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La supervisión escolar de la educación primaria en México: prácticas, desafíos y reformas
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
Tendencias en supervisión escolar
La supervisión escolar de la
educación primaria en México:
prácticas, desafíos y reformas
Beatriz Calvo PontónMargarita Ma. Zorrilla Fierro y Guillermo Tapia GarcíaSilvia L. Conde Flores
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación
Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que
aparecen presentados los datos que contiene no implican, por parte de
la UNESCO o del IIPE, juicio alguno sobre la condición jurídica de
ninguno de los países, territorios, ciudades o zonas citados, o de sus
autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.
Esta publicación ha sido financiada gracias a la subvención de la
UNESCO y a las contribuciones de varios Estados Miembros de la
UNESCO, cuya lista figura al final de este volumen.
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación
7 - 9 rue Eugène-Delacroix, 75116 Paris
http://www.unesco.org/iiep
Diseño de la tapa: Pierre Finot
Composición e impresión en el taller gráfico del IIPE
© UNESCO Abril de 2002
5
ÍNDICE
página
Presentación de la serie 9
Resumen 13
Prólogo 17
IntroducciónBeatriz Calvo Pontón 21
1. La supervisión escolar y la investigación 22
2. La descentralización del Sistema Educativo Mexicano 32
PANORAMA NACIONALBeatriz Calvo Pontón 43
1. El marco legal de la supervisión escolar 43
a. Objetivos, fases y funciones de la supervisión de zona escolar 45
b. Jefaturas de sector 48
c. Tareas centrales de la supervisión de zona escolar 49
d. Perfiles y reclutamiento 51
e. Capacitación y actualización de los supervisores 52
2. La población de supervisores de educación básica 53
a. Las modalidades de supervisión a estudiar 53
b. Cifras y perfiles 54
c. Dos perfiles de supervisores 60
3. Del discurso a la realidad 61
Bibliografía 64
6
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisiónescolar: Innovar a partir de la tradiciónMargarita Ma. Zorrilla Fierro y Guillermo Tapia García 67
1. Introducción 67
2. El sistema educativo del estado de Aguascalientes 71
3. La supervisión escolar en la fase desconcentrada de la Secretaríade Educación Pública. El entorno inicial de la reforma 77
4. Los servicios de supervisión y apoyo en la región Aguascalientes,a partir de 1993. La reforma de la supervisión escolar en el marcode la federalización 89
a. El Programa de Educación de Aguascalientes: 1992-1998 91
b. El punto de partida y la supervisión deseada 94
c. El proceso de redefinición de la supervisión y
la (trans)formación de los supervisores 102
5. La gestión de la supervisión 124
a. Hechos, cifras y condiciones de trabajo de los supervisores de
educación primaria en el contexto de la Reforma de la supervisión
escolar en Aguascalientes 124
b. Cuestiones clave de gestión de la supervisión escolar 136
6. A manera de conclusión 145
a. Luces y sombras 145
b. ¿Vale la pena trabajar con la supervisión?
Desafíos y tareas de la supervisión 149
c. Para terminar este documento 152
d. Colofón 155
Anexos 157
Bibliografía 162
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisiónBeatriz Calvo Pontón 165
1. Introducción 165
2. Educación básica y supervisiónUn panorama regional 170
a. Algunos problemas en materia educativa 171
7
b. Las supervisiones escolares en Chihuahua 174
c. Organización institucional 177
d. Reglamentación
Puestos y funciones de la supervisión escolar 179
e. Una mirada a la supervisión desde los números 182
3. Supervisores escolares en ChihuahuaProtagonistas de una historia 189
a. Momentos históricos relevantes 191
b. Vidas y experiencias 199
c. Reclutamiento 204
4. El mundo cotidiano de los supervisores 212
a. Condiciones de trabajo 213
b. La división del trabajo de la supervisión 236
5. Diseñando política educativa en Chihuahua 262
a. El Plan Estatal de Educación 264
b. Supervisores y talleres docentes 265
c. Problemas y resistencias 270
d. Algunas novedades de los talleres 270
Bibliografía 275
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyoSilvia L. Conde Flores 277
1. Presentación 277
2. El proyecto “gestión pedagógica”: una propuesta para fortalecer lafunción técnico pedagógica del supervisor 279
a. ¿Por qué un proyecto de mejora continua centrado en la gestión
pedagógica de los supervisores e inspectores? 280
b. Objetivos del proyecto “Gestión pedagógica”:
nuevas prácticas en mejores condiciones 286
c. Estrategia del proyecto “Gestión Pedagógica” 289
d. Aspectos metodológicos del estudio 298
3. Datos generales de la supervisión en Nuevo León 301
a. Estructura de la educación, cobertura y situación financiera 301
b. Cuestiones de calidad y políticas de mejoramiento 303
4. Visión global de las estructuras de supervisión y apoyo 304
a. Antecedentes históricos 304
b. Estructura global de la supervisión y apoyo 308
c. Funciones oficiales de los diferentes servicios 311
8
5. Relaciones con otros servicios pedagógicos 331
6. Servicios clásicos de supervisión y apoyo en una perspectivamás amplia: supervisión y apoyo a nivel escuela 334
a. El Consejo Técnico y otros órganos de trabajo colegiado 334
b. Supervisión por parte de la comunidad 335
7. Gestión de los servicios de supervisión: datos básicos ycuestiones clave 338
a. Cifras y hechos básicos 338
b. Cuestiones clave de gestión 340
c. Aspectos presupuestarios y financieros: salarios y asignaciones 355
d. Condiciones de trabajo 358
8. Evaluación global 359
a. Impacto sobre el funcionamiento de la calidad de las escuelas 359
b. Síntesis de los principales problemas 366
c. Tendencias y cambios en curso 370
Bibliografía 374
CONCLUSIÓNAlgunas reflexiones antes de terminarBeatriz Calvo Pontón 377
1. Presentación 377
2. Con respecto a los diagnósticos cualitativos y su utilidad 378
3. Una necesaria política oficial de la supervisión escolar 383
a. Gestión escolar 385
b. Formación profesional de los supervisores 386
c. Redefinición de las principales funciones supervisoras 388
4. El reto de una nueva supervisión 388
Glosario 391
9
PRESENTACIÓN DE LA SERIE
Esta publicación forma parte de una serie sobre "Tendencias de la
supervisión escolar", que acompaña la implementación de un proyecto
del IIPE sobre "Mejorar los servicios de supervisión y apoyo a los
profesores en la educación básica". El proyecto, comenzado en 1996, es
uno de los principales componentes de investigación del Instituto. El
Instituto desea expresar su sincero agradecimiento al BMZ (Ministerio
Federal de la Cooperación Técnica de Alemania) y a la UNICEF por su
apoyo para la implementación de este proyecto.
Investigaciones anteriores, efectuadas por el Instituto y por otros
investigadores, han señalado la necesidad, en una era de creciente
descentralización y autonomía escolar, de fortalecer las habilidades del
personal implicado en la supervisión y el apoyo a nivel local y en las
escuelas.
Dos puntos merecen ser mencionados aquí, pues ambos constituyen
los antecedentes y la razón de la preocupación del IIPE por esta área de
la gestión. En primer lugar, los servicios de supervisión y apoyo, aunque
existen desde hace mucho tiempo en casi todos los países, han sido
ignorados, más aún a medida que los recursos eran más escasos. Hasta
hace poco tiempo, esta indiferencia se ha reflejado en una similar
negligencia de los investigadores. En segundo lugar, una razón
importante del deterioro de la calidad de la educación básica en muchos
contextos está principalmente ligada al debilitamiento de estos servicios.
El proyecto del IIPE, desarrollado en este marco, consiste en
actividades de investigación, de formación y de difusión. Sus objetivos
específicos son ayudar a los países para el diagnóstico y la reforma de
los servicios de supervisión y de apoyo existentes e identificar estrategias
prometedoras para su reorganización y fortalecimiento. La serie de
publicaciones, de la cual esta monografía forma parte, es el resultado de
la investigación, implementada en varias regiones, para tratar de
responder a varias preguntas:
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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• ¿Cómo están organizados la supervisión y el apoyo en diferentespaíses?
• ¿Cuáles son los problemas principales que los servicios de supervisióny de apoyo enfrentan actualmente, en relación a las estructurasorganizativas, la gestión global y el funcionamiento cotidiano?
• ¿En qué medida y bajo qué condiciones estos servicios tienen unimpacto positivo sobre la calidad del proceso de enseñanza/aprendizaje en las escuelas?
• ¿Cuáles son las innovaciones más importantes, particularmente conrespecto a la descentralización de la supervisión y del apoyo a lacomunidad escolar? ¿Cómo actúan estas innovaciones? ¿Cuáles son susprincipales resultados?
Con el fin de responder a estas preguntas, el proyecto elaboró la
siguiente definición operativa de la supervisión escolar y de los servicios
de apoyo: todos los servicios cuya principal función es controlar y evaluar
y/o brindar asesoría o apoyo a los directores y a los maestros. El centro
de este proyecto se encuentra en la supervisión y en el apoyo externos,
es decir en el trabajo de los inspectores, supervisores, asesores,
consejeros, etc. que se encuentran fuera de la escuela, a nivel local,
regional o central. Una característica común de estos agentes es que las
visitas regulares a las escuelas constituyen una parte esencial de su
trabajo.
Sin embargo, en sus tentativas por innovar y reformar la supervisión,
muchos países utilizan estrategias basadas en la misma escuela o en la
gran comunidad escolar (como los centros de recursos, los grupos
escolares, la supervisión intraescolar efectuada por el director o por
pares, la gestión basada en la escuela) para complementar, o incluso
reemplazar, la supervisión y el apoyo externos. Por consiguiente, el
proyecto también estudia algunas de esas innovaciones y, en términos
más generales, las fortalezas y las debilidades de las estrategias, con el
fin de reforzar los mecanismos internos de control de la calidad.
Es así que esta serie "Tendencias de la supervisión escolar", está
constituida por diversos títulos: diagnóstico nacional de la supervisión,
análisis comparativo de la situación por región, estudio de casos sobre
Presentación
11
experiencias innovadoras, monografías y artículos de consulta sobre
temas específicos de gestión. Esperamos que esta serie colmará un vacío
de la investigación sobre la educación y que inspirará particularmente a
los responsables de sentar las políticas para reformar la supervisión y a
los supervisores que desean mejorar su práctica.
Las otras publicaciones en esta serie son:
• Ali, M.A. 1998. Supervision for teacher development: a proposal for
Pakistan. Paris: UNESCO/International Institute for EducationalPlanning.
• Carron, G.; De Grauwe, A. 1997. Current issues in supervision: a
literature review. Paris: UNESCO/International Institute for EducationalPlanning.
• Carron, G.; De Grauwe, A.; Govinda, R. 1998. Supervision and support
services in Asia. Volume 1: A comparative analysis. Volume II: National
diagnoses (Bangladesh, the State of Uttar Pradesh in India, the Republic
of Korea, Nepal and Sri Lanka). Paris: UNESCO/International Institutefor Educational Planning.
• De Grauwe, A. 2001. School supervision in four African countries. Volume
I: Challenges and reforms. Volume II: National diagnoses (Bostwana,
Namibia, Tanzania, Zimbabwe). Paris: UNESCO/International Institutefor Educational Planning.
• Ministerio de Educación. 2002. La supervisión técnico–pedagógica en
Chile. París: UNESCO/Instituto Internacional de Planeamiento de laEducación.
• Fergusson, V. 1998. Supervision for the self-managing school: the New
Zealand experience. Paris: UNESCO/International Institute forEducational Planning.
• Gurr, D. 1999. From supervision to quality assurance: the case of State
of Victoria, Australia. Paris: UNESCO/International Institute forEducational Planning.
• Khaniya, T.R. 1997. Teacher support through resource centres: the
Nepalese case. Paris: UNESCO/International Institute for EducationalPlanning.
• Perera, W.J. 1997. Changing schools from within: a management
intervention for improving school functioning in Sri Lanka. Paris:UNESCO/International Institute for Educational Planning.
• Wilcox, B. 2000. Making school inspection visits more effective: the
English experience. Paris: UNESCO/International Institute for EducationalPlanning.
13
RESUMEN
Las investigaciones realizadas en diferentes países por el Instituto
Internacional de Planificación de la Educación (IIPE) de la UNESCO
sobre la supervisión escolar y los servicios de apoyo en la educación
básica han llegado a una importante conclusión: el debilitamiento de los
servicios de supervisión ha sido una causa del deterioro de la calidad
de este nivel educativo1. Es por ello que el IIPE se propuso continuar
con esta línea de investigación con objeto de descubrir las posibilidades
de innovación en el campo de la supervisión en diferentes países y
definir estrategias que fortalezcan las capacidades y habilidades del
personal implicado en zonas escolares y en escuelas.
En México, los supervisores de zonas escolares en la educación
pública del nivel primario ocupan una posición estratégica dentro del
Sistema Educativo Nacional. Por una parte, dada su cercanía a las
autoridades institucionales, su influencia en la toma de decisiones les
permite dar a éstas la información sobre las necesidades diarias de los
estudiantes, de los docentes y de las escuelas, y pueden hacer extensas
a mayor número de ellas, las prácticas pedagógicas que han probado
arrojar buenos resultados. Por otra parte, está en sus manos promover
el trabajo educativo en los planteles, ya que junto con directores,
maestros y alumnos definen, en gran parte, el rumbo que éstos toman.
Sin embargo, en la práctica, la supervisión ha funcionado bajo
condiciones poco favorables. En primer lugar, así como las actitudes de
los supervisores hacia el trabajo y hacia las tareas propiamente
académicas, sus estilos de trabajo, sus diversos intereses y sus posiciones
de poder han servido para impulsar las tareas y las innovaciones
educativas en escuelas y en zonas escolares, también han sido utilizados
para lograr objetivos de otra índole, especialmente en el terreno político-
sindical.
1. Carron, Gabriel; De Grauwe, Anton. 1997. Current issues in supervision: a literature
review. París: UNESCO/IIEP.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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En segundo lugar, la falta de equipos de supervisores profesional-
mente sólidos, así como de condiciones materiales de trabajo, y el hecho
de que la supervisión ha sido parte de un sistema reproductor de
prácticas burocráticas, ha dado lugar a que ésta se distinga más por sus
funciones administrativas y de vigilancia, y como medida instrumental
basada en criterios de eficiencia, eficacia, y competitividad individual, que
por su papel como promotora del trabajo pedagógico en las escuelas.
El presente libro da cuenta de un diagnóstico de los servicios de
supervisión escolar en la educación primaria en México que da cobertura
a tres estudios regionales realizados en los estados de Chihuahua, Nuevo
León y Aguascalientes. Con base en información empírica obtenida
alrededor de un conjunto de directrices ofrecidas por el IIPE, éstos
explican desde diferentes aproximaciones metodológicas, cómo un
mismo servicio educativo oficial definido formalmente a nivel nacional,
ha sido entendido, interpretado y, sobre todo, puesto en marcha en la
práctica cotidiana en diversos lugares dando como resultado diferentes
maneras de operar. Es posible observar prácticas similares, casi idénticas,
de la supervisión en los tres casos. Sin embargo, el contexto de cada uno
marca ritmos y tendencias específicas. Así, patrones y procesos al mismo
tiempo que adquieren particularidad propia, se diferencian entre sí.
Pero además, en los tres casos se pusieron en marcha novedosos
proyectos de supervisión que implicaron nuevas formas de intervención
para transformar este servicio en el respectivo estado y, con ello, su
sistema educativo estatal. Cada estudio describe sus experiencias y ofrece
información para reflexionar sobre los alcances y límites, así como sobre
las posibilidades de reproducirlas y/o ajustarlas, en situaciones parecidas
cuando éstas hubieren probado impactar en los procesos educativos.
Los estudios se llevaron a cabo dentro del marco de la política de la
descentralización del Sistema Educativo Mexicano, iniciada en 1992.
Dicha política, que supone una nueva autonomía que transita desde los
gobiernos estatales hasta las escuelas, pasando por las supervisiones
escolares, podría significar posibilidades para que estas instancias tomen
decisiones e instrumenten acciones que den respuesta de manera
específica a necesidades pedagógicas regionales y locales.
Resumen
15
El libro muestra que en el actual proceso de descentralización, la
supervisión escolar puede asumir un nuevo compromiso con la
educación básica. Sin restarle obligaciones a los gobiernos federales y
estatales, sin sustituirlos en sus responsabilidades que la ley ordena,
especialmente las financieras, y utilizando la participación social para
promover los procesos pedagógicos, así como la colaboración y
competencia colectiva de las escuelas, una nueva supervisión puede
utilizar esa autonomía adicional adquirida con la descentralización, en
sentido democrático, para generar política educativa desde y para las
escuelas, a partir de un esfuerzo institucional, involucrando a directores
de planteles, personal docente y demás grupos de la comunidad,
especialmente padres y madres de familia.
Alentados por este objetivo, los equipos de investigación de los
mencionados estados iniciaron un proceso de construcción de una nueva
cultura de supervisión en sus territorios. Los diagnósticos permitieron
vislumbrar alternativas y descubrir potencialidades para innovar y
transformar, mientras que los proyectos de innovación pusieron en
marcha acciones concretas. Entre estas últimas, fueron ofrecidas
modalidades de formación, capacitación, y actualización de los
supervisores, en las que se privilegiaban las prácticas de participación,
de análisis colectivo, de colaboración colegiada y de relaciones
horizontales, sin perder de vista el fortalecimiento de sus capacidades
de creatividad, así como de sus conocimientos y habilidades técnico-
pedagógicas. Como resultado, los supervisores adquirirían un nuevo
sentido de liderazgo académico y de autoridad compartida para llevar a
cabo trabajo autogestivo en las zonas escolares y al interior de las
escuelas.
La primera parte del libro se refiere a un diagnóstico nacional de la
supervisión que describe el deber ser de este servicio a nivel federal
plasmado en una exhaustiva y detallada normatividad desglosada en
objetivos, puestos y funciones, formas de reclutamiento, tipos de
capacitación y actualización. También, caracteriza a la población de
supervisores en el país, según los indicadores de género, edad,
antigüedad en el servicio, jubilación y escolaridad.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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Las tres siguientes partes son ocupadas por los diagnósticos regionales
de Chihuahua, Nuevo León y Aguascalientes. En ellos, las respectivas
historias de la supervisión son reconstruidas, y los correspondientes
panoramas de sus actuales funcionamientos son ofrecidos. Fueron
elaborados los perfiles de los supervisores y se recurrió a la descripción
de cuestiones tales como las condiciones materiales de trabajo, las
administrativas, laborales y sindicales en las que la supervisión es
ejercida, las formas de reclutamiento en el servicio magisterial y de
supervisión, los procesos de capacitación y actualización técnico-
pedagógica, las funciones que los supervisores realizan cotidianamente,
las líneas de autoridad y las formas de relación entre supervisores,
autoridades y representantes sindicales. En general, en los tres estudios
fueron consultadas fuentes estadísticas y documentos oficiales, y especial
peso tuvieron las estrategias para obtener información empírica. En unos
casos, fueron priorizadas las entrevistas profundas, las historias de vida
y/o los registros etnográficos de diferentes sucesos en los que los
supervisores estaban involucrados; en otros, las encuestas.
De esta manera, los trabajos se propusieron el objetivo final de
impactar en la política oficial de la supervisión escolar, convirtiendo los
conocimientos adquiridos en la investigación en acciones orientadas a
la generación de alternativas e innovaciones por parte de los sujetos
involucrados directamente en los procesos cotidianos; y retroalimentando
a los tomadores de decisiones para lograr su incidencia en el mejora-
miento de la supervisión y, por tanto, en la calidad del aprendizaje de
alumnos y alumnas en las escuelas públicas mexicanas de educación
primaria.
17
PRÓLOGO
El papel de la supervisión en el desarrollo educacional no ha recibido
la atención que se merece. La investigación ha demostrado claramente
que el control externo e interno (es decir, dentro de la escuela) y los
mecanismos de apoyo son unos determinantes importantes de la calidad
de la educación, pero la mayoría de los ministerios, incluso hoy en día,
no pueden responder fácilmente a preguntas tan sencillas como: ¿cuál
es el gasto en supervisión?, ¿cuál es el número de visitas por escuelas?
o, incluso, ¿cuál es el ratio profesor/supervisor o escuela/supervisor en
las distintas regiones del país?
Evidentemente, los tomadores de decisiones se preocupan ahora más
por el control de la calidad y la supervisión debido a la tendencia actual
hacia una mayor autonomía escolar y el esfuerzo por una mejor eficacia
escolar. Pero el interés de los difusores de la información y de los
investigadores no es aún equiparable y, por lo tanto, las discusiones sobre
supervisión e inspección son muy a menudo subjetivas y superficiales,
sino vehementes e ideológicas. Aquellos países deseosos de empezar a
analizar seria y objetivamente las posibles maneras de redefinir sus
servicios de supervisión están perjudicados por la ausencia de una buena
y fiable base de información.
Este informe contribuye grandemente a colmar el vacío del
conocimiento de la situación mexicana. Se publica en un momento
oportuno: el país está inmerso desde hace varios años en un proceso de
descentralización y democratización de su sistema de educación y los
estados demuestran un creciente interés por reorganizar su sistema de
supervisión. Incluye experiencias de tres estados de México que ya han
puesto en marcha proyectos específicos de reforma de los servicios de
supervisión. La comparación entre estas tres experiencias es particular-
mente reveladora al demostrar que, a pesar de las importantes similitudes
que existen entre los estados, no puede haber una única estrategia de
reforma sino varias, que difieren en función del contexto y que requieren
ser adaptadas a las realidades de cada estado.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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Desde el punto de vista de la investigación, la mayor aportación de
este informe reside en su enfoque cualitativo y etnográfico. Los estudios
cualitativos siguen siendo minoría en el sector educativo, probablemente
porque son difíciles de implementar y necesitan mucho tiempo. Sin
embargo, el lector descubrirá que los resultados de estos estudios son
particularmente enriquecedores y esclarecedores. En efecto, este volumen
no sólo proporciona información y datos analíticos, sino que también
permite entender las realidades de las prácticas de supervisión desde
dentro y evaluar las limitaciones actuales y las posibilidades para un
cambio futuro dentro de una perspectiva histórica.
Como coordinador general del proyecto del IIPE sobre supervisión
y servicios de apoyo a la educación básica, quiero expresar mi sincero
agradecimiento a todos los investigadores y profesionales que
intervinieron en la preparación de estos tres estudios de casos. En
particular, quiero agradecer a Beatriz Calvo Ponton. El IIPE ha sido muy
afortunado por haber contado con su experiencia y conocimientos. De
hecho, sin su experta dedicación y gran trabajo no hubiera sido posible
llevar a cabo la publicación de este informe de investigación sobre
México. Por último, quisiera expresar mi esperanza de que los
tomadores de decisiones y los grupos de interés del sector educativo,
en México y en cualquier otra parte del mundo, puedan aprovechar la
valiosa información incluida en esta publicación para mejorar la
supervisión y, en consecuencia, la calidad de la educación.
Gabriel Carron
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
20
Beatriz Calvo PontónDoctora en sociología e investigadora del Centro de Investigaciones y
Estudios Superiores en Antropología Social, se especializa en sociología
cualitativa y etnografía aplicada a la educación básica y normal.
Actualmente trabaja en el campo de la política educativa de la educación
primaria en México y sobre los procesos locales de globalización.
21
INTRODUCCIÓN
Las investigaciones realizadas en diferentes países por el Instituto
Internacional de Planificación de la Educación (IIPE) de la UNESCO
sobre la supervisión escolar y los servicios de apoyo en la educación
básica han llegado a una importante conclusión: el debilitamiento de los
servicios de supervisión ha sido una causa del deterioro de la calidad
de este nivel educativo1 . Por tanto, el IIPE se ha propuesto continuar con
esta línea de investigación con objeto de descubrir las posibilidades de
innovación en el campo de la supervisión en diferentes países y definir
estrategias que fortalezcan las capacidades y habilidades del personal
implicado en zonas escolares y en escuelas.
El presente texto da cuenta de los diagnósticos que, dentro de la línea
de investigación sobre supervisión escolar en México, fueron realizados
dentro del marco de la descentralización del Sistema Educativo Mexicano
(SEM), proceso iniciado de manera firme en mayo de 1992. Analizar este
servicio educativo tiene el objetivo de coadyuvar a explicar el
funcionamiento cotidiano no sólo del sistema de supervisión, sino del
SEM, y a descubrir la energía así como el potencial institucionales y de
sus sujetos. Con ello, intentamos impulsar los procesos democráticos de
descentralización y autonomía a niveles regional y local, hacer de la
supervisión un recurso de planificación estratégica de la educación, en
una escala que articule las decisiones de la macro política estatal y la
ejecución en las micro-políticas de los planteles, y promover una nueva
cultura de supervisión, generadora de innovaciones pedagógicas desde
y para la escuela.
1. Carron, Gabriel; De Grauwe, Anton. 1997. Current issues in supervision: a literature
review. París: UNESCO/IIEP.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
22
1. La supervisión escolar y la investigación
Los diagnósticos que componen este libro abordan el estudio de la
supervisión escolar en la educación pública del nivel primario y de los
supervisores de zonas escolares. Estos personajes ocupan una posición
estratégica dentro de la jerarquía del SEM. Su función de enlace entre
las altas autoridades de éste, y directores de escuelas y docentes de
grupo bajo su supervisión, les otorga condiciones para tener acceso a
distintos grupos de sujetos sociales, así como para intervenir en diversos
procesos educativos. En un sentido, pueden ejercer influencia en la
toma de decisiones, pues su cercanía a las autoridades institucionales
les permite dar a éstas la información sobre las necesidades diarias de
los estudiantes, de los docentes y de las escuelas, y pueden hacer
extensas a mayor número de ellas, las prácticas pedagógicas que han
probado arrojar buenos resultados. En otro sentido, está en sus manos
promover el trabajo educativo en los planteles, ya que junto con
directores y maestros en gran parte definen el rumbo que éstos toman.
Sus actitudes hacia el trabajo y hacia las tareas propiamente académicas,
sus estilos de trabajo, sus intereses políticos, económicos, partidistas y/
o sindicales, así como sus posiciones de poder han servido para
impulsar las tareas y las innovaciones educativas en las escuelas y en
sus zonas escolares, pero también para lograr objetivos de otra índole.
Pero esta situación estratégica de los supervisores no ha ido
acompañada de condiciones que les permitan ejercer adecuadamente
sus funciones. Los servicios de supervisión escolar tradicionalmente
han sido parte de un sistema reproductor de prácticas burocráticas y
anquilosadas que día con día deterioran más los resultados de la
educación. No cuentan con equipos de supervisores profesionalmente
sólidos, que impulsen las tareas pedagógicas en las zonas escolares que
atienden. En la práctica, la supervisión sigue distinguiéndose
básicamente por sus funciones exclusivamente de inspección, es decir,
administrativas, de vigilancia y de control, ya que ha sido entendida más
como una medida instrumental y/o programática basada en criterios
técnicos y tecnocráticos de eficiencia, eficacia, competitividad, y menos
Introducción
23
por sus funciones de asesoría y guía académicas a los directores y
docentes de las escuelas2.
Pero también se distingue por el papel que los supervisores han
jugado en los escenarios políticos, sindicales y partidistas. Como todo el
magisterio de educación básica, son parte del poderoso sindicato
magisterial (Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, SNTE3)
y del entonces partido político oficial (Partido Revolucionario
Institucional, PRI4), y salvo algunas excepciones, su sentido de fidelidad
hacia la organización sindical es mayor que hacia la institución educativa.
La ausencia de independencia entre esta última y el sindicato imprime
un sello especial, no sólo a los procesos de supervisión, sino a la
educación mexicana.
2. El IIPE distingue a la inspección y a la supervisión de la siguiente manera. Lainspección implica examinar y evaluar la calidad de la enseñanza y del aprendizajeen la escuela, basada en criterios establecidos; monitorea las tendencias y losestándares educativos en las instituciones; verifica la disponibilidad y la adaptabilidadde las facilidades físicas, los recursos humanos y los materiales didácticos requeridos,así como el ambiente social de la escuela. Por su parte, la supervisión es un procesoencaminado al mejoramiento de la enseñanza y del aprendizaje, basado en visitasfrecuentes a las escuelas. El aspecto que fundamentalmente la distingue de lainspección es el ofrecimiento de asesoría, apoyo y dirección a los maestros yadministradores para el mejoramiento de la instrucción en el aula, de la prácticadocente y del funcionamiento de la institución. Esto implica que la supervisión seauna actividad más constante y regular que la inspección. (Commonwealth Secretariat/Association for the Development of Education in Africa, Better Schools, Resource
Materials for School Inspectors, Londres, 1998).
3. El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación es el sindicato más grande ypoderoso de América Latina, pues tiene a más de un millón de miembros. Su estructuracorporativista ha generado sólidas estructuras de poder y de control hacia losmaestros, y su carácter oficialista le ha permitido servir como bastión político alentonces partido de estado (Partido Revolucionario Institucional, PRI), que duró enel poder 71 años, es decir, hasta el año 2000. A cambio recibió de éste una serie deprivilegios económicos, políticos y sobre todo, el poder de intervenir de maneradeterminante en los asuntos educativos, que hasta la fecha no ha sido posibleeliminarlos. Pero, por otra parte, el SNTE es una institución sumamente complicada,pues a su interior existen múltiples fuerzas, razón por la cual no puede considerarsecomo una instancia monolítica y homogénea. Cabe mencionar que a finales de ladécada de los setenta los grupos de maestros democráticos formaron al interior delsindicato, la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), y desdeentonces, han luchado por separar al SNTE del partido-gobierno, y llevarlo a asumirsu verdadero papel como defensor de los derechos de los trabajadores de laeducación.
4. Partido político de Estado que mantuvo su poder a nivel nacional y de los estadospor aproximadamente siete décadas, hasta las elecciones presidenciales del año 2000.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
24
La población de estudio quedó formada por los supervisores/
inspectores5 de educación básica que existen en el SEM. Llamaremos
supervisores de manera genérica a los trabajadores en el servicio de la
supervisión federal y estatal, incluyendo en esta última, a los federalizados
o transferidos, pues con la descentralización, ahora todos los supervisores/
inspectores son estatales, excepto los del Distrito Federal, quienes no se
descentralizaron. Con objeto de conocer quiénes forman oficialmente este
grupo, consultamos el catálogo de puestos docentes de Carrera
Magisterial6, que tiene el registro más actualizado y completo de
supervisores/inspectores en este nivel educativo: dieciocho modalidades7.
Sin embargo, la investigación se centró en aquellos que realizan sus tareas
de manera directa o cercana a las escuelas primarias. De acuerdo con la
5. En algunas ocasiones, la normatividad emplea el término “inspectores” y en otras,“supervisores” (ver nota número 6). En muchos casos, el de supervisor sólo se aplica alos federales y federalizados o transferidos en los estados, y el de inspector a los quesiempre han sido estatales. Estas denominaciones pueden variar de un estado a otro.En los diagnósticos regionales que prosiguen a este diagnóstico nacional abundaremossobre estas distinciones. Veremos que Chihuahua y Nuevo León cuentan con lossubsistemas federalizado y estatal, mientras que Aguascalientes solamente cuenta conel federalizado. Cada uno utiliza sus propias formas de llamar a los supervisores.También escuchamos que a los supervisores federales “antes se les conocía comoinspectores”, pues sus funciones se distinguían más por “fiscalizar y vigilar”, mientrasque actualmente se les considera supervisores ya que supuestamente se distinguenmás por ofrecer apoyo profesional técnico-pedagógico y técnico-administrativo.
6. Carrera Magisterial es un sistema escalafonario de promoción horizontal para elpersonal docente de los niveles preescolar, primaria y secundaria. Se propone quemaestros y maestras puedan acceder a niveles salariales superiores, sin cambiar denivel educativo. Para ello, deben ser evaluados en cuatro rubros: preparación académica,actualización profesional, desempeño profesional, y antigüedad en el servicio.
7. Estas modalidades son: inspectora de los CENDIS (Centros de Desarrollo Infantil),inspectora de jardín de niños, jefa de sector de preescolar, inspector de primaria,jefe de sector de educación primaria, inspector de educación indígena en preescolar,jefe de zonas de educación indígena en preescolar, inspector de educación indígenaen primaria, jefe de zonas de educación indígena en primaria, inspector general desecundaria, inspector de zona maestro de telesecundaria, inspector normalista deeducación física, supervisor de educación especial, inspector de educación básicapara adultos, inspector de misiones culturales, inspector de internado de primaria,supervisor de CAPEP, supervisor técnico de CAPEP por especialidad (estimulaciónmúltiple, terapia del lenguaje y problemas psicomotores). Además, en el nivelsecundaria existen 14 modalidades de jefes de enseñanza o de materia (español,matemáticas, biología, física y química, historia, civismo, geografía, ciencias sociales,ciencias naturales, lengua extranjera en inglés, lengua extranjera en francés,educación artística, educación tecnológica, y orientación vocacional u orientacióneducativa), quienes normativamente cumplen funciones de supervisión y de apoyoacadémico, aunque formalmente no son considerados supervisores.
Introducción
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normatividad federal8, estas tareas son principalmente responsabilidad delos supervisores de zona escolar. Pero, en las modalidades federal yfederalizadas, existen los jefes de sector y los auxiliares técnicos desupervisión. Los primeros no son considerados formalmente comosupervisores/inspectores, pues la normatividad no les confiere laobligación de visitar las escuelas de las zonas de su sector, no obstante,las tareas de supervisión las llevan a cabo desde las oficinas de la jefatura,y los segundos no están contemplados por ésta. Sin embargo, bajo ciertascircunstancias, ambos llevan a cabo tareas de supervisión que logranimpactar en los planteles.
Los auxiliares técnicos juegan funciones importantes, ya que realizaninformalmente tareas de supervisión. Se trata de maestros o maestras degrupo que fungen como auxiliares por invitación personal de algún jefede sector y/o supervisor, pasando así a formar parte de su personal deapoyo. Para tal efecto se les concede una comisión, a través de la que,sin perder la plaza ni los derechos laborales correspondientes, quedanliberados de la responsabilidad de atender grupo. Ello implica que noocupan puestos escalafonarios ni reciben nombramiento como auxiliares.Al término de la comisión, deben volver a la situación laboral anterior.Así, estos cargos son parte de los usos y costumbres, es decir, de lasnormas no escritas que la cotidianidad ha convertido en regla.
En la práctica, se encargan de llevar a cabo la mayor parte de lastareas pedagógicas de la supervisión, tales como asesorar maestros degrupo, visitar escuelas y conducir talleres docentes, pero también, apoyanel trabajo administrativo. En muchos casos existe una tendencia a separarel trabajo de la supervisión: mientras que el supervisor se encarga de larealización de las tareas administrativas y burocráticas, la maestra omaestro auxiliar se encarga del trabajo pedagógico, aunque seguido,
también realiza trabajo administrativo.
8. Los servicios de supervisión que son parte de los sistemas educativos de los estadosde la República Mexicana funcionan con la normatividad definida por cada gobiernoestatal. Por tanto, en el diagnóstico nacional, hacemos referencia a la normatividad ya los manuales federales de supervisión que siguen siendo vigentes en todo elterritorio nacional, tanto donde únicamente existen escuelas y docentes federalizadoso transferidos, como es el caso de Aguascalientes, o bien, donde existen servicios ypersonal federalizado/transferido, además del estatal, como son los casos deChihuahua y Nuevo León. Estos dos últimos diagnósticos describen las respectivasnormatividades estatales.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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Existe escasa información sobre los auxiliares. Ha sido a través de las
experiencias empíricas que hemos podido conocerlos mejor. Solamente
la Circular 001 elaborada en 1996 por la Subsecretaría de Servicios
Educativos para el D.F., dirigida exclusivamente a la supervisión en ese
lugar, los menciona. Indica que los maestros adjuntos o auxiliares
técnicos son maestros comisionados y que se preferirá a aquéllos cuyo
cambio de actividad no afecte a las escuelas. Es decir, podrán ser
comisionados siempre y cuando previamente se hayan cubierto todos los
grupos escolares de la zona y del sector. También señala que cuatro
auxiliares formarán parte de la plantilla del supervisor general de sector
y dos del supervisor de zona. Sin embargo, en los estados, esta situación
generalmente no se da así, pues es común que cada jefe de sector tenga
asignados dos auxiliares y una secretaria, y cada supervisor, un auxiliar
y una secretaria. Pero además, se dan casos en los que jefes y/o
supervisores no cuenten con ningún apoyo.
Incluimos en la investigación a los supervisores indígenas que forman
parte de otra modalidad educativa del SEM, aún cuando éstos no
constituyen una población numerosa. Pertenecen a una instancia de la
SEP que tiene el objetivo de ofrecer educación a los 56 grupos étnicos
que habitan en el país: la Dirección General de Educación Indígena
(DGEI) de la Subsecretaría de Educación Básica y Normal. Con la
descentralización, la DGEI transfirió los correspondientes servicios a los
estados. No obstante pertenece a los subsistemas federalizados, funciona
con su propia estructura, normatividad y equipos de trabajo, inclusive,
su nomenclatura, a saber: jefes de zonas de supervisión (equivalente a
jefes de sector) y supervisores bilingües de educación indígena
(equivalente a supervisores escolares).
La investigación incluye dos etapas: un diagnóstico nacional y tres
diagnósticos regionales. El primero sirve como marco que da cobertura
a los siguientes. Sin embargo, hay ciertos rubros de la normatividad
nacional que los diagnósticos regionales desarrollan con cierto detalle,
logrando así un complemento entre el conjunto de los trabajos.
Como primer tópico, el nacional realiza una descripción del deber
ser de la supervisión federal plasmado en una exhaustiva y detallada
Introducción
27
normatividad desglosada en objetivos, puestos y funciones, requisitos
para ocupar el cargo, capacitación y actualización, responsabilidades y
tareas. Para efectos de este trabajo han sido utilizados los manuales,
reglamentos y otras disposiciones oficiales que norman el servicio de la
supervisión a nivel nacional. En el segundo tópico, la población de
supervisores en el país es caracterizada según los indicadores de género,
edad, antigüedad en el servicio, jubilación y escolaridad. Datos
estadísticos proporcionados por la Secretaría de Educación Pública
forman el material de análisis.
Los diagnósticos regionales en México fueron realizados en los
estados de Chihuahua (en el que se incluye la supervisión en la
educación indígena), Nuevo León y Aguascalientes. Éstos dan cuenta, con
base en información empírica obtenida alrededor de un conjunto de
directrices ofrecidas por el IIPE, de las formas como una única
normatividad referente a un mismo servicio educativo oficial definido a
nivel nacional ha sido entendida, interpretada y sobre todo, puesta en
marcha en la práctica cotidiana en diversas regiones, dando como
resultado diferentes funcionamientos y maneras de operar. Es posible
observar prácticas similares, casi idénticas de la supervisión escolar en
los tres casos. Sin embargo, el contexto de cada uno marca ritmos y
tendencias específicas. Así, patrones y procesos son generados, y al
mismo tiempo que adquieren particularidad propia, se diferencian entre
sí. De ahí que la importancia de éstos estribe en el rescate y reconstruc-
ción de tres situaciones diferentes de supervisión.
Es importante mencionar que los diagnósticos regionales no
constituyen una muestra representativa de los estados del país, sino que
se realizaron en tres entidades que promovieron innovaciones en la
supervisión escolar. En cada uno de estos casos, la investigación realizada
estuvo relacionada con la puesta en marcha de novedosos proyectos de
este servicio a partir de la descentralización del SEM, y que implicaron
nuevas formas de intervención para transformarlo en el respectivo estado
y, con ello, su sistema educativo estatal. Cada diagnóstico describe su
experiencia y ofrece información para reflexionar sobre los alcances y
límites, posibilidades y dificultades de promover y de innovar estrategias
en este campo, y/o de reproducir o ajustar en situaciones parecidas,
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
28
aquellas experiencias que hayan probado impactar en los procesos
educativos.
También es importante comentar que el contexto político quedistinguía a cada uno de estos tres estados fue determinante para quelas reformas educativas fueran puestas en marcha y una vez iniciadas,tuvieran o no el éxito esperado, logrando o no continuar, bajo nuevascondiciones coyunturales. Estas condiciones tienen que ver con eldesmoronamiento del PRI, el partido oficial, y con la aparición del nuevofenómeno que ha transformado las estructuras de poder: la alternanciapolítica, entre los tres partidos más importantes (PRI, PAN9 y PRD10 ),tanto a nivel nacional (congreso y la presidencia de la República, a partirdel año 2001, después de 71 años de haber estado ocupada de manerainterrumpida por el PRI), como a nivel del Distrito Federal (jefe degobierno y delegaciones) y de los estados (congresos estatales,presidencias municipales, cabildos locales). Este histórico hechoevidentemente ha generado un reacomodo de la correlación de fuerzasentre gobiernos federales y estatales, partidos políticos, magisterio ysindicato, afectado a la educación pública, dada la relación simbiótica quetradicionalmente han mantenido magisterio/SNTE y PRI.
En los estados de Chihuahua, Nuevo León y Aguascalientes coincidióun hecho: las respectivas reformas educativas fueron promovidas por loscorrespondientes que, en los tres casos, iniciaban una nueva admi-nistración. Sin embargo, entre los tres se dieron grandes diferencias.Chihuahua y Nuevo León vivían por primera vez la alternancia política,pues el partido de oposición, PAN, se había instalado en la gubernaturay en muchas presidencias municipales, mientras que el nuevo gobiernode Aguascalientes emanaba del PRI, manteniendo así la tradiciónoficialista. Por otra parte, magisterio y SNTE estatales generaron prácticaseducativas específicas en sus estados, dadas las relaciones que fueronconstruyendo con sus respectivos gobiernos y con el partido oficial, al
que corporativa e históricamente han pertenecido.
9. Partido de Acción Nacional, partido político conservador, que ha fungido comoprincipal partido de oposición al PRI, el partido oficial.
10. Partido de la Revolución Democrática, que aglutina a los partidos tradicionalmentede izquierda.
Introducción
29
Chihuahua fue el estado que mayor problemas y obstáculos tuvo para
iniciar y avanzar en la reforma educativa, que incluía a la supervisión
escolar. El irreconciliable enfrentamiento entre magisterio/SNTE y
gobierno, iniciado desde los primeros meses de gobierno del PAN, llevó
a la polarización de ambas posiciones para el resto del período de
gobierno. Por el solo hecho de tratarse de una medida emanada del
gobierno, las dos secciones sindicales que agrupan a los maestros
federalizados y estatales rechazaron de manera absoluta el proyecto de
reforma, como resultado de los resolutivos de las respectivas asambleas.
No obstante, éste coincidía con el espíritu innovador y democrático del
discurso formal del sindicato.
En Nuevo León la situación fue diferente, no obstante también se
trataba de una reforma promovida por las autoridades gubernamentales
de oposición. En este caso, los maestros, entre éstos los supervisores, no
presentaron resistencias, pues durante la campaña electoral habían
ofrecido apoyo al candidato, ahora gobernador, motivo por el cual
asumieron el compromiso de trabajar con el nuevo gobierno panista. A
diferencia de Chihuahua, los maestros se impusieron como reto hacer
cosas diferentes con un gobierno de oposición, quien había llegado al
poder con el voto de ellos. Como resultado, la reforma fue aceptada por
los supervisores y se puso en marcha con fluidez.
Finalmente, Aguascalientes gobernado por el PRI no encontró
obstáculos político-partidistas y sindicales, pues al seguir gobernados por
el partido oficial, maestros y sindicato mantenían ofreciéndole su
histórico apoyo corporativista. De esta manera, la reforma educativa, fue
asumida como disposición oficial y, por tanto, aceptada y apoyada por
autoridades, supervisores y directores11 .
11. Sin embargo, actualmente, es decir ya fuera del momento de las investigaciones, lascondiciones coyunturales de los tres estados han cambiado. En 1998, el PRI retomóel poder en Chihuahua, tanto la gubernatura como la mayoría de las presidenciasmunicipales y el congreso estatal, como resultado de una negociación entre elcandidato a gobernador y las dos secciones sindicales; por su parte, el PAN ganó enAguascalientes, desplazando a la mayor parte de los antiguos funcionarios, y semantuvo en Nuevo León. Será interesante conocer qué tanto las reformas continúan,bajo condiciones políticas diferentes.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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Los diagnósticos regionales se llevaron a cabo por equipos locales deinvestigación, quienes siguieron diferentes acercamientos y distintasestrategias metodológicas. Cabe mencionar que los respectivos autoresasumen la responsabilidad de la interpretación de la información utilizada.
Los diagnósticos de la supervisión nacional y de la supervisión enChihuahua fueron responsabilidad de Beatriz Calvo Pontón y se realizaronen el IIPE/UNESCO durante una estancia sabática entre agosto de 1998 yoctubre de 199912 . Contó con la colaboración de María Concepción FrancoRosales, quien llevó a cabo la descripción de la supervisión en el medioindígena en Chihuahua. El acercamiento al objeto de investigación fuerealizado desde una perspectiva histórica y cotidiana, lo que implicóconsiderar a los supervisores como actores sociales y como protagonistasde las historias locales y regionales. Fue enfatizado el estudio de lascomplejas redes de relaciones en las que se mueven estos actores, y delos consecuentes procesos sociales. En este sentido, entiende a lasupervisión como un proceso que se construye históricamente. La fuentede información empírica fundamental fue la historia oral, concretamentehistorias de vida de supervisores y otros funcionarios educativos. A partirde las visiones de estos actores, es decir, de su mundo particular, concretoy cotidiano, fueron (re)construidos los procesos históricos y actuales dela supervisión, con base en las interpretaciones de las investigadoras.También fueron utilizados los informes de trabajo de los supervisores ylas estadísticas oficiales. Otras informaciones provienen de los registrosetnográficos de talleres ofrecidos a supervisores, de los informes de trabajode éstos y de las estadísticas oficiales.
El diagnóstico de Nuevo León fue realizado dentro del marco delprograma “Gestión Pedagógica”, promovido por la Secretaría de Educaciónde ese estado. El programa contempla dos grandes líneas. La intervenciónque consiste en promover el cambio en la gestión del supervisor, y lainvestigación que estudia cómo y por qué se ha tenido éxito en algunasacciones transformadoras de la supervisión, e identifica los aspectosproblemáticos que impiden avanzar. Los datos, obtenidos por medio decuestionarios, entrevistas a profundidad, registros de sesiones de trabajo
12. Para tal efecto, contó con el apoyo institucional del Centro de Investigaciones yEstudios Superiores en Antropología Social y la Universidad Autónoma de CiudadJuárez.
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con supervisores y de otras actividades, fueron analizados utilizando losprocedimientos de la sociología cualitativa y de la etnografía, y realizandocruces entre la información cuantitativa y cualitativa. Silvia L. Conde Flores,investigadora externa a esa Secretaría, fungió como coordinadora delprograma y como responsable del diagnóstico, contando para ello con laasesoría de Sylvia Schmelkes del Valle. En la aplicación del programa deintervención, en la recolección de datos y en la lectura de las versionespreliminares del diagnóstico contó con la colaboración de funcionarios,personal técnico de la Secretaría y de supervisoras en funciones13.
El diagnóstico de Aguascalientes, bajo la responsabilidad de MargaritaZorrilla Fierro y Guillermo Tapia García14 , fue parte de una amplia reformaeducativa promovida por el gobierno del estado, entre 1993 y 1998, através del Instituto de Educación de Aguascalientes (equivalente a unasecretaría de educación estatal). Como investigadores-funcionarios quetrabajaban en las secretarías de educación de los estados de Aguascalientesy Guanajuato, ambos autores dan un matiz específico a este trabajo, porhaber sido actores significativos en los procesos de reforma. Ésta partíade la consideración de que la supervisión ocupa un lugar estratégico parallevar a cabo la transformación de varios procesos de la gestión escolarcon miras a mejorar la calidad de la enseñanza, y en consecuencia, de losaprendizajes. Información extraída de documentos históricos, datosestadísticos oficiales y resultados de entrevistas a supervisores fueronanalizados para dar cuenta de la estructura de la supervisión escolar antesde la reforma iniciada en 1993, y la estructura de la supervisión en 1998,
producto de la reforma de la función supervisora.
13. Participaron en la investigación: María Daría Elizondo Garza, Gloria Canedo Castro,Lilia Idalia Alanís García, Laura Angélica Flores Guevara, Ana Garza Arellano, BerthaNelly Mancha Rocha, Olga Saldaña Quiñones, Ana Laura Salinas González, BeatrizSalinas Arredondo y Laurencia Soriano Rodríguez.
14. Contaron con la colaboración de Adriana Arellano Luna, Mónica Ruiz Coronado yVirginia Bracho Valencia.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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2. La descentralización del Sistema Educativo Mexicano
La investigación se llevó a cabo dentro del marco de la política demodernización del Estado Mexicano, anunciada en 1988 por el gobiernofederal que en esos momentos iniciaba su administración, y concretamentedentro de la política de la descentralización del Sistema EducativoMexicano (SEM)15 . En mayo de 1992, una vez transcurrida la mitad delsexenio, se llevó a cabo la firma del Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica (ANMEB), entre el gobiernofederal, los gobernadores de las 31 entidades federativas y la secretariageneral del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. Con ello,se dio inicio a la reorganización del SEM a través de su descentralización.Esta medida, junto con otras, tales como la reformulación de contenidosy materiales educativos, la revalorización social de la función magisterialy una nueva forma de participación social, llevaría a una educaciónmexicana modernizada.
15. Al inicio del sexenio 1988-1994, el presidente Carlos Salinas de Gortari anunció lamodernización como política que, decía, sacaría a México de la grave crisis general,heredada del anterior gobierno. De acuerdo con el discurso oficial, ésta implicabaconstruir una sociedad moderna fincada en un modelo de desarrollo neoliberal y enla democracia entendida como forma de vida. El incremento de la productividad y elingreso de la economía mexicana al mercado internacional impulsaría elmejoramiento social a través de la creación de empleos y el aumento de la capacidadde compra de los salarios. Pero además, en lo político, modernización iba de la manocon procesos participativos de la sociedad. En lo educativo, quedaba asociada conuna educación progresista, y significaba mayores recursos al sector educativo, ladescentralización del nivel básico, una mayor participación de las madres y padresde familia en lo educativo de sus hijos y la democratización de la organización escolar,la reformulación de contenidos y materiales didácticos, con un sentido nacional yregional, el mejoramiento de las condiciones de vida de las y los maestros. Sinembargo, un análisis del contenido del discurso oficial, que ponga atención en lasnecesidades que llevaron al gobierno a definir un modelo neoliberal, da otro sentidoal concepto modernización. No obstante su referencia continua a la democracia,ésta responde a las condiciones coyunturales de esos momentos: una creciente deudaexterna, pérdida de la capacidad productiva, recortes presupuestales, pérdida deconsenso de las masas, manifestaciones públicas de inconformidades hacia elgobierno, falta de credibilidad en éste, altos índices de desempleo, crecientes índicesde pobreza y miseria extrema, carencia de servicios públicos, etc. De esta manera, lamodernización, vinculada con un desarrollo neoliberal, ha dado lugar a la definiciónde ciertas prioridades por parte del gobierno federal: el ingreso de México alcomercio internacional, aunque sea bajo condiciones de desigualdad, a la reduccióndel gasto público, por ejemplo a partir de la descentralización de servicios públicoscomo educación y salud. Es por ello que el discurso oficial y los discursos alternativosseguidos coinciden en sus estilos formales (por ejemplo, en utilizar los conceptos“democracia”, “participación”, “equidad”) pero esencialmente representan proyectosdiferentes.
Introducción
33
La descentralización del SEM consistió en la transferencia de escuelasy docentes de educación básica federales (entre ellos, los supervisoresescolares) de los niveles preescolar, primaria y secundaria en lasmodalidades de educación normal, indígena y especial, ubicados en losestados de la República Mexicana, a los respectivos gobiernos estatales. Ellosignifica que los planteles y docentes ubicados en el Distrito Federal nofueron descentralizados y, por tanto, al seguir ubicados en el D.F.mantienen la denominación de federal. Así, desde entonces, el SEM seconforma por escuelas y docentes federales, y por escuelas y docentesestatales que forman parte de cada uno de los gobiernos de las entidadesfederativas. Estos últimos incluyen a los anteriormente federales, que conla descentralización se les conoce en la mayoría de los estados comofederalizados (por ejemplo, en Chihuahua) y en otros casos, comotransferidos (como en Nuevo León), y a los estatales que antes de ésta ya
eran parte del sistema educativo del estado donde se encontraban16 .
16. Cuestiones históricas explican la existencia de los sistemas federalizados y estatales enla mayoría de las entidades federativas del país. A fines del siglo pasado, la Secretaría deJusticia e Instrucción Pública y luego la de Instrucción Pública y Bellas Artes fundadaen 1905, sólo regían para el Distrito Federal (donde se encontraba la mitad del total deescuelas y maestros de todo el país) y los territorios federales de Baja California, Nayarity Quintana Roo. El resto de los estados estaba fuera de esa jurisdicción federal y cadauno era libre de copiar las leyes que se dictaban desde el D.F. o de hacer las propias, lospropios libros de texto, programas y planes educativos, etc. Notábanse desde entonces,estados “más ricos”, ubicados en el norte y centro de la República, que invertían más eneducación, lo que se reflejaba en maestros mejor pagados, con mejores prestaciones yen escuelas bien construidas y equipadas. En cambio, los estados del sur y sureste eran“más pobres”. Invertían menos en educación, los maestros ganaban poco y las escuelasfuncionaban bajo condiciones precarias. En 1921, fecha en que fue creada la Secretaríade Educación Pública, se llevó a cabo un proceso de centralización, llamadofederalización, de la educación, pretendiéndose con ello unificar la educación en todoel territorio nacional, y proporcionar recursos económicos federales para que en todoslos estados los maestros estuvieran mejor pagados y las escuelas contaran con mejorescondiciones materiales. A partir de ese momento, los planteles y docentes del D.F., delos territorios federales y los rurales fueron absorbidos por la SEP, pasando con ello aldominio federal. Por su parte, las escuelas y maestros estatales se mantuvieron bajo elcontrol de sus respectivos gobiernos. En 1992, la política que pretendía modernizar laeducación a través de un “nuevo federalismo” fue iniciada con la descentralización delSEM. En ese entonces, 19 de los 31 estados de la República contaban con los dos sistemas:el federal que dependía de la SEP y seguía las disposiciones, planes, programas de estudio,libros de texto y materiales didácticos federales; y el estatal, que siempre había dependidodel gobierno del correspondiente estado y que seguía funcionando con su propianormatividad, estructuras, equipos técnicos, planes y programas de estudio, así comomaterial didáctico. Los doce restantes, que en su mayoría eran los más pequeños,solamente contaban con el sistema federal. Con respecto a las formas de interpretar elcarácter centralizador y descentralizador del federalismo, el diagnóstico deAguascalientes plantea con mayor detalle la discusión respecto a la “federalizacióncentralista” entre 1923 y 1978, y la “federalización” descentralizadora, de 1992 a la fecha.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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Este proceso de descentralización se enmarca en una historia de
permanente crisis general en México, que se expresa en el aumento de
la pobreza y miseria extrema de un número cada vez mayor de
mexicanos. Problemas que van junto con este deterioro de las
condiciones de vida, tales como altos índices de desnutrición,
enfermedades, desempleo, etc. a su vez, han provocado otros en el campo
de la educación pública que, pese a los esfuerzos de algunos gobiernos,
no han podido ser erradicados: analfabetismo, deserción, ausentismo,
reprobación, repitencia, bajo aprovechamiento y fracaso escolar.
Pero además, fenómenos surgidos en las estructuras institucionales
federales, y que se reproducen en los niveles regionales y locales, hasta
llegar a los más pequeños como son escuelas y aulas, afectan tan
profundamente como los anteriores a nuestra educación: el centralismo,
el burocratismo, el anquilosamiento de las prácticas docentes, así como
la presencia del sindicato magisterial en el SEM. Dichos fenómenos son
resultado de largas historias y de complejas culturas escolares, entendidas
como una mezcla de tradiciones, costumbres, rituales y de múltiples
intereses, que no sólo han impuesto formas de organización y de
funcionamiento del sistema educativo, sino también han limitado las
posibilidades de resolver los graves problemas de la educación.
De ahí que, desde la óptica oficial, la descentralización se ha
propuesto varios objetivos. Primero: ha pretendido hacer más eficientes
los sistemas educativos de los estados, desarmando la compleja y
centralizada estructura burocrática del SEM. Ello ha supuesto, por una
parte, modificar las formas institucionales de funcionamiento y de
gestión, pues con la transferencia de los servicios, cada estado debe
resolver los asuntos financieros, administrativos, laborales, sindicales y
pedagógicos en su territorio; y por otra, integrar en una sola estructura,
los sistemas federal (que con la descentralización adoptaron la
denominación de subsistemas federalizados o transferidos) y estatal en
aquellos estados que cuentan con ambos17.
17. Sin embargo, también encontramos una intención implícita de la descentralizaciónpor parte del gobierno federal. Ésta atomizaría al SNTE en 31 pequeños sindicatosestatales. Con ello, era de esperarse que cada uno negociara los asuntos laboralespor separado con su nuevo patrón, el gobierno estatal, lo que restaría poder alsindicato nacional.
Introducción
35
Segundo: este sentido de eficiencia ha implicado la promoción de una
nueva autonomía que transita desde los gobiernos estatales, hasta las
escuelas, pasando por las comunidades y las supervisiones escolares,
ofreciendo con ello mayores posibilidades de tomar decisiones propias
y de instrumentar acciones que den respuesta de manera específica a
las necesidades pedagógicas regionales y locales. De ahí que varias líneas
de trabajo han sido impulsadas con objeto de diseñar y/o crear: a)
políticas educativas regionales (que incluye la elaboración de planes
estatales de educación, de ciertos contenidos curriculares, de material
didáctico etc.); b) las leyes estatales de educación; c) nuevas formas de
gestión escolar, y d) los consejos de participación social a nivel de cada
estado, cada municipio y cada escuela, conformados por representantes
de los maestros, su organización sindical, las autoridades educativas, los
padres y madres de familia, y los grupos de la comunidad18.
Tercero: la descentralización plantea la equidad de la educación como
aspecto que eleva a nivel de ley (artículo 34 del capítulo III de la Ley
General de Educación). Implica la responsabilidad del ejecutivo federal
de llevar a cabo programas compensatorios con recursos específicos, para
apoyar a los gobiernos de aquellos estados con mayores rezagos
educativos. De esta manera, las regiones más desfavorecidas serán
atendidas, evitando profundizar desigualdades.
Sin embargo, lejos de tratarse de un proceso armónico entre
magisterio, gobiernos estatales y gobierno federal, y lejos de estar
18. Los consejos de participación social, figuras colegiadas creadas a partir del Acuerdo
Nacional para la Modernización de la Educación Básica (1992) y reglamentadas enla Ley General de Educación (1993), tienen el objetivo de servir como una “verdaderacontraloría social, no coercitiva sino persuasiva y propositiva, de la educación”. Entresus funciones planteadas en el ANMEB están las de gestoría, vigilancia delfuncionamiento de las escuelas y mantenimiento de las instalaciones y mobiliario.Sin embargo, la Ley General de Educación amplió sus funciones al campo pedagógico:contribuir en la elaboración de propuestas sobre contenidos locales, conocerresultados, avances y evaluaciones pedagógicos y opinar en asuntos pedagógicos.Así, nuevas posibilidades fueron abiertas para que los diferentes grupos de lacomunidad participen en lo propiamente educativo, tarea que por tradición ennuestras escuelas ha sido celosamente reservada exclusivamente a maestras ymaestros. Sin embargo, en la mayoría de los casos, los consejos sólo han existidoformalmente. Se conforman llenando los formatos oficiales, con nombres de laspersonas que supuestamente serán sus integrantes y, por lo general, no vuelven areunirse a lo largo del año escolar.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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obteniendo resultados sistemáticos, homogéneos y equitativos en todas
las entidades federativas, la descentralización ha sido un muy complejo
y en casos conflictivo proceso, con ritmos y avances no solamente
diferentes, sino desiguales. Existen diversas dificultades que frenan su
avance.
Dada su ubicación geográfica, muchas comunidades y escuelas, que
generalmente son las más pobres, se mantienen en serias condiciones
de aislamiento. De ahí que sean éstas las que reciban escasa o nula
atención por parte de la institución educativa, así como de las
autoridades gubernamentales, y que funcionen con carencias de
infraestructura, de planteles, de apoyos y asesorías pedagógicas, de
material didáctico, de personal docente suficiente, de preparación
adecuada de los maestros, etc.
En el ámbito económico, la transferencia de los servicios educativos
federales a los gobiernos estatales ha repercutido negativamente en estos
últimos. Por una parte, ha agudizado las desigualdades entre los estados,
pues esta medida no fue acompañada de recursos federales adicionales
para que los respectivos gobiernos estuvieran en condiciones de hacer
frente al nuevo compromiso. Ello ha significado que cada uno haya
tenido que atender con el mismo presupuesto con el que contaba antes
de la descentralización, no solamente sus propios servicios educativos,
sino también los ahora federalizados, que además incluyen los
correspondientes al nivel de secundaria19 , pues con la modernización
educativa éste se convirtió en obligatorio. Así, la descentralización ha
dado lugar a que cada vez existan mayores desigualdades entre los
estados que acusan un menor desarrollo socioeconómico y que son los
más pobres, y que, por tanto, tienen menos posibilidades de sostener el
gasto educativo, y los estados con mayores capacidades económicas y
capacidades para negociar apoyos adicionales con el gobierno federal.
Pero aún estos últimos se ven en la necesidad de recurrir, cada vez más,
a otras fuentes de financiamiento, como son los distintos grupos de la
19. La educación secundaria de tres años es el nivel educativo que le sigue a los seis añosde educación primaria. A partir de la reforma de 1992, ambos niveles forman laeducación básica que por mandato constitucional es obligatoria, gratuita y laica.
Introducción
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comunidad educativa, entre éstos, padres y madres de familia, empresarios,
iglesias, organismos no gubernamentales, etc. De ahí, que esta nueva
situación esté poniendo en riesgo el carácter gratuito de la educación
pública.
Por otra parte, la transferencia ha agravado aún más la situación
financiera de los estados, pues ha implicado otras responsabilidades: la
homologación de los salarios y prestaciones de los maestros federalizados
y estatales, en los casos en los que existen los dos subsistemas; y los
aumentos de salarios y de prestaciones del magisterio federalizado.
Especialmente la homologación ha sido motivo de conflictos entre
magisterio y gobiernos estatales, y entre estos últimos y gobierno federal,
dada la falta de recursos económicos. Sin embargo, más adelante, el
ejecutivo federal acordó con cada gobierno estatal la entrega de partidas
adicionales para ese efecto. Pero, como los criterios de la asignación de
éstas no fueron precisados, el grado de beneficio ha dependido de las
capacidades de negociación de cada gobernador con el gobierno federal,
notándose nuevamente la desigualdad en los resultados20 .
En el ámbito administrativo, el proceso de integración de los
subsistemas federalizado y estatal ha variado de estado a estado. Para
aquéllos, cuyos sistemas educativos se componían exclusivamente por
maestros y planteles federales, la descentralización requirió únicamente
llevar a cabo la transferencia. En cambio, la integración se ha dado en
forma muy lenta y complicada en aquellas entidades cuyos sistemas
educativos se componen por ambos subsistemas, pues, generalmente,
persisten grandes diferencias con respecto a condiciones de trabajo,
salarios y prestaciones. Por ello, cumplir con la homologación ha sido
un problema. Aunadas a las cuestiones anteriores, otras de índole político
20. Las consecuencias económicas de la transferencia de servicios y personal docentehan dado lugar al cuestionamiento y rechazo de la descentralización por parte dealgunos gobiernos estatales y grupos magisteriales. Fue el caso de Baja California,primer estado gobernado por el partido de oposición Acción Nacional (PAN). Cuandola descentralización educativa fue anunciada en 1992, el gobernador manifestó suoposición a ésta y declaró su deseo de devolverle al gobierno federal las escuelasfederalizadas. Por otra parte, grupos de maestros de algunos estados, como fue elcaso de Oaxaca, han exigido negociar con la SEP en la ciudad de México y no con sugobierno estatal, pues ven en éste pocas capacidades de resolver problemas relativosa aumentos de salarios y al mejoramiento de prestaciones.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
38
y sindical han dado lugar a que éstos se mantengan funcionando de
manera autónoma, con sus organigramas, recursos, personal docente y
administrativo. Inclusive, los maestros de cada uno pertenecen a
secciones sindicales diferentes.
En el ámbito legal, se ha manifestado un avance desigual en lo que
respecta a la elaboración de las leyes estatales de educación. Como
muestra, tenemos que seis años después de firmado el Acuerdo Nacional
para la Modernización de la Educación Básica, no todos los estados del
país contaban con ellas. De acuerdo con el informe anual del secretario
de Educación Pública en septiembre de 1998, 23 de los 31 estados del
país las habían promulgado.
En el ámbito pedagógico observamos varios problemas. Uno se refiere
a la falta de equipos técnicos y profesionales en ciertos estados, dando
lugar al avance desigual, especialmente en lo concerniente al diseño de
política educativa regional. Inclusive, ante este problema, algunos han
actuado de manera contraria a los propósitos de la descentralización, al
contratar a personal calificado del centro o al “comprar” programas y
propuestas generadas en la capital y, por tanto, con contenidos
nacionales.
Otros problemas de índole pedagógica se derivan de la Ley General
de Educación (1993) que ofrece condiciones muy limitadas para la
intervención regional en la descentralización de la educación básica21 .
Por una parte, centraliza en la SEP las funciones más importantes, por
ejemplo, la elaboración de política educativa, así como de los programas
y contenidos nacionales educativos, la supervisión escolar, la evaluación
21 Al respecto, el artículo 12 de la Ley General de Educación establece que la autoridadeducativa federal tiene de manera exclusiva, entre otras, la función de “determinarpara toda la República los planes y programas de estudio para la educación primaria,la secundaria, la normal y demás para la formación de maestros de Educación básica,a cuyo efecto se considerará la opinión de las autoridades locales y de los diversossectores sociales involucrados en la Educación...”. Luego, el artículo 13 establece lasatribuciones de manera exclusiva a las autoridades educativas locales. Entre éstas,interesa mencionar la siguiente: “proponer a la Secretaría (de Educación Pública)los contenidos regionales que hayan de incluirse en los planes y programas de estudiopara la Educación primaria, la secundaria, la normal y demás para la formación demaestros de educación básica”.
Introducción
39
de los procesos escolares, y la formación y actualización de los docentes.
Por otra parte, la misma Ley otorga a los gobiernos estatales las
atribuciones de opinar con respecto a los planes de estudio y programas
de estudio diseñados por la SEP y de someter a la consideración de ésta
aquellos planes y programas diseñados por las autoridades educativas
regionales, para que sea la autoridad federal quien finalmente los
autorice22.
En el ámbito sindical, el SNTE ha seguido jugando un papel
importante en el sistema educativo. Su Comité Ejecutivo Nacional logró
negociar con el gobierno federal la titularidad de la representación de
los trabajadores de la educación en todos los estados para tratar
cuestiones laborales. Esto significa que para llevar a cabo cualquier
negociación entre secciones del SNTE y gobiernos estatales, tiene que
estar presente un representante del Comité Ejecutivo Nacional. Por otra
parte, muchas secciones sindicales han conseguido sostener su poder,
resistiendo, oponiéndose o apoyando las medidas oficiales de los
gobiernos estatales, según sean las conveniencias de cada caso.
De esta manera, la descentralización educativa ha dado lugar a la
generación de grandes tensiones al interior de los estados, así como entre
los gobiernos estatales, el gobierno federal y el sindicato magisterial.
Con respecto a los riesgos que puede implicar la autonomía otorgada
por la descentralización, vislumbramos algunos. Tanto la transferencia de
los servicios educativos federales a los gobiernos estatales como la
22. Es importante aclarar que no trato de cuestionar la rectoría de la educación porparte del gobierno federal. Es no sólo conveniente sino recomendable mantener laatribución que la Constitución Política y la Ley General de Educación le conceden aesta instancia: definir la línea rectora de la educación nacional, supervisar y evaluarel sistema educativo nacional. Si la política educativa se llegara a descentralizar demanera total, se correría el riesgo de que 32 diferentes proyectos educativos fuerancreados, cada uno independiente de los otros, con sus propios objetivos perfiles deestudiantes de los distintos niveles, planes y programas, y además cada uno con laposibilidad de caer en “caprichos coyunturales”. Esto traería el grave problema de laatomización del carácter nacional de nuestra educación. Lo que deseo resaltar es laconfusión que se origina a partir de la lectura de la Ley, concretamente en lo referentea la federalización (descentralización) de la educación. Por un lado se habla de estadoslibres y soberanos y, por otro, se asienta la falta de condiciones para que tomen suspropias decisiones en cuestiones de política educativa regional.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
40
creación de los consejos de participación social han sido estrategias,
congruentes con los modelos económicos neoliberales de los países
como el nuestro, a través de las que el gobierno federal cede a diferentes
instancias oficiales (gobiernos de los estados y de los municipios), a las
comunidades, a las escuelas y a los grupos locales, responsabilidades
económicas, que antes eran de su ámbito. Especialmente los consejos de
participación social (que, como ya decíamos, en la mayoría de los estados
sólo existen en la formalidad) son medidas que intentan reducir costos,
al convertirse en sustitutos de funciones y obligaciones que por ley
corresponden a la federación. Por tanto, cuando se llega a dar el caso
de que funcionen, juegan un papel importante en la diversificación de
formas de financiamiento, sobre todo en lo referente a la construcción
y mantenimiento de escuelas, a la adquisición de recursos financieros,
mobiliario, equipo escolar, material didáctico y de apoyo. Esta situación
ha sido interpretada por docentes y por padres y madres de familia, como
una forma sutil de privatizar la educación.
Por otra parte, tradicionalmente la autonomía ha servido como
recurso para promover la competencia entre escuelas con objeto de que
cada una logre mayor reconocimiento y prestigio. Es el caso de los
concursos académicos y extra-curriculares entre zonas escolares,
organizados por supervisores y directivos de diferentes escuelas. Lejos
de tratarse de esfuerzos colectivos al interior de cada plantel que
beneficien a todos los alumnos, especialmente a los más débiles, han sido
medidas que promueven la competencia individual y privilegian a los
alumnos ya de por sí privilegiados. Al seleccionar, preparar y premiar
únicamente a los sobresalientes, los concursos escolares actúan en
detrimento del resto. En este sentido, la descentralización, entendida
dentro de la lógica individualista propia de la filosofía neoliberal del libre
comercio, se ajusta a esta forma de entender la competencia escolar23 .
Finalmente, la autonomía puede dar lugar al uso incorrecto y/o
excesivo de esta facultad en el ámbito de la educación, por parte de
grupos de poder, en función de sus propios intereses y objetivos. Por
23. Carron, Gabriel; De Grauwe, Anton. 1997. Current issues in supervision: a literature
review. París: UNESCO/IIEP.
Introducción
41
ejemplo, existen grupos tanto oficiales como de la comunidad que han
impulsado la puesta en marcha de proyectos “educativos” en los estados,
contrarios a ciertos principios de la filosofía de la educación nacional
y/o de la ley24 . Son ilustrativos dos casos en los que se introdujeron
programas “pedagógicos” en escuelas públicas de educación básica: en
Tamaulipas, la meditación trascendental, promovida por el gobernador
del estado; y en Chihuahua, la enseñanza de valores, promovida por un
poderoso grupo de empresarios, muy cercanos al gobernador en turno.
No obstante los múltiples problemas y limitaciones que la
descentralización ha significado, ésta también ha ofrecido promesas y
ciertas condiciones para que la educación se acerque más a las
localidades, a las zonas escolares y a las escuelas. En este sentido, los
estados pueden impulsar y promover acciones que supongan cambios
promisorios en su educación. Si bien esto no siempre sucede así, sí se
han dado algunos avances importantes. Por ejemplo, diversos estados han
realizado ejercicios a nivel regional, relativos al diseño de políticas
educativas, de planes y programas de estudio, especialmente en el campo
de la actualización de los docentes; a la promoción de un nuevo liderazgo
por parte de supervisores y directores de escuela; al impulso al trabajo
docente colectivo y colegiado en los planteles escolares; a la difusión de
los proyectos escolares como estrategias para resolver problemas
pedagógicos de manera concreta en zonas escolares y en escuelas etc. Y
precisamente las experiencias de innovación en el campo de la
supervisión escolar que presentamos en los tres diagnóstico regionales
(Chihuahua, Nuevo León y Aguascalientes) fueron llevadas a cabo dentro
de los espacios abiertos por la descentralización.
24. Ver sección 1 “De la distribución de la función social educativa”, del capítulo II “Delfederalismo educativo” de la Ley General de Educación, que reglamenta las funcionesy atribuciones de los gobiernos federal, estatales y municipales.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
42
Beatriz Calvo PontónDoctora en sociología e investigadora del Centro de Investigaciones y
Estudios Superiores en Antropología Social, se especializa en sociología
cualitativa y etnografía aplicada a la educación básica y normal.
Actualmente trabaja en el campo de la política educativa de la educación
primaria en México y sobre los procesos locales de globalización.
43
PANORAMA NACIONAL
1. El marco legal de la supervisión escolar
Las modalidades de supervisión que actualmente funcionan en el país
-la federal en el D.F. y las estatales en las entidades federativas, que a la
vez incluyen las federalizadas y entre éstas, las indígenas- se sustentan
en documentos mandatorios y rectores de la educación a nivel nacional:
el artículo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos que define y da legalidad a la educación nacional1, el Acuerdo
Nacional para la Modernización de la Educación Básica (1992) que dio
inicio a la descentralización del SEM, y la Ley General de Educación
promulgada en 1993 que reglamenta el servicio educativo. Al respecto,
esta última al referirse concretamente a la supervisión, reitera la
importancia del trabajo pedagógico por encima del administrativo, del
de vigilancia y de “verificación de la aplicación de las normas”, que la
costumbre ha privilegiado:
En las actividades de supervisión las autoridades educativas
darán preferencia, respecto de los aspectos administrativos, a los
apoyos técnicos, didácticos y demás para el adecuado desempeño
de la función docente (artículo 22).
La supervisión escolar federal de la educación primaria, vigente en
el Distrito Federal, y las supervisiones federalizadas de educación
primaria e indígena que a partir de la descentralización del SEM son
vigentes en los estados donde existían servicios educativos federales,
están normadas por un conjunto de manuales oficiales, que detallan los
lineamientos referentes a la administración de los recursos humanos,
materiales, financieros y del aspecto técnico-pedagógico “que es el
fundamental”. El Manual del Director del Plantel de Educación Primaria,
1. Con la modernización del sistema educativo, los artículos 3 y 31 de la ConstituciónMexicana fueron reformados, sin modificar los sustentos filosóficos de gratuidad,obligatoriedad y laicismo de la educación básica. Un cambio importante se refiere ala obligatoriedad del nivel de secundaria, ya que con la reforma, éste pasó a formarparte de la educación básica.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
44
1986; el Manual del Supervisor de Zona de Educación Primaria, 1987; y
el Manual de Organización de la Escuela de Educación Primaria, D.F.,
1982, reglamentan las funciones de supervisores y jefes de sector federales
y federalizados; y el Manual de Organización y Funcionamiento de la
Educación Indígena, 1982, y el Manual de Operaciones del Supervisor,
1982, las de los jefes de zonas indígenas y supervisores indígenas.
Pero además, con objeto de ampararse legalmente para ejercer su
autoridad y tomar las respectivas decisiones, jefes y supervisores deben
conocer al detalle, manejar con habilidad y aplicar con eficiencia, los
capítulos y artículos del Reglamento de las Condiciones de Trabajo del
Personal de la Secretaría de Educación Pública. Este documento atiende
el aspecto laboral y dicta las medidas disciplinarias del personal a sus
cargos, puntos álgidos en las relaciones entre docentes y supervisores.
A partir de la promulgación de la Ley General de Educación, se dieron
dos situaciones relacionadas con la supervisión escolar federal. En primer
lugar, la normatividad de este servicio en el D.F. fue actualizada en 1996,
con la emisión de varias disposiciones oficiales por parte de la
Subsecretaría de Servicios Educativos para el D.F.: el Programa para el
Fortalecimiento de las Escuelas del D.F., la Guía para la Elaboración del
Plan de Trabajo Anual del Supervisor y la Circular 001. En esencia, estas
disposiciones plantean una nueva supervisión, entendiéndola como
trabajo fundamentalmente pedagógico, llevado a cabo de manera
dinámica, participativa y colectiva, y basado en redes horizontales de
comunicación entre supervisores generales (tradicionalmente conocidos
como jefes de sector), supervisores de zona, directores de escuela y
personal docente.
En segundo lugar, la Ley General de Educación, con base en el
capítulo III “De la equidad en la educación”, exhorta a los supervisores
del país a ofrecer los servicios de atención preventiva y compensatoria,
a las comunidades más desfavorecidas. En 1998, el secretario de
Educación Pública, en su Informe Anual de Labores, reitera esta función:
En las escuelas desfavorecidas…(la supervisión) debe
transformarse en un recurso orientado fundamentalmente a
Panorama nacional
45
proporcionar diferentes tipos de apoyo a los maestros: materiales
didácticos, actualización, asesoría y oportunidades de compartir
experiencias. En circunstancias adversas, la supervisión puede
constituir un medio privilegiado para revertir las carencias.
Con lo que respecta a las supervisiones tradicionalmente estatales,
éstas son guiadas por sus propios reglamentos, en caso de contar con
ellos, generados por los respectivos gobiernos. Por tanto, en los estados
donde han coexistido los sistemas de educación federal y estatal, se
cuenta por lo general, con dos distintas normatividades, incluyendo en
cada una, la correspondiente a la supervisión. Sin embargo, hay estados
que no cuentan específicamente con manuales y reglamentos de
supervisión; por tanto, algunos supervisores siguen las normas federales,
pero otros no las asumen como propias; por tanto, trabajan sin ellas. A
este asunto nos referiremos en los diagnósticos regionales de Chihuahua
y Nuevo León, dado que Aguascalientes solamente cuenta con el sistema
federalizado. En el presente diagnóstico de dimensión nacional,
analizamos la normatividad federal que ha reglamentado la supervisión
escolar de educación primaria en el D.F. y en los estados de la República
Mexicana donde han existido servicios educativos federales.
a. Objetivos, fases y funciones de la supervisión de zonaescolar
Los manuales de supervisión de zona escolar entienden a ésta como
enlace entre autoridades y comunidad, en dos sentidos. Es ascendente
por ser conducto de comunicación entre directores de planteles y
autoridades; y es descendente por orientarse hacia las escuelas y la
comunidad. Le asignan el objetivo de ofrecer asesoría técnico-
administrativa y técnico-pedagógica a directivos y docentes de escuelas,
y de promover la participación en las actividades educativas, de los
grupos de la comunidad, pero en especial de padres y madres de familia.
Definen cinco fases en el proceso de supervisión: planeación,
organización, integración, dirección y control. En cada una, describen
detalladamente un amplio número de funciones específicas, organizadas
en diez materias: planeación y programación, administración de recursos
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
46
humanos, de recursos materiales, de recursos financieros, control escolar,
servicios asistenciales, extensión educativa, escuelas particulares
incorporadas a la SEP, organización escolar y administración de la materia
técnico-pedagógica. Las primeras nueve, de carácter administrativo, deben
servir de apoyo a la décima, la técnico-pedagógica, que, según se
establece, es la esencial.
El Manual del Supervisor de Zona de Educación Primaria, 1987
apoya al supervisor con tres cuadros. El primero, “Correlación de las
funciones técnico-administrativas del supervisor, director y docentes”,
enumera veintiún funciones técnico-administrativas y doce técnico-
pedagógicas específicas del supervisor, que correlaciona con veintiséis
funciones de los directores y con nueve de los docentes de las escuelas
de las zona a su cargo2.
El segundo, “Correlación de las principales funciones técnico-
pedagógicas del supervisor, director y docente”, establece doce funciones
del supervisor que correlaciona con veinte funciones del director y
veintidós de los docentes. Con ello, se pretende que el trabajo del
supervisor, directores y docentes se lleve a cabo de manera articulada.
Un tercer cuadro, ofrece una serie de 155 “sugerencias de actividades
para el desarrollo de las funciones del supervisor de zona escolar”, con
la finalidad de hacer operativas las treinta y tres funciones técnico-
administrativas y técnico-pedagógicas de supervisión. En una primer
columna, se enumeran las funciones. En la segunda, se sugiere una serie
2. Por ejemplo, veamos en el ámbito técnico-pedagógico cómo se correlaciona la funcióndel supervisor referente a “verificar que la aplicación del plan y los programas deestudio se efectúe con base en el nivel de conocimientos del grupo y a través deformas didácticas funcionales” con las funciones del director y del docente. Conrespecto a las funciones del director, el cuadro indica: “vigilar el cumplimiento delos objetivos programáticos del plan de estudio” y, con respecto a las del docente,establece: preparar el trabajo diario y el material de apoyo didáctico necesario parael desarrollo de sus actividades docentes; realizar al inicio de clases una evaluacióndiagnóstica del nivel de conocimientos en sus alumnos, a efecto de definir lasestrategias para la mejor aplicación de los programas de estudio; dosificar la aplicaciónde los programas de estudio conforme al calendario escolar y a los apoyos didácticos;y evaluar al término del año escolar el proceso de enseñanza-aprendizaje, a fin deidentificar la prospectiva del alumno, y establecer las recomendaciones y sugerenciaspara el mejoramiento de la relación alumno-profesor y la aplicación de los programasde estudio.
Panorama nacional
47
de actividades para cada función. En la tercera se indica con quién se
debe dar la correlación de la actividad (director, jefe inmediato o
personal docente). En una cuarta se señala el tipo de acción (enlace,
verificación, asesoría, evaluación, orientación y/o promoción). Finalmente
en una quinta se propone el mes en el que la actividad debe realizarse3.
En resumen: los manuales norman este servicio en cinco fases, diez
funciones generales (nueve administrativas y una técnico-pedagógica),
veintiún funciones técnico-administrativas y doce técnico-pedagógicas
correlacionadas con veintiséis funciones del personal directivo y con
nueve del personal docente, y ciento cincuenta y cinco sugerencias de
actividades y seis tipos de acciones, con objeto de cumplir con las
treinta y tres funciones específicas técnico-pedagógicas y técnico-
administrativas4.
3. A manera de ejemplo, veamos las cinco sugerencias que el manual hace al supervisorpara que éste lleve a cabo la función de “vigilar que el proceso de enseñanza-aprendizaje se efectúe en los planteles de su jurisdicción mediante una adecuadavinculación de la teoría con la práctica escolar”.Primera actividad sugerida: Orienta y asesora para que el proceso de enseñanza-aprendizaje se desarrolle conforme a las consideraciones metodológicas y técnicasmás adecuadas. Correlación: director y docentes. Tipo de acción: orientación yasesoría. Calendarización: de septiembre a junio del año escolar.Segunda actividad sugerida: Realiza observaciones en el aula, a fin de verificar queen el desarrollo del proceso enseñanza-aprendizaje se vincula la teoría con la práctica.Correlación: docentes. Tipo de acción: verificación. Calendarización: de octubre ajunio del año escolar.Tercera actividad sugerida: Proporciona alternativas para vincular la teoría con lapráctica. Correlación: director y docente. Tipo de acción: asesoría. Calendarización:de octubre a junio del año escolar.Cuarta actividad sugerida: informa sobre el desarrollo del proceso enseñanza-aprendizaje y las decisiones tomadas. Correlación: jefe inmediato. Tipo de acción:enlace. Calendarización: octubre, noviembre; y enero a junio del año escolar.Quinta actividad sugerida: promueve cursos de actualización para aplicar lasinnovaciones recientes para mejorar el proceso de enseñanza-aprendizaje.Correlación: sin especificar. Tipo de acción: sin especificar. Calendarización: sinespecificar.
4. Los manuales de supervisión indígena son en esencia los mismos que los federales.Observamos dos aspectos que los distinguen: la exclusión de la materia que tienepor objeto supervisar las escuelas incorporadas a la SEP, ya que éstas no existen en laeducación indígena, y la inclusión de la vigilancia del cumplimiento de los serviciosasistenciales, tales como prestaciones sociales, económicas y/o en especie, que elInstituto Nacional Indigenista ofrece únicamente a los alumnos indígenas queestudian en comunidades dispersas.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
48
Así, los manuales ¨facilitan” las tareas de los supervisores, al estructurar,
detallar y calendarizar minuciosa y exhaustivamente las respectivas
funciones, actividades y acciones. Sin embargo, como veremos en los
diagnósticos regionales, los manuales efectivamente facilitan el quehacer
complejo y amplio de la supervisión, al reducir el trabajo, al llenado de
formatos, iguales para todos los supervisores en el país, que en ellos se
incluyen, y al fomentar el trabajo rutinario, mecánico y carente de
reflexión de los supervisores quienes, asumen las “sugerencias” allí
ofrecidas, pero sobre todo, las formas de llevar a cabo esta responsabilidad.
Al venir todo allí, el trabajo se simplifica, pues no se ven en la necesidad
de ir más allá de lo sugerido. Por tanto, basta con aplicar mínimamente la
norma para que los supervisores cumplan “satisfactoriamente”.
b. Jefaturas de sector
La jefatura de sector comprende varias zonas escolares. No está
considerada por la normatividad como cargo de supervisión, pues dentro
de sus funciones formales y obligatorias no están las visitas a las escuelas.
Las tareas de supervisión del jefe de sector son realizadas desde las
jefaturas. Sin embargo hay algunos que sí visitan los planteles de las
zonas. Este puesto es el último nivel dentro del sistema de escalafón al
que los docentes pueden acceder. Para lograrlo, los interesados deben
haber ocupado previamente el puesto de supervisor. Los jefes de sector
son funcionarios que tradicionalmente han pertenecido al sistema
educativo federal en el D.F. y en los estados, pero con la descentralización
pasaron a formar parte del personal federalizado. El Manual de
Organización de la Escuela de Educación Primaria para el D.F., 1982
establece como funciones básicas las de servir de enlace y comunicación
entre las autoridades educativas y los supervisores de zona de su sector,
y de supervisar el trabajo de éstos. Señala como sus responsabilidades,
otorgar el visto bueno a la información que los supervisores entregan, y
que justifican la ampliación, creación y ubicación de planteles, y verificar
que los supervisores de zona sigan el programa anual de actividades, así
como que las zonas y escuelas a su cargo cumplan con las normas y los
lineamientos establecidos para la certificación de estudios. También
reglamenta sus funciones en las mismas diez materias que los super-
Panorama nacional
49
visores de zona: planeación, personal, recursos materiales, recursos
financieros, control escolar, servicios asistenciales, extensión educativa,
escuelas particulares, organización escolar y la materia técnico-
pedagógica.
c. Tareas centrales de la supervisión de zona escolar
Los manuales indican con gran detalle las principales actividades que
los supervisores deben atender: el funcionamiento del consejo técnico
consultivo de la zona, las visitas a las escuelas, la elaboración del
programa y del informe anuales de trabajo.
Consejos Técnicos Consultivos de Zona (CTCZ)
Éstos, definidos como órganos de apoyo a la supervisión, tienen la
función de ofrecer recomendaciones relativas a asuntos técnico-
pedagógicos y técnico-administrativos. Cada consejo está formado por el
supervisor, quien lo preside, y los directores de las escuelas de la
correspondiente zona escolar. Los manuales establecen la obligación del
supervisor de convocar por lo menos, tres reuniones ordinarias durante
el año escolar, y extraordinarias cada vez que se requieran. Explican con
sobrado detalle los procedimientos que el supervisor debe llevar a cabo
antes, durante y después de cada una, y ofrecen los formatos para
elaborar las correspondientes actas.
Visitas a las escuelas
Los manuales establecen cuatro visitas obligatorias que, durante el año
escolar, los supervisores deben realizar a cada plantel dentro de sus
respectivas zonas escolares. Indican que la inicial o diagnóstica sea
efectuada en la segunda quincena del segundo mes del año escolar, y tres
subsecuentes, llamadas formativas, a lo largo del ciclo escolar. Los
manuales señalan minuciosamente, todos los pasos, procedimientos y
normas de operación que los supervisores deben realizar antes, durante
y después de cada visita, así como los “aspectos susceptibles” de
supervisar. Anexan un formato que les sirve de guía para obtener la
información necesaria en las escuelas. De esta manera, se espera que
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
50
todos los supervisores del país verifiquen de igual forma, en sus visitas
a las escuelas, la aplicación de las mismas normas y lineamientos técnico-
administrativos y técnico-pedagógicos.
La normatividad define como funciones técnico-administrativas de los
supervisores la verificación de las condiciones generales del plantel, de
la planeación y programación, de la actualización de la plantilla de
personal, del manejo adecuado de los ingresos propios del plantel, de
los movimientos de alta y baja de bienes muebles, de la organización y
el control escolares, de la extensión educativa, de los servicios
asistenciales, del concentrado de los resultados obtenidos en el proceso
de acreditación, y de lo concerniente a las escuelas particulares. Y como
funciones técnico-pedagógicas señala la verificación, con base en
formatos que los supervisores deben responder en forma de cuestionario,
con un sí o un no, de la información sobre la realización de actividades
para promover el servicio educativo, del funcionamiento de las áreas
directiva y docente, del proceso de enseñanza-aprendizaje en los
primeros y segundos grados, y en los terceros a sexto grados, y de la
ejecución de actividades escolares que vinculen al plantel con la
comunidad.
Programa e informe anuales de actividades de la zona escolar
Los supervisores tienen la obligación de “elaborar” el programa anual
de actividades de la zona escolar y el correspondiente informe. Se trata
nuevamente de dos formatos que también vienen anexados al manual.
El correspondiente al programa requiere reunir información surgida de
las necesidades detectadas en las visitas diagnósticas iniciales en las
escuelas. Este documento permite a los supervisores anotar en el
apartado “calendarización y seguimiento de metas”, las actividades a
realizar, y llevar a cabo un seguimiento de las mismas, a lo largo del curso
escolar. Al finalizar éste, la información incluida en el programa les sirve
de base para elaborar el informe anual, en el que señalan el cumplimiento
de las actividades calendarizadas al inicio del año escolar. La entrega de
este último documento a sus autoridades inmediatas es requisito para que
los supervisores puedan disfrutar del período vacacional durante el
verano.
Panorama nacional
51
d. Perfiles y reclutamiento
Los manuales señalan “seis especificaciones” para ocupar los cargos
de jefes de sector y de supervisores de zona escolar. Estas consisten en
que los aspirantes cuenten con: 1. el título de profesor de educación
primaria; 2. experiencia en la dirección de escuelas primarias para efecto
de los supervisores escolares, y en supervisión escolar, para efectos de
jefes de sector; 3. criterio para tomar decisiones, para manejar
adecuadamente las relaciones humanas y para sugerir cambios; 4.
iniciativa para proponer opciones de trabajo y plantear soluciones; 5.
capacidad para dirigir grupos, escuchar, retroalimentar y relacionarse; y
6. actitud de respeto, compromiso y responsabilidad.
Este perfil hace suponer que los supervisores cuentan con cualidades
de responsabilidad, esfuerzo, compromiso, con un gran espíritu de
disposición hacia su trabajo, pero sobre todo, con mucho tiempo. Sin
embargo, los perfiles reales de jefes y supervisores no siempre se apegan
a lo dicho en los manuales. Este tópico será analizado en los diagnósticos
regionales.
Los manuales no establecen formas de reclutamiento. Este proceso
ha sido un asunto manejado por la Comisión Mixta de Escalafón (CME)
y a partir de la descentralización, por las Comisiones Estatales Mixtas de
Escalafón. Son instancias formadas por representantes oficiales y
representantes del sindicato magisterial, y se rigen por su propio
reglamento. Teóricamente, se encargan de dictaminar imparcial y
profesionalmente a los maestros que deciden concursar por algún cargo
o para promoverse de una categoría laboral a otra. Sin embargo, en la
práctica y como también se describirá en los diagnósticos regionales, este
proceso ha tenido que ver más con cuestiones políticas y sindicales de
poder y control, que con cuestiones académicas y pedagógicas. No
obstante la presencia de la parte oficial, la parte oficialista y hegemónica
del SNTE ha controlado, por décadas, la actuación de la CME.
Actualmente, no obstante existan avances en algunos estados con
respecto a este proceso, todavía la mayoría de las comisiones estatales
de alguna manera reproducen esas inercias.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
52
e. Capacitación y actualización de los supervisores
La normatividad no establece específicamente ninguna capacitaciónformal dirigida a los supervisores que los prepare antes de asumir el cargo,ni una actualización a lo largo de su servicio. Ambas han estadocomprendidas en programas nacionales de capacitación y actualización dedocentes en general, sobre nuevos planes de estudio, contenidoseducativos, materiales didácticos etc. A raíz de la descentralización, la SEPestableció en 1995, el Programa Nacional para la Actualización Permanentede los Maestros de Educación Básica (PRONAP). Con ello, dio origen a losCentros de Maestros, instancias federales establecidas en cada estado ycoordinadas por un funcionario federal5.
Dichos centros tienen la función de atender a todo el personal docentedel nivel básico a lo largo del país -maestros de grupo, directores de plantely supervisores escolares-, a través del ofrecimiento de dos modalidades deactualización: talleres generales, que reúnen a maestros de un mismo nivel,grado o asignatura con objeto de que analicen los materiales educativos,realicen la planeación de las clases y elaboren estrategias didácticas; ycursos nacionales, que son programas autodidactas, a través de los que,los docentes abordan cuestiones relativas a la enseñanza de una asignaturaen algunos de los niveles de educación básica6 . Como parte del magisterio,los supervisores quedan incluidos, pero casi nunca reciben una atenciónespecífica, y cuando esto sucede, se trata generalmente de cursos que se
relacionan con el conocimiento de la normatividad7.
5. De acuerdo con el informe del secretario de Educación Pública de 1998, cada centrocontaba en ese entonces, con una biblioteca de más de cinco mil volúmenes, con aulaspara el trabajo individual y colectivo, y con otros apoyos como el uso de videotecas,audiotecas, materiales multimedia etc.
6. En 1998, fueron ofrecidos ocho cursos nacionales, uno para primaria y siete parasecundaria.
7. Fue en febrero del 2000 (después de realizado este diagnóstico nacional de supervisión)que la SEP, por medio del PRONAP, ofreció el Primer curso nacional para directivos de
educación primaria, dirigido a la actualización de directores de plantel, supervisoresy jefes de sector. Los contenidos abordan novedosos planteamientos y estrategias en ladirección y supervisión de los procesos educativos con objeto de llevar a cabotransformaciones en las formas de gestión escolar que repercutan en un mejoraprendizaje de las alumnas y alumnos. Sin embargo, el impacto de este curso, diseñadonacionalmente, dependerá de la capacidad de quien los ofrezca en los estados, de lograrsensibilizar a los participantes y de ofrecerles las herramientas para adaptar lo nacionala las situaciones regionales y locales de las realidades empíricas y cotidianas. Por otraparte, este curso no ha llegado a todos los supervisores de todas las entidades federativas.
Panorama nacional
53
2. La población de supervisores de educación básica
De acuerdo con las cédulas de inscripción a Carrera Magisterial8
utilizadas en el ciclo 1997-1998, 11.112 supervisores de educación básicafederales (D.F.) y estatales (federalizados y antiguos estatales en las 31entidades federativas del país) se presentaron a concursar. Según unfuncionario de la SEP, esta cifra incluye prácticamente al total de lossupervisores en el país en las dieciocho modalidades de supervisiónexistentes9. De éstas, seis se refieren a la educación primaria: inspectorde primaria, jefe de sector de educación primaria, inspector de educaciónindígena en primaria, jefe de zona de educación indígena en educaciónprimaria, inspector normalista de educación física y supervisor de
educación especial.
a. Las modalidades de supervisión a estudiar
Ya que el IIPE ha centrado su atención en el estudio de los supervisoresque realizan sus tareas de manera directa o cercana a las escuelasprimarias, la población de estudio en el diagnóstico nacional de Méxicoestá conformada por los supervisores de zona escolar, principalmente, puesson quienes formalmente deben realizar esta función. Sin embargo, poruna parte, también fueron incluidos, los jefes de sector, puesto que realizantrabajo de supervisión fuera de las escuelas y en ocasiones, acuden a ellas,a pesar de que la normatividad no los obligue a ello. Además, aparecenen las estadísticas oficiales como personal de supervisión. Por otra parte,excluimos a los auxiliares técnicos, que como mencionamos en laintroducción son personal comisionado que, no obstante apoyan demanera sustancial el trabajo de supervisión, ni la normatividad ni lasestadísticas oficiales los consideran. A ellos nos referiremos con mayordetalle en los diagnósticos regionales.
Es importante recordar que con la descentralización todos lossupervisores federales que se encontraban en los estados pasaron a formarparte del respectivo personal estatal, excepto los del D.F., quienes siguen
8. Recordemos que carrera magisterial es un sistema de promoción horizontal para elmagisterio de educación básica (ver nota número 12).
9. En la nota número 13, se especifica el total de modalidades. De acuerdo con estefuncionario, a lo mucho habrá un 10% de los supervisores que por alguna razón no seinscribió para concursar.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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manteniendo la nomenclatura de federal. Por tanto, la población nacionalde supervisores se compone por los supervisores federales del D.F., y porlos estatales, en los que quedan incluidos los tradicionalmente estatalesy los federalizados o transferidos, entre éstos, los indígenas.
Pero, para efectos exclusivos de este diagnóstico, vamos a distinguiral personal de supervisión de primaria, entre los supervisores escolares(y/o jefes de sector) federales, federalizados o transferidos y antiguosestatales, llamándoles supervisores generales, y a los supervisores (y/o
jefes) de zonas indígenas, supervisores indígenas.
b. Cifras y perfiles
El personal de supervisión en la educación primaria en el país estácompuesto por 5.032 maestros (4.635 supervisores propiamente y 397jefes de sector, de éstos últimos, 65 son federales, es decir, del D.F.) querepresentan el 45% del total; y 508 supervisores indígenas (431supervisores propiamente y 77 jefes de zonas) que forman el 5% del total.Ambas categorías suman 5.540 y conforman el 50% del total desupervisores en todas sus modalidades10 . Los indicadores de género, edad,antigüedad, jubilación y escolaridad, y la relación entre éstos, permiten
esbozar un perfil de los supervisores a nivel nacional.
Género
Cuadro 1. Indicador de género
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10. Con respecto a los auxiliares de supervisión, aun no siendo personal formal desupervisión, en la práctica sí lo son. Sin embargo, es difícil conocer el número deellos pues, por una parte, son solamente federales o federalizados (es decir, lossubsistemas estatales no cuentan con ellos) y por otra, en la práctica no todos lossupervisores y jefes de sector federalizados cuentan con auxiliares.
Panorama nacional
55
La población de supervisores no refleja la composición del magisterioa nivel nacional, que está tradicionalmente compuesto por maestras11 . Lasupervisión es un cargo asociado con el género masculino, pues el 72%
de los supervisores y el 94% de los supervisores indígenas son varones12.
Edad
Cuadro 2. Indicador de edad
11. Según el Censo General de Población y Vivienda realizado en 1990 por el Instituto Nacionalde Estadística y Geografía, el 60,3% de los trabajadores de la educación es del sexofemenino. En el ámbito de la educación normal, la proporción era aproximadamente detres mujeres por un hombre. En el año 1977-1978, la Escuela Nacional de Maestros teníaun total de 5.642 alumnos. De éstos, el 75% era población femenina y el 25%, masculina.Además, cada grupo se conformaba por treinta eran mujeres y diez hombres. (CalvoPontón, B. 1989).
12. Silvia Conde sugiere en el diagnóstico de Nuevo León que estos cargos son fundamenta-lmente ocupados por varones debido a que las mujeres se jubilan antes que los hombres,el cargo está vinculado al sindicato (hecho que se asocia con mayor participaciónmasculina) y la poca presencia que en general las mujeres tienen en los cargos dedirección. Por otra parte, es común escuchar que estos cargos son para los varones, puesa las mujeres se les “dificulta” atender los problemas en las escuelas en virtud de que esnecesario viajar y/o radicar en un lugar distante de donde viven sus familias.
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
56
El 80% de los supervisores generales tiene entre 36 y 55 años, y losindígenas, entre 41 y 60. Por otra parte, el 46% de los primeros y el 85%de los segundos cuentan con más de 46 años. En contraparte, el 53% yel 15%, respectivamente, son menores de 46 años. Dentro de este grupo,el 25% y el 12%, respectivamente, tienen entre 41 y 45. Finalmente, el28% de los generales, y solamente el 3% de los indígenas son menores
de 40 años.
Antigüedad y jubilación
De acuerdo con las características de edad, los integrantes de la
población de estudio cursaron la carrera de profesor de educación
primaria antes del Plan 1984. El requisito para ingresar a la escuela
normal en ese entonces era el certificado de secundaria, el mismo que
en promedio era obtenido a los 14 años de edad. Al ser de cuatro años
el plan de estudios, los profesores terminaban la carrera a los 18 años,
en promedio, y comenzaban a trabajar a esa edad, pues el Estado
otorgaba plaza federal de manera automática a todos los egresados de
las escuelas normales oficiales. Por tanto, a partir de ese momento, se
iniciaba la contabilidad de su antigüedad en el servicio magisterial.
Cuadro 3. Indicador de antigüedad
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Panorama nacional
57
De acuerdo con la ley, la jubilación puede ser solicitada por las
maestras mujeres a los 27 años, seis meses y un día de servicio; y por
los varones, a los 29 años, seis meses, y un día. De ahí que, por una parte,
la gran mayoría de los supervisores generales (82%), y una proporción
menor (41%) de los indígenas son jubilables, pues cuentan con 26 años
o más de antigüedad. Por otra, es esperable que el 18% de los primeros
y el 59% de los segundos permanezcan en su cargo un tiempo más, al
tener veinticinco años o menos de antigüedad. De éstos, el 12% y el 40%,
respectivamente están en posibilidades de jubilarse pronto, ya que tienen
entre 21 y 25 años en el servicio. Solamente el 6% de los primeros y el
19% de los segundos, por contar con 20 años o menos de antigüedad,
están en posibilidades de mantenerse en el cargo entre seis y quince años
más. Observamos que los indígenas son mayores de edad que los
generales, y tienen más años por delante en el servicio de supervisión.
Como resultado, observamos lo siguiente. El 82% de los supervisores
generales y el 41% de los indígenas teóricamente estarían en condiciones
de jubilarse, al tener más de 26 años de antigüedad. El 12% de los
primeros y el 40% de los segundos teóricamente estarían próximos a
jubilarse, pues tienen entre 21 y 25 años de antigüedad. Por tanto, la
población con posibilidades de permanecer entre seis y quince años más
en el servicio se reduciría al 7% y 18%, respectivamente. Finalmente, las
propias cifras indican que son muchos más quienes se quedan en el
servicio, pues de todos aquellos que están en condiciones de jubilarse,
son pocos quienes realmente lo hacen.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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Escolaridad
Cuadro 4. Indicador de escolaridad
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Panorama nacional
59
Cuadro 5. Resumen escolaridad
Los resultados muestran lo siguiente:
• Existen tres grupos de supervisores escolares: quienes estudiaron lanormal primaria (28% de los supervisores generales y 40% de lossupervisores indígenas), quienes estudiaron la normal superior (29%y 31%, respectivamente), y quienes estudiaron alguna licenciatura enla Universidad Pedagógica Nacional13, ya fuera posteriormente a laeducación normal básica o a la normal superior (35% y 27%).
• La población también se divide entre quienes cuentan con la carreranormal primaria, como escolaridad mínima para ejercer el magisterio(28% de los supervisores generales y 40% de los indígenas) y quienessiguieron estudiando, ya fuera la carrera normal superior o algúnprograma en la UPN (64% y 57%, respectivamente).
• Un grupo mayoritario de supervisores realizó estudios magisterialesconvencionales, es decir, la normal primaria y la normal superior: 57%
de los supervisores generales y 70% de los indígenas; y otro grupo
menos numeroso estudió en la UPN (35% y 27%, respectivamente).
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13. Tradicionalmente, para ser profesor de educación primaria había que cursar larespectiva carrera en las escuelas normales, equivalente a tres años de educación mediasuperior (bachillerato) y uno de educación superior. La UPN fue creada en marzo de1979 con el objetivo de profesionalizar al magisterio de los niveles primaria y secundaria,a través del ofrecimiento de programas de licenciatura y de posgrados en educación,cuyos requisitos para ingresar a ellos, era el certificado de bachillerato y el título delicenciatura, respectivamente. En esos momentos, estas nuevas modalidades de ofrecereducación normal distinguía a la UPN de las escuelas normales.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
60
• En general, los supervisores generales cuentan con mejores condi-
ciones de escolaridad que los indígenas, pues: a) estudiaron más allá
de la normal básica (64% y 57%, respectivamente), b) ingresaron a la
licenciatura de la UPN (35% y 27%, respectivamente), c) se titularon
(23% y 5%, respectivamente), y d) tienen estudios de posgrado (7% y
2%, respectivamente).
c. Dos perfiles de supervisores
Es posible detectar dos grupos de supervisores que se encuentran
dispersos en todo el territorio nacional. El mayoritario está formado por
varones, mayores en edad, con una formación tradicional dado los
programas de estudio de las escuelas normales a las que asistieron, sin
cursos posteriores de actualización, jubilables, aunque siguen en el
servicio, y con muchos años de experiencia en la supervisión. Este
conjunto de condiciones supondría sólidos estilos de trabajo y formas
de supervisión escolar convencionales que podrían resultar difíciles de
cambiar. Por otra parte, valdría la pena preguntarse: ¿por qué son tantos
los supervisores que estando en condiciones de jubilarse no lo hacen?
¿Qué les hace permanecer en el servicio? Los diagnósticos regionales
ofrecen información empírica sobre los procesos de supervisión
cotidianos que posiblemente ayudarán a aclarar estas cuestiones.
Pero, a la vez, se trata de supervisores, cuya antigüedad significa vasta
experiencia como directores de escuelas, supervisores o jefes de sector,
como promotores de la educación en las comunidades de trabajo e
impulsores de innovaciones, a pesar de haber trabajado sin las
condiciones suficientes y adecuadas, y de haber tenido y/o seguir
teniendo fuertes vínculos con el sindicato. También, como veremos en
los diagnósticos regionales, ser jubilable y ser sindicalista no necesaria-
mente elimina la posibilidad de ser buen supervisor. En segundo lugar,
detectamos un grupo menos numeroso de supervisores, compuesto por
personas más jóvenes, pedagógicamente más actualizados, con menos
años de antigüedad y, por tanto, con menos experiencia.
Si bien es sumamente deseable renovar los equipos de supervisión,
especialmente sustituyendo a los supervisores mayores con poco
entusiasmo y fuerza para seguir con su compromiso en esta tarea, por
Panorama nacional
61
personal más joven y dinámico, los dos grupos podrían significar
posibilidades de innovación si lograran realizar trabajo colegiado y
complementario: los mayores apoyando y asesorando a los jóvenes, y los
jóvenes aprovechando su escolaridad y energía en la puesta en marcha
de acciones concretas. De esta manera, ambos tendrían mucho que
aportar en la construcción conjunta de una nueva cultura de supervisión.
3. Del discurso a la realidad
La actual normatividad de la supervisión escolar ha dado lugar a variascontradicciones que pueden ser organizadas en dos grandes bloques. Elprimero tiene que ver con la definición de este servicio educativo comoproceso orientado a lograr mayor rendimiento y aprovechamientoescolar, el mejoramiento de las prácticas pedagógicas y, por tanto, laelevación de la calidad educativa.
Sin embargo, este tipo de resultados no pueden ser congruentes conuna normatividad y manuales de operación obsoletos, que concedenprioridad a las tareas administrativas de la supervisión, así como devigilancia, control y verificación de la correcta aplicación de una compleja,detallada y excesiva reglamentación, por encima del trabajo pedagógico.Es decir, el propio marco normativo de la supervisión ha dado lugar a quelos supervisores asuman el papel de vigilantes y controladores de normas,de ejecutores de sanciones y de “llenadores” de formas.
Por otra parte, la misma normatividad induce a que el trabajopedagógico sea tratado de igual manera, es decir, administrativa ycuantitativamente, reduciéndolo a una tarea de verificación y al llenadomecánico de formatos en los que se indican todos los pasos a seguir: actasde las sesiones de los CTCZ, guías para elaborar los informes de las visitasdiagnósticas y formativas a las escuelas, y programas e informes anualesde trabajo. Los formatos, al ser todos iguales y al ser utilizados por todoslos supervisores federales y federalizados del país, homogeneizan suscontenidos, lo que da lugar a la imposibilidad de poder diferenciar a travésde ellos y, por tanto, distinguir cualitativamente, unas escuelas de otras yunas zonas escolares de otras. Pero además, los manuales reglamentanformas verticales de relación autoridades-subordinados, no obstante hablen
de democracia.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
62
Dentro de este esquema, la normatividad no concede a los supervi-
sores capacidad para tomar decisiones, y por tanto, da lugar a una falta
de confianza en su profesionalismo. Y por otra parte, impulsa el trabajo
burocrático, autoritario y rígido de la supervisión; la atomiza en múltiples
actividades separadas unas de otras, que deben realizarse linealmente;
frena la capacidad innovadora y creativa de los supervisores; y hace de
esta tarea, una actividad uniforme en la que no caben particularidades
ni distinciones entre situaciones educativas. Por tanto, mientras así siga
funcionando la supervisión escolar, ésta seguirá marchando por un lado
y las necesidades escolares y educativas, por otro.
El segundo bloque de contradicciones se refiere a serias incongruencias
con respecto a la normatividad de la supervisión a partir de la política de
descentralización. a) Teóricamente, todo manual y reglamento debiera
desprenderse de la ley, por ser ésta jurídicamente de mayor jerarquía. Sin
embargo, las supervisiones federal y federalizadas, siguen guiándose por
los manuales que datan de los años ochenta, es decir, anteriores a la actual
Ley General de Educación (1993) que da sustento legal a la descentraliza-
ción. En otras palabras, estos manuales no se generan a partir de la nueva
ley; por tanto, no se basan ni guardan ninguna relación con ella, ni por
consecuencia, con la descentralización14.
14. Esta incongruencia tiene una explicación. Derogar los manuales y elaborar nuevos,actualizándolos de acuerdo con la Ley General de Educación supondría que éstosnecesariamente tendrían que responder a los principios de la descentralización. Elloimplicaría varios problemas. Por una parte, los manuales tendrían que normar lasupervisión de igual forma en todos los estados, y servir a todos los supervisores sindistinguir a los federalizados o transferidos y a los antiguamente estatales.Teóricamente, los manuales serían la base legal sobre la que funcionaría un sistemade supervisión que garantizara la equidad en las condiciones de trabajo, los salariosy las prestaciones entre ambos, lo que resulta difícil, dadas las diferencias que enestos rubros pueden existir en un mismo estado, y dada la capacidad económica porparte de los gobiernos estatales. Por otra parte, dentro del marco de ladescentralización, los manuales tendrían que dar salida legal a situaciones complicadasrelativas al control de los procesos que de manera centralizada, la Ley General deEducación reserva a la SEP, y que ésta cede a los estados de manera dosificada ycontrolada, tales como el diseño de política educativa, de los textos escolares, delmaterial didáctico; la formación y actualización de los docentes; la evaluaciónpedagógica etc. Finalmente, es de esperarse que el SNTE estaría en pie de lucha paracontrolar el proceso de elaboración de los nuevos manuales. Por tanto, ante estosgraves problemas, es de suponerse que las autoridades gubernamentales no hayanpromovido cambios en la normatividad.
Panorama nacional
63
Únicamente la normatividad de la supervisión escolar en el D.F. ha sido
sujeta de atención por parte de las autoridades educativas, al elaborar
algunas disposiciones en las que recoge, al menos discursiva y formal-
mente, el nuevo espíritu de la política educativa modernizadora iniciada
en 1988, y hecha operativa en 1992 con la descentralización. Las
disposiciones plantean tres medidas novedosas: el desvanecimiento de los
esquemas tradicionales autoritarios, verticales y jerárquicos de los
supervisores; la promoción de una escuela con capacidades de planeación
y gestión, con objeto de mejorar el aprendizaje y la formación de alumnas
y alumnos; y la vinculación de la supervisión con la equidad educativa.
Estas innovaciones, establecidas selectivamente sólo para el D.F. son
un ejemplo de cómo la descentralización sigue siendo un asunto
centralizado, especialmente en lo referente al diseño de políticas
educativas, en este caso, relacionadas con la producción y reglamentación
de iniciativas oficiales en el campo de la supervisión que intentan llevar
a cabo importantes cambios. De esta manera, la descentralización no
solamente no ha resuelto los problemas de la centralización, sino los ha
tendido a agudizar, al privilegiar a la supervisión en el D.F. por encima
de las supervisiones en los estados, al menos en lo normativo15 .
En contraparte, las supervisiones, especialmente en los estados más
desfavorecidos, se mantienen en condiciones de desventaja pues, con la
descentralización, dichos cambios dependen de la iniciativa de las
autoridades educativas regionales y de la capacidad profesional de los
grupos locales de trabajo que en muchas ocasiones adolecen de
preparación y actualización. Mientras no se den condiciones equitativas
en todo el país, la supervisión en los estados seguirá yendo a la zaga.
15. La concentración de mayores y mejores condiciones para generar innovaciones enel D.F. es otra forma de expresión de la centralización, pues es en este lugar donde seencuentra la SEP, que cuenta con los recursos de infraestructura física y material, asícomo con equipos profesionales y técnicos mejor formados. Sin embargo, el hechode que existan disposiciones oficiales y estas condiciones institucionales no significanecesariamente lograr cambiar las costumbres en la supervisión, por parte deautoridades, supervisores y sindicato. Resultaría interesante realizar un diagnósticoen el D.F. con la finalidad de analizar qué sucede con la nueva normatividad: quétanto realmente se pone en operación, quiénes y bajo qué condiciones lo hacen, ycuáles han sido los resultados cualitativos en el mejoramiento del aprendizaje dealumnos y alumnas en las escuelas.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
64
Bibliografía
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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Margarita Ma. Zorrilla FierroProfesora e investigadora del Departamento de Educación de la
Universidad Autónoma de Aguascalientes
Guillermo Tapia GarcíaAcadémico de Tiempo del Departamento de Ciencias del Hombre de la
Universidad Iberoamericana, León
Auxiliares de investigación:
Adriana Arellano Luna
Mónica Ruíz Coronado
Virginia Bracho Valencia
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AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisiónescolar: Innovar a partir de la tradición
1. Introducción
El presente informe es parte de un estudio más amplio sobre losprocesos de cambio de la supervisión de la educación básica en el estadomexicano de Aguascalientes. El campo en el que se inscribe es el de lagestión de la calidad educativa a partir del cambio en la supervisión y la(trans)formación de los supervisores1.
Este estudio se realiza después de la implantación del “Programa de
Modernización de la Función Supervisora en el Estado de Aguascalientes”
por parte del Instituto de Educación de Aguascalientes (IEA)2 en el periodode 1993 a 1998. Ese programa fue componente de la reforma que impulsóla integración de un sistema educativo local, a partir de la descentralizacióndel sistema educativo nacional concertada en 19923.
Dicha reforma se promovió considerando a la supervisión como lugarestratégico para impulsar la transformación de varios procesos de lagestión escolar con miras a mejorar la calidad de la enseñanza y en
consecuencia de los aprendizajes.
El proceso de cambio en la supervisión escolar implicó una
reestructuración de las zonas escolares, una movilización del personal
1. El diseño original de ese proyecto de investigación fue elaborado por la maestraJusta Ezpeleta y presentado para su financiamiento al Sistema Regional de
Investigación Miguel Hidalgo del CONACyT (SIHGO-CONACYT), con el títuloGestionar la Calidad de la Educación: el cambio en la supervisión, Clave CS/19. Porrazones ajenas a la maestra Ezpeleta la investigación pasó a estar bajo laresponsabilidad y dirección de Margarita Zorrilla, quien junto con el maestro Tapia,realizaron los ajustes que consideraron pertinentes al proyecto y lo iniciaron en 1998.
2. Este Instituto cumple las funciones de un Ministerio de Educación a nivel estadual,en el contexto de una República Federal.
3. Descentralización que transfirió la administración de escuelas de educación básica ynormal, personal, mobiliario, entre otras, que se encontraban bajo la administracióncentral federal, hacia una nueva estructura administrativa dependiente del gobiernoestadual.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
68
de supervisión de cada nivel educativo (preescolar, primaria y
secundaria) al integrarse los equipos de supervisión de educación básica
en Zonas de Educación Básica (ZEB), una articulación con otros
programas de la administración central relacionados con la actualización
del personal docente en servicio, con la medición de los aprendizajes
escolares y con nuevas políticas de planeación educacional.
Lo anterior permite afirmar que el proceso de cambio en la supervisión
escolar en el estado de Aguascalientes no es un caso típico en México, ya
que destaca en el contexto nacional por su novedad. Sobre todo porque a
partir de la descentralización del sistema educativo nacional en 1992, varios
ministerios estaduales de educación iniciaron procesos de reforma e
innovación con programas que iban dirigidos directamente a las escuelas
(propuestas que afectaban a la gestión de los centros, como el proyecto
escolar, o al currículum, como los programas de educación en valores o
en desarrollo de habilidades); o que solamente afectaban a la estructura y
organización de la administración educativa, con procesos de reorgani-
zación de las oficinas centrales de la administración educativa o de
desconcentración de funciones hacia regiones o municipios.
Aguascalientes optó por iniciar con el cambio en la función
supervisora para, a partir de ahí, impulsar y articular otros procesos en
las escuelas, afectando positivamente a las estructuras intermedias del
sistema educativo local, con intenciones descentralizadoras y de impacto
en la calidad de las escuelas. Eso es lo que lo distingue de otros estados,
que solo años más tarde han intentado intervenir en el campo de la
supervisión con diversidad de estrategias.
Es así que para estudiar a la supervisión como lo propone el proyecto
“Mejorar los servicios de supervisión y apoyo de los profesores de
educación básica”4 es necesario hacer referencia permanente, en la
4. IIEP-UNESCO. Directrices para un diagnóstico nacional, julio de 1998. Este proyectopretende construir una visión global de la estructura actual de la supervisión, a partirde la descripción de las tareas de los diferentes actores involucrados por adscripciónen esa tarea; que produzca una visión de los servicios de supervisión y apoyo a lasescuelas centrado en las características de las personas y los puestos, así como abrirla discusión sobre algunos procesos de gestión. También se propone realizar unanálisis de los principales problemas detectados y las innovaciones que estánocurriendo.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
69
medida en que eso es posible, a un antes y un después de la implemen-
tación del Programa para la Modernización de la Función Supervisora
en el estado de Aguascalientes.
Por lo tanto, este informe se construye contando con un eje de
análisis histórico importante, toda vez que ha de dar cuenta de la
estructura inicial de la supervisión escolar (antes de 1993) y la estructura
actual de la supervisión (1998), producto del proceso de reforma de la
función supervisora al que se ha hecho referencia. De este modo, la
estructura del presente informe se singulariza respecto de los otros
estudios de caso, toda vez que reporta más un proceso de cambio, que
una situación relativamente estable.
Lo que tiene el lector en sus manos es una primera aproximación a
la supervisión escolar en Aguascalientes, resultado de la intersección de
dos proyectos que confluyen en su intencionalidad: buscar y validar
estrategias innovadoras de mejora de la calidad de la educación básica
centradas en una función intermedia, extraescolar y tradicionalmente
excluida de una participación activa en la reforma de los procesos de
enseñanza, al menos en el caso mexicano. El énfasis de este documento
está colocado en la supervisión de educación primaria5.
En el presente informe se describen las características de los servicios
de supervisión y apoyo en Aguascalientes, centrando la exposición en
los elementos específicos de la reforma de la supervisión. Se recupera
el sentido de la reforma, la redefinición de las funciones de los
supervisores y su relación con otros apoyos pedagógicos a las escuelas.
Se abordan también algunos datos cuantitativos de los supervisores de
educación primaria, las condiciones materiales de trabajo y las
condiciones financieras y presupuestales. Finalmente, se plantean una
serie de reflexiones que buscan construir ejes de análisis en torno a la
supervisión escolar como función y como puesto y de las posibilidades
de reforma del sistema educativo desde aquélla, bajo un principio: el de
innovar a partir de la tradición.
5. El informe más amplio de la investigación de la cual forma parte este documentohará también referencia a la supervisión en preescolar, secundaria, educación físicay educación especial.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
70
El presente documento está elaborado sobre la base de investigación
documental de naturaleza histórica, de información derivada de
entrevistas a supervisores, información estadística, así como de los
informes de labores entre 1992 y 19986 del Instituto de Educación de
Aguascalientes. También se recuperan documentos escritos, reflexiones
y análisis elaborados en distintos momentos del proceso de reforma de
la supervisión escolar.
Los autores de este trabajo nos consideramos investigadores
profesionales de la educación. Sin que venga al caso contar la historia
de nuestra formación, si es importante mencionar que hemos tenido la
oportunidad de trabajar en los ministerios de educación de nuestros
respectivos estados, Aguascalientes y Guanajuato. Esta nueva condición
de investigador-funcionario, es la plataforma desde la cual nos ha sido
posible realizar el documento. Mantener una distancia crítica con los
procesos de reforma en los cuáles hemos sido actores significativos, no
nos ha sido fácil, por lo que esperamos la tolerancia de los lectores y
agradeceremos las observaciones para su mejoramiento.
6. Es necesario subrayar que el presente documento fue elaborado en 1998 y 1999. Laversión ha sido preparada para su publicación en el año 2001.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
71
2. El sistema educativo del estado de Aguascalientes
Después de la fundación de la Secretaría de Educación Pública en
1921 por José Vasconcelos y hasta 1940, los estados de la República
cedieron la totalidad o parte de sus sistemas educativos al gobierno
federal. El estado de Aguascalientes fue de los primeros, por ello de 1940
a 1992, la entidad no prestó directamente servicios educativos de tipo
básico. Por ello, no acumuló experiencia ni responsabilidad en el manejo
de su sistema educativo. La centralización en la operación del sistema
de educación básica impidió, en cierta medida, que su modernización
se produjera a la par que el desarrollo del estado.
En 1992, el Gobierno Federal decidió descentralizar el sistema
educativo nacional. Esta decisión de política, quedó plasmada en el
Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica
(ANMEB), el cual fue signado por el Gobierno Federal, los gobiernos de
los estados y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación.
El ANMEB estableció tres líneas de política para la transformación, a
la que llamó modernización, del sistema educativo nacional: la
reorganización del sistema educativo a través de la federalización7
(descentralizadora) y de la participación social; la reformulación de
contenidos y materiales educativos y la revaloración de la función social
del maestro.
A partir de ese año, se cimbró el sistema educativo nacional e ingresó
a una nueva etapa de su desarrollo en la cual se definen las relaciones
entre el gobierno federal y los gobiernos estatales sobre nuevas bases.
Con no pocas dificultades se ha avanzado en este proceso en el cual se
han hecho más evidentes las enormes diferencias entre entidades y en
cada una de ellas entre regiones, municipios, localidades y escuelas.
7. En 1940, a los convenios establecidos entre el Gobierno Federal y los GobiernosEstatales para transferir parte o la totalidad de sus sistemas educativos al primero sedenominó federalización, pero en su sentido centralizador. Cincuenta y dos añosdespués se utiliza el mismo término de federalizar la educación pero en un sentidodescentralizador. Ver los trabajos de Arnaut, A. 1994 y 1993.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
72
En Aguascalientes, la federalización no centralista coincidió con el
inicio del periodo de gobierno local. El nuevo gobierno del estado colocó
a la educación como su primera prioridad. La dinámica del sistema
educativo entre 1992 y 1998 adquirió rasgos muy importantes de
transformación. Podemos afirmar que el estado aprovechó la doble
coyuntura que le proporcionó el Acuerdo y el inicio de un nuevo
gobierno.
En los siguientes cuadros se puede apreciar el incremento en la
cobertura de la educación básica así como el mejoramiento de los
indicadores de retención y en consecuencia de eficiencia.
Cuadro 1. Matrícula por tipo de Educación. Participación en
el total nacional. Ciclo escolar 1997-1998
* No incluye posgrado.
Fuentes: SEP, dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto.IEA, Dirección de Planeación y Evaluación, Departamento de Análisis eInformación.
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AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
73
Cuadro 2. Matrícula de Educación Básica. Crecimiento por
municipio. Ciclos escolares: 1998-1999 / 1992-1993
Fuente : IEA, Informe de Labores 1992-1998, Aguascalientes, pp. 13.
Dato nacional: La federalización educativa, una valoración externa desdela experiencia de los estados. SEP, 2000. pp.327-333
La matrícula en educación básica se incrementó en un 18,6% en elestado, mientras a nivel nacional sólo varió en un siete por ciento. Estose debió, como se verá en los siguientes cuadros, fundamentalmente alhecho de que la secundaria se hizo obligatoria. Fue en los municipios deJesús María y El Llano donde se observó un mayor crecimiento.
La cobertura del sistema de educación básica se advierte comparandola población de 5 a 14 años con la que está inscrita en las escuelas. Deacuerdo con el XI Censo Nacional de Población y Vivienda, 1990, en
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
74
Aguascalientes la población de 5 a 14 años era de 193.129 niños y niñas,y estaban en la escuela básica 172.986, lo que representaba el 89,57%. ElConteo de Población y Vivienda, 1995 informó que la población en losrangos de edad referidos era de 211.763 y asistían a la escuela básica199.094 niños y niñas, lo que representó conseguir una cobertura del94,02%. (Véase en anexo cuadros A, B y C)
Mientras que en educación preescolar se incrementó la matrícula porencima de la media estatal en dos municipios, en otro disminuyó demanera drástica. En tanto que en educación primaria la matrícula aumentóen diez de los once municipios, el decremento se observó sólo en uno.
La información del cuadro C (anexo) muestra con mucha claridad queel crecimiento más notable de la matrícula de la educación básica sepresentó en el nivel de secundaria. Los incrementos se advierten en todoslos municipios, siendo los menores en el municipio de la capital y en elde Pabellón de Arteaga, los cuales ya tenían coberturas amplias.
En suma: la educación primaria, único nivel educativo de carácterobligatorio desde 1917 y hasta 1993 presenta tendencias de estabilizaciónque a su vez tienen que ver con lo que sucede con el comportamientodemográfico. Por otro lado, la educación preescolar incrementó sucobertura sin que ésta signifique aún que la meta de conseguir que todoslos niños y niñas de 5 años cursen al menos un grado de este nivel. Lasrazones son diversas, entre éstas se considera que es necesario revisar lapertinencia del preescolar tanto para los alumnos pero más para suspadres. En definitiva, el nivel de educación secundaria fue el que presentóun mayor crecimiento, esto en gran medida se debe a la obligatoriedadque la reforma del Artículo 3° constitucional estableció en 1993.
Dado que este informe tiene como propósito la supervisión escolar enla educación primaria, se muestra en el siguiente cuadro la evolución dela eficiencia terminal de este nivel educativo por considerar que aquellarepresenta uno de los indicadores más importantes de la eficiencia de unsistema educativo.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
75
Cuadro 3. Eficiencia terminal por municipio en primaria.
Generaciones 1986-1992 y 1992-1998
Fuente: IEA, Informe de Labores 1992-1998, Aguascalientes, pp. 23.
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
76
Si bien se observa un mejoramiento de la eficiencia terminal de la
educación primaria en las dos generaciones que se muestran en el cuadro
anterior, el hecho es que sigue presentándose la mayor deserción en el
tránsito de primero a segundo grado de primaria y con importantes
diferencias entre municipios, localidades y escuelas.
Con la muestra de información expuesta en los cuadros anteriores,
se puede afirmar que el sistema de educación básica en Aguascalientes
no puede ser comprendido al margen de la definición e instrumentación
de políticas y programas educativos entre 1992 y 19988.
No obstante el impulso que supuso la federalización no centralista
del sistema educativo nacional en México, este es un proceso inacabado,
aún inmaduro, que se encuentra inmerso en la más variada gama de
contradicciones políticas, de dificultades burocráticas administrativas y
financieras, así como de exigencias pedagógicas ante una reforma
curricular de gran envergadura, tanto por los contenidos como por el
enfoque pedagógico.
Dicha situación afecta directamente la dirección y operación de la
educación básica y la de formación inicial de docentes así como la que
se refiere a la formación permanente del profesorado, que después de
1992 son responsabilidad de los gobiernos estatales.
Además, la gestión de los sistemas educativos estatales exige una
mayor congruencia y consistencia de actuación entre la parte del sistema
educativo conocida como las oficinas centrales con las estructuras
intermedias, como es la supervisión escolar y con los centros escolares.
8. Si bien la nueva gestión de gobierno 1998-2004 le imprimirá su propio sello, lasinnovaciones en materia de supervisión escolar, de dirección escolar, de actualizaciónde maestros en servicio, de evaluación de aprendizajes externa a la escuela, deintroducción de nuevas tecnologías en las escuelas tenderán a permanecer.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
77
3. La supervisión escolar en la fase desconcentrada de la Secretaríade Educación Pública. El entorno inicial de la reforma
Aguascalientes se consolidó a partir de 1857, como uno de los
estados de la república federal reconocidos por la constitución general
publicada ese mismo año. En la década de 1860 los Poderes Ejecutivo y
Legislativo asumen la facultad de dirigir, inspeccionar y controlar la
instrucción pública dirigida a la población infantil, e impartida por las
escuelas de primeras letras sostenidas por el gobierno y los particulares9.
A partir de ese periodo se pueden distinguir al menos cuatro etapas
en el desarrollo de la educación pública en el estado de Aguascalientes,
delimitadas por procesos de carácter político institucional que conllevan
momentos clave en la configuración de las estructuras de supervisión
escolar.
1. La centralización por el gobierno local, 1857-1923
2. La federalización centralista, 1923-1978
• Primera fase: La convivencia de servicios estatales y servicios
federales, 1923-1940
• Segunda fase: La transferencia de los servicios locales a la
administración federal, 1940-1978
3. La desconcentración del aparato central federal, 1978-1992
4. La federalización descentralizadora, 1992- hasta el presente.
No se puede hacer aquí un análisis histórico detallado de cada etapa.
Se señalaran los rasgos clave de cada una de ellas, para observar en
perspectiva de largo plazo la reforma de la supervisión escolar. Se
detallará un poco el análisis de la tercera etapa, para situar los procesos
de reforma que suceden en la cuarta, tema central de este documento.
En la primera etapa la inspección y vigilancia de las escuelas era
responsabilidad de los ayuntamientos. Se realizaba por medio del Regidor
de Instrucción Pública y las Juntas de Vigilancia. El gobierno estatal
9. Sección fundamentalmente apoyada en las siguientes fuentes: Gómez Serrano, J.(1988) y Camacho Sandoval, S.; Padilla Rangel, Y. (1998).
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
78
solicitaba informes a los ayuntamientos y llegó a establecer una Junta
de Vigilancia y un Inspector General, para todo el estado.
En la segunda etapa, primera fase, el gobierno del estado concentró
las facultades relativas a la inspección de las escuelas, restringiendo
parcialmente las facultades a los ayuntamientos. Para ello estableció un
cuerpo de inspectores generales, que vigilaban el funcionamiento de las
escuelas primarias en todo el estado. Al mismo tiempo, el gobierno
federal estableció escuelas primarias en el estado y estableció un sistema
centralizado de control del funcionamiento de los establecimientos y del
trabajo de los maestros federales.
En la segunda etapa, segunda fase, el gobierno del estado transfirió
al gobierno federal la dirección, regulación e inspección de sus escuelas.
De esta manera, el gobierno federal unificó el conjunto de procesos
administrativos, escolares y laborales. En ese aspecto, los sistemas de
inspección y supervisión de las escuelas primarias, se organizaron de
acuerdo con los lineamientos del gobierno central. Se establecieron las
zonas escolares y las formas clásicas de trabajo de la supervisión, en las
que predominó la figura individuada del supervisor.
En esta fase el trabajo del supervisor fue fundamental para soportar
el acelerado proceso de expansión de la cobertura del sistema educativo,
especialmente del nivel de educación primaria. Su papel se fue centrando
cada vez más en el control administrativo del trabajo de las escuelas y
en el control político laboral del magisterio.
En la tercera etapa iniciaron los procesos de desconcentración de la
Secretaría de Educación Pública. Los efectos de la centralización y sus
repercusiones en el trabajo escolar, centrado en la cobertura y no en el
aprendizaje, llevaron a un agotamiento del modelo de crecimiento del
sistema educativo sostenido por el gobierno federal. A partir de la década
de 1970 se planteó la necesidad de un modelo descentralizado de gestión
del crecimiento y la mejora de la calidad de los servicios escolares.
En el año de 1973 inició el proceso de desconcentración de las
estructuras administrativas de la SEP, con el establecimiento de nueve
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
79
delegaciones regionales y 30 oficinas locales (subsedes) en las capitales
de los estados. Al mismo tiempo se implementó una reforma de los
planes y programas de estudio en la educación primaria y una renovación
completa de los contenidos, de los materiales y de los métodos de
enseñanza.
Los inspectores fueron responsables de conducir la implantación de
tal reforma y de vigilar su aplicación. Una de las estrategias más utilizadas
para la capacitación de los maestros en los contenidos de la reforma fue
la de “capacitación en cascada”. Esto significa que la oficina federal que
diseña la reforma capacita a funcionarios de la delegación estatal, éstos
a su vez a los inspectores. Los inspectores capacitan a los directores y
algunos maestros. Los directores al total de los profesores. Luego el
supervisor debía remitir informes sobre la aplicación de la reforma.
Hacia 1978 se creó la Delegación General de la SEP en el estado de
Aguascalientes, misma que integró 17 dependencias de la SEP en el
Estado, bajo un mando unificado. Entre ellas se encontraba la Dirección
Federal de Educación Primaria, la de Educación Preescolar, la de
Educación Secundaria, entre otras. Esto implicó que junto con la
inspección y las zonas escolares de educación primaria, se establecieran
las supervisiones y zonas escolares de educación preescolar y secundaria
y, de ésta última por cada una de sus modalidades (general, técnica y
telesecundaria).
Lo anterior significó que en el estado coexistirían estructuras de
supervisión paralelas por cada nivel educativo (en términos tanto
estructurales como funcionales), pero yuxtapuestas en su referente
territorial. Es decir, que el total de escuelas de una localidad eran
supervisadas por inspectores de cada uno de los niveles educativos, sin
que establecieran relaciones o vínculos que permitieran la concatenación
de cada uno de ellos. Ello dio lugar a un complejo entramado de
jurisdicciones territoriales del conjunto de supervisiones superpuestas
sobre un mismo espacio territorial. Éste no siempre coincidía con las
demarcaciones municipales. Dentro de un municipio existían una o más
zonas escolares de primaria, por ser el nivel más expandido; pero a la
vez, las supervisiones de preescolar o secundaria abarcaban con
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
80
frecuencia a más de un municipio. Esta situación prevalecerá y se hará
más compleja hasta el inicio de la década de 1990.
El proceso de desconcentración tuvo un efecto muy importante en
materia de supervisión. Consolidó la subordinación de los inspectores
de educación primaria, que anteriormente reportaban a un inspector
regional, al Director Federal de Educación Primaria en el Estado. Ello
significó la articulación de las distintas funciones del proceso
administrativo en una sola entidad con la suficiente autoridad a nivel
local: la dirección técnica, la administración de personal, el control
escolar, y la supervisión, bajo la responsabilidad de una sola oficina.
Con este cambio en la adscripción organizacional, en las líneas de
mando y en los f lujos de información en el que participan los
inspectores, se funda la estructura orgánica fundamental de la
supervisión escolar que operará en los siguientes años, sin que se vean
afectadas las funciones operativas, administrativas, laborales o sindicales
en las que participa el puesto de inspector. Se acortaron los tramos de
control reales sobre la supervisión de parte de la administración
educativa desconcentrada y no se vio modificada en lo sustancial la
relación entre los inspectores y las escuelas.
En 1984 se estableció la Unidad de Servicios Educativos a Descentra-
lizar (USED), con niveles importantes de coordinación con el Ejecutivo
del Gobierno estatal, como parte del proceso de descentralización de la
SEP. Esta nueva forma de organización de la administración buscó hacer
más eficientes los procesos de control de la operación de los servicios
educativos escolares: sistemas de contratación de personal, elaboración
y pago de nóminas, asignación de plazas y control de vacantes, control
de la distribución de materiales educativos (mobiliario, equipo, libros de
texto), certificación y control de registro escolar, construcción y
mantenimiento de edificios escolares; el desarrollo de sistemas de
información estadística y planeación de la nueva oferta escolar. Así como
la implantación de los Proyectos Estratégicos que la SEP implantó para
desarrollar el Programa “Educación para Todos”.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
81
Con el establecimiento de la USED se dio el proceso gradual de
articulación de la Dirección Federal de Educación Primaria al resto de
la estructura desconcentrada de la SEP en el Estado. Esto es, tanto el
director federal como los inspectores en los hechos se vieron subordi-
nados a la autoridad local representada por el Director General de la
USED10. Por vez primera, luego del convenio de 1940 se vieron integrados
las estructuras de autoridad y control administrativo de los servicios de
apoyo a las escuelas y al magisterio con el control directo de la
supervisión escolar.
Organigrama 1.
10. La “Jefatura de Sector” agrupa a varias zonas escolares y sus supervisores de cadauno de los niveles educativos, bajo el mando de Jefe de sector. En el Estado deAguascalientes se establecieron algunas de ellas, pero, por su evolución posterior,todo parece indicar que se trata de un eslabón simple en una elaborada cadena demando con tramos de control muy cortos.
SEP
Direcciones Generales de Educación Primariay de servicios descentralizados
Dirección General de la USED enel Estados
Subdirección General de EducaciónPrimaria
Supervisores de Zona Escolar
Escuelas
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
82
En 1986, la USED dejó de funcionar al establecerse los Servicios
Coordinados de Educación Pública en el Estado (SCEP), como una etapa
muy avanzada del proceso desconcentrador. En esta nueva etapa, la
estructura de la supervisión escolar queda definida en un nuevo marco
institucional.
La SEP inició, en ese contexto, con un proceso inédito de definición
de las funciones genéricas y específicas de la supervisión escolar, con
sus consecuentes manuales de procesos y procedimientos administra-
tivos, que precisaron y delimitaron las tareas de la supervisión escolar.
A partir de 1986 se puso en marcha el proyecto estratégico 05,
“Fortalecimiento de la capacidad técnico administrativa de los directivos
escolares”. Al amparo del cual se diseñó y se estableció como documento
administrativo el “Manual del Supervisor de Zona de Educación
Primaria”. Mismo que no ha sido reemplazado por otro, que lo revise y
actualice. Sigue siendo un punto de referencia en la actualidad.
En este documento se precisó que “el supervisor de educación
primaria es el responsable de administrar la prestación del servicio
educativo en los establecimientos escolares de este tipo conforme a las
normas y lineamientos establecidos al respecto por la Secretaría de
Educación Pública, por tanto, dichos lineamientos y normas (establecidos
en el manual) los debe observar para orientar su aplicación”11.
El citado manual precisó institucionalmente los marcos de la acción
del supervisor, a partir de definiciones fundamentales respecto al
concepto que la administración tiene de la tarea de la supervisión.
Definió y delimitó el concepto de supervisión, así como el concepto de
la función. Lo más relevante, a nuestro juicio, es el reconocimiento de
la función supervisora como una instancia de intermediación entre los
dictados de la administración central y lo que debe suceder en cada una
de las escuelas. La documentación oficial enfatizó la dimensión técnica,
administrativa y pedagógica del quehacer de la supervisión.
11. Manual del Supervisor de zona escolar, con base en documentos oficiales de la SEP1987-1988. El recuadro es para resaltar la cita.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
83
Concepto de supervisión: “La supervisión escolar es una
función que consiste en orientar, promover, organizar y estimular
la participación de la comunidad educativa, como elementos de
cambio social, en la consecución de los objetivos del Sistema
Educativo Nacional.”
“El supervisor de zona en el nivel constituye el vínculo de unión,
comunicación y enlace entre la Jefatura de Sector y los planteles,
ya que se encarga de la transmisión de los lineamientos normativos
y verifica su cumplimiento y nivel de funcionalidad a fin de
orientar, asesorar y evaluar en forma permanente al personal
directivo y docente, contribuyendo a la optimización del servicio
educativo.”
“La supervisión de zona constituye el enlace para asesorar, orientar
y coordinar las funciones y actividades entre las áreas normativas
y los planteles escolares, a fin de verificar y controlar el
funcionamiento integral del servicio en este nivel educativo.”
Función de supervisión: “Función General: Promover y asesorar
el desarrollo de la tarea educativa en los planteles a su cargo,
detectar deficiencias en la operación del servicio educativo y las
necesidades de capacitación y aplicar las medidas que procedan
para garantizar un alto nivel de calidad en el servicio que se
presta.”
Acciones esenciales de la supervisión:
• Enlace (canal de comunicación entre jefe de sector y directivos
de planteles de la zona, para facilitar toma de decisiones)
• Promoción (fomenta acciones del plantel y otras instituciones)
• Orientación (provee criterios orientadores de las funciones
asignadas a los planteles)
• Asesoría (orientaciones técnico-pedagógicas para mejora de la
práctica docente y el desarrollo del servicio educativo; provee
opciones de solución de problemas del plantel, verificación y
evaluación).
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
84
Asimismo, el manual del supervisor referido estableció las funciones
generales asignadas a la supervisión de zona escolar: planeación técnico-
pedagógica, control escolar, extensión educativa, organización escolar,
administración de personal, administración de recursos financieros,
administración de recursos materiales. Éstas se desglosan en un
sinnúmero de funciones específicas del puesto. Funciones específicas que
a su vez se describen en actividades concretas que se han de realizar a
lo largo del ciclo escolar. El manual incluso hacía una “sugerencia” de
actividades para el supervisor.
Por otra parte, el manual define políticas y procedimientos en materia
de visita de las escuelas (número y naturaleza de visitas), al mismo tiempo
que provee un conjunto de formatos para requisitar en el proceso de
realización de las visitas: plan de visitas diagnósticas y su reporte;
elaboración del plan anual de trabajo del supervisor (basado en la
primera visita); visitas de carácter formativo y reporte; plan de reunión
de carácter técnico-pedagógico con el consejo técnico consultivo y sus
actas; plan de visitas de evaluación y su reporte. En todos los casos se
establece un formato de actas de visitas.
Entre 1986 y 1987 se desarrolló el Programa de Capacitación para
Supervisores, por medio del cual se difundió el manual y se buscó poner
en práctica sus lineamientos. Al día de hoy, mucho del lenguaje provisto
por el manual es utilizado por la mayor parte de los supervisores que
desde entonces están en funciones. Tal capacitación se orientó a los
supervisores en servicio, quienes anteriormente no habían recibido
formación alguna para desempeñarse en el puesto. Pero, adicionalmente,
fue la última capacitación que se ofreció hasta 1992, cuando los servicios
educativos federales fueron transferidos al gobierno del estado.
El proceso de desconcentración de la SEP, desde la creación de la
Delegación General en 1978 hasta la consolidación de los Servicios
Coordinados de Educación Pública en el Estado en 1986, estableció en
Aguascalientes una organización integrada de las estructuras de dirección
técnica y administrativa de la educación primaria, vinculada con el
desarrollo de los servicios educativos de otros tipos (preescolar,
secundaria, secundaria técnica). Con el desarrollo de funciones nuevas
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
85
como la planeación educativa, la recolección y análisis de la estadística
escolar a nivel local, y, por supuesto, con la articulación de la supervisión
escolar a las funciones de la dirección de educación primaria. Este
proceso seguirá vigente hasta 1992.
Organigrama 2.
SEP
Subsecretaría de Educación Básica
Dirección General de los Servicios Coordinadosde Educación Pública en el Estado
Dirección de Educación Básica
Departamento de Educación Primaria
Jefatura de Sector
Supervisor de Zona
Director de Escuela
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
86
Como parte de la integración institucional de la administración
educativa en el estado, la función y el puesto de supervisor se definió
como nunca antes, a través del manual de funciones y de procedimientos,
en el que no sólo se consideraron las funciones relativas al control del
personal docente, a la vigilancia de la prestación del servicio, a las
condiciones de trabajo de las escuelas y sus recursos materiales o
educativos; si no que también se enfatiza, de manera clara y contundente,
como se ha descrito antes, la función técnico-pedagógica que debe
cumplir el supervisor, en relación con procesos de mejora de la calidad
de la educación primaria, como la asesoría técnica y la capacitación de
los docentes.
Sin embargo, por una parte, este proceso de definición del puesto y
la función no atendió específicamente a la construcción histórica del
puesto (sucedida entre 1940 y 1978), en el que el supervisor individual
jugó y juega roles más allá de los oficialmente asignados relativos al
proceso educativo. Roles relacionados con el control político sindical de
los docentes y directivos, importantísimos para sostener una “paz” o una
“tranquilidad” laboral, que asegure la prestación del servicio escolar de
manera ininterrumpida, aun cuando las decisiones afecten de manera
negativa a la enseñanza.
Y por otra parte, la concentración de las oficinas administrativas en
una sola dependencia jerárquicamente superior a la supervisión hizo
posible que el puesto y la función se concentrara de manera primordial
en atender las demandas administrativo burocráticas que cada oficina le
hacia a las escuelas primarias. La supervisión fue el principal medio de
transmisión de órdenes y requerimientos de información a las escuelas
de toda índole: plantillas de personal, inventarios de muebles escolares;
diagnósticos de planta física de las escuelas; requerimientos materiales;
estadística escolar; informes de matrícula, pruebas y acreditación escolar;
requerimientos de personal; incidencias de personal; concursos de
aprovechamiento; programas de instituciones de otros sectores (v.g.
salud) entre muchas otras.
El supervisor, en consecuencia, orientó su acción a promover o
conservar la estabilidad político-sindical-laboral de los profesores adscritos
a la zona escolar, a la gestión de recursos para las escuelas a su cargo
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
87
(personal, materiales e inmuebles) y a cumplir los ordenamientos
administrativo-burocráticos de las oficinas centrales ubicadas en el estado:
requerimientos de información y control de la operación de programas y
proyectos diseñados por la administración central federal (como los
proyectos estratégicos y la presunta reforma curricular que buscaba
implantar el “Nuevo Modelo Educativo”, los “Perfiles de Desempeño”, en
1991, o la “Prueba Operativa” en 1992). Adicionalmente, todo el proceso
de conformación y consolidación de la administración educativa en el
estado no modificó el carácter individuado del puesto de supervisor y éste
siguió laborando de manera aislada respecto de otros supervisores del
mismo nivel y más aún respecto a los de otros niveles educativos12.
En algún grado, la multidimensionalidad del quehacer del supervisor
siguió intacta aun cuando el proceso de la SEP buscaba orientar la
función hacia la promoción de la calidad de la enseñanza o en la mejora
de los aprendizajes escolares de los alumnos. Siguió vigente el proceso
de generación de micropolíticas por parte del supervisor, en materia
laboral, en materia de evaluación, acreditación y control escolar, en
materia de implantación del currículum.
Adicionalmente, la actuación de los supervisores estaba enmarcada en
una grave escasez de recursos (oficina, materiales, transporte, viáticos,
equipo de oficina, personal de apoyo) que les permitiera realizar sus
funciones a plenitud, a lo que hay que agregar el perfil real de los
supervisores quienes son profesores que por méritos escalafonarios o de
otro tipo13 acceden al puesto de supervisor.
12. Cabe señalar que, por efecto de la expansión cuantitativa de los servicios de educaciónprimaria en el estado, de 5 zonas escolares de educación primaria que existían en1940, para 1990 se habían multiplicado por 10. Es decir, antes de la federalizacióneducativa de 1992, en el estado de Aguascalientes estaban en funciones al menos 50inspectores-supervisores de educación primaria, a cargo de otras tantas zonasescolares. En promedio, cada supervisor atendía 12 escuelas, que podían ser públicasy particulares.
13. En el caso de México, el acceso a la supervisión como puesto se ha convertido desdehace muchos años en una especie de “jubilación en servicio”, a decir del profesorRodolfo Rivera, supervisor de educación primaria y ex Subsecretario de Operaciónen el estado de Sonora. Así la supervisión es vista como un puesto a que sólo unoscuantos pueden acceder. Los criterios de acceso no son claros y generalmente estánligados a las “preferencias de las autoridades sindicales en turno”. Actualmente sebusca que al menos se respeten los criterios establecidos en el Reglamento deEscalafón.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
88
Además de la supervisión escolar, con el crecimiento y la complejiza-
ción de la organización del aparato administrativo del sistema educativo
tanto estatal como nacional, surgió la figura de los grupos técnicos cuya
función fue proporcionar apoyo pedagógico las escuelas14.
Los grupos técnicos se instituyeron a finales de los años setenta,
cuando la planeación ingresó formalmente a la administración de los
ministerios. De la planeación del sector educativo se derivan programas
y proyectos, los cuales para su funcionamiento requieren de maestros,
éstos integran equipos de trabajo que se denominan grupos técnicos15.
Por ejemplo en el sexenio 1982-1988, en el marco del programa
“Educación para Todos” con un proyecto estratégico se le dio mucho
impulso a la lectura, se crearon bibliotecas estatales y municipales y
además se diseñó e instrumentó un programa denominado Rincones de
lectura, el cual consistía en la producción editorial de libros para niños
de primaria y en la formación de maestros para su utilización en el aula,
para ello requirió de grupos técnicos en los estados que llevaran a cabo
las acciones de este programa de origen federal. En la práctica es de los
programas que subsisten hasta la actualidad, con poco personal cuya
tarea es distribuir los libros del Rincón.
Otro programa que data del mismo periodo fue uno que consistió en
instalar computadoras en las escuelas primarias, se denominó Computa-
ción en la Educación Básica (COEBA). Este fue uno de los programas que
contó con equipos amplios en los estados, no tuvo el impacto esperado
ya que el avance en estas tecnologías hizo que los equipos adquiridos
quedaran obsoletos de manera muy rápida. Sin embargo, los grupos
técnicos derivados de este programa sobreviven sin tener una función y
tareas específicas.
14. Las mesas técnicas tienen su origen ligado a la organización interna de las oficinasde gobierno; representan una organización funcional y política para realizar las tareas,en este caso del nivel de educación primaria.
15. El surgimiento de programas y proyectos de mayor o menor envergadura, fue creandoen los sistemas educativos estatales una cantidad de grupos técnicos que sobrevivíande una administración a otra. Estos grupos se integran con lo que se denominamaestros comisionados, los cuales son docentes frente a grupo y por alguna razónson seleccionados para conformar un grupo o una mesa técnica.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
89
Con lo anterior se quiere ilustrar que en la práctica, las escuelas y
los maestros no cuentan con apoyos sistemáticos para realizar su tarea
educadora, estos en todo caso son esporádicos y los que llegan a tener
un grado de sistematización mayor tienen una cobertura limitada de
escuelas atendidas.
4. Los servicios de supervisión y apoyo en la región Aguascalientes, a partir de 1993. La reforma de la supervisión escolar en el marcode la federalización
En este apartado se analiza la cuarta etapa, o la federalización
descentralizadora, de mayo de 1992-hasta el presente, de acuerdo con
la periodización indicada al inicio del apartado anterior.
A la desconcentración de la administración central federal, siguió otra,
de federalización descentralizadora. A partir de 1992 con la firma del
Acuerdo Nacional de Modernización de la Educación Básica y Normal
(ANMEB) el gobierno federal transfirió al gobierno del estado la
administración y recursos destinados a la educación básica (preescolar,
primaria, secundaria) y lo relacionado con la formación de maestros, por
lo que se dio cauce a la reorganización del sistema educativo.
En el marco del ANMEB se estipuló una reforma curricular de gran
envergadura para la educación básica, así como el establecimiento de
varios programas para el reconocimiento social y profesionalización del
magisterio en servicio, como el denominado “Carrera Magisterial”16.
16. Carrera Magisterial es un Programa Federal que instituye un sistema llamado deescalafón horizontal, cuyo propósito original fue el de promover a los docentes frentea grupo, es decir, aquéllos que realizan la función de enseñanza directa, sin necesidadde que asciendan a puestos de director o supervisor, simplemente por desempeñoprofesional. Su operación es responsabilidad de una Comisión Nacional Mixta deCarrera Magisterial, es decir integrada por funcionarios de la SEP y del SindicatoNacional de Trabajadores de la Educación. A escaso un año del inicio de este programa(1993) y seguramente por presiones de la organización sindical, a la vertientedenominada “primera vertiente, de docentes frente a grupo” se añadieron dos más,“segunda vertiente, de directivos y supervisores escolares” y “tercera vertiente, deapoyos técnico-pedagógicos”. Como sistema de evaluación del desempeñoprofesional está organizado en variados y complejos elementos. (Véase lanormatividad federal de Carrera Magisterial, 1993, 1995 y 1998).
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
90
En el estado de Aguascalientes fue creado el Instituto de Educación
de Aguascalientes (IEA), como órgano descentralizado del gobierno
local17, para recibir los servicios, personal y recursos que transfería del
gobierno federal, y que hasta ese momento administraba la oficina de
los Servicios Coordinados de Educación Pública en el Estado (SCEP).
El IEA realizó diagnósticos de la situación de la educación básica y
normal con el apoyo de la Universidad Autónoma de Aguascalientes
(UAA), que permitieron fundamentar la política educativa local. Tal
política estableció los lineamientos de una reforma para articular un
sistema educativo estatal, orientado hacia la calidad de la enseñanza.
La reforma impulsada reconoció y asumió como núcleo estratégico
la reforma de la supervisión escolar. En el Programa Estatal de Educación
1993-1998 se planteó la “rezonificación” de las zonas escolares,
integrando los niveles de preescolar, primaria y secundaria en lo que
posteriormente se llamarían Zonas de Educación Básica (ZEB). Para ello,
en 1993 se diseñó e inició el Programa para la Modernización de la
Función Supervisora en el Estado de Aguascalientes (PMFS)18.
A partir del PMFS “se modificaron las zonas escolares y se estructu-
raron los equipos de supervisión, con el fin de convertir el trabajo de
inspectores y supervisores en una actividad de apoyo a las escuelas. En
enero de 1993 se comenzó a desarrollar una alternativa para renovar el
ejercicio de la función supervisora, procurando que en vez de continuar
con la disyuntiva entre las funciones técnico pedagógicas o las técnico
administrativas, se trabajara en la conjunción de ambas en una función
centrada en la gestión pedagógica y la planeación estratégica del sistema
educativo. Un aspecto fundamental fue que los supervisores de
preescolar, primaria y secundaria trabajaran en equipo de acuerdo a una
organización territorial coincidente con los municipios, y que se llamó
Zonas de Educación Básica (ZEB), bajo la dirección de un coordinador”19.
17. La diferencia entre desconcentrar y descentralizar se encuentra en la figura jurídicade la institución que recibe los servicios educativos. Un organismo descentralizadotiene patrimonio y recursos propios y una autonomía mayor frente a los organismoscentralizados al ejecutivo estatal.
18. IEA/Consejo Estatal Técnico de la Educación. 1993a.
19. Ibid.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
91
Lo anterior implicó el impulso a un proceso de innovación de largoplazo que trastocó varios de los constitutivos históricos de la inspección-supervisión escolar. En primer lugar, enfrentó el carácter individuado dela función, al construir equipos de trabajo que se organizaran yfuncionaran sobre bases colegiadas. En segundo lugar, buscó articularterritorialmente las distintas zonas escolares al redefinirlas tomando comocriterio las demarcaciones territoriales de los municipios20 . En tercerlugar, buscó articular los procesos de los tres niveles de la educaciónbásica. En cuarto lugar, pretendió conciliar lo administrativo con lopedagógico, a partir de un proceso de diagnóstico, evaluación yplaneación que centrara la mirada y la acción de los supervisores en las
necesidades y procesos de la “escuela singular”21.
a. El Programa de Educación de Aguascalientes: 1992-1998
El proceso de federalización no centralista de la educación asumidopor el ANMEB coincidió en Aguascalientes con el inicio de una nuevagestión del gobierno estatal, el cual se planteó como una prioridad laatención a la educación básica. Este interés se puede explicar por laconfluencia de varios factores: nueva voluntad política del gobierno;capacidades técnicas locales, es decir, profesionales de la educaciónexpertos en investigación y desarrollo, formados en las UniversidadAutónoma de Aguascalientes en los últimos 18 años y con vínculos tantocon la comunidad educativa nacional como internacional; conocimientoacerca de la realidad del sistema educativo; competencias de la autoridadeducativa para la concertación; condiciones geográficas favorables de
tamaño y acceso fácil y características culturales propicias a la innovación22.
20. Excepto en el municipio de la capital que concentra a más del 70% de la población, lademarcación territorial se realizó con criterios como los de “barrio”. De esta manerase crearon en este municipio 12 zonas de educación básica y las otras 10 correspondena cada uno de los municipios restantes.
21. El concepto de escuela singular busca reflejar el conocimiento producido por lainvestigación educativa reciente, en el sentido de que no existe la escuela típica. Lasingularidad de cada institución se define por sus orígenes, su historia, sus formasde operar, los estilos de relación entre los distintos actores, alumnos, maestros ypadres de familia, por el contexto social y económico en el que se encuentra situada,por las personas que hacen comunidad escolar y otros rasgos que le son propios acada escuela.
22. Esta parte está elaborada a partir de varios documentos: Márquez Rodríguez, M.;Zorrila Fierro, M. (1996) ; Márquez Rodríguez, M.; Zorrilla Fierro, M. (1997) ; ZorrillaFierro, M. (1997) ; Zorrilla Fierro, M. (1998) ; Zorrilla Fierro, M. (1999).
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
92
En 1992, para el gobierno estatal fue imperiosa la necesidad de
conocer las condiciones en que el gobierno federal entregaba el sistema
de educación básica del estado. Con esta finalidad se realizó un primer
diagnóstico de indicadores de eficiencia y de equidad23, del que destacan
tres conclusiones: a) a nivel nacional el estado se encontraba entre el 9º
y 15º lugar (de un total de 32 posibles) en relación a los distintos
indicadores considerados; b) la eficiencia de la educación básica de
Aguascalientes, se había mantenido estable en los últimos 20 años y c)
al interior del estado, la situación educativa no era homogénea y se
observaban diferencias significativas entre niveles educativos, localidades,
municipios, zonas rural y urbana y escuelas con distinto tipo de
sostenimiento24.
Sobre esta base, se identificaron varios desafíos de la política
educativa del estado de Aguascalientes: articular los tres niveles de la
educación básica; ofrecer una educación básica de calidad, es decir,
garantizar la cobertura y el acceso a la escuela, asegurar la permanencia
en ella, promover aprendizajes relevantes para la vida presente y futura
de los educandos y cuidar que cada alumno egrese con oportunidad de
cada nivel educativo; diseñar estrategias multidimensionales a la solución
de los problemas; identificar las singularidades de cada escuela bajo la
convicción de que la calidad se gesta en cada plantel escolar e incorporar
a los maestros, directores y supervisores en la formulación de las
soluciones.
El trabajo de reorganización institucional del sistema educativo, ahora
federalizado, se puso en marcha, como ya se ha mencionado, desde la
supervisión escolar. La decisión de iniciar un proceso de reforma de
largo aliento para la educación básica, desde la instancia de la supervisión
escolar, obedeció a dos razones principales, una de carácter institucional
y otra de tipo profesional.
En el primer caso, se partió del reconocimiento de que la supervisión,
en tanto instancia organizativa, se encuentra ubicada en una posición
23. IEA/Consejo Estatal Técnico de la Educación. 1993b.
24. IEA-CETE, 1993b.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
93
estratégica, entre la administración central y la escuela singular y ello
constituye potencialmente una opción para establecer una comunicación
más eficiente al interior del sistema educativo.
En el segundo caso, en la situación prevaleciente en México, el sector
de maestros que ocupan cargos de director y supervisor escolar no había
sido capacitado de manera específica en las reformas educativas de este
siglo, salvo en el caso de la difusión del manual del supervisor, hacia 1987.
Había sido considerado, eso sí, como una instancia de multiplicación de
diversos programas de actualización de maestros en el contexto de las
sucesivas reformas curriculares, pero supervisores y directores carecían
de programas formativos específicos, de capacitación y actualización,
para el desarrollo de su función.
Además, como ya se ha dicho, el Acuerdo Nacional para la Moderniza-
ción de la Educación Básica y Normal abrió la posibilidad de reorganizar
también los sistemas educativos en las entidades con el fin de
proporcionarle una racionalidad a la gestión institucional para la
prestación del servicio educativo. Estos elementos fueron valorados por
la autoridad educativa estatal quien tomó la decisión de reorganizar la
educación básica a partir de la supervisión escolar.
Al iniciarse las actividades del Programa Estatal de Educación 1992-
1998 en lo referente a la renovación de la supervisión escolar se
plantearon dos conjuntos de objetivos25:
Para el propio sistema de supervisión:
• recuperar el sentido académico de la función supervisora y replantear
su papel como un elemento fundamental para el logro de la calidad
de la educación básica;
• dinamizar la planta de personal dedicada al ejercicio de la función
supervisora.
25. Programa de Modernización de la Función Supervisora, op. cit.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
94
Para el sistema de educación básica:
• impulsar a la supervisión escolar como una instancia de apoyo a la
toma de decisiones y a la ejecución de programas educativos;
• contar con un medio más eficaz para el apoyo y control de la
operación del sistema de educación básica;
• favorecer la articulación de la educación básica.
Para diseñar y operar un programa de redefinición de la supervisión
y de (trans)formación de las y los supervisores, se partió de una
combinación de conocimientos, intuiciones e ideales, de las personas que
se hicieron cargo de impulsar e instrumentar la reforma de la supervisión
escolar26.
b. El punto de partida y la supervisión deseada
En México, como se ha mencionado en apartados previos, la
supervisión escolar se ha asociado a un puesto escalafonario, es decir,
se accede a éste por acumulación de puntos, en los cuáles la antigüedad
juega un papel definitorio27. Esta realidad significa que no necesariamente
acceden al puesto, aquellos profesionales de la educación con
competencias para desempeñar exitosa y responsablemente la función.
Un efecto perverso de este mecanismo es el hecho de que frecuente-
mente la supervisión es percibida por los mismos supervisores (o
quienes desean acceder a ella), como una vía para gozar de una jubilación
con salario completo. Esta visión es alentada además por la inexistencia
de mecanismos institucionales para evaluar el desempeño.
26. El equipo coordinador del Programa de Modernización de la Función Supervisoraestuvo formado por investigadores educativos y profesores de base, Margarita ZorrillaFierro, Marisela Márquez Rodríguez, Pilar González Martínez, Lydia Flemate Medrano,Teresa Fernández Lomelín, Elizabeth Castillo García, Carlos Ulises Solís Alvarez eIrma Hortensia Hernández Sandoval, quienes fueron los responsables del arranqueinicial y de diseñar los nuevos contenidos y formas de trabajo de la supervisión escolaren el marco de un programa permanente de formación. En el transcurso del tiempola Dirección de Educación Básica y la de Planeación del mismo ministerio fueronincorporándose al desarrollo de este programa.
27. Esto es otra manera de decir que el puesto de supervisión es una “jubilación enservicio.”
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
95
Por otro lado, cada supervisor, sea de preescolar, primaria o
secundaria, tiene a su cargo entre 10 y 12 escuelas. Una carencia bastante
extendida, sobre todo en el caso de los inspectores de primaria, es la falta
de oficinas, lo que en la práctica había obligado a que éstas se instalaran
en las propias casas de los supervisores28.
El acento de la función supervisora estaba puesto en la vigilancia del
cumplimiento de la normatividad y en la revisión de múltiples asuntos
administrativos. La concepción original del inspector como un orientador
pedagógico había cedido su lugar a una función burocrática de control
y sanción.
De manera tácita, los supervisores se habían convertido en
instrumentos de control político sindical y oficial, circunstancia que los
hizo muy poderosos para movilizar docentes, disponer de recursos,
manejar información y similares. No siempre este poder de los
supervisores ha estado a disposición y al servicio de la educación.
A fines de 1992, existían en Aguascalientes 100 zonas escolares,
sumando las de los tres niveles. Su organización geográfica era semejante
a la que se produce al arrojar cinco juegos de naipes diferentes sobre la
mesa, es decir, la sobreposición de cinco sistemas distintos29.
Redefinir la supervisión escolar tuvo su origen en una necesidad
pragmática y un convencimiento teórico. En el primer caso, los
resultados del ya mencionado diagnóstico de la educación básica
mostraron la necesidad de elevar la calidad del servicio educativo,
diseñar estrategias orientadas a la búsqueda de mayor equidad y
afrontar con una organización renovada la articulación entre los tres
niveles educativos que en Aguascalientes conforman la educación
básica. Por otra parte, el convencimiento teórico estuvo ligado
estrechamente a la agenda nacional e internacional vigente en la que
sobresalen los temas de descentralización-integración, autonomía
28. A decir del profesor José Rosales, supervisor de educación primaria, la supervisiónera ejercida por “control remoto” o “por señales de humo”.
29. Preescolar, 26 zonas; Primaria, 52 zonas; Secundaria General, 4 zonas; SecundariaTécnica, 4 zonas; Telesecundaria, 4 zonas.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
96
creciente de los centros escolares, gestión pedagógica, calidad, equidad,
innovación en los sistemas de monitoreo y necesidad de crear una
cultura de evaluación centrada en la noción de rendimiento de cuentas
y responsabilidad por los resultados educacionales.
En este marco, como ya se mencionó, la máxima autoridad educativa
de la entidad tomó dos decisiones, mismas que se convirtieron en el
detonador inicial del cambio en la supervisión: se crean Zonas de
Educación Básica y se conforman los equipos de supervisión. Estas
medidas tuvieron varias implicaciones, como se ve a continuación.
En primer lugar, la creación de Zonas de Educación Básica (ZEB)
implicó la reestructuración geográfica de las antiguas zonas escolares
hacia un esquema más racional en el que las zonas de los tres niveles
educativos coincidían dentro de los límites municipales o las áreas
geoestadísticas básicas, en el caso de la zona urbana. Esta decisión redujo
de 100 zonas de los tres niveles educativos a 22 zonas de educación
básica la organización territorial del sistema educativo.
En su origen estas zonas agruparon escuelas públicas y privadas de
los tres niveles educativos. En 1996, a solicitud de algunas escuelas
privadas, la autoridad educativa decidió crear la Coordinación de Escuelas
Particulares a la cual se le dio la encomienda de las escuelas de
preescolar y primaria del municipio de la capital del estado, que es en
donde se concentra la mayoría de estos establecimientos.
La formación de equipos de supervisión, tuvo como finalidad romper
el tradicional aislamiento de los supervisores al reunir bajo un mismo
techo al menos un supervisor de cada nivel así como a sus auxiliares
técnicos y al personal de apoyo administrativo disponible. Al frente de
cada equipo se designó a uno de los propios supervisores como
coordinador de grupo. La administración educativa estatal partió del
reconocimiento de que la renovación de la supervisión tendría que
hacerse con el tren en marcha y con las personas que se encontraban
en él.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
97
Cuadro 4. Zonas de Educación Básica por municipio a partir
de 1993. Zonas escolares de educación primaria
*A partir de 1996 se crea la Coordinación de Colegios Particulares transfiriendoa ella a las instituciones privadas que se encontraban dispersas en las zonasescolares.
La decisión más importante en torno a la renovación del contenido
de la supervisión fue producto de una ardua, aunque implícita
negociación al interior del Instituto de Educación. Fue protagonizada al
menos por dos grupos.
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
98
Uno, integrado por algunos supervisores de larga trayectoria tanto enla organización sindical como en la instancia educativa estatal en turno30.Este equipo fue el que inició el proyecto y llevó a cabo el proceso derezonificación del estado, es decir, la delimitación geográfica municipalde las nuevas zonas31. Este grupo sostenía que los cambios en lasupervisión debían circunscribirse a la rezonificación y agrupación enequipos. Afirmaban que el mejoramiento en el desempeño de la funciónsería posible sólo si los supervisores contaban con mayores recursos,tales como vehículo, vales de gasolina, mobiliario, etc.
El otro era el equipo del Consejo Estatal Técnico de la Educación(CETE), que sostenía que los cambios realizados hasta entonces eranimportantes pero sólo creaban las condiciones institucionales mínimaspara comenzar a ejercer la supervisión bajo otros parámetros, que porlo demás, no podrían ser desarrollados sin una capacitación diseñadaespecialmente para este fin.
Esta segunda postura sostuvo que el cambio propuesto, para serfactible en los términos señalados, necesitaba atender a la profesiona-
lización de los actores. Lo que supuso impulsar la formación necesariapara dotar de nuevos contenidos y formas de trabajo a la supervisiónescolar, así como desarrollar y/o fortalecer las competencias de laspersonas según su ámbito de responsabilidad en un marco de crecienteautonomía. Los actores no habrán de interpretar y ejecutar políticas sinoque deberán desarrollar la habilidad de diseñar y operar proyectos ymicropolíticas locales en congruencia con los marcos establecidos en lamacropolítica educativa estatal y federal.
Adicionalmente, se planteó la necesidad de trabajar también en unareforma del contexto institucional, que posibilitara la realización deproyectos de trabajo desde una nueva perspectiva de las relaciones entrelos distintos actores de la educación.
30. Recordemos que en las entidades, la educación de control federal fue atendida pordirecciones generales de educación, delegaciones, unidades de servicios educativosa descentralizar y secretarías de servicios coordinados de educación en el estado.
31. Esta distribución geográfica en el caso del municipio de Aguascalientes también tuvoun ingrediente de ordenación política. De las 12 zonas que le correspondieron, 8son urbanas y 4 rurales, éstas últimas agrupan escuelas llamadas de “brinquito”, sonaquellas por las que transitan los profesores del campo a la ciudad.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
99
En base a lo anterior, se propuso una estructura organizacional
elemental para los nacientes equipos de supervisión, que se puede
apreciar en el diagrama que aparece a continuación.
Durante casi todo el año de 1993 se desarrolló el debate implícito
entre las posturas arriba mencionadas.
Poco a poco los aspectos materiales del proyecto se fueron precisando
y de este modo todos los equipos de supervisión fueron ubicados en
oficinas dentro del territorio correspondiente y recibieron una dotación
del mobiliario mínimo así como un vehículo compacto para el uso del
grupo y la asignación de personal de apoyo técnico y administrativo.
Organigrama 3. Estructura de un equipo de supervisión
En estos meses se aclaró también que la formación de Zonas de
Educación Básica no conducía a la propuesta de supervisores de
educación básica sino que lo que el objetivo era la conservación de los
supervisores por nivel, pero bajo un sistema de trabajo que implicaba la
toma de decisiones colectiva y por consenso de manera tal que fuese
factible avanzar en la articulación organizativa y operativa de la
educación básica. Finalmente, en noviembre de ese mismo año se dio a
conocer el llamado Documento Rector del Programa de Modernización
de la Función Supervisora en que se precisan los lineamientos generales
de la propuesta entre los que sobresale la redefinición de la función
Coordinador de Zona de Educación Básica
Auxiliares administrativos Personal de apoyo técnico
Supervisor depreescolar
Supervisor deprimaria
Supervisor desecundaria
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
100
supervisora. A partir de entonces, dicho documento pasó a ser la
principal directriz para el desarrollo posterior del Programa. Como se
desprende de esta apretada síntesis32, el proceso de definición
institucional del Programa fue una experiencia intensa en la que las dos
posiciones iniciales hicieron su aportación.
En el documento Rector del PMFS se estableció que la supervisión
escolar debía redefinirse como una tarea institucional que es compartida
por diferentes instancias y que los llamados supervisores son solo una
de ellas.
Para los supervisores (por nombramiento) la tarea de supervisar debe
ser comprendida como una actividad que se realiza en equipo, con
decisiones compartidas y asumidas por consenso. Su ámbito de
competencia es la Zona Escolar y el desempeño de su labor supone la
vinculación de tareas administrativas y académicas, cuya finalidad central
es la creación o mejoramiento de las condiciones institucionales que
permiten que las actividades de enseñanza y aprendizaje se realicen a
plenitud en las escuelas.
El supervisor no ha de resolver todos los problemas que surgen en
su zona. Por el contrario, al detectarlos debiera remitirlos a las instancias
que corresponden. La intervención de la supervisión es múltiple: asesorar
a directivos y maestros, acompañar o animar procesos, gestionar recursos,
monitorear y evaluar proyectos. A través del supervisor se aspira a
“acercar la autoridad educativa” a las escuelas. También se busca que las
ellas desarrollen su iniciativa dentro del proceso de toma de decisiones,
lo que implicó hacer muy explícita la propuesta de reforma de la
supervisión escolar.
Usualmente el trabajo de supervisión se ha concebido como una
actividad de intermediación33 entre las autoridades centrales y las
32. Para una visión más detallada de este proceso, ver el documento Márquez, M. et al(1996). Innovar a partir de la Tradición; Origen y Desarrollo Institucional del
Programa de Modernización de la Función Supervisora. IEA, CETE, Mecanograma,Informe Técnico, 112 pp.
33. Haciendo alusión despectiva a esta tarea, algunos supervisores se denominan a símismos “traidores” porque perciben su trabajo como una interminable serie deeventos para llevar y traer papeles.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
101
escuelas. El énfasis ha estado en la vigilancia y control del cumplimientode las disposiciones administrativas y en la expectativa de ofrecerasesoría técnica a los docentes. En Aguascalientes se impulsó la idea deque el supervisor debía tener un objeto propio de trabajo, en el que loadministrativo y lo académico dejaran de ser una disyuntiva.
¿Cuál es esa labor específica que le corresponde al supervisor? Éstetiene acceso a un grupo de planteles lo cual le permite construir unavisión de conjunto al mismo tiempo que una visión de cada escuela comoun todo. El supervisor puede saber cómo es cada una de las escuelas asu cargo, a qué se debe que obtengan un determinado resultado y porcomparación puede determinar si la zona o una escuela necesita ciertotipo de acciones y en qué dirección requiere encaminar sus esfuerzospara estar en concordancia con los objetivos estatales.
En esta redefinición del ámbito de competencia, la inserción delsupervisor en las escuelas no se centra en la labor asesorar o controlarel trabajo docente34 sino en un trabajo de apoyo al quehacer de la escuelacomo un todo. Este replanteamiento de la materia de trabajo delsupervisor busca resolver la disyuntiva entre lo pedagógico y loadministrativo de la tarea. En la propuesta de Aguascalientes, el trabajodel supervisor se concibió básicamente como una actividad de gestiónen la es fundamental la recuperación (o creación) del sentido académicode tareas administrativas35 como la gestoría de recursos, la elaboraciónde información estadística, la redacción del plan de trabajo, el controlde las incidencias de personal, las juntas del Consejo Técnico, las minutasde las reuniones, etc.
El punto de amarre entre lo académico y lo administrativo se ubicó
en la noción de calidad de la educación como objetivo central de la
supervisión36. En el Programa de Modernización de la Función
34. En la propuesta de Aguascalientes esta última tarea a cargo de los cuerpos de apoyotécnico de cada uno de los niveles y modalidades de educación básica.
35. La recuperación del sentido académico de lo administrativo debiera acompañarsede una revisión a fondo de las tareas administrativas que hasta ahora siguenrealizándose. No se requiere solo una simplificación administrativa sino unaredefinición de lo que es necesario y de lo que corresponde a cada instancia.Obviamente la toma de decisiones sobre este asunto rebasa lo dicho hasta aquí sobrela supervisión escolar.
36. Los itálicos son nuestros.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
102
Supervisora se consideró que un sistema educativo opera con calidad
cuando es capaz de garantizar el acceso de los niños a la escuela,
propiciar su permanencia, favorecer aprendizajes relevantes y conseguir
el egreso oportuno de los alumnos37. El medio a través del cual se
pretendió que los supervisores se involucraran en la planeación,
operación y evaluación de actividades en pro de la calidad de la
educación fue el Proyecto Educativo de Zona de Educación Básica,
diseñado a partir de los resultados de un Diagnóstico de la situación
educativa de su propia Zona.
c. El proceso de redefinición de la supervisión y la(trans)formación de los supervisores
La construcción del Documento Rector que proporcionó rumbo al
proceso de renovación de la supervisión, la reorganización de las Zonas
de Educación Básica y la formación de los Equipos de supervisión, fue
resultado de una primera etapa. Para lograr la aceptación del Programa
por parte de los directamente involucrados, es decir, los supervisores se
establecieron varias fases de un proceso de largo plazo:
• la primera fase tuvo como objetivo principal la capacitación del
personal de supervisión y se asumió como una etapa de transición
(enero-junio de 1994);
• la segunda fase estuvo orientada a la puesta en marcha de los
proyectos educativos y fue acompañada de una estrategia de
seguimiento y asesoría por parte del equipo coordinador del
programa (ciclo escolar 1994-1995);
• la tercera fase se propuso impulsar la vinculación entre la supervisión
escolar y los directivos de las escuelas de educación básica a fin de
dar el salto hacia el diseño de proyectos escolares (ciclo escolar 1995-
1996)38.
37. Este concepto de calidad se asume en el Programa Estatal de Educación (IEA, 1994a)y es una adaptación del que propone Silvia Schmelkes en su libro (1996).
38. Si bien en el Documento Rector del Programa se estableció la tercera fase de lavinculación con los centros escolares, lo cierto es que el proceso ha llevado mástiempo del previsto. Es hasta 1998 y con fuerte apoyo de las oficinas centrales quefue posible empezar a establecer de manera sistemática la mencionada vinculación.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
103
Cuadro 5. El modelo de supervisión propuesto en la Reforma
y las tareas substantivas del sistema educativo
estatal
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
104
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AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
105
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
107
La capacitación necesaria
La imagen objetivo que dirigió los primeros seis años de la reforma
de la supervisión puede apreciarse en el cuadro comparativo de modelos
de supervisión, entre el denominado “vigente” y el “propuesto”. Con base
en tal comparación se reconoce la vinculación explícita de la supervisión
escolar, ejercida de manera colegiada, con tareas substantivas como la
planeación estratégica, la actualización de maestros, la evaluación y los
programas y proyectos derivados de la política educativa nacional y estatal.
La planeación estratégica para atender necesidades del servicio como
la construcción y el mantenimiento de edificios, la asignación de
profesores, distribución de libros de texto y material didáctico. La gestión
y provisión de actualización permanente a los maestros en servicio. La
evaluación educativa por medio de diagnósticos de indicadores de
eficiencia, de estudios sobre aprovechamiento escolar, actividades de
seguimiento del desempeño de los primeros grados de primaria y
secundaria y el apoyo a la gestión escolar.
Para ir haciendo realidad el tránsito a nuevas maneras de ejercer la
supervisión y que ésta se convirtiera en un apoyo real a la escuela y sus
actores, se planteó un proceso inicial de capacitación, el cual debería
integrarse a un planteamiento más amplio de la formación en servicio
de los supervisores.
La capacitación inicial. Desde la perspectiva de la formación, dotar
de nuevos contenidos y formas de trabajo se convirtió en el lema de lo
que se llamó Primer Programa de Capacitación a los Equipos de
Supervisión, mismo que se realizó de enero a junio de 1994.
El objetivo de este primer programa formativo fue el de proporcionar
a los equipos de supervisión escolar herramientas de diagnóstico de la
situación de las escuelas de educación básica teniendo como marco
referencial la política educativa nacional y estatal, con el fin de diseñar
y operar un proyecto educativo en cada zona de educación básica con
horizontes de corto, mediano y largo plazo (un ciclo escolar, tres y más
de tres).
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
108
El diseño de la formación se fundamentó en dos hechos que la
investigación en torno a la formación docente ha corroborado: que los
programas de capacitación aislados entre sí, y aquellos que carecen de
vínculos estrechos con las necesidades instrumentales más directas de
quienes los cursan tienen pocas posibilidades de éxito para incidir en
la renovación de la práctica educativa.
De acuerdo a esta premisa, las características centrales de la estrategia
formativa de la primera capacitación fueron las siguientes:
• En primer lugar se desechó la estrategia de multiplicación por las
reducciones a que conduce. La capacitación fue realizada de manera
directa por el grupo coordinador del Programa. Un total de 12
instructores asumieron la conducción de los módulos de capacitación
a los que se presentaron 250 asistentes (entre ellos los coordinadores
de equipo de supervisión y los supervisores). El grupo de instructores
fue formado a través de un curso inicial para que lograran el dominio
de los contenidos y las estrategias didácticas para presentarlos. Este
grupo trabajó en su formación durante los seis meses que duró la
capacitación, al mismo tiempo que daba seguimiento al proceso y
tomaba decisiones de mejoramiento.
• En segundo lugar la capacitación fue diseñada con un esquema
múltiple en el que se articulaban conferencias magistrales, talleres,
asesorías y sesiones de seguimiento, en las nuevas oficinas de los
equipos de supervisión. Para integrar todos los componentes del
proceso, se incluyó en la capacitación el diseño del proyecto
educativo de Zona de Educación Básica, como un elemento de
integración curricular. Todos los trabajos parciales y los ejercicios en
clase debían contribuir de alguna manera al diseño del proyecto.
• Un tercer elemento que consideramos fue la necesidad de evitar que
la capacitación fuera una actividad teórica desligada de las necesidades
instrumentales de los participantes. Nos interesaba que la capacitación
se convirtiera en un apoyo directo de las nuevas prácticas laborales de
la supervisión. De ahí la insistencia en hacer que tanto el diagnóstico
como el diseño del Proyecto Educativo fuesen dos productos
específicos, de utilidad inmediata para la Zona en la que fueron
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
109
elaborados. El resultado fue el diseño de 22 proyectos diseñados con
base en un esquema común, pero con contenidos originales derivados
de sus propios diagnósticos y sus muy particulares aspiraciones y
expectativas. Se busca que los proyectos adquieran una relevancia
institucional y se transformen en un referente obligado del trabajo del
supervisor.
• Un contenido excluido explícitamente de la capacitación fue todo lo
referente a los cursos de relaciones humanas. A primera vista parecía
necesario incluir estos contenidos dado que estábamos ante la
presencia de un proceso de integración de equipos humanos sin
experiencia de trabajo en grupo: los supervisores, antes aislados, ahora
formaban parte de equipos y se enfrentaban al desconocimiento del
trabajo que hacían unos y otros. Nosotros preferimos eludir el
tratamiento directo de esta problemática y en vez de ello buscamos el
modo de favorecer la integración en el trabajo mismo, a través de la
realización de una actividad común que no estuviera ligada a una
persona sino que fuera el punto de partida para la cohesión grupal.
Hablábamos entonces de que en un grupo donde se pretende que el
trabajo sea colegiado, “el líder es la tarea” (Pichón Rivière) y esto
supone, entre otras cosas, reconocer la existencia tanto de líderes
formales como funcionales.
Para propiciar este proceso de transformación en los sistemas de
trabajo, durante la capacitación los grupos de estudio en clase coincidían
con los equipos de supervisión, las asesorías se realizaban en las oficinas
de los equipos y se mezclaba la entrega de trabajos individuales con
trabajos colectivos. Es decir, la capacitación fue un medio para desarrollar
procedimientos de trabajo.
• Por último, en el diseño de la capacitación no se consideró pertinente
introducir explícitamente un módulo orientado a inducir el análisis de
las prácticas tradicionales de supervisión por el temor de que pudiera
verse como una descalificación del trabajo de los supervisores,
además, realizado por personas ajenas al sistema de educación básica.
Por otro lado se valoró que era mejor iniciar con una visión positiva
y propositiva que creara expectativas favorables al cambio. La
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
110
identificación de insuficiencias sería una consecuencia de confrontar
la propuesta con la experiencia previa. Se pensó que la decisión de
abandonar o transformar prácticas habituales debía ser una opción
personal producto del convencimiento práctico y de la confianza en
las alternativas. En este aspecto nos hicimos eco de una vieja sentencia
que afirma que “no se puede llenar algo que está lleno pero tampoco
podemos vaciar sin proporcionar algo a cambio”.
Este primer programa de capacitación se constituyó en un factor de
enorme importancia para el éxito del Programa de Modernización de la
Supervisión, ya que atendió el lado humano del mismo. Los planes, por
bien hechos que estén, son totalmente insuficientes si no son asumidos
cabalmente por el personal que habrá de instrumentarlos.
El programa se estructuró en tres módulos: diagnóstico de indicadores
de eficiencia educativa, análisis de la política educativa nacional y estatal;
y, elementos para el diseño del proyecto educativo de Zona de Educación
Básica.
El papel del diagnóstico como catalizador de procesos de toma de
conciencia. Para ser consecuentes con la convicción de que las reformas
transitan por las personas, el equipo conductor de la realización del
Programa de Modernización de la Función Supervisora en su dimensión
formativa, buscó la manera de colocar en manos de los supervisores una
metodología de investigación para elaborar diagnósticos de la situación
educativa de las escuelas de las ahora zonas de educación básica.
Se diseñaron materiales para elaborar diagnósticos cuantitativos y
cualitativos. Los primeros fueron los más desarrollados y se basaron en
la forma 911 de inicio y fin de ciclo escolar, y que es la base de la
estadística continua de la Secretaría de Educación Pública. Se calcularon
los indicadores (repetición, reprobación, eficiencia del ciclo escolar) para
cada nivel educativo, para cada escuela de una zona de educación básica;
se hicieron comparaciones entre escuelas rurales y escuelas urbanas,
entre grados y aún entre grupos. Más adelante intentamos realizar el
diagnóstico cualitativo, o de factores, mismo que representó serias
dificultades, pues los supervisores, por un lado, no conocían las escuelas
y, por otro, mostraron resistencia a un proceso de análisis autocrítico.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
111
El módulo de política educativa fue breve, se le dedicaron una
conferencia y dos sesiones de taller y sirvió para proporcionarle un
marco junto con el diagnóstico a la elaboración del proyecto educativo
de zona de educación básica.
El papel del Proyecto Educativo: El diseño del proyecto educativo de
zona de educación básica (en adelante proyecto educativo de ZEB) fue
uno de los contenidos centrales del programa de capacitación que se
ofreció a todo el personal de los equipos de supervisión del estado. El
diseño y la puesta en práctica de los proyectos fueron concebidos como
un elemento de atracción para impulsar el cambio en el ejercicio de la
supervisión escolar, ya que constituye una excelente herramienta para
el desarrollo de habilidades de planeación y programación de actividades
y para alentar el surgimiento de una visión de futuro y estimular el
compromiso profesional con la tarea. En pocas palabras, el proyecto
educativo fue concebido como un instrumento para hacer realidad la
planeación estratégica del sistema educativo e involucrar a los actores
en la generación de objetivos, metas y estrategias de evaluación de su
propio trabajo.
En otras palabras, el proyecto educativo de ZEB es a la zona de
educación básica lo que el proyecto escolar es a la escuela, es decir, un
conjunto de aspiraciones de lo que se desea y/o de lo que es necesario
hacer para elevar la calidad de la educación, en el primer caso dentro
de la ZEB, en el segundo dentro de la escuela. En uno y otro lo que
importa de manera central, es que el proyecto sea acorde con las
necesidades específicas de la zona o de la escuela, es decir, que responda
a las necesidades de la zona singular o de la escuela singular39.
El diseño del Proyecto se basa en los resultados de un diagnóstico
cuantitativo y cualitativo de cada una de las escuelas. En el aspecto
cuantitativo el diagnóstico se establece a través del cálculo y valoración
39. El proyecto educativo de zona se consideró como un componente para aterrizar enla elaboración de proyectos escolares. Éstos se plantearon como punto de llegada nosólo del proceso de renovación de la supervisión sino de otros programas innovadorescomo es el de actualización de docentes.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
112
de los indicadores de eficiencia correspondientes al ciclo escolar más
reciente. El diagnóstico cualitativo se elabora con base en el análisis de
los factores de la oferta y la demanda educativa que explican los
resultados cuantitativos obtenidos por cada escuela y por la Zona de
Educación Básica en su conjunto. Ambos tipos de diagnóstico permiten
identificar cuáles son los aspectos deficientes de la calidad del servicio
educativo (cobertura, retención, niveles de aprendizaje o egreso
oportuno) y cuáles son las posibles causas de tal problemática.
De acuerdo con el modelo planteado, el proyecto educativo de ZEB
permite una necesaria diferenciación de objetivos y metas entre zona y
zona (y aún entre escuelas de una misma zona) y esto constituye un
elemento esencial para establecer un compromiso pertinente respecto al
logro de los objetivos educativos definidos a nivel estatal. La diferenciación
de problemáticas y por tanto de estrategias de solución se concibe como
una expresión de autonomía de las zonas de educación básica, de manera
similar a lo que significa el proyecto escolar para cada plantel educativo.
En el diseño del proyecto educativo de ZEB se establecen los
objetivos, estrategias, actividades y recursos que los equipos de
supervisión estiman necesarios y se propone una calendarización para
llevar a cabo lo previsto.
La definición de objetivos supone la posibilidad de diferenciar la
necesidad de enfocar la labor educativa de cada ZEB hacia una u otra
dimensión de la calidad de la educación (cobertura, retención,
aprendizaje o egreso). La definición de estrategias permite la posibilidad
de diferenciar niveles de intervención en el logro de tales objetivos: el
énfasis puede estar puesto en la estabilización, recuperación, prevención
o superación del problema identificado. El proyecto, a su vez, permite
introducir la idea de que el mejoramiento continuo es posible y que las
metas no pueden ser planteadas en una disyuntiva del todo o nada.
El cierre de esta primera capacitación consistió en exponer los
proyectos educativos de ZEB al conjunto de los equipos. Se organizó
como un foro en cinco sedes, dos en la ciudad capital y 3 en los
municipios. Si bien la idea original era que esta exposición se realizará
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
113
con los directores escolares de cada ZEB, los coordinadores vieron esto
como “peligroso” en el entendido de que en junio de 1994 era aún muy
temprano para “exponerse” a la irremediable crítica de sus colegas
directores. Por ello, se consideró que el auditorio fueran los mismos
equipos de supervisión.
Esta situación ilustra las dificultades reales de transformar la
supervisión y (trans)formar a las supervisores y convertirlos en un apoyo
pedagógico a los centros escolares.
Otras acciones de capacitación. Si bien el programa inicial de
capacitación fue amplio en el tiempo (seis meses) y atendió a todos los
integrantes de los equipos de supervisión, se sabía que no era suficiente.
La necesidad de contar un plan más amplio para la formación continua
de los supervisores y demás integrantes de los equipos era y sigue siendo
condición necesaria para fortalecer y madurar el proceso de reforma.
Sin embargo, por coyunturas de distinto tipo40, no fue posible en el
periodo 1992-1998 realizar un programa de formación continuo y
sistemático, pues otras necesidades del sistema educativo ocuparon la
atención.
No obstante, en el equipo hubo preocupación por introducir de
distintas maneras experiencias formativas de distinta naturaleza, duración,
y cobertura.
• En febrero de 1995 se ofreció a los Coordinadores de ZEB y a los
directivos de educación básica del nivel central del IEA un Seminario-
Taller sobre Gestión institucional en sistemas educativos eficientes
impartidos por expertos internacionales.
40. Tales coyunturas se encuentran asociadas a la emergencia de nuevos programasestatales y federales que buscaban concretar la reforma educativa: por una lado elprograma de actualización de docentes y directivos en servicio; por otro, el programade evaluación de aprendizajes de educación básica, también los programas defomento de la lectura y el de informática, entre otros, ocuparon el tiempo y la energíadel equipo académico responsable, que desempeñó una labor multifuncional.Tampoco se estableció una unidad administrativa o un equipo de trabajo dedicadoexclusivamente a la función de formación permanente de los supervisores.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
114
Su utilidad estuvo en que conjuntó por un lado a las nuevas
autoridades de los Coordinadores con el viejo estamento de los
directivos de educación básica, que aún se oponían al proceso de
reforma.
• Posteriormente, en junio de 1995 se ofreció un taller sobre gestión
escolar dirigido a todos los integrantes de los equipos de supervisión.
La asistencia fue voluntaria (75 personas).
• Entre agosto de 1995 y marzo de 1997 se organizaron varias
actividades: una conferencia, un encuentro y similares. Todo ello con
el fin de no perder espacios de reflexión que la operación cotidiana
del sistema educativo impide.
• A finales de marzo de 1997 inició un diplomado denominado Alta
dirección de Centros Escolares, dirigido a directores escolares de
educación secundaria, quienes de manera voluntaria decidían asistir.
La oferta se abrió a Coordinadores de ZEB, supervisores y también a
directores de educación primaria. En total se conformaron 5 grupos
a los que asistieron 130 participantes.
• En diciembre de 1996 iniciaron reuniones de supervisores de todos
los niveles educativos. Estas reuniones se realizan dos veces al año y
se diseña un pequeño programa académico que abordará cuestiones
relativas a visitas de supervisión, la evaluación y la implantación de
programas derivados de la política educativa estatal.
En síntesis podemos decir que la formación continua de los
supervisores y de otras personas que integran los equipos de supervisión
si bien fueron importantes y se constituyeron en el vehículo de la
reforma, también fueron insuficientes y asistemáticas en orden a
conseguir un cambio substantivo en las prácticas de los supervisores. Sin
embargo, la noción de “educación básica” se instala paulatinamente y la
articulación entre niveles se busca de distintas maneras, sea por la vía
de las visitas a las escuelas, las fiestas escolares, las reuniones de
directores de escuela, la realización de actividades de actualización de
maestros, y, en menor grado lo pedagógico y lo curricular.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
115
Los proyectos educativos de Zona de Educación Básica
El producto importante derivado de los espacios de capacitación fuesin duda la elaboración del proyecto educativo de ZEB, el cual incluíapor un lado el diagnóstico de indicadores cuantitativos y cualitativos deldesempeño de las escuelas correspondientes.
La actividad más importante que impulsó la instalación paulatina deesta nueva manera de trabajar, fue que el ministro de educación visitabacada año a todos los equipos de supervisión y con base en el proyectoeducativo les pedía cuentas. ¿Qué había mejorado de las escuelas? ¿Quédificultades y cómo las resolvieron? ¿Qué metas se planteaban para elsiguiente ciclo escolar?
A través del proyecto educativo de ZEB se buscó normalizar las tareashabituales del sistema educativo: inscripciones, distribución de libros detexto, programación de espacios educativos, asignación de maestros a lasescuelas, vigilancia del calendario escolar, entre las más importantes.
Podemos afirmar que de los 22 equipos de supervisión, la mitadtrabaja en la dirección deseada y de ésta la mitad lo realiza bastante bien.Sin embargo, la simulación no está desterrada y se requiere un trabajode formación continua que fortalezca al personal existente a la vez que
incorpora al que llega cada año41.
La supervisión escolar y la promoción de proyectos escolares
Si bien la meta es y sigue siendo el desarrollo educativo de la escuelasingular, sólo en cinco ZEB los supervisores trabajan en la dirección depromover los proyectos escolares.
Con el fin de apoyar el trabajo de los supervisores, en el año de 1998se llevó a cabo un curso-taller denominado, Gestión y Proyecto Escolar,
en horario hábil dirigido a todos los directores y supervisores de
preescolar, primaria y secundaria. Este programa incluyó dos temas
41. La actividad relacionada con el diseño, implantación y evaluación de un proyectoeducativo de ZEB continua siendo uno de los ejes del trabajo de los equipos desupervisión, promovida por la autoridad de Educación Básica.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
116
centrales: el diagnóstico a nivel de escuela y una metodología paradiseñar proyectos escolares.
Se realizó en el último año de la gestión del gobierno 1992-1998 y laadministración no tuvo el tiempo suficiente para consolidar un programaformativo sistemático. Tampoco se hizo una definición de políticas parafacilitar el trabajo colegiado al interior de los centros escolares apoyadopor los supervisores.
Esta tercera fase resultó la menos atendida. Se partió del supuesto deque los supervisores realizarían su tarea en la dirección de promover yapoyar el trabajo escolar. Recibieron apoyos de oficinas centrales comoinformación organizada de los resultados de aprendizaje escolarderivados de la aplicación de exámenes estatales externos a las escuelasprimarias y secundarias; de los resultados de los exámenes deacreditación de los Cursos Nacionales de Actualización de Maestros;asesoría para desarrollar programas de actualización al interior de las ZEBde acuerdo a su proyecto educativo; sin embargo, por un lado los equiposde supervisión se convirtieron en la instancia por excelencia para lainstrumentación de política, programas y proyectos de distinta índole enlas escuelas de su ZEB, todos ellos de iniciativa central, por ejemplo,laboratorios de informática, laboratorios de idiomas, programa defomento a la lectura, entre otros; y por otro lado, no se logró generalizarun nuevo estilo de gestión de la supervisión escolar, en la dirección
deseada, en el corto periodo de seis años.
La supervisión escolar en la nueva Ley de Educación del estado
de Aguascalientes (1997)
En 1992 la legislación educativa del estado de Aguascalientes seremontaba a 1934. No obstante la reforma del Artículo 3° de laConstitución y la promulgación de la Ley General de Educación en elverano de 1993, en la entidad, el ejecutivo estatal y la autoridad educativaoptaron por esperar, dejar que el proceso de transformación del sistemaeducativo se instalará en la conciencia de los maestros y de la sociedaden general, de tal manera que los aprendizajes institucionales se vieranreflejados en un marco normativo que a su vez permitiera continuar
impulsando el desarrollo.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
117
En este sentido, es hasta marzo de 1997 que se promulga la Ley deEducación del Estado de Aguascalientes, después de un amplio procesode consulta ciudadana y del trabajo de expertos durante el año de 1996.
En el Título III de la mencionada Ley, se tratan los aspectos relativos ala dirección y operación del sistema educativo. En su capítulo II se habladel proceso educativo en el cual se establecen las responsabilidades delmaestro, del director de escuela, del supervisor y del equipo de supervisión.
En este apartado sólo se destaca lo que se refiere a los supervisores.
Textualmente la ley dice lo siguiente:
“Artículo 70. El supervisor escolar de un determinado nivel o modalidades la autoridad educativa que representa al Instituto de Educación deAguascalientes en las escuelas de la zona escolar confiada a su cuidado.
Las funciones de los supervisores son de carácter técnico-pedagógico ytécnico-administrativo, y sus responsabilidades serán:
I. vigilar el cumplimiento del Artículo 3° de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos, la Ley General de Educación, la presente Leyy la política educativa derivada de éstas;
II. asesorar, apoyar y promover el trabajo de directivos y docentes en lasescuelas, de manera que éstas logren una educación de calidad conequidad;
III. velar por el respeto de los derechos laborales de los trabajadores de laeducación;
IV. promover que la organización de la labor educativa en cada escuelaestimule y apoye a los maestros para que éstos tengan éxito en supráctica docente;
V. identificar las necesidades de actualización y superación de los docentespara atenderlas o, en su caso, gestionar su atención por parte de lasautoridades competentes;
VI. apoyar a los equipos docentes (director y maestros) en el diseño,instrumentación y evaluación del proyecto escolar;
VII. orientar y apoyar a los directivos escolares en la integración yfuncionamiento del consejo escolar de participación social;
VIII. proporcionar en tiempo y forma la información estadística que sobre laescuelas (alumnos, maestros, directivos y personal de apoyo y asistenciaa la educación) le solicite el Instituto de Educación de Aguascalientes;
IX. apoyar las tareas educativas que promueva el Instituto de Educación deAguascalientes;
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
118
42. Respecto a esta frase, hay que decir que la organización sindical se opuso a que en laLey quedará asentada la figura del Coordinador de Zona de Educación Básica. Porello se optó por elaborar un decreto de ley que expediría el gobernador. Hasta elpresente, por “intereses político-partidistas” y “político-sindicales” no se hapromulgado el mencionado instrumento normativo.
X. atender, de manera especial, los casos en que se lesione la integridadmoral y física de los educandos;
XI. elaborar y mantener actualizado el archivo de las escuelas de su zonaescolar, según corresponda, y
XII. las demás que le confiera la normatividad aplicable.
Artículo 71. En cada zona escolar, y de acuerdo con la normatividad aplicable,funcionará un consejo técnico integrado por el supervisor y los directores de lasescuelas del nivel correspondiente, a fin de lograr que cada escuela funcione demanera efectiva como una unidad educativa y de que se aseguren las condicionesinstitucionales para la realización del derecho a una educación de calidad.
Artículo 72. Para favorecer la articulación entre los niveles y modalidadesde la educación básica, los supervisores trabajarán en equipo, para garantizaruna mayor eficiencia en la prestación de los servicios educativos.
Artículo 73 . El equipo de supervisión constituye una organizaciónintermediaria entre las escuelas, los equipos docentes y los directores, por unaparte, y las autoridades educativas estatales, por la otra.
Cada equipo de supervisión está integrado por supervisores de los distintosniveles y modalidades de la educación básica, así como por el personal auxiliary de apoyo adscrito al mismo.
La organización y dirección de cada equipo de supervisión se determinaráen la normatividad aplicable42.
Los equipos de supervisión en el cumplimiento de sus funciones técnico-pedagógicas y técnico-administrativas serán responsables de:
I. realizar el trabajo de la supervisión escolar de manera que se logre unaarticulación eficaz entre los niveles y modalidades de la educación básica,a fin de cumplir el mandato de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos de que se asegure que todos los niños y jóvenesconcluyan este tipo de educación;
II. realizar las acciones necesarias para difundir e instrumentar de maneraeficaz las políticas educativas federales y estatales. Al realizar estasacciones deberá prestarse particular atención a la política compensatoria,con el fin de lograr la equidad;
III. intervenir en la planeación estratégica de los servicios educativos comoparte fundamental de la planeación a nivel estatal para satisfacer las
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
119
43. Hace falta la reglamentación secundaria, como por ejemplo el Reglamento de lasCoordinaciones de Zona de Educación Básica; así como la elaboración de manualesde supervisión escolar, que atiendan las nuevas formas de actuación del supervisor.
necesidades de cobertura del servicio educativo y lograr las metas deretención, aprendizajes relevantes y egreso oportuno de los alumnos;
IV. diseñar, actualizar y hacer cumplir su proyecto educativo, en el marco delPrograma Estatal de Educación;
V. mantener actualizado año con año el diagnóstico de los indicadoreseducativos, así como realizar o actualizar otro tipo de estudios quedocumenten el avance de los programas, especialmente de su proyecto,o bien señalar los problemas y nuevas necesidades de la educación enel área, así como presentar propuestas para su atención;
VI. establecer relaciones con los padres de familia y las comunidades, y velarpor el adecuado funcionamiento de los consejos de participación social,escolares y del municipio;
VII. comunicar a las escuelas (directivos, docentes y personal administrativo),de manera oportuna y adecuada, las instrucciones y lineamientos queemitan las autoridades educativas competentes;
VIII. coordinar y vigilar la entrega oportuna de los libros de texto gratuitopara los educandos, los libros para el maestro y los materiales educativospara las escuelas o para los padres de familia;
IX. aportar información y sugerencias al Instituto de Educación deAguascalientes para la toma de decisiones relativa a la creación decentros escolares de distintos niveles educativos;
X. utilizar los resultados de la evaluación de los aprendizajes y delfuncionamiento escolar que realice el Sistema Estatal de EvaluaciónEducativa, para la corrección y mejoramiento del proceso educativo;
XI. aplicar soluciones a los problemas educativos en el ámbito de sucompetencia;
XII. proponer a las autoridades educativas correspondientes soluciones a losproblemas de la educación que se encuentren fuera de su ámbito decompetencia;
XIII. atender, de manera especial, los casos en que se lesione la integridadmoral y física de los educandos;
XIII. atender, de manera especial, los casos en que se lesione la integridadmoral y física de los educandos;
XIV. elaborar y mantener actualizado el archivo correspondiente, y
XV. cumplir con las demás que les confiera la normatividad aplicable43.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
120
Aprendizajes y problemas por resolver: una mirada crítica al
proceso de reforma de la supervisión en Aguascalientes.
Por el tamaño del estado, el equipo responsable de “los nuevos
contenidos y formas de trabajo” juzgó que era posible realizar la reforma
en todo el conjunto ya que la nueva concepción de educación básica
exigía una nueva racionalización en la organización y atención del
servicio educativo. Esta reorganización se planteó desde el principio
realizarla desde la supervisión escolar, pues en tanto instancia intermedia,
ya existía en el sistema, no se trataba de superponer nuevas estructuras
a las ya existentes sino de reformulación. La gradualidad de los procesos
fue un principio presente en el proceso de innovación, y tiene que ver
fundamentalmente con la apropiación que los distintos actores del
sistema, desde el nivel central hasta la escuela singular sean capaces de
construir.
Desde el diseño del Documento Rector se estableció que el éxito del
Programa estaba asociado a cuatro factores principales: la estabilidad
relativa del personal dedicado a la supervisión, el monitoreo constante
del desarrollo de la experiencia, la capacitación del personal involucrado
en el Programa y la vinculación de la innovación con tareas sustantivas
ya habituales.
En el desarrollo del programa, los factores para el éxito antes
referidos no han tenido el mismo peso específico. Los nuevos ingresos
a la supervisión así como los cambios de zona dependen de las dinámicas
de jubilación y fue la condición menos controlada, que se buscó resolver
por la vía de la capacitación. Tampoco el monitoreo constante fue sido
posible por la atención que han requerido otros programas y tareas.
Finalmente la vinculación con tareas sustantivas ya habituales y otras
nuevas fue el factor más atendido y mediante el cual se pueden observar
los logros y dificultades que cada equipo de supervisión ha tenido44.
44. Tareas habituales como las inscripciones, la distribución de libros de texto gratuito,la administración del personal y similares. Las tareas se refieren a la actualización dedocentes, la evaluación y nuevas formas de ejercer la supervisión.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
121
La organización de la estructura central del sistema educativo se vio
trastocada, aunque no de fondo. El organigrama que aparece a
continuación ilustra las relaciones entre el Director General (equivalente
al ministro de educación en el estado) con la Dirección de Educación
Básica y con los Coordinadores de las nuevas Zonas.
Las subdirecciones y departamentos por nivel educativo y modalidad
continúan teniendo relación directa con los supervisores pasando incluso
por encima de la autoridad del Coordinador de Zona de Educación
Básica, lo que sigue siendo un área de conflicto.
En el proceso de reconfiguración del supervisor como figura de
autoridad educativa, por un lado, y, por otro, la nueva instancia colegiada
de supervisión, el equipo de supervisores se relaciona directamente con
las escuelas ubicadas en la zona de educación básica correspondiente.
Sin embargo, los centros escolares también se relacionan con las
autoridades centrales, o mandos medios, del nivel educativo de que se
trate, trastocando muchas veces la autoridad de su ZEB.
Esta situación se debe fundamentalmente al manejo que en las
llamadas áreas operativo-educativas de las oficinas centrales, se lleva a
cabo en relación con la asignación de plazas, los cambios de adscripción,
el manejo de incidencias laborales, cuestiones que se tratan directamente
con la contraparte sindical. Esta última está organizada por nivel
educativo, existiendo los llamados “secretarios de conflictos” de
preescolar, primaria, secundarias generales, secundarias técnicas,
telesecundarias y demás.
El organigrama que aparece a continuación ilustra las redes de
relación de los equipos de supervisión con las oficinas centrales.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
122
Organigrama 4. Redes de relación de los equipos de
supervisión con las oficinas centrales.
Con el paso del tiempo, se puede observar que la nueva estructura
organizativa de la supervisión demanda ajustes importantes en las oficinas
centrales y mejorar de manera substantiva la definición de los flujos de
comunicación y de autoridad. Además, las fases definidas originalmente
en cuanto a tiempos, no ocurrieron así, procesos de esta naturaleza
requieren prever horizontes temporales más amplios pues implican
complejos procesos de reaprendizaje de los adultos y de las instituciones.
Entre los aprendizajes más importantes se destacan los siguientes:
• El programa de reforma de la supervisión no fracasó por dos razones:
por un lado a decir de los supervisores “políticos”, la autoridad
educativa supo como lograr los equilibrios políticos-sindicales con las
distintas facciones al interior de la organización sindical, mediante
pactos de “caballeros” pero también pactos de intereses45 ; por otro
Dirección General del Institutode Educación de Aguascalientes
Escuelas
Dirección de Educación Básica
Subdirección y departamentopor nivel educativo
Coordinador de Zonade Educación Básica
Supervisor por niveleducativo y modalidad
45. El “pacto de caballeros” tiene que ver con la relación, el respeto a la figura de laautoridad, a la cortesía que se mueve en el campo de lo público. Mientras el “pactode intereses” atiende más al poder y a la conservación de los espacios de incidenciaen las decisiones en las que las partes obtienen beneficios particulares en el ámbitode sus propios intereses.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
123
lado la atención profesional y humana que recibieron por parte del
equipo responsable de atender los “nuevos contenidos y formas de
trabajo” jugó un papel preponderante.
• En el mismo tenor de conseguir equilibrios, la designación de los
Coordinadores por parte de la autoridad educativa fue utilizada como
un mecanismo privilegiado para lograrlos al estar en posibilidades
reales de distribuir el poder, la autoridad y las responsabilidades.
• El propósito de incidir en las prácticas escolares a través de la
supervisión escolar no se logró como se esperaba. Esto requiere de
más tiempo y de una sistematicidad y diversificación de programas
de formación continua de los supervisores en funciones y de prever
cómo incorporar a los que van llegando. Diseñar los procesos
pedagógicos de formación de personas que en promedio tienen más
de 30 años de servicio implica allegarse de diverso tipo de
conocimientos y estrategias para lograrlos en la práctica con éxito.
• Sin embargo, la relación con las autoridades centrales mejoró
substantivamente y se avanzó en la vinculación de las ZEB con las
tareas habituales y las innovaciones del sistema educativo.
• No obstante la debilidad de algunos resultados de la Reforma, se
advierte que el cambio organizacional introducido con las ZEB y los
equipos de supervisión permanece. Haber iniciado el proceso de
Reforma desde la supervisión escolar fue un acierto, pues aunque no
todos los equipos trabajen en la dirección deseada, de apoyar a las
escuelas, al menos entorpecen menos su trabajo. Por otro lado, se
logró romper el aislamiento de los supervisores al trabajar de manera
colegiada o al menos a tener oficinas con otros supervisores y avanzar
en la articulación de la educación básica.
Algunos de los problemas por resolver podrían ser:
¿Qué se requiere para avanzar en la autonomía de las ZEB y por
ende de los centros escolares?
¿Cuál es el papel de la Dirección de Educación Básica respecto al
funcionamiento de las ZEB y de los equipos de supervisión?
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
124
¿Qué elementos introducir en la normatividad vigente para
innovar el proceso de acceso a la supervisión y de permanencia
en ella?
¿Qué contenidos es pertinente incluir en un programa de
formación continua de los supervisores escolares y de los equipos
de supervisión?
¿Qué elementos de la práctica de la supervisión resolvería un
programa de formación continua y cuáles no?
¿Hacia dónde orientar la definición de macro y micropolíticas en
las cuales la supervisión tenga una función substantiva?
5. La gestión de la supervisión
a. Hechos, cifras y condiciones de trabajo de los supervisoresde educación primaria en el contexto de la Reforma de lasupervisión escolar en Aguascalientes
En este punto se destacan algunos de los rasgos más importantes delos supervisores escolares de educación primaria, la cantidad de alumnos,escuelas y maestros que atienden, las condiciones materiales de trabajo,los salarios y la estructura del presupuesto. Se hace con el propósito devalorar algunas condiciones objetivas a partir de las cuales operan losservicios de supervisión y apoyo al funcionamiento cotidiano de lasescuelas de educación primaria; las cuales se constituyen en oportunidadesy dificultades para el proceso de reforma.
¿Quiénes son los supervisores de educación primaria?
Presentamos a continuación un conjunto de datos que caracterizan alos sujetos “supervisores escolares de educación primaria”.
Existen actualmente 54 zonas escolares de educación primaria
distribuidas en 22 Zonas de Educación Básica. Sólo una zona escolar no
tenía supervisor designado46.
46. La información fue proporcionada por la subdirección de educación primaria de laDirección de Educación Básica y el departamento de Recursos Humanos del Institutode Educación de Aguascalientes. Los datos corresponden al corte de la informaciónal 1 de enero de 1999.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
125
Cuadro 6. Distribución de los supervisores de educación
primaria por sexo
A pesar de que en los puestos directivos, es decir, director de escuela
y supervisor, la tendencia en años anteriores había sido de predominio
considerable de los hombres, ahora se puede apreciar una distribución
prácticamente igual entre uno y otro sexo. Esto también responde a la
creciente feminización del gremio magisterial, sobre todo en la educación
primaria.
Cuadro 7. Distribución de los supervisores de educación
primaria por preparación profesional
Normal Básica son los estudios de formación inicial de maestros que
se realizaban después de la educación secundaria y tenían una duración
de cuatro años. A partir de 1984 por Decreto Presidencial, la formación
inicial de docentes de educación básica se elevó a nivel de licenciatura
para la cual se exige ahora estudios de bachillerato. Sin embargo, la
generación actual de supervisores realizó su entrenamiento básico como
docente antes de esa fecha.
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
126
La tradición en el gremio ha sido realizar estudios de normal superior
posteriores a la denominada básica. La normal superior forma a
profesores para la enseñanza secundaria (niños de 11-14 años) y exigía
como prerrequisito, antes de 1984, la normal básica.
A principios de la década de los ochenta, se fundó la Universidad
Pedagógica Nacional con cerca de 77 unidades en las entidades
federativas. Uno de sus propósitos fue el de ofrecer licenciaturas llamadas
de “nivelación” con el fin de que los docentes que sólo contaran con la
normal básica tuvieran oportunidades de profesionalización. Esta
decisión estuvo ligada a otras de carácter laboral-salarial, es decir, si un
docente concluye su licenciatura de “nivelación” puede acceder a un
mejor salario.
Más recientemente los programas de posgrado, como las maestrías,
empezaron a ser demandados por los profesores, también con expectativas
de mejoramiento salarial.
Como puede advertirse, casi el 90% de los supervisores cuenta con
estudios posteriores a la Normal Básica, situándose la mayoría en el nivel
de licenciatura y en mucho menor cantidad en el nivel de maestría.
Sin profundizar en la información más cualitativa, se puede decir que
el cuerpo de supervisores de educación primaria cuenta con escolaridad
muy superior a la normal básica. De esta información, desafortunadamente,
no se deduce que la preparación profesional sea de mayor calidad y los
supervisores se encuentren mejor cualificados para el ejercicio de una
función directiva47.
47. Investigar sobre la calidad de la formación post-inicial es sin duda un objeto deinvestigación importante. No se explica cómo, a pesar de que los maestrosprácticamente estudian toda su vida, una supuesta mayor preparación no se vereflejada en la calidad de la educación que ofrecen.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
127
Cuadro 8. Los tiempos de los supervisores
En el cuadro anterior se observan varios elementos relacionados con
los años: de edad, de servicio, de supervisores y los años que tarda un
profesor en llegar a la supervisión.
• En promedio la edad es de 52,45 años y se advierte una distribución
con poca dispersión. La distancia entre la menor edad (37 años) y la
mayor (69 años) es indicador de la renovación del cuerpo de
supervisión. Sólo el 25% de los supervisores tiene más de 57 años y
el 25% más joven se encuentra por debajo de 48 años.
• Respecto a los años de servicio, el promedio es casi de 33 años y
presenta una distribución cercana a la curva normal, es decir, el 25%
más alto tiene más de 37 años de servicio, mientras que el 25% más
bajo tiene 29 años. La distancia entre el valor mínimo (18 años) y el
valor máximo (50 años) nos permite observar que se cuenta con
distintas generaciones de supervisores.
• En la variable “antigüedad como supervisor”, el valor promedio es de
casi 7 años, y es en la cual encontramos la mayor dispersión. Aquí se
refleja el hecho de la renovación reciente del cuerpo de supervisores.
Mientras que el 25% más alto tiene más de 11 años en la función, el
25% inferior tiene menos de 2 años. La distancia entre el valor
mínimo (0 años) y el valor máximo (26 años) es considerable.
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
128
• Es interesante analizar por último la variable “años para llegar a la
supervisión”. Se sabe que el sistema piramidal de ascenso en el
sistema educativo es muy agudo, de un número cercano a los 5.000
docentes de educación primaria, sólo 54 pueden llegar a la
supervisión. Los años promedio que un profesor invierte para ello es
de casi 26 años y aquí podemos ver que la dispersión es pequeña, es
decir, incluso los nuevos supervisores también necesitan más de 25
años de servicio para acceder a una clave de supervisor.
• Con la modificación de los años de estudio que se requieren ahora
para ser profesor, se ingresa al servicio a una edad mayor; mientras
que antes el promedio de edad con el cual se iniciaba un joven como
maestro era entre los 17 y los 18 años, ahora es mayor a los 22. Es
probable que esta situación origine modificaciones, al menos respecto
al tiempo que se requiere invertir para llegar a ser supervisor.
Alumnos, maestros y escuelas atendidas por los supervisores de
educación primaria
En un análisis grueso como el que presenta en el cuadro siguiente,
se puede advertir que existe una dispersión importante entre las
supervisiones con menos alumnos, maestros y escuelas y las que tienen
un servicio educativo de mayor cantidad. En la práctica, opera el criterio
de distribución asociado al número de maestros-plaza sujetos a control
y no de centros escolares ni de alumnos.
Cuadro 9. Alumnos, maestros y escuelas por supervisión
escolar de primaria
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AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
129
El 50% de las zonas escolares atiende a menos de 2.262 alumnos, 76
maestros y 11 escuelas. Tomando en cuenta el cuartil tres vemos que el
25% superior de las supervisiones (13) atiende más de 2.937 alumnos,
90 maestros y 12 escuelas48. La dispersión respecto a la cantidad de
escuelas y maestros que atiende cada supervisor está asociada con la
dimensión política de control sindical.
Condiciones de trabajo: materiales, de apoyo y salariales
Como se ha mencionado al describir las características de la Reforma
de la supervisión escolar en Aguascalientes, los supervisores cuentan a
partir de 1993 con oficinas modestamente amuebladas y equipadas.
Funcionan en casas rentadas o en espacios escolares, ambos habilitados
como oficinas. Tienen teléfono, fax, computadoras, impresoras, una
fotocopiadora y un vehículo.
La dimensión material, fue la que se atendió primero y sirvió como
elemento de involucramiento y dinamizador de los equipos de
supervisión. Ellos se encargaron de buscar y gestionar los espacios,
conseguir en las escuelas o en las oficinas centrales el mobiliario mínimo
necesario para operar como oficinas. Con el devenir del tiempo han
transformado estos espacios en lugares de trabajo, de reunión de
maestros y directores escolares.
La dotación de material de oficina se regula en las oficinas centrales.
Aún no se han elaborado políticas administrativas para atender de manera
eficiente esta necesidad. Las prácticas discrecionales continúan presentes,
es decir, a aquél que sabe gestionar y negociar mejor este tipo de
recursos los obtiene49.
48. Un análisis más fino sería necesario para observar la variedad de tipo de escuelas,tamaño de las mismas y otras características que necesariamente influyen en laatención de la supervisión escolar.
49. La tradición en el sistema educativo respecto a los modos diversos de allegarse derecursos para los materiales mínimos indispensables (papel, tinta, lápices, etc.) esalgo de lo que se sabe poco. Lo cierto es que tanto los maestros frente a grupo, comolos directores y supervisores escolares han desarrollado distintas y variadasestrategias, incluso a poner recursos propios, para cubrir necesidades del servicioeducativo (entrevista a coordinador de ZEB).
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
130
Los supervisores de educación primaria cuentan con un auxiliardenominado “auxiliar técnico-pedagógico”. Esta función es ejercida por undocente de las confianzas del supervisor, en ocasiones un familiar, al cualse le gira la comisión respectiva. No es un puesto escalafonario,simplemente es una tarea, para la cual se retira al docente de la enseñanzaen las aulas.
Con la conformación de los equipos de supervisión de Zona deEducación Básica, el planteamiento ha sido que los auxiliares de lossupervisores de primaria y de preescolar se convierten en asistentes delequipo y estarían bajo la autoridad del Coordinador. La realización de estapropuesta es desigual en cada equipo, ya que los supervisores de primariaconsideran al auxiliar como una propiedad, sin embargo, se camina en ladirección prevista.
Respecto a las condiciones salariales, se presentan en el anexo loscuadros D, E, F y G, comparativos entre directores escolares y supervisoresde educación primaria, preescolar y secundaria.
Una explicación previa para leer los cuadros es necesaria. Losdirectores de preescolar y primaria tienen la misma percepción salarial,de igual manera los supervisores de estos niveles. Ambos se diferenciannotoriamente de los directivos de educación secundaria.
La clave 07 se refiere al salario tabular base y existen a su vez cuatrocategorías: sin carrera magisterial y con carrera magisterial, en la cual seencuentran tres niveles. Carrera Magisterial es un sistema de promociónhorizontal en el cual existen tres vertientes. Directores y supervisores seubican en la segunda vertiente que corresponde a directivos, la primeraes para docentes frente a grupo y la tercera para profesores que realizanfunciones de apoyo técnico-pedagógico.
La diferencia entre un director y un supervisor se encuentra en elsalario tabular base. Mientras a un director se le pagan 20 horas, alsupervisor 48 horas.
Por otro lado se encontrarán las percepciones denominadas “genéricas”por ser trabajador de la educación. Son montos fijos asignados en funcióndel salario tabular base sin carrera magisterial. Estas percepciones son: E9“asignación genérica docente”; 38 “ayuda para despensa”; 39 “ayuda paraadquisición de material didáctico”; SC “servicios cocurriculares”; CPC
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
131
“compensación provisional compactable” por estar en zona salarial númeroII (en el país existen tres zonas salariales) y 44 “previsión social múltiple”.
Además, están las percepciones específicas para cada trabajador y estánrelacionadas con la antigüedad y con el grado de estudios. Se otorganprimas de antigüedad por quinquenio y según se tenga grado deescolaridad de licenciatura, maestría y doctorado en el cual se distingue“estudios terminados” y “titulado”.
En los cuadros sólo se muestran los datos relativos a la clave 07 y a lasprestaciones genéricas mensuales. Cabe señalar que además de lasprestaciones específicas, todos los trabajadores de la educación enAguascalientes tienen 65 días de aguinaldo, lo que significa que se pagancatorce meses y cinco días. Además los trabajadores con clave docenteperciben como prestaciones adicionales 15 días por el día del maestro y15 días por preparación de inicio de ciclo escolar calculadas a partir delsalario tabular base (07) sin Carrera Magisterial de la categoría de docente,
director o supervisor50.
Cuadro 10. Salario integrado: comparativo directores y
supervisores de educación preescolar y primaria
con secundaria al 30 de abril de 1999 (sin
prestaciones específicas)
50. La información fue proporcionada por la Dirección de Finanzas del Instituto deEducación de Aguascalientes. Los montos salariales son respecto al 30 de abril de1999. El 15 de mayo se firmaron las negociaciones salariales con el magisterio y losincrementos fueron del 17% al sueldo tabular base (clave 07) y del 3% a prestaciones.Las cifras están en pesos mexicanos. El peso mexicano respecto al dólar se encuentraen una relación de 10 pesos por un dólar
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
132
Las diferencias de la percepción salarial entre directores de escuela
y supervisores de educación preescolar y primaria, como puede
observarse es notoria, y lo es aún más entre supervisores de los niveles
antes mencionados y los de educación secundaria. A su vez, la diferencia
entre los directivos que perciben el salario tabular base sin carrera
magisterial y los que tienen nivel 07-C es del 51,29% más en el caso de
directores; del 35,62% en el caso de supervisores de preescolar y primaria
y del 34,45% entre los supervisores de educación secundaria.
Comparando sólo el nivel 07-C observamos que un supervisor de
preescolar y primaria percibe un 27,06% más que un director de escuela
del mismo nivel educativo y salarial. La diferencia entre supervisores de
secundaria con preescolar y primaria es del 33,17% más a favor de los
primeros.
La pregunta obligada es, ¿cuántos de los supervisores de primaria
están en cada nivel salarial? Dos (3,77%) están en el primer nivel, es decir
no cuentan con carrera magisterial; 8 (15,10%) se encuentran en nivel
07-A; 9 (16,99%) en nivel 07-B; 24 (45,30%) en el nivel 07-C y 10 de ellos
(18,86%) en un nivel intermedio denominado 07-BC con una percepción
salarial integrada antes de prestaciones específicas de $ 9.980,20 pesos.
Lo anterior permite decir que además de que la supervisión
representa el “puesto de base” más elevado, los supervisores en su
mayoría (más de la mitad) se encuentran en los niveles salariales más
altos por estar en las categorías superiores del escalafón horizontal que
representa Carrera Magisterial.
En otro orden de cosas, la estructura presupuestal del Instituto de
Educación de Aguascalientes se vio afectada por el cambio en la
organización de los servicios de supervisión. Antes de 1994 cada grupo
de supervisores, según el nivel y modalidad educativa se les asignaba una
partida presupuestal que era manejada discrecionalmente51 por los
51. Entre 1983 y 1992 la organización sindical fue tomando posiciones en las oficinas dela Secretaría de Educación Pública en las entidades. El manejo de los recursos no eraclaro. Un beneficio de la federalización no centralista es que ahora los gobiernosestatales tienen mayor control e injerencia en el destino de los recursos, lo que noquiere decir que la discrecionalidad e incluso arbitrariedades se hayan erradicado.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
133
funcionarios en turno. En diciembre de 1992 se le transfiere al estado
el manejo del presupuesto para educación y se decide concentrar en una
sola bolsa manejada por la autoridad educativa. Cerca del 95% del
presupuesto es pago de nómina, el resto se destina a los proyectos
substantivos, a inversiones y al gasto de operación.
Es hasta 1994 cuando se reajusta la estructura presupuestal y las
Coordinaciones de Zona de Educación Básica (supervisores incluidos) se
manejan bajo el rubro de administraciones regionales. En el aspecto
presupuestal tanto en su programación como en su manejo aún hay
mucho que avanzar. No ha sido posible aún desconcentrar el presupuesto
de operación a las Coordinaciones, pero se camina en esa dirección, la
decisión depende de criterios administrativos, burocráticos y político-
sindicales.
Relación con otros servicios pedagógicos
Con la Reforma de la estructura de la supervisión bajo el propósito
de “dotar a la supervisión de nuevos contenidos y formas de trabajo”
de manera gradual se han ido modificando otros servicios pedagógicos
y en consecuencia la relación con la supervisión escolar.
Desde las oficinas centrales del Instituto de Educación de
Aguascalientes se despliegan un conjunto de iniciativas orientadas a
fomentar y asegurar el mejoramiento de la calidad de la educación.
Destacan entre ellas lo que se denominó el Sistema Estatal Permanente
para la Actualización de los maestros (SEPAM), el Sistema Estatal de
Evaluación de la Educación, el Sistema Estatal de Becas y Crédito
Educativos, los programas interinstitucionales de educación con otros
sectores. Además las tareas habituales como la programación de espacios
educativos, su mantenimiento y la asignación de profesores fueron objeto
de innovación de sus prácticas.
• Respecto a la actualización: el SEPAM se planteó como una
concepción que integra distintas ofertas de formación permanente del
profesorado entre las cuales se encuentran: estudios de posgrado
como especializaciones y maestrías en convenio con las universidades
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
134
locales; diplomados en convenio con distintas instituciones locales y
nacionales para atender necesidades profesionales específicas
(enseñanza de la matemática o el español o las ciencias naturales en
secundaria; formación para la gestión escolar; desarrollo cognitivo
para maestros de educación especial entre otros) sin la exigencia de
prerrequisitos escolares. Los diplomados son paquetes de 5 ó 6 cursos
y se desarrollan en periodos de 5 a 8 meses.
Además, con el propósito de crear la necesidad de la formación
permanente y de buscar los medios para que la reforma curricular y
pedagógica realmente ingrese a las aulas, se diseñó una estrategia de
cobertura estatal denominada “cursos-taller de cobertura estatal”, los
cuales fueron impartidos en días hábiles (los niños no iban a clases)
con un grupo de instructores itinerantes, altamente capacitados,
materiales educativos proporcionados por el propio Ministerio federal
de Educación (Secretaría de Educación Pública) con una periodicidad
de una sesión de 5 horas cada mes (esto se hizo durante 1996, 1997
y 1998).
La organización de estos cursos se realizó a través de las Coordina-
ciones de las Zonas de Educación Básica, los supervisores eran los
responsables de que los maestros y directivos asistieran y de crear las
condiciones favorables para ello.
Una estrategia de atención a todo el magisterio de educación básica
(cerca de 10.000 profesores) con 70 instructores itinerantes no
hubiera sido posible sin una organización de los servicios educación
básica como los que hemos mencionado en este trabajo. Por el
tamaño del estado de Aguascalientes en 13 días es posible darle la
vuelta en su totalidad. Cada día suspendían clases una o dos Zonas
de Educación Básica para que los maestros estuvieran en las sesiones
del curso-taller.
Ahora, la oferta de actualización se diversifica y se realiza a “petición
de parte”. Cuando los equipos de supervisión no se sienten con la
competencia para impartir ciertos cursos o talleres, las oficinas
centrales los apoyan.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
135
• La evaluación: desde 1996 se aplican exámenes estatales a todos los
alumnos que egresan de 6° grado (más de 21.000) y a todos los que
egresan de 3° de secundaria (cerca de 15.000). Estos exámenes son
externos a la escuela y tienen el propósito de medir el nivel de logro
en conocimientos y habilidades básica según los propósitos del
currículo.
Los operativos de aplicación se realizan con la colaboración e
involucramiento directo de los supervisores.
La responsabilidad de las oficinas centrales es procesar la información
y entregarla en sesión de seminario a los supervisores para su análisis.
De esta manera se cuenta con información a nivel individual de cada
alumno, de cada escuela, de cada zona escolar y de cada zona de
educación básica.
• La planeación estratégicas de espacios, personal docente y otras
necesidades se realiza directamente con los Coordinadores de Zona
de Educación Básica, lo que ha producido una mejora en la toma de
decisiones, pues ésta es más racional y menos arbitraria como en las
épocas de auge del centralismo.
• La estructura de preescolar, secundarias técnicas y telesecundarias
cuenta aún en oficinas centrales con las llamadas “mesas técnicas”,
que realmente lo que realizan es apoyo a tareas administrativas.
• En el caso de las secundarias generales y técnicas cuentan con una
figura adicional y que es un puesto escalafonario, se denominan
“jefaturas de enseñanza”. Teóricamente son cuerpos técnico-
pedagógicos cuya función es apoyar a los docentes en las escuelas.
En la práctica han padecido desviaciones de su función y en el caso
particular del estado de Aguascalientes, algunos jefes de enseñanza
cumplen la comisión de ser Coordinadores de alguna Zona de
Educación Básica y otros se han mantenido al margen del proceso de
reforma. (Estamos hablando de un total de unos 20 maestros que
ostentan el título de “jefes de enseñanza”).
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
136
En suma, se advierte cómo se va dinamizando y orientando la acción
de los supervisores hacia las escuelas a través del contenido de los
diversos programas y proyectos educativos. Mismos que en algunos casos
generan tensiones y rivalidades entre los objetivos, metas y acciones del
proyecto educativo de ZEB y las exigencias, las acciones y los tiempos
que les demandan los programas centrales. Esta situación habrá de ser
estudiada en detalle con el fin de hacer visible el dilema de la planeación
centralizada y el fomento de una planeación descentralizada.
b. Cuestiones clave de gestión de la supervisión escolar
De acuerdo con lo que se ha dicho en distintas partes de este
documento, haría falta describir algunos componentes de la gestión52. La
constitución histórica del puesto de supervisión escolar y por ende, la
configuración de la función específica dio como resultado un puesto
especializado pero individual, situado en el nivel intermedio de la
organización del sistema educativo sin una articulación orgánica y
funcional a la tarea de la educación. Esta configuración del puesto de
supervisión dio lugar a que se constituyera como una instancia de control
político sindical sin que se aludiera en los hechos a la dimensión
pedagógica de la escuela.
Reclutamiento
Como se mencionó en otras partes de este documento, los mecanis-
mos de acceso a la supervisión escolar están regidos por el Reglamento
de Escalafón y representan sin duda la dificultad mayor para una
transformación de fondo de la supervisión, como puesto y como función.
En primer lugar hay que señalar que la supervisión es un “puesto
escalafonario”, esto significa que se accede a él si se consigue acumular
los puntos requeridos. La puntuación escalafonaria está compuesta por
el factor antigüedad, preparación profesional y desempeño.
52. Este apartado está construido a partir de un amplio conocimiento experiencial delmodus operandi de los sistemas educativos estatales, en el caso de los autores, de lossistemas de Aguascalientes y de Guanajuato. Además de ese conocimientoexperiencial se contó con la colaboración de supervisores a los cuales entrevistamos.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
137
Se supone que cada maestro cuenta con un expediente escalafonario
en el cual se van acumulando los documentos que verifican los tres
factores antes mencionados y le dan soporte a la puntuación asignada.
De manera formal, las Comisiones Estatales Mixtas de Escalafón, las
cuáles están conformadas paritariamente por personas del Sindicato y de
la autoridad educativa, son el órgano administrativo que concentra los
expedientes escalafonarios y vigila por el cumplimiento de la normati-
vidad, asunto que está lejos de ser cumplido.
Desde que se crearon estas comisiones, se estableció para la
evaluación del desempeño profesional (como docente, director,
supervisor etc.) el llenado de una cédula llamada “ficha escalafonaria”.
Esta cédula acumula hasta un total de 720 puntos distribuidos en
aspectos como puntualidad, asistencia, cooperación en las tareas del
centro de trabajo. Por las desviaciones en las que ha incurrido la
aplicación del Reglamento de Escalafón, por razones de control político
sindical, esta cédula no vale si es presentada con una puntuación menor
a los 720 puntos. Por esta razón y aludiendo al argumento de “no hacer
daño o no afectar a un compañero” los directores de escuelas o
responsables de centros de trabajo autorizan con su firma todas las fichas
con los 720 puntos. Estas fichas, además, deben ir firmadas por el
secretario de conflictos del sindicato según el nivel o modalidad
educativa.
Cada año, la Comisión Estatal Mixta de Escalafón publica un boletín
con las plazas que han quedado vacantes acompañada por la lista de las
personas que según la puntuación escalafonaria les tocaría “por derecho
laboral” acceder a ellas.
En la práctica, no todos los maestros tienen actualizado su expediente
escalafonario, generalmente aquéllos con estrechos vínculos con la
organización sindical o que han mantenido vigente su expediente, o
incluso los maestros que están en “buenos términos” con la dirigencia
sindical en turnol, son los que acceden a distintos puestos, aún
independientemente si tienen o no el “derecho” avalado por la
puntuación acumulada. En el caso de la supervisión, sólo pueden acceder
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
138
a ella los directores escolares que tengan las condiciones de puntuación
requeridas para el puesto.
En Aguascalientes, a pesar de la reforma organizativa y de capacitación
de la supervisión, no se llegó al corazón del problema, es decir, el acceso,
reclutamiento, evaluación y promoción. Los vínculos de los supervisores
con la organización sindical son tan fuertes que se optó por avanzar en
la reforma a pesar de tener conciencia que de no replantearse a fondo
estas cuestiones, los cambios esperados serían frágiles.
El acceso a la supervisión no tiene fechas fijas establecidas pues está
sujeto a las jubilaciones. Sin embargo, se ha logrado que los boletines
de plazas de supervisión se emitan al menos dos veces al año. Esta
situación origina que al menos el 20% de los supervisores se encuentren
en funciones sin contar con plaza dictaminada. A estos se les llama
“supervisores comisionados”. Los maestros aceptan esta condición pues
así generan “derechos” para que en el momento que exista una plaza
disponible se les pueda otorgar53.
Para el proceso de asignación de las plazas de supervisor, la autoridad
educativa del nivel, en este caso la subdirección de educación primaria
y su contraparte sindical son quienes a puerta cerrada deciden. Si
consideramos que la autoridad del nivel es una persona avalada por la
organización sindical, en la práctica es el sindicato quien decide la
asignación de plazas y el criterio, en la mayoría de los casos, es la
capacidad de “control político-sindical” de los aspirantes al puesto, razón
por la cual no ingresan siempre al cuerpo de supervisión los mejores
profesionales de la educación.
Formación
Antes del Programa de Modernización de la Función Supervisora
(1992) y dado el control federal de los servicios de educación básica, los
programas formativos para los supervisores, cuando existieron, fueron
esporádicos y faltos de contenido sobre la función.
53. Según entrevistas con autoridades de Educación Básica y de la Comisión estatal Mixtade Escalafón.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
139
El PMSF como lo hemos descrito en los apartados anteriores tuvo dos
pilares visibles, uno la capacitación y dos el manejo de los equilibrios
político-sindicales por parte de la autoridad educativa.
En palabras de un supervisor de educación primaria54, “en México
existen escuelas para perros, para caballos, de cocina, para delfines,
menos para supervisores y directores de escuelas donde se forman
niños”. Esta reflexión ilustra la situación de la formación para ejercer
profesionalmente la función supervisora.
En términos de la formación profesional requerida para acceder al
puesto de supervisión, basta con haber realizado estudios en una escuela
Normal u otra institución para formación de maestros, como fue el
Instituto Federal de Capacitación del Magisterio entre 1950 y 1980. Como
se puede apreciar en el cuadro correspondiente al tipo de estudios con
que cuentan los supervisores, la mayoría de ellos tiene licenciatura, ¿a
qué se debe esta situación?
Como ya se mencionó, hasta antes de 1984 la formación de maestros
de educación preescolar y primaria se realizaba después de la secundaria,
de 1975 a 1984 los estudios fueron de cuatro años. A partir de 1984 se
elevó la formación inicial a nivel de licenciatura por decreto presidencial,
esto implicó los estudios previos de bachillerato. Esta decisión supuso a
su vez una negociación sindical, a través de la cual se estableció que el
salario de los maestros con “licenciatura” sería mejor, entonces, se acordó
que los maestros que sólo tuvieran normal básica (sin bachillerato)
podrían estudiar una licenciatura denominada de “nivelación”. En 1978,
se creó la Universidad Pedagógica Nacional (con una sede central en la
capital del país y 72 unidades distribuidas en todas las entidades) a la
cual se le encargó la operación de las mencionadas licenciaturas de
nivelación. Éstas serían programas abiertos o semiescolarizados, cuya
única finalidad era favorecer que los docentes adquirieran el grado de
licenciatura. Por esta razón, a la fecha prácticamente todos los docentes
han realizado estudios de nivelación y cuentan con los estudios de
licenciatura.
54. Samuel Rangel, actual coordinador de la Zona de Educación Básica del municipio deSan Francisco de los Romos.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
140
El punto central es que la función supervisora no ha sido objeto de
una atención formativa explícita. El desempeño profesional de los
supervisores está asociado a sus experiencias previas con aquellos que
fueron sus supervisores siendo docentes y directivos. La conclusión es
que en función de la experiencia se actúa. Ilustra este proceso la frase
“la experiencia de la estructura se convierte en la estructura de la
experiencia”55. No ha habido, y sigue sin haber, un programa regular
formal de formación de maestros para la supervisión escolar.
Al describir la experiencia de la reforma de la supervisión se señala
que si bien la capacitación y otras acciones formativas fueron
importantes para el desarrollo de la misma, también fueron insuficientes
y no sistemáticas. Más que hablar de obstáculos, la razón de esta situación
se debió a la necesidad de atender a los maestros y a los directivos
escolares, lo que produjo una “política de omisión”, bajo el supuesto de
que los elementos formativos que recibieron los supervisores durante los
dos primeros años del programa podrían darle soporte a las nuevas
acciones, cuestión que no fue así; el supuesto resultó muy frágil.
Organizaciones profesionales
Por la fuerza hegemónica y homogeneizadora del Sindicato Nacional
de Trabajadores de la Educación (SNTE), la organización sindical más
grande de América al agrupar a cerca de 1.200.000 trabajadores de la
educación, la conformación de organizaciones independientes de
maestros de educación básica, con propósitos profesionalizantes no es
una práctica común en México, salvo algunas excepciones como el caso
de los maestros de matemáticas.
Si bien suelen conformarse grupos, éstos sólo tienen un carácter
político coyuntural, pues la política sindical está irremediablemente
relacionada con la política partidista. Hasta antes de 1992 sólo por el
hecho de ser contratado en el sistema educativo, en cualquier parte del
país, el maestro o maestra pertenecía automáticamente al Sindicato y
además se ligaba políticamente con el partido en el gobierno, el PRI.
55. Esta conclusión se deriva de entrevistas realizadas con supervisores y coordinadoresde Zona de Educación Básica.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
141
A partir de 1992 y con la creciente apertura democrática en términos
de una mayor presencia de los llamados partidos de oposición, la maestra
Elba Esther Gordillo, entonces la Secretaria General del Comité Ejecutivo
Nacional del SNTE, cambió el estatuto de la organización en términos
de no obligar la pertenencia a un partido.
En otro orden de ideas, los supervisores representan el grupo político
duro de la organización sindical, además se recuerda que es un puesto
que significa un tipo de “jubilación en servicio”, en este sentido la
iniciativa de organizaciones profesionales ni siquiera se plantea.
Perspectivas de carrera profesional
En el caso de la educación primaria, en el escalafón vertical, los
supervisores representan el 1% de la población de maestros, lo cual es
sin duda un cuello de botella. Ante el crecimiento de la población escolar
y la expansión del sistema educativo, en los años setenta el SNTE negoció
un nuevo puesto escalafonario, el cual se denominó “jefatura de sector”.
Un sector es un conjunto de supervisiones. En Aguascalientes existen
oficialmente cuatro, dos urbanas y dos rurales.
En otro sentido las perspectivas de carrera en términos de promoción
en el escalafón vertical son nulas al interior del sistema educativo.
No obstante lo cerrado y piramidal del escalafón vertical, a partir de
1993 se instituyó, como ya se ha mencionado, un sistema de promoción
horizontal denominado Carrera Magisterial. Este sistema de valoración
del desempeño docente fue creado fundamentalmente para la promoción
de los docentes frente a grupo bajo el principio de fomentar que los
mejores docentes no necesitaran aspirar a puestos escalafonarios
(verticales) para promoverse y obtener mejores salarios y prestaciones.
Al poco de iniciarse este nuevo mecanismo para la promoción docente,
el Sindicato negoció con la autoridad educativa federal que también se
incluyera en él a directivos y supervisores y a los maestros que cumplen
con funciones técnico-pedagógicas de apoyo a las escuelas (sic) pero que
no se encuentran frente a grupo. De esta manera nació la denominación
de “primera vertiente de Carrera Magisterial” para docentes frente a
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
142
grupo, “segunda vertiente” para directivos y supervisores y “tercera
vertiente” para personal comisionado a funciones de apoyo técnico-
pedagógicas.
El sistema de Carrera Magisterial considera el factor de antigüedad,
el de preparación profesional mediante grados académicos y a través
de un examen nacional así denominado, “de preparación profesional”;
además, incluye el factor de desempeño el cual está sujeto a evalua-
ciones diversas, entre las que destaca la evaluación del indicador de
aprovechamiento escolar de los alumnos de aquellos docentes que se
encuentran inscritos en Carrera Magisterial, ya que el ingreso es
“voluntario”.
Las categorías de desempeño son cinco, la A, B, C, D y E. A seis años
de haberse implementado este sistema, en Aguascalientes cerca del 90%
de los docentes (estén frente a grupo o no) se encuentran inscritos y
están en alguna de las categorías mencionadas. En particular los
supervisores, el 94% está en carrera magisterial y se concentran en los
niveles más altos.
Esto es importante porque el ingreso a cualquiera de las categorías,
afecta positivamente el salario como se puede ver en el apartado
respectivo. Desafortunadamente, dada la tradición de desviación o
agotamiento de las innovaciones en el sistema educativo, atribuible en
gran parte a la organización sindical y a las concertaciones y acuerdos
con las autoridades educativas en turno, llama la atención que
prácticamente todos los supervisores se encuentran en este sistema de
promoción horizontal.
Respecto a las prácticas de destitución, también se puede afirmar que
son nulas. Una vez que se llega a ser supervisor se puede considerar un
puesto vitalicio con opción a jubilación. Hasta el presente no hay
evidencias de que en Aguascalientes de 1940 a la fecha se haya destituido
a un supervisor de su puesto56.
56. Según consulta con la Dirección Jurídica del IEA.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
143
Por ello se puede afirmar que mientras los mecanismos de acceso,
permanencia y promoción no se modifiquen substancialmente lo que se
logre transformar de la práctica de la supervisión será siempre frágil y
apelará básicamente a la buena voluntad de los supervisores o al grado
de conciencia moral que aún tengan y al orgullo de la profesión de ser
maestro.
En otras palabras, el PMFS de Aguascalientes apeló a los últimos
elementos expresados en el párrafo anterior porque se sostuvo que
profesionalización sin desarrollo humano no es posible.
Monitoreo y evaluación de los supervisores
Excepto el programa de Carrera Magisterial arriba descrito, los
supervisores no están sujetos a otros mecanismos de monitoreo ni de
evaluación. Esto en parte se debe al entramado político-sindical mediante
el cual una vez que se obtiene una plaza y un puesto en el sistema
educativo, se accede a un sistema de protección laboral que obstaculiza
la aplicación de la normativa vigente.
Sin embargo, con la introducción de la nueva organización de la
supervisión en equipos de trabajo, en Aguascalientes se ha iniciado lo
que se podría denominar un “proceso de contraloría de y entre pares”,
que no está reglamentado aún. El simple hecho de tener que asistir a
oficinas comunes es un elemento de “control”, sin que hasta el momento
tenga efectos de tipo laboral institucional.
En el caso de educación primaria, con el propósito de “estar arriba
del barco”57, las autoridades de educación básica han buscado maneras
de realizar un tipo de seguimiento de las actividades de los supervisores,
en especial de primaria.
Dado que proporcionalmente el rezago educativo a través de la
reprobación y la repetición continúa presentándose en el tránsito de
primero a segundo de primaria, las autoridades han centrado su atención
en implementar acciones a través de la supervisión para cuidar el
57. Según señaló un Coordinador de ZEB en entrevista.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
144
aprovechamiento escolar de los alumnos de estos grados. En palabras de
la actual directora de educación básica “es necesario pensar en lo que
pueden realizar los supervisores para atender a los grados de tercero,
cuarto y quinto que vienen siendo los sandwiches”. Al menos se
vislumbra una conciencia de que el papel del supervisor puede ser
fundamental para garantizar el acceso, permanencia, aprendizajes
relevantes y egreso oportuno de los estudiantes de educación básica.
En este caso, los indicadores educativos de tipo cuantitativo podrían
ser utilizados como un referente del desempeño de los supervisores, pero
esta tarea está aún por realizarse. En Aguascalientes podría tener mas
posibilidades dado el trabajo realizado con la supervisión y los
supervisores, aunque no estaría exento de múltiples dificultades.
Apoyo a los supervisores
Si bien existen manuales de supervisión de origen federal y datan de
la década de los ochenta, estos no han sido renovados para atender la
transformación de la supervisión. Excepto lo que hemos citado de la Ley
de Educación del Estado de Aguascalientes, falta desarrollar nuevos
encuadres para realizar la función.
Sin embargo, a pesar de las carencias mencionadas, el hecho de la
conformación de equipos de supervisión, de suyo supone un apoyo
mutuo que hasta ahora ha dependido del liderazgo de los coordinadores
de Zona de Educación Básica. El documento base para la transformación
es el multicitado Documento Rector del Programa de Modernización de
la Función Supervisora, el cual no fue publicado formalmente pero sí
distribuido a todos los equipos de supervisión.
Al transformarse la organización de la supervisión, el sistema de
educación básica no ha tenido los elementos para reformular manuales,
códigos de comportamiento, definición de políticas para apoyo a las
escuelas y similares. La realización de las acciones que hacen posible la
operación cotidiana del sistema educativo responde la mayor parte de
las veces a las urgencias y a los usos y costumbres (buenos y no tan
buenos), más que a una planeación educativa substantiva.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
145
En el caso de primaria, lo único que es importante destacar es la
política de hacer efectivas al menos las tres visitas reglamentarias a las
escuelas: la denominada de diagnóstico, al inicio de cada ciclo escolar,
la formativa, en medio del ciclo y la sumativa, al término del mismo. En
particular destaca en los últimos años el énfasis en atender a los primeros
grados y en ellos, lo que se refiere al aprendizaje de la lectura y escritura.
Respecto a las visitas de los supervisores a las escuelas, si bien se ha
hecho énfasis en las ya mencionadas en relación con los grados de
primero y segundo de primaria, otro tipo de visitas tienen que ver con
entregar documentación, recibir quejas, solucionar problemas de relación
entre maestros, entre directores y maestros. Paulatinamente, en un
proceso lento, más sujeto a iniciativas personales, los equipos de
supervisión empiezan a desarrollar una relación con los directores
escolares fundada en el trabajo pedagógico.
La supervisión como animación, monitoreo y seguimiento tiene que
construirse junto con los mismos supervisores y enmarcarla en una
nueva manera de organizar la gestión educativa de los supervisores como
equipo de trabajo, teniendo como centro de atención a la escuela como
institución y a los educandos y maestros como los actores centrales.
6. A manera de conclusión
a. Luces y sombras
En la exposición de esta experiencia con la supervisión escolar y con
los supervisores, puede quedarle al lector la sensación de que todo es
maravilloso, lo cual está lejos de la realidad. Sin negar los logros que la
Reforma ha tenido, es necesario hacer un balance crítico que advierta
acerca de sus alcances y limitaciones. Un primer balance permite
identificar los siguientes elementos:
• De los 22 equipos de supervisión, 20 elaboraron el diagnóstico inicial
de indicadores de eficiencia de sus escuelas y contaron con un
documento de proyecto educativo. Su actualización varía en calidad
y realización.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
146
• Actualmente existen evidencias (aún no sistematizadas) de que once
de las zonas trabajan en la dirección propuesta y de éstas la mitad lo
hace bastante bien. Se renuevan los programas de trabajo, se vinculan
los supervisores de los tres niveles educativos, trabajan con los
directores escolares en capacitaciones para elaborar con ellos sus
proyectos escolares, se mantienen los equilibrios político-sindicales.
• Con distinta intensidad y compromiso, los equipos de supervisión se
vinculan activamente con tareas sustantivas del Instituto de Educación
de Aguascalientes como son: el sistema estatal permanente para la
actualización de los maestros (SEPAM), con el sistema estatal de
evaluación de la educación en su dimensión de medición de
aprendizajes, con la planeación estratégica de nuevos espacios
educativos y con la distribución de libros de texto y materiales
educativos
• En la relación con oficinas centrales, de manera particular con la
Dirección de Educación Básica se han normalizado los procesos de
comunicación e información mediante reuniones mensuales, aunque
en este terreno aún falta mucho por hacer.
• Se avanza en una paulatina especialización al interior de los equipos
de supervisión que permite atender tareas relacionadas con la
información estadística de alumnos, escuelas y maestros; con la
actualización permanente, con la evaluación de resultados, con la
distribución de libros y materiales educativos.
• En los resultados de la evaluación de aprendizajes de los ciclos
escolares 1995-1996, 1996-1997 y 1997-1998 se advierten las
diferencias entre Zonas de Educación Básica y en gran parte es
atribuible al trabajo de los supervisores, es decir, se nota cuando un
equipo es dinámico y atiende en lo cotidiano las funciones de
animación, monitoreo, evaluación y supervisión en sentido estricto
en las escuelas que les han sido encomendadas a su cuidado.
• La estructura de las zonas de educación básica ha permitido acercar
la autoridad a las escuelas, maestros, alumnos y padres de familia y
es a su vez un mecanismo de distribución del poder, de la autoridad
y de la responsabilidad.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
147
• La decisión de la autoridad educativa así como la presencia y apoyo
político constante ha sido sin duda un factor para el desarrollo de
un programa que implica por un lado la reorganización del sistema
de educación básica y por otro la renovación de supervisión escolar.
Junto con la decisión, las condiciones objetivas de la entidad
permitieron realizar la Reforma en todo el estado. La apuesta básica
sigue estando en la capacitación permanente.
Otro factor importante ha sido contar con un equipo de especialistas
en desarrollo de la educación, locales y nacionales, que ha colaborado
de distintas maneras, sobre todo con capacitación para que el proceso
de Reforma no se estanque.
• Finalmente, esta Reforma ha adquirido estatus normativo con la
promulgación el 19 de marzo de 1997 de la Ley de Educación del
Estado de Aguascalientes.
Si bien los elementos anteriores apuntan sobre los alcances y
fortalezas del programa, existen limitaciones y obstáculos:
• Una vez que concluyó la capacitación inicial en el verano de 1994, el
esfuerzo ha estado dirigido a lograr que el proyecto educativo
adquiera relevancia institucional y se transforme en un referente
obligado del trabajo del supervisor. Ésta no ha sido una tarea sencilla
dada la inercia institucional y la ausencia de experiencias previas que
funcionen como referentes. Lo primero se traduce en distinto tipo
de bloqueos a las iniciativas y problemas de las zonas de educación,
la lucha por el poder está presente en las autoridades centrales y lo
segundo actúan como elemento exculpatorio.
• Aterrizar en la escuela singular y concretar proyectos de trabajo para
su mejoramiento es bastante complejo, este camino ha sido más largo
para recorrer. Advertimos que el nivel central tiene que impulsar
iniciativas que los promuevan de manera más explícita, aunque se
corre el riesgo de solamente cambiar de geografía el centralismo de
la autoridad educativa que produce dependencia, subordinación y no
apropiación, ni compromiso con la tarea desde distintos ámbitos de
competencia.
• La necesidad de que el nivel central se ocupara de otras tareas,
también sustantivas, con las mismas personas, ha impedido que se
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
148
desarrollen mecanismos de monitoreo, seguimiento y evaluación
constantes y sistemáticos. Cuidar un proceso de esta naturaleza,
implica capacitación, decisiones políticas, comunicación, respeto a las
iniciativas microlocales y control de apoyo y para ello requiere de
personas que lo atiendan en todas sus dimensiones de manera
permanente.
• No ha sido posible controlar desde el nivel central los cambios de
adscripción de los supervisores, aunque aún no se tiene cuantificada
la rotación de personal en los equipos de supervisión es considerable,
esto tiene que ver con cierta estabilidad relativa de sus integrantes
que no se ha podido lograr.
• Aunque ocasionalmente se habla de la necesidad de modificar los
criterios y parámetros de acceso a la supervisión, este es un aspecto
que no ha sido posible desarrollar y es condición necesaria para
avanzar en una supervisión escolar más sólida y cercana a las
necesidades de la escuela singular. La compleja red sindical para la
promoción de los docentes es uno de los mayores obstáculos.
• Si bien la capacitación que hemos denominado inicial actuó como
detonadora de procesos, se advierte desde hace tiempo su insufi-
ciencia. El sistema educativo está conformado por personas y sus vidas
son dinámicas, de la misma manera se puede afirmar “el sistema
educativo está vivo, se mueve” y por lo tanto es necesario cuidarlo.
Identificar con mayor precisión cuantitativa y cualitativamente los
aprendizajes y dilemas de este proceso, es una tarea por realizar y habrá
de ser objeto de distintos estudios, estos elementos sólo son algunos de
los que ahora disponemos con cierta claridad y bien pueden ser el punto
de partida para ampliar y profundizar las comprensiones sobre el proceso
de renovación de la supervisión escolar y la (trans)formación de los
supervisores.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
149
b. ¿Vale la pena trabajar con la supervisión?Desafíos y tareas de la supervisión
Cuando se inició el diseño del Programa de Modernización de la
Función Supervisora en 1993, una pregunta que constantemente se hizo
al equipo responsable de la parte académica era ¿por qué con los
supervisores? La interpretación subyacente a la cuestión planteada
consistía en dos preguntas: ¿por qué darle la vuelta al trabajo en la
escuela, con los maestros, los contenidos y el aprendizaje de los niños?
y ¿por qué dedicarle tanto esfuerzo a la supervisión que en los hechos
ha dejado de ser una tarea significativa para el mejoramiento del servicio
educativo?
La decisión de impulsar la reorganización de los servicios educativos
a partir de la renovación de la supervisión escolar obedece a la
convicción de que la supervisión puede llegar a ser una pieza clave para
la planeación estratégica de los programas educativos por la posición
intermedia que ocupa en la estructura del sistema educativo, entre la
escuela singular y la administración estatal de la educación. En esta
perspectiva, la supervisión fue concebida como una condición necesaria
para una gestión pedagógica más cercana a las necesidades diversas de
cada escuela singular. Así vista, la supervisión escolar puede convertirse
en productora de micropolíticas educativas que vinculen el quehacer
cotidiano de la escuela con la macropolítica estatal e incluso la nacional.
Sin embargo, trabajar con la supervisión escolar no es una garantía
de que mejore la calidad de la educación, ya que ésta se construye en
cada escuela y se manifiesta en los aprendizajes de los alumnos. La
renovación de la supervisión pretende hacer de esta función un elemento
facilitador de esa aspiración. Para usar una frase conocida, es una
condición necesaria pero no suficiente. Se reconocen los límites de esta
Reforma y por ello los avances relativos del Programa de Modernización
de la Función Supervisora deben valorarse en función del papel de este
programa en el contexto de la reorganización del sistema educativo
estatal y la operación de los proyectos que buscan elevar la calidad de
los aprendizajes.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
150
Por otro lado, atender la formación de los supervisores es también
un acto de equidad ante este grupo de docentes que hace tiempo dejaron
el trabajo directo en el aula y a los cuales el sistema educativo ha
brindado escasas o nulas oportunidades de capacitación y actualización
en tareas específicas para el desempeño de su función. En este sentido,
trabajar con los supervisores implica reconocer y resignificar la
experiencia de vida personal e institucional acumulada por este grupo
de personas así como la propuesta de medios para su profesionalización.
Sabemos que son las personas quienes hacen posible los proyectos de
trabajo y no son desechables; finalmente, una reforma auténtica de la
educación, se realiza a pie y cara a cara con las personas involucradas.
El enfoque con que se ha diseñado y operado el Programa de
Modernización de la Función Supervisora ha reconocido el desarrollo
diferencial de los equipos de supervisión, de los supervisores en lo
individual y de los estilos de trabajo de la supervisión por nivel educativo.
Paulatinamente el nuevo modelo de supervisión ha ido conquistando su
lugar en la operación cotidiana del sistema educativo, sobre todo en sus
características formales: la organización por zonas de educación básica
estructura cada vez más las actividades de las diversas áreas del Instituto
de Educación de Aguascalientes; sin embargo, los aspectos más finos de
la renovación de la supervisión como la toma de decisiones en forma
colegiada, la organización por redes o la gestión pedagógica son todavía
una vertiente marginal del desempeño cotidiano de la mayoría de los
supervisores. Muchos factores obran en contra de esta iniciativa: desde
la propia inercia institucional, la falta de referentes de experiencias
similares, la dimensión político-sindical, hasta el escepticismo de los
mismos supervisores sobre las posibilidades de cambio. Quisiéramos
resaltar en particular aquellos que se consideran limitan el desarrollo de
mayores alcances.
• El primero de ellos es la insuficiente formación académica de los
supervisores que los lleva a sostener explicaciones simplistas o
complacientes sobre el estado que guarda la educación en sus zonas
(por ejemplo: “si en el estado el promedio de niños de primer grado
sin preescolar es de 18% y en mi zona sólo es del 10%, entonces no
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
151
tenemos de qué preocuparnos”; o bien, “en esta escuela los niños
reprueban porque padecen la falta de atención de sus padres”).
• El segundo factor se refiere a los mecanismos de acceso y permanencia
en el puesto de supervisor, al que ya se ha hecho alusión. Si la
formación de los supervisores actuales es deficiente, la alternativa es
su capacitación y actualización, pero esto es solo una actividad
compensatoria que no debiera mantenerse en un nivel tan elemental.
Sería necesario que los supervisores accedieran al puesto bajo
procedimientos distintos a los que actualmente están establecido a
través del escalafón vertical para así tener la posibilidad de seleccionar
por sus competencias profesionales al personal idóneo para el
desempeño de la función.
• Un tercer elemento se encuentra en los recursos destinados al
Programa. Los proyectos educativos desarrollados hasta el momento
han logrado ciertos avances optimizando los recursos existentes. Esta
situación no puede continuar así por mucho tiempo. Será necesario
replantear tanto los montos como los medios para asignar recursos
en vista de que los proyectos educativos diseñados por los equipos
de supervisión requieren apoyos diferenciales y quizás innovadores.
Viendo hacia el futuro, la existencia de los proyectos educativos
pudiera ser un elemento fundamental para introducir y desarrollar
una cultura de rendición de cuentas en la que los apoyos otorgados
vayan de la mano con el compromiso para proponerlos y conseguir
resultados.
• Un elemento más, es indudable que en el momento actual (mayo de
1999) el desarrollo de la Reforma se encuentra también con una
limitante adicional en la estructura organizativa del sistema educativo.
La creación de las Zonas de Educación Básica ha contribuido a la
reorganización formal de los servicios pero aún no es una estructura
que encuentre su correspondencia en la organización jerárquica
formal. Dentro de la administración central subsiste la organización
por niveles educativos y es frecuente la duplicidad de canales de
comunicación y líneas de mando. Con el marco general que
proporciona ahora la Ley de Educación del Estado de Aguascalientes,
se trabaja ya en una nueva normatividad que recupere los avances
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
152
logrados en la experiencia práctica y proporcione un marco de
acción.
• Otro elemento que ahora es importante considerar, en diciembre de
1998 cambió la administración de gobierno en la entidad y un nuevo
grupo de personas (en su mayoría, ajenas al sistema educativo sobre
todo de educación básica y normal) se han hecho cargo de la
dirección y operación del Instituto de Educación. Las preguntas están
en el aire: ¿qué sigue?, ¿qué tan sólidos fueron los aprendizajes
impulsados desde el inicio de la Reforma en 1993?, ¿de qué magnitud
son los reacomodos político-sindicales y político-partidistas? Al
respecto es necesario obtener las evidencias empíricas que den cuenta
del acontecer del sistema estatal de educación en este nuevo periodo
de gobierno. Este documento, sin embargo, no puede dar cuenta de
la serie de cambios pues significaría otro proceso de investigación.
Se puede mencionar, sin embargo, que ha habido cierta continuidad
en las políticas y formas de relación entre el IEA y las Coordinaciones
de Zona de Educación Básica. Dada esta constancia, también, a últimas
fechas, la organización sindical ha realizado acomodos en su
estructura territorial, para hacer equiparables las delegaciones
sindicales con las demarcaciones municipales de las ZEB.
c. Para terminar este documento
¿Qué transformación es necesario promover a nivel del sistema
educativo estatal para que realmente exista un impacto positivo en la
renovación de la institución escolar?
Resta proponer varias consideraciones con el propósito de ofrecer
alternativas de respuesta a esta pregunta.
Primera: Generalmente al diseñar una reforma del sistema educativo
(al menos en México) se plantean por un lado cambios importantes en
lo que llamaremos el nivel macrosistémico, es decir, de la gestión del
sistema educativo en su conjunto desde la estructura organizativa central;
por otro lado se formulan desde este nivel estructural los cambios
juzgados como “necesarios” a nivel institucional de cada centro escolar,
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
153
se habla de la “escuela” como un ente homogéneo e incluso con cierto
romanticismo y añoranza.
En esta polaridad, se olvida que entre el nivel macrosistémico y el
institucional, existen de facto una serie de estructuras intermedias entre
las que destaca la supervisión escolar, por el peso específico que tiene
en distintas dimensiones de la vida del sistema educativo e incluso del
sistema social y político más amplio.
Segunda: Si desde la perspectiva de la institución escolar se trabaja
en la Reforma educativa de varios países a partir de una nueva noción
“el colectivo de docentes”, la pregunta es ¿cómo construir colectivos,
comunidades de educadores?
En el caso de la supervisión, en el proceso histórico predominó la
“individuación”, lo que produjo un estamento constituido por individuos
aislados y no colectivos.
En este sentido, la propuesta de Reforma de Aguascalientes, se
fundamenta en la necesidad de crear colectivos que orienten su trabajo
por decisiones colegiadas mediante el establecimiento de consensos y
esto a partir de la supervisión. Se parte de la intuición (más que de
conocimientos) de que esto facilitará la creación de colectivos de
docentes en la escuela singular.
Para que la escuela singular transforme sus prácticas y revierta
inercias, es necesario que las autoridades intermedias, los supervisores,
y las autoridades centrales, aprendan a mirar a la escuela con otros ojos.
En este sentido el papel del diagnóstico de indicadores de eficiencia y
de las evaluaciones de los aprendizajes son insumos básicos para ello.
Tercera: Una tercera consideración, tiene que ver con las contradic-
ciones existentes entre el decir y el hacer; en parte se pueden explicar
por la presencia de varias tensiones. Siguiendo el trabajo de Braslavsky
y Cosse (1997) aquéllas pueden clasificarse como: tensiones acerca de
la función de la educación; entre el consenso social y la eficiencia; entre
ejecutar, dinamizar e instrumentar; tensiones derivadas de la conexión
con diferentes contextos de referencia de los sujetos, agentes y actores
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
154
educativos; tensiones entre los tiempos políticos, profesionales,
burocráticos y pedagógicos; entre el cumplimiento de las normas y la
acción; entre la necesidad, la disponibilidad y la utilización de
competencias y conocimientos y las tensiones en los equipos de trabajo,
acerca de la búsqueda de profesionalismo en un contexto de ajuste fiscal.
Interesa destacar las tensiones que se producen entre distintos tipos
de saberes y tiempos, y se encuentran relacionadas con los sujetos, los
cuales tienen nombres, apellidos e historias.
Consideramos que por la dificultad para identificar estos componentes,
no ha sido posible la construcción de una complementariedad de saberes
entre los distintos sujetos, agentes y actores del sistema educativo. Nos
referimos a los saberes políticos que tienen que ver con la capacidad de
negociación y creación de consensos; los saberes técnico-profesionales
acerca de la gestión institucional, la planeación estratégica, la informática
y otros más; los saberes burocrático-administrativos relativos al recorrido
para cumplir con todos los pasos definidos por las normas y que se
encuentran en el personal que ha visto transitar muchas administraciones
de gobierno y los saberes pedagógicos que se refieren al procesamiento
de la nueva información derivada de la Reforma y a los modos, a través
de los cuales los actores de la vida cotidiana del sistema educativo
resignifican las nuevas políticas y programas educativos.
En el caso de los tiempos, pueden ser calificados de la misma manera:
políticos, técnico-profesionales, administrativo-burocráticos y pedagógicos,
basta ilustrar la gran dificultad que tiene el sistema educativo para instalar
en el salón de clases una reforma curricular como la presente, ya que los
tiempos de re-aprendizaje de los maestros, directivos y supervisores, e
incluso mandos medios, no coinciden con los tiempos políticos
(gubernamentales o sindicales), generalmente asociados a procesos
electorales; los tiempos técnico-profesionales necesarios para diseñar y
operar por ejemplo un sistema de información escolar basado en datos
individualizados y otras tareas; los tiempos administrativo-burocráticos que
exige cada proceso (asignación de personal, manejo de incidencia,
elaboración de la nómina, distribución de libros, certificación, etc.) de
acuerdo a la normatividad para no incurrir en desviaciones administrativas
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
155
e incluso jurídicas; y, los tiempos pedagógicos, que son los más largos pues
tienen que ver con los procesos de aprendizaje o re-aprendizaje,
generalmente los menos considerados en la toma de decisiones. Y si
además añadimos el tiempo de reloj, los días no tienen más de 24 horas.
A partir de estas tres consideraciones, sostenemos que la transforma-
ción de las estructuras intermedias del sistema educativo, de manera
particular la supervisión escolar, es condición necesaria, aunque no
suficiente, para transformar a la escuela en una institución que aprende.
d. Colofón
Por el interés particular de este trabajo, orientado más hacia la
supervisión escolar en el nivel de educación primaria, la experiencia de
Aguascalientes, enseña que es este el nivel educativo donde se encuentra
mayor escepticismo pero paradójicamente mayor disposición de los
supervisores para que el proceso de Reforma se diera. Es la educación
primaria la que tiene las posibilidades de vinculación con el preescolar
y con la educación secundaria. Descubrir este hecho, ha sido fundamental
para que no pocos supervisores adviertan de la importancia de su trabajo
educativo.
Romper o de manera más humilde, resquebrajar el tradicional
aislamiento de los supervisores es posible lograrlo. Reorientar el trabajo
de la supervisión hacia una verdadera gestión de la calidad de la
educación hacia el interior de las escuelas y actuar en consecuencia
implica más elementos de decisiones de política educativa, que
transformen no sólo a la supervisión, sino a las formas de actuación de
la autoridad administrativa.
Uno de los aprendizajes colectivos más importantes del proceso de
conducción académica de la reforma es acerca del valor que tiene tomar
realmente en cuenta a las personas. El decano de los supervisores de
primaria comentó lo siguiente hace unos años: “El equipo académico no
sabe lo que ha hecho, no sabe lo que está haciendo... -¿Por qué profesor?,
-Porque han trabajado con la escoria del sistema educativo y nos han
hecho sentir que somos personas y que somos capaces de pensar”. Éste
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
156
es sin duda un primer paso para conseguir avanzar en la profesiona-
lización de los supervisores, que incluye al menos los siguientes
elementos: criterios de acceso y permanencia en el puesto; formación
específica; condiciones materiales de trabajo; condiciones laborales y
salariales; formas de relación distinta con la administración estatal de la
educación, y finalmente, capacidad de organización profesional
autónoma.
AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
157
Anexos
Cuadro A. Matrícula en educación preescolar. Variación por
municipio. Ciclos escolares, 1998-1999 / 1992-1993
Fuente: IEA, Informe de Labores 1992-1998, Aguascalientes, pp. 16.
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
158
Cuadro B. Matrícula en educación primaria. Variación por
municipio. Ciclos escolares, 1998-1999 / 1992-1993
Fuente: IEA, Informe de Labores 1992-1998, Aguascalientes, pp. 16.
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AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
159
Cuadro C. Matrícula en educación secundaria. Variación por
municipio. Ciclos escolares, 1998-1999 / 1992-1993
Fuente: IEA, Informe de Labores 1992-1998, Aguascalientes, pp. 25.
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
160
Cuadro D. Percepciones salariales: comparativo directores y
supervisores de educación preescolar y primaria
al 30 de abril de 1999 (sin prestaciones específicas)
Cuadro E. Percepciones salariales: comparativo directores y
supervisores de educación preescolar y primaria
al 30 de abril de 1999 (sin prestaciones específicas)
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AGUASCALIENTESNuevos contenidos y formas de trabajo para la supervisión escolar: Innovar a partir de la tradición
161
Cuadro F. Percepciones salariales: comparativo directores y
supervisores de educación preescolar y primaria
al 30 de abril de 1999 (sin prestaciones específicas)
Cuadro G. Percepciones salariales: comparativo directores y
supervisores de educación preescolar y primaria
al 30 de abril de 1999 (sin prestaciones específicas)
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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Beatriz Calvo PontónDoctora en sociología e investigadora del Centro de Investigaciones y
Estudios Superiores en Antropología Social, se especializa en sociología
cualitativa y etnografía aplicada a la educación básica y normal.
Actualmente trabaja en el campo de la política educativa de la educación
primaria en México y sobre los procesos locales de globalización.
con la colaboración de María Concepción Franco RosalesInvestigadora del Centro de Investigación y Docencia de los Servicios
Educativos del Estado de Chihuahua; responsable del trabajo sobre la
supervisión en la educación indígena en Chihuahua.
165
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
1. Introducción
Existen patrones generales del servicio de supervisión escolar en la
educación primaria comunes en las diferentes entidades federativas de
México. Hay cuestiones que les afectan de manera similar, puesto que
dicho servicio, por una parte, está sujeto a un mismo deber ser y a una
idéntica normatividad; por otra, es parte de una estructura institucional,
así como de una política educativa nacional iguales.
Sin embargo, la investigación cualitativa y la recurrencia a la
información empírica ha mostrado que esos patrones, más que ser
resultado de la aplicación de normas universales, escritas en leyes,
políticas o manuales nacionales, lo son de las reglas impuestas por la
costumbre, las tradiciones, los rituales, en los que los supervisores juegan
un papel relevante. Como sujetos sociales, y de acuerdo con sus objetivos
e intereses, y bajo condiciones institucionales, políticas, sindicales,
sociales, económicas, geográficas, culturales específicas de los contextos
inmediatos, interpretan la normatividad, asumen sus funciones
supervisoras, y generan prácticas y procesos propios dentro de complejas
redes de relaciones sociales. Y como sujetos históricos, cada uno tiene
su propia y única historia, y por tanto, distinta de otras. De esta manera,
el encuentro de diversos sujetos y de sus historias en momentos y lugares
concretos de la vida cotidiana, da lugar a las grandes complejidades de
los hechos sociales. De ahí, que la supervisión, entendida como proceso,
se construya históricamente, es decir, a partir de lo particular y de lo
coyuntural, y por estos sujetos llamados supervisores.
A partir de este planteamiento, dentro del contexto de la descentrali-
zación del Sistema Educativo Mexicano (SEM) iniciada en 1992, y con
base en las directrices proporcionadas por el Instituto Internacional de
Planificación de la Educación (IIPE) de la UNESCO para la realización
de los diagnósticos regionales sobre supervisión en diferentes países de
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
166
Africa, Asia y América Latina, se llevó a cabo el diagnóstico regional de
la supervisión escolar en Chihuahua, un estado de la República Mexicana
ubicado en la frontera norte con los Estados Unidos de Norteamérica1.
Describimos cómo, en la vida cotidiana, operan tres modalidades de este
servicio en la educación primaria en dicho estado: la supervisión
federalizada general, la federalizada indígena y la estatal. Las dos primeras
incluyen a los supervisores o jefes de sector federalizados generales,
pertenecientes a la Dirección de Educación Primaria de los Servicios
Educativos del Estado de Chihuahua (SEECH) y a los supervisores o jefes
de zonas federalizados indígenas, pertenecientes al Departamento de
Educación Indígena también de los SEECH. La tercera se compone por
los supervisores (o inspectores) estatales, pertenecientes al Departamento
de Educación del subsistema estatal.
En primer lugar, reconstruimos históricamente los procesos locales
de supervisión, considerando que éstos, a la vez que son producto de
sus propias historias y culturas, también lo son de historias más amplias:
regionales y nacionales. En segundo lugar, documentamos las formas
cómo diversas condiciones, unas pedagógicas y otras laborales, materiales
de trabajo, administrativas, políticas y sindicales, unas internas al sistema
formal y otras externas, así como otras más, relacionadas con formas de
vida de los supervisores, afectan al trabajo de la supervisión. En este
sentido, la investigación puso de manifiesto aquello que no sabemos o
sabemos poco de lo que ocurre al interior de las respectivas instituciones:
los aspectos implícitos e invisibles. En tercer lugar, contrastamos las tres
modalidades, distinguiendo con ello, las especificidades de cada una y
destacando las heterogeneidades entre ellas. De ahí, la importancia de
1. El diagnóstico regional coincidió con otro hecho importante en Chihuahua, ademásde aquél de la descentralización. Entre 1992 y 1998, por primera vez en su historia,este estado fue gobernado por el partido conservador y de oposición, Partido AcciónNacional (PAN), y contrario al Partido Revolucionario Institucional (PRI), partidodel estado al que corporativamente pertenecen los maestros a través de su filiaciónal poderoso Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). Este hechofue de gran trascendencia, pues cambió las reglas del juego que durante décadashabían sido la base del funcionamiento de la educación federal y estatal. Másconcretamente, el subsistema estatal, a través del Departamento de Educación,protagonizó en 1996 un momento de fuertes movimientos a su interior, que produjouna división política e ideológica del trabajo educativo y, consecuentemente, deltrabajo de supervisión.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
167
poder generalizar patrones relevantes de supervisión detectados en
situaciones empíricas concretas, a otras similares, o bien, ajustar
innovaciones que han arrojado resultados positivos específicos, a
contextos parecidos.
El conjunto de estas tareas nos acerca al objetivo final del diagnóstico:
impactar en la política oficial de la supervisión escolar. Se trata de
convertir los conocimientos adquiridos en la investigación, en acciones
orientadas a: 1) impulsar la generación de alternativas y de innovaciones
en este campo educativo por parte de los sujetos involucrados
directamente en los procesos cotidianos; y 2) retroalimentar a los
tomadores de decisiones para que incidan de manera firme, en el
mejoramiento de la supervisión y, por tanto, en la calidad del aprendizaje
de alumnos y alumnas en las escuelas de educación primaria.
Trabajo de campo y fuentes de información
Recurrimos a varios tipos de datos. En primer lugar, revisamos
documentos oficiales sobre la normatividad de la supervisión estatal
(Código Administrativo, Ley Estatal de Educación y reglamentos)2; y
estadísticas de los subsistemas federalizado y estatal sobre la población
de supervisores. En el caso de la supervisión indígena, fueron consultadas
estadísticas del Departamento de Educación Indígena de los SEECH, del
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) en
Chihuahua, de la Dirección General de Educación y Cultura, y de la
Escuela Nacional de Antropología e Historia, Unidad Chihuahua.
En segundo lugar, historias de vida realizadas a supervisores y
autoridades educativas fueron las principales fuentes de información
empírica. La estrecha vinculación mantenida durante varios años con
grupos de docentes del nivel básico en las ciudades de Chihuahua
(capital del estado) y Juárez (ciudad fronteriza y la de mayor población
en el estado), a través de la realización de otras investigaciones y de la
docencia impartida a muchos de ellos, permitió un acercamiento a las
2. Los respectivos documentos sobre las supervisiones federales primaria e indígenafueron analizados en el diagnóstico nacional. Por tanto, en el presente diagnósticonos referimos únicamente a la normatividad de la supervisión estatal.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
168
vidas de los supervisores. A partir de la solicitud de “cuénteme su vida”,
comenzaban un proceso de reflexión sobre sus pasados y presentes que
en muchos casos, los llevaba a descubrir cuestiones que se habían
quedado en la obscuridad del olvido y del ayer. De esta manera,
construyeron y reconstruyeron sus historias, abordando poco a poco
momentos importantes en sus biografías y recurriendo a sus experiencias
durante sus largas trayectorias en el mundo del magisterio. La
información ofrecida, la transparencia, la sinceridad y la forma sencilla
y amena de decir cuestiones muy complejas y seguido comprometedoras,
independientemente de la posición política y sindical que cada uno
asumía, es cosecha de esa relación. El texto del diagnóstico está
alimentado por testimonios de los supervisores ofrecidos en estas
historias, previa y cuidadosamente seleccionados.
Cabe mencionar que esta investigación, al igual que otras de corte
emergente, está comprometida con aquellos sujetos sociales que ocupan
una posición subordinada y/o marginal en la sociedad, y quienes realizan
sus tareas en la invisibilidad de la vida cotidiana, como es el caso de
aquellos maestros, entre ellos, los supervisores. Se trata de figuras poco
representadas en la investigación tradicional. Es por esa razón que, por
medio de la historia oral, hemos intentado recuperar sus voces, sus
sentires, sus visiones y sus concepciones sobre la vida, la educación y la
supervisión, y desde un conjunto de presupuestos teóricos y a partir de
nuestra propia subjetividad (porque como investigadoras, también somos
sujetos sociales), hemos realizado una interpretación de todo ello, misma
que se plasma en este texto.
Pero además, las historias de vida también sirvieron como formas de
sensibilización. Reflexionar profundamente sobre las distintas fases de
sus vidas como maestros, directores y supervisores llevó a muchos de
ellos a asumir una posición crítica con respecto al sistema educativo y
al de supervisión y de autocrítica como supervisores, Pero sobre todo,
muchos se descubrieron como actores activos en los procesos
pedagógicos, y en algunos casos, como actores potenciales de cambio.
Realizamos treinta y cinco de ellas: once correspondieron a autoridades,
funcionarios y supervisores federalizados, seis a estatales, dieciséis a
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
169
supervisores y jefes de zonas indígenas, y dos a funcionarios del
Departamento de Educación Indígena. Los criterios para seleccionarlos
como colaboradores fue simplemente su disposición a hacerlo. Cada
historia se realizó en diferentes lugares: sus casas, sus oficinas o las
nuestras. Tuvieron un rango de duración entre tres y ocho horas cada una.
En tercer lugar, otras fuentes de información fueron complementos
a las historias de vida: los informes de los supervisores que daban cuenta
de las visitas a escuelas, y los registros etnográficos, elaborados a lo largo
de los talleres ofrecidos a supervisores sobre nuevas formas de gestión
escolar3.
La información empírica fue organizada en los siguientes rubros, de
acuerdo con las directrices proporcionadas por el IIPE/UNESCO:
antecedentes familiares y condiciones de vida de los supervisores, historias
escolares y experiencias en el trabajo docentes, formas de reclutamiento
en el servicio de supervisión, actualización y capacitación técnica y
pedagógica, realización de las funciones que la normatividad ordena;
condiciones pedagógicas, materiales, administrativas, laborales y sindicales
en las que la supervisión es llevada a cabo, líneas de autoridad y formas
de relación entre supervisores, autoridades y representantes sindicales.
El texto se divide en cuatro apartados. El primero incluye un panorama
general de la educación en Chihuahua. Se explican algunas especificidades
que caracterizan y distinguen a las tres modalidades supervisión, así como
las respectivas estructuras institucionales; y ciertos perfiles de los
supervisores son dibujados, de acuerdo con los indicadores de género,
escolaridad, antigüedad y jubilación. En el segundo apartado, algunos
momentos importantes de la historia de la supervisión en Chihuahua son
reconstruidos, y se destacan los antecedentes que llevaron a los
supervisores a ingresar al servicio de la supervisión.
3. Entre 1996 y 1998, el grupo de trabajo de la zona norte, coordinado por BeatrizCalvo Pontón y que pertenecía a la Coordinación de Investigación y DesarrolloAcadémico de la Dirección General de Educación y Cultura del Estado de Chihuahua,ofreció dichos talleres a supervisores y directores de escuela. Éstos, que eran partede las actividades para diseñar colectivamente el Plan Estatal de Chihuahua, al quenos referimos en el último apartado del presente diagnóstico, generaron ricas, aunquepolémicas discusiones sobre la situación de la educación en Chihuahua, y sacaron aluz puntos de vista, intereses diversos, así como problemas en la supervisión.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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El tercer apartado aborda la descripción del trabajo que a diario
realizan los supervisores, y las condiciones materiales, laborales,
administrativas y pedagógicas en las que lo llevan a cabo. Particular
atención otorgamos a las actividades pedagógicas de la supervisión
realizadas en las escuelas. Finalmente, el cuarto apartado trata sobre una
experiencia innovadora de diseño de política educativa que reciente-
mente se llevó a cabo en Chihuahua y en la que los supervisores se
vieron directamente involucrados.
2. Educación básica y supervisiónUn panorama regional
Chihuahua, estado fronterizo que se localiza en la parte septentrional
de México, limita al norte con los Estados Unidos de Norteamérica, al
sur con el estado de Durango, al este con el de Coahuila y al oeste con
los estados de Sonora y Sinaloa. Con una superficie de 247.087 kilómetros
cuadrados, es el estado más extenso del país; representa el 12,56% del
territorio nacional4. La entidad tiene una topografía de marcados
contrastes. Se encuentran en ella alturas desde 200 hasta 3.000 metros
sobre el nivel del mar y barrancas que llegan a alcanzar hasta 900 metros
de profundidad5. Se distinguen tres grandes regiones: la meseta,
localizada en la parte central y en la que se ubican los principales centros
de población; el desierto, que abarca la parte oriente; y la sierra en el
occidente. En la región serrana moran los 80.266 indígenas pertene-
cientes a los cuatro grupos étnicos del estado: tarahumaras o rarámuris
que son los más numerosos (73.807), tepehuanos (4.999), guarojíos (871)
y pimas (588). Pero, además, existen otros 3.610 indígenas que
pertenecen a otros grupos del sur del país, que han migrado y se han
asentado en el territorio estatal. Del total de la población de la entidad,
los indígenas representan el 2,87%6.
4. SEP. 1982.
5. Wendell, B.; Zingg, R. 1978.
6. Conteo ’95 realizado por el INEGI en el estado de Chihuahua.
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171
a. Algunos problemas en materia educativa
En 1997, Chihuahua mostraba una situación preocupante en este
renglón7. En primer lugar, con lo que respecta a eficiencia terminal, y
considerando como referencia a la generación 1990-91/1995-96, este
estado ocupaba, a nivel nacional, los lugares vigésimo sexto y vigésimo
noveno, en la educación primaria (con una eficiencia terminal del 77%) y
en la secundaria (con una eficiencia terminal del 55%), respectivamente.
En este mismo rubro, grandes contrastes por regiones fueron detectados.
Vista por municipios, la eficiencia terminal en primaria registró en
Chihuahua, ciudad capital del estado, la tasa más alta (94%), mientras que
Batopilas, región serrana con altos índices de pobreza, registró la menor
(31,7%). En secundaria, el municipio de San Francisco de Conchos
registró el 100% de eficiencia terminal simple (compuesta por alumnos
que no recuperan) mientras que el de Chínipas, el 11,2%. En números
absolutos, este grave problema de pérdida de alumnos a lo largo de los
seis años de primaria se refleja de la siguiente manera. En primer grado,
iniciaron 89.385 alumnos y, seis años después, aprobaron el sexto grado,
57.900. Es decir, 31.485 alumnos no aprobaron este último.
También observamos enormes diferencias en la eficiencia terminal
entre los alumnos pertenecientes a los diferentes subsistemas. Los
resultados indican que los estudiantes más favorecidos son quienes
asisten a escuelas estatales (73,0%); le sigue los alumnos de escuelas
federalizadas (68,8%) y finalmente, los estudiantes de planteles indígenas
(19%). De aquí, observamos que la eficiencia terminal es uno de los
problemas torales de la educación indígena.
En un país de grandes contrastes, la falta de equidad educativa se
convierte en otra grave situación. De los 67 municipios que conforman
el estado de Chihuahua, 39 registran los mayores índices de marginalidad
social, y cuentan con una cobertura menor al 85% de los niños y niñas
de seis años que debieron estar inscritos en primero de primaria. La
7. Esta caracterización de los problemas educativos se sustenta en los resultados deldiagnóstico elaborado en 1997 por la Coordinación de Investigación y DesarrolloAcadémico de la Dirección General de Educación y Cultura del Estado de Chihuahua.
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diferencia entre hombres y mujeres que estudian la primaria es de 3%
(1995-1996) a favor de los hombres; y en la secundaria, de 5% a favor de
las mujeres.
Alrededor del 23% de la población de Chihuahua se encuentra en
condiciones de pobreza. Además, no obstante la educación pública
gratuita es un mandato constitucional, en la realidad, ésta cuesta a las
familias, quienes deben aportar a las escuelas, cuotas “voluntarias” y
trabajo físico. Esta situación es más preocupante entre las familias que
menos tienen, pues, por una parte, proporcionalmente deben pagar más,
y por otra, generalmente privilegian su sobrevivencia inmediata sobre
la educación de los hijos, dejando a ésta en un segundo plano de
importancia.
Existen grandes contrastes entre escuelas públicas urbanas,
rurales, e indígenas. Las desigualdades se manifiestan, sobre todo, entre
los planteles de organización completa, ubicados en zonas céntricas de
las ciudades y que cuentan con todos los servicios, y las escuelas
unidocentes y bidocentes, asentadas en zonas urbanas marginales y
periféricas, y en comunidades rurales e indígenas, especialmente en la
región serrana, que funcionan bajo circunstancias de mayor desventaja.
Varias condiciones de estas últimas, tales como su lejanía y dispersión,
las grandes distancias que separan los hogares de las familias de los
planteles, los terrenos accidentados, los malos caminos, la falta de
transporte y las inclemencias del clima (frío o calor extremos, nevadas
y lluvias), obstaculizan la asistencia regular de la población infantil a las
escuelas.
Cada día, los niños recorren a pie entre seis y siete kilómetros para
llegar a la escuela, lo que les toma un promedio de hora y media
de camino. (Supervisor de zonas indígena).
Además, estas escuelas atienden a los niños y niñas más pobres,
quienes seguido se retiran temporal o definitivamente de ellas por varias
razones. Por una parte, deben ayudar a sus padres y madres en los
trabajos del campo y/o del hogar; y por otra, durante los meses de escasez
de alimentos en las comunidades (de febrero a mayo), migran con ellos
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
173
a las ciudades en búsqueda de formas de sobrevivencia, o bien, a campos
agrícolas para trabajar como asalariados temporales. De ahí, que se
presenten severos problemas como largas ausencias, deserción y
abandono escolar. En ocasiones, después de varios meses, regresan a la
escuela, presentando profundos rezagos que difícilmente pueden superar,
y muy seguido, finalmente la abandonan.
Otras cuestiones afectan de manera específica a la educación
indígena. Por ejemplo, su rápida expansión8 no ha ido acompañada de
la contratación de un mayor número de docentes indígenas. Entonces,
para cubrir las necesidades de los planteles, las autoridades han
contratado a jóvenes provenientes de grupos étnicos con estudios de
educación primaria, y posteriormente a mestizos originarios de la Sierra
Tarahumara, pero desconocedores de las lenguas y culturas vernáculas.
Además, también observamos otros fenómenos: los planteles, en su
mayoría son unitarios, se ubican en lugares recónditos de la Sierra
Tarahumara y a ellos acuden poblaciones de estudiantes escasas y
dispersas. Los programas educativos no siempre responden a las
condiciones culturales de los grupos. Seguido, los docentes, o no hablan
la lengua de los alumnos que atienden, o bien, siendo monolingües en
español, se ocupan de niños y niñas monolingües indígenas de preescolar
y de primer grado. La población infantil indígena migrante, asentada en
colonias urbanas, recibe un servicio educativo extremadamente limitado
en cantidad y en calidad, tanto de recursos, como de conocimientos.
La diversidad social y cultural hace de las escuelas primarias
de la región de la frontera realidades sumamente complejas. Por una
parte, la población estudiantil se compone en gran parte por niños y
niñas migrantes, que provienen de muchos estados del país, y que, por
tanto, poseen sus propias costumbres, tradiciones e historias. En este
sentido, escuelas y aulas se convierten en mosaicos culturales. Por otra
parte, muchos de los padres y cada vez más madres de familia son
trabajadores de muy diversos tipos: desde profesionistas, funcionarios y
técnicos, hasta obreros de maquila, o empleados de cualquier tipo de
8. Durante los años ochenta la matrícula aumentó en un 41%, y al final del ciclo 97-98,ésta había aumentado en un 36%.
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servicios, tanto en Ciudad Juárez, como en la vecina ciudad de El Paso,
Texas. Además, una cultura de violencia y una serie de valores impuestos
por la cultura norteamericana son cuestiones que invaden la región, y a
las que las escuelas deben hacer frente.
b. Las supervisiones escolares en Chihuahua
Actualmente, el servicio de supervisión escolar en Chihuahua esofrecido por tres instancias oficiales pertenecientes a la anteriormentellamada Dirección General de Educación y Cultura del Estado deChihuahua9, institución encargada de impartir educación pública en todoel estado. Dos de ellas pertenecen al subsistema federalizado llamadoServicios Educativos del Estado de Chihuahua (SEECH): la Dirección deEducación Primaria que se ocupa de las zonas escolares rurales y urbanas,y el Departamento de Educación Indígena que forma parte de laDirección de Educación Elemental, y que atiende las zonas escolaresubicadas en comunidades indígenas. La tercera pertenece al subsistemaestatal, llamado Departamento de Educación (DE). Son tres modalidadesde supervisión, que a pesar de la descentralización, cada una funcionade manera independiente, con su estructura institucional, organigrama,organización territorial, equipo de supervisores y reglamentación. De ahí,que se distinguen, sobre todo, por las grandes diferencias entre sí.
Los servicios de supervisión federalizados de primaria cuentan conestructuras normativas que, no obstante su carácter obsoleto y pocofuncional, proporcionan a los supervisores sustentos y referentes legales,les brindan apoyos, les ponen límites, y les fijan metas. Existen ciertascuestiones laborales y administrativas que con la descentralización se hanmodificado. Por ejemplo, trámites que antes se hacían en oficinasfederales tanto en la ciudad de México como en la de Chihuahua, ahorase llevan a cabo en las oficinas descentralizadas de esta última. Pero, suforma esencial de operar cotidianamente, es decir, sus costumbres y
tradiciones, poco han cambiado con la descentralización.
9. En el presente diagnóstico consideramos la organización institucional de la educaciónvigente en 1998: la Dirección General de Educación y Cultura del Estado deChihuahua. Es a partir de octubre de 1998, momento en el que tomó posesión unanueva administración gubernamental, que la Dirección General de Educación yCultura se transformó en la Secretaría de Educación y Cultura del Estado deChihuahua, cambiando con ello, los organigramas de ambos subsistemas.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
175
Con lo que respecta a la supervisión federalizada indígena, se trata
de un sistema bastante más complicado que el anterior por varios
factores. A diferencia de los supervisores federalizados no indígenas,
quienes tienen la obligación de atender exclusivamente las escuelas de
su zona escolar que pertenecen al nivel de educación primaria10, cada
supervisor indígena debe atender al mismo tiempo escuelas pertenecientes
a tres niveles de educación (inicial, preescolar y primaria). Pero además,
también se ocupa de tres diferentes tipos de planteles del nivel primaria:
escuelas albergue, escuelas primarias bilingües y centros de integración
social11.
Serios problemas se desprenden de esta situación. En primer lugar,
los supervisores carecen de la preparación requerida para brindar
atención adecuada a escuelas de los tres niveles educativos, ya que
implica manejar, al mismo tiempo, tres programas diferentes.
Tener tres programas para el jefe de zonas es mucho problema
porque a nosotros nos es imposible que sepamos de todo... El
principal problema es el de educación inicial. Cuando
empezó…nunca se nos dio ninguna información previa al
establecimiento de los servicios. Hasta donde alcanzamos,
hacemos lo que podemos, aunque no se atienden como es debido.
De perdido, el Departamento de Educación Indígena nos debería
dar cursos para saber de qué se tratan esos programas y
otros…Allí nomás nos dicen “allá va este programa”, y ni modo,
hay que atenderlos, aunque nos falte información. (Jefe de zonas
indígena).
10. De igual forma, sucede con los supervisores federalizados de preescolar y desecundaria, quienes exclusivamente atienden planteles del respectivo nivel educativo.
11. Las escuelas albergue ofrecen a niños y niñas indígenas alimentación, hospedaje yservicio educativo de lunes a viernes. Los centros de integración social ofrecen losservicios asistencial y educativo de tercero a sexto grados. Tienen un carácterterminal, ya que ofrecen algunos talleres. En 1996, estos planteles pasaron a serCentros de Capacitación para el Trabajo. También existen en la región catorcealbergues escolares que al igual que los primeros, ofrecen asistencia y educación.Pero a diferencia, pertenecen a la Dirección de Educación Primaria y son atendidospor personal no indígena y, por tanto, desconocedores de la lengua y la culturavernáculas.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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En segundo lugar, falta personal de supervisión para cubrir los tres
niveles educativos y los tres tipos de planteles. Aunada a estas
dificultades, observamos otra: casi todos los supervisores y jefes de
zonas indígenas estudiaron la carrera normal primaria. Por tanto, la
respectiva supervisión que llevan a cabo se centra fundamentalmente
en las escuelas primarias, descuidando la supervisión de los planteles
de educación inicial y preescolar.
La modalidad de la supervisión estatal siempre ha sido responsa-
bilidad del gobierno del estado, cuestión significativa, especialmente a
partir de la descentralización. El no haber sido parte de la educación
federal, dentro de un sistema educativo nacional históricamente muy
centralizado, la educación estatal y, por consiguiente, la supervisión se
han mantenido en condiciones de mayor desventaja pedagógica. Tanto
antes como durante la descentralización, esta última ha funcionado sin
directrices formales y sin un proyecto estructurado, con bases
normativas, institucionales, profesionales y pedagógicas muy débiles y
al mismo tiempo sujeta a los vaivenes políticos. Además, no ha contado
con recursos federales, y el gobierno del estado ha apoyado considera-
blemente poco.
La falta de normatividad así como de un proyecto claro de
supervisión escolar estatal, ha dado lugar a la existencia de una
ambigüedad de las responsabilidades de los supervisores, a una carencia
de evaluación de su trabajo, y a acentuar más el hecho de que funjan
más como portadores de información y ejecutores de tareas adminis-
trativas, que como impulsores y promotores del trabajo pedagógico en
las escuelas
Por otra parte, el aumento de la autonomía de la educación estatal
adquirida con la descentralización, lejos de convertirse en apoyo para
la construcción de un sistema de supervisión sólido, ha sido un factor
que ha dado resultados contrarios. La autonomía no sólo ha significado
marginación, aislamiento y falta de apoyos pedagógicos a la supervisión,
tanto nacionales como estatales, sino también, ha ofrecido las
condiciones para que grupos político-sindicales poderosos manejen con
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
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grandes márgenes de libertad, la institución educativa. De esta manera,
como veremos más adelante, al igual que sucede en el subsistema
federalizado, las formas de supervisión estatales han estado permeadas
coyunturalmente por estos procesos12.
c. Organización institucional
Organigramas
La Dirección General de Educación y Cultura se compone por lossubsistemas federalizado (SEECH) y estatal (DE). Las oficinas de laDirección General, de la dirección de los SEECH, de la jefatura del DE, asícomo de las subdirecciones, direcciones y departamentos que de ellas sedesprenden se ubican en la ciudad capital de Chihuahua. Es allí, donde secentralizan las decisiones en materia educativa, por ejemplo, aquéllasrespecto al diseño de política educativa regional, asuntos administrativos,movimientos laborales, etc. Ambos subsistemas tienen organigramassimilares, aunque con diferente nomenclatura.
Los SEECH se componen por una dirección general y por dos grandesáreas, la administrativa y la académica. La primara cuenta con tressubdirecciones: administración, personal y centro de cómputo. El áreaacadémica está constituida por las mesas técnicas como instancias deapoyo y por seis direcciones: planeación, educativa, educación elemental,educación primaria, educación media y terminal, servicios regionales yadministración, cada con sus propios departamentos, subdirecciones,
unidades y/o centros. Los servicios de supervisión de primaria e indígena
se ubican en las direcciones de Educación Primaria y de Educación
12. Para ilustrar esta situación demos dos ejemplos vinculados con la alternancia delpoder en el gobierno de Chihuahua en 1992 y posteriormente en 1998, entre elpartido de oposición (PAN) y el partido oficial (PRI). Primero: al tomar el poder elPAN en 1992, las correspondientes autoridades del Departamento de Educaciónrevivieron a los supervisores administrativos. Éstos, como personal de confianza delas autoridades e identificados con ese partido, tenían las funciones implícitas devigilar y controlar a los supervisores escolares, quienes debían lealtad al sindicatomagisterial y al PRI. Segundo: con la llegada nuevamente del PRI a la gubernatura deChihuahua en 1998, la figura del supervisor administrativo volvió a desaparecer. Deesta manera, los supervisores escolares, sindicalistas y priístas, quienes teníanpermanencia laboral en sus cargos, volvieron a tomar control de todos los aspectosde la supervisión en sus zonas escolares.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
178
Elemental, respectivamente. Concretamente, los jefes de sector deprimaria dependen directamente del director del Departamento deEducación Primaria de los SEECH y tienen como subordinados a lossupervisores escolares; y los jefes de zonas indígenas dependen del jefedel Departamento de Educación Indígena, cuya autoridad superior es eldirector de Educación Elemental de los SEECH, y tienen comosubordinados a los supervisores de zonas.
Por su parte, el Departamento de Educación consta de una jefaturacomo cabeza y de dos grandes divisiones: la administrativa y la académica.La primera incluye siete departamentos: recursos humanos; recursosmateriales y servicios; recursos financieros; estadística e informática;certificación e incorporación; becas; y construcción y remodelación. Ladivisión académica está dirigida por la Oficina de Coordinación Académicay es apoyada por la Unidad de Servicios Técnicos. De dicha división, sedesprenden seis también llamadas divisiones: educación preescolar,educación básica, educación media básica, educación media superior,educación física y educación especial. Los supervisores pertenecen a laOficina de Coordinación Académica, máxima instancia pedagógica dentrode la división académica. A diferencia de los supervisores federalizados,los estatales dependen directamente de las autoridades de las regionesgeográficas en las que se divide el estado.
Tanto los SEECH como el DE cuentan con oficinas coordinadoras enlas regiones en las que se divide el estado: la Sierra Tarahumara concabecera en Creel y donde habitan la población indígena del estado; laregión sur, con sede en Parral; y la norte, la más poblada de la entidad,que abarca la frontera con Estados Unidos, cuya cabecera es Ciudad Juárez.Una cuarta, ubicada en el centro del estado, cuya cabecera es la ciudadde Chihuahua, no cuenta con coordinadoras, por encontrarse allí las
oficinas centrales.
Organización del territorio
Dos factores tienen que ver con la organización del territorio escolar
en Chihuahua: tres formas de repartirlo, y la existencia de las jefaturas
de sector en el subsistema federalizado. Con respecto al primero, cada
modalidad educativa (federalizada general, federalizada indígena y estatal)
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
179
cuenta con sus propias zonas escolares, bajo la responsabilidad de los
respectivos supervisores. Y con respecto al segundo, varias zonas
escolares se reúnen en jefaturas de sectores, cada uno atendido por un
jefe (jefe de sector y jefe de zonas indígenas).
De acuerdo con la información obtenida en 1998, los SEECH incluyen
veintiocho sectores escolares de primaria, atendidos por igual número
de jefes de sector; 156 zonas escolares de primaria, atendidas por 145
supervisores; ocho jefaturas indígenas; y veintiocho supervisiones de
zonas indígenas. De estas últimas, veintisiete atienden escuelas ubicadas
en la Sierra Tarahumara. La restante, que pertenece a la jefatura más
cercana a la ciudad de Chihuahua, tiene a su cargo los planteles indígenas
establecidos en ciudades como Chihuahua y Cuauhtémoc en el centro
del estado; Ciudad Juárez, en el norte; Rosales, Jiménez y Parral en el sur.
Estas escuelas atienden a niños indígenas, quienes junto con sus familias
han salido temporal o definitivamente de sus comunidades serranas.
Finalmente, el Departamento de Educación divide al estado en 37 zonas
escolares, atendidas en 36 supervisores.
Es común que los puestos de supervisión no siempre se encuentren
todos ocupados. En 1998, de los 257 puestos existentes, 244 estaban
efectivamente ocupados por supervisores. 173 eran federalizados (28
jefes de sector y 145 supervisores de zona), 35 indígenas (ocho jefes de
zonas y 27 supervisores de zonas) y 36 estatales. Existían once zonas
escolares de primaria, una indígena y una estatal sin supervisor. Además,
en cuatro zonas escolares de los SEECH, el jefe de sector fungía al mismo
tiempo como supervisor de zona escolar.
d. ReglamentaciónPuestos y funciones de la supervisión escolar
Los jefes de sector y los supervisores federalizados de primaria e
indígenas se rigen por los complejos y detallados manuales federales de
la década de los ochenta, que revisamos en el diagnóstico nacional. En
cambio, la supervisión estatal, ha carecido de normatividad oficial
específica. Hasta 1998, su base legal se constituía por cuatro artículos
del Código Administrativo del Gobierno del Estado de Chihuahua que
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
180
reglamentaban cuestiones administrativas: la facultad del ejecutivo del
estado para designar a los inspectores escolares (artículo 823); la
obligación del inspector de visitar las escuelas particulares con objeto
de resolver si se les otorgaba o no su incorporación al DE (fracción V
del artículo 823); la función del inspector como gestor para tramitar
cualquier sugestión que las autoridades municipales consideraran
conveniente (artículo 837), y la promoción de la dotación de parcelas
en las escuelas rurales por parte de los inspectores escolares con
jurisdicción en el medio rural (artículo 856).
En febrero de 1998, la Ley Estatal de Educación entró en vigor, y
desde entonces, es el marco normativo de la educación y, por
consiguiente, de la supervisión escolar. El capítulo III, “De los servicios
educativos”, establece lo referente a la supervisión:
En las actividades de supervisión, las autoridades educativas
darán preferencia, respecto de los aspectos administrativos, a los
apoyos técnicos, didácticos y demás para el adecuado desempeño
de la función docente.
Luego, en el capítulo VIII “De la calidad en la educación”, establece:
Los niveles de dirección y supervisión realizarán su tarea
ofreciendo la ayuda pedagógica y administrativa requerida para
la mejor conducción de los centros escolares.
Al igual que en la Ley General de Educación y en las nuevas
disposiciones de la supervisión federal en el D.F. observamos una
preocupación por resaltar, al menos formalmente, la importancia del
trabajo pedagógico de la supervisión, sobre el administrativo. Sin embargo,
como reflexionamos a lo largo del trabajo, al no ir acompañadas de
medidas que pusieran en marcha acciones para lograr los objetivos
establecidos, las leyes y disposiciones sobre supervisión siguieron
funcionando sin claridad con respecto a sus funciones pedagógicas, y
siguiendo los mismos usos y costumbres.
Durante años, la normatividad estatal ha dejado ausente los aspectos
pedagógicos. Ni han existido reglamentos, ni manuales de supervisión,
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
181
ni cursos de capacitación para supervisores. Algunos de ellos se han
guiado por el sentido común, o bien, o por algunas directrices
establecidas en los manuales federales que, con grandes dificultades, han
logrado conseguir. De esta manera, a partir de su propia experiencia, han
aprendido que lo más importante en la supervisión es:
(Verificar) que se llevaran a cabo los exámenes en sus tiempos y
formas; supervisar que en las escuelas funcionaran los consejos
técnicos, las comisiones docentes del consejo técnico, así como lo
administrativo y lo deportivo. Teníamos que hacer los censos
escolares y proporcionar al DE las estadísticas sobre lo académico.
No supervisábamos más allá de eso. (Supervisor estatal).
Solamente, durante el período 1996-1998 estando Chihuahua
gobernado por el PAN, fueron elaborados dos “reglamentos” de
supervisión: uno administrativo y otro académico. Ambos, escritos en
papel sin fecha, rúbrica o firma de alguna autoridad gubernamental, eran
en realidad dos listas que enumeraban, sin previa explicación de la
filosofía, objetivos y metas de la supervisión, y sin un orden específico,
dieciséis tareas académicas y treinta y una administrativas13. Al retomar
el PRI el poder en 1998, desaparecieron los supervisores administrativos,
y con ellos, el respectivo reglamento. Posiblemente igual suerte tuvo el
académico.
13. Las tareas enlistadas en el “reglamento” de los supervisores académicos tenían que vercon la elaboración de diagnósticos socioeconómicos, culturales y pedagógicos; laasesoría y orientación a directivos y personal docente; convocatorias a directores deescuelas a reuniones de trabajo técnico-pedagógico; el fortalecimiento de la relaciónescuela-comunidad y la expansión de la educación en zonas urbano-marginales; laverificación de los avances del programa anual de trabajo de los planteles, elcumplimiento de los requisitos académicos por parte de los planteles particulares, elenlace con autoridades superiores…; las necesidades de auxiliares didácticos en losplanteles. Por su parte, la lista de actividades establecida en el “reglamento” de lossupervisores administrativos, tenían que ver con información estadística, archivos deescuelas, inscripciones, reinscripciones de alumnos, registros y actualización,movimientos laborales del personal directivo y docente, aplicación de amonestaciones,formación de grupos escolares y asignación de profesores, funcionamiento,necesidades de personal de intendencia, horarios de labores, construcción,mantenimiento, ampliación, conservación, mejoramiento de planteles, elaboraciónde inventarios, vigilancia de escuelas particulares, entrega de material didáctico yequipo, conciliación de intereses entre docentes, directivo y comunidad, etc.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
182
e. Una mirada a la supervisión desde los números
Cifras generales
En el ciclo escolar 1996-1997, la educación primaria en el estado se
componía por los elementos incluidos en el siguiente cuadro14.
Cuadro 1. Las cifras de la educación primaria
El siguiente cuadro muestra el número de escuelas, docentes y
alumnos que en promedio atiende cada uno de los 221 supervisores en
las tres modalidades. Estos promedios no incluyen a los jefes de sector,
dado que éstos formalmente no visitan escuelas.
14. La información referente a los alumnos, escuelas y docentes y directores con o singrupo proviene del informe de los SEECH Estadística Básica del Sistema Educativo,
Fin de Cursos 1996-1997, la correspondiente a supervisores y jefes de sector generalesal Directorio de Supervisores Generales de Sector y de Zona, documento elaboradopor la Dirección de Educación Primaria de los SEECH, y la de supervisores y jefes dezonas indígenas a las estadísticas ofrecidas por el Departamento de EducaciónIndígena de los SEECH. En el caso de los servicios indígenas, incluimos los tres tiposde planteles que ofrecen educación primaria: 209 escuelas bilingües, que en el cicloescolar 1997-1998 concentraron al 46% de la población escolar, 88 escuelas albergue,que concentraron al 51% y cinco centros de integración social que concentraron al3%.
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CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
183
Cuadro 2. Número de escuelas, docentes y alumnos atendidos
por supervisor
Según esta información, los supervisores indígenas son quienes se
encuentran en las mejores condiciones, pues al parecer atienden menos
escuelas, docentes y alumnos. Enseguida están los estatales, y los
federalizados generales son los menos privilegiados. Sin embargo, la
información empírica indica una realidad muy diferente, pues dadas las
condiciones de la educación indígena, la correspondiente supervisión es
el servicio que se encuentra más lejos de lo mínimamente aceptable.
Perfiles
Los supervisores que forman la población de estudio se distinguen
por los siguientes indicadores.
• Género
Cuadro 3. Población total de supervisores: federalizados
(generales e indígenas) y estatales
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
184
Cuadro 4. Población de supervisores por modalidades
Pese a que el magisterio nacional está constituido básicamente por
mujeres, en el campo de la supervisión predominan los supervisores
varones sobre las mujeres, tanto a nivel nacional (72% y 28%, respecti-
vamente) como a nivel del estado de Chihuahua (83% y 18%,
respectivamente). El contraste es todavía mayor en el caso de los
supervisores federalizados generales, y más aún, entre los indígenas,
pues solamente el 17% y el 15%, respectivamente, son supervisoras
mujeres.
• Edad
Cuadro 5. Población total de supervisores en Chihuahua
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CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
185
Cuadro 6. Población de supervisores por modalidades
El 74% de la población total tiene entre 41 a 55 años de edad. Sin
embargo, por modalidades, los supervisores generales (73%) y los
estatales (72%) mantienen ese comportamiento, mientras que los
indígenas forman un grupo más numeroso (80%). Por otra parte, entre
los indígenas hay más supervisores jóvenes, es decir, menores de 41 años
(18% vs. 6% tanto generales como estatales).
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
186
• Antigüedad
La antigüedad es un indicador importante pues está asociado con la
jubilación de los supervisores.
Cuadro 7. Población de supervisores17
Cuadro 8. Población de supervisores por modalidades
15. La información de este rubro únicamente se refiere a los supervisores de zona (ozonas para los indígenas), pues no se obtuvo la correspondiente a los jefes de sector.
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CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
187
El 75,2% de los supervisores generales, el 52,8% de los estatales y el
20% de los indígenas están en condiciones de jubilarse, pues poseen 26
años o más de antigüedad. Por otra parte, observamos que son más los
supervisores indígenas (57,1%), le siguen los estatales (38,9%) y
finalmente se encuentran los generales (24,3%) quienes podrán
permanecer mayor tiempo en el cargo, pues tienen 20 ó menos años de
antigüedad.
• Escolaridad
Cuadro 9. Nivel de estudios de los supervisores
En primer lugar, observamos que muchos supervisores cuentan
únicamente con estudios de normal básica, es decir, la mínima
preparación requerida para ocupar el cargo: 16% generales, 31%
indígenas y 28% estatales.
Otro grupo importante ha seguido una trayectoria de formación
tradicional, es decir, normal básica y/o normal superior: 44% generales,
51% indígenas y 67% estatales. Finalmente, un tercer grupo cursó los
estudios de licenciatura en la UPN y/o de maestría en educación: 40%
generales, 46% indígenas y 22% estatales. Inesperadamente, son más los
supervisores indígenas con mayores niveles de escolaridad; siguen los
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
188
generales y finalmente, los estatales. Cabe mencionar que el 43% de los
indígenas cuenta con la licenciatura en educación indígena de la UPN.
Este hecho se debe a que la UPN diseñó exprofeso esta licenciatura que
ha abierto nuevas expectativas a los maestros indígenas.
• Lo específico de los supervisores indígenas
Concretamente, con respecto a la supervisión indígena, de los ocho
jefes de zonas, seis son originarios de algún grupo étnico: cinco
tarahumaras y un tepehuano. Los dos restantes no son indígenas. A su
vez, cuatro son bilingües y otros cuatro sólo hablan el español (dos no
indígenas y dos tarahumaras). Por otra parte, de los veintisiete
supervisores en funciones, uno es náhuatl (del centro del país) y domina
su lengua, dieciocho son principalmente tarahumaras y hablantes de
alguna de las lenguas vernáculas del estado, y ocho son mestizos,
hablantes solamente del español16. Como puede observarse, el grupo
tarahumara es el más numeroso. Y es a éste, al que siempre se han
dirigido los programas educativos, dejando al margen las lenguas y
culturas de los grupos minoritarios.
Conclusión
Los supervisores chihuahuenses de las tres modalidades se dividen en
dos grupos, ambos básicamente formados por varones. El primero se
compone por supervisores mayores, que cuentan con más años de
antigüedad, que se encuentran en condiciones de jubilación, y que
realizaron estudios tradicionales de normal primaria y normal superior.
Una población menos numerosa está integrada por personas con menos
edad, menos años de antigüedad, con posibilidades de permanecer varios
años más en el servicio de la supervisión y con estudios realizados en la
UPN y en programas de posgrado.
16. Como explicamos en páginas anteriores, al presentarse un rápido incremento deescuelas albergue en la entidad, las autoridades educativas decidieron contratar comodocentes a jóvenes indígenas recién egresados de educación primaria y, al no sersuficientes, posteriormente a personas originarias de la Sierra Tarahumara, pero noindígenas. Seis de los ocho jefes de zonas y dieciocho supervisores corresponden aeste segundo grupo.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
189
Si asociamos los indicadores de edad, antigüedad, posibilidades de
jubilación y escolaridad, encontramos que Chihuahua actualmente cuenta
con un grupo numeroso de supervisores jubilables, pero que no lo han
hecho. Finalmente, aparentemente es poca la población que puede
permanecer en el servicio algunos años (entre seis y diez años) y que
podría estar en condiciones de llevar a cabo cambios de esencia en esta
labor. Sin embargo, al igual que sucede a nivel nacional, son muchos los
supervisores que permanecen en sus puestos, pues un alto número de
los jubilables no se jubilan. Una consecuencia de este fenómeno podría
ser las pocas posibilidades para innovar en las prácticas de la supervisión.
Por tanto: no cabe duda que el servicio de supervisión tanto en
México como en Chihuahua requiere de una urgente renovación. Y para
ello, habrá que buscar los medios más convenientes para instrumentar
medidas (además de aquéllas que tienen que ver con la estructura y
organización del sistema educativo y de supervisión): por ejemplo,
acelerar los procesos jubilatorios de aquellos supervisores que no están
en condiciones de seguir aportando, para con ello, permitir el ingreso
de personal más joven y dinámico y con expectativas de mayor
permanencia en el servicio; e iniciar un proceso de cambio de cultura
de la supervisión llevando a cabo un trabajo de actualización colectivo
y complementario entre supervisores mayores, con experiencia e interés,
y supervisores jóvenes, con energía, con posibilidades de mantenerse más
años en el cargo y con mayor escolaridad.
3. Supervisores escolares en ChihuahuaProtagonistas de una historia
Los escenarios de las supervisiones escolares en el estado se han
distinguido, a lo largo de varias décadas, por la presencia de dos actores
sociales: las autoridades educativas y el sindicato magisterial (a través de
las dos secciones sindicales, la octava que agrupa a los maestros
federalizados y la 42, a los estatales), quienes han definido y redefinido
las formas de relaciones entre ambos. Estas relaciones, que se distinguen
por su especificidad coyuntural, son generadoras, a la vez, de los procesos
de supervisión en cada modalidad. De esta manera, a las tres modalidades
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
190
de supervisión corresponden tres historias diferentes, que en momentos
convergen, pero que en la mayor parte del tiempo se han construido
siguiendo sus propias dinámicas.
Tanto las autoridades como el sindicato se han caracterizado por
perseguir el mismo objetivo: mantener el poder de la educación. Sin
embargo, son enormes las diferencias con respecto al uso que cada uno
le da. Durante las últimas décadas, este poder ha pasado de un lado al
otro. En momentos, la institución oficial ha mantenido el control de la
educación; en otros, el sindicato; pero en otros más, lo han compartido,
al grado de borrar fronteras entre ambos.
Puntos álgidos en su relación han sido los nombramientos de las
autoridades educativas y aspectos laborales y administrativos de los
maestros, por ejemplo, el otorgamiento de sus nombramientos, plazas,
dobles plazas, ascensos y otros movimientos como comisiones, permutas,
cambios de adscripción, etc. Estos asuntos son cuestiones prioritarias
para los profesores pues se relacionan directamente con un aspecto vital:
las condiciones salariales, que repercuten en sus formas de vida. Por
tanto, quien tenga el control de estos asuntos, tiene el poder sobre las
bases magisteriales.
De esta manera, el ingrediente político-sindical está siempre presente,
no solamente en la supervisión, sino en la educación mexicana en
general. Es por ello, que resulta importante comprender cómo el poder
ha fluido en el tiempo y en el espacio y cómo a lo largo de este
movimiento, los supervisores han actuado, ejerciendo influencia en los
procesos educativos. Su presencia ha sido definitiva en varios sentidos.
Políticamente, han actuado corporativamente como sindicalistas en apoyo
a la línea dictada verticalmente desde sus representantes, a quienes, por
lo general, les deben los cargos. Educativamente, han cumplido con sus
funciones pedagógicas como profesionales, según el compromiso y la
voluntad de cada uno. Así pues, cada supervisor, con sus propios
intereses educativos, políticos y sindicales ha entendido la supervisión a
su manera, dando su propio sentido al qué, al cómo y al para qué de su
quehacer. De ahí, que los procesos de supervisión escolar, desde el
reclutamiento y nombramiento de los supervisores, hasta los de su
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
191
jubilación, pasando por largas, variadas y ricas experiencias en el
ejercicio del cargo, no pueden explicarse fuera de este contexto político,
sindical, administrativo y propiamente educativo.
Con objeto de entender a la supervisión como proceso histórico y a
los supervisores de Chihuahua como sujetos sociales que lo construyen,
y de explicar el actual funcionamiento de este servicio educativo,
recurrimos en primer lugar a una reconstrucción de sus momentos más
importantes en las últimas décadas. En segundo lugar, presentamos
algunos antecedentes de los supervisores: dónde nacieron, dónde
estudiaron, cómo y por qué ingresaron al magisterio, y sus experiencias
como docentes y/o directivos de escuelas. Finalmente, en el tercer
apartado, describimos cómo fueron acreedores de una plaza de
supervisión.
a. Momentos históricos relevantes
La década de los sesenta es un importante antecedente en la educación
nacional y en la de Chihuahua, debido a la presencia de un magisterio de
izquierda, muy influenciado por acontecimientos internacionales, pero
especialmente por la revolución cubana. Muchos maestros participaron en
la guerrilla y fueron miembros del Partido Comunista Mexicano. Las
escuelas normales, profundamente influenciadas por la ideología y el
pensamiento marxistas, se caracterizaban por el alto grado de politización
de sus estudiantes y maestros. Algunos de éstos, que formaban parte sobre
todo de la sección federal del sindicato magisterial que en esos momentos
se distinguía por su combatividad, llegaron a ocupar posiciones en el
aparato educativo oficial federal, entre éstos, el cargo de director federal
de Educación Primaria, representante del secretario de Educación Pública
en Chihuahua. Eran quienes en ese momento tenían el control de la
Secretaría de Educación en el estado y del personal docente; hacían la
selección de los supervisores; y otorgaban los respectivos nombramientos.
En esa época, las zonas escolares federales eran pocas (no más de
treinta en todo el estado) cada una abarcando grandes extensiones
territoriales. Por consiguiente, los supervisores, quienes también eran
pocos, cubrían cada uno, muchas escuelas y supervisaban a muchos
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
192
maestros. De allí que el trabajo de supervisión era muy difícil en regiones
alejadas y solitarias como en la Sierra Tarahumara, lo que daba lugar a
que hubiera supervisores que no llegaban a conocer la totalidad de su
territorio. Por ello, en ese entonces fueron establecidas dos subjefaturas
de apoyo con objeto de asistir a los supervisores. Dichas jefaturas
posteriormente se convirtieron en las jefaturas de sector.
El deseo de mantener el poder llevó a estas autoridades educativas
federales en Chihuahua, surgidas de la izquierda, a poner en ejercicio
prácticas para controlar al magisterio. Junto con los supervisores se
fueron convirtiendo en un poderoso grupo que, al tiempo que favorecía
a muchos maestros, controlaba y sometía a otros.
La situación dio un giro en 1972 con el surgimiento al interior del
sindicato, del grupo hegemónico y oficialista “Vanguardia Revolucionaria”.
Con objeto de erradicar la tendencia de izquierda y con la anuencia del
gobierno, este grupo convirtió al organismo sindical en poderosa
instancia económica, en la máxima expresión del sindicalismo
corporativista y en bastión político del Partido Revolucionario
Institucional (PRI), que durante 71 y hasta el año 2000, fue el partido
de estado17. En 1973, Vanguardia Revolucionaria entró con fuerza a
Chihuahua, a través del sistema estatal, y en 1976 al federal, desplazando
a las autoridades educativas, funcionarios y directores de escuelas quienes
habían sido nombrados por las anteriores autoridades de la SEP. Dio
nuevos nombramientos y se hizo rodear de fieles e incondicionales
subordinados. Fue este momento el inicio de un largo período de
relación simbiótica entre SEP y sindicato a nivel nacional y en Chihuahua.
Durante este tiempo, el sindicato, ahora de corte oficialista, era quien,
al igual que los anteriores representantes democráticos, hacía los
17. Era enorme el poder económico y político del sindicato. Obtenía grandes cantidadespor concepto de cuotas sindicales de más de un millón de agremiados, quienesobligatoriamente pertenecían a éste. Por otra parte, gozó de gran influencia en elsistema político. Los miembros de la cúpula eran, en su mayoría, militantes del PRI,existiendo así una identificación entre la ideología vanguardista y este partido. Aprincipios de 1985, Vanguardia Revolucionaria participaba en la política nacionalcon el gobernador del estado de San Luis Potosí, quien a la vez era el secretario generaldel sindicato, un senador, once diputados federales, más de 40 locales y variasimportantes presidencias municipales.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
193
nombramientos desde el director federal de Educación Primaria en el
estado (sistema federal), el jefe del Departamento de Educación (sistema
estatal) hasta los profesores de plantel.
Sindicato y SEP convinieron en crear nuevas zonas escolares para hacer
más eficiente el trabajo de supervisión, pues efectivamente las existentes
no eran suficientes para atender el amplio territorio del estado de
Chihuahua. Por otra parte, convirtieron a las subjefaturas de apoyo que
ya existían, en jefaturas de sector y crearon otras más. Formalmente, dos
razones justificaron esta medida. Primero: dadas las dimensiones del estado
y, por consiguiente, de cada zona escolar, era prácticamente imposible que
las autoridades de la Dirección Federal de Educación Primaria
(representante de la SEP en Chihuahua y ubicadas en la capital del estado)
tuvieran contacto directo con los supervisores, les ofrecieran asesoría y
atendieran sus reclamos. Entonces, las jefaturas de sector también
ayudarían a hacer más eficiente a la supervisión, pues servirían como
enlace entre esta Dirección y los supervisores que trabajaban y lo siguen
haciendo en zonas escolares, especialmente en las más alejadas y aisladas.
Segundo: la supervisión escolar era en los estados y hasta esos
momentos el fin de la carrera laboral de los profesores. Por tanto, las
jefaturas de sector eran una medida para ofrecer a los supervisores de
zona posibilidades de ascenso escalafonario. Fue fácil llevar a cabo esto,
pues en realidad se trataba de un trámite administrativo. Solamente se
requería aplicar la misma normatividad que en el D.F., donde éstas ya
funcionaban. Esto significó que desde un principio los jefes de sector
en Chihuahua tuvieron plaza definitiva como tales, y fueron nombrados
con clave y sueldo específicos.
Así, al ser nombrados los supervisores y jefes de las recién creadas
zonas escolares y jefaturas de sector, aumentó el personal de supervisión.
Más que resolver cuestiones administrativas y pedagógicas para mejorar
la educación, se trató de una estrategia política del SNTE y de la SEP para
dividir a la disidencia de izquierda, que tanto les estorbaba, y para que
el sindicato ganara lealtades, al ser éste quien daba los nombramientos.
Es por ello que los nuevos supervisores y jefes llegaron a sus cargo sin
pasar por ningún proceso de selección profesional ni de capacitación.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
194
Eran una forma de favorecer a la gente que servía a Vanguardia.
Esos cargos se daban sin convocatorias que invitaran a todos los
supervisores a concursar profesionalmente. El sindicato era quien
las controlaba. (Supervisor federalizado general).
En 1990, se da otra situación al interior del sistema de supervisión
escolar del sistema federal en Chihuahua: la creación del cargo de la
“supervisión adjunta”, ubicada entre la supervisión de zona y la dirección
de escuela. El argumento técnico que justificaba tal medida era el apoyo
que los supervisores adjuntos darían a los supervisores de zona escolar.
Se trataba de un puesto, no contemplado en los reglamentos ni en
los manuales, instaurado por las autoridades educativas y los represen-
tantes de la sección sindical de maestros federales. Al no existir
formalmente, no era un puesto escalafonario que se obtenía por concurso
ni por dictamen de la Comisión Mixta de Escalafón. Por tanto, los
respectivos nombramientos quedaban a la discreción del sindicato. Es
decir, de nueva cuenta se trató de una medida que daba cabida a más
puestos, y con ello, a más supervisores. Así se seguía ensanchando la
burocracia y seguía creciendo el poder del sindicato. Con el tiempo, este
cargo se vició más y más, hasta que finalmente desapareció como tal en
1994. Sin embargo, fue el antecedente de los actuales cargos de auxiliares
de supervisión en Chihuahua, cargos que eran y siguen siendo ocupados
por maestros comisionados cuyas plazas y claves se encuentran en sus
escuelas de adscripción.
En 1992, se dan dos acontecimientos, uno nacional y otro estatal, que
marcan el inicio de otro momento en Chihuahua: la descentralización del
SEM18 y la alternancia del poder en este estado. El PRI fue por primera
vez reemplazado por el partido de oposición Acción Nacional (PAN),
18. A partir de entonces, la Dirección General de Educación y Cultura del estado deChihuahua quedó compuesta por el subsistema federalizado a cargo de los SEECH yel subsistema estatal, a cargo del Departamento de Educación. Como ya hemosexplicado, por cuestiones muy complejas de índole administrativo, pero sobre todolaboral y sindical, los dos subsistemas no han podido integrarse en una sola estructura,ni existe ningún tipo de vinculación entre ellos, a pesar de que ambos deben utilizarlos mismos planes y programas de estudio, así como contenidos educativos deprimaria, tanto los nacionales elaborados y enviados por la SEP como aquelloselaborados por las autoridades educativas regionales.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
195
tanto en la gubernatura como en la mayoría de las presidencias
municipales y en el congreso estatal. El nuevo gobierno se propuso como
primera medida en el campo de la educación retomar la rectoría de este
servicio, que por ley siempre le ha correspondido, entendiendo por ello,
tomar el control únicamente de la administración de la educación. De
esta forma, pretendía quitar poder al sindicato magisterial y restarle
presencia en las decisiones administrativas y laborales, que por tradición
habían estado en sus manos. Este hecho, más la falta de equipos técnicos
competentes en el campo educativo por parte del gobierno, implicó dejar
al margen las nuevas responsabilidades pedagógicas adquiridas con la
descentralización, tales como diseñar política educativa regional, elaborar
libros de texto y material didáctico, promover la participación social, etc.
Para las autoridades, controlar los procesos administrativos tenía una
única finalidad: acabar con la corrupción y las irregularidades laborales,
que efectivamente existían en el ámbito magisterial de los dos
subsistemas. Así, en enero de 1994, éstas dieron inicio a un proceso de
“limpia administrativa” que comenzó en el Departamento de Educación
y que dio lugar a un agresivo enfrentamiento entre gobierno y magisterio,
golpeando dura e indiscriminadamente a los maestros.
Ante la amenaza de esta situación y rebasados por los aconteci-
mientos, los supervisores estatales de preescolar, primaria y secundaria
asumieron una posición defensiva y de desobediencia hacia las
autoridades. Éstas, quienes habían adquirido bastante poder, cesaron de
golpe a todos ellos, y meses después, destituyeron al jefe de Educación,
acusándolo de corrupción.
En 1995, estando el conflicto en su clímax, gobierno y sindicato
firmaron un convenio, en el que acordaron dos puntos importantes: la
reinstalación inmediata de solamente aquellos supervisores cesados que
habían ocupado el cargo antes de que tomara posesión el nuevo gobierno
de oposición, y la reactivación de la Comisión Estatal Mixta de Escalafón
(CEME), que había sido nulificada por el sindicato durante los últimos
veinte años. Esta instancia retomaría la función de dictaminar a los
maestros que concursaran con la finalidad de ganar los nombramientos
correspondientes a las plazas de supervisión que estuvieran vacantes.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
196
En ese mismo año, las autoridades educativas llevaron a cabo otra
medida, que nuevamente resultó sumamente polémica: el resurgimiento
de los supervisores administrativos que años atrás habían existido. Éstos,
según decían, tendrían la finalidad de descargar del “arduo trabajo
administrativo” a los supervisores escolares, a quienes se les conocía en
esos momentos como “académicos” para que pudieran realizar
diagnósticos y tareas que explicaran y resolvieran problemas serios, tales
como la reprobación y la deserción, y atender directamente tanto la
capacitación como la asesoría de los maestros. Por ello, en cada zona
escolar, un supervisor administrativo debía trabajar “coordinadamente”
con un académico.
Sin embargo, los supervisores administrativos (quienes eran personal
de confianza de las autoridades e identificados con el PAN) entraron al
escenario educativo, no para “complementar” o “auxiliar” a los
académicos (militantes del partido oficial y miembros del sindicato
magisterial), sino para controlarlos, vigilarlos y sancionarlos. Inclusive,
los reglamentos administrativo y académico, elaborados en 1996,
polarizaban las facultades entre unos y otros supervisores. El reglamento
académico no ofrecía a los supervisores ninguna capacidad de decisión,
pues su jefe inmediato, miembro del PAN, era quien finalmente tenía ese
poder. Por otra parte, el reglamento administrativo otorgaba a los
correspondientes supervisores atribuciones que tradicionalmente habían
sido parte del trabajo de los académicos. Éstas se habían convertido en
el punto neurálgico de las relaciones entre ambos, y consistían en “aplicar
las amonestaciones que procedan, en caso de encontrar deficiencias en
el desarrollo de las funciones del personal directivo de los planteles de
la zona a su cargo”. En términos prácticos, se traducían en la posibilidad
de ejercer un gran poder, no solamente sobre los directivos, sino sobre
todos los docentes: descontar de sus sueldos las faltas y los retardos al
trabajo, así como levantar actas de abandono de empleo.
Son (los supervisores administrativos) personal de choque de esta
administración, para meter en cintura a todos los que (las
autoridades) consideran son contrarios. Se encargan de hostigar y
de maltratar a los maestros que no están de acuerdo con las
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
197
determinaciones, con las órdenes que se dan por parte de los
jefes…Su trabajo es de supervisión, pero policíaca. (Funcionario
del DE).
Ante la “limpia administrativa” en el Departamento de Educación, los
maestros federalizados y la respectiva sección sindical fueron solidarios
con los estatales, y se declararon enemigos acérrimos del gobierno
panista. Por su parte, y ante el conflicto que habían provocado, las
autoridades fueron más cautelosas con el magisterio federalizado. Sabían
que su falta de sensibilidad y de experiencia en la administración pública,
los había llevado al conflicto con los maestros estatales y que esta
situación podría revertírseles como de hecho sucedió19.
A más de la mitad de la administración gubernamental, la educación
en Chihuahua no evidenciaba logros sustanciales. Por una parte, carecía
tanto de normatividad como de política educativas, y por otra, presentaba
índices de deserción, reprobación y fracaso escolar sumamente
alarmantes. Además, los tres años de conflicto dieron como resultado una
profunda escisión entre gobierno y magisterio, que dejó grandes huellas
en la educación y concretamente en la supervisión. Ésta se había
convertido, para las autoridades, en un campo de control y de vigilancia
del personal sindicalizado; para los supervisores, en un campo de
hostigamiento por parte del gobierno; y para la educación, en un campo
de batalla ideológica y partidista. En conclusión, la supervisión parecía
alejarse cada vez más de las escuelas y de los procesos pedagógicos.
Un cuarto período se inicia a principio de 1996, con la creación de
la Coordinación de Investigación y Desarrollo Académico (CIyDA), cuyo
objetivo central era, dentro del marco de la descentralización, el diseño
del Plan Estatal de Educación. Esta instancia fue establecida por las
autoridades educativas, no como una graciosa concesión por parte de
ellas, sino como una forma de intentar reconquistar la confianza de la
19. Muchos ciudadanos se desencantaron con el gobierno panista quienes en laselecciones estatales en 1995 devolvieron el congreso estatal así como la mayoría delos gobiernos municipales al PRI. Más tarde en las elecciones para gobernador en1998, el PRI retomó el poder. En ambos casos, el sindicato magisterial jugó un papeldefinitivo.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
198
sociedad, en gran parte perdida por el conflicto entre gobierno y
magisterio y por la situación tan precaria de la educación.
Esta nueva instancia fue dirigida y coordinada por personas ajenas al
mundo normalista, y sin compromisos con partidos políticos, magisteriales
o sindicales. Sin embargo, la posición sindical, asumida verticalmente por
supervisores, directores de escuela y docentes, fue de rechazo a la CIyDA,
al Plan de Educación y a todas las actividades relacionadas con ello, sin
reflexionar a fondo sobre su pertinencia. Ofrecer su apoyo implicaba
favorecer a los gobernantes y al partido de oposición, con quienes había
guerra declarada. Y especialmente por acercarse el proceso electoral de
1998, esta posición de rechazo a lo oficial, fue asumida con vigor.
Finalmente, un último período, que queda fuera de este estudio, se
inicia en octubre de 1998 cuando el PRI, apoyado por los votos del
magisterio, retoma el poder y asume la gubernatura y la mayoría de las
presidencias municipales. A partir de ese momento, se ha dado un
reacomodo de fuerzas. En el escenario de educación, el gobierno entró
de inmediato en negociaciones con el sindicato, volviendo éste a ganar
posiciones dentro de la institución oficial. De ahí que el momento actual
se distinga nuevamente por un acercamiento, ¿alianza?, entre la
institución educativa y el sindicato magisterial.
En resumen: observamos que a lo largo de esta historia en la que el
poder va y viene, los supervisores y jefes de sector actúan como
sindicalistas, como profesionales, o como ambos, ejerciendo gran
influencia en los procesos educativos. Es decir, ser sindicalista no
necesariamente elimina el hecho de ser buen supervisor. Sin embargo,
quienes han realizado trabajo pedagógico importante en momentos
específicos, lo han hecho más en función de un compromiso asumido
de manera personal con la supervisión, que como un deber institucional.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
199
b. Vidas y experiencias
Ciertos antecedentes en las historias de los supervisores se repiten.
En su mayoría, nacieron en Chihuahua; pocos son originarios de otros
lugares del país; y casi todos provienen de familias de escasos recursos
económicos. Hubo quienes vieron en el magisterio una opción de trabajo
más que una opción de vocación; y quienes siempre desearon ser
maestros e ingresaron al magisterio por la influencia de familiares
docentes. Para muchos, fue en el transcurso del servicio que encontraron
el sentido y compromiso de su trabajo.
A excepción de los supervisores indígenas, el resto estudió la carrera
de normal básica, aunque en instituciones diferentes: la Escuela Normal
de Chihuahua, la más importante en la entidad, en escuelas normales en
otras ciudades del estado y del país, y/o en el Instituto Federal de
Capacitación del Magisterio, encargada de formar y titular a los maestros
federales que se encontraban en servicio. La mayoría realizó estudios
posteriores a la carrera normal básica, principalmente, la normal superior.
Otros ingresaron a la licenciatura en educación en la Universidad
Pedagógica Nacional (UPN); y otros menos, se inscribieron en algún
programa de maestría ofrecido por la UPN, el Centro de Investigación y
Docencia de los SEECH, el Centro de Estudios de Postrado del DE, o la
Universidad Autónoma de Ciudad Juárez.
De igual forma, comenzaron su experiencia docente fungiendo como
maestros de grupo en escuelas primarias, ubicadas por lo general en
comunidades rurales, alejadas, aisladas y muy pobres. A éstas las
recuerdan como lugares de “prueba de fuego”, para quienes se iniciaban
en el servicio, o como “lugares de castigo” para quienes en un momento
cometían algo en contra del supervisor o de la autoridad.
También recuerdan sus primeros trabajos como experiencias muy
difíciles, pues las normales “no nos prepararon para ello”. Tenían que
resolver situaciones serias, contando para ello, con poco o nulo apoyo
de las autoridades educativas. Un conjunto de factores (la pobreza
extrema de los niños y niñas; el trabajo en escuelas unitarias o
bidocentes, que implicaba atender al mismo tiempo y en el mismo salón,
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
200
a alumnos de varios grados y con características muy heterogéneas; la
falta de instalaciones, pues a veces, ni aulas había, así como de material
didáctico, pues los libros de texto gratuito seguido no llegaban a las
comunidades más alejadas) era la causa que diariamente afectaba la baja
inscripción, el ausentismo, la deserción, la reprobación, la repitencia, el
bajo aprovechamiento, etc.
Además, fuera de horarios escolares, dedicaban gran parte de su
tiempo al trabajo en la comunidad: como gestores de servicios públicos
para la construcción de caminos, introducción de agua potable, luz,
alcantarillado, etc. Son muchas las comunidades que se han beneficiado
como resultado de esta labor.
Las deficientes y difíciles condiciones de vida y de trabajo obligaban
a los maestros a solicitar continuamente cambios de plantel, dando como
resultado, la rotación permanente del personal docente y su falta de
arraigo en las comunidades de trabajo.
En el ejido Las Conchas, atendía de tercero a quinto grado
simultáneamente. Era un medio inhóspito, carente de todos los
servicios: agua, luz…Estuve un año. Luego me pasé a una escuela
en Casas Grandes…Después, estuve tres años en Villa Ahumada, en
dos escuelas diferentes. Consigo un cambio a Porvenir, luego a
Zaragoza, ambos en el Valle de Juárez, y finalmente a Ciudad
Juárez. Los tres últimos cambios fueron en un año. (Supervisor
federalizado general).
Con el tiempo, ocuparon los cargos de director de escuela.
Obtuvieron su nombramiento, o bien por méritos académicos (eran
titulados o estaban próximos a titularse), laborales (contaban con años
de antigüedad), o por sus relaciones con el sindicato. Combinaron
durante un tiempo, la dirección de la escuela y el trabajo como docente
en grupo; y fueron fundadores de una o más escuelas, ubicadas, en su
mayoría, en comunidades o en colonias muy pobres, necesitadas de
plantel. Casos parecidos al siguiente, se repiten:
Fundé una escuela donde había noventa alumnos de primero a
sexto grado. Yo solo atendía a todos. Teníamos una casita para
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
201
veinticuatro alumnos de primer grado…Los alumnos de segundo a
sexto trabajaban en el patio. Cada grado tenía “su arbolito”.
Acondicionamos con tablones y piedras para sentarse. No había
recursos económicos, ni encontraba respuesta de autoridades
civiles ni educativas…Solamente contaba con el enorme deseo de
la gente de la comunidad de tener escuela…Iniciamos la
construcción de dos aulas…con el trabajo organizado de la propia
comunidad. Parte de mi sueldo de una quincena era para
comprar un bulto de cemento, y pegar los veinte o treinta ladrillos
que la gente iba logrando juntar. Al término del ciclo escolar, la
presidencia municipal nos auxilió…Dejé la escuela con cinco
aulas, dos baños, su cancha, y para el siguiente año se convirtió
en escuela de organización completa. (Jefe de sector general).
Los supervisores recuerdan estas experiencias como sumamente
gratificantes,
Pues la gente valoraba mucho el trabajo del maestro. La gente se
entregaba al maestro. Dejábamos huella en esas comunidades.
Al mismo tiempo que trabajaban como docentes, muchos estudiaban
alguna especialidad en una de las dos escuelas normales superiores que
en ese entonces existían en la ciudad de Chihuahua: la “Porfirio Parra”
y la “José E. Medrano”. Ya con estudios avanzados y/o terminados, era
costumbre que comenzaran a solicitar horas de secundaria “para cambiar
de nivel y mejorar”, pues trabajar en secundaria implicaba mayor salario.
Combinaban un turno como docentes de primaria y unas horas como
profesores de secundaria ofreciendo ciertas materias. Otros ingresaron
posteriormente a la licenciatura en la UPN o a algún programa de
maestría en educación.
Ya en el ejercicio de la supervisión, los jefes de sector y los
supervisores escolares desempeñaban sus funciones con serias
limitaciones de apoyos y de recursos. Describen cómo, durante sus largas
experiencias, dedicar tiempo al trabajo técnico-pedagógico dependía de
su interés personal. Una jefa de sector en Ciudad Juárez, explica cómo
capitalizó los pocos recursos con los que contaba. Responsabilizaba a su
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
202
secretaria de todo el trabajo administrativo. Así, ella podía atender
preferente y personalmente lo educativo en las escuelas de su zona:
Entonces yo me dedicaba totalmente a lo técnico-pedagógico.
Hacíamos jornadas pedagógicas en todas las escuelas de mi zona.
Cada mes, una escuela hacía una jornada con algún tema que
decidían. Como eran doce escuelas, se cubría todo el año. No eran
concursos para que concursaran los mejores, sino que en las
jornadas todos los niños participaban. ¡Qué le hacía que no
fueran “estrellas”!
Como supervisora y luego como jefa de sector acostumbraba
permanecer poco tiempo en la oficina, y cuando lo hacía, siempre estaba
activa preparando visitas a las escuelas, concursos en y entre planteles,
o bien, atendiendo a profesores y a padres y madres de familia. Su trabajo
se caracterizaba por visitar las escuelas, fomentando actividades
novedosas que interesaran a maestros y alumnos. Impulsaba la
participación de todos los alumnos y alumnas en los concursos,
rompiendo el patrón tradicional de estas actividades, que generalmente
fijan y dan mayor atención a los más destacados.
Continuamente organizaba talleres pedagógicos para actualizar a los
supervisores de su jefatura. Inclusive, por su propia iniciativa se inscribía
en talleres, seminarios y cursos; asistía a conferencias y eventos
académicos organizados por otras instituciones académicas de Ciudad
Juárez o de Chihuahua. Fue una de las pocas personas que, no obstante
la posición de rechazo del sindicato hacia el equipo de la Coordinación
de Investigación y Desarrollo Académico de la Dirección General de
Educación y Cultura, colaboró activamente con ella, convocando a los
supervisores y directores de escuela para llevar a cabo los talleres de
gestión escolar que generarían el Plan Estatal de Educación.
Otra jefa de sector actualmente jubilada, dado su interés personal en
el trabajo pedagógico durante su gestión como supervisora y luego como
jefa de varios sectores, privilegió las tareas educativas de supervisión,
invirtiendo las prioridades tradicionales que dan preferencia a las
administrativas. Sin dejar de atender la gestión de servicios y la
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
203
administración, impulsaba a los directores de las escuelas y a los
supervisores de su zona a retomar la orientación pedagógica.
Por ejemplo, formaba equipos sólidos con los supervisores de su
jefatura. Mantuvo su lugar como autoridad académica y supo ganarse el
respeto de sus colaboradores. Revitalizó el Consejo Técnico Consultivo
de su zona e implantó la costumbre de realizar reuniones de trabajo
sistemáticamente cada quince días. La constancia de estas reuniones
permitía la continuidad del trabajo de supervisión. Visitaba las escuelas,
y obtenía conocimiento sobre la presencia de los supervisores en los
planteles, así como información de primera mano sobre los problemas
a su interior. Al darse cuenta que muchos supervisores no visitaban las
escuelas, los exhortaba a que lo hicieran. Por otra parte, sus visitas como
autoridad a los planteles resultaban un estímulo para directores, docentes
y alumnos.
Dividía su jornada en dos partes. Por las mañanas visitaba escuelas,
sola o con los supervisores. Por las tardes, permanecía en la oficina,
analizando el trabajo realizado en las visitas de esa mañana y preparaba
las de los siguientes días. Ésta era además, una forma de dar ejemplo a
otros jefes y supervisores. Leía y retroalimentaba los informes de
supervisión y los devolvía a los supervisores:
Con mi comentario, alguna sugerencia y alguna felicitación. De
esta manera, sentían reconocido su trabajo.
Sin embargo, se trató de un trabajo difícil por dos razones. Por su
condición de mujer:
Pues se batalla tener a su cargo seis hombres, pues el hombre
considera que no puede estar bajo el mando de una mujer;
y por su espíritu de trabajo, ya que:
Los que nos entregamos al trabajo, no tenemos la aceptación
suficiente como para hacernos querer... nunca descansé, nunca me
quedé en casa. Y eso molestaba a los demás compañeros (que no
trabajaban)... trabajé mucho... fue tan intenso el hacer trabajar a
los maestros, que a lo mejor los cansé...
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
204
Un supervisor federalizado general comentaba al respecto:
Fue una maestra muy dedicada al trabajo y por ello fue muy
golpeada, porque hacía trabajar a los maestros.
c. Reclutamiento
Normativamente, los cargos de jefes de sector y de supervisores
escolares en las modalidades federalizadas general e indígena, y de
supervisores escolares en la modalidad estatal, debieran ser resultado de
un ascenso escalafonario. Sin embargo, cada caso ha tenido sus formas
específicas de funcionar.
En el subsistema federalizado
La supervisión general
Explicábamos en el diagnóstico nacional que los manuales federales
señalan seis “especificaciones” de los puestos de jefaturas de sector y
supervisiones de zona escolar20, pero no establecen formas de
reclutamiento. El cargo de jefe de sector es el último puesto de base al
que un maestro puede llegar por ascenso escalafonario21. Para ocupar
cargos docentes o para promoverse de una categoría laboral a otra, los
maestros aspirantes debían teóricamente someterse antes de la
descentralización, a los dictámenes de la Comisión Mixta de Escalafón,
y actualmente, a las comisiones estatales mixtas de escalafón, instancias
formadas por representantes oficiales y representantes del sindicato
magisterial.
20. Estos requisitos son: contar con el título de profesor de educación primaria; conexperiencia en la dirección de escuelas primarias para efecto de los supervisoresescolares, y en supervisión escolar, para efectos de jefes de sector; con criterio paratomar decisiones, para manejar adecuadamente las relaciones humanas y para sugerircambios; con iniciativa para proponer opciones de trabajo y plantear soluciones;con capacidad para dirigir grupos, escuchar, retroalimentar y relacionarse; ydemostrar actitud de respeto, compromiso y responsabilidad.
21. Los puestos institucionalmente más altos son de confianza: directores de EducaciónPrimaria, de Educación Elemental, de Educación Media y Terminal, y director generalde los SEECH.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
205
Estas comisiones y los respectivos procesos han estado tradicional-
mente controladas por el SNTE, siendo éste quien finalmente ha
acostumbrado otorgar los nombramientos no solamente de supervisión,
sino del resto de los cargos magisteriales. Para ello, ha utilizado criterios,
tales como la lealtad al gremio, la disciplina hacia sus representantes y
el trabajo político al interior del sindicato.
En Chihuahua, especialmente entre 1976 y 1989, el grupo hegemónico
“Vanguardia Revolucionaria”, con objeto de neutralizara a los maestros
disidentes de izquierda, les otorgó puestos de dirección de escuelas y
comisiones sindicales. Al aceptarlas, Vanguardia conseguía su objetivo:
que estos docentes dejaran los planteles donde hacían trabajo disidente
y que se fueran a otras escuelas como directores, sometiéndolos así a la
autoridad del sindicato. También ofreció nombramientos de supervisor
a maestros que le brindarían apoyo incondicional. De esta manera, el
camino sindical fue la estrategia para desmantelar a la disidencia y que
permitió a muchos docentes obtener el puesto de supervisor, entre éstos,
un grupo importante de los actuales jefes y supervisores.
A partir de la reactivación de la Comisión Estatal Mixta de Escalafón
en 1996, cada subsistema cuenta con una comisión que, basada en un
reglamento, supuestamente se debe responsabilizar de dictaminar a los
maestros que concursan por los cargos de supervisión. El reglamento
señala que la CEME es la encargada de boletinar públicamente las plazas
vacantes, recibir la documentación de los concursantes, llevar a cabo
el análisis de todos los casos presentados, emitir los dictámenes finales,
y remitirlos a la autoridad correspondiente, quien otorgará los
nombramientos. Los aspectos a considerar son antigüedad, desempeño,
preparación (licenciatura, normal, posgrados, otros cursos, como
talleres) y notas laudatorias (máximo dos por años). Sin embargo, de
acuerdo con la información ofrecida en algunas entrevistas, para ganar
escalafonariamente el puesto de supervisor, los criterios que más
puntuación reciben son antigüedad y preparación. Pero en caso de
empate, el concursante con mayor puntaje en antigüedad tiene mayores
posibilidades de ganar el puesto.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
206
La obtención del cargo de supervisor o de jefe de sector implica
seguir varios pasos. Al quedar vacantes alguno de estos puestos, por
renuncia, jubilación o muerte de quien los ocupaba, el director de
Educación Primaria informa a la Comisión Estatal Mixta de Escalafón
(CEME), quien hace públicas la correspondiente convocatoria y abre un
período de registro, generalmente de sesenta días, durante el que los
maestros interesados le entregan sus documentos comprobatorios. El
concurso se cierra, la CEME hace el estudio del puntaje escalafonario de
cada concursante y asigna los puntajes en orden descendiente.
Inmediatamente informa al director de Educación Primaria el nombre
de quienes ganaron los concursos para que sea él quien entregue las
órdenes de presentación. El maestro que obtiene el puntaje más alto
adquiere el derecho de seleccionar, entre las jefaturas de sector o las
zonas escolares disponibles, la que más le convenga. Sin embargo, antes
de realizar esta selección, se lleva a cabo otro movimiento llamado
“corrimiento”.
Los corrimientos tienen la finalidad de dar oportunidad a los
supervisores con más años en el cargo y que con anterioridad hubieran
solicitado cambio de zona escolar, generalmente a zonas urbanas, que
sean ellos quienes tengan la primera opción para seleccionar la zona. Por
lo general, se inclinan por la más atractivas, dejando disponibles las más
alejadas, por ejemplo, aquellas ubicadas en la Sierra Tarahumara. Después
de realizar estos corrimientos, los maestros que obtuvieron los puntajes
más altos en el concurso escalafonario, proceden a seleccionar entre las
zonas que quedaron vacantes. Por lo general, son las menos codiciadas
por encontrarse en los lugares más alejados. Inclusive se llegan a dar
casos, en los que alguna zona se queda vacante, al no haber ningún
supervisor interesado en ella.
Después de los corrimientos, como yo había ocupado el quinto
lugar, me correspondió el municipio de Morelos que está en la
sierra. Se requiere llegar en avioneta. Y si es por tierra, pues se
lleva mucho tiempo. (Supervisor federalizado general).
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
207
La supervisión indígena
De acuerdo con la normatividad, los aspirantes a los cargos de jefe
de zonas y de supervisor de zonas deben contar con varios requisitos:
la categoría anterior y una antigüedad en ella mayor a los seis meses; el
título de normal básica; y la disponibilidad de cambio de adscripción.
Este último es un requisito específico dirigido únicamente a los
aspirantes indígenas.
Sin embargo, en la práctica, jefes y supervisores han obtenido los
puestos bajo otras consideraciones. En primer lugar, tradicionalmente,
el Departamento de Educación Indígena de los SEECH con el visto bueno
del sindicato, acostumbraba comisionar como supervisores a profesores
que reunieran mínimamente un perfil: antigüedad y “cierta preparación
que garantizara el desarrollo del trabajo y arraigo a la región”. Ello
significaba que se les otorgaba la comisión de supervisor, pero no el
nombramiento ni, por tanto, el correspondiente salario. De esta manera,
los jefes y los supervisores que llegaron a aceptar el cargo en comisión
se mantuvieron por bastante tiempo con el mismo salario que percibían
como docentes de grupo. Entre 1994 y 1995, la sección federalizada del
sindicato magisterial gestionó la regularización de cuatro jefes de zonas
y de doce supervisores, otorgándoles los debidos nombramientos y sus
correspondientes salarios.
En segundo lugar, a partir de ese momento, la promoción y el
otorgamiento de los puestos de dirección de escuelas, supervisión y
jefaturas de zonas indígenas formalmente han seguido el mismo proceso
que en la supervisión federalizada general. El Departamento de
Educación Indígena lanza una convocatoria para los concursos
escalafonarios correspondientes a los cargos de dirección de escuelas,
supervisión y jefaturas de zonas, misma que se da a conocer a través de
las jefaturas y supervisiones de zonas. En cada región, los supervisores
levantan un listado con los nombres de los aspirantes a concursar y lo
presentan a dicho Departamento. La Comisión Estatal Mixta de Escalafón
realiza la evaluación tomando en consideración los aspectos de
antigüedad, preparación, desempeño profesional, cursos de actualización
y notas laudatorias, otorga los nombramientos y efectúa los corrimientos.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
208
En tercer lugar, la CEME, conociendo la escasa preparación de los
maestros indígenas22, estableció los estudios de bachillerato (correspon-
dientes a la educación media superior) como equivalente al título de
normal básica.
En el subsistema estatal
La inspección estatal operaba con base en dos referencias formales,
pero ninguna de ellas aludía a los requisitos que los inspectores debían
cubrir o al proceso por el que debían pasar para obtener sus nombra-
mientos. Por una parte, el Código Administrativo del Estado de Chihuahua
señalaba en su artículo 787: “es facultad del Ejecutivo del Estado designar
a los inspectores escolares del sistema”. Por otra, el Reglamento de
Escalafón, expedido por el ejecutivo del estado de Chihuahua en
noviembre, menciona, en su artículo 38, a la “Inspección Escolar” como
instancia certificadora de documentos de los profesores, y en el artículo
79, a los “inspectores” como calificadores de méritos de los directores
de escuelas.
El Reglamento de Escalafón, en su artículo 17, define todas las
categorías laborales del magisterio estatal y los requisitos para ocuparlas.
Sin embargo, no incluye a las inspecciones. De ahí que, mientras estuvo
vigente este reglamento, éstas no existían como categoría laboral, y, por
tanto, no existía ningún tipo de normatividad que reglamentara los
ascensos de directores de plantel a inspectores, las plazas de inspectores,
ni los nombramientos. Así, las inspecciones eran puestos de confianza
ocupados por directores de escuela y/o profesores de grupo del nivel
primario, que para tal efecto eran comisionados.
Te daban una hojita, un nombramiento que decía que eras
inspector escolar. Nos daban una compensación de doscientos
cincuenta pesos quincenales (aproximadamente US$25). Y eso era
lo que te cambiaba a inspector. (Supervisor estatal).
22. En su mayoría, los supervisores de zonas (96%) y jefes de zonas (88%) se incorporaronal magisterio indígena contando con estudios de educación primaria o secundaria.Durante un año escolar tomaron un curso de inducción a la docencia en el medioindígena, que les brindó los elementos mínimos para iniciarse como maestros degrupo y continuaron estudiando en las modalidades abierta y semiescolarizada.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
209
Estos cargos, aún siendo de confianza, formalmente debían pasar por
el mismo proceso escalafonario que en el caso de la supervisión
federalizada. De esta manera, formalmente, la Comisión Estatal Mixta de
Escalafón convocaba a concursar a los maestros con aspiraciones a
obtener una comisión de inspección. Aplicaba y ajustaba el Reglamento
de Escalafón para dictaminar estos casos. Para ello, seguía los criterios
generales utilizados para otorgar ascensos a otras categorías laborales:
haber ocupado la categoría laboral inmediata inferior (que en el caso de
los inspectores significaba haber sido director de escuela); tener
antigüedad en el servicio, es decir, tiempo laborado en el ramo educativo
al servicio del Estado; contar con preparación académica, necesaria para
el desempeño adecuado de sus funciones; y tener créditos especiales,
referentes a tareas realizadas en beneficio de la comunidad en que labore,
todo debidamente comprobado. Al igual que sucedía con el resto del
magisterio concursante, el Reglamento, a través del considerando VII, ha
privilegiado los criterios de antigüedad y preparación.
Sin embargo, el proceso escalafonario estuvo bajo el control del grupo
sindicalista “Vanguardia Revolucionaria” durante los años que controló
el Departamento de Educación, lo que daba como resultado que estas
comisiones fueran generalmente otorgadas a maestros como recompensa
a su trabajo sindical.
Me dijeron (el sindicato): “con tu puesto de director, te vamos a
enviar a otra escuela como director, donde hay mucha disidencia.
Tú eres sindicalista y nos puedes ayudar”. La encomienda que me
habían dado, la cumplí. El sindicato me dijo que ofreciera
direcciones de escuela a varios maestros. Las aceptaron y se
fueron de directores. Eran los acérrimos, o sea, la gente
contraria…pero, el ser humano es el ser humano. Como en dos o
tres años se desmanteló el foco de disidencia…Allí estuve del 83 al
90. En el 91 me hablan del sindicato y me hablan de
(Departamento de) Educación: me preguntan que si quiero ser
inspector. Las inspecciones escolares se daban a quien el sindicato
proponía. (Supervisor estatal).
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
210
En 1996, la situación laboral de los inspectores estatales fue
regularizada a través del convenio firmado entre la Sección 42 del SNTE
y las autoridades educativas. Como fue explicado en páginas anteriores,
este convenio permitió que ciertos inspectores que habían sido cesados
en el conflicto magisterio-gobierno, volvieran a sus cargos, ahora sí, con
nombramientos oficiales, dejando, a partir de ese momento, de ser
comisionados en esos cargos.
Algunas dificultades para reactivar la aplicación de la
normatividad
Otorgar los nombramientos de supervisor por escalafón suponía
echar a andar debidamente la Comisión Estatal Mixta de Escalafón,
acabando. Ello implicaba, en primer lugar, acabar con el reparto
discrecional de cargos, y en segundo, seleccionar a las personas con los
méritos requeridos. Sin embargo, la aplicación del reglamento del CEME
se ha enfrentado a varios obstáculos.
Uno de éstos fue el problema surgido en el subsistema federalizado,
cuando, en 1996, se echó a andar la CEME y ésta hizo públicas las convoca-
torias para que todo maestro que cumpliera con los correspondientes
requisitos, pudiera concursar por los puestos de supervisión escolar y
jefatura de sector. De esta manera se comenzó a aplicar la norma que
establece que quienes no realizan trabajo pedagógico quedan excluidos
del proceso de concurso escalafonario, como serían aquellos que se
encuentran con licencia sindical. Ello significaba que automáticamente el
reglamento dejaba fuera de las posibilidades de concursar a un grupo de
maestros, quienes, durante un tiempo, habían permanecido comisionados
en el sindicato. Ante esta situación, el gobierno del estado, a través de las
autoridades de los SEECH, y concretamente del director de Educación
Primaria, y la sección federalizada del SNTE, a través del secretario general
de la sección octava, acordaron que por única vez, estos maestros serían
promovidos sin concursar, y volverían al trabajo educativo ocupando un
puesto superior al que tenían. Fue el caso de algunos de ellos que iniciaron
la comisión sindical con clave de director de escuela y al concluirla,
obtuvieron la clave de supervisor.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
211
…A cada uno de los que colaboramos con el secretario general de
la sección y desempeñamos una función sindical, nos regresan a
trabajar pero con un ascenso de acuerdo a la clave que
ostentábamos. Yo llegué al sindicato con clave de director y salí
con clave de supervisor. (Supervisor general).
Otro problema suscitado en los subsistemas federalizado y estatal a
partir del actual reglamento de escalafón tiene que ver con mayor
prioridad otorgada al criterio preparación por encima del de experiencia.
Como resultado, maestros muy jóvenes, con poca experiencia como
docentes o como directores de escuela, pero que cuentan con
licenciatura de la UPN o maestría en educación, han logrado obtener una
alta evaluación escalafonaria.
Se han convertido en teóricos de la educación, pero…no han
mostrado capacidad y eficiencia. Por tanto, al momento de llegar
a la supervisión chocan con una realidad que no
conocían…Tenemos jovencitos con diez o doce años de servicio
que ya son supervisores, o bien que están a punto de ser jefes de
sector…han estado dedicados al estudio y llegan al puesto nada
más porque se les pide seis meses en cada puesto por reglamento.
Entonces, ¿la experiencia? Hay incongruencias (en el reglamento);
no son equitativos los rubros que se consideran para ascender.
(Funcionario de los SEECH).
En contraparte, maestros con mucha experiencia como docentes y
como directores, fundadores de escuelas, etc., pero que solamente
estudiaron la normal superior, se están viendo marginados de los cargos
de supervisión.
Tenemos directores de escuela con quince o veinte años de
experiencia que, en su momento, la oportunidad de preparación
no era tal (no existía la UPN ni los programas de maestría) y no
se siguieron preparando. Y esa experiencia se desaprovecha
porque no tienen la oportunidad de ascender a una supervisión.
Ahí se quedan. (Supervisor general).
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
212
Sin embargo, si se otorga preferencia al rubro experiencia por encima
de la preparación, docentes con largas trayectorias en el magisterio, pero
sin actualización pedagógica, podrían seguir ocupando los cargos de
supervisión.
4. El mundo cotidiano de los supervisores
Las funciones que los supervisores realizan a diario toman gran
distancia del deber ser y de la normatividad oficial, dado que la
concurrencia de múltiples factores de la inmediatez de su realidad define
las bases concretas sobre las que actúan De ahí, que los asuntos de la
supervisión reciban distintas formas y grados de atención, y que ciertas
cuestiones y no otras sean privilegiadas.
Por ejemplo, resolver problemas de traslado a escuelas que se
encuentran en comunidades de muy difícil acceso, del espacio físico, de
la falta de equipo de la oficina, del pago de servicios y de otros gastos
de operación, ocupan gran parte del tiempo de trabajo de los
supervisores, pues se trata de necesidades urgentes que no pueden
esperar. Por otra parte, las tareas administrativas exigidas por la SEP son
asuntos que tampoco pueden desatender. Por tanto, dada la existencia
de estos problemas, cumplir con la obligación de visitar escuelas que la
normatividad impone, depende de las condiciones de cada zona, de los
apoyos otorgados a los supervisores y de la prioridad que cada uno de
ellos le otorgue.
En este sentido, es determinante en el trabajo de supervisión, la forma
en que cada supervisor asume de manera personal su responsabilidad y
realiza las correspondientes tareas. Si bien es cierto que los supervisores
han estado bajo el control de sus líderes sindicales, igualmente cierto es
que han gozado de autonomía para llevar a cabo su trabajo, de la manera
que mejor les parezca, siempre y cuando, no contradigan las disposiciones
del sindicato. Esto implica que si no cumplen responsablemente con sus
obligaciones, no son sujetos de sanción alguna, salvo casos excepcionales,
pues el SNTE los protege. Por tanto, realizar de manera adecuada sus
funciones pedagógicas se convierte en una decisión personal.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
213
De esta manera, a fin de conocer más de cerca el mundo empírico y
cotidiano de estos sujetos educativos, nos propusimos dar respuesta a tres
preguntas: ¿qué supervisan los supervisores? ¿cómo supervisan? ¿para qué
supervisan?
a. Condiciones de trabajo
Ubicación geográfica de las escuelas
La ubicación y el número de escuelas dentro de cada zona escolar,
ya sean urbanas o rurales, y dentro de estas últimas, indígenas, son
factores importantes que inciden en el trabajo de la supervisión. Por
ejemplo, hay zonas urbanas en las que se facilita el acceso del supervisor
a las escuelas.
En (la ciudad de) Chihuahua, recorría todas las escuelas que
tenía, pues era una zona privilegiada. La inspección me quedaba
a un kilómetro de mi casa, y las escuelas ahí estaban. La
inspección estaba en una de las escuelas y a un kilómetro o a 500
metros estaban otras. (Supervisora federalizada general).
Pero, en las mismas ciudades, hay muchas escuelas que se ubican en
zonas escolares muy grandes, o bien, en zonas periféricas. Al no existir
un sistema de transporte público eficiente, el traslado de los supervisores
a ellas, se convierte en un verdadero problema. Esta situación conlleva
varias consecuencias: por una parte, quienes tienen vehículo, se ven en
la necesidad de utilizarlo, implicando con ello, su desgaste y el
desembolso personal que deben hacer para pagar la gasolina, pues los
viáticos que actualmente tienen asignados son totalmente insuficientes.
Por otra parte, significa el deterioro anímico de los supervisores.
La zona escolar 130 en Juárez cubría toda la ciudad. Eran ocho
escuelas en diferentes puntos de la ciudad: por la carretera Casas
Grandes, por el CERESO23, por el tiradero de basura, por Anapra24,
23. Siglas correspondientes a Centro de Readaptación Social, término designado a lascárceles.
24. Zona muy pobre al poniente de la ciudad y cerca del Río Bravo, frontera con EstadosUnidos.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
214
cerca del Río Bravo…Era muy difícil recorrer todas las escuelas.
Implicaba recorrer 100 km. Usted conoce el clima de Juárez. Un
carro estándar y sin aire acondicionado, en tiempo de calor es un
infierno. Además, con 45 pesos (aproximadamente US$4,50)
mensuales de viáticos…(actualmente 100 pesos, o US$10) había
que pagar esos gastos extras…pues era muy pesado. (Supervisor
federalizado general).
El acceso a las escuelas es todavía más difícil en las zonas rurales, pues
generalmente éstas se encuentran muy separadas unas de otras, en
comunidades alejadas que no cuentan con caminos pavimentados.
Como supervisor, tenía 17 comunidades. Llegué a conocer quince
durante el año que estuve allí. Dos definitivamente no las conocí
porque estaban demasiado retiradas. Tenía dificultad de
transporte. Yo no llevaba vehículo. (Supervisor federalizado
general).
Muchas comunidades, especialmente en la Sierra Tarahumara, se
encuentran en terrenos montañosos y muy accidentados, y para llegar a
ellas existen pequeños caminos y brechas. Los supervisores dependen
de terceras personas para que los trasladen en sus propios vehículos. Pero
el acceso a otras comunidades es solamente en camionetas de doble
tracción, a caballo, a pie, o en avioneta.
Me tocó ir a Mineral de Dolores (en la Sierra Tarahumara) a
supervisar cuatro escuelas. Hicimos nueve horas en troca25 de
Madera para allá. Es pura sierra. Había que esperar que alguna
familia fuera para aquella comunidad para irse uno en aventón y
luego esperar que una troca saliera para regresar uno a la
ciudad. (Supervisor federalizado general).
Visitar las comunidades era un circo de plano. Me toco venirme
de unas comunidades en trocas que traían ganado, allá arriba en
las redilas, casi como gallinero. Eso no lo entienden las
autoridades. (Supervisor federalizado general).
25. Españolización de “truck”, un tipo de camioneta.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
215
De esta manera, la ubicación de las escuelas, que implica el tener fácil
o difícil acceso a ellas, es determinante para que éstas sean o no visitadas
por los supervisores.
Condiciones materiales y económicas
Anteriormente a la descentralización, tanto el gobierno federal, vía la
SEP, como el gobierno del estado de Chihuahua, eran las instancias
responsables de proveer a la supervisión federal y estatal, respectivamente,
las condiciones materiales y de trabajo. Con la descentralización, el
gobierno del estado adquirió esta responsabilidad con respecto a ambos
subsistemas. Sin embargo, ello no implicó ninguna modificación relativa
a las formas de funcionar de éstos. Ahora con recursos otorgados por el
gobierno del estado, las autoridades federalizadas de los Servicios
Educativos del Estado de Chihuahua y las estatales del Departamento de
Educación siguen atendiendo de manera independiente las necesidades
materiales de sus propias supervisiones: oficinas, mobiliario, equipo
eléctrico y electrónico, papelería, partidas para mantenimiento de las
oficinas y para el pago de viáticos, de agua, luz, intendencia, etc.
• Instalaciones y equipamiento de las oficinas de supervisión
Los SEECH y el DE cuentan con oficinas centrales en la ciudad de
Chihuahua y oficinas representantes en las ciudades donde existen
coordinadoras regionales. En todos los casos, se trata de instalaciones
ubicadas en espacios separados y completamente independientes. En
cada uno, se concentran los respectivos funcionarios y autoridades, así
como el personal administrativo y de apoyo.
Las supervisiones federalizadas generales e indígenas deben enfrentar
mayores problemas que las estatales. Uno es el espacio físico. En el caso
de la supervisión general, no todos los jefes de sector y supervisores
tienen sus oficinas en los lugares proporcionados por el gobierno del
estado, ya que en los edificios oficiales no existen suficientes. Por otra
parte, en ocasiones las autoridades proporcionan salones o locales
pequeños que sobran en escuelas viejas que han dejado de funcionar, y
que usualmente no cumplen con el mínimo de condiciones para que
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
216
funjan como oficina. Además de encontrarse en condiciones de fuertedeterioro (sin pintura, con goteras, sin sistemas de aire acondicionado ode calefacción26), es común que no sean suficientes para acomodar alpersonal docente, administrativo y de intendencia, en caso de haberlo, niel mobiliario y el equipo, ni tampoco para efectuar reuniones del losConsejos Técnicos de Zona o para recibir a padres y madres de familia.
Me dieron un cuarto de dos metros por cuatro, un espacio donde
me correspondía estar en la supervisión. (Supervisor federalizado
general).
La jefatura del sector cuenta con dos saloncitos muy pequeños, de
dos y medio por cuatro metros. En uno están los analistas y está el
equipo de mimeógrafo y de impresión. En el otro está la secretaria
y un servidor. El intendente se acomoda prácticamente en el otro
espacio con sus cosas. (Jefe de sector general).
Pero las autoridades tampoco proporcionan recursos para rentar localesque sirvan como oficinas de jefaturas de sector y de supervisiones de zonaescolar. Por tanto, jefes y supervisores, con ayuda de los directores ymaestros de las escuelas y de los padres y madres de familia deben buscarlas formas de hacerse de algún lugar y de los recursos para pagar larespectiva renta. Inclusive, se llega a dar el caso en que jefes y supervisoresproporcionan sus casas para instalar sus oficinas:
Esta recámara por donde usted entró, yo la construí para poner allí
la inspección cuando tenía la zona ciento nueve. Esto lo hice por
mi cuenta, porque no tenía dónde. (Ex-jefa de sector).
En su mayoría, las oficinas de estos funcionarios están equipadas conel mínimo mobiliario: un escritorio para el jefe o supervisor y otro parala secretaria y/o auxiliar de supervisión, en caso de contar con ellos, y sillasque no siempre resultan suficientes, especialmente para llevar a caboreuniones de trabajo. Por tanto, hacerse de muebles se convierte en otroproblema a resolver. En ciertos casos, las autoridades educativas
26. El clima del estado de Chihuahua es sumamente extremoso: en el verano, latemperatura llega a subir a 40º C. o más y, en el invierno, desciende hasta variosgrados bajo cero. Por tanto, sistema de aire acondicionado y calefacción se conviertenen necesidad.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
217
proporcionan algunos, pero, en el mayor número de éstos, las oficinasestán equipadas con muebles que ya no se ocupan en las escuelas, donadospor los padres y madres de familia, o comprados con la cooperacióneconómica de maestros, directores y supervisores.
Casi todas las oficinas cuentan con el equipo básico, proporcionadopor las autoridades, tal como teléfono, fax, y en ocasiones, mimeógrafoso fotocopiadoras. Por otra parte, al inicio de cada año escolar, lasautoridades otorgan a jefes y supervisores un pequeño apoyo en papelería,mismo que resulta suficientes para solamente unos cuantos meses detrabajo. Además, tanto docentes como supervisores, reciben una partidaen sus sueldos quincenales bajo el rubro “compra de material didáctico”:40 y 25 pesos, respectivamente (US$ 4 y 2,50 respectivamente).
Con objeto de resolver problemas de instalaciones y equipamiento deoficinas, jefes y supervisores se ven obligados a llevar a cabo diferentesacciones que consumen gran parte de su jornada de trabajo. Por ejemplo,visitan a las autoridades educativas, funcionarios gubernamentales,autoridades ejidales en la Sierra Tarahumara, grupos privados y empresasnacionales e internacionales, especialmente norteamericanos en El Paso,Texas, con la finalidad de gestionar la adquisición de locales, solicitardonaciones para amueblar, equipar, construir, reconstruir y darmantenimiento a oficinas. Cuentan, además, con el apoyo de los directoresy profesores de las escuelas de sus zonas, quienes ofrecen su tiempo, sumano de obra e inclusive, su dinero.
Tenemos una oficina porque la acabamos de construir los maestros
de esta zona…Tuvimos que poner desde los ladrillos, las láminas,
toda la mano de obra. Nosotros hacemos los gastos. A veces
podemos recuperar algo con alguna gestión con alguna asociación
de la presidencia municipal y de alguien que nos pueda ayudar.
(Supervisor federalizado general).
Con el apoyo de todos los maestros, hicimos una actividad en la
zona escolar para tener recursos y hacer una oficina de
supervisión. Trabajé con mi gente, y ahí está un local, bien hecho,
con baño, suficiente luz. Ya lo terminó el maestro que se quedó
después que yo. Le puso el aparato de aire acondicionado. (Jefe de
sector).
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
218
Pero además, jefes y supervisores acostumbran realizar continuamenteactividades, tales como kermeses, rifas o venta de comida, con la finalidadde generar ingresos. Con las ganancias, pagan la renta de la oficina,compran material de construcción, mobiliario, papelería, y paganservicios como luz, gas, teléfono y servicios de intendencia.
Nosotros (jefa y supervisores), los maestros y el director, allí
estuvimos vendiendo pollos sábados y domingos para poder techar
esa escuela vieja, para poner una presentación más o menos,
donde el inspector cuando se le requiere o cuando se da consulta
se sienta a gusto en ese local, y para ir juntando y pagar el
teléfono. (Jefa de sector).
Por otra parte, la venta de material didáctico a directores y profesores,como exámenes, guías, etc. se ha transformado en un negocio tanto delas jefaturas de sector y supervisiones como de las mesas técnicas:
Obtenemos fondos para sostener los gastos y el funcionamiento de
las oficinas de la venta de los exámenes. No son obligatorios
comprarlos por parte de los maestros. Debe ser completamente
espontánea la adquisición de ellos…unos deciden comprarlos en la
mesa técnica. Otros deciden comprarlo en la mesa técnica estatal.
(Supervisor federalizado general).
En 1998, por iniciativa personal del entonces director de EducaciónPrimaria de los SEECH, de quien dependen jefes y supervisores generales,se dieron pasos importantes en el mejoramiento del equipamiento de lasoficinas. Dos jefaturas de sector de la región de la Sierra Tarahumarafueron equipadas, seiscientos mil pesos (US$60.000) fueron invertidosen cada jefatura de sector del estado, y dos camionetas fueron entregadasa las supervisiones en la región serrana. Una daría servicio a dos sectoresde San Juanito, y la otra, a los sectores de Guadalupe y Calvo, yGuachochi.
Equipamos a las jefaturas de sector con una computadora de las
más modernas, con sus impresoras, con una base de datos donde
aparecen los datos profesionales, laborales de los maestros, y con
una serie de paquetes de computación que facilitan el diseño de
listas, de diplomas, etc. Además, aunque sea de manera muy
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
219
limitada, equipamos a dos supervisiones con un vehículo (a cada
una) que es a nuestro cargo en cuanto a refacciones y aceites y
combustibles. (Funcionario de los SEECH).
Finalmente, como parte de las condiciones de trabajo, los supervisoresreciben de las autoridades viáticos para solventar gastos en las visitas alas escuelas. Durante mucho tiempo, éstos fueron de 45 pesosquincenales (US$4,50), cantidad que en 1998 ascendió a 100 (US$10).Sin embargo, esta cantidad resulta insuficiente, pues muchas veces los
gastos en gasolina se van en un día, cuando usted recorre las escuelas.
Los supervisores deben solventar estos gastos de sus propios bolsillos.
No obstante las iniciativas personales de ciertas autoridades pararesolver graves problemas de infraestructura y de funcionamiento de lassupervisiones, éstos siguen existiendo. La falta de oficinas, de mobiliarioy de recursos económicos ha dado lugar a que este servicio educativo,no solamente sea ofrecido bajo condiciones de incomodidad y de manerasumamente ineficiente, sino muy alejado del trabajo pedagógico. Jefes ysupervisores invierten mucho tiempo, dinero y energía en la realizaciónde trabajo de gestoría y en la organización y realización de actividadespara obtener mínimos recursos para la instalación y funcionamiento desus oficinas.
La situación general en la supervisión indígena es más apremiante.En primer lugar, jefes y supervisores de zonas enfrentan la mismadificultad para conseguir local donde establecer sus oficinas. No obstante,la Dirección de Educación Elemental, a través del Departamento deEducación Indígena, debe atender las necesidades de instalación,equipamiento y mantenimiento de éstas, en la práctica, cada jefe ysupervisor las resuelve a su manera. Por ejemplo, en las comunidadesdonde existen instalaciones del Instituto Nacional Indigenista u oficinasdel gobierno del municipio, han logrado que se les asigne un espacio.En otras ocasiones han tenido que rentar con sus propios recursos algún
cuartito, habilitándolo como oficina.
Tengo un local rentado junto con la jefatura y la mesa técnica y
entre los tres pagamos la renta; eso es otro desembolso.
(Supervisor indígena).
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
220
Las condiciones financieras y materiales de trabajo de los jefes ysupervisores indígenas son muy precarias, pues cuentan con el apoyooficial mínimo.
…En la jefatura trabajamos de milagro, pues no nos dan material.
No tenemos apoyos de nada ni de nadie. Uno consigue todo. El
escritorio y el archivero nos lo prestaron. Si vamos a visitar las
escuelas es en vehículo propio y los gastos nosotros los pagamos
de nuestra bolsa, pues tenemos sólo $160,00 (US$16) quincenales
para hacer nuestra tarea…Tenemos que comprar todo, lápices,
hojas, copias, hasta las llamadas por teléfono para arreglarles a
los maestros asuntos y también los avisos que ponemos en la
radio... No tenemos mobiliario, están muy escasos. La máquina de
escribir yo la compré; me costó $800 (US$80). Es de esas
americanas de carro grande que es lo que necesitamos para hacer
los formatos. (Supervisor indígena).
Nada nos dan y menos recursos financieros. Para poner la luz en
la oficina, tuvimos que cooperarnos entre nosotros: los maestros,
los supervisores, la mesa técnica y la jefatura de zonas. También
nos cotizamos para comprar la leña para los calentones. (Jefe de
zonas indígena).
A diferencia de los supervisores generales, los indígenas no cuentancon equipo de apoyo, tal como secretaria y/o auxiliar de supervisión. Deallí, que cuando salen de las oficinas, ya sea para supervisar algunaescuela o para asistir a reuniones a las que son convocados, éstas sequedan solas. Y si los maestros acuden a ellas esos días a realizar algúntrámite, tendrán que volver en otra ocasión, lo que implica mucho tiempoperdido, dadas las distancias entre las escuelas y las oficinas.
Jefes y supervisores indígenas deben resolver otro problemafundamental: el transporte de los libros de texto de las bodegas regionalesa las jefaturas y supervisiones de zonas, y de allí a las escuelas. Ladispersión de los planteles, la falta de medios de comunicación, así comola escasez de vehículos y de recursos económicos para pagar el serviciode su transporte hacen de la entrega de este indispensable materialpedagógico, una tarea lenta, difícil, y poco oportuna. Ocasionalmente, jefes
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
221
y supervisores acuden a las autoridades municipales o a otras instanciasde gobierno para solicitar apoyo. Sin embargo, en la mayor parte de loscasos, junto con los directores y docentes de las escuelas, transportan loslibros, en sus vehículos propios, a los planteles, pagando personalmentelos gastos que ello implica.
…Los libros de texto gratuitos tenemos que ir a recogerlos a Parral.
Cada supervisor tiene que ir y esos viajes hay que costearlos, a
veces en la camioneta propia y la gasolina cuando algún maestro
la presta, o a veces contratar una camioneta para llevarlos a la
supervisión. Eso sale muy caro. (Supervisor indígena).
La supervisión estatal cuenta con mejores instalaciones físicas y conmejores condiciones de equipamiento de oficinas. Los supervisoresestatales, que cabe decir son menos que los federalizados, tienenasignados cubículos, mobiliario, teléfono, fax y fotocopiadora; y ya seade manera personal o compartida, cuentan con servicio de secretaria. Sinembargo, anteriormente, al igual que sucede con los federalizados, seinstalaban “donde podíamos”, generalmente en locales de las escuelas desu zona. Estas se encargaban de sufragar algunos gastos, especialmentede papelería. Por ejemplo, una escuela llevaba a la supervisión unpaquete de hojas; otra, un paquete de cartulina. Sin embargo, habíaescuelas que debido a sus precarias condiciones económicas, no podíanapoyar a las supervisiones.
• Salarios
En Chihuahua han existido diferencias salariales y en prestacionesentre el magisterio, y por tanto, entre el personal de supervisión.Primero: por años, han existido diferencias en las condiciones laboralesentre los maestros estatales y los federales, ahora federalizados. Losprimeros han gozado de salarios más altos, jubilación dinámica (una vezjubilados, los docentes siguen recibiendo los mismos aumentos ensalarios que los docentes en servicio), promoción horizontal (losdocentes, sin cambiar de nivel educativo, pueden aspirar a un mayorsalario), servicio médico de mejor calidad, etc.
Segundo: al interior del subsistema federalizado existen diferencias
salariales entre los maestros. El territorio del estado está dividido en dos
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
222
zonas. En una, ocupada por la región fronteriza y la mayor parte de los
municipios de la Sierra Tarahumara, los docentes tienen asignado el 100%
de sobresueldo por concepto de “vida cara”; la otra que se compone por
el resto del territorio, reciben el 60%. Así, aquellos jefes y supervisores
cuyas oficinas se encuentras en zonas caras, reciben el 100% de
sobresueldo, mientras que quienes no, el 60%.
Según el Departamento de Pagos de los SEECH, en 1999 los
supervisores federalizados generales y los indígenas recibían el salario
mensual base inicial que era aproximadamente de 5.200 pesos (US$520)
y 6.700 pesos (US$670), respectivamente, con los correspondientes
sobresueldos del 60% y del 100%. Por su parte, los jefes de sector y de
zonas indígenas recibían mensualmente aproximadamente 7.500 pesos
(US$750), con el correspondiente 60% o 100% de sobresueldo.
A partir del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación
Básica (1992), autoridades y sindicato buscaron la forma de homologar
los salarios de los docentes federalizados con aquellos de los estatales,
por medio de la nivelación académica compensatoria y de Carrera
Magisterial. La primera es una medida que tiene la finalidad de
incrementar el monto que sistemáticamente reciben los docentes, pero
sin afectar el sueldo base. Ello implica que la jubilarse, la nivelación les
es retirada. La segunda es el sistema de promoción horizontal al que
todos los docentes pueden acceder ocupando una de seis categorías,
previa comprobación y evaluación de sus méritos de trabajo personales.
De esta manera, sus ingresos mensuales pueden elevarse, no propiamente
en términos de salarios, sino de estímulos económicos. Cuando los
maestros logran acceder al nivel C, sus sueldos se equiparan con los de
sus homólogos del subsistema estatal, y si recibían la nivelación
compensatoria, en ese momento dejan de percibirla27.
27. Carrera Magisterial ha dado lugar a otras contradicciones e inconformidades. Porejemplo, en 1998, un docente de grupo, con doble plaza y clasificado en el nivel C,podía ganar entre diez y doce mil pesos mensuales, un ingreso considerablementesuperior al percibido por jefes de sector y supervisores que no ingresaron a CarreraMagisterial. Por su parte, supervisores de zona y jefes de sector que hubieraningresado a nivel A de Carrera Magisterial llegaba a percibir hasta 10.300 y 11.300pesos (US$1.030 y 1.130) respectivamente.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
223
Los siguientes cuadros muestran cómo los montos totales que jefes
de sector y supervisores reciben pueden incrementarse de caso en caso,
al depender de una serie de conceptos considerados en Carrera
Magisterial que se adicionan al sueldo base. Veamos como ejemplo, el
caso de los jefes de zonas indígenas.
Cuadro 10. Percepciones salariales mensuales de los jefes de
zonas de supervisión
Fuente: Departamento de Pagos de los SEECH. Chihuahua, Chih. 1999
28. Complemento al salario del docente que impacta los conceptos sueldo base,aguinaldo, jubilación.
29. Se trata de un apoyo a los docentes no impacta el sueldo base.
30. Esta cantidad representa la percepción total, a la que se deducen: impuesto sobreproductos del trabajo, fondo de pensiones del Instituto de Seguridad Social al Serviciode los Trabajadores del Estado (ISSSTE), servicio médico y maternidad, seguro deretiro y cuotas sindicales.
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
224
Además de Carrera Magisterial, las diferencias salariales también
dependen de los dos tipos de sobresueldos según las zonas donde se
ubiquen los supervisores.
Cuadro 11. Percepciones salariales mensuales de los
supervisores de educación indígena
Fuente: Departamento de Pagos de los SEECH. Chihuahua, Chih. 1999
31. Esta cantidad representa la percepción total, a la que se deducen: impuesto sobreproductos del trabajo, fondo de pensiones ISSSTE, servicio médico y maternidad,seguro de retiro y cuotas sindicales.
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CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
225
Por otra parte, no hay una diferencia importante entre el salario de
un jefe de sector y el de un supervisor escolar tanto general como
indígena. En cambio, sí la hay entre el salario de un director de escuela
y el de un supervisor. Este último representa poco más del doble que el
correspondiente a una plaza de director. En principio, pareciera existir
un atractivo económico para aspirar al cargo.
Sin embargo, no es así, pues las plazas de jefes y supervisores son de
tiempo completo, que implica, a diferencia de directores y docentes, no
tener la posibilidad de ocupar una segunda plaza, ni de recibir un
segundo ingreso en el subsistema federalizado32. Por otra parte, al carecer
de presupuesto oficial para trasladarse de sus oficinas a las escuelas y/o
a las oficinas gubernamentales para realizar diferentes gestiones, jefes y
supervisores deben cubrir de manera personal los respectivos gastos.
…Como maestra, la quincena era para mí. Ahí me estaba en la
comunidad y no gastaba…Ahora de supervisora, si se presenta un
problema en una comunidad, tengo que ir y…échale gasolina a la
camioneta, que si se quebró un fierro (del vehículo), hay que
ponérselo. Eso yo lo pago y nadie me lo reintegra. Pero si tengo
que ir a ver el problema que se generó en la escuela y darle
solución, y si son tres veces las que debo ir, eso es lo que tengo
que gastar. Entonces, a veces mi quincena me queda muy cortita
por los gastos que tuve que hacer…(Supervisora indígena).
Por tanto, el interés por ocupar estos cargos no es por cuestiones de
dinero sino que hay otras razones relacionadas con el prestigio, la
autoridad y el poder.
Apoyos pedagógicos
Estos varían en las tres modalidades. En el caso de la supervisión
federalizada general, a pesar de la existencia de carencias y situaciones
adversas, ésta goza de mejores condiciones institucionales para llevar a
cabo el trabajo pedagógico, que la indígena y la estatal, no obstante,
32. Sin embargo, hay jefes de sector y supervisores que si bien no tienen otra plazadocente en el subsistema federalizado, sí la tienen en el subsistema estatal, y viceversa.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
226
como hemos señalado, las condiciones materiales de trabajo son mejores
en el Departamento de Educación. En este apartado nos referimos a los
apoyos pedagógicos en cada modalidad relativos a la capacitación y
actualización del personal de supervisión, a las mesas del subsistema
federalizado y las unidades técnicas del estatal, y a los auxiliares de
supervisión, éstos últimos solamente en el caso de la modalidad
federalizada general.
• Capacitación y actualización de supervisores
En general, las diferentes maneras de formación docente, entre ésta,
la dirigida a los supervisores, ha sido uno de los más graves problemas
de nuestra educación, y uno de los menos atendidos, tanto por las
autoridades educativas federales, como por las estatales. Por ley, todo lo
relativo a la formación de los maestros es responsabilidad de la SEP,
quien, desde el centro y con carácter nacional y homogéneo, ha
tradicionalmente diseñado los currículos de los programas de educación
básica y los correspondientes a la capacitación y actualización de los
maestros. Ya decíamos que a partir de la descentralización, la posibilidad
de ofrecer algunos cursos regionales de actualización docente por parte
de los estados es muy escasa. Por otra parte, también decíamos que el
normalismo ha sido un ámbito sumamente cerrado. La formación
magisterial es una nítida ilustración de ello, pues todo lo que con ella
tenga relación, ha sido manejado exclusivamente por y para los maestros
normalistas33.
Los supervisores escolares en México no solamente han carecido de
una formación básica y específica que los prepare en el trabajo
administrativo y pedagógico, sino no han sido sujetos de un proceso
33. Los centros formadores de docentes, es decir, las escuelas normales, la UniversidadPedagógica Nacional, los Centros de Maestros del Programa Nacional de ActualizaciónProfesional (PRONAP) y las instituciones educativas de los gobiernos de los estadosson las instancias que tienen (y siempre han tenido) la capacidad de ofreceroficialmente y acreditar legalmente los diversos programas de estudio ofrecidos alos maestros: desde la licenciatura en educación preescolar y básica, hasta losprogramas de posgrado, pasando por todo tipo de talleres, seminarios o cursos.Inclusive, Carrera Magisterial únicamente toma en cuenta los estudios realizados enestos centros educativos para la promoción de los maestros. No considera losprogramas de maestría y/o doctorado realizados en universidades públicas o privadas.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
227
continuo de capacitación a lo largo de su servicio que los actualice en
su trabajo. En parte, esto se explica por la forma como por lo general
llegaron a sus cargos: por la vía sindical, sin necesidad de cumplir con
méritos académicos. Para muchos de ellos, esta situación ha implicado
su lejanía del trabajo pedagógico, ubicándolos en una posición de
debilidad académica ante los profesores de grupo, quienes se encuentran
en el ejercicio educativo diario. De ahí que esto explica por qué su
interés se ha centrado más en el proceso administrativo, es decir, en lo
que “sí sabemos hacer”.
La supervisión en Chihuahua no es excepción. Los supervisores
generales recuerdan que al ocupar sus cargos, únicamente recibieron de
sus jefes de sector la información sobre sus funciones. Por tanto, el grado
de conocimiento de éstas, dependía del interés de los jefes, pues había
quienes pacientemente los orientaban en sus tareas, pero también
quienes se limitaban a indicarles, sin explicación alguna, sus funciones:
la revisión de documentos y programas, y las visitas a las escuelas. De
esta manera, los supervisores se veían obligados a aprender, práctica-
mente solos, en el proceso mismo de su trabajo. Algunos dicen haber
tenido “la suerte” de haber contado con los manuales de supervisión.
Entonces, debíamos comernos ese librito para ver qué teníamos que
hacer. Pero la mayor parte de ellos, desconocía la existencia de estos
valiosos, aunque obsoletos, textos.
La actualización docente que se acostumbraba ofrecer estaba dirigida
básicamente a directores y profesores de plantel. Generalmente, el
director de la escuela se encargaba de capacitar a los quince o veinte
maestros que le correspondían. En ocasiones, el supervisor escolar
organizaba algún taller y capacitaba a los cincuenta o sesenta directores
y profesores bajo su jurisdicción, y a veces, el jefe de sector hacía lo
mismo con los doscientos o trescientos maestros de su sector. Sin
embargo, rara vez los jefes de sector y los supervisores recibían
capacitación.
Igual suerte han corrido los supervisores indígenas, quienes tampoco
han recibido entrenamiento, capacitación o actualización para el
desempeño de sus funciones, y quienes también han tenido que aprender
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
228
en el proceso de su trabajo. Solamente algunos contaron con el manual
de supervisión indígena.
La situación de los supervisores estatales ha sido en general más débil.
En primer lugar, parece no existir interés en su capacitación y
actualización por parte de ellos mismos ni de las autoridades, pues:
A partir de ese momento (que obtienen el cargo) ya no tienen que
seguirse actualizando, ni seguirse formando como inspector, pues
se supone que todo lo saben. Entonces, no se le exige ya nada. Ya
llegando ahí, pues pueden descansar a gusto, hasta que se jubilen.
(Funcionario del DE).
En segundo lugar, la supervisión estatal no cuenta con manuales. Por
tanto, solamente algunos supervisores “afortunados” que sabían de la
existencia del codiciado manual federal, buscaban la manera de
conseguirlo y así tener alguna guía en su trabajo. El resto, se formaba
con base en el “ensayo y error”.
La descentralización del sistema educativo no cambió en esencia esta
situación. Fue hasta avanzado el proceso descentralizador en 1996, que
la SEP, sin abandonar su función centralizadora, echó a andar el Programa
Nacional de Actualización Profesional (PRONAP). Como eje de éste,
fueron establecidos en los estados de la República Mexicana, Centros de
Maestros, con la finalidad de actualizar a los docentes, con base en cursos
y talleres diseñados desde el centro del país, en metodologías didácticas,
contenidos educativos, planes y programas de estudios, etc., así como de
asesorar a supervisores, directores y maestros federalizados y estatales.
Estos centros son coordinados en cada estado por un funcionario federal.
En el caso de Chihuahua, en 1998 habían sido instalados ocho Centros
de Maestros, coordinados desde la ciudad capital de Chihuahua, por una
funcionaria federal, que atendían al personal docente del DE y de los
SEECH. Los contenidos de los cursos y talleres por ellos ofrecidos siguen
siendo nacionales y homogéneos, y generalmente se brindan en los
diferentes centros tal y como vienen de la ciudad de México. Es decir,
no son adaptados a las realidades de cada estado y de cada localidad.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
229
Además, los maestros que ofrecen los cursos y talleres del PRONAP
reciben una capacitación al vapor, y a la vez, capacitan, igualmente
rápido. Por todo esto, existe poco entusiasmo entre los maestros por
asistir a ellos.
Entre los talleres ofrecidos, hubo unos dirigidos a los supervisores
con objeto de actualizarlos en materia pedagógica y, a la vez, capacitarlos
como facilitadores para que los reprodujeran entre directores y maestros
de las escuelas de sus zonas escolares. Estos talleres, no obstante
representaban la única posibilidad de superación de los supervisores,
ofrecían una incipiente actualización, no cambiando con ello el problema
de fondo.
Hubo algunos jefes de sector y supervisores de zona quienes
aceptaron asistir y participar en los talleres por varias razones: a) se
vieron entusiasmados con el “descubrimiento” de su verdadero quehacer,
y con el hecho de capacitarse como facilitadores; b) vieron la ventaja
de que la participación les otorgaba puntos en Carrera Magisterial,
logrando con ello mayores posibilidades de aumentar sus ingresos; y c)
se sintieron obligados porque “nos pueden quitar el día” (es decir,
descontarles un día de salario si no cumplían con esta obligación).
Fue este un proceso que no fluyó suavemente, pues la mayor parte
de los supervisores se resistió a aceptar los talleres como obligatorios y
a asumir la función de multiplicadores. Comentaban que éstos “eran una
pérdida de tiempo”, y que “hay un exceso de talleres sin planeación”.
Eramos cinco o seis supervisores y una jefa de sector contra 41
supervisores de zona y ocho jefes de sector. Entonces era
aplastante la otra parte que se oponía. (Supervisor federalizado
general).
Estos cursos no producen nada, no dejan huella, nada más los
tres días que todo mundo anda ahí de malas, durante varias
horas, sin nada que aprender. No porque no haya qué aprender,
sino porque no se dan las condiciones necesarias, como por
ejemplo, una verdadera capacitación de los expositores.
(Supervisor estatal).
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
230
Como resultado se dio una polémica entre los supervisores, y entre
ellos y las autoridades. Finalmente, por mayoría, los supervisores
federalizados acordaron no asistir a los talleres, pero en su lugar, enviar
a sus auxiliares. Serían ellos (ellas) quienes se capacitarían como
facilitadores, para luego reproducir los talleres entre los directores y
docentes de los planteles. Así, los supervisores lograron imponer sus
intereses, manteniendo con ello, la división del trabajo tradicional de la
supervisión, que como veremos poco más adelante, está basada en la
jerarquía institucional, en el tipo de tareas a realizar y en el género.
Sin embargo, PRONAP y los Centros de Maestros han significado
posibilidades para que algunas autoridades y funcionarios regionales
tomen la iniciativa de llevar a cabo acciones que vayan más allá de lo
indicado por las disposiciones nacionales. Fue el caso del director de
Educación Primaria de los SEECH quien, entre 1996 y 1998, aprovechando
los recursos de PRONAP, dio un impulso innovador a la capacitación de
jefes de sector, supervisores e inclusive, auxiliares de supervisión de
primaria. Preocupado por el hecho de que los supervisores afirmaban no
tener necesidad de conocer todo, pues todo lo saben, organizó tres talleres
de actualización en diferentes ciudades del estado, con duración de tres
días cada uno. El primero trató sobre normatividad; el segundo, sobre el
aspecto técnico-pedagógico; y el tercero, sobre administración escolar. Los
tres intentaban por una parte reactivar el perfil profesional de jefes,
supervisores y auxiliares, y por otra, partir de y volver a las realidades
educativas que estos funcionarios viven diariamente en Chihuahua.
Los talleres se realizaron con la participación activa de jefes y
supervisores, quienes compartieron la responsabilidad de fungir como
facilitadores. Esta tarea implicó prepararse con lecturas previamente
seleccionadas y con la organización de diferentes actividades durante las
sesiones, en las que participaban el resto del personal de supervisión:
exposiciones, lecturas de materiales, discusiones en plenaria, trabajos en
equipos, presentación del trabajo grupal, etc. Como resultado, se
pretendía que jefes, supervisores y auxiliares fueran reproductores de
estos talleres en las zonas escolares y en las escuelas.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
231
Otras iniciativas fueron realizadas en 1999. Una fue por parte de las
autoridades del Departamento de Educación Indígena, que junto con la
Dirección de Educación Elemental de los SEECH diseñaron un programa
de actualización para los jefes de zonas y supervisores. Otra, de carácter
federal, se refiere al Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo,
que implica el ofrecimiento de cursos dirigidos a supervisores indígenas,
quienes posteriormente, deben impartirlos a los docentes de sus zonas.
• Instancias de apoyo técnico
Ambos subsistemas cuentan con instancias regionales de apoyo y
asesoría pedagógica: las mesas técnicas del subsistema federalizado, que
forman parte de la Dirección de Educación Primaria de los SEECH, y la
Unidad de Servicios Técnicos del subsistema estatal, perteneciente a la
Oficina de Coordinación Académica del Departamento de Educación.
Estas oficinas se conforman por maestros comisionados, cuya función es
brindar apoyo al personal de supervisión, directores de planteles y
maestros de grupo de primaria a través de varias tareas: realización de
diagnósticos que permitan orientar el proceso educativo, asesoría en la
planeación y programación del trabajo pedagógico, en los avances
programáticos, en la evaluación de los alumnos, en los contenidos
educativos y materiales de apoyo. También tienen bajo su responsabilidad
la organización de talleres de actualización y de capacitación de docentes,
y la elaboración de material didáctico, tal como programas, guías de
trabajo, dosificaciones (que son formatos que los maestros de grupo
deben llenar con objeto de planear el trabajo diario, anotando en ellos
las actividades y el material de cada asignatura de cada grado), formatos
de evaluaciones tanto bimestrales como semestrales y exámenes escritos.
Sin embargo, en la práctica estas instancias se han distinguido más
por su carácter práctico e instrumental y por ser económicamente
productivas, que por un sentido creativo y de servicio pedagógico, pues
sólo ocasionalmente organizan talleres docentes y ofrecen asesoría a
directores y maestros. Sus funciones reales, como la elaboración del
material de trabajo, tienen que con responsabilidad que debieran ser de
cada director y de cada docente.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
232
Especialmente valiosos resultan a los maestros, las guías y las
dosificaciones, pues este material le facilita y simplifica el trabajo, pues
“allí se indica todo”.
La Unidad (de Servicios Técnicos) indica “todo” lo que los
maestros tienen que hacer y les proporciona las formas para
hacerlo que allí mismo son elaboradas. Le dice: en este período tu
tienes que hacer esto, tienes que ver esto, tienes que evaluar con
este instrumento, tienes que, tienes que, tienes que…Prácticamente
se viene repitiendo este esquema cada año. Nada más se le
cambia el formato... La Unidad es como un banco de datos, que se
sacan, se acomodan y se distribuyen cada año. (Supervisor
estatal).
Pero además, también hacen más fácil el trabajo de los supervisores,
ya que éstos únicamente acostumbran verificar que los docentes estén
trabajando de acuerdo con las dosificaciones o guías al momento de
realizarse la supervisión. Sin embargo, en la mayor parte de los casos,
los supervisores no revisan directamente el trabajo de los maestros, sino
que lo hacen a través de sus informes que previamente entregan al
director. Este, a su vez, los entrega al supervisor, quien los revisa y los
sella.
En realidad, estas instancias técnicas limitan su servicio de apoyo a
la revisión del correcto llenado de los programas de trabajo, las guías y
las hojas de dosificación, así como al seguimiento del programa,
especialmente en español y matemáticas, independientemente, de los
resultados cualitativos que se obtengan.
Lo que más importa a la Unidad es que el programa (de trabajo
del maestro) no se pare. Con mucha frecuencia los alumnos no
saben leer, sumar, escribir. Sin embargo, yo nunca he visto que en
la planeación de los maestros pongan “aquí voy a hacer un
paréntesis para retroalimentar los procesos de lectoescritura”. No,
nada más siguen con su planeación que allá le hicieron en la
Unidad de Servicios Técnicos. (Supervisor estatal).
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
233
La producción y venta de materiales didácticos a los maestros se ha
convertido en las actividades más importantes de las instancias de apoyo
técnico en ambos subsistemas. Al no contar éstas con recursos
económicos para el funcionamiento y el mantenimientos de las oficinas,
pues el gobierno no acostumbra proporcionarlo, la venta del material
didáctico implica una forma segura de hacerse de recursos en efectivo.
De ahí, que estas instancias:
Se han convertido en verdaderos negocios. Si se fomentara que los
maestros generaran sus propios instrumentos de evaluación como
parte de su trabajo de planeación, entonces, (las mesas técnicas y
la Unidad) dejarían de ser productivas. (Supervisor estatal).
Otro apoyo en la modalidad federalizada que resulta útil a los
supervisores es aquel brindado por los jefes de sector. En ocasiones, los
jefes impulsan la realización de reuniones con los supervisores para
brindarles su apoyo en el desarrollo de tareas y en la organización de
eventos pedagógicos en las zonas escolares. También verifican y analizan
los informes estadísticos que la SEP solicita a los supervisores, así como
sus informes de las visitas a las escuelas, antes de entregarlos
formalmente a las autoridades educativas superiores. Por otra parte,
algunos jefes acostumbran retroalimentar a los supervisores, haciendo
comentarios a sus informes, dándoles sugerencias, e inclusive,
acompañándolos a las escuelas. Además, cuando surgen problemas con
el personal docente y/o con los padres y madres de familia que rebasan
a los supervisores, son ellos, como máxima autoridad, quienes los
atienden y resuelven de manera directa e inmediata.
• Auxiliares de supervisión
Según explicábamos en el diagnóstico nacional, los auxiliares de
supervisión en los sistemas federal y federalizado son cargos informales
que no están contemplados en la normatividad34. En Chihuahua este
34. El único dato oficial con el que contamos y que de manera tangencial los menciona,y únicamente para efectos del D.F., dejando al margen a los estados, es la Circular
001 (1996) al señalar que los jefes de sector del D.F. tienen autorizadas cuatro plazasque se sugiere sean ocupadas por una secretaria encargada del trabajo administrativoy por tres maestros auxiliares para desarrollar el trabajo pedagógico. A lossupervisores les corresponden dos plazas: una secretaria y un maestro auxiliar.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
234
personal solamente existe en el subsistema federalizado general. Su
función es apoyar a jefes de sector y a supervisores de zona básicamente
en las tareas pedagógicas, pero también en las administrativas. Su
antecedente en el subsistema federalizado, según explicábamos en
páginas anteriores, fue el supervisor adjunto, figura creada en 1990 por
el convenio autoridades educativas y sección octava del SNTE compuesta
por los maestros federales, y desaparecida como tal en 1994. De acuerdo
con la información proporcionada por los supervisores, la supervisión
adjunta se convirtió en lo que actualmente es el cargo que por comisión35
ocupan los auxiliares de supervisión.
En general, estas comisiones son otorgadas a maestros de grupo de
primaria, quienes son propuestos por el jefe de sector ante el director
general de los SEECH y el respectivo director de área, que en el caso de
primaria sería el director de Educación Primaria. Estas autoridades validan
y legalizan la comisión, y extienden al maestro el oficio de transferencia.
Para ser acreedor de una comisión, las autoridades toman en considera-
ción dos elementos: el cumplimiento del perfil académico requerido en
la comisión y la antigüedad laboral del maestro propuesto. Una vez
dictaminado el caso, se turna al Departamento de Pagos, con objeto de
brindar protección laboral y salarial al comisionado durante el año
escolar que la comisión dure, es decir del 1o de septiembre al 30 de
agosto. El oficio de transferencia puede ser renovable siempre y cuando
su trabajo sea evaluado positivamente por el supervisor o jefe de sector
responsable.
35. Además de las comisiones que tienen la finalidad de apoyar a los jefes de sector y alos supervisores, existen otros tipos de plazas comisionadas. Algunas se destinan altrabajo pedagógico en las mesas técnicas o al apoyo de programas oficiales educativoscomo Rincón de Lecturas, y la Propuesta de Actualización en Lecto-escritura (PALE).Otras más son de carácter extracurricular como el programa Nuestra Seguridad
Depende de Todos, y los de prevención contra las drogas, el alcoholismo y eltabaquismo. Finalmente, también hay maestros que obtienen comisión paradesarrollar trabajo sindical. Para tener una idea con relación al número decomisionados en los distintos servicios de apoyo, de acuerdo con los datos estadísticosdel ciclo 1996-1997 proporcionados por la coordinación de los SEECH Zona Norte,en 576 escuelas federalizadas en Ciudad Juárez laboraban un total de 496 directivos,4.670 maestros, 1.629 elementos de apoyo y 103 comisionados. A nivel primaria había318 directivos, 3.123 maestros y 358 elementos de apoyo. Este nivel contaba con 81elementos de comisionados. En 1998, había 46 maestros estatales con comisiónsindical en la sección 42 del SNTE, y 200 maestros federalizados en la sección octava.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
235
En la práctica, el número de plazas de apoyo asignadas a jefes de
sector y a supervisores varía de caso en caso, aunque seguido no cuentan
con ningún apoyo o bien, cuentan con solamente uno. Ante esta carencia,
cada supervisor recurre a estrategias y formas de trabajo diferentes. Por
ejemplo, si no tiene asignado auxiliar, él se convierte en secretario.
También se da el caso en que los supervisores buscan apoyo de maestros
en las escuelas, lo que implica una responsabilidad adicional para quienes
voluntariamente la asumen.
(El supervisor) a veces consigue unos maestros dentro de su zona
que les guste asesorar, ya sea el aspecto artístico, el técnico, la
atención de padres de familia…También (el supervisor) dentro de
los consejos técnicos pregunta quién está en condiciones de asistir
a reuniones técnicas para ir organizando el trabajo de su zona.
(Ex-jefa de sector).
Si sólo cuentan con un auxiliar, es común que esta persona dedique
su tiempo a realizar las tareas administrativas, dadas las exigencias de la
SEP en este tipo de trabajo, dejando en segundo término las pedagógicas.
La asesoría por parte de las asesoras (auxiliares) en la inspección
(supervisión), nunca se llevó a cabo porque la maestra no podía
asesorar y ser secretaria del inspector al mismo tiempo. Como una
sola persona tenía que hacer las dos cosas (trabajo técnico y
trabajo administrativo) se le dio prioridad al administrativo. Y a
partir de esos momentos, las asesorías técnicas no existen. (Jefe de
sector).
Pero resulta más común que, contando con solamente un apoyo, el
supervisor descargue el trabajo pedagógico (asesorías a maestros y visitas
a las escuelas) en esta persona, y él dedique su tiempo a las tareas
administrativas.
Observamos que el ritmo de trabajo, el tipo y la cantidad de
actividades, así como la eficiencia para desarrollarlas varía mucho entre
unas jefaturas y supervisiones y otras. Existen tres factores que definen
el tipo de trabajo que realizan jefes y supervisores, por una parte, y
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
236
auxiliares, por otra, y que son importantes para comprender la
complejidad del trabajo de supervisión: el estatus institucional, el género
y las tareas. En primer lugar, observamos que la supervisión, asociada
con el género masculino, está identificada con puestos jerárquicos de
mando, pues los supervisores son quienes “dan las órdenes”, y con el
trabajo administrativo, entendido como “el importante”, lo que significa
pasar la mayor parte del tiempo en las oficinas y desplazarse a las
escuelas lo estrictamente necesario.
En segundo lugar, los y las auxiliares de supervisión, mujeres maestras
en su mayoría, están subordinados a los supervisores, y por tanto,
“reciben órdenes”, y son quienes realizan el trabajo “pesado”. Este se
refiere tanto al secretarial, convirtiéndose así en las y los secretarios
personales de los supervisores, pero especialmente al trabajo pedagógico
que requiere visitar las escuelas y asesorar a directores y al personal
docente.
Es el adjunto, o también le llamamos auxiliar técnico-pedagógico,
que se supone está precisamente para encargarse de todo lo
educativo. Le quita chamba educativa al supervisor. (Supervisor
federalizado general).
Los inspectores tienen la falsa idea de que son jefes, de que ellos
nada más deben firmar o dar disposiciones. Es decir, que sólo
deben mandar. Entonces, piensan que el auxiliar es el que debe
hacer todo. Según este punto de vista, la obligación del inspector
es mandar al auxiliar en el trabajo técnico. (Supervisor
federalizado general).
b. La división del trabajo de la supervisión
De acuerdo con la normatividad, la supervisión en sus tres
modalidades debe cumplir con dos funciones complementarias: las
técnico-administrativas y las técnico-pedagógicas. Sin embargo, en la
realidad, ambas generalmente se llevan a cabo de manera desvinculada,
y casi siempre, las de corte administrativas son consideradas como más
importantes, consumen la mayor parte del tiempo de los supervisores,
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
237
y muy seguido son realizadas por ellos mismos. Las otras no son
consideradas en la práctica tan relevantes; por lo general, en el caso de
los jefes de sector y supervisores de primaria federalizados, son delegadas
a los auxiliares de supervisión; en el caso de los supervisores estatales,
a los asesores de la Unidad de Servicios Técnicos; y en el de los
supervisores indígenas, a los asesores que apoyan a las jefaturas de zonas
de supervisón.
Esta división y distribución de funciones tiene sus explicaciones
históricas. Al haber ocupado el cargo por vía sindical y no por méritos
académicos, gran parte de los supervisores se ha mantenido alejado del
trabajo educativo, y se ha distinguido más por representar una figura de
autoridad que controla a directores y docentes, que por su liderazgo
profesional.
Yo no recuerdo que algún inspector fuera a supervisarme en el
tiempo que duré frente a grupo. Cuando llegaba, siempre
acompañado del secretario general (de la delegación sindical)…se
le veía muy distante y era como el “ogro”. Llegaba y todo mundo
a temblar. Firmaba el libro donde estaban las firmas de los
maestros; le ponía su sello. Y todos a meternos a los grupos, a
trabajar porque ¡pobre de aquel que estuviera fuera del grupo! Si
en alguna ocasión visitaba algún grupo, llegaba y saludaba a los
niños: “¿cómo están? Yo soy el inspector, soy fulano de tal”. Pero
no se metía a la cuestión técnica del maestro. ¡Ah! ¡Pero eso sí! Le
pedía la preparación de las clases al director de la escuela. Pedía
los planes de trabajo. Los dizque revisaba y sólo firmaba. No se
metía a revisar qué está haciendo el maestro, en qué lo podía
ayudar, cómo lo iba a evaluar. Y se lo digo, porque así lo vi como
profesor, como director y como inspector. (Supervisor estatal).
En la supervisión estatal, la falta de directrices técnico-pedagógicas,
así como de atención hacia los supervisores por parte de las autoridades,
dio lugar a que, al paso de los años, la división de funciones se hiciera
más profunda.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
238
…Los supervisores se fueron desentendiendo del trabajo
pedagógico en las escuelas y descuidaron su capacitación y
actualización. Son pocos los que están preparados para resolver
problemas educativos, que hacen propuestas y que se preocupan,
que van a las escuelas y que traen resultados; que asisten a
eventos…(Funcionario del DE).
Esta división se agudizó todavía más durante la administración del PAN,
cuando las nuevas autoridades educativas revivieron a los supervisores
administrativos, con objeto de “poner a la supervisión administrativa al
servicio de la supervisión académica que es la fundamental”. Súbitamente
los supervisores académicos se vieron en graves aprietos, pues, al haberles
sido retiradas las funciones administrativas, es decir, las que sí sabían hacer;
se vieron despojados de sus verdaderos saberes. Y encima de ello, les
fueron impuestas obligaciones pedagógicas que de antemano era sabido,
no podrían desempeñar. Así, se sintieron laboralmente amenazados.
La sola definición de una nueva forma de repartir formalmente el
trabajo no traería cambios de fondo. Al no haber ido acompañadas las
medidas tomadas por las autoridades por otras, como por ejemplo, una
formación y capacitación pedagógica de los supervisores académicos,
pocos cambios cualitativos podían esperarse. Por ello, no se consiguió
que los supervisores dejaran de hacer lo mismo, es decir, el trabajo
administrativo; se propició que realizaran el trabajo pedagógico de
manera deficiente y con disgusto; y se ahondaron más los resentimientos
entre autoridades y supervisores.
Por otra parte, hacíamos notar que en la modalidad de supervisión
federalizada general, misma que cuenta con auxiliares de supervisión, el
respectivo trabajo tiende a asociar las tareas pedagógicas con trabajo
femenino, con trabajo “manual” y con trabajo subordinado realizado por
los y las auxiliares de supervisión; y las administrativas con trabajo
masculino, de mando y autoridad de los supervisores. Observamos que
esta forma de división del trabajo genera dos formas de poder político,
una explícita y otra implícita. La primera se refiere a la ejercida por los
supervisores y jefes de sector y tiene que ver con las tareas administra-
tivas de los profesores y directores. Quienes incurran en faltas de esta
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
239
índole, quedan sujetos a las sanciones del supervisor. Así, controlar lo
administrativo es la fuente del poder de éste sobre el personal directivo
y docente.
La segunda se refiere al poder que las y los auxiliares de supervisión
ejercen a través del control que mantienen del proceso pedagógico. El
conocimiento adquirido a lo largo de sus experiencias en talleres, de las
visitas a las escuelas, de las asesorías ofrecidas al personal docente es una
forma de poder que implícitamente tienen sobre los supervisores,
quienes no cuentan con ese conocimiento debido a su alejamiento de
las prácticas educativas.
Tareas administrativas
• En la modalidad federalizada general
Jefes de sector y supervisores realizan diversas tareas administrativas
a lo largo del año escolar. Se trata de un trabajo excesivamente
burocrático, minucioso, tardado, realizado en cadena y de manera
artesanal, pues el llenado de todas las concentraciones y formatos es
hecho a mano. En primer lugar, con fines de planeación y presupuesto,
aplican en las escuelas de su zona, complicados cuestionarios o formas
de concentrados estadísticos, que la SEP federal y los SEECH, a través del
Departamento de Estadística perteneciente a la Dirección de Planeación
Educativa, diseñan y les distribuyen.
En segundo lugar, la normatividad ordena a los supervisores la
elaboración de los “concentrados estadísticos de educación elemental de
la zona escolar”, en dos momentos del año escolar: uno al inicio y otro
al final. Los profesores de grupo llenan las formas que registran
información detallada de cada uno de sus alumnos (generalmente en
forma de promedios y porcentajes), y las entregan a los directores de su
plantel. Éstos, utilizando esas formas, llenan otras que, a la vez, entregan
a los supervisores de zona. Los supervisores, con base en las formas de
los directores, llenan las suyas, y las entregan a los jefes de sector.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
240
A partir de los concentrados elaborados por cada director de las
escuelas dentro de una zona escolar en los dos momentos del año lectivo,
los supervisores proceden a llenar en original y dos copias el suyo,
mismo que viene a ser su informe final. Este es remitido a su jefe de
sector y al director de Educación Primaria. Dicho trabajo implica la
detallada revisión de los concentrados por escuela que incluyen
información estadística del inmueble y de las aulas, de los recursos
materiales y computacionales; del personal docente (directivo con grupo,
sin grupo, docentes de grupo, de educación física, especial, musical, y
aquellos inscritos en carrera magisterial), del personal administrativo,
auxiliar y de intendencia; y de todos los alumnos inscritos en la escuela.
El concentrado elaborado por el supervisor al inicio del año escolar
tiene la finalidad de informar sobre la situación del personal docente y
sobre la población de alumnos. Con respecto a lo primero, requiere sea
anotado si el director atiende o no grupo, el número de administrativos,
los docentes que atienden grupo y los docentes de educación especial.
Y con respecto a lo segundo, el supervisor informa sobre: 1) el
número de alumnos inscritos a partir de la fecha de inicio de cursos,
“sumando las altas y restando las bajas hasta el día 30 de septiembre,
desagregándolos por grado, sexo, nuevo ingreso, repetidores y edad (años
cumplidos que tienen los alumnos al 1o de septiembre); debe verificar
que las sumas de alumnos por edad coincidan con el total”; 2) los
alumnos reportados en primer grado que cursaron educación preescolar,
aclarando los años cursados y si son de nuevo ingreso o reingreso; y 3)
los alumnos, desagregados por sexo, indicando si son extranjeros,
indígenas, con discapacidad, con capacidades y aptitudes sobresalientes,
y si son apoyados por las Unidades de Servicios de Apoyo a la Educación
Regular (USAER).
Los concentrados que los supervisores llenan al final del año escolar
son todavía más complicados, pues dan cuenta del movimiento y
aprovechamiento de los alumnos durante éste. Al igual como sucede con
los concentrados del inicio del año, los supervisores se basan en los
informes estadísticos que anteriormente debieron llenar los directores
de las escuelas de la zona, y que incluyen información sobre el total de
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
241
alumnos, desagregándolo por grado, sexo, inscripción total, existencia
(quienes terminan), aprobados; el total de alumnos, desglosándolo por
sexo, extranjeros, indígenas, discapacitados, con capacidades y aptitudes
sobresalientes, atendidos por USAER; el total de grupos; y el número de
profesores y directivos con grupo. De esta manera, con base en la
inscripción total de alumnos, en la existencia (quienes terminan), y en
los aprobados por cada grado escolar, calculan los totales.
• En la modalidad federalizada indígena
No obstante, los jefes de sector y los supervisores de primaria e
indígenas son parte del subsistema federalizado, los segundos, además
de cumplir con el mismo trabajo exigido por la SEP y los SEECH que los
primeros, llevan a cabo tareas administrativas más complejas, que
implican mayores cargas de trabajo. En primer lugar, elaboran tres veces
las concentraciones estadísticas y el llenado de los detallados formatos
al inicio y/o al final del curso escolar, pues estos informes deben ser
entregados a tres diferentes instancias: SEP, SEECH y Departamento de
Educación Indígena. Las concentraciones estadísticas dan cuenta de las
necesidades de creación, ampliación, consolidación y ubicación de los
planteles educativos; del inventario de recursos humanos; y de las
inscripciones, reinscripciones, resultados finales en el aprovechamiento
escolar, acreditación, etc.
Por su parte, los informes del inicio y final del año escolar, exigidos
por el Departamento de Educación Indígena, solicitan información sobre:
a) personal y resultados finales de los alumnos: b) inscripción y
acreditación escolar que considera alumnos de 1º a 5º grados: c) control
de reinscripción que sólo incluye a los alumnos de 6º grado: d) fin de
curso que concentra información sobre los certificados de estudios de
educación primaria: y e) en el mes de febrero, las inscripciones
adelantadas en cada plantel, para niños de primer grado de nuevo
ingreso.
En segundo lugar, los supervisores indígenas elaboran concentraciones
estadísticas y llenan formatos con respecto a los tres niveles educativos
que atienden: inicial, preescolar y primaria. En tercer lugar, el llevar y
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
242
traer documentación a las escuelas que supervisan implica mayores
esfuerzos, gastos y tiempo, debido a que tienen que recorrer más
escuelas, a que se trata de los tres niveles educativos, y a que deben
desplazarse a comunidades de muy difícil acceso, ubicadas en la región
serrana.
En tercer lugar, y al igual que sucede entre los supervisores generales,
el trabajo administrativo de los supervisores indígenas es su verdadero
saber, pues es el que conocen y saben hacer:
Personal del Departamento (de Educación Indígena) o de los
SEECH nos dan nociones de cómo se rinden los documentos, pero
son formatos que ya uno ha estado elaborando muchas veces, que
ya sabe uno. (Jefe de zonas indígena).
En cuarto lugar, los supervisores indígenas deben atender otras
funciones relacionadas con la realización o vigilancia de servicios
asistenciales, que consumen gran parte de su tiempo. Por una parte,
atienden el funcionamiento de los 107 servicios proporcionados por el
Instituto Nacional Indigenista: 88 escuelas albergue, catorce albergues
escolares y cinco centros de integración social. Por otra, ciertas gestiones
se han convertido en obligaciones suyas. Por ejemplo, entre la población
indígena no es común que los padres y madres registren a sus hijos, pues
el correspondiente documento oficial no tiene gran importancia en su
vida cotidiana. Sin embargo, cuando los alumnos concluyen la educación
primaria, la SEP les exige la presentación de sus actas de nacimiento con
objeto de hacerles entrega del respectivo certificado. Es el momento en
que las familias se enfrentan a un serio problema, pues llevar a cabo esa
diligencia de manera extemporánea requiere de tiempo y dinero,
elementos que no siempre tienen. Por tanto, los supervisores asumen la
tarea de tramitar gratuitamente en las oficinas del registro civil de los
municipios donde existen escuelas de las zonas a su cargo, el registro
de los niños y niñas que no cuentan con sus actas de nacimiento.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
243
• En la modalidad estatal
Las tareas administrativas de los supervisores estatales no varían
mucho de aquéllas realizadas por los federalizados. Deben llenar los
mismos formatos federales de la SEP y otros que específicamente les son
exigidos por el Departamento de Educación. También elaboran los
respectivos cuadros estadísticos y gráficas, y entregan los informes finales
a las correspondientes instancias federales y estatales.
Acostumbran recabar información sobre las condiciones y necesidades
de las escuelas, tanto del personal que en ellas trabajo como de la
población estudiantil. Para tal efecto elaboran los inventarios, revisan las
plantillas, los libros de contabilidad, los ingresos propios y los de las
sociedades de padres y madres de familia, así como los informes de los
profesores y directores sobre el comportamiento de los alumnos:
deserción, aprobación, reprobación, aprovechamiento por asignaturas,
por grado y por escuela. Los momentos más intensivos de trabajo de la
supervisión se refieren a aproximadamente quince días al principio del
año escolar, otros quince al final del mismo, y otros más durante los
períodos de evaluación.
Actividades pedagógicas
Los manuales federalizados señalan las obligaciones pedagógicas de
los supervisores, mismas que los estatales en ocasiones han cumplido:
la elaboración de diagnósticos cuantitativos de las respectivas zonas
escolares, con base en los diagnósticos de las escuelas bajo su
jurisdicción; la instalación y la realización de reuniones de los Consejos
Técnicos Consultivos de Zona, que en la práctica escasamente funcionan;
el ofrecimiento asesoría, de actualización y de apoyo técnico-pedagógico
a directores y personal docente de escuelas, mismo que ha sido delegado
a otras instancias, ya sean las mesas técnicas o la Unidad de Servicios
Técnicos, según sea el caso; las visitas a los planteles educativos, cuyo
carácter es más de inspección, es decir, de vigilancia administrativa y de
llenado de formatos, que de seguimiento e impulso al trabajo pedagógico;
y la elaboración del plan e informe anuales de trabajo que se han
convertido en una actividad de llenado de formatos.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
244
Pero, aún dentro de estas condiciones, de una manera u otra, el
trabajo pedagógico que de hecho realizan los supervisores, se ha
centrado en dos tipos de actividades: aquéllas que tienen la función de
informar y aquéllas relacionadas con el proceso pedagógico. La tarea de
informar convierte a los supervisores en enlace entre autoridades y
directores de los planteles de su zona, transmitiendo a los segundos,
información generada por las primeras. Además, verifican que los
directores hagan extensa esa información entre su personal docente.
Con respecto a las segundas, los supervisores inician cada ciclo
escolar con la elaboración de su plan anual de trabajo y con la
integración del consejo técnico de zona. Supervisan que se efectúe la
integración de los consejos técnicos en cada escuela de la zona; solicitan
a los directores de plantel sus planes anuales de trabajo y verifican que
contengan las actividades de planeación, organización, diseño de
materiales y evaluación. De esta forma, se encargan de vigilar por medio
de las visitas a las escuelas, que en cada una, éstas se lleven a cabo.
Además se coordinan con las mesas técnicas o con la Unidad de Servicios
Técnicos, para apoyar a directores y maestros con materiales didácticos,
asesorías y talleres de actualización.
Es bastante común que los supervisores, por diferentes motivos, pasen
la mayor parte de su tiempo en sus oficinas, realizando trabajo
administrativo, dando salida a documentación pendiente, recopilando
información, resolviendo problemas materiales y de gestión de las
escuelas, y/o atendiendo a padres y madres de familia.
Veamos en lo que sigue, las tareas pedagógicas que resultan más
concurrentes en el trabajo de la supervisión: el ofrecimiento de apoyo y
asesoría a directores y maestros, y las visitas a las escuelas.
• Asesorías y actualización
Las asesorías básicamente se han dado a través de talleres de
actualización. Como explicamos en páginas atrás, la capacitación y
actualización de los supervisores ha sido, en el mejor de los casos, escasa,
y en la mayor parte de ellos, nula. Por tanto, el problema se vuelve
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
245
complicado al plantear la siguiente pregunta: ¿cómo pueden cumplir con
la responsabilidad de capacitar y actualizar a su personal docente, cuando
ellos mismos no han sido capacitados y actualizados?
Explicamos también la resistencia por parte de los jefes de sector y
supervisores generales a asistir a los talleres de actualización del PRONAP,
ofrecidos en los Centros de Maestros, con objeto de capacitarse como
capacitadores de directores y docentes. Consideraban que esas funciones
correspondían a sus auxiliares de supervisión.
Sin embargo, como suele suceder, existen excepciones, por ejemplo,
casos entre los supervisores y las y los auxiliares de supervisión, en los
que se expresa el interés por innovar. Las experiencias de trabajo de un
supervisor y su maestra auxiliar muestran que es posible que ambos
realicen trabajo pedagógico en equipo, olvidando la acostumbrada
división del trabajo administrativo realizado por los primeros y el
pedagógico por los segundos, así como la tradicional subordinación de
los auxiliares con respecto a los supervisores. En este caso, se dieron dos
condiciones: primero, el interés del supervisor en el trabajo pedagógico
y el reconocimiento tanto de su falta de actualización pedagógica, como
de la falta de mayor preparación de su auxiliar, y segundo, el interés de
la auxiliar en el trabajo pedagógico y su capacidad para involucrar al
supervisor en el mismo.
La auxiliar, una maestra, joven, entusiasta y comprometida con su
trabajo, iba más allá de lo que recibía en los talleres ofrecidos en el
Centro de Maestros. No se conforma con lo que le dan en el Centro;
investiga por su cuenta, comentaba su supervisor. Formó una sólida
“mancuerna” con él y contagió su entusiasmo a auxiliares de otras
supervisiones, y los animó a que asistieran a los talleres, pero sobre todo
a continuar trabajando colectivamente a partir de lo aprendido allí. Por
su iniciativa, se reunían fuera de horas de trabajo, inclusive sábados y
domingos, preparando los talleres que deberían reproducir entre
directores y docentes en las escuelas. En todo este trabajo, el supervisor
participaba activamente.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
246
Soy el único supervisor que trabaja con su auxiliar. Yo le digo a
ella: “dígame qué voy a hacer”, y entonces, ella me da algún tema.
Los demás inspectores no están en los talleres (ni siquiera como
observadores); están en la dirección con el jefe de sector.
(Supervisor federalizado general).
Además de trabajar con su auxiliar en los talleres, el supervisor tenía
la costumbre de organizar distintas actividades educativas. Por ejemplo,
formó un equipo de trabajo dentro de la supervisión. Para ello, invitó a
dos ex-alumnas que en ese momento participaban en el Programa
Nacional de Lecto-escritura (PRONALES) y a un maestro que participaba
en otro programa nacional de la SEP, Rincones de lecturas. Durante un
tiempo, se reunían los lunes, y organizados en equipo, iban a las escuelas
y ofrecían talleres a los profesores sobre estrategias didácticas, un tema
que siempre les ha preocupado.
• En la modalidad indígena
Jefes y supervisores de zonas indígenas realizan trabajo de asesoría y
actualización pedagógicas con directores y personal docente a través de
las visitas a las escuelas, pero principalmente, a través de reuniones
semestrales. Para ello, cada jefatura debe contar con el apoyo de cinco
maestros comisionados como asesores. Sin embargo, en la vida cotidiana,
la escasez de recursos económicos, de asesores, así como de preparación
pedagógica de éstos son graves obstáculos para obtener resultados
satisfactorios.
Por ejemplo, ni supervisores ni asesores cuentan con viáticos para
desplazarse a las escuelas, ni con un presupuesto para que asistan a las
reuniones semestrales de actualización, que por lo general duran tres
días. De esta manera, o no cumplen con estas tareas, o bien lo hacen
pero asumiendo los gastos de manera personal.
Por otra parte, las jefaturas cuentan con el apoyo de un escaso
número de profesores comisionados como asesores, quienes no pueden
cumplir cabalmente con su trabajo durante las reuniones semestrales por
dos razones. En primer lugar, deben hacerse responsables de diversas
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
247
tareas: atender tanto la asesoría pedagógica de diferentes niveles
educativos, como la de otros programas, entre éstos, salud, rincones de
lectura o proyectos productivos. En segundo lugar, los asesores por lo
general, no están capacitados para actualizar a directores y docentes en
temas pedagógicas y extra-pedagógicos abordados en los cursos.
Sin embargo, jefes y supervisores buscan maneras de dar solución a
estos problemas. En algunas ocasiones, con la finalidad de llevar a cabo
las reuniones semestrales, solicitan el apoyo a las escuelas albergue, para
que proporcionen alimentación durante los dos o tres días que dure el
evento. Los gastos son con cargo a los ahorros que se hacen en la
despensa de los niños.
Por otra parte, solicitan apoyo pedagógico a instancias oficiales tanto
estatales como la Coordinación Estatal de la Tarahumara o la Unidad de
Servicios Técnico, como federales, por ejemplo, el Programa Integral para
Abatir el Rezago Educativo (PIARE).
Nosotros como jefatura de zonas conseguimos que la Unidad de
Servicios Técnicos (del Departamento de Educación) nos ayude
cada dos meses con asesorías. Ellos traen los materiales…claro que
lo que ellos nos dan, los docentes frente a grupo tienen que
adaptarlos a nuestra realidad. Eso lo hacemos porque en la mesa
técnica (de los SEECH) nunca hay viáticos para los asesores y ellos
(DE) sí tienen; además de que traen (recursos económicos) para
hospedaje, alimentación y transporte, nos regalan los materiales.
(Jefe de zonas indígena).
En resumen: la escasez de recursos económicos, de asesores y de
preparación pedagógica de éstos son factores que dificultan llevar a cabo
servicios de asesoría y actualización del personal docente. De ahí, que
las pocas acciones que se realizan en las jefaturas y en las supervisiones
respondan más a la buena voluntad de maestros, supervisores y jefes de
zonas.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
248
• Visitas a las escuelas
Estas son parte sustancial del trabajo de los supervisores. Sin embargo,
durante mucho tiempo, tanto en las supervisiones federalizadas general
e indígena, que han contado con una detallada reglamentación, como en
la supervisión estatal, que por el contrario, ha carecido de normatividad,
las visitas servían como mecanismos para cumplir con misivas específicas
encomendadas por las respectivas autoridades:
No te decían, vaya tres, veinte veces al año a las escuelas. No
teníamos que ir y no teníamos que cumplir ni con lo
administrativo ni con lo técnico-pedagógico; solamente cuando
nos decían que fuéramos a verificar tal cosa en la escuela fulana
de tal. (Supervisora estatal).
También era común que el supervisor llegara a alguna escuela
solamente cuando surgían conflictos con los padres y madres de familia,
maestros y/o directores, o irregularidades laborales. En este último caso,
recibía instrucciones del sindicato para levantar actas administrativas o
para cambiar de plantel a los maestros implicados en el problema y
sustituirlos por otros.
Durante ocho años solamente recuerdo que el supervisor visitó la
escuela dos veces: una, por cuestiones de conflicto con los padres
de familia, y otra por cuestiones político-sindicales. Y eso que este
supervisor tenía “prestigio académico”. Sin embargo, nunca iba a
las escuelas. (Maestra federalizada jubilada).
Actualmente, según diferentes testimonios, cada supervisor federalizado
general atiende entre cuatro y ocho escuelas; cada supervisor indígena,
alrededor de once; y cada supervisor estatal, entre catorce y veinte. Sin
embargo, no todos visitan todas las escuelas que les corresponden (incluso,
algunas nunca han sido visitadas) ni tampoco vuelven a las mismas en
ocasiones posteriores.
Los supervisores federalizados generales y los estatales que atienden
zonas escolares urbanas debieran desplazarse a las escuelas dentro de sus
horarios fijos de trabajo: de 8:00 a 12:30 hrs., correspondiente al turno
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
249
matutino, y de 14:00 a 18:00 hrs., al vespertino. Según los informes
revisados, cada visita suele durar entre dos y cuatro horas y media, es
decir, prácticamente la jornada escolar, en cualquiera de los dos turnos.
De ahí, que los supervisores tendrían tiempo de ir a una o máximo dos
escuelas en un día de trabajo.
Las visitas se llevan a cabo de manera irregular y poco sistemática en
las tres modalidades. El número de planteles visitados y la frecuencia de
las visitas a las mismas escuelas depende de varios factores: que éstas se
ubiquen en lugares accesibles y que se encuentren cerca unas de otras,
como sucede más seguido en zonas urbanas. Así, al movilizarse en menos
tiempo y al rendir más las horas de trabajo, los supervisores supuestamente
pueden recurrir a más planteles y volver a cada uno en varias ocasiones.
Pero, si por el contrario, los planteles se encuentran dispersos y en lugares
retirados, como sucede en algunas zonas urbanas y en general en las zonas
rurales, los supervisores difícilmente encuentran el tiempo para
desplazarse a todas sus escuelas, y menos para repetir las visitas a las
mismas.
En la ciudad los supervisores pueden visitar un mayor número de
grupos en una misma escuela, cuando las escuelas están en una
misma colonia o en colonias cercanas unas de otras. Sin embargo,
las escuelas en comunidades rurales presentan el problema de las
distancias, y sin formas de transporte, las visitas a las escuelas se
hacen más esporádicas, y por tanto, se visitan menos grupos. Los
supervisores tienen que estar pendientes del autobús, pues si pasa
y no se dan cuenta por estar en la visita, los deja y ya no tienen
forma de regresar. (Maestra jubilada, formadora de docentes, entre
éstos, supervisores).
No encontramos un patrón único, pues cada supervisor decide
cuántos y cuáles planteles visitar y con qué frecuencia hacerlo. Hay
quienes van a una escuela a la semana; quienes visitan hasta diez planteles
en ese mismo lapso; realizan una visita a una escuela durante el año
escolar; o se desplazan cada mes, al mismo plantel. Es decir, hay
supervisores que acuden a algunas de sus escuelas esporádicamente, sin
programarlas, según “las posibilidades de salida o cuando surgen
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
250
problemas en las escuelas”. Pero también hay otros que pasan poco
tiempo en sus oficinas pues andan de “escuela en escuela”. Finalmente,
encontramos algunos jefes de sector generales e indígenas, quienes, sin
la obligación de hacerlo, acostumbran ir a las escuelas.
Como jefa de sector, tenía 39 escuelas bajo mi control. Hacía
cuatro visitas al año a cada escuela. Fue una exageración mi
labor…no hubo días que no visitara una escuela. En la oficina,
teníamos una relación de cada escuela visitada y de los grupos
que se visitaban. (Jefa de sector jubilada).
Visitar las escuelas, tanto urbanas como rurales, no significa que todos
los supervisores realicen las mismas actividades durante las horas que
pasan en ellas. Algunos deciden permanecer todo el tiempo con el
director y/o con los docentes y no entrar a las aulas. Otros toman la
decisión de combinar ambas actividades. En caso de hacerlo, deciden qué
grupos visitar y qué tipo de actividades realizar. Generalmente
seleccionan los primeros y/o los sextos grados y hay desde quienes
solamente entran, saludan a los niños y se salen, hasta quienes trabajan
con los alumnos un buen tiempo: cantan y juegan con los niños, los
evalúan en aspectos como lectura y matemáticas. Estos supervisores con
interés en realizar trabajo pedagógico con los alumnos, pueden visitar
máximo dos grupos durante el tiempo de su visita a la escuela.
• En la modalidad federalizada general
Cuando el supervisor visita las escuelas, por lo general:
Llega a la escuela y hace un recorrido. Reúne a los maestros,
padres de familia y pide información al director. Recorre la
escuela y ve cómo está. Comenta con el director sus impresiones.
El director le informa sobre sus actividades, y necesidades: si le
falta personal o los problemas que tiene. El supervisor levanta un
reporte, una forma que debe llenar, que cubren todos los aspectos:
desde los recursos humanos, cuántos maestros hay, cuántos grupos
y cómo funciona el plantel. Si tiene tienda escolar, etc. Platica con
el personal y les dice, o los escucha y les pregunta qué carencias
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
251
tienen, además de las que él apreció…Al finalizar la visita, (hace)
recomendaciones al director y a los maestros. En las siguientes
visitas se verifica que las recomendaciones se practicaron. Sin
embargo, depende de cada director y de cada maestro, seguir las
recomendaciones pedagógicas. Es común que no lo hagan, pues
las exigencias administrativas, de llenado excesivo de
documentación absorben la mayor parte de su tiempo. (Jefa de
sector y ex-supervisora federalizada general).
Los manuales ofrecen a los supervisores federales y federalizados del
país dos formatos que orientan su trabajo en las escuelas: la “guía de
observación para la visita de supervisión de carácter diagnóstica” y la
“guía de observación para la visita de supervisión de carácter formativa”.
Ambas solicitan información antes, durante y después de la visita, con
base en preguntas que deben responderse con un “sí” o un “no”, sobre
los aspectos técnico-administrativos y técnico-pedagógicos. Dado su
carácter nacional, depende de cada supervisor adaptarlas a las
condiciones propias de las escuelas y de las zonas. Sin embargo, esto casi
no se hace, dando lugar a que las guías dejen de ser eso y se conviertan
en los formatos oficiales a llenar.
La visita de diagnóstico
La guía de diagnóstico recaba información general de la escuela con
la finalidad de conocer su estado al iniciar el año escolar. La información
administrativa es proporcionada por el director. Incluye la documentación
completa referente al archivo e inventario del plantel, la plantilla de
personal, estadísticas iniciales, cuadros anuales de necesidades y programas
anuales de trabajo, así como los registros generales de inscripción, libros
de asistencia del personal, la cooperativa y el ahorro escolar, y actas
constitutivas de los consejos técnicos consultivos, mesas directivas de las
asociaciones de padres y madres de familia y otros comités. Recabar y
verificar esta información administrativa ocupa gran parte o todo el tiempo
de los supervisores durante su visita, dejando poco lapso a la observación
de los grupos.
La guía concede al aspecto pedagógico, un sentido administrativo. Por
una parte, solicita información sobre el cumplimiento de tres tareas del
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
252
director (si entregó los resultados de la prueba que cada maestro debe
aplicar a su grupo, si formó los grupos y asignó a los profesores a cada
uno, de acuerdo con las normas, y si designó las comisiones entre el
personal docente). Por otra, la guía solicita indagar sobre la situación de
los grupos. Para este efecto, el supervisor debe anotar en un formato que
se anexa a la guía el número de alumnos inscritos y el número de
alumnos presentes en cada grupo, y debe registrar, marcando con una
X, si cada maestro cuenta con su programa, su avance programático, los
libros de texto, el registro de asistencia y evaluación, los apoyos
didácticos y las boletas de evaluación. En una columna puede hacer las
observaciones “técnico-pedagógicas” que considere pertinentes.
Le preguntamos al maestro: “¿tiene su registro de asistencia?
¿Tiene su preparación de clase? ¿Tiene los libros completos? ¿Tiene
sus libros de apoyo? A parte de los textos, ¿qué metodología
utiliza usted para la enseñanza y aprendizaje? ¿Utiliza usted
algún método para la enseñanza?” Ese es el diagnóstico.
(Supervisor federalizado general).
Al finalizar la visita de diagnóstico, el supervisor lleva a cabo
recomendaciones al director y a los maestros, y elabora el diagnóstico
de la zona escolar con base en los informes de cada escuela.
Las visitas formativas
La guía de las visitas formativas es bastante más amplia. Tiene la
función de dar seguimiento a las diagnósticas. Sobre la misma base de
responder “sí” o “no”, solicita información administrativa detallada sobre
el funcionamiento y el cumplimiento de las normas y reglamentos
relativa a:
• el mantenimiento de las instalaciones y el estado del mobiliario;
• la planeación y programación (programas de estudio, libros de texto
y material didáctico, programa anual de trabajo, administración de
recursos materiales y financieros, cooperativa escolar, parcela escolar
y asociación de padres de familia);
• los recursos humanos (plantilla del personal, libro de asistencia del
personal y necesidades de capacitación y actualización del personal);
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
253
• la organización escolar (Consejo Técnico Consultivo);
• la extensión educativa (talleres con padres de familia, campañas de
aseo y de reforestación, bibliotecas circulantes, eventos culturales);
• el control escolar (documentación de acreditación y certificación de
estudios, informes estadísticos, archivo del plantel);
• los servicios asistenciales (raciones alimenticias y becas escolares); y
• las escuelas particulares (personal y libros de texto).
El aspecto pedagógico adquiere mayor importancia en esta segunda
guía. Por una parte, incluye la evaluación de los directores con respecto
al cumplimiento de su programa anual de trabajo, a la realización de las
visitas a los grupos y de las reuniones de orientación técnico-pedagógica,
a su función como asesor técnico, administrador, líder de la comunidad
y promotor de desarrollo. Por otra, atiende la supervisión del proceso
educativo, que abarca la evaluación del trabajo de los docentes, que
divide en dos: quienes atienden primero y segundo grados; y quienes lo
hacen desde tercero hasta sexto grado. También supervisa lo relativo a
las actitudes de los docentes y de los educandos.
Veamos algunos ejemplos de las cuestiones que el supervisor debe
contestar afirmativa o negativamente. Con respecto al docente, la guía
pregunta si “conduce el proceso enseñanza-aprendizaje conforme a las
características de los niños y grado escolar correspondiente”; si “planea
y realiza actividades de generalización de conocimientos y con aplicación
en la vida cotidiana”; si “realiza las actividades sugeridas por el director
y/o supervisor derivadas de las visitas y reuniones”, etc.
Con respecto al docente en los primeros y segundos grados, indaga
cuestiones como si “realiza actividades especiales con los alumnos que
requieren apoyo para mejorar su rendimiento escolar en el aspecto de
lecto-escritura”. Con relación a los grados de tercero a sexto, pregunta
si “concede la misma importancia a las siete áreas programáticas”, si
“instrumenta acciones tendientes a que el alumno al término de su
educación primaria posea el mínimo de conocimientos que exige el
nivel”. Con respecto a la actitud del docente, demanda si “cuestiona y
permite la reflexión del grupo”; si “dirige en forma autocrítica”; y con
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
254
respecto a la actitud del educando, si “emite juicios a través de la
reflexión, el análisis y la síntesis”, si “se desenvuelve con autonomía,
libertad e independencia”.
Según informaron los supervisores, los aspectos de ambas guías que
son más atendidos por ellos durante las visitas, podrían ser los siguientes.
a) Información sobre la planta docente. Verifican que ésta esté completa
y que, por tanto, todos los grupos tengan profesor. También revisan
lo concerniente a la asistencia diaria a la escuela del director y de
los profesores, pues los grupos sin docente, ya sea porque no hay
asignado ninguno o por las continuas ausencias de éste, es motivo
de continuo conflicto entre director y padres y madres de familia. El
supervisor es quien debe resolver estos problemas.
Casi siempre recibía protestas de los padres de familia porque el
maestro no había asistido a clases. Esa era la protesta básica.
Entonces, sin llegar a ser un capataz de una zona escolar, podía
exigirle al maestro para que cumpliera con su función, o
legalmente descontarle el día, porque yo lo llegué a hacer.
(Supervisor federalizado general en la región serrana).
b) Cuadros de concentración de calificaciones, estadísticas de alumnos
inscritos, aprobados, reprobados, repetidores, dados de baja, etc., de
cada escuela. Estos son la base para que los supervisores elaboren los
“concentrados estadísticos de educación elemental de la zona escolar”,
uno al inicio del año escolar y otro al final de éste.
c) Documentación sobre las inscripciones y las boletas de los alumnos
por grado. Con las inscripciones, los supervisores verifican en cada
grado que éstas coincidan, tanto con el número de alumnos, como
con el número de boletas. Por otra parte, verifican que las boletas
sean elaboradas y entregadas de acuerdo con la periodicidad que el
Manual establece.
d) Entrega a tiempo de los libros de texto gratuito, especialmente en las
escuelas de bajos recursos.
e) Documentos de tipo administrativo y económico de las sociedades de
padres y madres de familia, de los consejos técnicos y de la
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
255
cooperativa escolar. Los supervisores se interesan por conocer con
cuántos padres y madres de familia cuenta cada escuela, cuántas
reuniones se hicieron con ellos, qué temas se trataron, qué tanto están
enterados del avance de sus hijos, y qué tanto cooperan para
solucionar los respectivos problemas, en qué se gastó el dinero
generado por estas instancias, etc.
f) Información sobre limpieza y seguridad. Verifican que haya control
de las puertas de entrada a la escuela, y que ésta se encuentre limpia,
especialmente los baños, y que la dirección haya realizado actividades
para promover los comités de emergencia, de salud y la participación
social de la comunidad en torno al trabajo escolar.
g) Información sobre la realización de los concursos académicos, de coro
del himno nacional, de escoltas escolares, etc.
La utilización de las dos guías como el patrón a seguir en las visitas,
especialmente en las formativas, conlleva varias cuestiones. Limitarse al
llenado de las guías provoca una supervisión carente de calidad
profesional. Por una parte, la cantidad de asuntos que el supervisor debe
atender no permite que dedique suficiente tiempo para atender
profundamente las cuestiones pedagógicas. Por otra, al centrar la
atención de lo educativo, más en el control administrativo y burocrático
del trabajo pedagógico, los supervisores dedican la mayor parte de su
tiempo a la obtención de información y de documentación por parte del
director, en detrimento de supervisar las prácticas pedagógicas y las
“actitudes de los docentes y de los alumnos” y de asesorar a los maestros.
Son éstas cuestiones que difícilmente el supervisor puede apreciar en
una sola visita que dura unos cuantos minutos, llenando y contestando
las guías en forma mecánicas marcando sí o no a preguntas cerradas y,
en el mejor de los casos, anotando algunas observaciones.
Los informes pedagógicos no son cualitativos. (Solamente)
hacíamos comentarios... Hacer una supervisión a fondo, bien
podría durar quince días o un mes en una sola escuela, sin salir
de ella. (Supervisor federalizado general).
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
256
Cuando los supervisores se esfuerzan en el trabajo pedagógico
Qué tanto los supervisores se mantienen en la rigidez de la norma,qué tanto buscan sus propias alternativas, o bien, qué tanto se muevenentre estos dos polos, depende de cada uno. Hay quienes, aún sabiendoque para efectos de cumplimiento, basta que entreguen como informelas guías respondidas, y quienes, siendo conscientes de la limitación deéstas, se esfuerzan por trascenderlas. Procuran realizar mayor trabajopedagógico con los profesores, directamente en las aulas, con los niñosy niñas, con el director y con padres y madres de familia.
En mi caso muy particular, yo le recomiendo mucho a mi auxiliar
que, independientemente de esas preguntas, nosotros logremos
detectar a través de más preguntas en lo personal con los
maestros, con qué tienen más dificultad. Y en base a eso, nosotros,
después de la visita de diagnóstico, le decimos al director qué
fallas encontramos y damos sugerencias para que esas fallas se
corrijan. (Supervisor federalizado general).
Algunos supervisores muestran preocupación por las formas detrabajo tradicionales y enraizadas de los profesores, y por su falta deaprovechamiento de los materiales de apoyo que la SEP les entrega, comopor ejemplo, aquéllos para enseñar matemáticas con base en juegossencillos y divertidos. Los tienen allí guardados en el librero, llenos de
polvo y nunca los han abierto. Entonces, estos supervisores, tomanpersonalmente las riendas de la clase e indican al profesor cómo utilizaresos materiales.
Otros, debido a que el tiempo no les alcanza para visitar todos losgrupos de una escuela en un solo día, seleccionan de antemano aquellosque van a observar. Estos generalmente son los iniciales (grupos deprimer grado) y los terminales (grupos de sexto grado). Un supervisorcomenta sobre su intervención en el aula de primer grado, a raíz de lafalta de actividad física del profesor.
Cuando visitaba los grupos, yo le cantaba a los niños de primer
año. Yo veo que muchos maestros se sientan en su escritorio en la
mañana y hasta que salen al recreo se levantan y luego se
vuelven a sentar después de entrar de recreo. (Supervisor
federalizado general).
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
257
Hay quienes se interesan en aspectos concretos como la promociónde la educación física, especialmente en las escuelas donde no existenprofesores especializados y, por tanto, maestros y directores prestan pocao nula atención.
En la visita a los grupos trato de sacar algunas cosas que el
maestro olvida como es la educación física o la práctica de algún
deporte. Buscaba que los maestros de primer y segundo grados se
inquietaran e interesaran por la maduración motriz, tan
importante en esas edades. (Supervisor federalizado general).
Otros fomentan el trabajo en equipo y la reflexión, entre el personaldocente, como mecanismo de apoyo pedagógico:
Trataba de dar a los maestros confianza para que hicieran su
trabajo adecuadamente. Les decía, vamos haciendo un equipo de
trabajo, una familia de trabajo, que nos apoyemos, nos ayudemos
unos a otros, porque uno no sabe todo en la vida. Los maestros
tenemos esa mala costumbre de sentirnos autosuficientes. Pienso
que si pregunto, me van a decir ignorante. No hay que tener miedo
de expresar que uno tiene deficiencias…(Supervisor federalizado
general).
En regiones rurales y pobres, como es la Sierra Tarahumara, el empeñoy el interés por cumplir con gran vigor con su compromiso educativo, llevaa algunos supervisores a jugar papeles importantes. Junto con el directorhan logrado impulsar el acercamiento con los padres y madres de familia,involucrándolos en actividades que beneficien no sólo a la escuela, sinotambién a la comunidad.
En todas las comunidades que estuve traté de entablar
conversación con los padres de familia…Decían: “oiga profe, pues es
que usted es el primero y el único que ha venido a decirnos cosas
que requerimos” (como fue aprovechar comunalmente un ojo de
agua). Es la labor del maestro hacer que le comunidad mejore o
avance un poquito más. (Supervisor federalizado general).
También en la Sierra es común que ciertos supervisores se preocupenpor asesorar y apoyar pedagógicamente a jóvenes egresados del
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
258
bachillerato (educación media superior), que la SEP ha contratado paraatender grupo en escuelas rurales.
Lo que hacía uno como supervisor era tratar de darles una
barnizadita de lo que podían hacer con los niños y cómo debían
hacerlo. (Supervisor federalizado general).
• A manera de contraste: las visitas a las escuelas indígenas y estatales
Planteles indígenas
Los supervisores indígenas también deben cumplir con múltiples yvariadas funciones durante las visitas. Entre éstas, las administrativas yaquéllas que requieren resolver conflictos surgidos entre el personal delas escuelas, y entre la comunidad y la escuela, reciben mayor atención,en detrimento de las pedagógicas.
…Cuando llegué a la jefatura me propuse que en lo técnico-
pedagógico debíamos funcionar arriba del 80%. Esa era mi meta al
entrar aquí, pues debemos ocupar el mínimo en las actividades
administrativas. Mi meta era cambiar, pero ha sido bastante difícil
llegar a eso. (Jefe de zonas indígena).
Una vez atendidas las actividades administrativas, en algunas ocasioneslos supervisores visitan grupos y formulan preguntas a los niños y niñasrelacionadas con los temas abordados. Es poco frecuente que propor-cionen asesoría pedagógica a los maestros. Además, no acostumbranelaborar un informe que de cuenta de los problemas que advirtieron36.
Al igual que los federalizados generales hay jefes de zonas que visitanlas escuelas, casi siempre acompañados por el supervisor y, cuando el casolo amerita, por el representante sindical. Los gastos que esto implica sonasumidos tanto por el jefe como por el supervisor, quienes sólo cuentancon una partida de $160,00 (US$16) quincenales para viáticos. Sin
embargo, según comentaron, la visita a una de estas escuelas implica en
promedio $2000,00 (US$200).
36. Ante las grandes dificultades que implica cumplir con el trabajo técnico-pedagógicode los supervisores en las visitas a las escuelas, las subjefaturas de Apoyo a laSupervisión y la de Apoyo Técnico Pedagógico del Departamento de EducaciónIndígena propusieron a los jefes y supervisores un “guión de supervisión escolar”,que sería utilizado a partir del año escolar 1999/2000.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
259
Planteles estatales
Los informes que deben llenar los supervisores en las visitas incluyen
listas de los documentos revisados, entre éstos, expedientes personales de
los alumnos, fichas antropométricas, cartas-compromiso entre padres y
madres, maestros y alumnos, registro de libros de texto gratuito faltantes,
diagnósticos de español y matemáticas en todos los grados y captación de
los alumnos reprobados. Al igual que sucede en la supervisión federalizada
general, la información administrativa es la más importante a recolectar.
Con lo que respecta al trabajo pedagógico de las visitas, el Departamento
de Educación solicita a los supervisores cuatro informes basados en
formatos que deben llenar, y que son diferentes a los utilizados por los
supervisores federalizados generales: 1) formatos de las visitas a las
escuelas; 2) guía de verificación de la práctica docente, concentrado
general de la zona (dirigida a los docentes); 3) guía de concentrado de
las actividades técnico-pedagógicas (dirigida a los directivos); y 4)
concentrados estadísticos y gráficas de evaluación y de aprovechamiento
de los alumnos por asignatura.
Los primeros constan de una sola hoja dividida en dos partes. Una
corresponde a los “asuntos tratados en la visita y sus resultados”; y la otra
a “comentarios adicionales”. En la primera parte, los supervisores
acostumbran enlistar las actividades realizadas y, en la segunda, a veces
escriben algún breve y puntual comentario, como por ejemplo, “no se
completó la revisión a todos los grupos y se continuará en la próxima
visita”, o bien, “existen faltantes de libros en primer grado”.
En la Guía de verificación de la práctica docente. Concentrado general
de la zona, el supervisor indica con un “sí” o un “no”, el número de
maestros de su zona escolar que: 1) presentan planeación; 2) elaboran
material didáctico; 3) llevan libro de asistencia; 4) aplican evaluación
bimensual; 5) presentan boletas de calificaciones; 6) muestran alto grado
de responsabilidad; 7) participan en reuniones del consejo técnico; y 8)
participan en actividades culturales.
Y en la Guía de actividades técnico-pedagógicas el supervisor da cuenta
si los directores de escuela de su zona escolar cumplen con nueve
aspectos, respondiendo nueve preguntas, con un “sí” o un “no”: 1) ¿Cuenta
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
260
con Plan Anual de Trabajo?; 2) ¿Está constituido el Consejo Técnico
Consultivo?; 3) ¿Se levantó acta de reunión próxima pasada del Consejo
Técnico?; 4) ¿Cuenta con registros de planeación y/o avance programático
y evaluación?; 5) ¿Se llevan a cabo y registran las visitas de supervisión a
los grupos?; 6) ¿Se elaboran y revisan los informes bimensuales y anuales?;
7) ¿Cuenta con el libro único generacional actualizado?; 8) ¿Hubo
participación en eventos culturales?; y 9) ¿Están integradas las academias
por asignaturas?
Además, los supervisores deben calcular los promedios de las
calificaciones de los alumnos de las escuelas de sus zonas, con base en la
escala de 0 al 10, tanto por materia, como por grado. Posteriormente
elaboran los cuadros y gráficas sobre el aprovechamiento escolar.
Encontramos escaso contenido pedagógico en los diferentes informes
académicos. Ninguno de ellos detecta problemas, menos los explican, y
por tanto, no son propositivos. Enlistar lo “visto” y lo “hecho” durante las
visitas, decir cuántos docentes y directores cumplen o no con una serie
de requisitos, y señalar los promedios de calificaciones de los alumnos
resulta de poca trascendencia. Por tanto, los informes se convierten en
un ritual, en un requisito a cumplir y no son utilizados para retroalimentar
los procesos educativos.
• Después de la visita: la devolución de la información
Una vez realizadas las visitas de supervisión, los resultados de las
evaluaciones, que dan cuenta de realidades concretas en escuelas y zonas
escolares debieran fluir en diferentes direcciones. En un sentido, la
información debiera ser la base para la generación de cambios pedagó-
gicos en la política oficial de la supervisión. En otro, debiera impulsar el
trabajo de reflexión de jefes de sector, supervisores, directores de escuela
y personal docente, con objeto de entender su propia realidad, entender
el papel que están jugando como sujetos sociales y, por consiguiente,
generar cambios que impacten y trasciendan.
Sin embargo, en el caso de la supervisión en Chihuahua la información
no es devuelta. Ésta fluye “hacia arriba”, pero “no regresa”, ni en el caso
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261
de las visitas de carácter diagnóstico, ni en las de carácter formativo, enninguna de las tres modalidades. Las autoridades educativas exigen a losprofesores de grupo que realicen exámenes de reconocimiento de susalumnos al inicio del año escolar, elaboren los diagnósticos con respectoa los conocimientos, llenen concentrados estadísticos, hagan gráficas conpromedios y porcentajes de aprovechamiento y los envíen al director desu plantel. Este debe realizar los diagnósticos de la escuela con base enlos informes de los maestros y entregarlos a su autoridad inmediata: elsupervisor de zona. Las autoridades exigen a éste, otros concentrados ydiagnósticos similares pero a nivel de zona, incluyendo todas sus escuelas,basados en los informes de los maestros. El supervisor entrega susinformes a su jefe de sector y finalmente éste al director de EducaciónPrimaria. Y allí se queda la información. No regresa a la escuela,perdiéndose, por tanto, su posible función retroalimentadora:
Nunca hemos recibido de la autoridad los resultados de ese tipo
de muestreo que se hace a principios y a mitad del año…ni
siquiera estadísticamente, que nos digan pues en la región tal o
en la zona tal el nivel del alumno es alto, es bajo. No, no hay
nada. La información finalmente le llega a la autoridad (director
de Educación Primaria) pero para qué le sirve a él. (Jefe de sector
general).
Sin embargo, hay algunos supervisores que de manera personaldeciden anotar en los informes las sugerencias que pudieran servir a laescuela. Como una copia del informe es para el director, tienen laesperanza de que éste las tome en consideración. Sin embargo, se tratanuevamente de esfuerzos aislados y personales.
Por su parte, ciertos jefes de sector prestan bastante atención a losinformes de los supervisores. Los reciben, los revisan detalladamente, losanalizan y se los devuelven con sugerencias, opiniones e inclusivefelicitaciones. Y éstos a su vez, los envían a los directores de las escuelas.En algunas escuelas la devolución ha tenido buenos resultados.
Se han dado cambios a partir de que nosotros (jefes de sector)
devolvemos esta información a los supervisores. Por ejemplo,
cuando hay faltantes de libros de maestro o cuando hay faltantes
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
262
de libros de texto, hacemos la sugerencia al supervisor de que haga
la gestión y planeación y para que el faltante se les otorgue en los
almacenes. En el caso de que no sean suficientes para todos los
alumnos y para algunos maestros, y haya la necesidad de
presionar, se le da la indicación por escrito para que pueda
hacerlo. En este caso, se trata de eficientar el uso de recursos
humanos. Eso es lo que se hace en los informes de visita
informativa. (Ex-jefa de sector general).
5. Diseñando política educativa en Chihuahua
Como derivado de estas necesidades de generar políticas educativas
regionales, tarea encomendada a los estados por la descentralización del
SEM, el gobierno del estado de Chihuahua se propuso en 1996 elaborar
el Plan Estatal de Educación. Para ello creó al interior de la Dirección
General de Educación y Cultura, la Coordinación de Investigación y
Desarrollo Académico (CIyDA). Con objeto de hacer mayor uso de la
autonomía otorgada a los estados, municipios y localidades por la
descentralización, la CIyDA llevó a cabo un novedoso trabajo de diseño
de política educativa37. Por una parte, se basó en los principios de la
planificación estratégica, entendiendo por ella:
El proceso de elección y selección, con vistas a la asignación de
recursos escasos, con el fin de obtener objetivos específicos sobre la
base de un diagnóstico preliminar que cubre todos los factores
relevantes que pueden ser identificados38.
37. Recordemos que la CIyDA fue creada después del conflicto gobierno-magisterio-sindicato y de las elecciones locales de 1995, en las que el PAN perdió el Congresodel estado, volviendo éste a manos priístas. Por tanto, la CIyDA era parte de la “políticade rectificación” que los gobernantes se propusieron llevar a cabo. Tanto elcoordinador general de esta nueva instancia como muchos de sus colaboradoreseran investigadores con experiencia y, a la vez, personas ajenas al mundo normalista,lo que significaba no tener compromisos con el sindicato magisterial. Sin embargo,era sumamente plural, pues además estaba constituida por maestros de ambossubsistemas, unos pertenecientes al sindicalismo oficialista, otros a la disidencia. Loque interesa destacar es que la CIyDA, instancia oficial, mantuvo, no sin gravesproblemas, su autonomía tanto del sindicato como del PAN.
38. Esta definición proviene de la ONU. Ver Dirección General de Educación y Culturadel Estado de Chihuahua. Revista Foro 21, n°8, junio 1997, página 12.
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263
De esta manera, se otorgaría direccionalidad a las acciones y lasdecisiones se tomarían en función de la importancia de los problemas decada situación educativa, ya fuese zona escolar o escuela para transformarlas.
Por otra parte, no pretendía que el Plan fuera el producto de lasdecisiones de funcionarios, expertos o grupos cerrados, sino unaconstrucción colectiva, resultado del trabajo de reflexión y análisis porparte de los diferentes grupos que conforman la comunidad educativachihuahuense: maestras y maestros principalmente, secciones sindicales,madres y padres de familia, estudiantes, autoridades y grupos de interés,como organizaciones no gubernamentales, partidos políticos, empresarios,iglesias, asociaciones de profesionistas y ciudadanía en general. Se tratabade una metodología participativa que no sólo implicaba el respeto a loheterogéneo, diverso y plural, sino que se proponía integrar, con base enel consenso como eje para la toma de decisiones, las diversas posturas yformas de pensar a la propuesta general del Plan de Educación. Así lasformas de diseñar tradicionalmente la política educativa estaban siendoinvertidas: de “abajo hacia arriba”, y con una perspectiva desde lasinstituciones educativas y con acciones concretas dirigidas hacia adentrode las mismas.
En esta tarea, la investigación empírica jugó un papel central, pues elacercamiento al mundo cotidiano de la educación básica era condiciónpara diseñar una política educativa, y como parte de ésta, nuevas formasde gestión y de supervisión escolares, sustentada en necesidades ydemandas cotidianas. La CIyDA coordinó los trabajos con base en gruposoperativos. Uno se ubicaba en la ciudad capital de Chihuahua, otro enCiudad Juárez, región de la frontera y la más poblada del estado39, y otro“itinerante” que “viajaba” por las zonas escolares de la Sierra Tarahumara.En este apartado nos vamos a referir al trabajo realizado por el grupooperativo de la zona norte o zona fronteriza, el cual consistió en dosprincipales líneas de investigación: 1) talleres docentes40, a los que fueron
39. La coordinación del grupo operativo de la zona norte estuvo bajo la responsabilidadde Beatriz Calvo Pontón.
40. También funcionaron otros talleres que reunían a grupos de interés de la comunidadcon objeto de elaborar las agendas temáticas específicas sobre la relación de laeducación con la ecología, género, trabajo, interculturalidad, derechos humanos yderechos de los niños.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
264
convocados jefes de sector, supervisores de zona, directores y maestros
de grupo de los niveles de preescolar, primaria y secundaria, instituciones
formadoras de docentes, escuelas particulares, etc., de los SEECH y del
Departamento de Educación, y 2) trabajo de campo llevado a cabo en
seis escuelas primarias ubicadas en zonas periféricas y marginales de
Ciudad Juárez, que atendían a estudiantes muy necesitados41.
a. El Plan Estatal de Educación
Con base en los principios rectores de democracia, participación,
pluralidad, tolerancia y consenso, el Plan se proponía lograr una
educación de calidad y con equidad. Significaba profesionalizar a los
docentes, con amplios apoyos para asegurar que alumnos y alumnas
efectivamente desarrollaran sus conocimientos y destrezas a un alto nivel.
También implicaba que los más pobres y culturalmente marginados
tuvieran acceso al, y permanencia en el sistema educativo, y obtuvieran
logros académicos de manera pertinente a su contexto y tan eficiente
como la educación que reciben estudiantes socialmente más favorecidos.
En la primera etapa del Plan, la CIyDA llevó a cabo un diagnóstico
cuantitativo sobre el estado de la educación en Chihuahua, desagregando
los indicadores por municipio y por zona escolar42. Éste dio cuenta de
la grave situación de la educación básica en Chihuahua, al quedar
ubicado con relación a los otros estados, en los lugares vigésimo sexto
en la educación primaria, y vigésimo noveno en la secundaria.
Los resultados fueron entregados a los supervisores de zona y a los
directivos de escuelas. Con base en ellos, se dio inicio a la segunda etapa
del Plan: la realización de talleres con supervisores para discutir los
41. Este trabajo tenía la finalidad de conocer el funcionamiento cotidiano de cada plantel,es decir, sus formas de gestión escolar. El registro etnográfico en aulas y espaciosescolares, así como pláticas informales, entrevistas e historias de vida a directivos,docentes, estudiantes y madres y padres de familia fueron las formas de acercarse aestos pequeños, pero muy complejos mundos, con objeto de rescatar lo acontecidoa su interior y construir los patrones de gestión de todos y de cada uno de ellos.
42. Los indicadores fueron los siguientes: cobertura o acceso, eficiencia terminal,equidad, pertinencia y calidad de infraestructura, gestión, maestros, tecnologíainstruccional, curriculum, tiempo y financiamiento, calidad de los procesospedagógicos, calidad de los resultados, calidad de los contextos y calidad del sistemaeducativo.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
265
resultados, reflexionar sobre ellos y elaborar diagnósticos cualitativos
en sus zonas y escuelas, que explicaran la situación descrita por los
indicadores cuantitativos.
Una vez realizada esta tarea, los supervisores iniciaron el trabajo de
promoción entre los directores de las escuelas de su zona escolar, de la
tercera etapa del Plan: la formulación de los proyectos colectivos
escolares por escuela. Cada una formuló su proyecto pedagógico con
estrategias de largo, mediano y corto plazo. Con base en el conjunto de
éstos, cada supervisor hizo su proyecto zonal.
Se trató de una etapa fundamental en el trabajo de elaboración del
Plan, por dos razones: por el proceso seguido y por el resultado esperado,
aunque no siempre obtenido. El primero implicó la realización de los
talleres sobre gestión escolar, entendidos como espacios colegiados y de
construcción de alternativas pedagógicas. Por otra parte, los talleres
debían culminar con productos concretos: los Proyectos Escolares y
Proyectos Zonales.
b. Supervisores y talleres docentes
En estos talleres, los supervisores se vieron directamente involucrados43.
Fueron estrategias pedagógicas que tenían el objetivo de convertirlos en
espacios participativos de reflexión, crítica, discusión y propuesta en
torno a necesidades, problemas, expectativas, y a la búsqueda de formas
alternativas de gestión en las escuelas. Cada taller ajustó su contenido,
estructura y organización a las situaciones diferenciales de las escuelas
y zonas escolares.
El objetivo final de los talleres era la elaboración de los proyectos
escolares y zonales, a partir de la propia experiencia de docentes,
directivos y supervisores y como resultado de su esfuerzo colectivo.
Desde esta perspectiva, los proyectos escolares representaban alternativas
43. No obstante, la actitud de rechazo por parte del magisterio hacia la CIyDA, por tratarsede una instancia oficial, perteneciente al partido contrario al suyo, y hacia todo loque ella convocara, los talleres docentes que lograron llevarse a cabo resultaronexperiencias pedagógicamente novedosas en varios sentidos. Es por ello, que eneste apartado nos referimos a ellos.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
266
de desarrollo educativo, apoyadas en necesidades, demandas y caracterís-
ticas de cada centro escolar, cuyas metas buscaban elevar la calidad, la
eficiencia y la equidad de la educación. Esto, a su vez, suponía definir
nuevos estilos de gestión, democráticos y participativos. Los proyectos
escolares serían la base fundamental sobre la que el Plan de Educación
sería diseñado.
Etapas de desarrollo
Los talleres fueron inicialmente estructurados en tres sesiones de
trabajo. Sin embargo, la falta de disponibilidad de tiempo par parte de
los participantes limitó el número de éstas a dos. Cada sesión tenía una
duración de cuatro horas cada una, y se efectuó tanto en horarios
matutinos como en vespertinos. Los talleres se desarrollaron en tres fases
o momentos.
• Sensibilización
En la fase de sensibilización, el coordinador o coordinadora de la
CIyDA iniciaba con un análisis de coyuntura sobre el momento histórico
en el que se generó la iniciativa del Plan de Educación: las condiciones
políticas del país y concretamente del estado44, las condiciones
económicas, íntimamente relacionadas con los procesos de globalización,
el neoliberalismo y la presencia de la industria maquiladora en la región;
las condiciones sociales, tales como el crecimiento desmesurado de la
ciudad, los procesos migratorios, la falta de servicios públicos, el aumento
de la pobreza y de la miseria extrema, el ingreso de la población
femenina y de la población cada vez más joven al mercado de trabajo,
etc. Estas situaciones se daban simultáneamente en una región específica:
la frontera norte de México. Generalmente, este momento del taller daba
lugar a fuertes polémicas entre los docentes participantes y el
coordinador, y entre los mismos docentes, con respecto a la credibilidad
de la CIyDA y del Plan de Educación. En muchos talleres, este momento
ocupó gran parte del tiempo.
44. Este punto era de gran importancia, pues la coyuntura que se vivía en el momento sedistinguía por la actuación del primer gobierno de oposición en Chihuahua, que sehabía manifestado agresivamente en contra de los maestros del sindicato magisterial.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
267
Posteriormente, el coordinador hacía una presentación sobre los
principales aspectos del Plan que forman el marco referencial de los
talleres y, por tanto, del trabajo sobre la búsqueda de nuevas formas de
gestión escolar. Finalmente, se presentaban los objetivos, principios y
elementos de los proyectos colectivos escolares, como una opción en el
diseño de política educativa “desde abajo”, “desde dentro” y “hacia
adentro”, es decir, desde y para las escuelas.
• Elaboración de proyectos colectivos escolares
Este momento implicaba la presentación de la metodología para
elaborar los proyectos colectivos escolares, basada en el principio de
aprender-haciendo. Durante el mismo, los participantes desarrollaban
conjuntamente con el coordinador diversas técnicas de trabajo grupal
con el fin de construir proyectos colectivos escolares, ya fuera por
escuela, por zona o por equipos que espontáneamente se organizaban a
lo largo de las sesiones. Se trataba de que a partir de un diagnóstico
hecho con base en la reflexión sobre el estado de la educación en las
escuelas, se detectaran los principales problemas pero también se
rescataran las posibilidades de llevar a cabo transformaciones viables.
• Socialización de proyectos
En esta fase, diversos proyectos eran presentados por las escuelas o
zonas para ser analizados y enriquecidos a partir de la discusión de los
involucrados y mediante la asesoría del coordinador.
En términos de procesos y resultados, los tres momentos no fueron
concluidos en todos los casos. Las condiciones se dieron de tal forma que
en algunos talleres se llegó únicamente al momento de sensibilización. Por
una parte, se contaba con poco tiempo, pero por otra, siendo la más
importante, el tema político fue el que generaba mayor discusión, debido
al rechazo y la resistencia que mostraban los participantes a todo aquello
que viniera del gobierno. Sin embargo, fue el tema que permitió en
muchos casos llevar a cabo trabajo de ref lexión y avanzar en la
sensibilización. En cambio, hubo otros talleres en los que se avanzó en
el planteamiento de proyectos colectivos escolares desde la primera
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
268
sesión. Sin embargo, aún en estos, en los que se logró iniciar la etapa de
elaboración de proyectos, quedó pendiente para talleres posteriores, la
fase de socialización.
Contenido y material de apoyo
El grupo operativo de la zona norte elaboró el Manual del Proyecto
Colectivo Escolar, que incluye los temas antes mencionados, además de
una guía flexible para la construcción de los proyectos a nivel escuela o
zona escolar. Esta guía aborda diversas técnicas de trabajo colectivo para
realizar tanto el diagnóstico y el análisis de los problemas, como la
construcción de estrategias de operación y evaluación del proyecto.
Las técnicas para definir fortalezas y debilidades, detectar y jerarquizar
problemas, definir causas y consecuencias fueron planteadas como
ejercicios para realizar el diagnóstico colectivo de la situación que se vive
en las escuelas y en las zonas escolares. De esta forma, se realizaron
ejercicios de lluvias de ideas, definición de responsabilidades y
actividades, análisis de factibilidad y elaboración de cronogramas.
Durante las sesiones, también se llevó a cabo el registro de lo sucedido
en cada taller, mediante el diario de campo. Así quedaron documentados
tanto los procesos grupales del taller como los proceso escolares en
escuelas y zonas analizados colectivamente.
Una vez analizada y sistematizada, esta información se integró al
diagnóstico y a las propuestas derivadas de éste, como parte del trabajo
de la construcción de la agenda educativa de la zona norte del estado.
Caracterización de la estrategia
Con base en las herramientas teóricas de la pedagogía autogestiva, el
taller fue definido como espacio de trabajo grupal, que busca la
democratización de las prácticas educativas, las relaciones horizontales,
el liderazgo compartido y el logro de mayores niveles de participación,
expresión y creatividad. De esta forma, el taller integra los procesos de
formación, investigación y acción alrededor de la construcción de los
proyectos colectivos escolares cuya finalidad es transformar las realidades
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
269
educativas. En este sentido, dos situaciones del taller fueron enfatizadas:
como proceso formativo y como espacio para realizar tareas de
investigación participativa.
• El taller como proceso formativo
El taller fue planteado como una modalidad didáctica de aprendizaje
colectivo, que propiciara la reflexión, la problematización, el análisis, la
autocrítica, la toma de decisiones, la construcción y desarrollo de
estrategias con objeto de lograr una mejor comprensión de la realidad y
de establecer acciones que posibiliten la transformación de la práctica
escolar. Conjuntamente coordinadores de taller y docentes reflexionamos
sobre el papel de los participantes involucrados como sujetos activos. Ello
implicaba redefinir las separaciones de teoría y práctica, investigador e
investigados, cátedra y auditorio pasivo, presentes en los procesos
educativos y en la investigación convencionales. Así, el “especialista”
dejaría de jugar el papel de dueño del saber y asumiría el de coordinador
y facilitador; y los docentes, superarían las posiciones de dependencia y
se apropiarían de su propio proceso de aprendizaje.
• El taller y la investigación participativa
Los talleres giraron alrededor del trabajo de elaboración de proyectos
colectivos escolares, como una alternativa de solución a los problemas
identificados por los participantes. Se trataba de una experiencia
investigativa que supone la adquisición de habilidades de pensamiento
y de instrumentos técnicos que propicien la reflexión y el análisis
colectivo para que dichos proyectos escolares respondan a los desafíos
que la propia práctica educativa impone. Así, los talleres se enfocaban a
la acción que se desarrolla en una situación de aprendizaje.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
270
c. Problemas y resistencias
Los talleres docentes no fueron exhaustivos, pues una cosa fue
convocar a todas y a todos los maestros de educación básica de la zona
norte y otra, que asistieran. Fue muy difícil lograr que los talleres
efectivamente se llevaran a cabo. Hubo necesidad de celebrar continua-
mente negociaciones con grupos magisteriales que, desde la administra-
ción o bien desde el sindicato, presentaban resistencia hacia el Plan de
Educación por varias razones. Una de ellas, consecuencia del resenti-
miento hacia las autoridades gubernamentales, era que los docentes, así
como las autoridades educativas, de filiación priísta, identificaban al Plan
como un proyecto partidista de Acción Nacional.
Pero otra resistencia iba más allá de cuestiones partidistas y tenía que
ver más con los efectos de la democracia. Dado que la base del plan era
la democratización de los procesos educativos, especialmente en espacios
locales, los talleres buscaban formas alternativas para redistribuir la
autoridad y el poder en las escuelas y zonas escolares. Por tanto, podrían
verse afectados algunos privilegios e intereses de autoridades educativas,
tales como supervisores y directores de escuela. Y otro motivo más de
la resistencia era la falta de confianza a cualquier medida oficial,
independientemente del origen partidista de la administración en turno,
pues en la educación existe una larga historia de promesas incumplidas.
d. Algunas novedades de los talleres
Hemos insistido en los dos diagnósticos, el nacional y el regional, sobre
la conveniencia de capitalizar la autonomía adicional que con la
descentralización han adquirido los supervisores. Comentábamos que
lograr este objetivo requiere de voluntad política para llevar a cabo
cambios en la estructura del sistema educativo, en su organización,
concretamente en la supervisión, y en las formas de operación y métodos
de trabajo, todo ello encaminado a generar una nueva cultura de
supervisión. Los talleres eran parte de este trabajo de construcción de una
nueva cultura de supervisión, basada en los principios de participación y
de liderazgo pedagógico, y en un entrenamiento profesional que
fortaleciera las capacidades innovadoras, los conocimiento y las habilidades
pedagógicas de los supervisores.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
271
Los registros etnográficos de los talleres permitieron detectar tanto
los temas que más se abordaron como las formas de discusión grupal
entre los supervisores y directores, y los coordinadores de la CIyDA. El
ambiente de libertad en el que éstos se desarrollaron permitía a los
maestros expresar aquéllo que muchas veces, en otros eventos similares
y oficiales y ante sus autoridades inmediatas, se ven inhibidos a hacerlo.
Generalmente, la presencia de éstas frenan las iniciativas de los docentes
a realizar trabajos analíticos y críticos. En el caso de los talleres de la
CIyDA, hubo muchos momentos en que las discusiones fluyeron sin que
supervisores, directores y maestros se abstuvieran en sus opiniones45.
Observamos un proceso con respecto a la actitud asumida por
muchos participantes. Generalmente, los talleres eran iniciados dentro
de un ambiente de resistencia y de falta de credibilidad, y seguido
terminaban en momentos de sensibilización. Los profesores repetida-
mente cuestionaban el carácter participativo y democrático de la
metodología propuesta para la elaboración del Plan de Educación, y
argumentaban el tinte político y partidista de la CIyDA y de todos sus
trabajos. Por su parte, los miembros del equipo de esta instancia
contraargumentaban los puntos expuestos y explicaban, entre otras cosas,
el polémico papel de esta instancia, de sus miembros, el momento
histórico en el que había nacido, y la forma en que se había generado,
es decir, en medios de fuerzas opositoras.
Esta forma de iniciar y de tomar posición rompía esquemas convencio-
nales de talleres oficiales en los que, por lo general, los coordinadores
juegan el papel de la representación de la autoridad y la oficialidad. La
invitación a la crítica, reflexión y elaboración de propuestas por consenso,
a partir del análisis de experiencias cotidianas en escuelas y aulas, y el
45. Inclusive, las autoridades educativas de la región norte del Departamento deEducación, quienes se identificaban plenamente con los grupos gobernantesprovenientes del PAN, prohibieron otros talleres y seminarios docentes que poriniciativa de los supervisores se llevaron a cabo periódicamente, cada tres meses,hasta agosto de 1997. Los maestros y supervisores acostumbraban reunirse pararecibir asesoría en el uso de materiales didácticos, y para trabajar en los avancesbimensuales de los maestros y con base en ellos se hacían ajustes al programa y setrataba de unificar criterios. Las autoridades temían que las reuniones se politizaranen contra de ellas.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
272
ambiente de respeto establecido y que se mantuvo en todo momento,
dieron lugar a transformaciones de un cierto número de docentes.
Terminaban los talleres compartiendo el compromiso de elaborar
conjuntamente el Plan de Educación, responsabilizándose de diseñar
colegiadamente los proyectos escolares en sus escuelas y/o zonas escolares.
Prueba de ello fue su efectiva elaboración, documentada por escrito y su
puesta en marcha de manera operativa en varios planteles.
Una segunda innovación que se dio en los talleres fue el ejercicio de
la devolución de la información. Como indicamos en su momento,
supervisores y directores tienen la obligación de entregar a sus
autoridades superiores los diagnósticos de índole estadístico que ellos
mismos elaboran a inicios de cada año escolar sobre el estado de la
educación en las zonas escolares y en las escuelas. Sin embargo, esa
información nunca les es devuelta, dando lugar a no recibir la
retroalimentación de esos trabajos por parte de sus autoridades. La CIyDA
acostumbró “devolver” a los supervisores la información, tanto la
referente a los diagnósticos cuantitativos que daban cuenta del estado
de la educación en Chihuahua, como los cualitativos elaborados a partir
del trabajo de campo realizado en escuelas primarias marginales en
Ciudad Juárez. De esta manera, ellos, a la vez, los “devolvían” a las
escuelas.
Así, supervisores, directores y profesores tuvieron en sus manos la
información que trabajaron en los talleres y que les permitió conocer
los puntos nodales, las necesidades y demandas más urgentes en
educación en todo el estado y en cada una de las zonas escolares. De
ahí, llevaron a cabo un trabajo de jerarquización de los problemas, de
definición de objetivos y metas, así como de estrategias y acciones.
Por su parte, la información empírica del trabajo de campo también
les fue devuelta en los talleres, dando lugar a la generación de ejercicios
de discusión y reflexión entre supervisores, directores y coordinadores
de la CIyDA. Con base en esa información, se abordaron problemas que
a diario se viven en las escuelas y afectan el aprendizaje de los alumnos
y alumnas: desde los estructurales, como la pobreza de las familias de
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
273
alumnos y las comunidades donde viven que se refleja en las escuelas,
hasta cuestiones operativas de los planteles.
De esta forma, se procuraba dar un sentido preciso a los “grandes”
problemas educativos, que por lo general son entendidos como
abstracciones o representaciones estadísticas, y percibirlos como
realidades que cotidianamente se concretan en escuelas y aulas. Así, la
devolución de la información sirvió como mecanismo para generar
acciones encaminadas a resolver a nivel local, esos problemas, intentando
lograr con ello hacer más equitativos el ingreso, permanencia y egreso
de niños y niñas en las escuelas, más pertinente y justa la educación
recibida y más democráticas las prácticas escolares.
Una tercera innovación consistió en otorgarle a los talleres un sentido
de utilidad pedagógica, práctica e inmediata, contrarrestando así la
opinión generalizada de los maestros que expresa su poco provecho.
Éstos debían terminar con un producto: la elaboración de propuestas de
proyectos escolares, entendidos con un sentido integral, y como
ejercicios que tendrían que reproducir con directores y docentes en las
escuelas. En realidad se trataba de una forma diferente de llevar a cabo
diagnósticos educativos. De esta manera, los diagnósticos estadísticos se
transformaron en proyectos escolares, cualitativos, analíticos, y de
planificación estratégica.
Finalmente, los talleres introdujeron una modalidad poco trabajada
entre el magisterio: la interdisciplinariedad. Por razones históricas, el
magisterio generalmente actúa como gremio en los diferentes escenarios.
Así, existe la tendencia a su rechazo de toda iniciativa que sea ajena al
normalismo. Los coordinadores y muchos de los miembros de la CIyDA
no eran normalistas e impulsaron el trabajo de talleres pedagógicos con
una visión desde diferentes campos: antropología, sociología, psico-
pedagogía e historia, principalmente. No obstante la resistencia de
muchos profesores, se trató de un ejercicio de apertura interdisicplinaria.
En general, los talleres promovieron el trabajo pedagógico de los
supervisores, y lo más importante, su acercamiento a las escuelas. Al
asumir como compromiso el impulso de la elaboración de los proyectos
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
274
colectivos, impulsaron, junto con directores y docentes, la apertura de
espacios que estimularan y desarrollaran su interés, creatividad e ingenio,
y fomentaran la definición de estrategias y acciones para resolver los
“grandes problemas” en las escuelas de su zona.
CHIHUAHUASupervisores y procesos de supervisión
275
Bibliografía
Dirección General de Educación y Cultura del Estado de Chihuahua. Junio1997. Revista Foro 21, n°8.
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Wendell, B.; Zingg, R. 1978. Los tarahumaras, una tribu india del norte
de México. Clásicos de la Antropología. México: Instituto NacionalIndigenista.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
276
Silvia L. Conde FloresInvestigadora externa a la Secretaría de Educación del estado de Nuevo
León (SE) y coordinadora del programa de intervención e investigación
que enmarca este diagnóstico
277
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
1. Presentación
Este documento se elaboró a partir de una guía propuesta por el
Instituto Internacional de Planificación Educativa (IIPE-UNESCO) para la
realización de diagnósticos nacionales sobre las estructuras de
supervisión y apoyo en cuatro países de América Latina: Brasil, Colombia,
Chile y México, en este último se elaboraron estudios locales para tres
estados: Aguascalientes, Chihuahua y Nuevo León, los cuales se presentan
en este texto, enmarcados en un diagnóstico nacional.
Los datos que nutren el diagnóstico de Nuevo León fueron recopilados
en el marco de un programa de intervención e investigación de la función
supervisora, que se realizó en dicho estado de la República Mexicana
durante dos ciclos escolares, 1998-1999 y 1999-2000. Este programa,
descrito más adelante, incluyó un estudio para caracterizar la figura del
supervisor, el cual es más amplio que el diagnóstico aquí presentado; sin
embargo, con el fin de posibilitar un análisis comparativo entre los tres
casos estatales que se presentan en este documento, en la integración de
este escrito se dejan de lado algunos datos y reflexiones. El documento
está integrado de la siguiente manera:
• Presentación general del proyecto en cuyo marco se realiza este
diagnóstico;
• Datos generales de la supervisión en Nuevo León, espacio en el que
se describe la estructura educativa en el estado, su cobertura y
situación financiera así como cuestiones de calidad y políticas de
mejoramiento;
• Visión global de las estructuras de supervisión y apoyo en el estado,
en la que se abordan aspectos históricos y se describe la situación
actual de la supervisión;
• Relaciones que establecen las estructuras de supervisión y apoyo con
otros servicios pedagógicos como las instancias de formación docente,
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
278
la investigación educativa, así como los procesos de diseño curricular
y evaluación;
• Análisis de las tendencias en los servicios de supervisión y apoyo en
el estado;
• Datos básicos y cuestiones clave sobre la gestión de los servicios de
supervisión, tales como cantidad de supervisores, distribución por
sexo, datos sobre su escolaridad, salario, condiciones de trabajo,
proceso de reclutamiento y destitución, formación previa y en
servicio, perspectiva de carrera, entre otros aspectos;
• Finalmente se incluye una evaluación global en la cual se analiza el
impacto de la supervisión sobre la calidad de las escuelas, una síntesis
de los principales problemas, así como las tendencias y cambios en
curso.
Su elaboración estuvo a cargo de Silvia L. Conde Flores, investigadora
externa a la Secretaría de Educación del estado de Nuevo León (SE) y
coordinadora del programa de intervención e investigación que enmarca
este diagnóstico. Contó con el apoyo de funcionarios de la SE,
supervisoras y supervisores en funciones así como de personal técnico
corresponsable en la aplicación del programa de intervención.
Con la articulación de la mirada externa de la investigadora y la visión
de los supervisores que en cierta medida se autodiagnostican, se pretende
lograr un diagnóstico objetivo, que refleje la calidez y complejidad de la
vida cotidiana de los supervisores; así mismo, se espera obtener un
documento equilibrado en la visión crítica y en la valoración de los
aspectos positivos de la supervisión, evitando el riesgo de los extremos:
no interesa un documento que aplauda toda acción generada desde la
institución educativa, pero tampoco creemos justa una posición que
muestre solamente los aspectos cuestionables, obsoletos o decadentes de
la función supervisora.
El equipo de funcionarios, supervisores y personal técnico de la SE
que colaboró en la recolección de datos y en la lectura de las versiones
preliminares de este documento está integrado por María del Carmen
Abaúnza Delgado, Lilia Idalia Alanís García, Oscar Mario Benavides
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
279
Sánchez, Irene Castro García, Inocencio Cedillo Becerra, María Daría
Elizondo Garza, Laura Angélica Flores Guevara, María Concepción García
Martínez, Ana Garza Arellano, Bertha Nelly Mancha Rocha, Luis Lauro
Rodríguez Suárez, Olga Saldaña Quiñones, Beatriz Salinas Arredondo, Ana
Laura Salinas, Laurencia Soriano Rodríguez, Ricardo Tamez Rodríguez y
Pedro Pablo Villegas. Asimismo, se contó con la colaboración de Gloria
Canedo Castro como auxiliar de investigación.
Es digna de mención especial la asesoría de la Mtra. Sylvia Schmelkes
del Valle tanto en el programa de intervención como en la integración
de este documento, el cual es finalmente responsabilidad de la autora.
2. El proyecto “gestión pedagógica”: una propuesta para fortalecerla función técnico pedagógica del supervisor
Nuevo León es un estado del norte de la República Mexicana, en la
frontera con los Estados Unidos. Según los indicadores de desarrollo
económico, representa uno de los estados más prósperos del país en el
que se concentran fuertes capitales de la industria de la transformación,
lo cual no implica la ausencia de sectores sociales en condiciones de
pobreza y marginación.
Es gobernado por el Partido Acción Nacional (PAN), ubicado en el
ala derecha del espectro político. Cuando el PAN asume la gubernatura
estatal, es considerado un gobierno de oposición, ya que en el Presidente
de la República pertenecía al PRI, partido que ocupara el poder durante
casi 7 décadas. Por ello, éste y otros gobiernos estatales de oposición
asumen una política de innovación que pretende realizar grandes
cambios y mostrar a la ciudadanía una forma distinta de gobernar,
mediante acciones inéditas y, en el caso de Nuevo León, enmarcadas por
la cultura de la calidad total. Esta orientación se advierte en las acciones
de gobierno propuestas en el Plan Estatal de Desarrollo 1997-2003, el
cual en materia educativa señala como objetivo consolidar un sistema
educativo Estatal de Excelencia, basado en la participación responsable
y en la calidad educativa (Gobierno del Estado, 1997: 2-5).
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
280
Como parte de las acciones para lograr dicho objetivo, en julio de
1998 la Secretaría de Educación de la entidad impulsó un programa de
innovación e investigación denominado “Gestión Pedagógica”, operado
por la Coordinación de Proyectos de la Dirección de Planeación y
asesorado por investigadoras externas1.
a. ¿Por qué un proyecto de mejora continua centrado en lagestión pedagógica de los supervisores e inspectores2 ?
El proyecto “Gestión Pedagógica” parte de una premisa básica: la
calidad educativa ocurre en cada una de las escuelas, por ello los
maestros deben asumir un franco compromiso para cumplir con los
propósitos educativos; sin embargo, no pueden hacerlo solos, sino que
requieren del apoyo y orientación de directivos, supervisores, jefes de
sector, asesores pedagógicos y cuerpos técnicos en general.
Diversos estudios muestran que la segunda parte de esta premisa en
muchos contextos es poco viable, ya que existe una tendencia a
privilegiar el control y la fiscalización por encima de las tareas de
supervisión y apoyo. Como se ha señalado en el diagnóstico nacional,
en la práctica el trabajo de supervisión se ha concentrado en actividades
rutinarias de control administrativo, además de que existen condiciones
institucionales que dificultan modernizar la función supervisora, como
es el caso de las políticas de reclutamiento ancladas en vínculos político-
sindicales, la falta de procedimientos efectivos de evaluación de los
supervisores, las precarias condiciones de trabajo o la inexistencia de
equipos de supervisión con capacidad de apoyo, entre otras condiciones.
Para atender esta problemática se requiere desplegar acciones en dos
ámbitos: el cultural y el institucional. El primero alude a la transfor-
mación de las actitudes y prácticas cotidianas del personal de supervisión,
1. Este proyecto es asesorado por Silvia L. Conde Flores y en aspectos puntuales porSylvia Schmelkes. Inicialmente se llamó "Fortalecimiento de la función técnicopedagógica de supervisores a partir de la promoción de proyectos escolares". Despuésde su segundo año de operación, este nombre cambió por uno más corto: "Gestónpedagógica".
2. Recordemos que en el sistema federal o transferido se le llama supervisor, mientrasque en el sistema estatal el cargo que corresponde a la misma función es el deinspector.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
281
el personal técnico, el directivo y los docentes; implica una mejora
sustancial de sus estrategias y habilidades, tales como la capacidad de
trabajar en equipo, de tomar decisiones, o de resolver problemas, así
como un amplio conocimiento de los principios de la reforma educativa,
el dominio de los contenidos curriculares y el fortalecimiento de sus
capacidades didácticas; además, supone el desarrollo y fortalecimiento
de valores y actitudes de responsabilidad, cooperación, disposición al
trabajo, entre otros aspectos.
El segundo ámbito de intervención se relaciona con todos los cambios
que se requiere desplegar desde la política educativa y en la operación
del servicio, tales como la transformación de las políticas de reclutamiento,
capacitación, evaluación y destitución del personal de supervisión,
directivo y docente; el equipamiento de los equipos de supervisión y de
las escuelas; la mejora sustancial de las condiciones de trabajo; así como
el mejoramiento de los procesos administrativos y de gestión.
La atención de estos factores exige desplegar una estrategia integral,
que promueva tanto el cambio cultural como el cambio institucional. En
México se han desarrollado una gran cantidad de acciones que buscan
el cambio estructural pero que no acompañan la aplicación con un
proceso de cambio cultural. Sin embargo, en muchos casos éstas medidas
no han tenido el impacto deseado, sino que rápidamente se burocratizan
y se ven envueltas por algunos vicios añejos como la corrupción o el
manejo político-sindical de los recursos y las evaluaciones3.
3. Un ejemplo es el programa "carrera magisterial" descrito en el diagnóstico nacional,considerado como un sistema de escalafón horizontal que vincula el salario condiversos indicadores de calidad profesional (actualización, desempeño, resultadoseducativos, etc). Carrera Magisterial ha logrado mejorar el salario docente y directivo,aunque en muchos casos no ha tenido impacto en mejores resultados educativos nien mejores prácticas de enseñanza y de gestión. En virtud de que no preveeacompañar el cambio estructural con el cambio cultural, no se tiene impacto en elcambio de actitudes y de prácticas, así que, por ejemplo, los maestros quehistóricamente no planean, seguirán sin hacerlo aunque tomen un curso deplaneación o bien, llenarán un formato sólo para que sea sellado por los supervisoresy considerado en su evaluación. De esta manera, en muchos casos se asiste a cursospara obtener un puntaje que permita aumentar el salario, aunque no impacte en eldesempeño docente. Asimismo, se reproducen prácticas burocráticas y vicios en losprocedimientos, por ejemplo se falsan las evaluaciones como probendas políticas opara "pagar" un favor recibido.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
282
Por otro lado, los proyectos de intervención que sólo apuntan al
cambio cultural, sin contemplar el cambio estructural pronto caen en una
situación de desánimo y desesperanza, ya que en el mejor de los casos
se logra cambiar las actitudes y las prácticas cotidianas, pero los “nuevos
maestros” se enfrentan a los viejos problemas y no encuentran eco a sus
demandas ni apoyo a sus propuestas. Por ejemplo, los programas que
buscan democratizar la gestión educativa mediante la promoción de
procesos participativos de toma de decisiones en la escala de la escuela,
sin considerar la democratización de estos procesos en otras escalas,
pronto enfrenta se enfrentan a las añejas prácticas autoritarias y en
muchos casos desisten de su empeño transformador.
Por ello, el planteamiento del proyecto de Gestión Pedagógica es
promover un cambio en las prácticas cotidianas de la gestión supervisora,
acompañado por un cambio institucional. El cambio cultural está
enfocado en promover que los supervisores intensifiquen las tareas de
apoyo académico y orientación al personal de las escuelas a su cargo,
de tal manera que formen parte activa del proceso de mejora continua
del servicio educativo.
La hipótesis de este proceso es que cuando los docentes y directivos
asumen un compromiso de cambio, fortalecen sus conocimientos y
destrezas y emprenden de manera autónoma y responsable acciones
sistemáticas para la mejora de los procesos y los resultados educativos,
con un claro apoyo de la supervisión escolar, exigirán a las diversas
autoridades e instancias burocráticas la mejora de las condiciones
materiales de trabajo, de los procesos administrativos, de los mecanismos
de apoyo, en fin, exigirán cambios institucionales. De esta manera,
adquieren sentido para los docentes y directivos los lineamientos de
política educativa nacional y regional, tales como la descentralización,
la autonomía institucional y el mejoramiento de la gestión escolar, a
través de los cuales se favorece un involucramiento de las autoridades
locales y se fortalece la capacidad de la administración central de evaluar
resultados y compensar diferencias (SEP, 1992 y 1996; Tedesco, 1993).
En suma, en este proyecto se plantea que se avanzará en la mejora
de los procesos y los resultados educativos en la medida que se
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
283
fortalezcan algunas prácticas en la gestión supervisora y directiva, tanto
como en el desempeño docente, así como al efectuar cambios en ciertos
aspectos de la normatividad y de la estructura institucional. A través del
proyecto Gestión Pedagógica se promueven estos cambios mediante el
fortalecimiento del trabajo colegiado así como de los proyectos escolares
y educativos de zona o sector. Más adelante se explica la estrategia de
intervención prevista para lograr este cambio cultural.
Este proyecto, así como el proceso de modernización de la función
supervisora desarrollado en Aguascalientes y el trabajo promovido en
Chihuahua descritos en los diagnósticos de cada entidad, son casos
excepcionales en la República mexicana, ya que regularmente no se
dirigen programas de innovación hacia los supervisores. Los siguientes
puntos sintetizan los aspectos teóricos que orientan al proyecto “Gestión
Pedagógica”:
• La calidad educativa ocurre en cada escuela; pero para ello se requiere
que alumnos, maestros, directivos, padres y madres de familia
participen de manera sistemática e intencionada en acciones que
contribuyan a mejorar los resultados educativos.
• El proceso de mejora continua en las escuelas requiere de la
orientación y apoyo de los supervisores e inspectores para que los
esfuerzos singulares no se conviertan en actividades aisladas y
efímeras. Los supervisores tienen la experiencia, las facultades y los
medios para ofrecer a maestros y directores los apoyos pedagógicos
necesarios para emprender acciones a corto plazo con visión
estratégica; enfocadas a desarrollar el potencial de cada escuela, sin
olvidar la preocupación por la equidad; con capacidad para responder
a lo urgente, pero sin olvidar la atención de lo importante.
• Las acciones de orientación y apoyo académico que realice el
supervisor deben responder a las demandas concretas de cada
escuela. En virtud de que ninguna escuela es igual a otra, la función
orientadora de la supervisión necesariamente debe reconocer esta
heterogeneidad. Por ello, maestros y directores deben estar
preparados para establecer con claridad el tipo de apoyos que
requieren.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
284
• Mediante los proyectos escolares4, maestros y directivos planean
acciones para resolver los problemas de calidad de sus escuelas e
identifican los apoyos académicos y administrativos que requieren de
parte de la supervisión. En respuesta a estas necesidades, el supervisor
realiza una planeación estratégica de las tareas de orientación y apoyo
a las escuelas a su cargo a la cual llamamos Proyecto Educativo de
Zona.
• Para que los proyectos escolares y educativos de zona sean efectivos,
se requiere contar con ciertas condiciones en los sujetos: maestros y
directores que reconozcan la existencia de problemas al interior de
su escuela y se responsabilicen en su solución colegiada; supervisores
que apoyan y se involucran en la solución de los problemas de la
escuela y ejercen un liderazgo académico. En algunos casos estas
condiciones no existen, por lo que requieren ser intencionadas.
• Las condiciones materiales de las escuelas y de la gestión supervisora5
inf luyen en la calidad del servicio que se ofrece, pero no lo
determinan. Diversos estudios (Sammons, Hillman y Mortimore, 1998;
Schmelkes 1997b) sugieren que aún las escuelas que se encuentran
en condiciones desventajosas pueden ser efectivas. Entre otros
factores claves para lograr buenos resultados educativos, se
mencionan el liderazgo académico firme y claro, centrado en los
procesos de enseñanza y aprendizaje; la existencia de metas
compartidas que tratan de alcanzar mediante la colaboración y el
trabajo colegiado; un director que cree en su personal y maestros que
creen en sus alumnos; y colaboración hogar escuela. Estos factores
pueden ser promovidos por la supervisión.
4. El proyecto escolar es un instrumento para promover y planear el cambio en lasescuelas; favorece en los maestros y directores la capacidad de tomar decisiones,resolver problemas, dar dirección al quehacer de su escuela, asumir la corresponsa-bilidad de mejorar la calidad del plantel y promover el cambio institucional (Barberá,1988: 30; Gairín, 1994; Rey y Santamaría,1992; Schmelkes en SEG, 1995: 2).
5. Las condiciones materiales son el espacio físico en el que se desarrolla la tarea deenseñanza y transcurre la vida escolar, las condiciones laborales, la organizaciónescolar del espacio, los tiempos para la organización y desarrollo de la docencia y losprocesos de negociación cotidiana entre los maestros, autoridades, padres de familiay alumno, entre otros (Rockwell y Mercado1986, 67).
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
285
El proyecto escolar, el proyecto educativo de zona y sector, así como
el trabajo colegiado, son herramientas esenciales para mejorar la calidad
educativa, entendiendo ésta como la capacidad de la escuela de
“proporcionar a los alumnos el dominio de los códigos culturales básicos,
las capacidades para la participación democrática y ciudadana, el
desarrollo de la capacidad para resolver problemas y seguir aprendiendo,
y el desarrollo de valores y actitudes acordes con una sociedad que desea
una vida de calidad para todos sus habitantes” (Schmelkes, 1997a: 13).
Una escuela de calidad es aquella en la que todos los alumnos aprenden
bien y a tiempo, además de que poseen las herramientas necesarias para
seguir aprendiendo y participar en la construcción de su sociedad.
En concordancia con este concepto de calidad, señalado por los
lineamientos de política educativa nacional e internacional, la reforma
educativa de 1993 plantea cambios en cuatro aspectos: a) los contenidos
de aprendizaje, b) los métodos de enseñanza, c) los materiales de apoyo
al proceso de aprendizaje y d) la organización y gestión de la escuela.
Sin embargo, parece que esta reforma aún no se aplica cabalmente en
las aulas del país. Como se muestra más adelante, los diagnósticos
escolares elaborados por los supervisores participantes en la etapa piloto
de este proyecto coinciden en que el desconocimiento de los enfoques
de enseñanza y de los materiales educativos vigentes, así como el empleo
de metodologías de enseñanza inadecuadas son las principales causas de
los problemas de calidad en las escuelas del Estado.
“…se ha encontrado en la mayor parte de los docentes, un
conocimiento parcial de los enfoques de los programas y una
aplicación equivocada de las estrategias propuestas por los
mismos programas…” (Diagnóstico del anteproyecto educativo de
la zona 84, Nuevo León, 1998)
En sistema educativo como el mexicano, con un currículo único y
libros de texto universales, gratuitos y obligatorios (para primara) es
fundamental que los docentes comprendan los lineamientos del proyecto
educativo nacional y los apliquen, de tal manera que ofrezcan al
alumnado una experiencia de aprendizaje consistente y congruente.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
286
Los jefes de sector, supervisores e inspectores pueden brindar o
gestionar apoyo técnico-pedagógico para los maestros así como construir
condiciones propicias para el trabajo colegiado, la integración entre
niveles y la consolidación de la autonomía institucional. Tienen un papel
central en el mejoramiento de la calidad de las escuelas, porque articulan
las orientaciones de la política educativa con las actividades de los
planteles escolares: llevan a las escuelas la información y los materiales
pertinentes para realizar su trabajo y pueden comunicar a la Secretaría
de Educación sus necesidades, a fin de que ésta les dé respuesta.
Su trabajo es básico para generar el cambio institucional y hacer llegar
las reformas educativas a las aulas ya que son el canal de comunicación,
enlace y coordinación de las funciones y actividades entre las áreas
normativa, administrativa y los planteles escolares para dirigir y controlar
su funcionamiento. Asimismo, llevan a las escuelas los apoyos y materiales
necesarios para su funcionamiento. Su carácter de autoridad intermedia,
su condición de maestro experimentado, su conocimiento del terreno y
su lugar estratégico en el sistema educativo permite concebir al
supervisor como eje de la transformación de las escuelas mediante
actividades de apoyo y orientación académica.
Los jefes de sector, supervisores e inspectores tienen un gran
potencial como figuras de apoyo, sin embargo, en la práctica han
privilegiado las funciones administrativas por encima de las técnico-
pedagógicas y en muchos casos han descuidado la actualización
profesional por lo que es fundamental desplegar acciones que fortalezcan
las capacidades, habilidades y conocimientos necesarios que asuman
plenamente sus funciones de apoyo académico.
b. Objetivos del proyecto “Gestión pedagógica”:nuevas prácticas en mejores condiciones
Frente al panorama presentado párrafos arriba surge la pregunta
¿Cómo puede el supervisor contribuir a la mejora continua de las
escuelas? y más importante aún, ¿qué prácticas de gestión requiere
renovar o fortalecer para convertirse en efectivo impulsor de la
transformación escolar desde abajo y desde dentro?
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
287
El proyecto “Gestión Pedagógica” pretende aportar elementos para
responder a esta interrogante, mediante acciones en dos grandes líneas:
el desarrollo educativo y la investigación. En la primera, se promueve el
cambio en la gestión del supervisor acompañado por el cambio
institucional; mientras que en la segunda se estudian los procesos de
cambio a fin de contar con elementos para comprender cómo y por qué
se ha tenido éxito en algunas acciones transformadoras y cuando no ha
sido así, identificar los aspectos problemáticos, los nudos que impiden
avanzar. A partir de los resultados de este análisis se plantea a las
autoridades educativas la necesidad de realizar cambios estructurales,
concretados en medidas administrativas, curriculares, laborales o en las
condiciones materiales del trabajo docente. Ahora se describen los
objetivos de cada una de estas líneas de trabajo.
Objetivos de intervención: promover el cambio en la gestión del
supervisor
Como se ha mencionado, el supuesto básico que orienta este proyecto
es que el supervisor u otras figuras de apoyo (auxiliares técnico-
pedagógicos, presidentes de academia, jefes de enseñanza y jefes de
sector) pueden contribuir a la mejora sustancial de la escuela, pero para
lograrlo requieren fortalecer sus competencias en materia técnico-
pedagógica y en general sus habilidades para una gestión escolar
planeada, informada, organizada y democrática. Por ello, se plantean los
siguientes objetivos:
• Promover un cambio en las prácticas de supervisión y gestión
directiva, de tal manera que se transite de los modelos de control y
fiscalización a los de orientación y apoyo.
• Proporcionar a los supervisores las herramientas metodológicas,
conceptuales y administrativas necesarias para conducir en las
escuelas a su cargo un proceso de mejora continua, basado en la
atención colegiada de los problemas de internos de éstas.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
288
Objetivos de investigación: estudiar el cambio
De manera paralela al proceso de intervención, se realiza un estudio
sobre el trabajo del supervisor: el peso relativo que tiene cada una de
sus tareas, la forma como las atiende (las delega, las jerarquiza, les da
prioridad), y las condiciones en las cuales lo realiza. Esto implica que se
ha analizado el desarrollo del proyecto en su contexto de aplicación.
Comprender los nudos problemáticos que puedan obstaculizar el
cambio así como aquellas articulaciones que por el contrario lo facilitan
nos permitirá corregir el rumbo inicialmente propuesto para las
siguientes etapas de la intervención. Este proceso es necesario porque
se dispone de escasos estudios empíricos sobre el trabajo del supervisor
y menos aún en su condición de promotores de la transformación de
las escuelas desde dentro de ellas.
Los objetivos de investigación son los siguientes:
• Elaborar una caracterización de la figura del supervisor/inspector de
Nuevo León en la que se documente el tipo de actividades que realiza;
las trayectorias, actividades y saberes que favorecen la realización de
tareas de apoyo, las condiciones en las que desarrolla su trabajo así
como los ámbitos y formas en que despliega sus actividades técnico-
pedagógicas.
• Identificar, describir y analizar las estrategias de trabajo de los
supervisores para efectuar mejor sus funciones administrativas y
técnico-pedagógicas así como las condiciones internas y externas al
ámbito educativo que posibilitan o limitan el trabajo técnico-
pedagógico del supervisor escolar, particularmente en relación con
la promoción del proyecto escolar.
• Identificar las condiciones micropolíticas que favorecen u obstaculizan
el trabajo colegiado, la autonomía de las escuelas y el liderazgo
pedagógico del supervisor.
• Evaluar el impacto de las acciones realizadas por el supervisor en el
marco de este programa, en primera instancia en las formas de trabajo
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
289
y organización en las escuelas y, en última instancia, en los
aprendizajes de los alumnos.
En este proyecto no se busca transformar radicalmente la función
supervisora, ya que se parte de las tareas establecidas en la normatividad,
sino que se proporciona a los jefes de sector, supervisores e inspectores
las herramientas metodológicas y conceptuales necesarias para realizar
las actividades que propician la orientación y apoyo académico a las
escuelas. Para lograrlo se plantea la siguiente estrategia de intervención.
c. Estrategia del proyecto “Gestión Pedagógica”
El proyecto “Gestión Pedagógica” se desarrolla en tres etapas
comprendidas de 1998 a 2003: una etapa piloto, en la que se probaron
las estrategias y materiales con un grupo reducido de supervisores; una
etapa de expansión, en la que se inició la ampliación del proyecto hacia
un mayor número de supervisores de todos los niveles de educación
básica; y una última, de consolidación en la cual se abarca a todo el
estado y se institucionaliza la propuesta.
La información que nutre este diagnóstico se obtuvo en el trabajo de
campo de la etapa piloto, así que para contextualizar el marco
metodológico de la obtención de la información y para dar cuenta de la
estrategia seguida para lograr el cambio en las actitudes y las prácticas,
se describe con detalle la etapa piloto, mientras que las demás se
describen de manera somera.
Etapa piloto (1998-1999)
Esta etapa se llevó a cabo durante el ciclo escolar 98-99 con el
propósito de probar las estrategias y materiales propuestos para la
intervención con el 10% de los supervisores del estado y además recabar
la información necesaria para realizar una caracterización de la función
supervisora.
Para integrar el grupo de supervisores e inspectores que participarían
en esta etapa, las autoridades educativas locales explicaron a todos ellos
los propósitos y acciones a realizar dentro del proyecto y solicitaron que
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
290
se inscribieran de manera voluntaria quienes tuvieran deseos de
participar y cubrieran el siguiente perfil mínimo: compromiso de
permanecer en la misma zona escolar durante los dos ciclos escolares
siguientes, no jubilarse en ese mismo periodo y tener disposición a
participar en acciones acordes a su cargo, pero que tradicionalmente no
se realizan.
Con el fin de contar con una muestra representativa, se solicitó a cada
jefe de oficina regional6 que promoviera la inscripción de por lo menos
cuatro supervisores de su región. Estos 48 supervisores más 4 de
educación especial (en total 52) integraron el 10% representativo que
participó en la etapa piloto, la cual en términos generales incluyó
actividades de actualización, fortalecimiento del trabajo colegiado,
acciones sistemáticas de planeación curricular y evaluación del
aprendizaje, las cuales se enmarcaron en proyectos escolares y de zona
Como se señala párrafos arriba, uno de los objetivos de la intervención
es promover un cambio de actitudes y prácticas de supervisión y gestión
directiva. Para configurar la estrategia que favoreciera este cambio, el
punto de partida un conjunto de hipótesis elaboradas en torno a la
siguiente interrogante: ¿Por qué los supervisores han abandonado las tareas
de apoyo académico, se han centrado en las tareas burocráticas y muestran
una actitud de desinterés hacia el proceso y los resultados educativos?
• La mayoría de los jefes de sector, supervisores e inspectores han
accedido al cargo gracias a su trayectoria político sindical. Esta
condición les otorga un especial liderazgo político en la zona y les
reviste de autoridad, pero no cuentan con liderazgo académico, por
lo tanto, estos agentes fortalecen las actividades que mantienen y
legitiman el liderazgo político y desestiman aquellas vinculadas con
el aspecto académico.
• El tipo de trayectoria de los jefes de sector, supervisores e inspectores
así como las actividades realizadas para legitimar su liderazgo político
sindical los han alejado de los aspectos técnico-pedagógicos, ya que
6. El estado está dividido en 12 regiones escolares algunas de ellas urbanas, otras urbano-marginal, unas más rurales y las menos con población migrante.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
291
tanto los procesos como los resultados educativos no han sido
relevantes para mantenerse en el cargo, ni para ascender. Por ello,
estos agentes regularmente no asisten a cursos de actualización, ni
participan en actividades de innovación pedagógica ya que en la
práctica carecen de relevancia frente a la importancia que tiene
participar en asambleas sindicales, por ejemplo.
• El alejamiento de las actividades académicas también ha sido
favorecido por la concepción que tienen las autoridades educativas
sobre las funciones de la supervisión, ya que no se les involucra en
los procesos de reforma, ni en los de actualización y evaluación
docente, sino que el tipo de trabajo que se les pide se vincula con
tareas de control escolar y administrativo, a menudo excesivo. Además,
las oficinas de la supervisión no cuentan con los recursos humanos
ni materiales para realizar un trabajo de apoyo a las escuelas (no
cuentan con personal, ni con equipo de oficina, tampoco se destinan
vehículos ni viáticos). Esta concepción oficial legitima ante los ojos
de estas figuras de supervisión y ante los mismos docentes, la idea
de que a ellos no les corresponde realizar actividades de apoyo
académico.
• Estas situaciones han configurado en los jefes de sector, supervisores
e inspectores la concepción de que estos cargos son una especie de
“jubilación en servicio”, destinada en todo caso a controlar a los
maestros y a desplegar mecanismos de fiscalización para asegurar el
funcionamiento regular de las escuelas, por ello privilegian las tareas
de control escolar sobre las de apoyo.
Varias acciones pueden contribuir a revertir estas situaciones. A
continuación analizo cada una de ellas y especifico los alcances previstos
en el proyecto “Gestión pedagógica”, así como las acciones a realizar en
cada rubro.
• Mejorar las condiciones de trabajo de las figuras de supervisión
Es evidente que se requiere mejorar las condiciones de trabajo de los
jefes de sector, supervisores e inspectores, particularmente en cuanto al
equipamiento de las oficinas de la supervisión; integración de equipos
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
292
trabajo, tales como secretarias, asesores pedagógicos y auxiliares; dotar a
los supervisores de vehículo para realizar su trabajo y viáticos para
movilizarse dentro de su zona. Sin embargo algunas experiencias realizadas
en el país han mostrado que mejorar las condiciones materiales de trabajo
de estos agentes no es suficiente para que mejoren su trabajo ni asegura
que se realizarán las tareas de apoyo académico (Ezpeleta y Weiss, 1994).
Estas evidencias generaron en las autoridades educativas de Nuevo León
una preocupación inicial que marcó la configuración del proyecto “Gestión
Pedagógica”: ¿cómo lograr que las mejoras materiales fortalezcan una
nueva forma de trabajo y no legitimen los problemas y vicios de la función
supervisora? Por ello, se propuso integrar estas acciones de mejora como
parte de un conjunto de cambios en la forma de realizar el trabajo, de tal
manera que, por ejemplo, un asesor pedagógico no llegue a la supervisión
a realizar trabajo administrativo.
Por ello, los supervisores participantes en la etapa piloto del proyecto
de “Gestión Pedagógica” contaron con un auxiliar con perfil académico.
Los resultados de esta etapa y de las posteriores irían señalando las
necesidades de mejoras materiales en función de las tareas de orientación
y apoyo.
• Mejorar los procesos de selección y destitución
Otra actividad fundamental para transformar las el tipo de trabajo que
realizan los jefes de sector, supervisores e inspectores se relaciona con
la revisión de los mecanismos de reclutamiento, ascenso, capacitación y
destitución de estos agentes. Como hemos visto en el diagnóstico
nacional, en estos procesos aún existe una fuerte participación sindical
y se requieren de largas negociaciones para conseguir pequeños cambios.
Si bien este ámbito queda fuera de las posibilidades de intervención del
proyecto “Gestión Pedagógica”, las autoridades educativas locales
manifestaron la voluntad de realizar las siguientes acciones: vigilar la
aplicación del proceso de asignación de la clave de supervisor e inspector
por escalafón (ya descrito en el diagnóstico nacional); impartir un curso
de inducción al cargo de supervisión así como pedir cuentas a los jefes
de sector, supervisores e inspectores sobre los procesos y resultados
educativos.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
293
• Fortalecer el liderazgo académico de los jefes de sector, supervisores
e inspectores
El liderazgo académico se relaciona con la capacidad de estos agentes
para desplegar apoyos técnico-pedagógicos en las escuelas y para
gestionar apoyos de esa índole ante la Secretaría de Educación o en
diversas instancias gubernamentales y no gubernamentales; además, se
relaciona con la demostración de su dominio de los procesos educativos
y de la administración escolar. Partimos de la premisa de que los
supervisores no apoyan académicamente a los docentes y directivos ni
gestionan los apoyos correspondientes porque no cuentan con los
elementos teóricos y metodológicos para hacerlo; por ello, una acción
fundamental del proyecto “Gestión Pedagógica” es proporcionarles estos
elementos así como las herramientas que les ayuden a realizar las
gestiones necesarias en materia técnico-pedagógica. Las acciones
desplegadas en la etapa piloto para fortalecer el liderazgo académico de
los supervisores son de dos tipos:
1. Actualización
• Formación intensiva de los supervisores y sus auxiliares mediante
cursos de actualización. Los principales contenidos fueron los rasgos
de la política educativa vigente, el conocimiento de los enfoques
vigentes de aprendizaje, el dominio de los materiales educativos, así
como del desarrollo de habilidades específicas para desplegar su
apoyo a las escuelas y lograr una mejora continua de su calidad. La
formación intensiva se realizó durante dos períodos de 30 horas cada
uno, cubiertos en una semana de trabajo antes de dar inicio al ciclo
escolar y otra jornada de actualización a mitad del ciclo (enero). Fue
organizada por la Secretaría de Educación y coordinada por la asesora
externa con el apoyo del equipo técnico del proyecto7.
7. El equipo técnico responsable de la operación del proyecto estuvo integrado porsupervisores, directores y auxiliares técnicos adscritos a cada una de las oficinasregionales del estado, fue coordinado por la asesora externa con el apoyo operativode la dirección de servicios alternos de la Secretaría de Educación de Nuevo León.Sus tareas fundamentales fueron el levantamiento de los datos para el diagnóstico, laconducción de las sesiones de formación intensiva de los supervisores y apoyar a lossupervisores e inspectores, en la realización de las tareas del proyecto.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
294
• Reuniones de reflexión sobre la práctica, consideradas como
“formación en la acción”. Los temas de reflexión fueron, por ejemplo,
las características y desafíos del trabajo colegiado; los problemas
vinculados con aspectos normativos y organizativos; la discusión de
las actividades realizadas en las zonas para brindar o gestionar apoyo
pedagógico a las escuelas de su zona; análisis de las estrategias y
materiales producidos por las escuelas; revisión de los procesos de
planeación y evaluación en las escuelas; análisis de los diagnósticos
y de los resultados educativos, entre otros aspectos.
• Reuniones de evaluación en las cuales se analizaron los avances
parciales, se intercambiaron experiencias y en caso necesario, se
plantearon alternativas para enrumbar el proceso.
2. Gestión
• Al interior de la zona fortalecer los procesos de trabajo colegiado, en
especial a partir de la planeación, la evaluación de los aprendizajes y
el análisis de los resultados educativos.
• Fortalecer el involucramiento de supervisores e inspectores en los
procesos de diagnóstico al interior de las escuelas, de tal manera que
el plan de trabajo de la supervisión se elabore a partir de las
necesidades y problemas detectados en los diagnósticos.
• Impulsar un mejoramiento de los canales de comunicación entre las
autoridades educativas locales y los supervisores e inspectores, de tal
manera que éstos puedan hacer llegar a los primeros las demandas y
necesidades de apoyo de los docentes y directivos.
• Impulsar una mayor coordinación entre las diversas jerarquías con el
fin de que los supervisores aprovechen de una mejor manera los
apoyos que brindan los cuerpos técnicos de la Secretaría de
Educación.
• Transformar la concepción sobre las figuras de supervisión así como
su identidad
En el plano del cambio cultural se ubica la necesidad de transformar
la concepción que se tiene sobre las figuras de supervisión, tanto por
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
295
parte de las autoridades y de los maestros como de ellos mismos.
Suponemos que si se transforma la concepción al respecto del trabajo
de supervisión, se crearán condiciones para cambiar las prácticas.
Para avanzar en este proceso, la etapa piloto del proyecto “Gestión
Pedagógica” prevé un conjunto de acciones encaminadas a fortalecer una
imagen positiva de los supervisores, que contribuya a mejorar su
autoestima y aumentar la valoración de la función. Desde esta imagen
positiva del supervisor, se les considera como maestros con mayor
antigüedad y jerarquía, como factor clave para el éxito escolar y el
mejoramiento de la calidad educativa, como promotores del cambio,
como profesionales calificados y como interlocutores de las más altas
autoridades educativas. Para construir esta concepción de la función
supervisora se promueven las siguientes acciones:
1. Se informa a la comunidad escolar que el proyecto principal de la
Secretaría de Educación de Nuevo León es el proyecto “Gestión
Pedagógica”, el cual está dirigido a supervisores e inspectores.
2. Las autoridades educativas locales de alto nivel (Secretario y
subsecretarios) tienen reuniones periódicas con los jefes de sector,
supervisores e inspectores, a quienes les consultan aspectos relativos
a la actualización docente, los proyectos prioritarios y otros aspectos
de la operación del servicio.
3. Transformación gradual del tipo de tareas que se solicita a los
supervisores e inspectores: revisión de la pertinencia de cada uno de
los documentos y trámites a entregar en el transcurso del año, con
el fin de lograr una simplificación administrativa así como pedirles
cuentas de los procesos y los resultados educativos.
4. Promover la participación de los jefes de sector, supervisores e
inspectores en actividades de actualización docente y directiva, como
coordinadores y facilitadores de los cursos.
Para la aplicación de las acciones de esta etapa piloto, fue fundamental
la estrategia de acompañamiento, la cual consiste en apoyar de manera
cercana al supervisor en las actividades que realiza en el marco de la
intervención y estar presente en momentos cruciales, de tal manera que
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
296
puedan desplegar apoyos y asesorías oportunas que les permitan fortalecer
tanto su autoestima como sus nuevas capacidades y conocimientos. El
acompañamiento rompe con la lógica de la capacitación en cascada8, ya
que no se pretende que los supervisores impartan a los directores y
docentes el curso que ellos recibieron, sino que muestren otra forma de
hacer el trabajo.
El acompañamiento es realizado por el equipo técnico local y se
sintetiza en las siguientes actividades:
• Apoyar a los supervisores e inspectores en la realización de las
actividades de actualización en la zona.
• Orientar a los supervisores e inspectores en el proceso de diagnóstico
participativo de los procesos y resultados en las escuelas de la zona
a su cargo.
• Apoyarles en las actividades de planeación que realicen con los
directivos y docentes de su zona, en especial en la definición y
aplicación colegiada de estrategias para resolver los problemas
detectados en los diagnósticos.
• Apoyarles en el diseño de instrumentos de evaluación de los
aprendizajes.
• Orientarles en los procedimientos para gestionar los apoyos
necesarios para mejorar la enseñanza y eficientar el empleo de los
materiales didácticos, en especial los libros de texto.
• Sugerir sobre la marcha algunas acciones que permitan a los
directivos de las zonas escolares optimizar el uso del tiempo, mejorar
la organización escolar y democratizar los procesos de toma de
decisiones.
8. La capacitación en "cascada" es un procedimiento de actualización docenteampliamente utilizado en México, el cual ha caído en descrédito por la mala calidadde los cursos así impatidos. Su funcionamiento es el siguiente: un grupo deespecialistas de alto nivel da un curso a un grupo de capacitadores de los estados dela República, quienes se apoyan en un material elaborado ex profeso para impartir elcurso a otro grupo de capacitadores, formado por personal técnico de la Secretaríade Educación, jefes de sector, supervisores, directores o maestros invitados a realizardicha actividad. Posteriormente éstos agentes multiplican la capacitación con gruposreducidos de docentes, quienes a su vez repiten el procedimiento.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
297
• Participar junto con ellos en la conducción del trabajo colegiado en
la zona y promoverlo en las escuelas, en especial mediante el apoyo
a los Consejos Técnicos escolares.
• Orientarlos en la realización de actividades de evaluación de los
procesos y resultados, así como en los procesos de mejora continua.
Etapa de expansión (1999-2001)
Durante esta etapa, se avanzó de manera gradual en la cobertura de
primaria y educación especial, a la vez que se inició la atención de los
supervisores de preescolar y secundaria. Las características organizativas
así como la complejidad de las estructuras de supervisión y apoyo en
secundaria, exigieron realizar un seguimiento muy cercano a fin de
identificar las adecuaciones pertinentes para que la propuesta de
intervención fuera aplicable a los supervisores-inspectores y jefes de
sector de este nivel.
En esta etapa se continuaron las acciones que mostraron cierta
efectividad en la primera etapa y se introdujeron otras que prometían
mejores resultados en el fortalecimiento de las funciones técnico-
pedagógicas de los supervisores. Además se probaron los materiales
definitivos y se consolidó al equipo técnico local así como de los
supervisores participantes en la primera etapa.
Etapa de consolidación (2002-2003)
Su propósito es alcanzar la cobertura estatal de educación básica,
fortalecer las prácticas de gestión directiva y supervisora de carácter
innovador mediante mecanismos institucionales, consolidar los
programas de formación de supervisores y directivos en ejercicio así
como evaluar los resultados.
Este será el momento de afianzar los cambios que una gestión
pedagógica como la impulsada en este proceso exige a la Secretaría de
Educación, en particular en relación con la infraestructura, los programas
institucionales, la eficacia y eficiencia de las oficinas centrales y los
mecanismos para lograr que los apoyos lleguen efectivamente a las
escuelas que más lo necesitan.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
298
A lo largo de estas tres etapas se promoverá la construcción de
condiciones favorables al fortalecimiento de las tareas de orientación y
apoyo de los supervisores, en dos sentidos:
• Condiciones subjetivas tales como compromiso, ánimo de fortalecer
las tareas de apoyo académico y la responsabilidad en el trabajo,
principalmente expresado en la visita a las escuelas y el abandono
de prácticas de simulación.
• Condiciones institucionales en las cuales la Secretaría de Educación
implemente reformas y desarrolle acciones para fortalecer a los
supervisores, como integrar equipos de supervisores, diversificar las
instancias de control y apoyo, equipar las oficinas de supervisión y
actualizar la normatividad que establece sus funciones.
Además, todo el proceso de intervención será seguido de manera
paralela por el proceso de investigación que se describe a continuación.
d. Aspectos metodológicos del estudio
Como ya se ha mencionado, en el proyecto “Gestión Pedagógica”
interesa promover el cambio y estudiar este proceso de transformación.
En el marco de dichas actividades de investigación se obtuvieron los
datos que nutren este diagnóstico.
Interesaba saber cómo son los supervisores, qué hacen y cómo
cambian sus actitudes y procedimientos de trabajo. Para ello, se indagó
sobre sus saberes y estrategias para el desarrollo de sus actividades;
sobres las condiciones materiales e institucionales de su trabajo; las
posibilidades reales para centrar su gestión en aspectos pedagógicos; lo
qué hace que un supervisor recupere su liderazgo académico y logre que
su figura de autoridad sea revalorada; qué ocurre cuando impulsa
acciones transformadoras, qué tipo de relaciones establece con el
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), con las
autoridades educativas, con los directivos, con las escuelas, con los
maestros; y cómo reciben al supervisor en las escuelas, entre otros
aspectos.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
299
Sin tener categorías o hipótesis previas, indagamos cómo influyen en
el desarrollo del proyecto las cargas de trabajo (cargas administrativas,
las tareas rutinarias, reuniones con la jefatura, con los delegados
sindicales, recepción, control y envío de la papelería de las escuelas,
atención a la comunidad, canalización de trámites de otras dependencias
a las escuelas), sus funciones administrativas (instrucciones de su jefe
inmediato, gestiones en las oficinas centrales, el control laboral de los
docentes, los archivos y expedientes de las escuelas, la provisión de
materiales educativos a las escuelas, el trámite de construcciones, la
distribución de formas, boletas o libros).
En relación con las tareas técnico-pedagógicas, observamos las
interacciones que establece con los docentes, las cuestiones que orientan
su trabajo técnico-pedagógico (el cumplimiento de las metas curriculares,
el ajuste a la normatividad, la intención de apoyo especializado), el tipo
de actividades a las que les da prioridad (de planeación, de apoyo
pedagógico, de evaluación), la forma como los docentes reciben el apoyo
técnico-pedagógico (como control, como asesoría, como apoyo) y los
casos en los cuales éstos solicitan el apoyo.
En relación con la vinculación con la comunidad, se analizan las tareas
del supervisor en la resolución de conflictos de los docentes con la
comunidad, la vigilancia de las acciones de las asociaciones de padres
de familia, vigilancia del uso de la parcela escolar y sus beneficios, y otras
acciones de atención a los padres de familia y a la comunidad.
Otros rubros que se estudian son el manejo de personal, los criterios
pedagógicos y laborales para promover los movimientos de maestros a
mitad del ciclo escolar, los criterios formales para llegar a la “cadena de
cambios”, criterios informales para el movimiento de los docentes, los
criterios para la aplicación de la normatividad, estrategias de trabajo,
ejercicio de la autoridad y qué tipo de actividades realizan en las visitas
a las escuelas.
El trabajo de campo de este proyecto se realizó durante dos ciclos
escolares (de 1998 a 2000). Para integrar la primer versión de este
documento, presentada en septiembre de 1999, se consideraron los datos
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
300
obtenidos en el transcurso de 12 meses de trabajo de campo comprendidos
de julio de 1998 a julio de 1999. Posteriormente se agregaron algunos datos
y se complementaron otros obtenidos durante el trabajo de campo
realizado de agosto de 1999 a julio de 2000. En ambos casos la información
se ha levantado mediante dos procedimientos descritos a continuación
considerando como muestra al 25% de supervisores participantes en la
primera etapa, es decir, 12 zonas que presentan características tipo, el total
de escuelas participantes en ellas y una muestra de 200 padres de familia
de estas escuelas.
a) Registro en instrumentos elaborados ex profeso a partir de un
conjunto de indicadores previamente definidos. Estos registros
ofrecen datos sobre la formación de los supervisores, su trayectoria
política, sus vínculos con el sindicato, sus rutinas de trabajo y las
condiciones materiales en las cuales lo realizan. Asimismo, aportan
información sobre las actividades que realizan en las visitas a las
escuelas, la manera como reportan su propio trabajo y el significado
que dan a las demandas, solicitudes o peticiones de maestros y
directivos, entre otros aspectos.
b) Registros de observación de las interacciones y formas de trabajo de
los supervisores, construidos sin contar con categorías preestablecidas
aunque sí con un marco conceptual de referencia. Hablamos de
entrevistas a profundidad; registro de las sesiones de trabajo con
supervisores y de éstos con el personal de las escuelas; análisis de
documentos diversos producidos en la sede de la zona y en las
escuelas, tales como planeaciones, actas de reuniones, exámenes,
cuadernos de estudiantes, así como proyectos escolares y educativos
de zona; además de las notas de campo sobre las entrevistas,
observaciones y la participación en eventos y actividades realizadas
en el lugar durante las visitas. Las entrevistas, observaciones y notas
han sido procesadas en registros completos sobre cada evento.
Los datos obtenidos se analizaron utilizando los procedimientos de
la sociología cualitativa y de la etnografía: se trianguló la información
obtenida de las diferentes fuentes e instrumentos, incluyendo cruces
entre la información cuantitativa y cualitativa así como cruces entre la
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
301
información obtenida; se construyen categorías analíticas a partir del
trabajo de campo y con el soporte de un andamiaje teórico, considerando
la singularidad de las prácticas de gestión de los supervisores y su
condición de sujetos enteros.
Esta misma metodología se aplicó para la construcción del diagnóstico
que se reporta a continuación, el cual básicamente se nutrió de la
información obtenida en 210 proyectos escolares y educativos de zona,
24 entrevistas a profundidad, 237 bitácoras de reuniones, trascripción
de 70 reuniones de Consejo Técnico, 310 cuestionarios de padres de
familia, 48 entrevistas a directores, 205 entrevistas a maestros, 41
cuestionarios a supervisores y 23 informes anuales de supervisión.
Los supervisores e inspectores entrevistados fueron seleccionados de
manera aleatoria a partir de la lista de participantes en la etapa piloto,
considerando dos sujetos por región (recordemos que son 12 regiones
escolares en el estado). En cada una de estas 24 zonas se realizaron las
entrevistas a maestros y los cuestionarios a padres de familia. Se eligieron
al azar dos escuelas de cada zona, en la cual se entrevistó a los directores,
a todos los maestros que estuvieran presentes el día de la visita y a un
promedio de 5 padres de familia. Además, se aplicaron cuestionarios a
los 52 supervisores de la etapa piloto, aunque solo 41 entregaron el
instrumento debidamente contestado.
3. Datos generales de la supervisión en Nuevo León
a. Estructura de la educación, cobertura y situaciónfinanciera
A partir de la Reforma de 1993, la educación básica adquiere
formalmente el carácter de derecho constitucional y se considera
obligatoria. Incluye dos grados de educación preescolar, seis de educación
primaria y tres de secundaria. La que imparte el Estado es gratuita, pero
se autoriza a particulares a impartirla. Los servicios de educación especial,
dirigidos a personas con discapacidades o necesidades educativas
especiales, se encuentran integrados a la escuela regular, aunque
mantienen ciertos servicios adicionales.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
302
Como ya se ha descrito en el diagnóstico nacional, el sistema
educativo nacional vive un proceso de descentralización, el cual propicia
la autonomía de las entidades y la responsabilidad en los procesos y
resultados educativos9. Un aspecto de la descentralización que atañe
directamente a las condiciones de trabajo del magisterio es la necesidad
de integrar dos subsistemas que en muchos estados de la República
coexistían: el federal (llamado “transferido” en Nuevo León) y el estatal.
En esta entidad se ha avanzado hacia la configuración de un Sistema
Educativo Estatal en el cual se integren los dos subsistemas; sin embargo
esta integración se ha dado en forma muy lenta, ya que entre ambos
existen distintas condiciones de trabajo y prestaciones que es difícil
homologar.
Como se señala en el diagnóstico nacional, los trabajadores de la
educación pertenecen al Sindicato Nacional (SNTE) el cual es reconocido
en todos los estados como titular de las relaciones laborales colectivas
de los trabajadores de base.
En Nuevo León, se destina un poco menos del 70% del presupuesto
del Gobierno del Estado a la educación, además de los recursos que eroga
el Gobierno Federal para la operación y desarrollo del Sistema Educativo
Estatal (SE, 1998: 6), el cual se mantiene en crecimiento.
En el ciclo escolar 1998-1999 (periodo en el que se realizó este
diagnóstico) se contaba en el estado con 1,031,073 de alumnos,
distribuidos en 5,521 escuelas, atendidos por 53,023 maestros en 37,219
grupos en todos los niveles. En preescolar se atendió un 89% de la
demanda; en educación especial, un 41%; en primaria se alcanzó una
cobertura del 97.4% y a la educación secundaria accede el 96.6% de los
egresados de primaria (SE, 1998: 6 y 7).
9. Ya se ha mencionado en el diagóstico nacional algunos aspectos de la complejidadde la descentralización. Entre otros destaca que el Gobierno Federal conserve lafacultad exclusiva para dictar ciertos aspectos de la política educativa, con lo cualbusca asegurar el carácter nacional de la educación. Desde el centro se define granparte de la normatividad, se formulan planes y programas para la educación básica ylas normales; se autorizan los materiales educativos para estos niveles y se definenlos lineamientos para su uso; se establece el calendario escolar para cada ciclo y parala formación de maestros; se regula el sistema nacional de formación y actualizacióndocente; se elaboran y actualizan libros de texto gratuitos; y se establecen sistemasde evaluación (SEP, 1993:57, 1996: 9).
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
303
b. Cuestiones de calidad y políticas de mejoramiento
Los principales indicadores de calidad en Nuevo León son ligeramente
superiores a los nacionales, según datos de la Secretaría de Educación
Pública.
Cuadro 1. Indicadores de calidad (1997-1998)
En términos globales, en Nuevo León los maestros están mejor
calificados que en otras entidades de la República, ya que si bien la
formación inicial es similar al estándar nacional, es mayor la afluencia a
cursos de actualización docente y a estudios de postgrado. En promedio
los profesores de primaria atienden a 27 alumnos por grupo, aunque hay
variaciones.
La Secretaría de Educación de Nuevo León incluye en su programa
de trabajo un conjunto de líneas de acción, conformadas por una serie
de proyectos que tienden a mejorar la calidad de la educación y de la
administración educativa.
Entre otras políticas de mejoramiento de la calidad en Nuevo se
pueden mencionar el impulso a los programas de formación y
actualización del magisterio, el fortalecimiento de la función técnico-
pedagógica de los supervisores, la elaboración y aplicación de proyectos
escolares, el mantenimiento de los edificios escolares, el desarrollo de
nuevos medios para difundir y fortalecer la acción educativa y la función
magisterial, la eficiencia administrativa y la vinculación del sector
educativo con el contexto socioeconómico (SE, 1998: 11).
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10. Constituye la proporción de los alumnos aprobados en el sexto grado de primaria(el último) con respecto de los alumnos inscritos en primero seis años atrás.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
304
La preocupación por la calidad de la educación ha dado lugar a la
creación de una Unidad de Calidad Total al interior de la Secretaría de
Educación, cuyas funciones son, entre otras tareas, implementar la
filosofía de Calidad Total dentro del Sistema Educativo en el Estado,
capacitar a los maestros en esta materia, organizar eventos de promoción
y reconocimiento a la Calidad, así como asesorar a las escuelas y a las
distintas unidades administrativas de la Secretaría en los conceptos de
Calidad y Mejora Continua11 (SE, 1996: 57).
4. Visión global de las estructuras de supervisión y apoyo
a. Antecedentes históricos
En el Estado de Nuevo León, la Instrucción Pública de la Niñez seestableció en la Constitución Federal de 1857. La aplicación y vigilanciase encargaron al primer Consejo de Instrucción Pública del Estado, el cualse integró con el personal del Colegio Civil y tenía la responsabilidad decuidar y vigilar las escuelas mediante circulares, visitas e informesestadísticos. Este Consejo mantenía un efectivo control para exigir el buenfuncionamiento regular de las escuelas municipales; pero el apoyoacadémico dependía de la cultura y aptitudes personales de los Directores.
Las primeras estructuras de supervisión se encuentran en nuestro paísa finales del siglo pasado, cuando era importante contar con instanciasque dieran cohesión a los servicios educativos que se ofrecían de maneradispersa, tomaran decisiones operativas y controlaran algunos aspectosbásicos de la operación educativa. En el ámbito central, en 1891 se creael Consejo Superior de Instrucción Primaria, cuyas funciones principalesson la supervisión, consultoría, nominación de profesores y selección detextos escolares. Este organismo contribuyó de manera decisiva a unificar
criterios con respecto de la función social de la educación y el empleo
de mejores técnicas educativas (Solana y Bolaños, 1981: 78).
11. La Calidad Total es incluida en el Programa de Desarrollo Educativo en Nuevo Leónya que forma parte de la concepción empresarial que permea todas las acciones delgobierno del Estado, ubicado en el ala derecha del horizonte político mexicano. Sinembargo, se ha hecho un esfuerzo por encontrar los procedimientos para mejorar lacalidad educativa sin intentar trasladar mecánicamente los principios de la CalidadTotal en la producción industrial a los procesos formativos.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
305
En Nuevo León se institucionaliza el Sistema Escolar Oficial en 1892
cuando se establece la primera Dirección General de Instrucción Primaria
y, al igual que en el contexto nacional, la inspección escolar se hace
indispensable para construir un sistema escolar. Por ello se puso en
práctica una vigilancia local en cada municipio, lo que permitía mantener
una cohesión orgánica. Las primeras inspecciones formales tuvieron el
carácter de Comisiones de Organización y Vigilancia Escolar, creadas para
facilitar el buen funcionamiento de las escuelas, así como observar el
cumplimiento del Plan de Estudios y el horario escolar aprobado. Para la
realización de sus funciones, utilizaban el Reglamento elaborado por el
Honorable Congreso del Estado, como Ley general reglamentaria.
El cargo de inspector fue reglamentado en Nuevo León el 13 de enero
de 1881, por decreto del Gobierno del Estado. A partir de este momento,
este servicio se extiende a toda la entidad, de tal manera que en cada
municipio se contaba con una autoridad que vigilaría el cumplimiento de
las disposiciones educativas y recabara datos o informes a partir de los
cuales se superaran los obstáculos que pudiera haber para el desarrollo
de la educación.
Además, el inspector se debería encargar de la Dirección de la Escuela
Normal de Profesores, así como de dar clases de Metodología y de
Pedagogía a los Directivos y Ayudantes de las escuelas del municipio tres
veces por semana, con el fin de regularizar y unificar el método a aplicar
en la escuela. También, tenía a su cargo formar y proponer al Consejo de
Instrucción Pública, por conducto del Gobierno, los reglamentos para las
escuelas, los textos que debían adaptarse y todas aquellas determinaciones
que favorecieran la instrucción en el Estado. Las funciones de control y
apoyo del inspector se han mantenido en la misma línea, aunque
gradualmente se han ido orientando de manera privilegiada hacia las
actividades administrativas y de control escolar.
El cargo de inspector escolar en el estado tenía su homólogo en la
federación, el de supervisor, el cual se fue configurando, como todo el
sistema educativo nacional, a partir de los Congresos Nacionales de
Educación y los Planes de Gobierno. Por ejemplo, 1934 a 1936, durante
la época de la educación socialista, la Secretaría de Educación Pública
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
306
efectuó cambios en su organización para adaptarse a los nuevos objetivos,
acordes con el Plan de Gobierno. El departamento General de Educación
Primaria, Rural y Foránea, se convirtió en Dirección General de
Educación Urbana y Rural en los Estados y Territorios, la cual coordinaba
la educación rural e indígena, unificaba y cuidaba los sistemas educativos
federales, estatales y municipales y divulgaba el programa de la educación
socialista.
Dirigía y supervisaba en el sistema educativo nacional al personal
directivo, académico y administrativo, el cual aumentaba cada año. Estaba
integrado por jefaturas y subjefaturas; el Consejo Nacional de Educación
Primaria y Normal; el Cuerpo Técnico de Educación Rural; los inspectores
generales y directores de educación. Las funciones de estas dependencias
eran coordinar el sistema educativo; preparar los planes de trabajo de
las escuelas rurales, la acción de los maestros rurales, los exámenes a
título de suficiencia del personal de servicio no titulado; los proyectos
de seguro magisterial y la inspección de los planteles. El Consejo
Nacional de Educación Primaria y Normal estaba integrado por los jefes
de los departamentos, encargados de la educación rural y de la enseñanza
agrícola normal rural, los jefes técnicos, los inspectores generales de zona
y cuatro maestros expertos.
Los inspectores o instructores de jefes de zona, constituían el personal
intermediario entre los maestros y las comunidades campesinas con los
organismos directivos. Su labor consistía en promover la educación entre
los campesinos e inspeccionar y supervisar las escuelas rurales, coordinar
la tarea de los promotores de la educación y procurar el mejoramiento
de la comunidad y organización de la población. El personal directivo y
administrativo interno estaba distribuido en cuatro departamentos y tres
oficinas generales.
Además de las funciones tradicionales de control escolar, planeación
y programación, organización escolar y apoyo técnico-pedagógico, los
supervisores adscritos en los estados, tenían relativamente mayor poder
que los inspectores, ya que la línea de mando era directa con el Director
Federal de Educación, representante de la Secretaría de Educación
Pública en la entidad y en la práctica asumían la resolución de conflictos
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
307
y la toma de decisiones sin precedente. Hasta antes del proceso de
federalización, los supervisores tenían mayores facultades en el manejo
del personal, como formular propuestas de promoción y otros
movimientos de profesores, lo cual establecía relaciones de poder y
autoridad con el personal a su cargo, muy distintas a las que se
establecían entre los inspectores y su personal. Al igual que en el caso
de los inspectores, durante los años 60 y 70, en los cuales el sistema
educativo nacional vivió un proceso de expansión y búsqueda de mayor
cobertura, los supervisores vieron disminuidas sus tareas de apoyo
académico ante el incremento de la carga de trabajo en aspectos
administrativos y de control escolar.
Con la reforma de 1993, se enfatizan las funciones de apoyo
académico. Esta tendencia se ejemplifica con el artículo 22 de la Ley
General de Educación, el cual establece que en las actividades de
supervisión, se darán preferencia a los apoyos técnicos y didácticos
respecto de los aspectos administrativos.
Asimismo, con la federalización educativa, los supervisores en el
Estado de Nuevo León han visto limitadas las atribuciones de manejo de
personal, resolución de conflictos laborales o intervención con el
sindicato, de tal manera que en materia de manejo de personal, su perfil
se ha homologado al de los inspectores y a través de un conjunto de
documentos normativos, se asignan funciones técnico-pedagógicas en
equilibrio con las funciones administrativas. Un avance en este sentido
se dio en julio de 1994, cuando las dos secciones del Sindicato Nacional
de Trabajadores de la Educación (la correspondiente al Estado y la que
representa a los maestros federales) firman un acuerdo con la Unidad
de Integración Educativa, Nuevo León, antecedente orgánico de la actual
Secretaría de Educación, en el cual aceptan que la labor de la supervisión
escolar en sus distintos niveles y modalidades se sujetará al “Esquema de
funciones básicas del inspector y supervisor”, el cual busca homologar
las funciones de ambos cargos.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
308
b. Estructura global de la supervisión y apoyo
Los servicios de supervisión y apoyo que se ofrecen en Nuevo León,
dependen de la Secretaría de Educación de la entidad, la cual tiene la
responsabilidad de supervisar y apoyar tanto a las escuelas públicas como
a las privadas. En materia de supervisión en este tipo de escuelas el
“Reglamento de las condiciones generales de trabajo del personal al
servicio de la educación” (1991) señala que se verificará solamente el
cumplimiento de los planes y programas de estudio vigentes, de la
normatividad que rige el sector educativo en el ámbito nacional y estatal,
así como de las disposiciones establecidas en el acuerdo que otorga la
autorización oficial de estudios. En la práctica, las posibilidades de
intervención de los supervisores en las escuelas particulares son casi
nulas, por ello que en este documento no se da cuenta de las relaciones
que en estos casos se establecen.
Como se ha mencionado en el diagnóstico nacional, las tareas de
supervisión y apoyo formalmente son realizadas por jefes de sector,
supervisores e inspectores, con el apoyo de auxiliares técnicos:
a) En el sistema transferido, antiguo sistema federal, existe un cargo
denominado jefe de sector, quien es un “supervisor de supervisores”.
b) A nivel zona, existen dos cargos idénticos que asumen las tareas de
supervisión y apoyo directo a las escuelas: los supervisores, quienes
pertenecen al sistema transferido, y los inspectores, pertenecientes
al sistema estatal12.
c) Un maestro comisionado en algunas zonas, el auxiliar técnico, apoya
al supervisor y realiza tareas de apoyo académico a las escuelas.
d) Adicionalmente, educación especial ofrece servicios relacionados con
el apoyo a los maestros, particularmente a través de los maestros de
apoyo, quienes trabajan directamente con los docentes en las
escuelas.
12. En la práctica existen diferencias en ambos cargos, las cuales han sido documentadosen el diagnóstico nacional. En este caso se reportan los rasgos generales de la funciónde supervisión y apoyo desplegada tanto por supervisores como por inspectores.Cuando las diferencias son fundamentales, éstas se indican en el texto.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
309
Todos estos servicios están regulados por una norma escrita en el
ámbito federal y estatal. Los ámbitos de autonomía son muy limitados:
rinden cuentas a su superior jerárquico, básicamente ejecutan las
disposiciones oficiales, vigilan el cumplimiento de la norma y en muy
raras ocasiones toman decisiones sin precedente. El apego a la
normatividad es el criterio de acción de los cargos de supervisión y
apoyo, aun en las funciones de apoyo técnico-pedagógico, ya que éste
se orienta por el cumplimiento del programa, el calendario, así como el
uso de materiales y enfoques de enseñanza oficiales, todos ellos definidos
en el ámbito nacional por la Secretaría de Educación Pública.
En el caso de Nuevo León, las tareas de supervisión y apoyo se
complementan formalmente con las funciones de dos instancias:
• Las coordinaciones técnicas de cada nivel educativo (preescolar,
educación especial, primaria y secundaria), dependientes de la
Subsecretaría de Educación Básica, las cuales tienen la función de
apoyar a los maestros en los aspectos académicos y concentrar los
planes de trabajo de las escuelas y las zonas, sus proyectos escolares
y otros informes elaborados por los supervisores y jefes de sector.
• El estado se divide en 12 regiones escolares, administradas por una
instancia llamada Unidad de Servicios Educativos Descentralizados
(USEDES). Sus funciones son principalmente de gestoría, entre las
cuales se encuentran servicios de carácter académico. En cada una de
las USEDES se ubican maestros comisionados llamados responsables
de educación básica y evaluación quienes promueven y apoyan los
proyectos y programas académicos de la Secretaría de Educación a
través de sus diferentes Subsecretarías y Direcciones Generales.
Para establecer las relaciones jerárquicas y las líneas de colaboración
entre las distintas figuras de supervisión y apoyo, en el siguiente apartado
se describen las funciones de cada una de ellas, además de que se
incluyen algunos esquemas organizativos. Como marco general, ahora se
presenta el organigrama de la Secretaría de Educación de Nuevo León.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
310
Organigrama 1. Secretaría de educación13
13. La parte sombreada de este organigrama no aparece en la versión oficial, sino quefue agregada por la autora de este diagnóstico a fin de aclarar la relación entre laestructura administrativa y la operativa.
Inspectores
Jefes de sector
Supervisores
Directores de escuelas transferidas
Directores de escuelas transferidas
Subsecretaríade Desarrollomagisterial
Subsecretaría deEducación Básica
Subsecretaría deRecursos Humanos
Subsecretaríade Evaluación y
Educación Superior
Secretario de Educación
Jefes de USEDES (12)
Dirección General de ServiciosEducativos Descentralizados
Dirección General,oficina general del Secretario
Dirección general de planeacióne investigación educativa
Dirección general de administracióny finanzas
Dirección general de vinculación social
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
311
Si bien la Secretaría funciona como unidad académica y administrativa,
en este documento sólo se destacan las funciones que realizan algunas
figuras de apoyo y supervisión de la Dirección General de Servicios
Educativos Descentralizados así como de las Subsecretarías de Desarrollo
Magisterial y Educación Básica.
c. Funciones oficiales de los diferentes servicios
Coordinación técnica de primaria
La Subsecretaría de Educación Básica es la instancia responsable del
desarrollo académico en el Estado. Su estructura es la siguiente:
Organigrama 2. Subsecretaría de Educación Básica
Subsecretaría de Educación Básica
Coordinación de Tecnología EducativaDirección de Programas Compensatorios
Dirección deeducación
incial ypreescolar
Serviciossociales,
culturales ydeportivos
Dirección deeducaciónprimaria
Coordinaciónprograma de
idiomas
Dirección deeducaciónespecial yserviciosalternos
Dirección deeducaciónsecundaria
Coordinacióntécnica deeducación
inicial ypreescolar
Coordinacióntécnica deeducaciónprimaria
Coordinacióntécnica deeducaciónespecial
Coordinacióntécnica deeducaciónsecundaria
Responsables de área ubicados en lasUSEDES
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
312
Las coordinaciones técnicas de nivel están formadas por maestros quefungen como asesores. Algunos de ellos tienen el cargo de Jefes deasignatura, al cual acceden mediante un examen de oposición y según loestablece el “Reglamento de las condiciones generales de trabajo delpersonal al servicio de la educación” (SE, 1991) deben tener unaantigüedad mínima de cinco años y hayan sido directores del nivel. Lasfunciones de la coordinación técnica de primaria son básicamente deconsejo y apoyo, como se aprecia en el siguiente listado:
• Organizar el trabajo académico derivado de los programas de estudio.
• Organizar y dirigir las academias para identificar y establecer lasmetodologías que deberán utilizarse en el proceso de enseñanzaaprendizaje.
• Proponer la organización y realización de cursos, talleres, seminariosy actividades orientadas a la capacitación y actualización docente.
• Elaborar materiales y textos de apoyo para los maestros.
• Mantener actualizada una bibliografía sobre contenidos y metodología,que pueda ser utilizada por los maestros.
• Colaborar en el diseño de los exámenes parciales y finales respectivos.
• Atender las consultas que dirijan los maestros
• Evaluar el desarrollo de la enseñanza y de las prácticas, sus metodo-logías y su integración al plan de estudios
• Apoyar a los inspectores en los aspectos técnicos cuando éstos losoliciten.
La coordinación de primaria está estructurada de tal manera que losasesores coordinan algún proyecto definido a nivel nacional o estatal. Enla entidad existen 63 “proyectos”, que van desde actividades para promoverque los niños se laven las manos o hacer concursos de interpretación delHimno Nacional hasta programas para abatir el rezago educativo,programas para el desarrollo de la inteligencia a través del arte o desarrollode habilidades neuropsicológicas en el aprendizaje.
Además de promover estos proyectos, el personal de la coordinacióntécnica de primarias eventualmente visita a las escuelas que realizan algúnproyecto o que solicitan algún apoyo, asesoría o capacitación. Sin embargo
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
313
esta lógica de servicio resulta poco efectiva en la práctica por variasrazones:
• En algunas zonas no se cuenta con una práctica de reflexión sobre lasnecesidades de apoyo ni con un supervisor o director que les dé res-puesta o que gestione de manera sistemática los apoyos complemen-tarios necesarios.
• La urgencia que caracteriza al trabajo docente y a la gestión directiva,dificulta en muchos casos tomar la decisión de solicitar apoyos, por loque algunas necesidades de orientación se resuelven en la práctica conacciones rápidas, aunque no siempre pertinentes. Un ejemplo de estasituación es la manifiesta necesidad de apoyo para la elaboración deinstrumentos de evaluación, la cual en ciertos casos se ha resuelto conel apoyo de la coordinación técnica, pero en muchos casos se haoptado por el camino fácil: comprar los exámenes que editorialesprivadas venden en las zonas.
• No se tiene un pleno conocimiento de las posibilidades de apoyo queofrece la coordinación técnica, por lo tanto se solicitan poco susservicios.
• En ocasiones la coordinación técnica no puede dar respuesta a laspeticiones de apoyo, ya sea por saturación de trabajo, por razonesburocráticas o porque no cuentan con herramientas para satisfacer lasnecesidades de asesoría. Ocasionalmente los supervisores gestionan lacontratación de un profesional que brinda la orientación requerida ya quien se le paga con la cooperación de maestros y directivos.
• No se cuenta con el suficiente personal para atender y visitar a todaslas escuelas, ya que en promedio cada asesor de la coordinación técnicade primaria debe atender casi 40 escuelas.
A pesar de estas situaciones, quienes han recibido los servicios deapoyo de la coordinación técnica de primaria, se muestran en generalsatisfechos porque han recibido asesoría para la enseñanza de algunaasignatura, para la elaboración de material, el diseño de instrumentos deevaluación o la elaboración de proyectos escolares; aunque tambiénencontramos quienes comentan que la calidad de las asesorías no siemprees la óptima, particularmente por la dificultad de esta instancia para
atender de manera rápida las solicitudes de apoyo.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
314
Las Unidades de Servicios Educativos Descentralizados
(USEDES)
Las USEDES son coordinadas por la Dirección General de Servicios
Educativos Descentralizados. El jefe de cada USEDES representa a la SE
en la región y es nombrado directamente por el Secretario de
Educación14. Según el “Reglamento Interior de la Secretaría de
Educación”, sus funciones son principalmente de control y operación del
servicio educativo, aunque existen otras que formalmente pueden
considerarse de apoyo, como puede apreciarse en la siguiente tabla.
En la práctica las USEDES son órganos desconcentrados de la SE,
prácticamente no toman decisiones sin precedente, sino que se encargan
de la operación del servicio, de solucionar los problemas que se generan
al interior de la región y de establecer los mecanismos de comunicación
entre los supervisores, inspectores y jefes de sector con las diferentes
instancias administrativas y académicas de la SE. Para ello, estas Unidades
se integran básicamente por personal técnico que funge como
responsable de diversos programas y áreas de la Secretaría: aplican los
proyectos generados en las oficinas centrales, recogen la documentación
que éstas solicitan a las escuelas y despliegan apoyos al profesorado.
En el siguiente organigrama se advierte que las líneas de responsa-
bilidad y de autoridad son complejas, ya que si bien las USEDES cuentan
con un jefe, parte del personal que las integra está directamente
relacionado con los directores de nivel o bien con alguna otra área de
las oficinas centrales de la SE.
14. Durante el periodo en el que se realizó el levantamiento de datos para estediagnóstico, el 30% de los jefes de USEDES eran supervisores comisionados en dichocargo. Al parecer esta designación tenía como propósito revalorar a la figura delsupervisor; sin embargo, durante el ciclo 1999-2000 se dieron importantes cambiosen la estructura de la SE y todos los supervisores que asumían el cargo de jefe deUSEDES fueron destituidos y regresaron a cubrir su plaza. Por el tipo de tareas querealizan estos actores, eminentemente administrativas y de atención local a losproblemas, se puede decir que el criterio principal para asignar al jefe de USEDESfue la confianza y la cercanía con el Secretario de Educación, así como su capacidadde negociación política y de resolución de los problemas globales de operación delservicio.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
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NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
317
El organigrama esquematiza la estructura interna de las USEDES y las
relaciones con otras instancias centrales de la SE. Los recuadros
punteados representan las instancias de las oficinas centrales de la SE
que tienen relación directa con las USEDES en aspectos académicos,
mientras que las líneas punteadas representan las líneas de autoridad y
responsabilidad con dichas instancias. Para simplificar, sólo se incluye
la relación de los responsables de nivel con los directores de nivel
ubicados en las oficinas centrales: reportan al jefe de USEDES así como
al director de nivel, aunque esta misma relación existe para los demás
responsables de área, por ejemplo, el responsable de vinculación social
reporta tanto ante el jefe de USEDES como a la Dirección General de
Vinculación Social de la SE. Esta condición exige un alto grado de
coordinación y comunicación, ya que si bien las tareas que realizan en
la USEDES cada uno de los responsables de área se definen inicialmente
en las respectivas instancias centrales que representan, en la práctica
deben programar su trabajo en coordinación con el resto del personal
de la USEDES y bajo el mando del jefe de ésta.
En la parte sombreada del organigrama se ha incluido la relación con
los jefes sector, supervisores, inspectores y directores de escuela, la cual
no se incluye en el organigrama oficial. Los jefes de sector, supervisores
e inspectores son responsables ante el jefe de USEDES, pero guardan una
estrecha relación operativa con los responsables de área ya que las
acciones desplegadas por éstos están dirigidas a las escuelas de cada nivel,
a las cuales llegan a través de los jefes de sector, supervisores e
inspectores.
Las USEDES cuentan con un promedio de 30 personas, algunas son
representantes de las distintas instancias de la Secretaría y otras apoyan
la operación de la Unidad. En el organigrama se aprecia que los primeros
se ubican administrativamente en las USEDES, pero reportan a la
Subsecretaría o Dirección General que representan. Los responsables de
Educación Básica y Evaluación pueden ser una instancia de apoyo y
orientación. El siguiente cuadro concentra sus principales funciones.
Crear, desarrollar y/o gestionar cursos técnico-pedagógicos, para
cubrir las demandas de los supervisores.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
318
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NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
319
En general los responsables de las áreas de educación básica tienen
un perfil técnico-pedagógico y han participado como asesores en otras
instancias de la Secretaría de Educación, tienen experiencia en la
elaboración de instrumentos de evaluación, en el diseño de cursos y en
la capacitación. Es un cargo por asignación, de tal manera que mantienen
su plaza de maestros de grupo o directores.
Los supervisores consideran que la mayoría de las funciones que
realizan los responsables de las áreas de educación básica y evaluación
son de gestión, por ejemplo organizar actividades comunes a las zonas
escolares como concursos o “muestreos”15 , recopilar la información
producida por las escuelas y eventualmente gestionar algunos apoyos. En
entrevista informal, una supervisora comenta que inicialmente la función
de responsable de las áreas de educación básica y evaluación, antes
llamadas “enlaces académicos”, fue creada para los supervisores, de tal
manera que considerando su trayectoria y jerarquía, pudiesen orientar
y apoyar a otros supervisores y directores en aspectos académicos y de
control escolar. Sin embargo, desde su creación se advirtió la dificultad
de encontrar supervisores que cubrieran el perfil solicitado (en el que
se incluía contar con estudios de maestría, dominio de los materiales y
enfoques de enseñanza, habilidades para asesoría y apoyo académico) y
además accedieran a ser comisionados y perder temporalmente ciertas
prestaciones. Señala la entrevistada que posteriormente se modificó el
perfil del cargo, de tal manera que ahora las personas que lo ocupan no
requieren ser supervisores.
Los jefes de sector
Un sector está integrado por varias zonas escolares y es coordinado por
un supervisor de mayor jerarquía llamado Jefe de Sector. Como se ha
señalado en el diagnóstico nacional, el cargo de jefe de sector existe
solamente en el sistema federal o transferido y se creó para desconcentrar
la toma de decisiones para la organización del servicio educativo nacional
15. Los "muestreos" son una modalidad de concurso entre escuelas. Al parecer se les hadado este nombre para matizar su carácter de competencia y atribuirles un sentidode búsqueda de información sobre indicadores de calidad de los aprendizajes.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
320
y acercar la Secretaría de Educación Pública, ubicada en la capital del país,
a las escuelas. Para ello cada estado se dividió en sectores; en Nuevo León
existen 16 jefes de sector.
Hasta antes de la descentralización educativa, los jefes de sector
reportaban directamente ante el delegado de la SEP en los Estados, lo
que les confería un estatus importante. Actualmente en Nuevo León
deben reportar ante el jefe de USEDES, pero en la práctica muchos de
ellos buscan un contacto directo con los subsecretarios o en mismo
secretario de educación. En la práctica la mayoría de los jefes de sector
no reconoce en el jefe de USEDES una autoridad a la cual deban reportar.
La falta de claridad en las líneas de mando y de responsabilidad obedece
a varios factores:
Un factor de peso en esta situación es la historia del cargo, ya que
en su momento la jefatura de sector cumplió en el ámbito federal la
función de desconcentración que ahora cumplen en el ámbito estatal,
para el caso de Nuevo León, las USEDES. Esto ha generado en algunos
jefes de sector la sensación de que existe duplicidad de atribuciones
entre ellos y el jefe de la USEDES. Esto genera una situación de anarquía
y caos, ya que los supervisores transferidos reciben instrucciones de la
USEDES y de la Jefatura de Sector, las cuales llegan a ser contradictorias
o bien dan cuenta de falta de comunicación y organización. Por ejemplo,
se cita a los supervisores a dos reuniones en lugares distintos, a la misma
hora y el mismo día.
Probablemente esta duplicidad de funciones entre ambas figuras
obedezca a un proceso de cambio que en la práctica está viviendo el
cargo del jefe de sector, ya que antes de la descentralización era
considerado representante de la Secretaría de Educación Pública, poseía
mayor autoridad y facultades en el manejo de personal, toma de
decisiones y resolución de conflictos. Actualmente en Nuevo León,
algunas de estas tareas se trasladan a las USEDES y otras, como los
movimientos de personal, a las oficinas centrales de la SE. Con este ajuste,
las funciones y atribuciones del jefe de sector son casi idénticas a las
del supervisor, sólo que con mayor jerarquía y ámbito geográfico de
intervención. Sin embargo, el sistema de usos y costumbres no
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
321
desaparece automáticamente. No basta la disposición oficial para que se
transformen las funciones que en la práctica realizan los jefes de sector.
Un segundo factor es la existencia de condiciones operativas que
complican las líneas de mando, por ejemplo en algunos casos los sectores
completos se ubican en la jurisdicción administrativa de una USEDES;
pero en otros, el sector incluye varias regiones por lo que en todo caso
el jefe de sector debería reportar ante varios jefes de USEDES.
En la práctica, no existen mecanismos claros de supervisión hacia los
jefes de sector. Durante el ciclo escolar que se realizó el trabajo de
campo, se incrementaron las reuniones entre los 16 jefes de sector y
algunos subsecretarios, e incluso con el Secretario de Educación, las
cuales servían como momentos no formales de rendición de cuentas, de
consulta sobre decisiones y acciones operativas al inicio del ciclo. Sin
embargo, estas reuniones no pueden considerarse como espacios de
supervisión y real rendición de cuentas ya que no existe un seguimiento
de avances ni se toman medidas correctivas ante bajos resultados
educativos.
Las atribuciones y funciones de los jefes de sector están contenidas
en diversos documentos de aplicación nacional y estatal16. Se sintetizan
en la siguiente tabla, en la cual no se transcriben textualmente las
funciones del cargo, sino que se ha hecho una clasificación que facilita
su exposición.
16. Las funciones del jefe de sector se encuentran contenidas en el "Manual deorganización de la coordinación de sector de supervisión escolar federal", definidopor la Secretaría de Educación Pública; en los "Lineamientos generales para laorganización y funcionamiento de las escuelas de educación básica y modalidadeseducativas" (SE, 1998a), así como en la "Carpeta única del jefe de sector" (SE, 1998b).
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
322
Cuadro 4. Funciones del jefe de sector
De control y supervisión
Representar a la Secretaría deEducación en el sector a su cargo yacatar las disposiciones giradas porésta.
Vigilar y verificar que se cumplan loslineamientos normativos, entre ellosPlanes y programas de estudio; seaplique el plan anual de supervisión;que la asignación de grupos se efectúede acuerdo a los criterios establecidos;que se cumpla con la obligación derendir honores a los símbolos patriosen los términos de las disposicioneslegales; y verificar la aplicación demedidas de higiene requeridas para laprevención de enfermedades diarreicase infecciosas.
Llevar un control del personal adscritoal sector; los aspectos administrativosy operativos de las zonas.
Entregar a las instancias superiores uninforme de la suspensión de labores delpersonal administrativo y deintendencia al fin del periodo escolar;los datos estadísticos de las zonas desu sector; una carta de liberación delinspector / supervisor al finalizar elaño escolar en la que conste queentrega satisfactoriamente ladocumentación de fin de cursoscorrespondiente al ciclo escolar.
Evaluar al personal docente y directivo:presidir el órgano de evaluación decarrera magisterial y otorgar el créditoescalafonario anual a los trabajadoresdocentes y no docentes del sector, loque significa evaluar al personal.
Promover y proponer la apertura deescuelas en donde sean necesarias; asícomo muestras, demostraciones yconcursos a las escuelas, adicionales alos previstos por la Secretaría.
De consejo y apoyo
En relación con el Consejo Técnico Consultivo del Sector:• promover su creación y registrar las sesiones realizadas;• proponer ante éste acciones técnico-pedagógicas tendientes
a elevar la calidad de la educación;• evaluar su funcionamiento en cuanto a la atención
preventiva y compensatoria del fracaso escolar; apoyo altrabajo docente; superación profesional y desarrolloacadémico; valores.
En materia de planeación:• elaborar su Plan de Trabajo Anual a partir de las necesidades
que planteen las escuelas y zonas escolares y en el cual sede preferencia a la realización de actividades técnico-pedagógicas;
• elaborar un proyecto escolar de sector en el que se atiendanlas necesidades educativas y se ponga en operaciónmediante las comisiones de Trabajo;
• orientar a directores y maestros en la elaboración de su plande trabajo anual, con base en las necesidades de cadaescuela o grupo;
• participar en la operación, seguimiento, evaluación y ajustesdel Plan de Trabajo Anual de cada zona, para apoyar yrealimentar las acciones educativas propuestas.
Orientación al proceso educativo:• asesorar a los supervisores y directores en la aplicación de
los ajustes a los programas vigentes y en el procesoeducativo;
• verificar que se evalúe de manera permanente el aprendizaje;• brindar asesoría técnico-pedagógica a las escuelas del sector
y orientar las actividades que en este sentido realicen lossupervisores;
• coordinar a los supervisores, ofrecerles apoyo técnico-pedagógico, darles orientación y enlazarlos con lasdiferentes autoridades.
En materia de gestoría de carácter académico:• realizar gestiones con la comunidad;• proponer a las instancias superiores alternativas de atención
a la población en edad escolar que no asiste a las escuelas;• informar sobre los índices de deserción y reprobación por
grado y área, así como la eficiencia terminal;• promover la creación de servicios que atiendan a los niños
que requieran atención diferenciada, preventiva ocompensatoria;
• atender las necesidades de actualización docente.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
323
En la normatividad las funciones del jefe de sector se orientan hacia
las tareas de orientación y apoyo; sin embargo en la práctica las acciones
que realizan son preferentemente de control, gestoría y organización del
servicio, ya que concentran toda la documentación que la Secretaría
solicita a las escuelas del sector y promueven entre éstas la aplicación
de la infinidad de proyectos propuestos por distintas instancias de la SE,
otros organismos gubernamentales y algunas empresas.
Algunos supervisores consideran que el quehacer del Jefe de Sector
aligera su carga de trabajo: cuando la jefatura de sector revisa
cuidadosamente la documentación que la zona entrega a la SE se evitan
errores y por lo tanto volver a hacer el trabajo; en materia de gestoría,
resuelven problemas que de otra manera les tocaría atender a los
supervisores como conf lictos laborales, interpersonales o con la
comunidad; además se reconoce el trabajo del Jefe de Sector en la
formación inicial del supervisor, ya que como veremos más adelante,
cuando asciende al cargo no recibe ninguna formación de inducción.
Las 24 entrevistas y los 41 cuestionarios aplicados a supervisores así
como la observación de reuniones a nivel sector y el acompañamiento a
jefes de sector en visitas a las escuelas, perfilan algunas actividades de
apoyo y control que despliegan los Jefes de Sector. Las reuniones de
Consejo Técnico de sector son espacios de coordinación y comunicación
con los supervisores, las cuales oscilan entre juntas para entrega de
paquetes de papelería hasta reuniones de trabajo en las que se llegan a
analizar problemas de las zonas. En estos casos incluso se observa que
los jefes de sector propician el intercambio de materiales didácticos
elaborados en las escuelas y realizan reuniones de auxiliares de sector
en las que éstos elaboran planes de trabajo y pruebas de aprovechamiento
por grado para las escuelas del sector. Algunos jefes de sector acompañan
a los supervisores en las visitas a las escuelas y hay quienes les exigen
un conocimiento de los problemas y avances de cada una de ellas;
quienes realizan estas visitas buscan identificar junto con los supervisores
las formas de trabajo en el aula. Sin embargo, los casos en los que se
realiza esta gestión son los menos, ya que la mayoría vislumbran el cargo
como una jubilación en servicio.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
324
Supervisores e inspectores
Las funciones que realizan los supervisores y los inspectores son muysimilares, aunque existe una normatividad específica para cada uno deellos. En virtud de que en el estado de Nuevo León se realiza un esfuerzopor homologar los cargos, este diagnóstico se construye a partir de lassimilitudes, por ello se procura hablar de supervisores/inspectorescuando lo descrito se aplique a ambos cargos. Asimismo, cuando se tratede algún rasgo específico de alguno de estos cargos, se menciona sóloal supervisor o al inspector, según corresponda.
Las funciones de los supervisores se encuentran descritas en el“Manual del supervisor”, elaborado por la Secretaría de Educación Públicaen 1987 y el cual continúa vigente. Por su parte, las funciones delinspector se incluyen desde 1991 en el “Reglamento de las CondicionesGenerales de trabajo del personal al servicio de la educación”. Ambosdocumentos responden a la realidad educativa anterior a la reforma yaunque presentan rasgos obsoletos, son muchos los supervisores einspectores que los consideran su marco normativo, tal como lo deja verel comentario de un supervisor: “El manual del supervisor es nuestraBiblia. Ahí viene todo lo que debemos hacer. No hay vuelta de hoja”. Sinembargo, en la práctica los supervisores e inspectores de Nuevo Leóncuentan con otros documentos oficiales que señalan sus funciones:
1. El “Acuerdo de reestructuración de las zonas escolares” en el que seestablecen las funciones aplicables a ambos cargos.
2. Para establecer con claridad las funciones del personal, la Secretaríade Educación del estado elaboró un documento denominado“Disposiciones generales para la organización y funcionamiento delas escuelas de educación básica y modalidades educativas” en el cualse señala como fuente de información el “Reglamento de lasCondiciones Generales de trabajo del personal al servicio de laeducación”, pero no así el Manual del Supervisor.
3. Supervisores e inspectores cuentan con una “Carpeta única delsupervisor e inspector” en la cual se concentran todos los documentosque éste tiene que recoger de las escuelas y entregar a distintas
instancias de la Secretaría de Educación.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
325
A partir del análisis de estos documentos, inclusive el Manual delSupervisor, se integra el siguiente cuadro de funciones del supervisor/inspector. Al igual que en la tabla de funciones del jefe de sector, en estecuadro se ha hecho una clasificación de las funciones, de tal manera queno se transcriben textualmente las funciones incluidas en los documentosnormativos.
Cuadro 5. Funciones del supervisor/inspector
Supervisión y control
Verificar que en las escuelas de lazona a su cargo:• se aplique la normatividad;• se trabaje de acuerdo a los planes
y programas educativos;• se acate la prohibición de venta de
libros en los planteles;• los registros en las boletas de
evaluaciones de los alumnos seefectúen sin alteraciones y conregularidad, empleando losformatos correspondientes yllenados en los tiempos marcados.
Supervisar en las escuelasparticulares:• el cumplimiento del plan y los
programas de estudio oficiales;• la utilización de los libros de texto
gratuitos;• el cumplimiento del calendario
para el funcionamiento de losConsejos Técnicos Consultivos delas escuelas particulares.
En materia de evaluación:• el uso de los materiales
adicionales que han sidoencargados de común acuerdoentre el director y los padres defamilia;
• recoger las opiniones de losdistintos sectores de su zonarespecto a los planteles y aldesarrollo del proceso educativo;
Apoyo y consejo
En relación con el trabajo colegiado promover, sostener yvalorar estrategias para que los maestros se reúnan enConsejos Técnicos con el fin de planear, evaluar y señalar lasdirectrices para la mejora continua del proceso educativo delplantel.
En materia de planeación:• desarrollar el programa anual de Supervisión, conforme a los
lineamientos establecidos, dando preferencia a actividadestécnico-pedagógicas y consideren la orientación y apoyo parala ejecución de los planes de trabajo de las escuelas;
• participar en la operación, seguimiento, evaluación y ajustesdel Plan de Trabajo Anual de cada escuela;
• recibir al inicio del ciclo escolar el programa de actividadesextracurriculares que se realizarán en las escuelasparticulares para apoyar el cumplimiento del Plan y losprogramas de estudio vigentes de cada nivel;
• estudiar las condiciones socioeconómicas y culturales de lazona para detectar su influencia en el proceso educativo.
Orientación al proceso educativo:• asesorar y apoyar permanentemente al personal directivo y
docente en sus planteles en materia técnico-pedagógica;• junto con el personal directivo valorar el plan docente, con
relación al desarrollo del plan de estudios, el perfecciona-miento educativo, la evaluación del aprendizaje y demásaspectos del proceso educativo, de tal manera que directivosy docentes perciban al inspector como un apoyo indispensa-ble para su relación con el sistema educativo;
• conocer y divulgar entre los maestros de la zona escolar a sucargo el sentido, enfoque e interrelación curricular nacional yregional de los planes y programas de estudio e implicacio-nes académicas en las aulas escolares;
• apoyar las acciones educativas propuestas en los proyectosescolares con base en la detección de necesidades.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
326
Supervisión y control
• evaluar al término del añoescolar, los resultados de laacción educativa desarrolladaen la zona;
• evaluar los logros alcanzadosen los servicios de atenciónpreventiva y compensatoria,señalando el número dealumnos atendidos ypromovidos.
En materia de gestoría:• dar al director de cada escuela,
el visto bueno para toda gestiónde ampliación, reparaciónmayor o adaptación del edificio;
• documentar las gestiones quelleve a cabo;
• brindar apoyo y asesoría a losdirectores para que éstosresuelvan los problemas que seles presentan, evitando quetrasciendan a otros ámbitos deautoridad.
Presentación de informes:• ejercer control sobre la
documentación, custodiarla ypresentar informes periódicosen la modalidad que lasautoridades educativas señalen;
• elaborar el control de lasórdenes en proceso necesariaspara la certificación en todoslos grados;
• elaborar la plantilla del personala su cargo en el formatocorrespondiente;
• entregar los datos estadísticosconforme a la Carpeta única deinformación;
• elaborar un concentrado anualde las cooperativas escolaresde la zona escolar.
Apoyo y consejo
En materia de gestoría de carácter académico:• favorecer la colaboración, diálogo y esfuerzo conjunto entre todos
los actores;• escuchar y transmitir sistemáticamente a las autoridades las
inquietudes y sugerencias del personal respecto a las políticas ydisposiciones oficiales con el propósito de que éstas seananalizadas y consideradas por las autoridades en beneficio delservicio educativo;
• apoyar y alentar el carácter académico de las funciones de losdirectores de las escuela a su cargo, generando las facilidadesnecesarias y las estrategias pertinentes para que dichas funcionessean priorizadas sobre otras;
• propiciar el diseño, generación y uso de materiales, recursos,medios e instrumentos tecnológicos y didácticos que mejoren losprocesos de enseñanza aprendizaje;
• en coordinación con los directores de las escuelas y el jefe desector, ampliar la oferta educativa en cuanto a los servicios deapoyo para abatir los índices de no promoción y deserción,mejorar la eficiencia terminal y la calidad de los servicios deeducación básica que se ofrecen en su jurisdicción;
• promover el apoyo y vinculación con educación especial;• desarrollar estrategias, en coordinación con el jefe de sector, para
identificar las necesidades educativas de alumnos provenientes dealguno de los grupos indígenas del país, evaluar el desarrollo de laatención a ellos brindada y sugerir opciones para elevar la calidadeducativa;
• apoyar el desarrollo de programas de promoción, atención yeducación para la salud, incluyendo prevención de adicciones.
En materia de fortalecimiento al trabajo docente:• identificar las necesidades de actualización docente y hacer
recomendaciones sobre cursos, seminarios y talleres;• propiciar las condiciones necesarias para valorar y estimular la
labor magisterial a fin de superar los retos en el mejoramiento delservicio y la calidad de la educación;
• recoger y documentar la riqueza de experiencias didácticopedagógicas que los maestros y directivos realicen y quecontribuya a mejorar la calidad educativa en Nuevo León;
• promover la participación de los docentes en el análisis, revisión,consulta, evaluación y aplicación creativa de los libros de texto ylos programas de estudio.
Promover y contribuir en el involucramiento y participaciónresponsable de la comunidad y la familia en tareas de apoyo escolar,acondicionamiento, equipamiento y mejora del sistema educativo,cuidando el cumplimiento de la normatividad vigente.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
327
Normativamente las tareas del supervisor/inspector parecieran
dirigirse hacia la orientación y el apoyo académico a las escuelas, pero
en la práctica son rebasados por la carga administrativa y las tareas de
control escolar. Éstos definen su trabajo en tres campos básicos, a los
cuales otorgan prácticamente la misma importancia:
Control: Verificar, revisar, evaluar, supervisar.
Apoyo: Gestionar, orientar, asesorar, guiar, apoyar.
Promoción: Fomentar, propiciar, promover, estimular, alentar,
comprometer, facilitar.
En la definición del propio trabajo, además aluden al proceso
administrativo y describen los rasgos necesarios para ejercer el cargo,
entre los que destacan tenacidad, compromiso, responsabilidad, eficiencia
y orden.
En el terreno de la práctica, la observación del trabajo cotidiano de
supervisores participantes en el proyecto “Gestión Pedagógica” y en un
programa compensatorio destinado a abatir de manera integral el rezago
escolar (PIARE) permitió advertir que en general los supervisores utilizan
entre un 70 y un 80% de su tiempo en actividades administrativas y de
control, el resto lo reparten en tareas de apoyo, acercamiento a las
escuelas y a las comunidades. Este desequilibrio en el tipo de tareas
realizadas es producto de la concurrencia de un conjunto de factores
algunos de ellos históricos como los propósitos que perseguía la
supervisión en sus orígenes así como la burocratización de la planifi-
cación de la enseñanza derivada en los años de la tecnología educativa.
Además de estos elementos históricos, destacaremos tres factores que se
han identificado en Nuevo León:
• Las condiciones en las cuales los supervisores e inspectores realizan
su trabajo multiplica el tiempo que se invierte para cumplir con un
trámite: la falta de apoyo secretarial, la lejanía de las escuelas o la falta
de medios de transporte y comunicación (fax, teléfonos, Internet)
hace que una simple acción como entregar un oficio o recoger la
estadística de fin de cursos implique una gran inversión de tiempo.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
328
• Fallas administrativas en instancias superiores que exigen a los
supervisores realizar gestiones adicionales para absorber las
deficiencias en la planeación de diversas áreas de la SE: falta de
asignación oportuna del personal completo en la zona, cambios de
personal a mitad del ciclo escolar, falta de libros de texto en cantidad
suficiente para todos los alumnos, carencia de un sistema de
procesamiento de datos computarizado que evite reportar constante-
mente información similar, acciones emergentes que recargan de
papelería por llenar, falta de coordinación entre distintas instancias
de la Secretaría las cuales solicitan información similar a las escuelas,
así como la falta de previsión en las tareas y proyectos propuestos
por otras instancias de gobierno, entre otras.
• La falta de dominio de los aspectos académicos por parte de los
supervisores necesario para orientar y apoyar a las escuelas en
aspectos educativos. No son pocos los supervisores con deficiencias
en el conocimiento los métodos de enseñanza vigentes y los
contenidos de los planes de estudio, por ejemplo, lo que dificulta la
realización plena de las actividades de apoyo y orientación.
En los supervisores e inspectores que participan en el proyecto
“Gestión pedagógica” y en el programa PIARE, se observa una tendencia
a aumentar el tiempo destinado a las tareas de apoyo y promoción. Para
lograr este cambio en el uso del tiempo delegan en sus auxiliares las
tareas administrativas; organizan mejor la recolección de papelería e
integración de reportes; aumentan horas a su jornada e incluso dejan
“para después” las tareas de control administrativo. Los consejos técnicos
de zona, las reuniones con maestros por grado, la elaboración de
proyectos escolares, así como las visitas a las escuelas para realizar
diagnósticos integrales son el marco en el cual despliegan sus actividades
de apoyo y orientación, entre las que destacan el análisis de los planes y
programas, la orientación en el uso de los libros de texto de los alumnos,
la planeación colegiada, la elaboración de instrumentos de evaluación así
como la organización de talleres de actualización docente en la zona
sobre aspectos que los maestros proponen.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
329
Los elementos que parecen contribuir a revertir el modelo tradicional
de supervisión y virar hacia un rol de apoyo más que de control, son la
formación académica de los supervisores, que les confiere seguridad en
el manejo de las tareas técnico-pedagógicas; la organización de la zona
y la coordinación con instancias superiores, que eficientiza el trabajo
administrativo y deja tiempo para invertir en las funciones de apoyo; la
presencia de un auxiliar técnico o apoyo secretarial que le permiten
descargar trabajo; y en especial la concepción que la Secretaría de
Educación tenga del trabajo del supervisor, la cual se refleja en el tipo
de tareas que les encargan, las prioridades que establecen, así como lo
que se valora y se sanciona.
Auxiliar técnico
Los jefes de sector y los supervisores tienen un auxiliar técnico, es
decir, un maestro asignado que les apoya en el trabajo de la zona. La
práctica de asignar maestros como auxiliares data de hace aproximada-
mente 13 años y según Sandoval (1984:56) constituye una forma de
legitimar una práctica que se realizaba de hecho, pero que dejaba en
desventaja al maestro a quien se le encomendaba la tarea de apoyar al
supervisor y continuaba frente a grupo.
No es un cargo formal, por lo que no tienen un nombramiento como
auxiliares, sino que están asignados a esta función sin perder su plaza
de maestro de grupo. Esta actividad puede ser cubierta por un maestro
de tiempo completo o dos de medio tiempo, quienes complementan las
habilidades e intereses del supervisor, de tal manera que si éste tiene una
orientación más administrativa, busca un auxiliar que cubra el perfil
pedagógico y viceversa. Como no tienen un nombramiento para ejercer
la función que realizan, dependen de la ratificación del supervisor en
turno para continuar asignados a la supervisión. En las zonas de tránsito,
en las cuales los supervisores permanecen uno o dos años, los auxiliares
dan continuidad a las cuestiones administrativas de la zona porque tienen
mayor permanencia.
No existe normatividad que defina sus funciones, así que las
describimos considerando lo observado en el acompañamiento, la forma
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
330
en que ellos mismos entienden su cargo, así como la manera como los
supervisores definen las actividades que éstos realizan, las cuales
principalmente se refieren a:
• La capacitación de los docentes en servicio: asesorar y coordinar cursos
relativos al currículo nacional, impartir cursos sobre contenidos
regionales, impartir los Talleres Generales de Actualización, impartir
talleres en la zona para el conocimiento de los enfoques y el manejo
de los materiales de apoyo y los libros del alumno.
• Gestión de apoyos académicos: vincular a los maestros y directivos
con los cursos que imparte el Centro de Capacitación y Actualización
del Magisterio, informar sobre recursos audiovisuales y didácticos en
general disponibles en diversas instancias, conseguir materiales de
apoyo.
• Asesoría y orientación al docente: asesoría a maestros sobre
metodología, empleo de recursos didácticos, ayuda en la elaboración
de instrumentos de evaluación, apoyo en la elaboración de proyectos
escolares, la aplicación de estrategias y el seguimiento, visitas a los
docentes en el aula y análisis sobre la práctica.
• Planeación y evaluación: coordinación de la planeación colegiada y
la elaboración de exámenes de aprovechamiento de zona por grado,
aplicación y revisión de exámenes a nivel zona, análisis de los
resultados de las evaluaciones a nivel sector.
• Aspectos administrativos: revisión y concentración de la documenta-
ción a entregar, llenado de papelería, orientación a los directivos
acerca de la manera de hacerlo.
En el proyecto “Gestión Pedagógica” los auxiliares han sido decisivos
para que desde la supervisión se despliegue un real apoyo. Cuando esto
se logra, se advierte que supervisor y auxiliar forman un equipo de
supervisión, en el cual se distribuyen las tareas en los turnos, se
aprovechan mejor las habilidades y saberes de ambos para responder de
manera más efectiva a maestros y directores. De manera gradual, la SE
ha ido asignando un auxiliar a los inspectores, ya que en muchos casos
prácticamente realizan solos su trabajo.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
331
Maestros de apoyo
Se denomina maestro o maestra de apoyo a personal de educación
especial que trabaja en las escuelas de educación regular para colaborar
en la atención a niños y niñas con necesidades educativas especiales con
o sin discapacidad. Trabajan de manera coordinada con los docentes de
la escuela primaria dentro de las aulas y les brindan apoyo académico,
el cual se puede concretar en actividades conjuntas como la planeación,
el análisis de los libros de texto, la elaboración de materiales didácticos
o la impartición de clases “modelo”. Tanto los maestros de apoyo como
los directivos y supervisores de educación especial, han impartido cursos
a los maestros de la escuela primaria en temas como psicología del
desarrollo, pedagogía operatoria, elaboración de materiales, o sobre los
enfoques vigentes de la enseñanza de las matemáticas y la lectura y
escritura. Estas situaciones son aún excepcionales, porque en muchas
escuelas existe cierta dificultad para establecer un real trabajo
compartido entre escuela regular y educación especial.
5. Relaciones con otros servicios pedagógicos
En el estado existen las siguientes instancias formadoras de docentes:
la escuela normal, la Universidad Pedagógica Nacional y la escuela de
Ciencias de la Educación, dependiente de la Secretaría de Educación y
en la cual los profesores normalistas cursan su licenciatura. Los
supervisores no participan en los procesos de formación de docentes,
salvo en dos casos: cuando son maestros en las formadoras de docentes
y desde ahí ejercen una influencia de manera personal; y cuando se invita
a estudiantes de normal a cubrir algún grupo mientras los maestros se
encuentran en reuniones de Consejo Técnico.
En cambio en materia de formación en servicio, los supervisores son
responsables de organizar los Talleres Generales de Actualización (TGA)
y coordinarse con el CECAM a fin de que los maestros de las escuelas a
su cargo asistan a los cursos que se ofrecen, los cuales son impartidos
por maestros o directivos que cuentan con alguna especialización en el
tema a desarrollar o bien que tienen alguna experiencia práctica al
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
332
respecto. Son contratados como asesores del CECAM y reciben una breve
orientación para el manejo de la guía didáctica y la antología que apoya
al curso. Los supervisores e inspectores comentan que es necesaria una
mayor coordinación entre el CECAM y la supervisión, ya que en muchos
casos la oferta de cursos no responde a la demanda o bien, el manejo
no es el adecuado. Además se interesan en influir en la programación
de cursos del CECAM: proponen temas, exigen mejor preparación de
quienes los imparten, demandan que se seleccione a los capacitadores
mediante concursos de oposición y proponen fechas para su impartición.
Más allá de estos espacios formales, los supervisores e inspectores
atienden las necesidades de capacitación en servicio a través de vías
informales. En algunas zonas se da respuesta a las necesidades de
actualización de los maestros, identificadas a través de su Proyecto
Escolar17, mediante la impartición de talleres breves en la zona en los
cuales se abordan principalmente temas relacionados con la enseñanza
y el uso de materiales educativos oficiales.
En el ámbito nacional, la Secretaría de Educación Pública tiene una
Red de Educación por Satélite (EDUSAT) cuyas transmisiones ofrecen a
los maestros orientaciones metodológicas y sugerencias didácticas. Éstos
se aprovechan en algunos casos mediante la formación de videotecas en
las zonas escolares.
En Nuevo León, la investigación pedagógica es incipiente, como se
reconoce en el Plan Estatal de desarrollo, Nuevo León, 1997-2003. En la
SE existe una coordinación de proyectos de investigación, en la cual está
adscrito el proyecto “Gestión Pedagógica”, un programa para el desarrollo
de habilidades sobresalientes en los alumnos de primaria, así como un
conjunto de investigaciones realizadas por maestros que fueron becados
por la Secretaría de Educación para realizar sus estudios de postgrado y
que ahora realizan su tesis doctoral. Salvo algunos casos de supervisores
e inspectores que estudian la maestría o el doctorado, prácticamente
ninguno tiene relación con los procesos de investigación educativa.
17. Como se ha mencionado, el proyecto escolar es una herramienta para planear lasolución de problemas principalmente académicos en las escuelas. Es elaborado demanera colegiada y se basa en el compromiso individual y colectivo de mejorar elproceso y los resultados educativos.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
333
En el país, el desarrollo curricular está restringido, puesto que existe
un currículo nacional. Cuando han existido posibilidades de realizar una
reforma curricular o elaborar materiales regionales, hay poca participación
de los supervisores, quizá porque la tendencia a ubicarse en tareas de
control y supervisión les aleja de este tipo de actividades y no buscan
intervenir en ellas; además de que la misma Secretaría no les solicita su
participación sino que se apoya en especialistas de distintas ramas, quienes
eventualmente son maestros.
Al realizar su planeación didáctica, los maestros hacen adaptaciones
mínimas al currículum nacional de tal manera que responda al contexto
y las necesidades de sus alumnos. Es un proceso que se desarrolla hacia
el interior de las escuelas y las zonas, por lo que constituye uno de los
principales ámbitos de apoyo por parte de los supervisores e inspectores.
El personal de educación especial realiza adecuaciones curriculares, al
interior de las escuelas y las zonas. En este proceso participan, en algunos
casos, de manera conjunta maestros de educación regular y de educación
especial, con la asesoría de los supervisores de Educación Especial.
En cuanto a la evaluación y acreditación, existen varias instancias que
diseñan y aplican instrumentos de evaluación externa en el ámbito
regional, estatal y nacional. Los supervisores e inspectores intervienen
principalmente en los procesos de evaluación a nivel zona y región: en
los primeros, coordinan la elaboración de los instrumentos de evaluación
que se aplicarán en la zona; mientras que en los segundos, eventualmente
participan en órganos colegiados donde diseñan de manera conjunta las
pruebas. Los auxiliares participan en la creación de pruebas a nivel zona
y los enlaces académicos, los elaboran en el ámbito regional.
Como se ha mencionado, hasta hace unos años la coordinación
técnica de primaria diseñaba instrumentos para la evaluación semestral;
pero ante la falta de este apoyo y las dificultades para elaborar sus
propios exámenes, en muchas escuelas se recurre a la compra de
exámenes realizados por editoriales privadas. Si bien participan distintos
agentes e instancias en el proceso de evaluación, la decisión final sobre
la acreditación siempre es del maestro.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
334
6. Servicios clásicos de supervisión y apoyo en una perspectiva másamplia: supervisión y apoyo a nivel escuela
La tendencia de trasladar algunas tareas de supervisión y apoyo en
el ámbito escolar es incipiente en el estado, aunque se encuentran
algunos mecanismos que la sugieren. Uno de ellos es el fortalecimiento
al Consejo Técnico Escolar y otro es el relativo a la participación de la
comunidad como contraloría social informal.
a. El Consejo Técnico y otros órganos de trabajo colegiado
El Consejo Técnico (CT) se incluye en la Ley General de Educación
y en otros documentos normativos, en los cuales se le confiere un papel
especial como órgano académico colegiado en el que se generan los
acuerdos para la realización del Plan de Trabajo Anual de la escuela, zona,
sector u oficina regional, con base en un diagnóstico que permita
solucionar situaciones pedagógicas que ameriten su atención; además de
que en él se emiten opiniones y propuestas que coadyuvan a mejorar la
calidad del servicio. En el marco de la construcción de la autonomía
institucional, formalmente se transfiere a este órgano colegiado un
conjunto de tareas de autocontrol y auto-apoyo, tales como:
• Asegurar que los planes de estudio se cumplan durante los 200 días
efectivos de clase, para lo cual los maestros requieren dosificar los
contenidos, propiciar la articulación, continuidad y equilibrio
necesarios para alcanzar los propósitos en tiempo y forma.
• Analizar y sugerir procedimientos didácticos congruentes con los
enfoques pedagógicos del Plan y programas de estudio vigentes.
• Se recomienda a los docentes acordar en el CT los criterios de manejo
del Registro de asistencia y evaluación; la selección de los procedi-
mientos para dosificar los contenidos y los instrumentos técnico-
pedagógicos que utilizarán para dar seguimiento a sus planes y
proyectos escolares, registrando las observaciones de las diversas
actividades.
Esta disposición no se aplica totalmente en la práctica, puesto que
en un gran número de escuelas, los CT no funcionan como órganos
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
335
académicos. El proyecto “Gestión Pedagógica” y el programa PIARE han
conseguido avances en el funcionamiento de estos consejos y en general
en el fortalecimiento del trabajo colegiado, si bien aún queda como tarea
pendiente la liberación de tiempo para realizar las reuniones de Consejo
Técnico Escolar.
Además del CT se realizan reuniones por grado, denominadas colegio
o academia de grado. Son un espacio de la autoformación en servicio ya
que en ellas se aprovecha la experiencia y conocimientos de algunos
maestros: se reflexiona sobre aspectos relativos a la enseñanza de algunas
asignaturas, se desarrollan procesos de autoapoyo en la elaboración de
planes o se diseñan de manera colegiada exámenes por grado cuyos
resultados se analizan de manera conjunta.
b. Supervisión por parte de la comunidad
En la Ley General de Educación vigente reconoce la necesidad de que
la sociedad participe en la educación, “mediante actividades que tengan
por objeto fortalecer y elevar la calidad de la educación pública, así como
ampliar la cobertura de los servicios educativos” (SEP,1993:83). Más allá
de las Asociaciones de Padres de Familia, se prevé la creación de Consejos
de Participación Social (CPS) en cada escuela, municipio y estado, los
cuales propician la participación, control y apoyo de los padres de familia
y otras instancias civiles en la educación básica en diversos asuntos,
inclusive los pedagógicos.
Algunas de las funciones de estos consejos, establecidas en dicha Ley
son: “tomar nota de los resultados de las evaluaciones que realicen las
autoridades educativas, proponer estímulos y reconocimientos de
carácter social a alumnos, maestros, directivos y empleados de las
escuelas”, para el caso del CPS de escuela; “gestionar ante el ayuntamiento
y ante la autoridad educativa local el mejoramiento de los servicios
educativos, la construcción y ampliación de escuelas públicas y demás
proyectos de desarrollo educativo en el municipio; llevar a cabo labores
de seguimiento de las actividades de las escuelas públicas de educación
básica del municipio”, en el caso del CPS municipal; y en el caso de los
estatales, un ejemplo de sus funciones sería “conocer las demandas y
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
336
necesidades que emanen de la participación social en la educación a
través de los consejos escolares y municipales, conformando los
requerimientos a nivel estatal para gestionar ante las instancias
competentes su resolución y apoyo” (SEP, 1993:83-85).
Formalmente se han constituido estos consejos en todas las escuelas
y municipios de Nuevo León. En ocasiones su formación es sólo en papel
y en realidad no funcionan, sino que se agregan tareas a las Asociaciones
de Padres de Familia (APF).
“El Consejo Escolar de Participación Social y la Asociación de
Padres de Familia trabajan en unión, porque son las mismas
personas quienes lo integran ya que en este medio es difícil que el
padre de familia colabore con la escuela. Trabajan de común
acuerdo el CPS y la APF ya que a la vez que organizan el estado
financiero para el sostenimiento del plantel se involucran en las
necesidades de aprendizaje de sus hijos, exponiendo en juntas con
maestros o exposiciones dudas o propuestas sobre el aprendizaje
de los niños”. (Entrevista a directores 33-1998)
En otros casos se configuran dos instancias distintas, pero en pocas
ocasiones cumplen con las funciones establecidas en la Ley, de tal suerte
que no constituyen un espacio real de supervisión por parte de la
comunidad, sino que en el mejor de los casos realizan tareas de apoyo
material a la escuela y de vinculación con la comunidad.
“La APF realiza acciones más específicas en cuanto a proveer de
recursos para mantenimiento del plantel y a participar en
actividades culturales y sociales. El consejo de participación social,
puede realizar acciones de alcance más amplio en cuanto a
bienestar social, prevención de salud, ecología, educación para
adultos, culturales, deportivos e indagar sobre la problemática
social que influye en educación”. (Entrevista a directores 42, 1998)
Existe un proceso más informal y directo que logra avanzar en términos
de control social, el cual se da a través de la participación de la SE en un
programa del Gobierno del Estado denominado “Línea directa”.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
337
Línea directa es un canal de comunicación entre la ciudadanía y los
funcionarios públicos. Cada quince días, se monta en la plaza principal
de Monterrey (Macro plaza) toldos en los cuales los Secretarios y
Subsecretarios de todas las dependencias de gobierno atienden las quejas,
reclamos y solicitudes de la ciudadanía. En materia de educación, asisten
el Secretario y los subsecretarios, quienes escuchan a padres de familia,
alumnos y ciudadanos en general que pudieran tener un problema o una
queja sobre el servicio. Cualquier persona puede conversar con las
autoridades, solo necesita hacer fila y comentar inicialmente el caso a
una edecán, quien canaliza a las personas con el servidor público que
podría atenderles mejor. Por ejemplo, en solo una “línea directa”, la
Secretaría atendió 84 casos.
Esta actividad ha permitido identificar problemas como la inasistencia
de maestros, el maltrato a los alumnos, quejas generales sobre la calidad
de la educación, problemas de adicciones, e incluso delitos sexuales
contra menores cometidos por trabajadores académicos, administrativos
o manuales de las escuelas. La atención que las autoridades educativas
dan a las quejas y sugerencias de la ciudadanía ha estimulado su
participación y puede llegar a constituirse en una contraloría social de
carácter informal. Sin embargo, entre los maestros ha creado inconfor-
midad e incluso molestia, ya que consideran desproporcionada la
atención que las autoridades dan a los reclamos de la ciudadanía con
respecto a la atención que brindan a las inconformidades que expresa
el magisterio, por ejemplo, se da curso inmediato a quejas anónimas de
padres de familia, pero sus solicitudes o reclamos son atendidos con
mucha demora.
Como parte de una tendencia incipiente, se prevé la aplicación de
procedimientos más claros para la recepción y seguimiento de quejas,
de tal suerte que no se desvirtúe la intención de esta actividad dando
pie a reclamos infundados.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
338
7. Gestión de los servicios de supervisión: datos básicos ycuestiones clave
a. Cifras y hechos básicos
Los servicios formales de supervisión en educación primaria en
Nuevo León se distribuyen de la siguiente manera:
Cuadro 6. La supervisión en la educación primaria
en Nuevo León
En los supervisores e inspectores recaen la mayor parte de las tareas
formales de supervisión y apoyo, ya que por su número y funciones los
jefes de sector y los responsables de educación básica y evaluación no
tienen la posibilidad real de llegar a las escuelas, por lo que en todo caso
facilitan el trabajo del supervisor/inspector.
Cuadro 7. Distribución de los cargos por género
En el magisterio hay una mayor proporción de mujeres que de
hombres, la cual se advierte en la distribución por sexo en los cargos
de enlaces académicos y supervisores; sin embargo, esta proporción se
revierte significativamente en el caso de los jefes de sector. Esta
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NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
339
distribución puede responder a tres situaciones: 1) las mujeres se jubilan
más temprano que los hombres, por lo que son pocas las que aspiran al
cargo; 2) el acceso al cargo está fuertemente vinculado con la política
sindical, en la cual se advierte una mayor participación masculina; 3) la
reproducción de un esquema nacional caracterizado por la poca
presencia femenina en los cargos de dirección. La disminución de la
participación femenina a medida que aumenta el nivel de jerarquía y
autoridad, refleja lo que ocurre en el país, en el que la presencia de la
mujer en es aún incipiente. En la misma Secretaría de Educación, las
cuatro subsecretarías son ocupadas por tres hombres y una mujer.
En el momento no están disponibles bases de datos de servicios de
supervisión y apoyo que ofrezcan información detallada sobre todas las
categorías de supervisión. Los siguientes datos han sido tomados de una
encuesta aplicada a los 52 supervisores participantes en el proyecto
“Gestión pedagógica” en 1998.
Cuadro 8.
El promedio de escuelas quizá no refleja las profundas diferencias
existentes entre la supervisión rural y la urbana: mientras que
encontramos zonas urbanas formadas por seis escuelas en un radio de
15 kilómetros, en el medio rural existen zonas sumamente dispersas, en
las que se atienden hasta 25 escuelas (desde unitarias hasta de
organización completa) en un radio de 100 kilómetros. No existen
diferencias sustanciales entre el promedio de escuelas atendidas por los
supervisores y por los supervisores. Según la misma encuesta, aplicada
en el proyecto “Gestión Pedagógica”, la escolaridad de los supervisores
e inspectores es relativamente alta, como muestra la siguiente tabla.
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
340
Cuadro 9. Grado de escolaridad de los supervisores e
inspectores
No se cuentan con datos sobre la distribución de la escolaridad entre
directores y maestros de grupo, pero se sabe que en el estado una gran
proporción ha cursado estudios de maestría y doctorado. A decir de los
supervisores e inspectores, la creciente preparación académica del
magisterio ha incentivado a los directores y supervisores a continuar
estudiando, ya que “no se quieren ver superados” por sus maestros. Al
parecer, contar con estudios de maestría se ha convertido en un factor
de la legitimidad académica de los supervisores frente a los maestros. El
origen profesional del 100% de los supervisores es la docencia, por ahora
no se cuenta con datos que indiquen el tiempo de formación previa a la
asignación del cargo y el tiempo de formación en servicio.
b. Cuestiones clave de gestión
Reclutamiento
Los jefes de sector, supervisores e inspectores cuentan con el
nombramiento definitivo como tales, en tanto que el nombramiento de
los responsables de educación básica en las USEDES y de los maestros
auxiliares es el correspondiente a docente de grupo. Todos tienen las
prestaciones de ley y pertenecen al Sindicato Nacional de Trabajadores
de la Educación.
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NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
341
Ya se han señalado en el Diagnóstico Nacional los requisitos y
procedimiento para ocupar el puesto de Jefe de sector y de Supervisor,
los cuales en general también se aplican para el caso de los inspectores.
Los ingresos, cambios y ascensos son definidos por una Comisión Mixta
de Escalafón, formada por dos integrantes de la Secretaría de Educación
y dos representantes del SNTE, quienes de común acuerdo designan a
un quinto miembro. Esta Comisión dictamina las solicitudes de
reclutamiento inicial, propone la ubicación de las plazas y el Secretario
expide la orden de presentación en la que se menciona el ingreso,
cambio o ascenso, así como la ubicación de la plaza. La asignación de
nuevos nombramientos es permanente.
Los ascensos se otorgan por concurso escalafonario convocado por
la Comisión Mixta de Escalafón, la cual analiza el expediente de cada
aspirante y, según lo establece el Reglamento de Escalafón, otorga el
ascenso a quien logra un mayor puntaje, de acuerdo con los factores del
Cuadro 10.
Cuadro 10. Criterios escalafonarios de ascenso
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
342
Durante su vida profesional, los maestros entregan a la Comisión
Mixta de Escalafón documentos que acreditan algún valor escalafonario.
La Comisión los integra en expedientes personales y presenta anualmente
catálogos de escalafón, en los que indicará datos de los trabajadores, de
su plaza y puntuación de cada uno de ellos.
Llegar al cargo de supervisor o jefes de sector implica necesariamente
haber pasado por un proceso de ascensos: maestro de grupo, director,
supervisor, jefe de sector. No es posible acceder a una jerarquía si no se
ha pasado por la anterior. Los supervisores y jefes de sector que tienen
más antigüedad en el cargo comentan que hace unos años en el
otorgamiento de estas plazas eran determinantes otros factores,
coloquialmente llamados “políticos”: trayectoria sindical, habilidades para
resolver conflictos, capacidad de convocatoria y persuasión, simpatías
entre los docentes y entre autoridades educativas y sindicales, lazos de
amistad, vinculación con la política partidista (lo que en realidad
significaba en México estar vinculado al PRI, hasta hace poco tiempo
partido de Estado) o el haber ocupado cargos de elección popular. El
siguiente fragmento de entrevista a supervisor ilustra este hecho.
“Estaba comisionado en la Dirección Federal de Educación, ahí
estuve 11 años comisionado, 14 en el medio rural y luego en la
dirección. Luego hubos cambios políticos y pedí mi salida.…El
Director Federal de Educación me dijo que yo merecía ser
supervisor y él fue el que me propuso y el sindicato avaló mi
propuesta, porque hay que ser sinceros, salió así. Todavía el
escalafón no era vertical y de esa manera yo llegué a ser
supervisor …” (EZC11/116-1, Nuevo León, 1998)
Estos factores aún están presentes y siguen jugando un papel central
en la designación de plazas, pero los supervisores sienten que cada vez
cobran más fuerza los criterios escalafonarios. Las opiniones de
supervisores / inspectores y jefes de sector, con respecto del proceso de
asignación orientado de manera formal por criterios escalafonarios está
dividida. En general se considera que el escalafón hace más transparente
y justo el proceso de ascensos y estimula a los docentes a la superación
personal como vía para mejorar su condiciones de trabajo; consideran
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
343
que es una forma de reconocer la trayectoria académica y profesional
de los maestros y por tanto, quien llega al cargo goza de legitimidad entre
sus compañeros. Otros opinan que el cargo requiere de habilidades de
manejo de personal, resolución de conflictos y en general de un
liderazgo, el cual no siempre está relacionado con una mayor y mejor
trayectoria académica. Consideran que el arribo al cargo a través de
procesos escalafonarios puede dar legitimidad académica, pero no
asegura la capacidad de mando y por lo tanto puede llevar a la zona o
al sector a una anarquía y caos, ante la ausencia de un liderazgo claro.
En el mejor de los casos, se busca legitimar el proceso de ascenso por
méritos políticos. El siguiente fragmento ilustra esta preocupación.
“Yo fui de los últimos supervisores que entraron por nexos
políticos más que por cuestiones académicas o de derecho por
escalafón. Fui de los últimos porque no fui el último, mi clave la
dictaminaron porque yo decidí participar en carrera magisterial
como muchos y me tocó la suerte de entrar y que me dieran la
plaza. A partir de ahí nadie me podía decir nada porque llegué
por nexos políticos pero mi clave me la gané con estudios, y me
valió porque en su momento tuve que aprender todos los
reglamentos y el examen fue de eso”. (EZC4/84-1, Nuevo León,
1998)
La importancia otorgada a la designación por méritos político
sindicales está anclada en las tareas que realizan los supervisores como
sindicalistas y como agentes de cohesión en el magisterio: contienen
brotes de inconformidad, vigilan el acatamiento de las disposiciones,
resuelven conflictos laborales, controlan la disidencia, en fin, contribuyen
a mantener el gremio como una militancia disciplinada.
Otro punto de discusión sobre la asignación del cargo es la
antigüedad. La aplicación de los criterios escalafonarios propicia que sean
cada vez más jóvenes quienes acceden a estos puestos. Se encuentran dos
posiciones: la defensa de la experiencia y la defensa de la vitalidad.
Quienes defienden la experiencia consideran que la antigüedad ofrece
una visión más madura del proceso educativo y de gestión, lo cual les
permite orientar a maestros y directivos de una mejor manera, ya que
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
344
tienen un claro conocimiento del terreno así como sensibilidad para
manejar situaciones problemáticas. Para ellos, la trayectoria académica y
de servicio ofrece herramientas insustituibles en el manejo de la zona o
el sector.
Por otra parte, se piensa que el arribo de personas más jóvenes al
cargo le inyecta vitalidad, apertura a nuevas formas de trabajo y genera
una necesidad de actualización. El dinamismo, la energía y el empuje son
valorados por maestros y supervisores progresistas porque es ya una
tradición considerar a la supervisión o a la jefatura de sector como la
antesala de la jubilación o bien como una jubilación en servicio, ya que
llegar al cargo en muchos casos significa “descansar”. La presencia de
supervisores jóvenes, a quienes por lo menos les quedan 8 años de
servicio, imprime otra perspectiva al cargo. En el diagnóstico nacional
se aporta un dato al respecto: el 53% de los supervisores tienen menos
de 46 años y por lo tanto tienen más posibilidades de continuar en el
cargo.
En entrevistas a supervisores / inspectores y jefes de sector
encontramos que los motivos para postular al cargo son básicamente tres:
reconocimiento a su trayectoria profesional y aspiración a tener más
impacto en el proceso educativo; aspiración a un mejor salario, que
repercute en mejores condiciones de jubilación; y posibilidad de hacer
un trabajo que al parecer implica menos desgaste que la dirección de
una escuela.
Los responsables de área adscritos a la USEDES y los auxiliares no
siguen el proceso formal de selección, ya que no es un ascenso, sino una
asignación temporal. Son designados por sus superiores con base en
ciertas habilidades, conocimientos y aptitudes que éstos consideran
convenientes al cargo. Generalmente el supervisor selecciona como
auxiliar a algún maestro que ha destacado como docente, que tiene
buenas relaciones en el sindicato o bien una persona de su entera
confianza, como su esposa. También ocurre que se designa a un auxiliar
porque no tiene grupo, aunque carezca de las habilidades requeridas.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
345
Manifiestan que los aspectos considerados para su designación son la
trayectoria académica, sus habilidades en el manejo de grupos, en la
organización de documentos, sus herramientas didácticas, el conocimiento
del programa y los enfoques, así como el reconocimiento de su trayectoria
como maestros. Más allá de estos criterios, en ambos casos juegan un
papel especial en la designación de estas comisiones las relaciones
afectivas o de amistad que los asignados tienen con las autoridades o con
sus superiores así como la lealtad demostrada.
Formación
El personal que cumple tareas de supervisión y apoyo tiene un perfil
profesional muy similar: son maestros de educación básica, algunos de
ellos tienen normal superior, la mayoría ha cursado la licenciatura, ya
sea en educación básica o en ciencias de la educación, algunos cuentan
con maestría y una mínima proporción con el doctorado. Sin embargo,
el impulso que se ha dado en el ámbito nacional a la permanente
actualización y a la realización de cursos de postgrado ha generado una
diferencia entre la escolaridad de los supervisores y la de los maestros,
entre quienes son mayores los promedios de escolaridad.
En la formación previa de los supervisores no encontramos ningún
caso que hubiese cursado alguna especialidad relacionada directamente
con los servicios de supervisión y apoyo, como pudiera ser administración
escolar, asesoría pedagógica, diseño curricular o gestión.
La instancia oficial para la formación en servicio en el estado es el
CECAM, Centro de Capacitación y Actualización de Maestros. En éste se
ofrecen cursos y diplomados dirigidos a los maestros en servicio,
generalmente relacionados con alguna de las vertientes de “Carrera
magisterial”18, aunque también se realizan eventos sin valor escalafonario
y sin puntaje para carrera magisterial.
18. Los maestros inscritos en carrera magisterial se ubican en alguna de las siguientesvertientes: Primera vertiente: docentes frente a grupo; segunda vertiente: personaldirectivo y de supervisión; y tercera vertiente: personal docente que realizaactividades técnico pedagógicas.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
346
El CECAM ofrece diplomados, cursos y talleres nacionales y estatales,
los cuales tienen diferente duración: los talleres generales de actualización,
de carácter nacional, suelen ser de 12 horas; los cursos estatales, de 40;
los diplomados, de carácter estatal, pueden llegar a ser de 100 horas. Todos
ellos son impartidos por maestros preparados previamente, quienes
cuentan con un programa del curso y una antología y reciben un pago
por impartir cada taller. Se realizan en turno contrario o en horario
sabatino, por lo tanto, los maestros invierten tiempo en su capacitación.
Los cursos dirigidos a supervisores y jefes de sector, segunda
vertiente, se refieren a planeación, elaboración de proyectos escolares,
liderazgo, calidad total, normatividad y legislación; los dirigidos a enlaces
académicos y los auxiliares técnicos, tercera vertiente, se relacionan con
temas como didáctica, la elaboración de material didáctico, evaluación
o psicología del aprendizaje. En algunos casos los auxiliares toman los
cursos de segunda vertiente. Además la Secretaría de Educación ha
establecido convenios con instituciones de educación superior para
diversificar la oferta de formación en servicio. En el caso de los cursos
dirigidos a supervisores destacan los de liderazgo y calidad total,
impartidos por el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de
Monterrey (ITESM), universidad privada de gran prestigio en el país.
Autoridades educativas y maestros en general consideran que es
necesario impartir cursos que preparen al personal que cumple tareas
de supervisión y apoyo, ya que prácticamente su única formación es la
relación que tuvieron con su inspector, las orientaciones que el jefe de
sector pudiera darles y lo que van aprendiendo en el camino. Este vacío
en la formación sistemática favorece la reproducción de un estilo
tradicional de la supervisón, concebido básicamente como trabajo
administrativo, de control escolar y fiscalización. Según algunos
supervisores entrevistados, la principal preocupación al ascender al cargo
fue el desconocimiento de toda la “papelería” que tenían que entregar.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
347
Organizaciones profesionales
No existen organizaciones profesionales de jefes de sector, supervi-
sores, enlaces académicos o auxiliares técnicos, aunque todos ellos
pertenecen al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
(SNTE). Dentro del sindicato existe una corriente disidente, denominada
Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación. Aunque todos
los maestros pertenecen al SNTE, existen distintos niveles de
participación ya que los cargos de representación sindical son de
distinta jerarquía. El primer escalón es el comité delegacional, (que
incluso puede ser por plantel o una zona escolar), comité seccional o
nacional. En Nuevo León, el 51% de los supervisores ha tenido alguna
cartera dentro de la estructura sindical, el 46% a nivel delegacional y
el 4% a nivel seccional.
Los integrantes del comité delegacional son elegidos en asamblea
dentro de la delegación. Según los estatutos del sindicato, deben
continuar realizando su trabajo de manera regular y desempeñar las
tareas sindicales en sus horas libres o en horario de trabajo con el
permiso de abandonar la escuela otorgado por el supervisor de zona.
También se participa en el sindicato como delegado, cargo temporal que
consiste en representar en un Congreso Delegacional la opinión de
aproximadamente 100 maestros. Parece existir una tendencia a nombrar
como delegados a supervisores. Estos son los puestos de representa-
tividad sindical más bajos; de ahí sigue la participación en el comité
seccional y nacional (Sandoval, 1985:31).
Algunos supervisores comentan que la participación del jefe de sector
en el sindicato ha permitido resolver rápidamente problemas como la
falta de personal, agilizar cambios de maestros o atender problemas
laborales. Ellos mismos suelen aprovechar sus relaciones con el sindicato
para resolver préstamos o resolver problemas de pago.
Los supervisores opinan que su vínculo con el sindicato es una vía
para comunicar sus opiniones, críticas y propuestas a las autoridades
educativas de una manera más efectiva. Cuando no tienen respuesta ante
la comunicación directa, acuden al sindicato, quien constituye un
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
348
interlocutor de la SE que posee más peso que las opiniones aisladas de
los supervisores; pero también expresa que éstos se sienten más cercanos
al Sindicato que a la Secretaría.
Históricamente el SNTE ha configurado un escalafón informal en el
que las relaciones, los favores, la militancia política juegan un papel
importante, especialmente para la designación de plazas de directores,
supervisores y jefes de sector. Uno de los jefes de sector más reconocidos
en el estado, con una antigüedad de 51 años de servicio, comenta que
la participación sindical es muy importante todavía para la obtención de
ascensos porque “dentro de un buen maestro hay un buen sindicalista”.
La fuerte participación del sindicato en este campo ha generado un
vínculo entre la administración escolar y la burocracia sindical.
Perspectiva de carrera
Como maestros asignados, los responsables de área en las USEDES ylos auxiliares técnicos tienen una amplia perspectiva de desarrolloprofesional dentro del sector educativo, ya que pueden acceder a loscargos jerárquicos superiores: director, supervisor o jefe de sector.Además de los ascensos, pueden formar parte de la coordinación técnicade primaria, o bien ser asignados para coordinar algún proyectoacadémico en el estado. Al preguntarles sobre sus aspiraciones y superspectiva profesional, varios mencionan incluso su deseo de serSecretario de Educación. En ambos casos pueden concluir su comisióncuando la persona que los designó lo decida, cuando cambie su jefeinmediato superior o cuando ellos mismos lo soliciten.
El caso de los inspectores, supervisores y jefes de sector es distinto.Los supervisores pueden ascender a jefe de sector, sin embargo lacantidad reducida de estas plazas (16 en todo el estado) así como lainfluencia del sindicato en la promoción laboral, alejan la posibilidad realdel ascenso para muchos supervisores. Para jefes de sector e inspectoreses el final de la carrera, ya que son los cargos más altos dentro delmagisterio, el primero en el sistema federal transferido y el segundo enel estatal. Las aspiraciones de quienes actualmente ocupan estos cargososcilan entre jubilarse y emplear sus últimos años de servicio para “dejar
huella”. Para la gran mayoría el siguiente paso es la jubilación.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
349
En el Estado ocurren oleadas de jubilación motivadas por rumores
acerca de la pérdida de derechos de retiro por una u otra coyuntura
política o económica. Es quizá por ello que en Nuevo León no sea tan
frecuente, como en otras entidades, encontrar supervisores con más de
40 años de servicio.
Después de la jubilación algunos desean mantenerse activos. Entre
otras actividades post-jubilatorias se encuentran participar en la política
partidista, ocupar algún puesto de confianza dentro de la Secretaría o
en otra dependencia de gobierno, impartir clases en alguna universidad
o en instituciones formadoras de docentes, desempeñar algún empleo en
la iniciativa privada, participar en programas de capacitación, asesorar a
instituciones educativas privadas, atender algún negocio propio así como
colaborar en periódicos locales o en editoriales privadas que elaboran y
venden exámenes, guías didácticas y libros de texto.
El reglamento de las condiciones generales de trabajo del personal
al servicio de la educación indica el proceso formal para la suspensión
y la destitución, el cual es aplicable a todos los empleados de base. En
su artículo 75, este reglamento señala que en caso de comisión de delitos
dolosos, como fraude, robo, violaciones o abuso sexual, homicidio,
etcétera, la Secretaría suspenderá al servidor público en cuanto inicie el
proceso legal y será vigente hasta que se compruebe que se ha absuelto
del delito. En caso contrario, el caso se turnará al Tribunal de Arbitraje
para que éste resuelva si debe tener lugar el cese del empleado. También
se suspenderá al trabajador cuando contraiga una enfermedad contagiosa
que signifique peligro para los que trabajan con él. En ambos casos,
señala la ley que “la Secretaría informará al Sindicato los motivos que
originaron la suspensión y éste dará su conformidad o demostrará que
los hechos no ameritan la suspensión” (SEyC, 1991). Este artículo reafirma
la influencia del sindicato en el nombramiento y remoción del personal.
La destitución procede por abandono de empleo, consumado un día
después de que el trabajador ha faltado tres días consecutivos sin aviso
o causa justificada o si falta un día después de haber dejado de concurrir
a sus labores sin aviso ni justificación en ocho ocasiones en los 30 días
anteriores a la falta que motive el abandono. También se considera como
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
350
abandono de empleo la falta de asistencia sin aviso y sin justificación,
por más de dos días si maneja fondos o tiene a su cuidado valores.
Cuando no se respeta el Reglamento de las condiciones generales de
trabajo del personal al servicio de la educación, el trabajador se hace
acreedor a extrañamientos y amonestaciones, notas desfavorables en la
hoja de servicios, pérdida de derecho de percibir sueldos, suspensión de
empleo, cargo o comisión y cese de los efectos del nombramiento. Estas
sanciones tienen lugar particularmente cuando se incumple con las
obligaciones como trabajadores entre las que destacan la asistencia,
desempeñar el empleo o cargo en el lugar a que sean adscritos, cumplir
órdenes de sus superiores, observar una buena conducta, fomentar actos
de buen gobierno, así como disciplina y respeto a la autoridad. Los
resultados educativos no son considerados para las promociones ni para
las sanciones: se puede destituir a un supervisor por no acatar una
disposición, pero nunca porque los alumnos de su zona no aprendan o
porque abandonen la escuela.
Cuando los jefes de sector, inspectores o supervisores se ven
involucrados en actos de desacato a autoridades superiores o infracción
a la norma, el sindicato parece entrar en una negociación a fin de que
no se siente un precedente de destitución y la autoridad acceda a una
especie de jubilación forzosa, concretada generalmente en un permiso
prejubilatorio que saca de inmediato el caso en cuestión del departamen-
to jurídico de la SE.
Esta fuerte vinculación entre el acatamiento de las órdenes superiores
en la práctica parece dificultar el ejercicio de la autonomía necesaria para
la organización de la zona y en la toma de decisiones operativas que
pudieran constituir un apoyo real a los maestros, como sería el caso de
la selección de los concursos y otras convocatorias que la Secretaría
sugiere desarrollar en las escuelas, pero que en la práctica son vistas
como una imposición. Algunos supervisores comentan que “no les
corresponde” hacer esta selección racional, porque como disposiciones
de sus autoridades superiores, tienen que ser acatadas, “aunque no les
guste”.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
351
Un factor que marca fuertemente la perspectiva de carrera de los
supervisores y jefes de sector es la edad. Durante tres ciclos escolares
(1998-2001) se ha dado seguimiento a un grupo de 61 supervisores para
identificar la permanencia en el cargo19. Encontramos que en el periodo
observado poco más de la mitad de los supervisores permanecen en la
zona con posibilidades de realizar un trabajo sistemático. Incluimos la
enfermedad como un factor de movilidad porque si bien los supervisores
no se retiran formalmente, en la práctica delegan por completo el trabajo
a sus auxiliares o a los directores. La siguiente tabla da cuenta de las
expectativas reales de carrera para los supervisores e inspectores.
Cuadro 11. Movilidad de los supervisores durante tres ciclos
escolares
Monitoreo y evaluación de los supervisores e inspectores
Se monitorea a los supervisores e inspectores mediante los resultados
de aprovechamiento, la entrega de reportes periódicos del avance de su
plan de trabajo y a través de indicadores para su ficha escalafonaria y
para el reporte de carrera magisterial, pero realmente estos datos no son
considerados para valorar el desempeño del supervisor, sino que tienen
un mayor peso otras actividades como los concursos estatales o
19. Estos 61 supervisores fueron los que de alguna manera estuvieron involucrados enla etapa piloto del proyecto "Gestión Pedagógica", algunos sólo se inscribieron perono participaron porque se jubilaron, se cambiaron de zona, tuvieron problemasfamiliares o se murieron.
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
352
nacionales que implican algún tipo de reconocimiento: “premio a laexcelencia” o “escuelas de calidad” que suponen una evaluación a lasescuelas; o bien la “olimpíada del conocimiento”, concurso en el que seselecciona un alumno de sexto grado de todo el estado para participaren esta olimpiada en el ámbito nacional. En términos generales, se asumeque si el supervisor, el director o los maestros trabajan bien, obtendránestos premios.
El jefe de USEDES monitorea a los jefes de sector, inspectores yresponsables de área; los jefes de sector a los supervisores y éstos a losauxiliares. Existen dos formas de evaluación: la ficha escalafonaria basadaen los criterios descritos en el apartado de reclutamiento y la evaluaciónde carrera magisterial. En este caso los criterios de evaluación sonantigüedad, grado académico, cursos de actualización y superaciónprofesional, aprovechamiento escolar, desempeño escolar y apoyoeducativo, este último aplicable sólo a la tercera vertiente.
El superior jerárquico es el presidente del órgano evaluador decarrera magisterial y por tanto le corresponde evaluar el desempeñoprofesional y otorgar créditos escalafonarios. Algunos jefes de sectorconsideran que la ficha escalafonaria no tiene utilidad para monitorearal supervisor, ya que es una práctica común otorgarles el máximo depuntos, quizá porque en realidad tienen pocas oportunidades deascender. Sin embargo, para enlaces académicos y auxiliares técnicos sítiene importancia. Carrera magisterial es importante para jefes de sector,supervisores, inspectores y enlaces académicos, ya que impacta en elsalario. Sin embargo para algunos, como los auxiliares, es muy difícilobtener altos puntajes.
Los jefes de sector comentan que monitorean a los supervisoresmediante visitas de información, formativas y de evaluación, dicen que“los visitan cuando menos los esperan”. Señalan la elaboración de sudiagnóstico, de su plan de trabajo y de sus proyectos escolares como losprincipales criterios para monitorear al supervisor. Asimismo, consideranimportante la asistencias a juntas, la observancia a la normatividad, laparticipación social y el apoyo al docente. En todos los casos, el jefe desector se apega a las disposiciones contenidas en el manual del
supervisor. A su vez, los supervisores de origen federal saben el peso que
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
353
tiene el cumplimiento de la norma para ser bien evaluado por su jefe.
Es por ello que los supervisores ejercen una autoridad subordinada a la
norma y a las disposiciones de sus superiores y prácticamente no toman
decisiones sin precedente.
Además de las visitas, el Consejo Técnico de Sector es el principal
espacio de monitoreo, en el cual identifican como principales problemas
la carga administrativa excesiva, confusiones en aspectos académicos y
falta de responsabilidad.
No existe una práctica de reportar resultados de su gestión, ni de
hacer un análisis de la efectividad de las estrategias aplicadas o de los
factores que obstaculizan ya que los múltiples informes que los
supervisores e inspectores remiten a sus superiores han perdido el
carácter de documento de trabajo para convertirse en un papel más, que
muchas veces se elabora sólo para entregar. Para los supervisores estos
informes tienen poca importancia real, ya que como no reciben
retroalimentación alguna, consideran que nadie los analiza y por tanto,
no se empeñan en registrar y sistematizar su trabajo.
Apoyo a los supervisores
Para los supervisores el principal apoyo que reciben son los cursos
de actualización y mejoramiento profesional, así como su participación
en programas de innovación. Valoran el apoyo del auxiliar así como el
de la coordinación técnica de primaria y de las USEDES.
Los jefes de sector señalan que el apoyo principal que pueden brindar
al supervisor es orientarlos para que no se salgan de la norma, para que
no cometan infracciones o realicen alguna actividad que les pueda
perjudicar, así como orientarles en la resolución de los conflictos que
se presentan en cada una de las zonas, ya sean laborales o con padres
de familia. También les auxilian en las gestiones y eventualmente brindan
apoyo a la planeación y en la utilización de los materiales didácticos,
particularmente en el medio rural.
Los jefes de sector y los supervisores cuentan con los respectivosmanuales, los cuales como ya se ha dicho, aunque contienen aspectos
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
354
obsoletos, constituye una importante guía para su trabajo. En virtud deque la principal causa de destitución en la práctica es no seguir la norma,ven como una gran ayuda contar con un Manual del Supervisor y esespecialmente importante seguirlo al pie de la letra.
El apego a la norma y el ejercicio de una autoridad subordinada hacetan valioso al manual, el cual contiene de manera detallada formatos yguías para realizar cada una de las actividades, desde las visitas a lasescuelas hasta la elaboración de programas de trabajo. Para complemen-tarlo, existen otros documentos normativos en los cuales se definen conclaridad su funciones, aplicables a también a los inspectores: disposicionesgenerales para la organización y funcionamiento de las escuelas deeducación básica y modalidades educativas; diversos reglamentos como elde condiciones generales de trabajo del personal, el de escalafón de lostrabajadores al servicio de la educación y el de las asociaciones de padresde familia; diversos acuerdos secretariales sobre el funcionamiento de lasescuelas, la evaluación del aprendizaje, las becas y los planes y programas;instructivos para el manejo de recursos y los lineamientos para carreramagisterial. Todos ellos proporcionan al supervisor e inspector seguridaden el trabajo realizado: si se apegan a la norma no tomarán decisioneserróneas.
En esta lógica, se ve como apoyo administrativo concentrar en una“Carpeta única” todos los formatos de informe, planes de trabajo, proyectosescolares, datos estadísticos y en general toda la documentación que pornorma los jefes de sector, supervisores e inspectores deben registrar delas escuelas y las zonas. Existe una carpeta para el jefe de sector y otrapara el supervisor/inspector, quienes consideran que efectivamentefacilitan el trabajo administrativo, porque contienen indicaciones sobre sullenado, las fechas de aplicación y entrega, así como la instancia a la quese debe turnar. Sin embargo, comentan que a menudo se les solicitainformación adicional que implica entregar formularios que no estáncontenidos en esta Carpeta y en ocasiones no existen instrucciones claras
sobre su llenado.
“El conocimiento y el manejo del Manual del Supervisor, de todos
los reglamentos vigentes, más la experiencia política sindical, fue
lo que me permitió en un momento dado salir adelante y en su
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
355
momento el factor de decisión, de tomar un riesgo y decidirme a
tomar una acción que yo sabía que me podía resultar
contraproducente o a favor. A mí me valió que cuando tuve los
problemas tuve que aprenderme los reglamentos de pe a pa: el
reglamento, las condiciones generales de trabajo, el reglamento
interno de escuelas primarias, la Ley federal del trabajo, y
últimamente la Ley del servicio civil del Estado” (Entrevista a
supervisores, EZC 4-84-2)
En la práctica, los documentos normativos y los formularios adminis-trativos orientan el trabajo de los supervisores/inspectores, y generan unasensación de tranquilidad porque saben con precisión lo que tienen quehacer, y cuándo y a quién han de entregar la documentación requerida.Este es otro factor que orienta su trabajo hacia el control ya que dealguna manera la SE les comunica que rendir informes, datos o llenarpapelería es lo más importante.
El apoyo brindado para que realicen tareas de orientación académicase ubica principalmente en el proyecto “Gestión Pedagógica” y en elprograma PIARE, en los cuales se fortalece sus conocimientos yhabilidades en aspectos técnico-pedagógicos y se les confiere un rol
protagónico en la conducción del proceso de mejora de la escuela.
c. Aspectos presupuestarios y financieros: salarios yasignaciones
No existe un presupuesto especial para supervisores, sino que losgastos de salarios y prestaciones salen de una partida general. Los montossalariales son variables, ya que dependen de la antigüedad, categoría enla que se encuentran en carrera magisterial y lugar de adscripción. Ladiferencia entre los salarios de supervisores e inspectores y jefes desector no es tan significativa, en algunos casos alcanza cuando mucho
500 pesos más (50 dólares aproximadamente 9,70 pesos por dólar).
La información oficial sobre aspectos presupuestarios es sumamenterestringida, de tal manera que para este estudio nos fue imposible teneracceso a ella. Sin embargo, en entrevistas informales se señala que lossalarios de los supervisores/inspectores actualmente oscilan entre 7.500pesos mensuales como mínimo y 13.700 como máximo.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
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Algunos comentan que sus condiciones salariales han mejorado por
el cambio de categoría en carrera magisterial, en algunos casos en tres
años ha aumentado un 70%; sin embargo, en general no son muy altas
las expectativas de mejora salarial. Los responsables de área de educación
básica adscritos en las USEDES perciben alrededor de 5.000 pesos
mensuales trabajando doble turno, lo que marca la diferencia salarial
entre los supervisores/inspectores y los maestros. Perciben los siguientes
estímulos económicos, calculados en 1999.
Cuadro 12. Estímulos económicos de supervisores/
inspectores
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20. Los "días económicos" son aquellos en los que el trabajador puede faltar con goce desueldo y que se derivan del ajuste de días en el pago quincenal, ya que en algunosmeses del año las quincenas son de más de quince días.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
357
Algunos buscan trabajar en zona de vida cara debido a que este
sobresueldo se incluye en la jubilación. El arraigo consiste en un estímulo
económico para que permanezcan en zonas consideradas de tránsito, en
las cuales algunos apenas duran un ciclo escolar; si el trabajador no
concluye el ciclo escolar, tiene que regresar el monto de lo que se le ha
pagado por este concepto.
Jefes de sector, supervisores e inspectores tienen que solventar los
gastos de traslado, ya que no cuentan con viáticos: no perciben apoyos
económicos para gasolina, pago de boletos de transporte público,
teléfono, o alimentación en el caso de las escuelas en el interior del
estado. Una supervisora ha registrado los gastos realizados en este sentido
durante 9 meses del ciclo escolar y el monto equivale casi a un mes de
sueldo.
“Los supervisores pagamos por trabajar. Yo he tenido el cuidado
de juntar todos los boletos de autobús y las notas de comida y
teléfono de cuando hago mis visitas a la zona y realmente me doy
cuenta que estamos pagando por trabajar. Quisieramos visitar
más seguido a las escuelas, pero sin el apoyo de la Secretaría en
cuanto a viáticos pues no se puede” (Entrevista a supervisores,
EZC 6-84-1)
Otra supervisora comenta que invierte el equivalente a 50 dólares en
cada visita a su zona, la cual en general se reduce a una vez por semana.
En este caso, este gasto equivale a un 22% de su salario mensual.
Comparado con el salario de otras instituciones educativas, las
percepciones de los supervisores son más altas que el promedio de los
mandos medios en colegios particulares, aunque los que ofrecen
enseñanza bilingüe (español e inglés) o poseen un gran prestigio pueden
pagar mejor a sus empleados, por lo que los supervisores quedarían en
desventaja. En el caso de las universidades, es claro que las percepciones
de los supervisores son más bajas, especialmente en relación con las
universidades particulares.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
358
d. Condiciones de trabajo
La situación en la que desarrollan las actividades propias de la
supervisión son muy variadas, pues hay zonas en las que cuentan tanto
con un espacio propio, como con equipo y personal auxiliar para la
realización de su trabajo, hasta los que no tienen ni local ni presupuesto
para su alquiler y tienen que habilitar sus casas para la organización de
la papelería.
En la mayoría de los casos la sede de la zona se ubica en una escuela,
la cual eventualmente proporciona mobiliario; pero no tienen teléfono,
computadora o máquina de escribir, aunque es sabido que hace años la
Secretaría dotó a algunas zonas de máquinas de escribir manuales. Para
habilitar las oficinas, algunos cuentan con el apoyo de los directores,
quienes realizan actividades en las escuelas para comprar fotocopiadoras
o computadoras; o bien, realizan gestiones para que alguna institución
les done equipo.
Las oficinas de los jefes de sector son modestas, pero dicen que tienen
las condiciones mínimas para el trabajo. En algunos casos su oficina es
una antigua bodega y al igual que los supervisores, no cuentan con el
equipo necesario para hacer su trabajo de manera más efectiva.
La distancia entre la sede de la supervisión y las escuelas de la zona
va de 5 minutos la más cercana hasta 2 ó 3 horas la más lejana. La
posibilidad de llegar a las escuelas depende de las condiciones de cada
supervisor. El 85% de los supervisores e inspectores cuenta con vehículo
propio y algunos lo utilizan para visitar las escuelas o trasladarse a la sede
de su zona. Sin embargo, aunque alarguen el tiempo de traslado, otros
prefieren emplear el transporte público por varias razones: a) quienes
trabajan en zonas montañosas evitan conducir su vehículo ya que hacerlo
en una carretera sinuosa, con bruma y transitada, les genera tensión y
dicen llegar muy cansados a las escuelas; b) los supervisores que tienen
sus zonas en el semidesierto comentan que las condiciones del terreno
deterioran rápidamente sus vehículos particulares y ante la ausencia de
apoyos para su mantenimiento, prefieren no utilizarlos.
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
359
El no contar con vehículo oficial dificulta en las zonas rurales las
visitas frecuentes a los planteles, pues en ocasiones los supervisores
tienen que esperar el transporte público, el camión del correo, los
repartidores de refrescos, los compradores de cabras o algún otro
transporte que los lleve a las escuelas, las cuales pueden estar hasta a
40 kilómetros alejadas del pie de carretera. Algunos solicitan a los
profesores que los lleven a su escuela, pero esta práctica les resta
imparcialidad a los ojos de la comunidad o de otros maestros. Para
mantenerse comunicados, muchos supervisores traen radio localizadores
y teléfonos celulares, cuyo costo es solventado por ellos mismos.
En cuanto al personal de servicio, sólo los supervisores, pertenecientes
al sistema federal transferido, cuentan con una secretaria; mientras que
los inspectores, pertenecientes al sistema estatal, tienen que apoyarse en
las secretarias de las escuelas.
8. Evaluación global
a. Impacto sobre el funcionamiento de la calidad de lasescuelas
Las distintas figuras de supervisión y apoyo en el estado consideran
que su trabajo contribuye principalmente a organizar el funcionamiento
de las escuelas, que incluye aspectos elementales como contar con
alumnos, la asistencia de los maestros, la disciplina, los aspectos
materiales y la apariencia de las escuelas. Expresan de manera coloquial
que lo primero que tienen que hacer es “poner las cosas en orden”, lo
que implica que la escuela funcione regularmente. Es por ello que lo
primero que hacen los supervisores al llegar a la zona o bien al
involucrarse en un proyecto que demanda su intervención para mejorar
la calidad, es “limpiar la casa”: que los maestros no falten, que la escuela
cuente con alumnos, que los intendentes realicen su trabajo, que no se
suspendan clases, entre otros. Estos aspectos básicos son un primer nivel
de impacto de la intervención del supervisor y son muchas las zonas que
ahí se estancan porque su concepción de calidad no trasciende la idea
de que la escuela funcione regularmente o que logre buenas condiciones
materiales. El siguiente comentario ilustra dicha postura.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
360
“Acabo de llegar a la zona y me encontré con un gran desorden:
faltaban maestros, en otra escuela no había director, en otra no
había alumnos suficientes, los baños eran un desastre, las
secretarias hacían su voluntad, los conserjes no levantaban ni un
papel. Bueno, nadie trabajaba. Tenía que arreglar eso antes de
meterme en otros asuntos. Me llevó como tres meses lograr que las
cosas funcionaran más o menos”. (Entrevista a supervisores, EP-2-
58).
Un segundo nivel de intervención de supervisores/inspectores en la
calidad de las escuelas se centra en la preocupación por los resultados
y se basa en una postura un tanto autocrítica en la cual se reconoce que
la supervisión actualmente realiza tareas básicamente burocráticas y
consideran necesario volver a realizar tareas de apoyo y asesoría. En este
nivel podemos identificar varias modalidades:
Visitas a las escuelas
Aumentar la frecuencia de las visitas es quizá la primera acción que
realizan supervisores e inspectores para mejorar los resultados
educativos. El número de visitas, así como su contenido y la concepción
de su impacto es variable: oscila desde la clásica visita de fiscalización
en la que se busca que los directores y maestros estén siempre
preparados y tengan todo como le gusta al supervisor, hasta la visita que
da seguimiento a la atención de los problemas educativos y brinda
orientaciones precisas. Un ejemplo de la rutina clásica (apegada a lo
establecido en el Manual del supervisor) en las visitas a las escuelas es
el siguiente:
“Converso con la directora sobre cómo ha trabajado, qué
dificultades ha tenido y doy a conocer el propósito de mi visita.
Entro a cada salón de clase, saludo, observo el trabajo de los
alumnos y el maestro. Terminada la actividad, de acuerdo con los
resultados de la observación, anoto mis observaciones en el libro
de visitas y hago recomendaciones, por lo regular son invitaciones
a mejorar. Checo los registros de asistencia de los alumnos, diario
de aistencia de los maestros, diario de asistencia de maestros,
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
361
cuadernos de planeación didáctica, expedientes de los alumnos y
calificaciones y hago recomendaciones a la directora” (Entrevista
a supervisores, 7-98, 1999)
En el mejor de los casos, los supervisores logran visitar una vez por
semana las escuelas de la zona, particularmente aquellos que tienen a su
cargo 5 ó 6 escuelas que se ubican en una zona geográfica más o menos
reducida. En los demás casos las visitas son quincenales o mensuales,
aunque su duración y profundidad puede variar considerablemente. Al
parecer el proceso de diagnóstico colegiado, así como el diseño y
aplicación de proyectos escolares da contenido y sistematicidad a las
visitas, las cuales trascienden la lógica clásica de la fiscalización.
“El Programa de trabajo de la supervisión incluía visitas a las
escuelas para dar seguimiento al avance del proyecto y ver si se
estaban resolviendo los problemas detectados. Se hicieron visitas
para apoyar a los maestros en la detección de los problemas, para
lo cual realicé actividades para conocer el avance que tenían los
alumnos en cuanto a la comprensión lectora. Por ejemplo, les leí
cuentos y posteriormente verifiqué si habían comprendido.
También se hicieron 3 revisiones de cuadernos de alumnos…para
establecer un clima de confianza, primero me presento con los
alumnos, les digo mi nombre y cuál es mi función y después les
pido sus cuadernos, tomo una muestra y es revisada en reuniones
de Consejo Técnico…Además, se realizaron 5 evaluaciones a nivel
zona con examenes elaborados por los maestros con la
coordinación de la supervisión, con contenidos acorde a las
necesidades de los alumnos y con el enfoque de las asignaturas
correspondientes…en la aplicación de los examenes participamos
de manera activa, estuvimos presentes en casi todas las escuelas y
analizamos los resultados” (Infome anual zona 115, 2000)
En muchas visitas la simulación es la gran protagonista, por ello
comentan algunos supervisores que deben aprender a identificar cuando
los maestros “montan el teatro para que el supervisor vea lo que quiere
ver, se vaya contento y los deje en paz por dos o tres meses” y no
quedarse sólo en lo que se muestra, sino preguntar, participar,
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
362
involucrarse en el proceso. Cuando en la visita el supervisor/inspector
pone el acento en los procesos educativos y se involucra en la búsqueda
de soluciones, se advierte el avance en dos aspectos: una tendencia a
fracturar el ritual burocrático de la visita, el cual todos tienen muy bien
ensayado; y se va frenando la inercia de trabajar para quedar bien con
la autoridad y no para alcanzar los propósitos educativos.
Trabajo colegiado
Otra actividad que fortalecen algunos supervisores e inspectores
como estrategia para mejorar los resultados educativos es el trabajo
colegiado en sus distintas modalidades: Consejo Técnico Escolar,
Academias por Grado y Consejo Técnico de Zona. En ciertos casos
especiales, se advierten indicios de cambio en la gestión supervisora, ya
que algunos de ellos promueven la identificación de los problemas que
enfrentan las escuelas en relación con el aprovechamiento.
En el trabajo colegiado se aprecian distintos niveles de discusión y
análisis, que van desde ratificar las certezas del sentido común magisterial
en un simulacro de discusión hasta la realización de un efectivo trabajo
colegiado de revisión de los enfoques de enseñanza, programas, libros
de texto así como la planeación y la elaboración de instrumentos de
evaluación. En el mejor de los casos el trabajo colegiado ha favorecido
el desarrollo de la capacidad de los equipos docentes para trabajar en
torno a un propósito común, autoevaluar su trabajo, reconocer que son
responsables de los resultados educativos y buscar juntos las soluciones.
Cuando el supervisor logra configurar estos espacios como ámbitos de
trabajo para la mejora de los procesos educativos, los maestros y
directores van cambiando gradualmente su percepción acerca del valor
del Consejo Técnico y solicitan con más frecuencia la participación y
apoyo del supervisor.
“Otro cambio que se observa en la gestión directiva es la solicitud
de que se haga acto de presencia por parte de la superivisión en
las Juntas de Consjo Técnico a efecto de constatar la forma de
trabajo y emitir recomendaciones u observaciones al respecto.
Anteriormente se trataba de evitar la presencia del supervisor y de
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
363
otras figuras de autoridad para que no se dieran cuenta del
manejo que se hacía…incluso se consideraban estos espacios como
cotos de poder. Lo que antes se hacía llamar Junta de Consejo
Técnico era más bien una reunión de carácter administrativo,
social o de otra índole, menos de carácter técnico-pedagógico, en
la que se ventilaban toda clase de situaciones desde personales
hasta de carácter sindical o social, olvidando por completo los
problemas académicos que son los que se deben ventilar en estos
espacios. Hoy existe una actitud de los docentes que están
trabajando a partir de su proyecto escolar, más acentuada de
responsabilidad y disposición al cumplimiento de la tarea,
requisitos indispensables en el trabajo colegiado” (Informe anual,
zona 84, 2000)
El impacto del trabajo colegiado en la calidad de los aprendizajes no
es inmediata ni automática. Aún quedan tareas pendientes en este aspecto
para no perderse en la simulación o en la satisfacción ciega de las
expectativas de los padres de familia, quienes pueden tener una visión
sesgada del proceso educativo.
¿A qué entrar al salón de clases?
La visita de los supervisores a los salones de clases es una actividad
fundamental del cargo, sin embargo, no existe consenso entre ellos en
cuanto al propósito, contenido y aspectos formales de esta visita. El menú
de posibilidades encontradas en esta actividad va desde la aplicación
precisa de lo indicado en el Manual del Supervisor ya que durante la
visita al salón revisan y sellan los cuadernos de planeación de los
maestros y verifican que esté trabajando de acuerdo a lo planeado;
supervisores que entran al salón a “enseñar al maestro cómo se trabaja”;
otros más observan el trabajo docente, revisan los cuadernos de los
alumnos para identificar el tipo de actividades que se realizan
regularmente e intervienen en aspectos puntuales. En todos los casos,
después de la visita al salón se analiza lo observado en una reunión en
la que participan el maestro, el director y el supervisor. El punto de
tensión entre las diversas posturas se relaciona con el grado de
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
364
involucramiento del supervisor en las tareas de enseñanza. Algunos
supervisores sostienen que la mejor forma de apoyar a un maestro es
mostrarle cómo se da una clase, como se enseña un contenido, como se
maneja un libro; mientras que otros consideran que el trabajo del
supervisor es observar el quehacer docente y posteriormente hacer
recomendaciones al docente a través de su director.
La visita del supervisor al salón de clases parece tener un mayor
impacto en los aprendizajes cuando lo que observa el supervisor es la
calidad de la enseñanza, en especial lo referente a la pertinencia de los
métodos utilizados, el manejo de los materiales educativos, la manera
como integra a los niños con necesidades educativas especiales, la
vinculación con las estrategias propuestas en los proyectos escolares para
resolver los problemas detectados, así como las actividades de evaluación.
El resultado más tangible en este caso es la realización de un proceso
educativo más sistemático en algunas aulas, lo que no es un asunto
menor, considerando que existe en México un gran problema vinculado
con la improvisación en el aula y la pérdida de tiempo en actividades
con escaso valor educativo.
Asesoría
Como producto del contacto directo del supervisor / inspector con
los docentes y directivos, se generan mayores posibilidades de asesoría
e intercambio de experiencias. Esta es aún una actividad incipiente pero
que parece tomar fuerza a medida que los supervisores dan sentido
pedagógico a su trabajo, particularmente a las visitas a las escuelas. Estas
asesorías van desde consejos sobre la aplicación de la normatividad en
la solución de problemas con padres de familia, hasta sugerencias en el
manejo de los libros de texto, la planeación didáctica y la elaboración
de exámenes. El siguiente comentario ilustra el tipo de asesorías y
actividades de apoyo que se despliegan en las zonas.
“Por los resultados de las evaluaciones periódicas y las
bimestrales, y por comentarios de los mismos directores y
maestros, me he dado cuenta de que necesitan asesoría sobre el
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
365
mejor uso de los libros de texto y los materiales de apoyo (libros
para el maestros, ficheros, avances programáticos, programas, etc),
así como el uso de los libros del rincón. Brindo esta asesoría
bimestralmente.” (Entrevista a supervisores, 4-6, 1999).
Actividades en el ámbito de la zona
Otro nivel de intervención del supervisor es la realización de
actividades a nivel zona tales como los cursos de actualización o la
organización de evaluaciones bimestrales aplicadas directamente por la
supervisión / inspección o bien con apoyo de los auxiliares técnicos y
cuyos resultados son analizados en Consejo Técnico de Zona. Ambas
actividades son relevantes en el contexto descrito en este diagnóstico.
Los programas de actualización docente a menudo no responden a
las necesidades formativas de los maestros y deben realizarse fuera del
horario de trabajo. Algunos supervisores han aprovechado las academias
por grado para realizar estos cursos en el horario de trabajo sin
suspender labores. El impacto inmediato de esta actividad es la atención
pertinente de las deficiencias metodológicas de los maestros, ya que a
pesar de que la reforma curricular en México se realizó en 1993, aún
son muchos los docentes y directivos que desconocen los materiales,
programas y propósitos.
Por otra parte la realización de evaluaciones externas a nivel zona es
relevante porque en México no se tiene la tradición de rendir resultados
ni compararlos a través de los años. Si bien los instrumentos de
evaluación aún tienen deficiencias, en las zonas donde se organiza esta
actividad se advierte una mayor preocupación por mejorar el aprovecha-
miento, ya que al analizar sistemáticamente y de manera colegiada los
resultados de las evaluaciones los supervisores mandan un mensaje claro
a directores y maestros: su trabajo debe reflejarse en el mayor y mejor
aprendizaje de los alumnos.
Si bien todas estas acciones pueden traducirse en mecanismos de
control y fiscalización, existe una fuerte tendencia entre los supervisores
participantes en el programa “Gestión Pedagógica” a generar procesos
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
366
que procuren abatir los índices de reprobación, deserción, aprovecha-
miento y eficiencia terminal. Sin embargo el impacto de estas acciones
en la calidad de los aprendizajes aún no se advierte, sino que como se
ha mencionado, los resultados de la gestión pedagógica del supervisor
se refieren al funcionamiento regular de las escuelas, en la organización
y sistematicidad de la enseñanza, en la construcción de equipos de
docentes, así como en la preocupación por lograr buenos resultados y
alcanzar los propósitos educativos.
b. Síntesis de los principales problemas
Los siguientes problemas han sido mencionados por los supervisores/
inspectores y jefes de sector. Se abordan de acuerdo con la importancia
que ellos mismos les atribuyen.
Uso del tiempo
Según los supervisores/inspectores y jefes de sector, para realizar su
trabajo de orientación y apoyo necesitan que se dispongan medidas para
optimizar el tiempo. Algunos de los aspectos problemáticos mencionados
son:
• Dentro del calendario escolar no está contemplado el tiempo para
asesorías.
• Los periodos de formación docente deberían considerarse como parte
de los 200 días efectivos de clase.
• El tiempo destinado para el Consejo Técnico es insuficiente.
Carga administrativa
En general los supervisores e inspectores se quejan de excesivo
trabajo administrativo, por lo que solicitan a la autoridad educativa
simplifique los trámites y papeles que se deben entregar; pero no todos
persiguen el mismo propósito al solicitar se aligere esta carga. De manera
especial destacamos a un reducido grupo de supervisores e inspectores,
participantes en los programas de innovación aquí descritos, quienes
consideran que la carga administrativa les resta tiempo para realizar sus
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
367
visitas de diagnóstico, de información, de formación y evaluación de las
escuelas, realizar una supervisión directa a los grupos y en general
desplegar tareas de orientación académica. La existencia de supervisores
que demandan tiempo para apoyar a las escuelas da cuenta de la
posibilidad de reorientar la gestión supervisora, aunque no son pocos
los que defienden la supremacía de las tareas administrativas y se resisten
a la posibilidad de enfocar su trabajo hacia aspectos académicos.
Los supervisores e inspectores entrevistados consideran que la
entrega de papelería abarca la mayor parte de su tiempo, particularmente
debido a los siguientes factores:
• La falta de planeación en cuanto a la documentación que se les
solicita, ya que se duplica información, se les pide tarde (“para ayer”)
o no se dan las indicaciones correctas para su levantamiento.
• Falta de un sistema automatizado de información que permita contar
con bancos de datos.
• Exceso de concursos, convocatorias y proyectos (63) muchos de los
cuales son poco significativos, duplican el trabajo curricular cotidiano,
o provienen de otras secretarías e incluso de la iniciativa privada.
• Falta de organización en las distintas instancias administrativas de la
Secretaría, ya que a menudo se solicita información doble o se dan
indicaciones contradictorias.
• Se agregan formularios a mitad de curso, los cuales no están incluidos
dentro de la Carpeta Única.
• Falta de secretaria y de computadora, y en ocasiones, hasta de
máquina de escribir.
• Costos para los maestros, quienes tienen que presentar la documenta-
ción con copia y en algunos casos no se cuenta con presupuesto para
tal efecto.
• Distancia entre las escuelas, lo que retarda la entrega de un
documento.
• Indicaciones imprecisas, lo que obliga a elaborar el documento en
varias ocasiones.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
368
Personal de apoyo
Falta de personal que apoye a la supervisión: los inspectores, quienes
como se ha dicho pertenecen al sistema estatal, no cuentan con
auxiliares, lo cual dificulta su trabajo. Además, supervisores e inspectores
consideran que para realizar un trabajo centrado en la orientación y
apoyo es necesario contar con dos auxiliares, de tal manera que uno le
apoye en lo académico y otro en lo administrativo.
Apoyos económicos
Falta de apoyos económicos, principalmente para su traslado y la
elaboración de exámenes.
Actualización
Mala preparación de algunos maestros e impacto negativo de “carrera
magisterial”, la cual ha generado una preocupación por obtener puntos
para ganar más, y no una preocupación por mejorar su trabajo.
Estos problemas identificados por los supervisores/inspectores
plantean uno de los nudos problemáticos de su gestión: el énfasis en los
procesos burocráticos y de control escolar. Sin embargo, los problemas
de la supervisión en el estado de Nuevo León incluyen otros aspectos
que ya se han mencionado y que ahora se destacan:
• La falta de sólidos elementos teóricos y metodológicos para apoyar a
las escuelas. Podríamos suponer que éstos se han visto mermados por
varias razones, entre las que destaco la asignación al cargo por méritos
político-sindicales, en algunos casos; el alejamiento de los grupos y
de actividades académicas; la concepción que se tiene de la
supervisión / inspección como una etapa de descanso o prejubilatoria;
y la carga administrativa de trabajo que los aleja de los aspectos
académicos. Los supervisores/inspectores que cuentan con mayores
posibilidades de apoyar y orientar a las escuelas han sido auxiliares
técnicos, cursan actualmente la maestría o imparten clases en las
formadoras de docentes. Por otra parte, si bien existe una tendencia
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
369
a la mayor actualización en aspectos académicos, aún es frecuente
encontrar supervisores que muestran carencias en el conocimiento
de los actuales planes y programas, en los enfoque vigentes de
enseñanza, en las teorías del aprendizaje que los sustentan e incluso
en el manejo de los libros de los alumnos. Este alejamiento ha sido
favorecido por situaciones que ref lejan la concepción que la
Secretaría de Educación Pública, a nivel nacional, tiene de los
supervisores e inspectores, ya que no se dota a las zonas escolares
de libros de texto y materiales de apoyo, probablemente porque
considera que no necesitan conocerlos.
• El funcionamiento de la Secretaría de Educación, tanto la nacional
como la estatal, no prevé claros mecanismos para operar en respuesta
a las necesidades de las escuelas, expresadas a través del supervisor/
inspector; sino que lo hace a través de la aplicación vertical
descendente de una serie de “proyectos” diseñados de manera central,
que cambian con cada administración. Esta situación ha generado dos
lógicas: una de simulación, en la cual los maestros, directores y
supervisores fingen que acatan las instrucciones de aplicar tal o cual
proyecto, pero en realidad no lo realizan, con el argumento de que
no les sirve. Quizá esto se aplica a una gran cantidad de actividades,
pero también ha afectado la aplicación de los planes y programas. El
supervisor/inspector a menudo se hace cómplice de este juego y
contribuye a la simulación, lo que vanaliza su trabajo. La otra lógica
es la de la desconfianza hacia la Secretaría, ya que en virtud de que
los “proyectos” no están relacionados con las necesidades reales de
las escuelas, pueden ser sustituidos por otros en cuanto cambien las
autoridades. Además, los maestros y directores desconfían de la
institución porque no escuchan los reclamos que les hacen llegar a
través de los supervisores, quienes como representantes de la
institución, llegan a perder legitimidad al ver deterioradas sus
capacidades de gestión.
• Este aspecto se concreta de manera especial en la falta de coordina-
ción que existe entre los servicios de supervisión y apoyo entre sí, y
con otras instancias oficiales. Los responsables de educación básica
y evaluación tienen la función de apoyar al supervisor e inspector,
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
370
así como los asesores de la coordinación de primaria, sin embargo,
los primeros se ven rebasados por la logística de la preparación de
concursos, muestreos, levantamiento de datos, etcétera, y no pueden
desplegar de manera efectiva su apoyo hacia la supervisión. Por su
parte, los asesores responden a la lógica vertical descendente descrita
en el párrafo anterior, de tal manera que se ocupan de aplicar los
proyectos que tienen encomendados como “ver bien para aprender
mejor”, “las manos limpias son lo máximo”, “formación de una cultura
ecológica”, los cuales contribuyen a atender algunos aspectos del
currículum, pero no permiten ver lo que las escuelas necesitan. Esta
misma situación se manifiesta en el CECAM, el cual diseña los cursos
sin considerar los requerimientos formativos de las escuelas y las
zonas.
Los servicios de supervisión y apoyo se ven afectados y confinados a
tareas de control y fiscalización debido a tres factores: 1) la falta de
preparación de los supervisores/inspectores y jefes de sector en aspectos
técnico-pedagógicos; 2) la falta de equipos de supervisión; 3) aún falta
establecer en la Secretaría de Educación mecanismos para que sus
diferentes instancias funcionen a partir de las necesidades de las escuelas;
4) la concepción formal del cargo de supervisor es referida al trabajo
técnico-pedagógico, pero las tareas que en la práctica se le asignan se
orientan hacia procesos administrativos y de control escolar.
c. Tendencias y cambios en curso
Las principales tendencias identificadas en Nuevo León son: a)
disminuir las tareas de control y fiscalización para aumentar las de apoyo
académico y desarrollo de proyectos pedagógicos y b) el fortalecimiento
de la supervisión y el apoyo en el ámbito de la escuela.
Históricamente ha existido una tendencia a desplazar las actividades
técnico-pedagógicas por las administrativas y de control escolar. Desde
la reforma de 1993, en todo el país se advierte una tendencia a revertir
esta situación, principalmente a partir de las disposiciones normativas
de lo que deben hacer cada una de las instancias de supervisión y apoyo.
En los documentos normativos se señala que las actividades de
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
371
supervisores y jefes de sector deben estar orientadas por las cuestiones
académicas.
La presencia de esta disposición oficial constituye un punto de partida
para que se alejen gradual y legítimamente de tareas de control porque
el apego a la normatividad es muy importante para su evaluación y
permanencia en el sistema: el respeto a las normas es calificado de
manera positiva en los procesos de evaluación del desempeño; mientras
que la desatención a las disposiciones de los superiores o la falta de
aplicación de la norma institucional, causa severas sanciones que
incluyen la destitución. Para el magisterio mexicano es muy importante
trabajar con apego a la norma.
Este reconocimiento formal de la prioridad de las tareas de apoyo es
importante, pero no es suficiente para lograr el cambio en las prácticas
cotidianas. El tiempo que los supervisores estuvieron alejados de los
asuntos académicos dificulta el real ejercicio de las tareas de apoyo y
orientación. En general, los supervisores/inspectores y jefes de sector no
cuentan con los elementos teóricos, metodológicos y conceptuales para
apoyar a los directores y maestros, por lo que se sienten más seguros,
menos vulnerables realizando tareas de control. En términos generales
desconocen los contenidos y enfoques de enseñanza vigentes desde la
reforma de 1993; muchos de ellos han sido superados académicamente
por sus subalternos, ya es mayor el número de profesores y directores
que han alcanzado niveles de maestría y doctorado; además de que, por
la forma de llegar al puesto, un gran número de los supervisores tiene
un liderazgo político sindical en su zona, pero no goza de un liderazgo
académico. Para fortalecer este último y con ello facilitar el tránsito de
las tareas de control a las de apoyo académico, se desarrolla el proyecto
“Gestión Pedagógica” descrito en el primer apartado de este documento.
La experiencia derivada de este proyecto ha permitido a la SE advertir
aspectos clave de la gestión supervisora que es necesario transformar,
ubicados en el plano del cambio cultural, tanto como los aspectos que
se requieren modificar en la gestión institucional, ubicadas en el cambio
estructural.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
372
En el plano del cambio cultural se advierte la disposición de los
supervisores/ inspectores a asumir tareas de apoyo y orientación, siempre
y cuando cuenten con los elementos para hacerlo. En suma, no están
dispuestos a “ponerse en evidencia” cuando ya están cerca del retiro;
pero quienes se sienten seguros en el terreno académico, rápidamente
transitan de las tareas de control hacia las de apoyo y orientación. A
medida que los supervisores asumen estas tareas, exigen atención a sus
necesidades formativas.
En este momento, el perfil profesional de los supervisores/inspectores
así como su trayectoria y saberes constituidos no les permite asumir
cabalmente en el corto plazo las tareas de apoyo. Aunque se despliegue
un importante proceso de actualización, el cambio es lento y no funciona
con todos; por ello se considera con un rasgo favorable a esta tendencia,
la configuración de equipos de supervisión en los cuales por lo menos
uno de los integrante posea las capacidades y disposiciones necesarias
para brindar apoyo a las escuelas.
En este sentido, es importante el cambio que se está gestando en el
perfil de los auxiliares técnicos con los que cuentan los supervisores,
pertenecientes al sistema federalizado, ya que cada vez son más quienes
eligen como tales a profesores con un perfil académico, más que con
uno administrativo. En algunos casos la presencia de un auxiliar con este
perfil implica cierta división del trabajo: el auxiliar apoya a las escuelas,
mientras que el supervisor controla. Esta división funcional del trabajo
estrictamente pudiera leerse como una evasión de la responsabilidad que
el supervisor tiene frente a las tareas de apoyo; pero en este análisis se
valora considerando la viabilidad de que estas tareas sean asumidas por
equipos de supervisión constituidos por profesionales de distintas
jerarquías y con distintas habilidades.
Este tránsito del control al apoyo está estrechamente ligado con otra
tendencia: el fortalecimiento de la supervisión y el apoyo en el ámbito de
la escuela, el cual se desarrolla principalmente en el aumento de las visitas
a la escuela y al aula así como el fortalecimiento del trabajo colegiado y
la reflexión sobre la práctica. Como se menciona en el apartado anterior,
existe una tendencia entre los supervisores participantes en el proyecto
NUEVO LEÓNDiagnóstico de las estructuras de supervisión y apoyo
373
“Gestión Pedagógica” a revertir el histórico alejamiento entre éstos y los
docentes, expresado en el bajo número de visitas a las escuelas y el
desconocimiento de sus problemas. Como se ha dicho, en general los
supervisores van poco a las escuelas y cuando lo hacen, en general es para
entregar o recoger algún documento.
La estrategia que ha propiciado el apoyo en los centros de trabajo es
la elaboración de los Proyectos Escolares promovidos tanto desde el
proyecto “Gestión Pedagógica” como en el programa PIARE. Los
supervisores que se involucran en esta lógica de construcción de los
proyectos escolares, comprenden que no pueden depositar en los
maestros la responsabilidad de solicitar asesoría u orientación, sino que
es tarea del supervisor comprender los problemas académicos y
desplegar acciones concretas que permitan avanzar en su atención.
En resumen, el efecto de estas medidas se aprecia en un cambio
gradual en las funciones de supervisión, que implica el alejamiento de
las tareas de control. Los supervisores comentan que realizar estas
actividades les han recordado que son maestros, les han devuelto el
ánimo de atender cuestiones académicas y de seguir estudiando. Los
maestros y directores parecen establecer mejores relaciones con los
superiores, pues se ha desplazado la relación de auditoría a la de apoyo.
Estos avances son incipientes y requieren de una evaluación seria. Sin
embargo, encontramos un par de datos objetivos: el número de visitas a
las escuelas se ha incrementado, así como la participación de los
supervisores en los Consejos Técnicos de Escuela y la realización de
Consejos Técnicos de Zona. El impacto en la calidad de los aprendizajes
aún no se puede determinar.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
374
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La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
376
Beatriz Calvo PontónDoctora en sociología e investigadora del Centro de Investigaciones y
Estudios Superiores en Antropología Social, se especializa en sociología
cualitativa y etnografía aplicada a la educación básica y normal.
Actualmente trabaja en el campo de la política educativa de la educación
primaria en México y sobre los procesos locales de globalización.
377
CONCLUSIÓNAlgunas reflexiones antes de terminar
1. Presentación
Hemos llegado al final del texto, después de un recorrido por tres
estados de la República Mexicana. Los respectivos diagnósticos han
servido al lector como referencias locales de los procesos de supervisión,
para comprender cómo, dentro del marco de la política de la descentra-
lización del SEM, se expresa en distintas lugares la respectiva normati-
vidad oficial diseñada para todo el país. Ésta cruza por diferentes niveles,
desde los estatales hasta los correspondientes a las zonas escolares para
finalmente llegar a las escuelas, consideradas como punto de partida y
punto de arribo de toda actividad educativa. Es por ello que la gestión
escolar, desde la aparición del Acuerdo Nacional de Modernización de
la Educación Básica (1992), ha venido a ocupar un lugar central en la
descentralización. Por medio de ella se pretende, por una parte, que ésta
llegue a las zonas escolares y a las escuelas y, por otro, que en estos
espacios específicos se genere política educativa.
En este último apartado, se presentan algunas ref lexiones con
respecto a la utilidad de los diagnósticos cualitativos, como los
promovidos por el IIPE. Éstos, entendidos como herramientas metodoló-
gicas, pueden servir como punto de partida para la creación de nuevas
formas de gestión escolar, que den lugar a la transformación del
funcionamiento de zonas escolares y de sus escuelas. De esta manera,
los supervisores, haciendo uso de su liderazgo académico y de su
autonomía y conjuntamente con directores de escuela y personal
docente, podrán concretar proyectos pedagógicos, impulsando tareas de
diagnóstico, planificación, definición de acciones y estrategias, operación,
monitoreo, asesoría, evaluación y seguimiento. En segundo lugar, aquí
se plantea la urgente necesidad de construir políticas oficiales de
supervisión escolar orientadas al mejoramiento de la estructura del
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
378
sistema educativo y del sistema de supervisión, de su normatividad, de
su organización y de su operación; así como a la generación y
consolidación de una nueva cultura de supervisión, que implica la
profesionalización de los supervisores.
2. Con respecto a los diagnósticos cualitativos y su utilidad
Los diagnósticos realizados en los tres estados de estudio y que fueron
elaborados con la activa colaboración de los supervisores, ofrecen
importantes beneficios.
Primero: Su mayor riqueza se encuentra en la información empírica
y directa a través de la que describen las zonas escolares y sus escuelas.
Desde una perspectiva histórica, holística e integral, dan cuenta de
sus propias historias, los enlaces horizontales con otros ámbitos
(económico, político, sindical, cultural, social, etc.) y las relaciones
jerárquicas dentro de la institución educativa oficial. Explican cómo se
construyen cotidianamente los procesos de supervisión por los sujetos
educativos (jefes de sector, supervisores, auxiliares de supervisión,
asesores, directores de plantel, personal docentes, estudiantes, padres y
madres de familia, representantes sindicales y otros grupos de la
comunidad) en situaciones específicas y diferenciadas, evitando recurrir
a descripciones de realidades fragmentadas, aisladas, estáticas, lineales y
descontextualizadas históricamente. Abordan los perfiles e historias de
los supervisores; las actividades que llevan a cabo cotidianamente durante
la jornada laboral; las condiciones administrativas, laborales, materiales
y pedagógicas, en las que realizan el trabajo escolar, el rendimiento de
los y las alumnas, etc.
Segundo: los diagnósticos son medios que permiten llevar a cabo
trabajo comparativo y de contrastación de los patrones de supervisión
escolar en los tres estados, y de estos patrones al interior de cada estado.
Ofrecen información sobre similitudes en las formas de supervisión, pues
a través de ellos conocemos ciertos denominadores comunes que ejercen
fuerte influencia en los respectivos procesos: una normatividad federal
plasmada en manuales, que se sigue mecánicamente por los supervisores,
CONCLUSIÓNAlgunas reflexiones antes de terminar
379
la centralización de las decisiones y el control de los procesos por parte
de la SEP, el burocratismo de éstos, el anquilosamiento de las prácticas
supervisoras, y la injerencia del organismo sindical en la institución
educativa, que en la mayor parte de los casos ha sido más obstaculizadora
que promotora del trabajo pedagógico.
Pero por otra parte, los diagnósticos muestran enormes variaciones
y diferencias en los procesos de supervisión, debido a las especificidades
locales de cada zona escolar (sus contextos históricos, políticos,
sindicales, culturales, sociales, económicos, así como sus condiciones de
funcionamiento) y a los estilos personales de los supervisores de realizar
su trabajo. Observamos que los grados de liderazgo académico y de
entrega de los supervisores al trabajo, no solamente varían de estado a
estado, sino de supervisor a supervisor en cada región, y que los procesos
de supervisión tienen que ver con factores históricos y culturales, o bien,
con decisiones personales, más que con responsabilidades y compro-
misos institucionales. De esta manera, el análisis comparativo permite
reflexionar sobre qué puede y qué no puede cambiarse en cada lugar a
partir de las transformaciones de los sistemas de supervisión; qué
conviene y qué no conviene transformar, y en caso de hacerse, bajo qué
condiciones tendrían que darse esos cambios.
Además, a través de la comparación de casos también es posible
descubrir hechos no esperados. Por ejemplo, encontramos escuelas en
una misma zona escolar, o en diferentes zonas dentro de un estado o en
zonas en otros estados, que, no obstante funcionan bajo condiciones
aparentemente parecidas, se desempeñan de manera diferente. Algunas
funcionan bajo condiciones adversas y, sin embargo, arrojan resultados
satisfactorios, o bien se dan casos a la inversa. Por tanto, surgen algunas
preguntas: ¿por qué hay escuelas que tienen un mejor desempeño que
otras?, ¿qué da lugar a la existencia de diferencias entre una escuela
“buena” y otra con un bajo nivel de desempeño?, ¿cuál ha sido la
influencia de los supervisores en estos procesos?
Tercero: diagnósticos como los aquí presentados dan cuenta de las
posibilidades que la descentralización ofrece a los gobiernos estatales de
impulsar proyectos para llevar a cabo trabajo de intervención en sus
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
380
territorios y para la construcción de una nueva cultura de la supervisión
escolar. Las reconstrucciones de las experiencias en Chihuahua, Nuevo
León y Aguascalientes, elaboradas críticamente por los propios
responsables de los proyectos de intervención, convierten a dichas
experiencias en aprendizajes. Así, ha sido posible recapitular sobre éstas,
intentando con ello recuperar lo valioso, rectificar lo problemático y
analizar su pertinencia.
La recuperación y la comparación de las tres experiencias revelan que
en ciertos estados como los aquí presentados existen, con mayor o menor
grado, condiciones para llevar a cabo proyectos de innovación dentro
del marco de la descentralización, entre ellas, voluntad política de los
gobernantes, de los maestros, así como equipos técnicos y profesionales.
De ahí, que estos diagnósticos invitan a la realización de otros para que
también conozcamos y comparemos aquello que sucede en estados
donde no existen tales condiciones. Ya comentábamos que la descentra-
lización ha generado desigualdades entre las entidades federativas, por
ejemplo, el rezago en materia económica y pedagógica de aquellas que
no cuentan con recursos financieros suficientes y con equipos
profesionales que impulsen el trabajo educativo. Este último rezago se
manifiesta, por ejemplo, en la persistencia de lo nacional, es decir, de
planes, programas y contenidos iguales para todo el país; en la falta de
programas diferenciales que respondan a las heterogeneidades regionales
de los estados; y en la falta de acompañamiento de este proceso de
descentralización de una capacitación profesional de los sujetos que
dirigen, evalúan, supervisan e imparten la educación, que los prepare
para enfrentar tanto las demandas del momento histórico que estamos
viviendo, así como las diversidades regionales y locales. Son pocos los
supervisores que cuentan con esas habilidades o han recibido entrena-
miento y mayores conocimientos para responder adecuadamente a una
verdadera descentralización. Por tanto, documentar estas otras
experiencias es una importante tarea para conocer las necesidades de
los estados más desfavorecidos y buscar medidas que compensen y
resuelvan sus carencias, principalmente en estos dos aspectos.
CONCLUSIÓNAlgunas reflexiones antes de terminar
381
Por otra parte, también revelan la importancia del contexto político
como elemento que puede limitar o impulsar proyectos educativos
originales, en el que el SNTE ha jugado un papel determinante.
Observamos que en cada estado las condiciones político-sindicales
generaron procesos educativos específicos: en Chihuahua, el conflicto
gobierno panista y magisterio/SNTE en Chihuahua; en Nuevo León, el
apoyo del magisterio y del SNTE al gobierno panista; y en Aguascalientes,
el mantenimiento del apoyo corporativista del magisterio/SNTE al
gobierno priísta.
Cuarto: con base en resultados sólidos y bien documentados sobre
los aspectos positivos y los puntos débiles de zonas escolares y sus
escuelas, los diagnósticos se convierten en importantes estrategias en el
proceso de la toma de decisiones para definir políticas de
supervisión a diferentes niveles. Por una parte, se encuentran aquéllas
que afectan a la supervisión nacional, por ejemplo, las relativas a la
normatividad, infraestructura, recursos económicos para el funciona-
miento de oficinas y del servicio en general, así como a los planes,
programas y contenidos de formación y actualización, que verdade-
ramente profesionalicen a los supervisores. Por otra parte, los
diagnósticos también alimentan la toma de decisiones que inciden en el
funcionamiento cotidiano de las zonas escolares: planificación del trabajo
escolar, gestión, evaluación y supervisión de las escuelas. En este nivel,
también se ve la urgente necesidad de profesionalizar a los supervisores.
Este asunto será retomado más adelante.
Quinto: los diagnósticos evidencian que el funcionamiento de las
instituciones educativas, más que ser resultado de la aplicación de la
normatividad y de las disposiciones oficiales y formales, lo son de
tradiciones y culturas escolares, en las que supervisores, directores y
personal docente son sujetos sociales, cada uno definido por su historia,
su identidad, sus diversos intereses, que tejen redes de relaciones, y que,
por tanto, construyen día a día las complejas prácticas y procesos
pedagógicos. De esta manera, su lectura y el análisis colectivo los invitan
a que evalúen a profundidad la esencia de sus funciones y las tareas que
acostumbran llevar a cabo cotidianamente, los papeles que como sujetos
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
382
educativos han jugado, así como el impacto que las prácticas de
supervisión han tenido, o no, en los procesos educativos. Por ello, los
diagnóstico pueden ser punto de partida para que los supervisores
promuevan la construcción colectiva de una nueva cultura escolar.
En resumen, los diagnósticos de las zonas escolares y de sus escuelas
son tareas que los supervisores pueden emprender para: 1. detectar y
jerarquizar en la zona y en cada escuela los problemas educativos más
apremiantes, que por lo general son los mismos que durante años han
persistido en todo el país y que conocemos de manera abstracta a través
de estadísticas, tales como la deserción, la reprobación, el ausentismo,
la repetición, el bajo rendimiento escolar y el fracaso escolar; 2. describir
la forma cómo concretamente se expresan en cada escuela de la zona;
3. realizar ejercicios de contrastación entre zonas escolares y entre
escuelas que implica comparar diferentes situaciones: desde aquellas
ubicadas en comunidades urbanas y probablemente más privilegiadas,
hasta las localizadas en comunidades rurales y alejadas; 4. ofrecer
alternativas de solución reales y factibles a esos problemas; y 5. coadyuvar
a la realización de tareas y planificación de la educación, de nuevas
formas de supervisión escolar, y de novedosos modelos de gestión escolar
en cada zona en general y en cada escuela en particular, considerando
las características compartidas en el primer caso, así como las específicas
y diferenciadas en el segundo.
CONCLUSIÓNAlgunas reflexiones antes de terminar
383
3. Una necesaria política oficial de la supervisión escolar
Es evidente que la elaboración de nuevos discursos, leyes, normas y
reglamentos no es suficiente para lograr transformaciones de fondo y de
esencia en la supervisión escolar. Por otra parte, dichas transformaciones
tampoco pueden depender ni de las condiciones coyunturales políticas
y económicas, ni de iniciativas para llevar a cabo innovaciones,
provenientes de la voluntad de ciertas autoridades educativas, de algunos
supervisores que así lo decidan de manera personal, o de equipos
técnicos que surjan en los estados.
Por tanto, para que en todo el territorio nacional la supervisión
adquiera un sentido pedagógicamente innovador y se revitalice con
nuevos aires, es necesario que los tomadores de decisiones se vean
implicados y asuman un compromiso con respecto a la elaboración de
una política oficial continua y de largo plazo que, dentro del marco de
la descentralización, atienda este servicio educativo. De otra forma,
mientras las iniciativas se sigan dando de manera aislada y como
excepción, es decir, mientras no sean parte de una política oficial que
garantice condiciones, empezando por las materiales, el margen de
cambio tendrá pocas posibilidades y será limitado, pues por sí solas no
aseguran ninguna continuidad.
Una nueva política oficial de supervisión necesita definir acciones
firmes en dos direcciones. La primera se orienta al mejoramiento de la
estructura del sistema educativo y del sistema de supervisión en especial,
de su normatividad, de su organización y de su operación. Sin que ello
signifique poner en riesgo el carácter público de la educación básica, a
través de la desaparición abierta o velada de responsabilidades del
gobierno federal, especialmente en el ámbito económico, supone, entre
otras cosas, tomar decisiones que verdaderamente logren:
• simplificar la burocracia;
• modificar la normatividad para que impulse los procesos educativos,
ajustándola a la nueva legalidad y para que responda a las realidades
educativas;
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
384
• integrar los subsistemas federalizado y estatal en los estados que
cuentan con ambos;
• asegurar las condiciones de infraestructura, económicas y materiales
de trabajo adecuadas y suficientes, así como mejores salarios de los
supervisores, permitiendo con ello, el desarrollo profesional de su
trabajo; y
• conducir al sindicato magisterial a que juegue la función que le
corresponde, es decir, como defensor de los derechos laborales de
los trabajadores de la educación.
Paralela y articuladamente a esta primera dirección de la política de
supervisión, la segunda se refiere a lo ya comentado: la generación y
consolidación de una nueva cultura de este servicio, que le permita
apropiarse de y capitalizar la autonomía adicional adquirida por la
descentralización. En este sentido, el aspecto de nuevos métodos y
maneras de supervisión adquiere relevancia, pues con base en ello, se
podrán innovar formas de operación y ambientes de aprendizajes para
que los conocimientos sean significativos y útiles en las escuelas de las
zonas escolares. En este sentido, los alumnos y alumnas deben ser el
centro de la atención privilegiada de supervisores, directores y docentes,
para que todos los esfuerzos se encaminen a que éstos aprendan más y
mejor.
De ahí, la importancia de que los supervisores promuevan novedosos
modelos de gestión escolar en zonas escolares y en escuelas; que
conviertan los asuntos administrativos en meros medios que giren
alrededor, dependan de y apoyen las prácticas escolares y los procesos
pedagógicos, dejando de entenderse únicamente como fines; pero, además,
que impulsen un ambiente de respeto, apoyo y trabajo en equipo, entre
directores, maestros, madres y padres de familia, y ellos mismos, así como
de consensos básicos acerca de las prioridades académicas. Resulta
entonces importante que fortalezcan sus competencias pedagógicas y el
dominio de los contenidos curriculares; hagan uso óptimo de la jornada
escolar, incluso aumentando los tiempos académicos; trabajen con los
padres y madres de familia para asegurar la asistencia de sus hijos a la
escuela, estimularlos a que los apoyen en sus tareas y los motiven a
CONCLUSIÓNAlgunas reflexiones antes de terminar
385
asegurar su salud. Es decir, es necesario un cambio en sus formas de
entender y de llevar a cabo sus estilos de trabajo.
Pero lograr esto requiere que la supervisión y los supervisores sean
sujetos de un proceso de profesionalización, que articulada y
simultáneamente redefina y actúe en tres campos: la gestión escolar, la
formación, y la atención a las funciones supervisoras prioritarias.
a. Gestión escolar
Una nueva gestión escolar, lejos de entenderse en su sentido
tradicional como acto burocrático para administrar los asuntos escolares,
puede ser concebida, desde una perspectiva integral, holística y
participativa, como una estrategia para impulsar el trabajo de planeación
colegiada y colectiva entre los distintos sujetos sociales que forman la
comunidad escolar a nivel de zonas y de escuelas, principalmente
supervisores, directores y docentes, con objeto de lograr un adecuado
desarrollo de los procesos educativos. Para ello, esta gestión escolar debe
estar sujeta a un permanente proceso de monitoreo y evaluación.
Como parte de estos procesos, los supervisores pueden dirigir sus
esfuerzos para definir consensuada, comprometida y coordinadamente
las acciones a realizar, con objeto de reorganizar el funcionamiento de
sus zonas y escuelas y dar solución a problemas educativos concretos,
como los que ya hemos mencionado. Ello supone considerar a la tarea
pedagógica y a los alumnos, centro y esencia del trabajo escolar. Así, por
una parte, las cuestiones administrativas, financieras, materiales, etc.,
giran alrededor de y apoyan a las funciones educativas. Por otra parte,
implica reorientar las funciones centrales de la supervisión y convertir
a la asesoría y apoyo a los directores y docentes en tareas prioritarias.
En otras palabras, la supervisión debe transitar por un camino cualitativo
que la lleve de la mera inspección a la supervisión.
Esta nueva gestión escolar, que se propone promover el trabajo
académico de supervisores y directores y generar una cultura de
participación y de colaboración, se interesa en fomentar la búsqueda de
alternativas flexibles que se ajusten a las realidades. Una de estas que
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
386
interesa destacar es el proyecto escolar. Se trata de un instrumento que
puede ser utilizado de manera consensuada y reflexionada por los
directivos y maestros para profundizar en su ámbito de trabajo,
provocando así una mayor autonomía en la toma de decisiones
importantes. Para ello, se requiere que cuenten tanto con mecanismos que
les permitan identificar problemas concretos, como con un margen de
acción para enfrentarlos de la manera en que consideren conveniente. Así,
la gestión escolar atiende problemas de infraestructura, laborales de los
maestros, y materiales de trabajo y los articula con aquello que tiene que
ver directamente con aspectos de metodologías pedagógicas, curriculum,
liderazgo académico, distribución de tiempo y otros recursos; con las
relaciones con la comunidad; y con la conformación de equipos de trabajo,
entre otros. En otras palabras, el proyecto escolar es una forma de generar
política educativa desde y para la escuela.
Ahora bien, esta gestión escolar debe ir de la mano con otro aspecto
básico: la profesionalización de los supervisores. Ésta incluye, por una
parte, una nueva formación, capacitación y actualización de estos docentes
y, por otra, una redefinición de las principales funciones supervisoras.
b. Formación profesional de los supervisores
Resulta apremiante que en todo el territorio nacional se rompan las
inercias endógenas que históricamente han caracterizado la formación
de los maestros y se lleven a cabo programas que profesionalicen a los
supervisores, incluyendo a los auxiliares técnicos de supervisión.
A través de estos programas, los supervisores pasarán por un proceso
de sensibilización que les permita transitar de una mentalidad
individualista a una de cooperación, para así dirigir la función
supervisora hacia la generación de prácticas de participación, de análisis
colectivo, de colaboración colegiada y de relaciones horizontales. Ello
supone desarrollar un sentido compartido de liderazgo académico y de
poder, que permita fomentar el trabajo autogestivo y de colaboración,
tanto en las zonas escolares, como al interior de los planteles.
Pero junto con esto, también es indispensable que reciban un
entrenamiento profesional encaminado a ampliar su marco referencial
CONCLUSIÓNAlgunas reflexiones antes de terminar
387
para que conozcan, con base en las experiencias en otros países, ideas
diferentes y novedosas sobre otras formas de hacer y organizar la
supervisión, de monitorear la calidad de la educación con otros apoyos,
así como de distribuir las funciones y responsabilidades pedagógicas y
administrativas en la organización de la supervisión. De ahí que tanto
sus capacidades de ref lexión, creatividad e innovación, como sus
conocimientos y habilidades pedagógicas se verán fortalecidas. Por tanto,
el trabajo de supervisión se convertirá en uno interdisciplinario y abierto.
Así planteados, estos programas se orientarán a:
• ampliar el marco referencial de los supervisores y a mostrar, con base
en las experiencias en otros países, que los cambios en la supervisión
son necesarios y viables;
• promover una nueva cultura de supervisión, generadora de cambios
substanciales en sus funciones e innovaciones pedagógicas desde y
para la escuela, e impulsadora del trabajo pedagógico colectivo de
supervisores, directores de plantel, personal docente, alumnos y
demás grupos de la comunidad, especialmente padres y madres de
familia;
• ofrecer nuevas perspectivas teóricas que permiten a los supervisores
comprender la complejidad de las realidades educativas, a la
supervisión como proceso que se construye históricamente, y a ellos
mismos como sujetos sociales que la construyen;
• realizar análisis comparativos, con base en información empírica
obtenida en diagnósticos de supervisión realizados en distintos
estados de México y en otros países;
• definir colectivamente estrategias concretas, viables y pertinentes de
supervisión escolar dirigidas a abatir el rezago escolar, disminuir los
índices de deserción, reprobación, repitencia, bajo aprovechamiento
y fracaso escolar en cada zona escolar y en cada escuela;
• ofrecer una capacitación actualizada en los aspectos pedagógicos y
administrativos de la supervisión escolar;
• tratar las innovaciones y dar los instrumentos para hacer las cosas de
maneras diferentes.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
388
c. Redefinición de las principales funciones supervisoras
Tradicionalmente, el trabajo que los supervisores realizan en las visitas
a las escuelas ha privilegiado las tareas de examinación, verificación,
evaluación y monitoreo de las condiciones y necesidades físicas,
materiales y humanas de las escuelas y del material didáctico, así como
de la actuación del personal docente, del cumplimiento de los planes y
programas de estudio en las escuelas, etc., utilizando como referencia,
la normatividad, es decir, un conjunto de criterios establecidos y
estandarizados1. En otras palabras, este trabajo se ha orientado más a la
inspección que propiamente a la supervisión.
Ahora bien, sin dejar de reconocer la importancia de la inspección,
ésta no es suficiente para que los supervisores impulsen el mejoramiento
de los procesos pedagógicos. La supervisión debe proveer apoyo y
asesoría pedagógica a directores y maestros de las escuelas, especialmente
a los más débiles, a los que más lo necesitan, con la finalidad de
capacitarlos en el análisis de los aspectos que dan lugar a problemas
educativos. Por ello, estas funciones deben transitar de la inspección a
la supervisión, para que sea posible llegar a propuestas de soluciones y
acciones alternativas.
4. El reto de una nueva supervisión
La descentralización impone un reto a la educación, y más concreta-
mente a la supervisión escolar: su transformación. En un sentido, ello
implica que dicha transformación debe sustentarse en compromisos por
parte de las autoridades y tomadores de decisiones oficiales, empezando
por el diseño de una política oficial de supervisión, que resuelva de
manera definitiva problemas de estructura, financiamiento, organización
y operación de este servicio. Con voluntad política y con el acuerdo total
por parte de las instituciones oficiales educativas, tanto a nivel central
como a nivel de los estados, podrán generarse planes de acciones e
impulsarse medidas que respondan a demandas y necesidades de las
realidades cotidianas.
1. Commonwealth Secretariat/Association for the Development of Education in Africa,Better Schools, Resource Materials for School Inspectors, London, 1998.
CONCLUSIÓNAlgunas reflexiones antes de terminar
389
Por tanto, una nueva supervisión puede -sin restarle obligaciones a
los gobiernos federal y estatales, sin sustituirlos en sus responsabilidades
que la ley ordena, especialmente las financieras, y utilizando la
participación social para promover los procesos pedagógicos, así como
la colaboración y competencia colectiva de las escuelas, más que
fomentando la competencia individual entre ellas- utilizar la autonomía
adicional otorgada por la descentralización, en sentido democrático:
impulsando la generación de política educativa desde y para las escuelas,
a partir de un esfuerzo colectivo institucional, involucrando a directores
de planteles, personal docente y demás grupos de la comunidad,
especialmente padres y madres de familia. Esta supervisión puede
propiciar que dichos sujetos y grupos participen, desde la plataforma
educativa, en el diseño de estrategias pertinentes, relevantes y adecuadas,
y en la definición de acciones concretas para generar formas alternativas
que coadyuven a resolver de manera específica en cada escuela de cada
zona escolar, los grandes y ancestrales problemas que generalmente se
conocen en forma abstracta a manera de estadísticas nacionales y
regionales: el incremento de la retención escolar, el abatimiento del
rezago escolar, la disminución de los índices de deserción y reprobación,
y la elevación de los de aprovechamiento escolar. De ahí que los
supervisores pueden promover una cultura de supervisión diferente,
nuevas formas de supervisar y un sentido participativo del trabajo
pedagógico, al beneficiar directamente a las escuelas, a los sujetos, y al
impactar en la calidad del aprendizaje.
391
GLOSARIO
Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB)Acuerdo firmado por el Gobierno Federal, los 31 gobiernos de lasentidades federativas y el Sindicato Nacional de Trabajadores de laEducación, el 18 de mayo de 1992, en el que se establecen tres líneas depolítica para la transformación del sistema educativo nacional: lareorganización del sistema educativo a través del nuevo federalismo y dela participación social, la reformulación de contenidos y materialeseducativos y la revaloración de la función social del maestro.
Asesoría pedagógicaServicio provisto por un asesor pedagógico o un supervisor escolar, paracapacitar a directores de escuela y maestros de grupo, con objeto de queanalicen las causas posibles de un problema educativo y ofrezcansoluciones y cursos de acción alternativos. (IIPE, 1999).
Autonomía escolarCapacidad de los sujetos educativos, basada en el conocimiento de lassituaciones, en la responsabilidad y en la conciencia social y política, paratomar decisiones, basadas en el consenso de la comunidad educativa quese trate, sin la intervención de fuerzas externas, orientadas a resolverproblemas o situaciones regionales y/o locales en función de los interesesy del bienestar de dicha comunidad.
Auxiliares técnicos de supervisiónMaestros o maestras de grupo del nivel primario federales (en el D.F.)y/o federalizados (en los estados), que, como comisionados y sin ocuparun puesto escalafonario ni recibir nombramiento de auxiliares, formanparte del personal de apoyo de los jefes de sector y/o supervisoresescolares con objeto de realizar informalmente tareas de supervisión(asesoría de maestros de grupo, visitas a las escuelas, conducción detalleres docentes).
Carrera magisterialSistema escalafonario de promoción horizontal para el personal docentede los niveles preescolar, primaria y secundaria, que permite acceder aniveles salariales superiores, sin cambiar de nivel educativo, mediante laevaluación de cuatro rubros: preparación académica, actualizaciónprofesional, desempeño profesional y antigüedad en el servicio.
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
392
Centro de capacitación y actualización del magisterio (CECAM)Instancia oficial encargada de impartir cursos a los docentes y directivosen servicio con objeto de actualizarlos en las nuevas metodologías ycontenidos pedagógicos.
Descentralización del Sistema Educativo MexicanoProceso a través del cual el gobierno federal transfirió, en 1992, escuelasy docentes federales de los niveles preescolar, primaria y secundaria enlas modalidades de educación normal, indígena y especial, ubicados enlos estados de la República Mexicana, a los respectivos gobiernosestatales.
Diagnósticos cualitativos escolaresHerramientas metodológicas para describir y analizar, desde unaperspectiva histórica, integral y holística, información documental,estadística y principalmente empírica, relativa a la estructura, normatividad,organización, operación y funcionamiento cotidiano de zonas escolares yescuelas, para así : 1) detectar y jerarquizar los problemas educativoslocales más apremiantes, 2) describir la forma cómo concreta ycotidianamente se expresan en cada escuela de la zona; y 3) explicarcómo los sujetos y actores sociales involucrados en zonas y escuelasconstruyen las prácticas y los procesos educativos.
EscalafónSistema organizado por la Secretaría de Educación Pública para efectuarlas promociones de ascenso de los trabajadores de base y autorizar laspermutas.
Gestión escolarProceso, basado en una perspectiva integral así como en la toma dedecisiones y en el trabajo colectivo de los miembros de la comunidadescolar (principalmente supervisores, directores, docentes), que abarcalas funciones de planeación, organización, operación y desarrollo de lasacciones escolares, que está sujeto a un permanente trabajo demonitoreo, supervisión y evaluación, y que se orienta a dar respuestas aproblemas pedagógicos concretos y a elevar el aprovechamiento escolaren cada una de las escuelas de cada zona escolar.
Guía pedagógicaServicio provisto por un asesor, supervisor o inspector con conocimientossobre cuestiones educativas precisas, por ejemplo, procedimientosadministrativos o planeación del desarrollo de la escuela. (IIEP, 1999).
Glosario
393
Inspección escolarConjunto de tareas de monitoreo y evaluación de la calidad de laenseñanza y del aprendizaje en la escuela, con base en criteriosestablecidos y estandarizados; de verificación de la disponibilidad yadaptabilidad de las facilidades físicas, de los recursos humanos y de losmateriales didácticos requeridos; de guía y apoyo a los maestros; deaseguramiento que el currículo haya sido efectivamente implementadoy evaluado; de examinación del manejo de la contabilidad de lasinstituciones; y de facilitación y administración del cambio educativo.(Commonwealth Secretariat/Association for the Development ofEducation in Africa, Better Schools, Resource Materials for School
Inspectors, Londres, 1998).
Inspector escolar• Funcionario de los subsistemas estatales de educación que cumplen
con las funciones de supervisión.
• Nombre que anteriormente se otorgaba a los funcionarios federalesde la Secretaría de Educación Pública que desempeñaban funcionesde supervisión.
Jefatura de sectorTerritorio escolar del sistema educativo federal en el D.F. y delfederalizado en los estados, que agrupa a varias zonas escolares, cuyoresponsable es un jefe de sector.
Jefe de sectorFuncionario del sistema educativo federal en el D.F. y del federalizadoen los estados, que ocupa el último nivel en el sistema de escalafónmagisterial, cuyas funciones son las de servir de enlace y comunicaciónentre las autoridades educativas y los supervisores de zona de su sector,y de supervisar el trabajo de éstos.
Ley General de Educación (LGE)Ley promulgada en 1993 que reglamenta la educación pública a nivelnacional, y que vino a sustituir a la Ley Federal de Educación de 1973.
MonitoreoProceso administrativo interno de control basado en tareas derecolección de información, análisis de esa información y realización deacciones correctivas, cuya finalidad es la de identificar problemas yrequerimientos, y tomar las medidas necesarias para alcanzar losresultados esperados. (IIEP, 1999).
La supervisión escolar de la educación primaria en México:prácticas, desafíos y reformas
394
Proyecto colectivo escolarHerramienta de planeación y de organización colectiva del trabajo escolary de los distintos recursos, así como de ejecución de las accionespertinentes, a corto, mediano y largo plazo, de las escuelas con la finalidadde responder a la especificidad de cada una y de atender de maneraparticular sus necesidades y problemas, detectados y jerarquizados en losdiagnósticos cualitativos, logrando así la consecución de los objetivospedagógicos del correspondiente nivel educativo.
Partido Acción NacionalPrincipal partido político conservador, fundado en 1939, que ha fungidocomo principal partido de oposición desde la perspectiva de lademocracia electoral.
Partido de la Revolución DemocráticaPartido político que aglutina a las diferentes corrientes de izquierda y alala centro-izquierda del PRI.
Partido Revolucionario Institucional (PRI)Partido político que se mantuvo como partido de Estado durante 71 años(hasta diciembre del 2000).
Secretaría de Educación de AguascalientesOrganismo público encargado de dirigir, administrar y normar laeducación en el estado de Aguascalientes.
Secretaría de Educación y Cultura de ChihuahuaOrganismo público encargado de dirigir, administrar y normar laeducación en el estado de Chihuahua.
Secretaría de Educación de Nuevo LeónOrganismo público encargado de dirigir, administrar y normar laeducación en el estado de Nuevo León.
Secretaría de Educación Pública (SEP)Organismo público rector de la educación a nivel del territorio nacional.
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE)Sindicato magisterial, el más grande de América Latina, que agrupa aaproximadamente un millón y medio de maestros y maestras deeducación básica del sistema educativo mexicano.
Glosario
395
Supervisión escolarProceso encaminado al mejoramiento de los procesos pedagógicos en elaula, de la práctica docente y del funcionamiento de las escuelas, basadoen la constancia y regularidad de las visitas a éstas, y del ofrecimiento deasesoría, apoyo y dirección a los maestros y directores. (CommonwealthSecretariat/Association for the Development of Education in Africa, Better
Schools, Resource Materials for School Inspectors, Londres, 1998).
Supervisor escolarFuncionario de la Secretaría de Educación Pública y de las correspon-dientes instancias en los estados, que fungen como enlace entreautoridades educativas y directores de planteles y entre escuelas ycomunidad y que tienen las funciones de visitar las escuelas de su zonaescolar, promover el trabajo pedagógico, ofrecer asesoría técnico-administrativa y técnico-pedagógica a directivos y docentes de éstas, yde impulsar la participación en las actividades educativas de los gruposde la comunidad, en especial de padres y madres de familia.
Unidades de Servicios Educativos Descentralizados (USEDES)A nivel nacional: órganos de la Secretaría de Educación Pública, creadosen 1978, encargados de la desconcentración administrativa de losservicios educativos en las entidades federativas del país.
En Nuevo León: instancias creadas en 1999, que desconcentran en laentidad los servicios de la Secretaría de Educación del estado.
Zona escolarTerritorio escolar que agrupa a varias escuelas y cuyo responsable es unsupervisor escolar.
Publicaciones y documentos del IIPE
El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación ha publicado
más de 1.200 títulos de libros y documentos sobre los diferentes aspectos
de la planificación de la educación. Estas figuran en un catálogo completo
que presenta los siguientes temas:
Planificación de la educación y cuestiones globales
Estudios generales – cuestiones globales y de desarrollo
Administración y gestión de la educación
Descentralización – participación – educación a distancia – mapa escolar – profesores
Economía de la educación
Costos y financiación – empleo – cooperación internacional
Calidad de la educación
Evaluación – innovación – supervisión
Distintos niveles de la educación formal
Desde el primario hasta el superior
Estrategias alternativas de educación
Educación permanente – educación no formal – grupos desfavorecidos– educación demujeres
Para obtener el catálogo, diríjase a la
Oficina de Difusión de Publicaciones del IIPE
Los títulos y resúmenes de las publicaciones más recientes se pueden
consultar en el sitio web: http://www.unesco.org/iiep
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación
El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE), creado porla UNESCO en 1963, es un centro internacional de formación e investigaciónavanzada en el campo de la planificación de la educación. La financiación del IIPEes asegurada por la contribución de la UNESCO y por donaciones de los EstadosMiembros. Durante los últimos años, los Estados Miembros que han brindadocontribuciones voluntarias al Instituto son los siguientes: Alemania, Dinamarca,Finlandia, India, Irlanda, Islandia, Noruega, Suecia y Suiza.
El objetivo del Instituto es contribuir al desarrollo de la educación en el mundomediante la difusión del conocimiento y la oferta de profesionales competentes en elcampo de la planificación de la educación. En esta perspectiva, el Instituto cooperacon las organizaciones de formación e investigación interesadas de los EstadosMiembros. El Consejo de Administración del IIPE, que aprueba su programa ypresupuesto, se compone de un máximo de ocho miembros elegidos y cuatromiembros designados por la Organización de las Naciones Unidas, así como poralgunos de sus organismos especializados e institutos.
Presidente:Dato’Asiah bt. Abu Samah (Malasia)
Directora, Lang Education, Kuala Lumpur, Malasia.
Miembros designados:
Pekka Aro
Director, Departamento de Desarrollo de las Calificaciones, OficinaInternacional del Trabajo (OIT), Ginebra, Suiza.
Eduardo A. DoryanRepresentante Especial del Banco Mundial ante las Naciones Unidas, NuevaYork, EE.UU.
Carlos FortínSecretario General Adjunto, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercioy Desarrollo (CNUCED), Ginebra, Suiza.
Edgar OrtegónDirector, Proyectos y Programación de Inversiones, Instituto Latino-americanode Planificación Económica y Social (ILPES), Santiago, Chile.
Miembros elegidos:José Joaquín Brunner (Chile)
Director, Programa de Educación, Fundación Chile, Santiago, Chile.Klaus Hüfner (Alemania)
Profesor, Universidad Libre de Berlín, Berlín, Alemania.Zeinab Faïza Kefi (Túnez)
Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de Túnez en Francia y DelegadoPermanente de Túnez ante la UNESCO.
Philippe Mehaut (Francia)Director Adjunto, Centro de Estudios e Investigaciones sobre las Calificaciones,Marsella, Francia.
Teboho Moja (Sudáfrica)Profesora de Educación Superior, Universidad de Nueva York, Nueva York,EE.UU.
Teiichi Sato (Japón)Asesor Especial del Ministro de Educación, Ministerio de Educación, Ciencia yDeportes, Tokio, Japón.
Tuomas Takala (Finlandia)Profesor, Universidad de Tampere, Tampere, Finlandia.
Las consultas sobre el Instituto deben dirigirse al:Secretariado del Director, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación
7-9, rue Eugène Delacroix, 75116, París, Francia.
