I. Introducció

L’objecte d’aquest estudi és analitzar la lògica jurídica que hi ha darrere de la ubicació dels creixements urbanístics a Mallorca. Entendre-la completament exigeix, no tan sols examinar les previsions del Pla territorial (part II), sinó també comprendre el paper que el corpus normatiu vigent assigna als ajuntaments (part III). En darrer lloc, caldrà contrastar les conclusions d’ambdós capítols precedents (part IV).

II. L’emplaçament dels creixements urbanístics segons el PTI

1. L’AT-C: concepte (norma 14 del PTI)

El PTI regula l’emplaçament dels creixements urbanístics. La norma 6 i, sobretot, la 7 preveuen la ubicació dels creixements per a ús residencial, turístic o mixt. La norma 8 estableix la ubicació dels creixements per a usos industrials i de serveis.

L’anàlisi d’aquestes disposicions del PTI exigeix emmarcar-les en la LDOT. Aquesta llei parteix de la distinció de dues grans classificacions del sòl: les àrees de desenvolupament urbà (articles 6.3 i 11 de la LDOT), i les àrees sostretes del desenvolupament urbà (ASDU) (articles 6.2 i 8 de la LDOT).

Segons l’article 11 de la LDOT, les àrees de desenvolupament urbà són «els sòls aptes per als assentaments urbans». L’article 8 de la LDOT defineix les ASDU com els «terrenys la funció dels quals és la protecció dels elements d’identitat que els caracteritzen i que, per la qual cosa, s’han de preservar dels processos de desenvolupament urbanístic».

Les ASDU es divideixen en: a) sòl rústic protegit (article 9 de la LDOT) i b) sòl rústic comú (article 10 de la LDOT). Com es pot deduir del nom mateix, el sòl rústic protegit és aquell que pels «seus valors excepcionals, la preservació de la fauna, la flora i el manteniment de la biodiversitat» requereix un «règim especial de protecció distint del general».

Delimitat de manera negativa respecte del sòl d’especial protecció, en el sòl rústic comú no s’aprecia cap dels valors esmentats, i queda sotmès al règim de protecció general. Dins aquest darrer tipus de sòl rústic, l’article 10 de la LDOT estableix una altra subclassificació en què es diferencien: b′) les àrees d’interès agrari (AIA), b′′) les àrees de transició (AT) i b′′′) les àrees de sòl rústic de règim general (SRG).

Pel que fa a l’objecte d’aquesta ponència, interessa ara detenir-nos en les AT, respecte de les quals la LDOT, a més de preveure’n l’existència dins el sòl rústic comú (article 10), estableix els criteris per delimitar-les espacialment (article 20.2), el seu objecte o finalitat (article 21.7) i el que havia de ser el seu règim transitori fins a l’aprovació del PTI (DT 5a).

Pel que fa a la seva finalitat, l’article 21.7 de la LDOT disposa que, quant a les AT, cal «destinar-les a les previsions del futur creixement urbà i harmonització de les diferents classes de sòl».

Atès aquest objectiu, l’article 20.2 de la LDOT disposa que les AT «comprendran una franja a definir pels plans territorials parcials entre un mínim de 100 metres i un màxim de 500 metres a partir del sòl classificat com a urbà, urbanitzable o apte per a la urbanització».

El que fins aquí s’ha dit pot representar-se gràficament de la manera següent:

LA UBICACIÓ DELS CREIXEMENTS URBANÍSTICS A MALLORCA

1

Incorporant el mandat de l’article 21.7 de la LDOT que hem esmentat, el PTI estableix que els nous creixements han de situar-se a les AT. Emperò el PTI entén necessari entrar en un major grau de detall regulatori. Així, a l’efecte de la futura ubicació dels creixements urbanístics, la norma 14.1 c) del PTI estableix dues subclasses afegides dins les AT: l’àrea de transició de creixement (AT-C) i l’àrea de transició d’harmonització (AT-H).

La norma 14.1 c) del PTI diu: «dins de la categoria d’Àrea de Transició AT, es diferencien dues subcategories: Àrees de Transició de Creixement (AT-C) susceptible de destinar a previsions de futur creixement urbà, i Àrea de Transició d’Harmonització (AT-H) destinada a l’harmonització de les diferents classes de sòl». És evident que aquesta norma atribueix separadament a l’AT-C i a l’AT-H les finalitats previstes globalment per l’article 21.7 de la LDOT a l’AT.

Article 21.7 de la LDOT Norma 14.1.c) del PTI«Per a les àrees de transició (AT), destinar-les a les previsions del futur creixement urbà i harmonització de les diferents classes de sòl.»

«Àrea de transició de creixement (AT-C) susceptible de destinar a previsions de futur creixement urbà.»«Àrea de transició d’harmonització (AT-H) destinada a l’harmonització de les diferents classes de sòl.»

Ara bé, la comprensió completa de l’AT-H exigeix també atendre les normes 7.1 i 8.1 del PTI, ja que, malgrat el que diu l’article 14.1 c) del PTI reproduït, la finalitat de les AT-H no es limita a l’harmonització del sòl.

En el cas de l’ús residencial, turístic o mixt, com diu la norma 7.1 del PTI les AT-H també podran acollir «previsions de futur creixement urbà». Això és així perquè, segons disposa aquesta mateixa norma, «en el cas d’esgotar-se la superfície d’àrea de transició de creixement (AT-C) als nuclis que la tenguin assignada», les AT-H podran acollir futurs creixements.

Així doncs, ha d’atribuir-se a l’AT-H una finalitat subsidiària d’acolliment de creixements urbanístics quan aquests es qualifiquin de residencials, turístics o mixts.

La situació és substancialment diferent respecte dels nous creixements qualificats com a industrials o de serveis. Respecte dels usos industrial i de serveis, la norma 8.1 del PTI estableix que els nous sòls podran ubicar-se tant:

«a. En una àrea de transició de creixement (AT-C). »b. En una àrea de transició d’harmonització (AT-H) o en una àrea el perímetre de la

qual estigui en contacte almenys en un 25 % amb l’àrea esmentada (AT-H) i no estigui inclosa en cap de les categories de sòl rústic protegit.»

Classificació sòl LDOT

Àrees de desenvolupament urbà(articles 6.3 i 11 de la LDOT)

Àrees sostretes del desenvolupament urbà ASDU (articles 6.2 i 8 de la LDOT)

Sòl rústic comú(article 10 LDOT)

Sòl rústic protegit (article 9 LDOT)

Àrea de transicióAT

(articles 10.1, 20.2, 21.7, DT 5a de la LDOT)

Àrea d’interès agrariAIA

Sòl rústic de règim generalSRG

2

Atesa aquesta norma, resulta que la ubicació dels nous creixements urbans qualificats com a industrials i/o de serveis es podrà fer tant en una AT-C com en una AT-H, indistintament i sense necessitat que, abans d’implantar-se a l’AT-H, s’hagi esgotat la superfície AT-C. En unes altres paraules, respecte de la localització dels nous creixements, l’AT-H perd el seu caràcter subsidiari.

Així doncs, sembla que hi ha una contradicció entre la norma 8.1 del PTI, que equipara la finalitat harmonitzadora i d’acolliment de creixements, i el que es disposa a la norma 14.1 c) del PTI, que refereix la finalitat principal harmonitzadora a totes les AT-H, sense al·ludir a l’exclusió dels sòls d’ús industrial i/o de serveis.

Aquesta col·lisió de normes haurà de resoldre’s, al nostre parer, per aplicació de la regla de lex specialis derogat legi generali, que faria que, en el sòl industrial i/o de serveis, la norma 8 (més específica) deixàs sense efecte la norma 14.1 c), més genèrica, ambdues del PTI1.

Això implicaria que per localitzar l’ús industrial o de serveis:

AT-H = AT = AT-C

Ús residencial, turístic o mixt Ús industrial o de serveis

AT

-H

Funció principal: harmonització (norma 14.1 c) en relació amb la norma 7.1 del PTI). Funció indistinta: acolliment de

creixements o harmonització. Funció subsidiària: en cas d’esgotar-se l’AT-C: acolliment de creixements.

La necessitat d’establir noves categories per a les subclassificacions del sòl rústic comú també la sent el PTI respecte de l’SRG i l’AIA. Així, la norma 14.1 a) del PTI, dins l’SRG distingeix el sòl rústic de règim general forestal (SRG-F). Per la seva part, la norma 14.1 b) del PTI diferencia dos tipus d’AIA: les AIA extensives (AIA-E) i les AIA intensives (AIA-I).

D’aquesta manera, la classificació del sòl rústic que s’avançava en el quadre anterior, referit a la LDOT, ha completar-se amb les previsions del PTI com a continuació es representa:

1 La norma 2.4 PTI, quan parla del PTI i dels Plans Directors, disposa que “en cas de conflicte, prevaldran les determinacions del Pla que tengui caràcter més específic per raó de la matèria”.

Sòl rústic comú

Àrea d’interès agrariAIA

Àrea de transicióAT

Per a les àrees de transició (AT), destinar-les a les previsions de futur creixement urbà i a l’harmonització de les diferents classes de sòl (art. 21.7 de la LDOT).

Sòl rústic de règim general SRG

Àrea de transició de creixementAT-C

Susceptible de destinar a previsions de futur creixement urbà (norma 14.1.c) del PTI).

Àrea de transició d’harmonitzacióAT-H

Destinada a l’harmonització de les diferents classes de sòl (norma 14.1.c) del PTI).Per als usos residencial, turístic o mixt:Subsidiàriament i en cas d’esgotar-se l’AT-C, susceptible de destinar-se a previsions de futur creixement urbà (art. 7.1);Per als usos industrials o de serveis: Equiparació finalitat harmonitzadora i d’acolliment de previsions de futur creixement urbà (8.1).

AIA-E AIA-I SRG-F

3

Centrant-nos en les AT-C i AT-H, ha d’observar-se que el criteri diferenciador entre ambdues subclasses no és cap element físic que sigui apreciable en el moment de redactar el PTI.

Aquesta és una circumstància específica de les AT-C i AT-H. Les altres subcategories que el PTI estableix respecte de cadascuna de les categories del sòl rústic comú sí que estan determinades per un element purament físic i fàcil d’amollonar. Així, dins l’SRG, el PTI estableix que l’SRG-F està «format per àrees majoritàriament ocupades per masses forestals i de bosc baix, de més de vint hectàrees i no incloses en les àrees d’especial protecció» de la LEN. Dins l’AIA, el PTI identifica les AIA-E «amb cultius de vinya i oliverar» i les AIA-I ho fan «amb cultius de regadiu».

En conseqüència, tant l’SRG-F com l’AIA-E o l’AIA-I estan delimitades per l’existència d’un cert element físic, l’existència d’un bosc o un cultiu. Això suposa, alhora, que per determinar-les i reflectir-les damunt dels plànols d’ordenació només cal comprovar in situ si el bosc o conreu efectivament existeix.

En el cas de les AT-C i AT-H, no hi ha fites físiques, sinó la voluntat de destinar-les a una determinada finalitat: l’acolliment de creixement o l’harmonització del sòl. Ara bé, aquesta delimitació no pot fer-se arbitràriament, sinó que cal que es fixin criteris addicionals de delimitació capaços de superar la manca de fites físiques. Malgrat aquesta evidència, la regulació del PTI sobre aquesta qüestió és prou confusa.

Allò que primer sorprèn és no trobar en la norma 14.1 c) PTI, que conceptua les AT-C i les AT-H, cap regla que ajudi a delimitar-les. L’única cosa que es diu és que: «la delimitació gràfica de les diverses categories de sòl rústic descrites en el capítol III del títol I de la Llei 6/1999, de 3 d’abril, de les Directrius d’Ordenació Territorial de les Illes Balears i de Mesures Tributàries, és la que apareix en el plànol 1, E 1:25000 “Àrees de desenvolupament urbà i categories del sòl rústic”».

En principi, aquesta remissió al plànol 1 no ens hauria d’ajudar gens, ja que les AT-C i AT-H no són cap de les categories de sòl rústic previstes en el capítol III del títol I de la LDOT, com ja hem vist. No obstant això, examinant el plànol 1 s’adverteix, amb sorpresa, que es delimiten les AT-C i les AT-H.

Com hom pot comprovar fàcilment mitjançant l’examen d’aquest plànol 1, el PTI sembla delimitar les AT-H a partir de dues premisses:

i. atribució a les AT-H del criteri de delimitació que l’article 20.7 de la LDOT assigna a les AT (franja 100-500 metres a partir del sòl classificat com a urbà o urbanitzable);

ii. reducció dels terrenys resultants de la regla anterior, amb els sòls que han de ser considerats com a AT-C.

D’aquesta manera:

AT-H = AT (segons art. 20.2 LDOT) – AT-C

Ara bé, de l’anterior equació cal encara determinar una variable: l’AT-C. Sobre aquesta circumstància la norma 14.1 c) guarda també silenci i, malauradament, tampoc la norma 7 ni la 8 del PTI no estableix cap regla per delimitar les AT-C.

La norma 7 del PTI, com la 14.1, el que fa, en l’apartat primer, es remetre’s de nou als plànols d’ordenació quan diu que: «el nou sòl urbà, urbanitzable o apte per a la urbanització destinat a ús residencial, turístic o mixt haurà d’ubicar-se [...], dins l’àrea de transició de futur creixement urbà (AT-C) definida, per als nuclis aptes per acollir creixements, en els plànols d’ordenació».

Norma 14.1 del PTI Norma 7 del PTI«la delimitació gràfica [...] és la que apareix en el plànol 1, E 1:25000 “àrees de desenvolupament urbà i categories del sòl rústic”»

«definida, per als nuclis aptes per acollir creixements, en els plànols d’ordenació»

4

Si ens fixam immediatament en els plànols d’ordenació, s’observa com el PTI estableix les AT-C en indrets molt determinats i concrets. En aquests plànols es pot veure com, a l’empara de l’article 20.2 de la LDOT, tot al voltant dels nuclis aptes per acollir creixements es dibuixen franges àmplies de sòl classificat com a AT-H. En aquestes, d’unes dimensions molt més reduïdes i amb uns enclavaments molt més determinats i precisos, se situen les AT-C. La superfície de les AT-C en ocasions coincideix amb la que és pròpia d’un o dos polígons o sectors de sòl urbanitzable.

A tall d’exemple, es reprodueix a continuació el plànol d’ordenació de Son Ferriol. Com es pot veure, el PTI ha establert que l’AT-C (marró fosc) se situï al costat est del nucli urbà. En fer-ho així, descarta, per exemple, el creixement pel vessant sud, entre el nucli actual i la variant de la carretera Ma-15, Palma-Manacor. Aquesta opció podria haver trobat justificació en la necessitat d’evitar el previsible erm urbà que sorgirà entre el nucli i la via esmentada. L’AT-H envolta el nucli urbà pel nord, sud i oest, i de manera més reduïda pel costat est.

Una vegada assenyalat on han d’ubicar-se les AT-C i les AT-H, el paper dels ajuntaments és només d’amollonar. Així ho disposen la norma 14.2 del PTI i l’article 25.if de la LDOT, que diuen: «els instruments de planejament general hauran de delimitar les diferents categories de sòl rústic a escala més precisa i referir-les a elements físics fàcilment identificables sobre el terreny».

En definitiva, les normes del PTI no estableixen per a les AT-C cap criteri per delimitar-les. Tampoc no fan seva, com passa amb les AT-H, cap disposició de les contingudes a la LDOT. L’única manera de saber quins terrenys tenen la classificació d’AT-C és examinar els plànols d’ordenació del PTI que fixen, nucli per nucli, on es localitzen o, el que és el mateix, on es troba el sòl «susceptible de destinar a previsions de futur creixement urbà» (article 14.1.c) del PTI).

D’aquest fet s’extreu una altra conclusió. El PTI, que és tant com dir el CM (article 10 de la LOT), entén que és el seu criteri discrecional, reflectit en els plànols d’ordenació, el paràmetre que ha de servir per establir per on han de créixer els nuclis que tenen la capacitat de fer-ho.

Ara bé, i sens perjudici del que es dirà més endavant, si ha de ser el criteri discrecional del PTI l’eina per ubicar les AT-C, cal motivar la decisió o, si no, hauria d’entendre’s arbitrària. I és aquí on sorgeix la sorpresa.

Baldament les normes PTI no prevegin cap criteri per ubicar les AT-C, sí que n’hi ha i sí que els ha enunciat el PTI. Ho ha fet però, no a les seves normes d’ordenació, sinó a la seva memòria, que, a les pàgines 41 a 44, diu:

«A partir de l’anàlisi de la configuració urbana dels nuclis de població de l’illa, s’ha proposat unes àrees de transició de creixement seguint els criteris següents:

5

Implantació i topografia circumdant. Tendència natural de creixement. Situació del nucli antic. Visuals existents. Altres factors.»

Arribats en aquest punt, es fa necessari recordar que, a diferència de les normes del PTI, que evidentment tenen caràcter normatiu, la memòria té només caràcter interpretatiu.2

La sorpresa no acaba aquí. La norma 7.2 del PTI regula l’ordenació «d’aquest nou sòl». L’expressió «aquest nou sòl» s’ha d’entendre referida a la norma 7.1 del PTI, que, com s’ha vist, regula «el nou sòl urbà, urbanitzable o apte per a la urbanització destinat a ús residencial, turístic o mixt» i pel qual es disposa «que haurà d’ubicar-se [...] dins l’àrea de transició de futur creixement urbà (AT-C) definida, [...], en els plànols d’ordenació».

Segons aquesta mateixa norma 7.1 del PTI, «aquest nou sòl urbà, urbanitzable o apte per a la urbanització» que ha de situar-se en una AT-C ho havia de fer «en tot cas complint les determinacions dels articles 27 i 32» de la LDOT.

L’article 27 de la LDOT es troba inclòs en el capítol 4 intitulat «Determinacions per a totes les àrees de desenvolupament urbà», i prescriu de «la necessitat de criteris per fomentar i incentivar la conservació dels nuclis de tipologia tradicional». L’article 32 de la LDOT és part del capítol 5 intitulat «Determinacions que regulen els creixements de les àrees de desenvolupament urbà», i regula el desenvolupament dels «nous sòls urbanitzables o aptes per a la urbanització destinats a ús residencial, turístic o mixt».

La norma 7.2 del PTI presenta un evident paral·lelisme amb l’article 32 de la LDOT:

Article 32.1 de la LDOT Norma 7.2 del PTI«Els nous sòls urbanitzables o aptes per a la urbanització destinats a ús residencial, turístic o mixt s’hauran de desenvolupar de forma integrada o contigua als nuclis existents.»

Aquests nous sòls «s’hauran de desenvolupar de forma integrada i contigua als nuclis existents».

És evident que les normes esmentades preveuen dos moments diferents: a) la norma 7.1 del PTI prescriu la necessitat que els creixements s’ubiquin dins una AT-C; b) la norma 7.1, quan es remet als articles 27 i 32 de la LDOT i la 7.2 del PTI regulen la disposició dels polígons o sectors de nou sòl urbanitzable dins de les AT-C.

Respecte d’aquest darrer moment, la delimitació dins l’AT-C dels polígons o sectors, la norma 7.2 del PTI disposa que «la proposta de creixement haurà de justificar-se mitjançant l’estudi i complimentació dels punts» relacionats des de la a fins a la e.

I és aquí quan es demostra que els criteris que la memòria del PTI diu que han servit per delimitar les AT-C són els mateixos que la norma 7.2 del PTI prescriu per delimitar els polígons o sectors de sòl urbanitzable o apte per a la urbanització d’ús residencial, turístic o mixt.

Memòria del PTI«S’han proposat unes àrees de transició de creixement seguint els criteris següents:

Norma 7.2 del PTI«L’ordenació d’aquest nou sòl [...] haurà de justificar-se mitjançant l’estudi i complimentació dels punts següents:»

«Implantació i topografia circumdant» «a. Implantació del nucli urbà atenent la situació que té aquest en el territori concretament en el seu relleu topogràfic.» «b. Topografia circumdant al nucli urbà la qual, amb independència del nucli, condiciona, degut als accidents topogràfics del territori, el seu creixement.»

2 Entre d’altres, STS de 14 de desembre de 2002 [RJ 2002\914].

6

«Tendència natural de creixement» «e. Tendència natural de creixement del nucli urbà, atenent la seva inserció i colmatació de la trama urbana existent i ja dotada del serveis urbanístics.»

«Situació del nucli antic» «d. Situació del nucli antic respecte de l’entorn, atenent la seva ubicació respecte a la resta del nucli, els límits del qual poden ser amb el sòl rústic o amb la trama urbana envoltant.»

«Visuals existents» «c. Principals visuals del nucli antic, atenent les característiques d’aquest i la seva preservació, entenent-se que aquestes estan condicionades tant per la implantació del nucli com per la topografia circumdant.»

Aquesta interpretació queda refermada per la norma 38 PTI que reprodueix els mateixos criteris respecte del nou sòl urbà o urbanitzable situat a les àrees d’assentament en paisatge d’interès.

Es pot acabar aquest apartat extraient-ne tres noves importants conseqüències:

i. Sí que és tècnicament possible fixar criteris per delimitar les AT-C. El redactor del PTI ho ha fet i els ha reflectit en aquest instrument, a la seva memòria.

ii. El CM ha entès que la ubicació de les AT-C havia de fer-se segons el seu criteri discrecional, fonamentat en les regles tècniques esmentades.

iii. Els criteris per delimitar les AT-C són idèntics als que s’imposen per delimitar els polígons o sectors de sòl urbanitzable.

2. La naturalesa de les AT-C

Segons ja s’ha indicat, la finalitat de l’AT-C3 és destinar-se a «previsions del futur creixement urbà» (article 14.1 c) del PTI). Aquesta és la seva finalitat malgrat haver quedat enquadrada dins les ASDU, on, com a àrees sostretes del desenvolupament urbà, la prioritat és «la protecció dels elements d’identitat que els caracteritzen», la qual cosa comporta que «s’han de preservar dels processos de desenvolupament urbanístic» (article 8 de la LDOT). En vista de les dues disposicions, sembla evident que hi ha un cert contrast entre la vocació d’acollir creixements urbans de les AT-C alhora que es preserven dels processos de desenvolupament urbanístic.

La finalitat de l’AT-C també contrasta amb l’article 2 de la LSR, segons el qual «constitueix el sòl rústic els terrenys la funció dels quals determina que es preservin del processos de desenvolupament urbanístic i que es protegeixin els elements d’identitat que els caracteritzen».

AT-C Sòl rústicNorma 14.1 c) del PTI Norma 8 del PTI

«destinar a previsions del futur creixement urbà»

«s’han de preservar dels processos de desenvolupament urbanístic»

Art. 2 de la LSR«que es preservin del processos de desenvolupament urbanístic»

En vista d’aquests articles, l’interrogant passa immediatament: fins a quin punt la necessitat de «destinar a previsions del futur creixement urbanístic» les AT-C és compatible amb la seva preservació «dels processos de desenvolupament urbanístic» pròpia del sòl rústic? Malgrat ser considerada com un tipus de sòl rústic, no sembla que la vocació de l’AT-C sigui la pròpia d’aquesta classe de sòl.

Continuant aquesta línia d’enraonament, a continuació cal esbrinar, atesa la finalitat de destinar-se a les «previsions del futur creixement urbà», dins quina classificació del sòl l’AT-C 3 De manera momentània, fem abstracció de la diferència a l’AT-H segons que es tracti de creixements per a ús residencial, turístic o mixt, o per a ús industrial o de serveis.

7

trobaria millor enquadrament. Per a aquest objectiu, és útil examinar què en disposa la normativa estatal i autonòmica comparada.

Començant l’estudi per la normativa històrica, ha de dir-se que la LS de 1956, fent servir una terminologia molt propera a la del PTI quan parla de l’AT-C, es referia al sòl de reserva urbana.4

L’article 64 deia que «constituirán el suelo de reserva urbana los terrenos […] para ser urbanizados y no calificables de suelo urbano».5

El TRLS de 1976, en l’article 79.1, al·ludeix al sòl urbanitzable i el defineix com aquells terrenys «aptos, en principio, para ser urbanizados». L’article 11 del RDL 1/1992 es referia al sòl urbanitzable com ho feia la norma de 1976.

La LSV no definia què s’havia d’entendre per sòl urbanitzable, ja que a l’article 10 li atorgava una posició residual respecte del sòl urbà i no urbanitzable i el definia per contrast. Ara bé, si llegim l’article 9 de la LSV, apreciam com es considerava sòl no urbanitzable: a) el sotmès «a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación» i b) aquells altres que pels seus valors reconeguts eren «inadecuados para el desarrollo urbano». En sentit contrari, el sòl urbanitzable és aquell adequat per al desenvolupament urbà.

Atenent tota la normativa estatal esmentada i, si més no, per la seva vocació, sembla raonable considerar que les AT-C, la finalitat de les quals és «destinar a previsions del futur creixement urbà», són un tipus de sòl proper al sòl urbanitzable, ja que dins aquesta categoria s’inclouen els terrenys «comprendidos […] para ser urbanizados y no calificables de suelo urbano» (article 64 de la LS de 1956), «aptos, en principio, para ser urbanizados» (article 79.1 del TRLS de 1976 i 11 del RDL 1/1992) i que, per això, són adequats «para el desarrollo urbano» (article 9 i 10 de la LSV).

La LS de 2007 no contempla la classificació tripartita de sol, reduint-la a sòl rural i urbanitzat (art. 12).

L’anàlisi de la normativa autonòmica comparada referma la conclusió anterior. A tall d’exemple, es reprodueixen alguns dels articles avui vigents a altres comunitats autònomes.

CC.AA. Article DisposicióCantàbria Article 103 de la

Llei 2/2001«Tendrán la condición de suelo urbanizable los terrenos que [...] puedan ser objeto de transformación.»

Catalunya Article 33.1 del DL 1/2005

«Constitueixen el sòl urbanitzable els terrenys [...] necessaris i adequats per garantir el creixement de la població i de l’activitat econòmica.»

Comunitat Valenciana

Article 12 de la Llei 16/2005

Són «suelo urbanizable los terrenos que pretenda incorporar al proceso de urbanización».

País Basc Article 14 de la Llei 2/2006

«Procederá la clasificación como suelo urbanizable de los terrenos que: [se] consideren idóneos para servir de soporte, previa su transformación urbanística, a usos urbanísticos.»

En vista d’aquests preceptes, s’evidencia que el sòl urbanitzable el conformen aquells terrenys que tenen vocació de «ser objeto de transformación» i que s’han d’«incorporar al proceso de urbanización», perquè són «necesarios y adecuados para garantizar el crecimiento de la población y de la actividad económica». O, com el PTI diu respecte de l’AT-C, la vocació dels quals és «destinar a previsions del futur creixement urbà».

Fins i tot la interpretació sistemàtica del PTI apunta en la direcció denunciada. Ha de notar-se que certament la definició de l’AT-C i l’AT-H es fa en el títol II del PTI, intitulat «Àrees sostretes del desenvolupament urbà». Malgrat tot, l’ús d’aquests conceptes es fa no tan sols en aquest

4 La STS de 7 d’octubre de 1985 [RJ 1985\5303] diu: «siendo dicho suelo de reserva urbana equiparable, en la Ley de 1975, al urbanizable».5

8

títol sinó també en el títol I del PTI, l’encapçalament del qual és «Àrees de desenvolupament urbà».

Aquesta regulació, pel que fa a ASDU i àrees de desenvolupament urbà, és paral·lela quant a la seva filosofia a la que contenia la LSV: per una banda, es preveia l’ús d’aquesta classe de sòl conforme amb la seva naturalesa rústega (article 15.1), i, per altra, es preveia la seva vocació d’acollir creixements urbanístics (articles 15.2 i 16 de la LSV).

Si tots aquests arguments no es considerassin suficients, hem de recordar que els criteris de delimitació de les AT-C són els mateixos que els dels polígons o sectors de sòl urbanitzable o apte per a la urbanització.

Continuant amb aquesta línia, hem de recordar que «en la Ley de Reforma de 1975 se estableció la subdivisión del suelo urbanizable en las categorías de programado (susceptible de desarrollo directo mediante Plan parcial) y no programado (precisado de Programa de Actuación Urbanística, previo al Plan Parcial)» (LÓPEZ, 2005: 87).

López ha afegit que «la legislación autonómica suele diferenciar las categorías del suelo urbanizable delimitado (o sectorizado o inmediato) y no delimitado (o no sectorizado o diferido o residual), atendiendo al criterio esencial de si el planeamiento ha establecido o no el ámbito territorial en el que pueda producirse la urbanización de los terrenos» (2005: 87).

A partir d’aquesta diferenciació, podria argumentar-se que les AT-C són sòls urbanitzables no programats, ja que no són susceptibles de ser desenvolupats directament mitjançant l’elaboració prèvia d’un pla parcial. Caldria, no que s’aprovàs un programa d’actuació integrada, però sí que l’ajuntament assenyalàs en el seu instrument de planejament general, com a passa prèvia, un polígon o sector que pogués donar lloc al pla parcial.

En aquest sentit i pel joc que la norma 7.1 del PTI estableix per als articles 27 i 32 de la LDOT als quals es remet, l’AT-C hauria de merèixer la consideració del sòl urbanitzable no delimitat o residual.

La principal objecció a aquesta equiparació rau en la manca de reconeixement als propietaris de la possibilitat, abans reconeguda a l’article 15 de la LSV, de promoure la transformació del sòl, ja que incloure’l dins la categoria de sòl rústic ho impediria. En aquest sentit, el CM, com han fet altres administracions,6 hauria arbitrat aquesta classificació com a rústic a l’efecte de deixar en mans públiques la promoció de la seva transformació, amb total exclusió de la iniciativa privada.

Per aquestes raons, sembla que l’opció més lògica és considerar l’AT-C com un tertium genus. Per una banda, conté elements propis del sòl urbanitzable residual ja que, mitjançant seu, es delimiten les superfícies aptes per acollir les previsions de creixement urbà alhora que s’identifica als seus propietaris (amb la generació de les conseqüents expectatives). Per l’altra, les AT-C no són susceptibles de ser desenvolupades directament mitjançant un pla parcial, sinó que és necessària una intervenció administrativa prèvia delimitativa dels polígons/sectors, no en forma de PAU sinó d’incorporació a l’instrument de planejament general. Contràriament, la iniciativa a aquest efecte no es reconeix als propietaris.

Sòl rústic < AT-C < sòl urbanitzable

3. La distribució dels usos: la seva ubicació espacial (normes 7 i 8 del PTI)

6 Fernández diu: «[...] el derecho del propietario de suelo urbanizable a promover la transformación de éste, que sigue bien afirmado en el artículo 15.1, aunque corresponde al legislador autonómico precisar a partir de qué momento podrá ser ejercido y ante cuál Administración habrá de ejercerse. También aquí se ha producido un forcejeo entre los legisladores autonómicos, nada dispuestos a reconocer y asegurar la efectividad del derecho reconocido por la LS a los propietarios del suelo urbanizable a promover la transformación de éste, y el Estado, que mediante la reforma del artículo 16 de la Ley realizada por el DL 4/2000 se esforzó por afirmarla. La posterior conversión del Decreto-ley en la Ley de 20 de marzo de 2003 no ha resuelto en absoluto el problema. Hay leyes autonómicas (Andalucía) que califican expresamente de no vinculante la consulta a la que se refiere el artículo 16.2 LS; otras (Extremadura y la propia Andalucía) que dan al silencio de la Administración sobre ella carácter negativo» (2005: 138).

9

Com s’ha dit, el PTI atribueix als municipis diferents capacitats de creixement urbanístic. Aquest creixement es distribueix segons el seu ús. Per a ús residencial, turístic o mixt, aquesta assignació de creixement es fa per unitats de superfície (hectàrees) i independentment que el sòl on s’hagin d’ubicar aquests nous creixements mereixi classificar-se com a urbà, urbanitzable o apte per a la urbanització.

Per a l’ús residencial, turístic o mixt, la norma 6.1 del PTI distingeix dos tipus de creixement: per una banda, el sòl de reserva i dotacional previst al Pla d’ordenació de l’oferta turística (POOT) o lligat a les àrees de reconversió territorial (ART), i, per altra, el destinat a creixement no vinculat (CNV) ni al POOT ni a les ART.

Centrant-nos en el CNV, s’observa que de la subdivisió esmentada dins l’AT, entre AT-C i AT-H, es fa ressò, malgrat ser sistemàticament prèvia, la norma 7.1 del PTI. Tot seguint la norma 14 del PTI, la norma 7.1 del PTI estableix el criteri d’ubicació del CNV quan se situï en nuclis no turístics: «el nou sòl urbà, urbanitzable o apte per a la urbanització destinat a ús residencial, turístic o mixt haurà d’ubicar-se […] dins l’Àrea de Transició de futur creixement urbà (AT-C) definida, per als nuclis considerats aptes per acollir creixements, en els plànols d’ordenació». Com ja s’ha dit, en el supòsit que s’haguessin exhaurit les AT-C, aquesta mateixa disposició, in fine, estableix una regla subsidiària d’acord amb la qual: «només en el cas d’esgotar-se la superfície d’àrea de transició de creixement (AT-C) als nuclis que la tengui assignada, s’ubicarà el nou sòl en àrea de transició d’harmonització (AT-H)».

D’aquests criteris per ubicar el CNV, se n’exceptuen les zones turístiques que, segons l’article 7.3 del PTI, una vegada delimitat pels plànols d’ordenació del PTI el sòl classificat com a urbà, urbanitzable o apte per a la urbanització, i a l’empara de la LGT: «no podran acollir nou sòl urbà, urbanitzable o apte per a la urbanització que se situï fora de l’àmbit de la delimitació esmentada».

Respecte de l’ús industrial o de serveis, només cal recordar allò que ja s’ha avançat. Segons la norma 8.1 del PTI, els creixements urbans que hagin de destinar a ús industrial o de serveis hauran d’ubicar-se:

«a. En una àrea de transició de creixement (AT-C).b. En una àrea de transició d’harmonització (AT-H) o en una àrea el perímetre de la qual estigui en contacte almenys en un 25% amb l’àrea esmentada (AT-H) i no estigui inclosa en cap de les categories de sòl rústic protegit.»

Segons resulta d’aquesta mateixa norma, el que el PTI fa aquí es remetre’s a les AT-C i AT-H. Aquesta remissió, alhora, remet a les normes 14 i 7.1 del PTI ja comentades. L’aplicablitat d’aquestes normes ens du de bell nou als plànols d’ordenació del PTI.

4. L’eficàcia de la norma 7.1 del PTI. El seu fonament

La norma 7.1 del PTI té, com indica el seu encapçalament, una eficàcia directiva (ED). L’abast de l’eficàcia directiva de les normes del PTI es delimita a la norma 3.3 b) del PTI. Segons aquesta, les normes d’eficàcia directiva: «Són aquelles determinacions gràfiques i escrites que les administracions públiques i els particulars han de respectar mitjançant el desenvolupament corresponent a través d’un instrument d’ordenació o, si escau, a través d’una disposició administrativa que legalment sigui procedent. Aquestes determinacions són vinculants i prevalen sobre el planejament general municipal i sobre els plans directors sectorials que són competència del Consell Insular, però perquè siguin plenament eficaces és necessari que s’incorporin, es desenvolupin i es concretin en els instruments esmentats.»

Segons es desprèn d’aquest precepte, la norma 7.1 del PTI, d’eficàcia directiva com s’ha vist, és vinculant i preval sobre els instruments de planejament general. Per això, si els municipis, en adaptar els seus instruments de planejament, volen que el CM els aprovi definitivament, hauran d’ubicar els seus creixements destinats a ús residencial, turístic o mixt on hi hagi una AT-C o,

10

esgotades aquestes, una AT-H. Si no ho fan així, els municipis no podran materialitzar el CNV assignat.

Si la seqüència de normes no fos prou aclaridora, la disposició addicional tercera del PTI, que reprodueix substancialment la disposició addicional tercera de la LOT, a l’apartat tercer ens ho recorda: «No es pot procedir a la tramitació i, si escau, aprovació definitiva de l’elaboració, revisió i/o modificació de qualsevol instrument de planejament general que suposi l’incompliment de les determinacions previstes a les normes d’ordenació del Pla territorial insular de Mallorca tant d’aplicació plena (AP) com de caràcter directiu (ED).»

Així, resseguint el que fins aquí s’ha dit, s’ha de concloure que, atesa l’eficàcia directiva de la norma 7, cap planejament no es podrà elaborar, revisar o modificar si no situa el seu CNV en una de les AT-C, o subsidiàriament AT-H, que estableixen dins el seu terme municipal els plànols d’ordenació.

D’aquesta norma només en queden exclosos, tant als nuclis aptes per acollir creixement com a les zones turístiques, els sòls destinats per a ART i els destinats a reserva o ús dotacional prevists al POOT. També en queden exclosos els creixements per a ús residencial, turístic o mixt de les àrees d’assentament en paisatge d’interès.

D’altra banda, l’atribució d’eficàcia directiva a la norma 7 del PTI ens adverteix, o almanco així hauria de ser, de la naturalesa dels interessos objecte de la seva regulació. El fet que el PTI atribueixi a la seves normes un determinat efecte, ja sigui eficàcia indicativa, directiva o aplicació plena, no es pot entendre arbitrari.

Segons disposa la norma 2.5 del PTI, «el Pla territorial insular vincula els instruments de planejament urbanístic general municipal en tots aquells aspectes en què sigui predominant l’interès públic de caràcter supramunicipal».

Aquest article és reproducció, quasi lletra per lletra, de l’article 15 de la LDOT, que diu «els instruments d’ordenació territorial prevists en aquesta Llei són vinculants per als instruments de planejament urbanístic municipal en tots aquells aspectes en què siguin predominants els interessos públics de caràcter supramunicipal». Resulta així que la legitimació del caràcter vinculant respecte dels instruments de planejament general es justifica per la naturalesa supramunicipal dels interessos que empara.

Per tant, sembla que el caràcter vinculant de la norma 7.1 del PTI s’expliqui pel fet de regular interessos de caràcter supramunicipal. Dit d’una altra manera, segons el PTI, la ubicació dins cada terme del CNV a una de les AT-C assenyalades en els seus plànols d’ordenació, és una qüestió que excedeix de l’àmbit municipal i que afecta interessos supramunicipals. D’altra manera no s’explicaria l’eficàcia directiva de la norma.

Malgrat tot, aquesta lògica sembla trencar-se quan s’examina la norma 3 del PTI. Aquest precepte relaciona, amb caràcter tancat, «les determinacions d’àmbit supramunicipal» del PTI. Si hem dit que de la lectura conjunta de les normes 2.5, 3.3 b) i 7.1 del PTI s’entenia que la concreció de l’espai on s’ha d’ubicar el CNV era una qüestió d’interès supramunicipal, sorprèn no trobar-la relacionada a la norma 3.1 del PTI.

Això resulta encara més desconcertant si es té en compte que la norma 3.1 del PTI sí que indica que té caràcter supramunicipal:

«g. Ubicació dels equipament d’interès supramunicipal. »h. Ubicació i característiques de les grans infrastructures.»

Respecte dels creixements urbanístics, la norma 3.1 del PTI només diu que serà determinació de caràcter supramunicipal:

«c. Establiment de sostres de creixement per a cada ús i distribució espacial.»

11

Considerat el contingut de la norma 7.1 del PTI, la norma 2.5 no hauria d’haver parlat d’ubicació espacial dels creixements, com ho fa en els punts g i h? Hi ha cap diferència entre ubicació i distribució?7 La diferent terminologia és una qüestió d’estil o de concepte?

La norma 8.1 del PTI també té eficàcia directiva. Ara bé, aquesta idèntica eficàcia no ens pot du a equiparar ambdues situacions. En el cas dels creixements urbanístics per a ús industrial o de serveis, la situació és substancialment diferent.

La divergència no rau tant en la vinculació que la norma 8 té respecte dels instruments de planejament general, que en qualsevol cas és vinculant en els mateixos termes que fins aquí s’han explicat, sinó en allò que se’ns diu respecte dels interessos en joc. Si la norma 7 del PTI porta a entendre que és d’interès supramunicipal que els nous creixements d’ús residencial, turístic o mixt, s’ubiquin primer a l’AT-C, i una vegada esgotada aquesta, a les AT-H, la conclusió a partir de la norma 8.1 del PTI és molt diferent.

En el supòsit dels creixements per a ús industrial i de serveis, l’interès supramunicipal que informa la norma 8.1 del PTI, que permet instal·lar aquests creixements a l’AT-C o l’AT-H indistintament, no exigeix establir cap tipus de gradació. És indiferent a l’interès supramunicipal si el nou sòl industrial o de serveis s’ubica en una AT-C o en una AT-H.

5. Distribució del creixement segons la LDOT i el PTI

Arribats a aquest punt i per acabar la primera part d’aquesta ponència, serà útil recapitular tot allò que fins ara s’ha dit per, des d’aquí, afrontar la segona part.

Inicialment, s’ha posat de manifest la necessitat que ha tingut el PTI d’establir noves subclassificacions dins de l’AT: l’AT-C, amb vocació d’acollir nous creixements urbans, i l’AT-H, destinada a l’harmonització dels diferents tipus de sòl (article 14.1 c) del PTI).

Així mateix, s’ha vist que la distinció entre AT-C i AT-H només és transcendent a l’efecte de localitzar els sòls per a ús residencial, turístic o mixt. Només en aquest supòsit, l’ocupació de l’AT-H ha d’estar precedida de l’exhauriment dels terrenys classificats com a AT-C (article 7.1 del PTI).

Continuant amb l’anàlisi d’aquests usos, s’ha demostrat que la delimitació de les AT-C no ha resultat de l’aplicació de cap norma, sinó del criteri discrecional del CM. Així i tot, el PTI, a la seva memòria, sí que ha establert les regles tècniques que han motivat l’emplaçament de les AT-C. Per fixar les AT-H, el PTI ha fet servir allò que es disposa a l’article 20.7 de la LDOT respecte de l’AT. El resultat s’ha reflectit en els plànols d’ordenació del PTI.

La potestat del CM per, mitjançant els plànols d’ordenació, delimitar les AT-C, la troba el PTI en l’existència d’un interès supramunicipal. Aquest interès imposa, segons es dedueix del PTI, que els nuclis aptes per acollir creixements ho hagin de fer per determinats indrets (article 7.1 del PTI).

D’altra banda, s’ha advertit que, per la seva especial vocació, l’AT-C té una naturalesa pròxima al sòl urbanitzable no programat, ja que ambdós cerquen acollir les futures previsions de creixement, enfront de la preservació dels processos urbanístics que es persegueix amb la classificació del sòl com a rústic.

A partir d’aquestes dades, se n’hi ha d’afegir una altra de nova: el canvi de model que introdueix el PTI respecte de la LDOT quant al paper que s’assigna als ajuntaments. En el model LDOT els ajuntaments poden ubicar els seus creixements a tot l’àmbit de l’AT. En el model PTI els ajuntaments només poden ubicar els seus creixements on aquest instrument hagi establert una AT-C, allà on el PTI l’hagi situada. Només esgotada aquesta podrà recórrer a

7 Segons el DIEC, distribució és «acció de distribuir». Alhora distribuir és «dividir (una cosa) entre diferents persones donant una part a cadascuna, entre diferents indrets posant una part en cadascun: dividir (una cosa) donant a cada part la col·locació oportuna, la destinació convenient». Per la seva part, ubicació es defineix com «acció d’ubicar o d’ubicar-se; l’efecte», i ubicar es defineix com «situar».

12

les AT-H, que completen el total de l’AT. En ambdós casos, han de respectar-se els articles 27 i 32 de la LDOT.

Gràficament: en el model LDOT, els ajuntaments poden ubicar els seus nous creixements a tota l’AT; en canvi, en el model PTI, els ajuntaments tenen restringit l’abast de la seva decisió a l’AT-C i, subsidiàriament, a l’AT-H, excepte per a ús industrial o de serveis.

  AT   AT-C   AT-H

Model LDOT Model PTI

 

 

 

           

urbà / urbanitzable  

urbà / urbanitzable    

urbà / urbanitzable  

             

En el cas dels nous sòls per a ús industrial o de serveis, el seu emplaçament no està condicionat per l’exhauriment previ de l’AT-C. Aquests usos poden ubicar-se indistintament a l’AT-C i a l’AT-H.

III. El paper dels ajuntaments

1. Les competències municipals

El municipi és un agent cabdal de l’urbanisme. La seva competència en la matèria la reconeixen el legislador, tant estatal com autonòmic, i els tribunals, que la qualifiquen de «competencia municipal natural» (STS de 7 de juny de 1996 [RJ 1996\2696]).

Primerament, l’article 2.1 de la LBRL garanteix l’autonomia local. A continuació, l’article 25.2 d) de la LBRL diu: «El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

»d. Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística.»

Aquesta competència urbanística ha estat recentment reconeguda pel legislador autonòmic, que, a més, l’ha estesa també a l’àmbit de l’ordenació del territori. L’article 29.2 c) de la LMRLIB recull amb claredat la competència urbanística dels ajuntaments i els l’atribueix en matèria d’ordenació del territori. Segons aquest article:«Els municipis de les Illes Balears, en el marc de les lleis, tenen en tot cas competències pròpies en les matèries següents:

»c) Ordenació i gestió del territori, urbanisme i disciplina urbanística.»

La comparació entre ambdós articles no permet entendre que l’article 29.2 c) de la LMRLIB sigui una simple reproducció de l’article 25.2 d) de la LBRL. Segons resulta clarament de la lectura conjunta de tot dos articles, els municipis de les Illes Balears tenen competència, tant en matèria d’ordenació i gestió del territori,8 com en matèria d’urbanisme.

8 Pel que fa a l’ordenació del territori, la competència municipal és encara més evident quan es tracta de l’Ajuntament de Palma. L’article 71 de la Llei 23/2006, de 20 de desembre, de capitalitat de Palma, li reconeix de manera expressa competència en matèria d’ordenació territorial. A banda de les repercussions que aquest article té respecte del quadre competencial de l’Ajuntament de Palma, el seu contingut esvaeix els dubtes que es puguin plantejar respecte de l’article 29.2 c) de la LMRLIB i l’ampliació de la competència municipal a l’àmbit de l’ordenació del territori.Quan l’article 71 de la Llei 23/2006, que tracta de les competències de l’Ajuntament de Palma «en l’ordenació del territori», diu que aquesta participació es fa «d’acord amb la legislació vigent» s’ha d’entendre que, entre altres lleis, es refereix a la LMRLIB. Així doncs, és evident que la intenció del legislador autonòmic quan relaciona les competències pròpies dels ajuntaments és ampliar-les a l’àmbit de l’ordenació territorial, a diferència del legislador estatal. L’article 71 esmentat es converteix en una mena d’interpretació autèntica de l’article 29.2 c) de la LMRLIB.

13

Atesos els articles reproduïts fins aquí, es planteja un interrogant de manera inevitable: què és l’urbanisme? I l’ordenació del territori?

És clàssic definir l’urbanisme pel seu contingut, el qual «visto desde una perspectiva de conjunto, equivale a una(s) política(s) de ordenación de la ciudad, que viene(n) a determinar el cómo, cuándo y dónde deben surgir y desarrollarse los asentamientos humanos», o, en unes altres paraules i des d’una perspectiva jurídica, «la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico» (PAREJO, 1997: 7).

Una dada afegida la proporciona la seva delimitació respecte de l’ordenació del territori. «La ordenación del territorio y el urbanismo, aunque formalmente títulos competenciales diferentes, aluden a una misma tarea pública: la de la organización de la utilización del territorio .» Ara bé: «la escala de la ordenación del territorio es necesariamente distinta y superior a la del urbanismo tradicional y consolidado» (PAREJO, 1997: 7).

La jurisprudència del TSJ de les Illes Balears també participa d’aquesta diferenciació entre urbanisme i ordenació del territori. La STSJ de 22 de febrer de 2002 [RJCA 2002\514] assenyala que:

«La distinción entre los conceptos “ordenación del territorio” y “urbanismo” es siempre difusa cuando se trata de llevar al análisis de una actuación concreta. Las definiciones genéricas sobre la “ordenación del territorio” lo vinculan con “el conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio” (STC 36/1994 [RTC 1994, 36]) por lo que no sólo tiene un visión territorial más amplia que el “urbanismo”, sino que además incide en aspectos competenciales más globales, sin limitarse al simple examen del uso urbanístico del suelo. La ordenación del territorio conlleva actuaciones coordinadoras de las diversas partes del territorio con un enfoque global, no sólo del uso del suelo, sino del equilibrio socioeconómico del ámbito afectado lo que implica un análisis de la política de transportes, equipamientos sanitarios, docentes, turísticos, etc. En suma, la ordenación del territorio comporta una visión global porque necesariamente el ámbito espacial es más amplio y porque afecta a políticas económicas, socioculturales, medioambientales etc., de todo este territorio, no limitándose al simple análisis de los usos del suelo.»

Recentment i en un sentit coincident es defensa que «la ordenación del territorio puede caracterizarse como la dimensión del espacio por encima del tradicional enfoque municipal del suelo». «Siguiendo la jurisprudencia constitucional, puede decirse que la ordenación territorial persigue fijar los destinos y usos del espacio físico en su totalidad, así como ordenar distribuir valoradamente las acciones públicas sobre el territorio e infraestructuras, reservas naturales, extensiones o áreas de influencia de los núcleos de población, comunicaciones, etc.» Contràriament, l’urbanisme «se centra en la acción pública sobre el hecho ciudad, el racional destino y aprovechamiento del espacio físico en el núcleo poblacional» (GONZÁLEZ-VARAS, 2004; esmentats per ECHEANDIA, 2005: 25).

Segons resulta d’aquestes citacions, sembla clar que l’urbanisme té a veure amb els assentaments de població quan es produeixen en el marc de la ciutat. En canvi, l’ordenació del territori té una mirada més àmplia i cerca ordenar els usos del territori entès globalment.

2. L’abast de la competència urbanística municipal

És un fet del tot pacífic que la competència municipal esmentada en matèria d’urbanisme no és exclusiva.9 Tant l’Estat, que influeix sobre l’urbanisme mitjançant la seva competència en matèria de propietat urbana, com les comunitats autònomes, com, en el nostre cas, els consells insulars, comparteixen amb els municipis la competència urbanística.

La delimitació exhaustiva del paper dels ajuntaments en la configuració de les decisions urbanístiques ha estat objecte d’atenció intensa per part de la jurisprudència i la doctrina.

9 Entre d’altres, la STS de 13 de juliol de 1990 [RJ 1990\6034].

14

Estudiar aquest fet excedeix amb escreix l’abast d’aquestes pàgines. Aquí ens limitarem a la qüestió dels creixements urbanístics.

Primer, és oportú conèixer què diu la doctrina científica. LÓPEZ (1995: 46) assenyala que « los tejidos urbanos existentes y su crecimiento necesario configuran el espacio de desenvolvimiento del poder urbanístico municipal, el núcleo indisponible de tal poder. Es ahí donde el ordenamiento jurídico debe reconocer un ámbito de discrecionalidad municipal, tanto para la mejora del entramado urbano existente como para la urbanización del nuevo suelo necesario para la población».

El mateix autor afegeix que «la ciudad como elemento central de la función urbanística atañe a su ordenación (suelo urbano) y a su expansión (suelo urbanizable). […] Los entramados urbanos existentes y sus expansiones naturales conforman así físicamente el espacio de desenvolvimiento de la potestad urbanística municipal, el núcleo en principio indisponible de la potestad» (1995: 178 i 2005: 45).

En uns termes que més endavant seran útils, LÓPEZ recorda que s’ha de garantir el «reconocimiento de un ámbito discrecional municipal en la ordenación del suelo urbano y en la clasificación del suelo urbanizable requerido por el crecimiento de la población» (1997: 149).

Igualment, recorda (1995:178; 2005: 45) que «ese fue el alcance dado a la materia por la Sentencia de la Corte Constitucional italiana núm. 141, de 24 de julio de 1972, con referencia básica a la Ley Urbanística de 1942, modelo de nuestra LS: “el urbanismo como materia es una actividad que concierne a la ordenación y el incremento edificatorio de los centros habitados”».

Semblant és la presa de posició de JIMÉNEZ, segons el qual «en efecto, será la propia Administración municipal quien decida dónde se establecerán áreas habitacionales, comerciales, industriales [...] o respecto si el desarrollo de la ciudad ha de producirse hacia el norte o el sur, o tendiendo al este o al oeste o combinando varias de estas posibilidades» (2003: 154).

D’aquestes citacions, sembla que la determinació espacial dels creixements urbans és competència municipal. Aquest també és el parer de la jurisprudència del TSJ i del TS.

El TSJ de les Illes Balears, en la Sentència de 4 d’abril de 2003 [JUR 2003\198332], confirmada per la STS de 25 d’octubre de 2006 [RJ 2007\764], diu: «se puede interpretar que el criterio de limitar el excesivo crecimiento urbanístico previsto en el Plan, es un criterio de oportunidad ligado a la visión general del conjunto del territorio insular ya que si bien es una medida que se proyecta sobre un solo municipio, [...] tienen una indudable dimensión supralocal».

Malgrat aquesta competència, el TSJ adverteix que:

«La invasión de competencias municipales se ha de entender producida cuando la Comisión Insular, en lugar de remitir de nuevo la documentación al Ayuntamiento para que determinase qué concretos sectores urbanos o urbanizables debían suprimirse, optó por indicar nominalmente aquellos que, a juicio de la Comisión Insular debían desclasificarse.

»Debe repetirse que si la Comisión Insular entendía que las previsiones de la revisión colisionaban con el modelo territorial de la isla, podía no aprobarlo, pero una vez determinado lo anterior y siendo preciso una elección sobre los sectores a suprimir y a mantener, dicha elección corresponde al municipio que es a quien corresponde fijar el modelo de ciudad en base a intereses locales. Así por ejemplo y para nuestro caso- corresponde al Ayuntamiento de Palma precisar si es preferible completar la trama urbana en el interior de la vía de cintura y por tanto efectuar recortes de crecimiento en la periferia, o si es preferible suprimir urbanos o urbanizables en zonas más densas, o permitir la construcción en zonas cuyos equipamientos puedan aprovechar al entorno con déficit.»

Interessa també fer esment de la STS d’1 de febrer de 2000 [RJ 2000\583] que esmenta JIMÉNEZ (2004: 147). Aquest autor refereix l’objecte de la controvèrsia al fet que «el municipio (Alfafar) determina, en su PGOU, que una porción de territorio debe calificarse como suelo

15

urbanizable, mientras que la Comunidad Valenciana, en fase de aprobación definitiva, decide cambiar la decisión local para calificar la misma porción como suelo no urbanizable».

El TS va emparar la decisió autonòmica amb un «estudio ponderado y equilibrado» previ, en què es va tenir en compte «la comunicación terrestre de la ciudad de Valencia y su cercanía a la carretera nacional, y, sobre todo, aspectos de protección ambiental determinantes (Lago de la Albufera y parque natural)». L’acolliment de la pretensió autonòmica es va fer en els termes següents: «se trata de una zona geográficamente homogénea, que exige un regulación unitaria semejante en todos los términos municipales, lo que sólo puede obtenerse desde la perspectiva de la supramunicipalidad».

Raonant en sentit contrari, el TS estableix que només el fet que hi hagi ‘interessos supramunicipals concrets (medi ambient, comunicacions) justifica la substitució de la decisió municipal.

A partir del que s’ha exposat en aquest apartat, es pot concloure que és competència municipal la definició del model de ciutat, la qual cosa comporta decidir on s’ha d’ubicar «su expansión (suelo urbanizable)», si «el incremento edificatorio» ha de fer-se «hacia el norte o el sur, o tendiendo al este o al oeste». Aquesta decisió deixarà d’estar en mans dels ajuntaments quan hi hagi interessos supramunicipals concrets afectats.

3. L’abast de la competència municipal en matèria d’ordenació del territori

L’atribució als ajuntaments de competències en matèria d’ordenació territorial és difícil de concretar, especialment si es té en compte que un dels vectors que conformen el concepte d’ordenació del territori és la supramunicipalitat.

L’ordenació del territori neix de la necessitat de superar la fragmentació de la regulació dels usos del sòl pels ajuntaments. En aquest sentit, PAREJO (1997: 11) diu: « la consagración de este último título competencial (la ordenación del territorio), [...] trae causa sin duda de la experiencia frustrada de la incorporación al sistema legal de planificación urbanística de instrumentos para la definición del marco físico del desarrollo regional y del ulterior planeamiento urbanístico».

Cal així demanar-se quines competències tenen els ajuntaments en la configuració d’una política nascuda de la necessitat de superar la fragmentació imposada pel caràcter eminentment municipal de l’urbanisme.

Segons el nostre parer i atès el caràcter supramunicipal de l’ordenació del territori, la competència dels ajuntaments té un caire més procedimental que no substantiu. No es tracta tant que els ajuntaments disposin de capacitat de decisió directa respecte de matèries que, per la seva mateixa naturalesa, els superen, sinó de garantir que els ajuntaments participin de manera activa en l’elaboració de l’ordenació.

Aquest raonament gaudeix de suport normatiu: la Llei 23/2006, de 20 de desembre, de capitalitat de Palma. L’article 71, quan parla de la competència de l’Ajuntament de Palma en matèria d’ordenació del territori, ho fa en els termes següents:

«L’Ajuntament de Palma de Mallorca ha de participar en l’ordenació del territori, d’acord amb la legislació vigent, mitjançant la seva intervenció en l’elaboració dels projectes de les directrius d’ordenació territorial, el Pla territorial de Mallorca, els plans territorials insulars, els plans directors sectorials i els altres instruments d’ordenació i planejament, tant en la redacció inicial de l’instrument d’ordenació com en les seves revisions o modificacions, sempre que afectin aquest municipi.»

Atès que l’article 29.2 c) de la LMRLIB atorga als municipis de les Illes Balears competència en «ordenació i gestió del territori», es pot entendre que ho fa en els mateixos termes amb què posteriorment ho ha fet la Llei 23/2006. No pot passar-se per alt que l’article 71 reproduït diu expressament que l’atribució competencial es fa «d’acord amb la legislació vigent».

16

Pot establir-se que la competència dels ajuntaments en l’ordenació del territori comporta el dret a «participar en l’ordenació del territori, d’acord amb la legislació vigent, mitjançant la seva intervenció en l’elaboració» i en la revisió i la modificació dels instruments d’ordenació territorial.

IV. Conclusions

Les conclusions a les quals arriben separadament les parts II i III d’aquest estudi presenten evidents contrasts que tot d’una s’examinen.

a. Com s’ha dit, la localització de les AT-C resulta dels plànols d’ordenació del PTI, que recull el criteri discrecional del CM. Els paràmetres que s’estableixen a la memòria del PTI motiven les diferents opcions sobre les AT-C. S’ha posat també en relleu que, a banda del que disposa la norma 14.1 del PTI, la distinció entre les AT-C i les AT-H només té sentit per als usos residencials, turístics o mixts; en canvi, no en té per als industrials o de serveis, que poden ubicar-se indistintament en una AT-C o en una AT-H.

Emperò, què justifica aquest tractament diferent de les AT-C i les AT-H segons quin sigui l’ús de l’un o de l’altre? En altres paraules, si, per exemple, la protecció de les visuals existents és un dels criteris que han guiat la selecció de les AT-C i per això se n’ha de prioritzar l’ocupació, per què aquest criteri deixa de ser important per als usos industrials o de serveis? Si s’entén que els creixements residencials han d’ubicar-se preferentment en una AT-C per així no destorbar les visuals existents, no s’hauria d’exigir també en el cas de les naus industrials? El raonament anterior és igualment aplicable per a la resta de criteris.

Totes aquestes preguntes, per a les quals no disposam de resposta, ens fan albirar la contingència dels criteris que sustenten la decisió del CM respecte de la localització de les AT-C i les AT-H.

b. El caràcter vinculant de les normes que emanen del PTI en matèria d’urbanisme es justifica pel fet que hi ha interessos supralocals (articles 15 de la LDOT i 2.5 del PTI). Aleshores, la pregunta que cal fer-se és: els criteris que donen suport a la decisió del PTI d’ubicar les AT-C en determinats indrets tenen efectivament aquesta base supramunicipal?

Les AT-C s’expliquen per «la implantació i topografia circumdant», la «situació del nucli antic» i la necessitat de «preservació de les visuals» del nucli en qüestió.

Examinats aquests paràmetres, no sembla que cap tingui l’abast supramunicipal necessari. No es parla enlloc dels efectes respecte del territori entès globalment ni de l’afecció d’interessos situats més enllà del municipi. Contràriament, s’esmenten circumstàncies més aviat locals. Aquest parer gaudeix de suport jurisprudencial.

La STS de 13 de juliol de 1990 [RJ 1990\6034] és il·lustrativa, ja que, respecte d’una disparitat de criteri sobre perspectives visuals, disposa que: «En definitiva, si lo que se discute son las vistas desde el castillo y la visibilidad de éste, ha de concluirse que se trata de un tema local en el que debe prevalecer la apreciación municipal.»

En conseqüència, els criteris en els quals el PTI diu emparar la seva decisió de situar les AT-C no són de caire supralocal. Per això és d’aplicació la doctrina de la STS de 21 de febrer de 1994 [RJ 1994\1455], que diu: «Sólo el fin perseguido “justifica” una actuación administrativa y además ese fin ha de ser precisamente el “fijado” por el ordenamiento jurídico. Sólo en atención a un fin se ha atribuido la potestad.»

El fet que els criteris de fixació de les AT-C no persegueixin un fi supralocal fa que no es justifiqui l’opció del PTI respecte de localitzar les AT-C. Mancant això, les AT-C no tenen eficàcia directiva i no vinculen el planejament municipal.

17

c. Però fins i tot si es fa una passa més i es prenen per bons els criteris al·ludits; tampoc els dubtes no s’esvaeixen. La fixació de les AT-C en el PTI és contrària al principi d’autonomia municipal.

El PTI és l’instrument per determinar quina capacitat de creixement ha d’atorgar-se als diferents municipis per així aconseguir l’equilibri territorial que el PTI tutela. Igualment, el PTI és l’eina per assenyalar com i d’acord amb quins principis i criteris han de créixer els nuclis de població des d’un punt de vista espacial.

Ara bé, la determinació d’aquest model, segons ho recorden els tribunals i la doctrina, no pot dur el CM a imposar als ajuntaments els indrets exactes per on han de créixer, ja que es tracta d’una qüestió urbanística local pel seu lligam indefugible amb el fet ciutat, en un dels seus aspectes més importants: el creixement espacial dels assentaments. D’acord amb LÓPEZ, consideram que el grau de discrecionalitat dels ajuntaments és més gran als sòls urbanitzables, i les AT-C no en són sinó una mena. Amb JIMÉNEZ entenem que la decisió respecte de l’expansió dels nuclis urbans, cap al nord o cap al sud, cap a l’est o cap a l’oest, és municipal.

El principi d’autonomia local comporta “la libertad de elección de la Administración entre diferentes alternativas habilitadas por la norma” (JIMÉNEZ, 2003: 154) i impedeix convertir “sin más a los Ayuntamientos en meros sancionadores de lo proyectado (...) sino en órganos decisorios” (JIMÉNEZ, 2003: 155).

No desbarata aquest argument la norma 14.2 PTI, semblant a l’article 25.if LDOT, que diu que “els instruments de planejament general hauran de delimitar les diferents categories de sòl rústic a escala més precisa i referir-les a elements físics fàcilment identificables”, ja que la referència aquí és al sòl rústic i les AT-C ho són només nominalment.

“Es oportuno afirmar que la autonomía local no se ve satisfecha con la simple intervención del Municipio.... La autonomía municipal que la CE garantiza, adquiere sentido real cuando se permite la capacidad de decisión al Municipio en los asuntos que le atañen” (JIMÉNEZ, 2003: 142).

El model LDOT garanteix aquesta llibertat de decisió. Els Ajuntament poden, observant els criteris de l’article 32 LDOT, ubicar els seus nou creixements a tot l’àmbit de l’AT-C. En canvi en el PTI, aquesta llibertat es restringeix fins gairebé buidar-la de contingut en tant que la llibertat de decisió queda reduïda, en primera instància a les AT-C. A més, en ocasions, l’àmbit de les AT-C és tan reduït que pot equipar-se al propi d’un polígon o sector. Tot això en absència d’interessos supralocals.

Per aquestes raons es podria defensar la necessitat del PTI d’afegir nous paràmetres per determinar els nous creixements, que no haurien d’haver-se inclòs dins la memòria sinó dins les ordenances del PTI. Ara bé, aquesta addició hauria de respectar la competència dels ajuntaments per avaluar els nous criteris i prendre les decisions concretes sobre on emplaçar els nous creixements.

Fins i tot podria pensar-se la possibilitat d’assignar a la norma 7.1 PTI eficàcia indicativa (norma 3.3.a) PTI), en lloc de directiva. Això suposaria que la norma seria orientativa però la seva no incorporació al planejament, es a dir, la emplaçament dels creixements fora de l’AT-C, obligaria a “motivar la seva no inclusió”.

La invasió competencial del CM no queda esmenada per tràmit d’audiència, que s’assenyala a la pàgina 44 de la memòria del PTI. Els ajuntaments no són part interessada amb dret a audiència, sinó els titulars mateixos de la competència. L’única excepció la constitueix la possible existència d’interessos supralocals afectats. Aquesta circumstància ha de provar-se de manera casuística. El PTI no ho ha fet.

18

Per totes les raons exposades, tenint en compte que el PTI reconeix que exclusivament “li correspon l’ordenació de tot allò que, transcendint l’àmbit estrictament municipal, es refereix als assentaments urbans” (norma 1.1), i que, per això mateix, només “vincula els instruments de planejament urbanístic general municipal en tots aquells aspectes en què sigui predominant l’interès públic de caràcter supramunicipal” (norma 2.5), s’ha de concloure que les AT-C no vinculen la potestat urbanística municipal.

V. Abreviacions

LBRL Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim localLDOT Llei 6/1999, de 3 d'abril, de Directrius d'Ordenació TerritorialLGT Llei 2/1999, de 24 de març, General Turística de les Illes BalearsLMRLIB Llei 20/2006, de 15 de desembre, municipal i de règim local de les Illes BalearsLOT Llei 14/2000, de 21 de desembre, d'Ordenació Territorial. LS 1956 Llei del Sòl i Ordenació Urbana de 1956. LS 2007 Llei 8/2007, de 28 de maig, de Sòl. LSR Llei 6/11997, de 8 de juliol, del Sòl Rústic de les Illes BalearsLSV Llei 6/1998, de 13 d'abril, sobre Règim del Sòl i Ordenació Urbana.

TRLS 1976 Text Refós de la Llei sobre Règim del Sòl i Ordenació urbana, aprovat pel Reial Decret 1346/1976, de 9 d'abril.

VI. Bibliografia

ECHEANDIA MOTA, A.M. (2005). «Notas sobre competencias urbanísticas municipales». Práctica Urbanística, núm.1, Madrid, La Ley, pàg. 25-30.

JIMÉNEZ DORANTES, M. (2003). Coordinación interadministrativa en la ordenación territorial, Madrid: Marcial Pons.

LÓPEZ RAMÓN, F. (1995). Estudios jurídicos sobre ordenación del territorio. Pamplona: Aranzadi.

LÓPEZ RAMÓN, F. (2005). Introducción al derecho urbanístico. Madrid: Marcial Pons.

PAREJO ALFONSO, L. (1997). «La encrucijada actual del urbanismo. Urban, núm. 1. [En línia a: http://www.aq.upm.es/Departamentos/Urbanismo/public/urban/num/urban_01.html. Data de consulta: 30 d’octubre de 2007.

RAMÓN FERNÁNDEZ, T. (2004). Manual de derecho urbanístico. Madrid: El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados.

19