cabría mencionar, por ejemplo, el proyecto Airbus. Hoy en día, se echan en falta esos intereses, aunque empie-cen a escucharse conceptos como el de las cadenas de valor, los proyectos transeuropeos o la autonomía estratégica. Hablar de intereses europeos conlleva hablar de cuál es el sitio de Europa en el mundo actual y qué papel puede y quiere desempeñar en el futuro. La heterogeneidad de los países que la componen, la falta de voluntad de ir más allá en el ámbito de la cesión de soberanía, la complejidad en su gobernanza o las debi-lidades de liderazgo interno son algunos de los proble-mas que dificultan una definición más clara de aquello a lo que aspira la UE, en comparación con otros grandes países como puede ser Estados Unidos o China.

Sin una definición clara y compartida de cuáles son los intereses y el proyecto de la Unión Europea, resulta imposible salir de la dinámica actual en la que son las posiciones de los distintos Estados miembros las que priman en las negociaciones, sin una visión global. Mucho se habla en la actualidad de dos ejes de carácter transversal sobre los que debe girar buena parte de la política económica de la UE, como lo son la transición digital y el denominado Green Deal. Sobre la primera, y reconociendo su relevancia y las oportu-nidades que puede generar, resulta complicado que pueda ser el aglutinante diferencial de ese proyecto europeo que tanto se echa en falta. No parece que estemos en condiciones de que nuestra digitalización sea referente a nivel mundial, salvo en determinados ámbitos. Estamos más ante una condición necesaria, pero no del todo suficiente. La segunda, es decir, en todo lo relativo a la transición ecológica, a pesar de las dificultades que también presenta, sí que parece que la UE pueda ejercer un liderazgo a nivel mundial como de hecho ya lo tiene y ser el motivo fundamental que

6 La literatura sobre las características y consecuencias de los distintos tipos de integración económica existentes es muy amplia, destacando, entre otras muchas, las aportaciones de Balassa (1964) como referencia original y los trabajos de Calvo (1999), más desde la perspectiva de los acuerdos regionales.



de alguna manera vertebre los nuevos intereses euro-peos, siempre, por supuesto, preservando el objetivo del bienestar de la población y de la capacidad de seguir generando empleo y crecimiento económico.

La transición ecológica podría ser además ese espacio de beneficio mutuo, esa «invención» de opcio-nes, como dice el modelo de Harvard, que redunde en un mejor proyecto conjunto. Es cierto que los niveles de partida de los Estados miembros son muy distin-tos y que algunos países, especialmente los del Este, son muy reacios a fijar objetivos, incluso a muy largo plazo, que les condicionen su modelo productivo sin que haya previamente mecanismos compensatorios de la UE que les ayuden en ese cambio, como es lo que subyace tras el Mecanismo de Transición Justa.

Para ello, será necesario poder establecer criterios que permitan objetivizar los costes de dicha transición y las claves de reparto para los países. Las claves de reparto tienen que obedecer a criterios objetivos y no funcionar como justificaciones a posteriori de las canti-dades que de alguna manera se tienen que asignar a los Estados miembros. Un ejemplo de la necesidad de utilizar criterios objetivos ha sido la asignación acordada para las transferencias del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, cuya lógica no era tanto una lógica de cohesión como de apoyo a aquellos países que hubieran resultado más afectados por el coronavirus. Finalmente, el criterio seleccionado, de 70/30, en el que el 70 % se compone de la población, la inversa de la renta per cápita y la tasa de desempleo entre 2015-2019, con algunos límites que eviten la excesiva concentración o dispersión entre países, mientras que para el 30 % se sustituye la tasa de desempleo por la caída del PIB en 2020 y 2021, probablemente no sea el más adecuado desde una pers-pectiva de racionalidad económica estricta, pero ha ser-vido para tener a todos los Estados miembros más o menos satisfechos y compensar vía el Marco Financiero Plurianual u otros programas del Next Generation EU a los aparentemente menos favorecidos. La falta de cri-terios objetivos y transparentes se encuentra en buena medida detrás de los rebates o compensaciones que

reciben algunos países y que al final se utilizan como un mecanismo tan contundente como discutible de acabar cerrando el círculo de la negociación.

El uso de parámetros objetivos sirve también para desactivar en la medida de lo posible el componente personal que pueden tener muchas negociaciones, especialmente cuando son los líderes los que nego-cian y cuando, en ocasiones, la UE se percibe como una prolongación de las luchas internas, especial-mente cuando hay elecciones a corto plazo. El exce-sivo peso de los problemas nacionales hace que se olvide la perspectiva y que muchos líderes vendan más lo logrado en clave interna que en clave europea. Si a los egos personales, se les añaden los «egos» nacionales, el resultado es que los intereses comunes o los beneficios mutuos pasen a un segundo plano.

7. Los grandes retos de la UE condicionan la negociación

La UE se encuentra ante una tesitura con al menos cuatro grandes retos que debe afrontar. El primero y probablemente más importante es ser capaz de encon-trar cuál es su sitio en un mundo multipolar, caracte-rizado por la falta de liderazgos claros, en el que las grandes instituciones que cimentaron el sistema pos-terior a la Segunda Guerra Mundial han perdido peso y credibilidad, en el que las tecnologías y la innovación en general avanzan a una velocidad y con un alcance nunca vistos y dominado por ese entorno VICA, que hace que lo que ha servido en el pasado ya no sirva en la actualidad. Si durante décadas la UE ha supuesto el paradigma de la integración económica y de la defensa de un modelo económico en el que el estado del bienestar tiene un papel absolutamente central, el reto actual es no solo adaptarse, sino anticipar y lide-rar los nuevos cambios para evitar el riesgo existente de ir perdiendo paulatinamente peso en el mundo. La dificultad de encontrar su lugar en el mundo se ve agravada por el hecho de que la UE aglutina a un con-junto variado y heterogéneo de países e instituciones,



sin una relación clara de jerarquía y de representativi-dad a nivel internacional. Ya saben aquella anécdota que se atribuye a Kissinger, probablemente de manera indebida, de que cuando quería hablar con Europa no sabía a quién tenía que llamar.

Esto requiere unos niveles de cohesión interna y de capacidad de tomar decisiones que superen los sistemas actuales, lo que conlleva la necesidad de una gobernanza distinta, que sería el segundo de los grandes retos de la UE. La crisis de la COVID-19 ha puesto de manifiesto que, aunque respecto a otras cri-sis previas se haya reaccionado con celeridad, todavía los plazos de respuesta son demasiado largos para lo que necesita el mundo actual. De hecho, ante la reciente crisis, las medidas nacionales de tipo cualita-tivo y cuantitativo llegaron mucho antes que las medi-das de la UE, en la que, lamentablemente, incluso al principio la reacción fue de atentar contra alguna de las quintaesencias del proyecto comunitario como es la libre circulación de mercancías, que fue vulnerada por algunos países, que suspendieron temporalmente la exportación de material sanitario. Posteriormente, la reacción de la UE tampoco ha sido todo lo rápida que las circunstancias actuales parecen requerir. Baste con dos ejemplos: por un lado, los reglamentos que pongan en marcha los distintos instrumentos del Next Generation EU tardarán en ser aprobados unos diez meses desde los inicios de la pandemia, de forma que los planes de reformas e inversiones que se van a eje-cutar no van a recibir financiación hasta bien entrado el año 2021, más de un año después del inicio de la crisis. Por otro, la financiación del instrumento ideado para apoyar los esquemas de apoyo temporal al tra-bajo, denominado SURE (A European instrument for temporary Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency), que fue aprobado en el Eurogrupo de abril de 2020, no va a llegar a los países solicitantes hasta octubre de 2020, cuando debería haber estado operativo en junio.

En una situación de crisis sin precedentes como la actual, no parece que los tiempos de reacción que se

derivan de una compleja gobernanza interna sean los más adecuados. Dicha compleja gobernanza interna y ese complicado equilibrio entre el Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo se ven de manera creciente condicionados por la implicación de los Parlamentos nacionales, por otro lado, representantes de la sobera-nía popular de los distintos Estados miembros, en un contexto en el que la cesión de soberanía no está en la agenda de la mayoría de los Gobiernos.

Dicha cesión de soberanía constituye el tercer gran reto del proyecto comunitario en la actualidad. La UE ha logrado muchos hitos impensables desde su crea-ción. Sin embargo, no es menos cierto que el pro-yecto actual tiene un cierto riesgo de estancamiento o de «hasta aquí hemos llegado» si no existe la volun-tad de los Estados miembros de continuar asignando competencias al conjunto de la UE.

La cesión de soberanía está relacionada en cierta medida con el que sería el cuarto gran reto de la UE, que siempre tiende a agudizarse en momentos de cri-sis, como es el riesgo de la fragmentación, de la gene-ración de bloques con intereses aparentemente con-trapuestos y de distintas velocidades en la adopción de reformas o medidas.

No hay que olvidar que las primeras medidas que se adoptaron contra la crisis conllevaban una dosis implí-cita de fragmentación. No me refiero a las medidas de apoyo de carácter nacional, tanto a través de dife-rir impuestos y contribuciones a la Seguridad Social, como de impulso fiscal y de provisión de liquidez y garantías a las empresas, sino a las impulsadas por la propia UE, como el nuevo marco temporal para las ayu-das de Estado, que lo que realmente ha supuesto en la práctica ha sido una fragmentación interna derivada de la distinta capacidad que tienen los Estados miembros para apoyar a su tejido productivo, lo cual ha redun-dado en un debilitamiento del mercado interior, de la política de competencia y del famoso level playing field. En este sentido, no debe olvidarse que la crisis actual, siendo global y afectando a la práctica totalidad de las economías, ha tenido, al menos hasta el momento,



unos efectos claramente asimétricos que ahondan en el riesgo de la fragmentación. Dicha asimetría de la cri-sis se asocia a varios factores como son, por un lado, el distinto tejido productivo y tipo de especialización de los países, viéndose más afectados aquellos países con mayor dependencia de sectores más vulnerables, como la actividad turística, el comercio al por menor o el transporte. Por otro, aquellas economías cuyos tama-ños empresariales medios son menores y cuyo grado de digitalización es más bajo se han visto más afec-tadas. En este sentido, cuando se habla de peque-ñas y medianas empresas, se debería tener en cuenta que se trata de una categoría demasiado amplia, en la que caben desde las microempresas de menos de diez trabajadores hasta empresas industriales media-nas de más de 200 empleados. Finalmente, la asime-tría de los efectos de la crisis se ha visto acentuada por la diferente fortaleza macroeconómica e institucional de los distintos Estados miembros. Así, países cuyos nive-les de endeudamiento en términos de PIB son eleva-dos tienen claramente menos margen de actuación que aquellos cuyas finanzas públicas están más saneadas.

8. Conclusiones

Estos cuatro grandes retos: la necesidad de buscar su sitio en el mundo y de encontrar intereses comu-nes; la mejora de la gobernanza; el avance en la cesión de soberanía; y la amenaza de la fragmentación son variables que determinan y condicionan la forma y la estrategia de la negociación. Avances en cualquiera de ellas mejorarían el tipo y la calidad de las negociacio-nes. Pero la relación es bidireccional. Una negociación en la que la posibilidad de alcanzar estrategias ganar-ganar y el espíritu cooperativo imperara ayudaría a la UE a afrontar los retos anteriores. Incidir en intereses en lugar de aferrarse a posiciones, tratar de objetivizar al máximo las relaciones y los criterios de asignación, eliminar cualquier sesgo personalista en las relaciones y tratar de ser imaginativos en la búsqueda de espa-cios comunes será clave no solo para una gobernanza

interna más sólida, más creíble y más sostenible, sino también para que la Unión Europea pueda recuperar y fortalecer su sitio en el mundo, lo que en estos momen-tos parece haber perdido. Apuntalar unas adecuadas estrategias en la negociación minimizará el riesgo exis-tente de que la vieja Europa no solo sea vieja, lo cual no es para nada negativo, sino que pueda acabar siendo decadente e intrascendente.


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LOS LIBROS


RESEÑATHE DEFICIT MYTH. Modern Monetary Theory and How to Build a Better EconomyStephanie KeltonJohn Murray (Publishers), 2020, 325 pp.

La autoproclamada Teoría Mo-netaria Moderna (TMM) cuen-ta con las características que Joseph A. Schumpeter atribuía a las escuelas de pensamiento, a saber, uno o varios maestros, un elenco de autores y una doctrina. Como antecedente de esta escue-la destacan las figuras de John Maynard Keynes, por la influen-cia de obras como Treatise on Money y How to Pay for the War, y Abba P. Lerner. Warren Mosler es reconocido como padre de la

nueva escuela pero, tras el éxito de The Deficit Myth, Stephanie Kelton se ha convertido en la cara más visible del movimiento. La lí-nea de pensamiento que compar-ten los autores citados, así como un buen grupo de economistas, muchos de ellos vinculados con el Levy Economics Institute y la Universidad de Missouri, Kansas City, se refiere al papel del dine-ro en las economías modernas, particularmente en los países que tienen soberanía monetaria, es-to es, los que gastan, recaudan y se endeudan en su propia mone-da no convertible, entendida co-mo no convertibilidad en metal u otras divisas a precio fijo.

Como resulta habitual en la in-vestigación económica, Kelton diferencia entre la aproximación descriptiva, es decir, el diagnós-tico del sistema monetario, y la prescriptiva, de la que se derivan importantes implicaciones para las políticas públicas. En palabras de la propia autora: «(la TMM) ofre-ce una descripción realista sobre cómo funcionan las divisas no convertibles, junto con ideas pres-criptivas que traducen aquel en-tendimiento en mejores políticas públicas».

La definición de la propia auto-ra revela que esta línea de pensa-miento no encaja con el nombre de teoría. No se trata de un conjunto de proposiciones o modelos que explican la realidad económica

sino más bien de una descrip-ción del sistema monetario para extraer una premisa de la que se derivan una serie de deducciones sobre el funcionamiento de la economía y las consiguientes re-comendaciones para las políticas económicas.

Tal premisa es la ausencia de restricción financiera al presu-puesto de los Estados. ¿Cómo se explica esta herejía al pensamien-to macroeconómico? La razón es que los Estados con soberanía monetaria tienen la capacidad exclusiva de producir la mone-da que utilizamos y esa cualidad les diferencia del resto de insti-tuciones o agentes económicos, que son usuarios y no emisores de moneda. Así, las empresas, los ayuntamientos o los hogares primero obtienen sus fuentes de financiación y luego proceden al gasto. Si esas fuentes escasean toca «apretarse el cinturón».

La macroeconomía convencio-nal extrapola ese argumento al comportamiento de los Estados: primero recaudan los tributos o aseguran la financiación median-te el endeudamiento para luego desarrollar sus programas de gas-to. Aun con financiación del gasto asegurada vía deuda, la acumu-lación de pasivos puede abocar a la insolvencia en el futuro, motivo por el que la prudencia en la plani-ficación financiera es un valor en sí mismo.

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La TMM rompe con tal visión. Un Estado monetariamente sobe-rano no puede quebrar. La capa-cidad para generar moneda hace que pueda financiarse cualquier gasto. El consiguiente aumento de la base monetaria puede ser parcial o totalmente compensado mediante los impuestos y la deu-da del Estado, que retiran liquidez del sistema. Como consecuencia, el déficit fiscal se convierte en un mito, una frontera falsa que nada dice sobre la medida de nuestras posibilidades.

Stephanie Kelton, que ha com-pletado su perfil académico con la incursión en la política de la mano de Bernie Sanders, nos recuerda que la apelación al mito del déficit fiscal nunca debería ser una ex-cusa para enjugar los déficits que verdaderamente importan, como la falta de pleno empleo, la pre-cariedad laboral, el empobreci-miento relativo de la clase media, las insuficiencias de las infraes-tructuras u otros bienes públicos, las carencias del estado del bien-estar, el cambio climático y otros problemas que limitan el progre-so económico y social. Tal como dice la autora, la eliminación del mito del déficit abre las puertas a un nuevo enfoque, que pasa de la narrativa de la escasez a la de la oportunidad.

Esta aproximación llevaría a concluir que gracias a la finan-ciación monetaria de los déficits

fiscales se puede lograr cualquier objetivo de política pública pero, al igual que las líneas de pensa-miento más convencionales, la TMM advierte de que nada es gratis. En efecto, el límite al gasto lo marca la inflación. Kelton con-cluye que el exceso de gasto no se manifiesta en el déficit fiscal si-no en la inflación o, a sensu con-trario, el defecto de gasto no se refleja en el superávit sino en el desempleo.

En línea con Abba P. Lerner, este razonamiento posiciona a la políti-ca fiscal como instrumento pree-minente para la estabilización y el impulso del crecimiento. La gran apuesta de la TMM y de la propia Kelton, es un programa nacional de garantía de empleo, es decir, una oferta de trabajo en el sec-tor público, idealmente vinculado a la economía de los cuidados y gestionado por gobiernos subcen-trales. El programa actuaría co-mo un ancla real y nominal para el sistema económico. Real porque mediante un mecanismo de esta-bilización automática garantizaría el pleno empleo, dejando el sal-do fiscal al albur de la capacidad ociosa de la economía, y nominal porque el salario ofrecido actúa como un suelo y una referencia en el proceso de determinación de salarios y precios en la economía. Se trata de una propuesta teórica-mente más potente que las rentas básicas universales.

La TMM está impactando en el debate y el diseño de las políticas públicas. Stephanie Kelton apa-rece ya en varios de los rankings estadounidenses que identifican a las personas más influyentes. No obstante, sus explicaciones y prescripciones rompen con los planteamientos de la macroeco-nomía, tanto con aquellos de inspiración neoclásica como key-nesiana. Como consecuencia, la TMM está generando respuestas de toda la comunidad de econo-mistas, con independencia de su posicionamiento ideológico.

La vehemencia de tales res-puestas es proporcional al tamaño de los retos y recomendaciones de la TMM. ¿Verdaderamente resul-ta viable confiar la financiación de los programas de gasto a la má-quina de hacer dinero? Si esto es así, la generación recurrente de déficits ocasionaría una acu-mulación de deuda del Estado. ¿Podemos aparcar la idea de que estamos trasladando a las gene-raciones futuras la carga de nues-tras políticas?

¿Y qué pasa con la soste-nibilidad de la deuda? Kelton asevera que no es una cuestión relevante siempre que tal deuda esté respaldada por un Gobierno con soberanía monetaria. Para muestra el comportamiento del bono griego tras la crisis de 2008. Su rendimiento se disparó del 6 % al 35 %. En EE UU la situación

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fue la opuesta. El déficit fiscal pa-só del 3 % al 10 % entre 2009 y 2012 y, en cambio, el rendimien-to medio de los bonos cayó del 3,3 % al 1,8 % en ese periodo. En el caso de Reino Unido, con una expansión fiscal similar, el rendi-miento pasó del 5 % al 3,6 %.

Este episodio ilustra dos de las ideas desarrolladas por Stephanie Kelton. La primera es la capaci-dad de los Gobiernos con sobe-ranía monetaria para acumular pasivos financieros sin que los in-versores dejen de considerar sus títulos, en este caso treasuries y gilts, como activos libres de ries-go. La segunda es el control que ejercen tales Gobiernos a través de sus bancos centrales sobre los tipos de interés. El caso del Banco de Japón resulta todavía más cla-rificador ya que ha abandonado la estrategia normalmente cono-cida como quantitative easing en favor de la supervisión de la curva de tipos, lo que supone otra vuel-ta de tuerca en el control de los mismos. Por tanto, si el tipo de in-terés es una variable totalmente exógena, la ecuación que lo rela-ciona con la tasa de crecimiento económico para medir la sosteni-bilidad de la deuda deja de tener sentido, lo mismo que la propia noción de sostenibilidad.

Si tiramos más del ovillo lle-gamos a que la inyección de liquidez derivada del déficit fis-cal monetizado tiene como

contrapartida un superávit del sector privado, esto es un incre-mento del ahorro privado. En pa-labras de Kelton: «their red ink is our black ink». La pregunta resulta obligada. ¿Entonces los déficits y la deuda no presionan los tipos de interés? ¿La histo-ria del crowding out se convier-te por esta vía en la historia del crowding in? Si al eco de estas preguntas repasamos el estado actual de esas variables vere-mos abultados déficits fiscales en muchos países que se finan-cian monetariamente, ratios de deuda pública de tres dígitos compatibles con tipos de inte-rés tendentes a cero, o en terre-no negativo, y bancos centrales que reconocen la incapacidad de la política monetaria conven-cional en ausencia de una ex-pansión fiscal. ¿Se trata de las circunstancias específicas que siguieron a la Gran Recesión y que se han extendido en los días de la COVID-19 o una nueva realidad que explica la TMM?

Las respuestas a estas y otras preguntas están en las páginas de The Deficit Myth. Su grado de persuasión es harina de otro cos-tal. Ciertamente, la capacidad explicativa de la TMM tiene limi-taciones. Para Kelton el único pa-pel de la deuda pública es drenar las reservas bancarias generadas por el gasto. A mayor gasto, ma-yor liquidez y por tanto menores

tipos. Esta argumentación no so-lo no está demostrada, sino que es contraria al funcionamiento del mercado de bonos y a la propia intuición sobre los mecanismos de fijación de precios.

El análisis de los efectos ex-pansivos del déficit fiscal brilla por su ausencia. Más allá de asumir un multiplicador del gasto, sería deseable conocer cómo se trans-mite la expansión fiscal al sistema económico. Si entra en escena el sector exterior, el resultado lógi-co es que la expansión produz-ca un déficit por cuenta corriente como consecuencia de mayores importaciones. Esa situación de déficits gemelos se asociará con espirales de depreciación a infla-ción si los déficits fiscales son re-currentes y tanto más rápidas e inmediatas cuanto más raciona-les sean las expectativas de los agentes, otro aspecto por cierto que está ausente en las explica-ciones de Kelton.

Más allá de la teoría, hay cues-tiones relevantes en la esfera de la economía política que no serían soslayables a la hora de aplicar sistemáticamente las prescripcio-nes de la TMM. Sin entrar en de-talle, ¿qué Gobierno o Parlamento revertiría una bajada de impuestos ante indicios de recalentamien-to económico?, ¿alejaríamos a la economía del ciclo de negocios para llevarla al ciclo político?, ¿có-mo se recuperaría la credibilidad

LOS LIBROS


si hay incumplimientos en los ob-jetivos de inflación?

Al final, la TMM apuesta por la máquina de hacer dinero a la hora de diseñar la política econó-mica. Se trata de una propuesta no exenta de idealismo y, vistas algunas experiencias históricas, tampoco de riesgo.

No obstante, corresponde al lector someter a examen a la TMM y valorar si el déficit y la deuda son efectivamente mitos y si las

deducciones que siguen a su eli-minación resultan lógicas desde el punto de vista teórico y aplica-bles dentro de las relaciones que constituyen la economía política de su país. Corresponde a la au-tora el mérito de sacudir el table-ro de la teoría económica y los fundamentos de las políticas pú-blicas. Este tipo de planteamien-tos, por muy rupturistas que sean, son bienvenidos y nos recuerdan la obligación moral de analizar

minuciosamente y sin apriorismos todas las vías que puedan condu-cir al objetivo del pleno empleo.

En suma, se acojan o no los postulados de la TMM, The Deficit Myth es una lectura más que recomendable para pasar por el tamiz todas las ideas, las viejas y las nuevas, que sub-yacen al diseño de la política económica.Rodrigo Madrazo García de Lomana

Director General de COFIDES

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Demas, M., & Agnew, N. (2013). Conservation and sustainable development of archaeolo- gical sites. En I. Rizzo y A. Mignosa, Handbook on the Economics of Cultural Heritage (pp. 326-343). Edward Elgar.

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Fernández-Blanco, V., Orea L., y Prieto-Rodríguez, J. (2009). Analyzing consumers’ hete- rogeneity and self-reported tastes: an approach consistent with the consumer’s decision making process. Journal of Economic Psychology, 30(4), 622-633. https://doi.org/10.1016/j. joep.2009.04.005

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Ley/Reglamento

Título de la ley. Publicación, número, fecha de publicación, página inicial-página final. http:// www.boe.es....

Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa. Boletín Ofi- cial del Estado, n.º 295, de 10 de diciembre de 2013, pp. 97858 a 97921. http://www.boe. es/ boe/dias/2013/12/10/pdfs/BOE-A-2013-12886.pdf

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• Segundo, aquellos trabajos colectivos en los que el/la autor/a es el/la primero/a. Correlativos por fecha.

• Tercero, en caso de coincidencia exacta de autor y fecha, debe citarse cada trabajo añadiendo una letra a la fecha. Ej.: 2014a, 2014b, etc.


La fiscalidad internacional ante los retos de la globalización, la digitalización

y el envejecimiento

Números en preparación

Núm. 915Tendencias actuales

del análisis económico del Derecho

Núm. 914ÁFRICA: integración

económica y transformaciones estructurales

Núm. 913Internacionalización de las economías, nuevas formas, estrategias y actividades

Núm. 912Sostenibilidad para la competitividad

ÁFRICA: integración económicay transformaciones estructurales

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Internacionalización de las economías, nuevas formas, estrategias y actividades

Ministerio de Industria,Comercio y TurismoNúm. 913 MARZO-ABRIL 2020

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af_912_ICE.pdf 1 10/12/19 09:30

Ministerio de Industria, Comercio y Turismo

GOBIERNODE ESPAÑA

MINISTERIODE INDUSTRIA, COMERCIOY TURISMO

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La Unión Europea tras la pandemia - Presidència de la ...

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