La Seguridad Social relacionada con las Cartas...

La Seguridad Social relacionada con las Cartas Constitucionales

Aspectos Econ6micos y Sociales.

Conferencia dictada por el Lic. Armando Herrerias, Subdirec· tor General Jurídico del Instituto Mexicano del Seguro Social, el día 11 de junio de 1971, a las 12 Hs., en el Centro Nacional de Capacitación del Sindicato Nacional de Trabajadores del Seguro Social.

www.juridicas.unam.mxEsta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

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Revista de Derecho Notarial Mexicano, núm. 44, México, 1971. DR © Asociación Nacional del Notariado Mexicano, A. C.

En nuestro país se debe contemplar a la seguridad social como una conquista de la Revolución Mexicana, como una respuesta del movimiento reivindicatorio al sistema liberal fincado en la explotación del hombre por el hombre.

Extender los beneficios de la seguridad social a todos los estratos del país, es un desafío que se nos presenta cada día con mayor intensidad, cada día con mayor urgencia.

Debe entenderse a la seguridad social como una manifestación del moderno Estado intervencionista, del Estado dotado de generosas facultades para interferir en la vida económica y social de la comunidad. La seguridad social es parte de la política social que los Estados modernos han elaborado como un conjunto de normas y principios que tienden a establecer cauces capaces de garantizar a la mayoría de la población la elevación de sus índices de bienestar social, haciendo menos intensas las grandes diferencias sociales y con el fin de realizar una equitativa y justa distribución de la riqueza.

La seguridad social es un fenómeno económico, político y social que supone que ha operado un tránsito vigoroso en el papel que desempeña el Estado. La seguridad social supone que el Estado ha transformado sus atribuciones, ha enriquecido su órbita competencia} y ha renunciado al abstencionismo. Con este antecedente y sin ignor•:tr que es problema espinoso tratar de formular una definición de seguridad social con validez universal, puede decirse con Etala que es el sistema "que tiene por objeto crear garantías contra eventualidades y contingencias susceptibles de reducir o suprimir su actividad o imponerle cargas económicas suplementarias".

El propósito de la seguridad social -como sigue diciendo el profesor Etala- es unir a toda la sociedad en una empresa sistemática de liberación de la necesidad creada por la desigualdad, la miseria, la enfermedad, la vejez y el desempleo.

Para justipreciar la relevancia de la seguridad social como una nueva obligación de hacer que le corresponde al Estado es conveniente repasar, aunque sea someramente, las doctrinas económicas que lo han animado.

El Estado moderno, movido por la doctrina mercantilista que sur-

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ge con el resquebrajamiento del sistema feudal de la Edad Media, es esencialmente intervenciOI•ista. Botero, Sen·a, Mun, Mariana, Colbert. Child, Bodino y muchos mercantilistas más, dotan al Estado con el bagaje doctrinal necesario para que justifiquen su intervención en la economía, fijando su ritmo y dirección. La actividad económica no queda al arbitrio de las espontáneas pautas que dicta el juego de la oferta y la demanda.

El Estado determina los salarios, indica qué debe exportarse y qué importarse, promueve las ventas y restringe las compras de determinados bienes, protege a los metales preciosos, reglamenta las actividades productivas, fiscaliza el comportamiento económico de los ciudadanos y se atribuye la prerrogativa de conocer y decidir todo acto que tenga repercusión en la economía nacional.

En un nuevo paso doctrinal y como una reacción al opresivo regla. mentismo e intervencionismo estatal, surge la Escuela Liberal, que aporta los argumentos justificativos del Estado abstencionista. De las obligaciones de hacer que correspondía al Estado en el marco del mercantilismo, se habrá de pasar hacia las obligaciones de no hacer, propias del Estado individualista que promueve la corriente liberal.

Si en general lo social no puede ser puramente económico ni puramente político, la Escuela Liberal no se limita a ser una mera actitud hacia los asuntos de la economía, sino que responcle a un sustrato pqlítico y filosófico muy claro con raíces en el pensamiento de Hobbes, Locke y Hume.

La Escuela Liberal, partiendo de un elevado concepto de la digniclad del hombre, ~e opone a la intervención del Estado. El hombre es el mejor juzgador de lo que le conviene al hombre pues si se deja el tráfico económico al libre albedrío del interés personal, podrá contemplarse que el provecho será tanto para el individuo como para la comunidaCJ.

Al Estado nn le corresponde otra rosa qne lo que el indivirluo no r¡uie~·a para RÍ. porquf' no posea recursos ba~tant!:'s o porque los beneficios n0 sean lo suficient~mente atractivos. El E11f:::'ldo. en estos casos, deberá encargarse de esas actividades utilizando los impuestos que pagtt el contribuyente. Entre ellm; puede mencionar8e la educación, la policía, l::t seguridad nacional y las obras públicas.

El individuo es el motor de la vida económicn y sólo él puede determinar qué producir. qué vender y a qué precio hacerlo.

Para los liberales entre el individuo y el Estado no debe existir ninguna entidad intermedia con interés propio y distinto. En el mismo orden de ideas, Adam Smith llegara a afirmar -seJZ"ún criticará Fe-

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derico List- que entre los individuos y la humanidad no debe existir ninguna cortapisa nacional.

El optimismo igualitario de las corrientes liberales desembocó en la más cruda injusticia social. En el siglo XIX volvió a cobrar vigencia el pensamiento de Hobbes, de que el hombre es el lobo del hombre.

El trabajo humano, abandonado a los dictados de la oferta y la demanda, sufrió total degradación al considerársele una mercancía. Un mero factor del ciclo productivo cuya retribución se fijaba espontáneamente por las fuerzas del mercado.

El maquinismo, que había transformado los medios de producción por obra de la Revolución Industrial, dió lugar a la "cuestión social". La revolución productiva generó los fenómenos complementarios de la proletarización creciente y del concentracionismo del capital, de los que hablara Carlos Marx. Los ricos serán cada día menos, pero más ricos y los pobres serás cada vez más pobres y más en número.

Al aumentar la oferta de mano de obra merced a la máquina, y reducido el trabajo a la condición de mercancía, las leyes del mercado desembocan en baja salarial y en agravamiento de las condiciones de vida del obrero. Inglaterra, por ser el primer país industrial en un sentido moderno, se agita desde principios del XIX en vivas convulsiones sociales ocasionadas por las dolorosas condiciones de sus trabajadores.

En general en Europa, pero en particular en la Gran Bretaña, el maquinismo y el resurgimiento de las grandes factorías ocasionó que al exigir grandes grunos obreros surgiera la conciencia de clase entre los trabajadores. Al estar en contacto íntimo durante largas jornadas y poderse comunicar sus inquietudes empieza a tomar cuerpo el movimiento obrerista.

Los obreros europeos sabedores de que el derecho civil liberal es incapaz para protegerles de la expoliación capitalista, empiezan a exigir normas especiales que regulen algunos aspectos de las relaciones entre los dos factores de la producción. La burguesía y la aristocracia, que controlan al aparato estatal, empiezan a conceder algunas garantías como la Ley Inglesa de Moral y Salud de 1802, la Ley francesa de Protección a la Infancia de 1841, y las leyes de contenido social que dictara Prusia en 1839. 1845. J 849 y 1856. que tanto influyeran en la evolución 1egislativa del resto de los Estados germanos.

A Alemania le corresponde el orgullo de haber expedjdo los más trascendentales cuerpos legales que se hubieran dado en su época: ley del Seguro Social de 1881, ley del Seguro de Enfermedades de 1883,

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Ley del Seguro de Accidentes de 1884 y ley del Seguro de Vejez e Invalidez de 1889, que constituyen puntos pivotales de la política social alemana.

Hay un regreso al estatismo que alimentaran los mercantilistas. Bismarck lleva a la práctica el intervencionismo, como contrapartida al capitalismo liberal, no sólo con su política obrera sino en general, al formular una nueva actitud del Estado alemán respecto de la industria y del comercio exterior.

En la Alemania bismarckiana la vieja idea privativista de que no puede haber derecho de clase y por eso el derecho civil tiene que regir las relaciones de todos los ciudadanos, pierde toda su importan. cia, para dar entrada al derecho del trabajo, al ordPn normativo r:ue busca proteger a la clase laborante, aunque se trata todavía de una legislación individualista como lo demuestra la ley de 1869.

En Ingaterra, Francia, Austria, Bélgica se dió una evolución similar a la que obró en Alemania a fin de consagrar como prerrogativas obreras a la coalición, huelga y asociación profesional.

El derecho del trabajo fué la rama pionera del nuevo Estado, del Estado francamente intervencionista.

Si en Europa hay cierta secuencia entre los movimientos obreros y socialistas y las constituciones de contenido social y económico, en México la Contitución de 1917, primera norma fundamental que da las bases para el Estado intervencionista, no fue respuesta a una larga lucha reivindicatoria al estilo europeo, sino a una cruenta revolución que superó las motivaciones políticas originales para adelantarse a las económicas y sociales que fueron surgiendo con posterioridad.

El Estado mexicano está estructurado por la Constitución de 1917, que es la expresión jurídica fundamental de la Revolución Mexicana. La Constitución Mexicana es el arranque del constitucionalismo social que complementa a Jos derechos individuales con los derechos sociales.

Los artículos 3o., 27, 28 y 123, principalmente, otorgan al Estado base suficiente para que pueda interferir agresivamente en la arena de lo económico y lo social. El artículo 3o. otorga al Estado atribuciones muy generosas para impartir educación en todos los niveles y para supel visar, fiscalizar y autorizar la que impartan los particulares. La educación deberá ser democrática, nacional, obligatoria en el ciclo primario y gratuita cuando se proporcione por el Estado.

El artículo 27 contiene los principios y normas fundamentales que rigen la propiedad territorial. La propiedad originaria de todas Jas tierras y aguas corresponde a la N ación, que tiene el dominio directo y eminente sobre el territorio nacional. La N ación tiene en todo

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momento el derecho imprescriptible de imponerle modalidades a la propiedad privada, que podrá ser expropiada por causas de utilidad pública.

Puede apreciarse el considerable poder que concede la Constitución al Estado en su calidad de personificación jurídica y política de la N ación. Las veintiocho fracciones del artículo 27 desglosan las facultades del Estado, con el fin de que pueda intervenir en forma tal que no tiene paralelo en su época.

Pero, sin duda, es el artículo 28 Constitucional el que dota al Estado con atribuciones más vigorosas para desempeñar un papel regulador y controlador de la vida económica nacional. Así, Horacio Flores de la Peña, refiriéndose a los artículos 27 y 28, dijo que el deseo de independencia económica y política que anima al Estado surgido de la Revolución "no hubiera tenido éxito si, dentro de la legislación mexicana, no se hubiera concebido a un Estado fuerte que puede participar en la actividad económica cuando el bien público lo demande, y si el gobierno mexicano no hubiere hecho uso de las facultades que la Contitución le otorga para imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés de la sociedad y de reservar para el Estado o los mexicanos determinado tipo de actividades económicas (1).

El artículo 28 subordina los derechos particulares a los de la sociedad, al prohibir los monopolios de jure y de facto que perjudiquen al público o a una clase social en particular. Trata de proteger la libre concurrencia en cuanto que su violación pueda perjudicar a los consumidores. Al prohibir los monopolios -producto natural del libre juego de la economía- consagra las excepciones de correos, telegrafos, radiotelegrafía y banco de acuñación de moneda y emisión de billetes. Expresamente el constituyente advirtió que "N o constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores para proteger sus propios intereses".

El artículo 29 de la Constitución concede faculades legislativas al Ejecutivo en casos de emergencia nacional que vienen a complementar el conjunto de instrumentos que le otorgan al Estado todas las disposiciones mencionadas.

El artículo 73 de la Constitución de 1917 enumera las facultades concedidas al órgano legislativo. Facultades que en más de 50 años de vigencia se han ido expansionando dinámicamente, conforme el desarrollo general del país requiere que el Estado intervenga.

(1) El Marco Constitucional y el desarrollo económico. Por el camino de un México Nuevo. Edición de la XLVI Legislatura de la Cámara de Diputados. México, 1967. pp. 87-88.

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Por último, el artículo 123, el más importante para efectos de este estudio, pues en la fracción XXIX se dá el fundamento para el régimen de la seguridad social, concede al Estado atribuciones importantes para que interfiera en las relaciones que sostienen el capital y el trabajo. El artículo 123 contiene los principios básicos del contrato laboral, los derechos fundamentales del trabajador y las bases tutelares, imperativas e irrenunciables del órden jurídico-laboral. Las normas contenidas en este artículo en cuanto al apartado A, pueden ser clasificadas en tutelares del trabajador individual, tutelares de las mujeres y los menores, tutelares de derechos colectivos, sobre previsión social y sobre jurisdicción del trabajo y en cuanto al apartado B, además incluye normas propias a la relación particular que se da entre el Estado y sus trabajadores.

La fracción XXIX originalmente decía que "se considem de utilidad social: el establecimiento de cajas de seguros populares de invalidez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de accidentes, otros con fines análogos, por lo cual tanto el Gobierno Federal como el de cada Estado deben fomentar la organización de instituciones de esta índole, para infundir e inculcar la previsión popular". El6 de septiem-bre de 1929, por iniciativa presidencial, fue reformada esta fracción para quedar en los términos actuales: "Se considera de utilidad pública la expedición de la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, y otros con fines análogos".

La consecuencia de esta reforma, además del pulimento terminológico, fue federalizar la materia laboral y de seguridad social a fin de evitar disparidades locales en perjuicio de los trabajadores y asegurados y consagrar la obligación de que se dicte una ley del Seguro Social (2).

En cuanto a la Constitución de Weimar, la segunda carta que hablara ya rle lag garantías sociales, debe hacerse recordación de que la primera guerra mundial no sólo se debilitó, sino que fortaleció a las corrientes deseosas de un cambio decisivo en el sistema capitalista liberal.

Después de las tormentosas crisis que sacudieron a la Alemania derrotada el 11 de agosto de 1919 fué promulgada la Constitución de Weimar. Este importante documento, según expone Mario de la Cueva, conjuga los principios de la Revolución Francesa con las más avanzadas aportaciones del pensamiento socialista alemán que se recogen

(2) Que cobrara vigencia hasta enero de 1943.

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en los títulos "Vida Social, Religión, Educación y Escuela" y "Vida Económica" (a) .

Aunque es imposible hacer una feliz síntesis del magistral articulado de la Constitución de Weimar, podemos decir que da a la propiedad privada un claro carácter de función social, señala que el Estado debe proteger al trabajo, subraya que se debe trabajar en satisfacción del bienestar colectivo, se consagra la libertad de asociación profesional y el derecho de huelga y de contratación colectiva.

Los artículos 163 y 151 son muy importantes en la evolución de la seguridad social, como parte de la política social y económica del nuevo Estado, cuando dice el primero de ellos que "a todo alemán debe proporcionarse la posibilidad de qua adquiera, mediante su trabajo, lo n'}Cesario para su subsistencia y no siendo posible, debe el Estado acudir en su ayuda". En cuanto a la segunda disposición, el párrafo primero dice que "la vida económica debe organizarse conforme a los principios de justicia, con el fin de garantizar o todos una existencia digna del hombre ".

Con el armisticio empieza a consolidarse el intervencionismo de Estado y el derrumbamiento de la doctrina liberal. El Preámbulo de la Parte XIII del Tratado de Versalles, en el año de 1919, incorpora el nuevo enfoque del derecho del trabajo -parte de la política social del Estado de nuestros días- y sirve de caja de resonancia de las nuevas corrientes.

En el lapso que va entre las dos guerras mundiales el intervencionismo estatal y el enriquecimiento del orden normativo laboral y de la seguridad social, dentro de planes socioeconómicos más agresivos, pudieron apreciarse en Italia, Alemania y Portugal.

En Francia, el triunfo del Frente Popular encabezado por Leon Blum, el nuevo enfoque del Estado no llegó a alcanzar rango Constitucional pero conquistó ciertas posiciones en normas de menor jerarquía.

La consolidación del socialismo marxista en Rusia y la entronización del nacional socialismo en Alemania y del fascismo en Italia redundó en un feroz intervencionismo estatal. La gran crisis del 29 en los Estados Unidos desembocó también en una mayor interferencia del Estado en los asuntos económicos.

Se comprobó en unos cuantos años -aún en los países más alejados del socialismo- que abandonar totalmente la actividad económica en los brazos de los individuos, trae como consecuencia, desastro-

(3) Derecho Mexicano del Trabajo. Ed. Porrúa México, 1967 No. 47·48

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sas dislocaciones. Los términos ''planificación", "programación", "con_ trol de precios" se fueron convirtiendo en cotidianos.

En 1946 se aprueba una nueva constitución en Francia que otorga a la Nación la posibilidad de socializar las empresas y actividades que tengan los caracteres de un servicio público nacional. Importante capitulado se dedica a la previsión social cuando dice esta norma fundamental, que la N ación garantiza a todos la protección de la salud, la seguridad social, el descanso y las vacaciones. Todo ser humano incapacitado para trabajar -sigue diciendo este documento- por su edad, estado físico o mental o por las condiciones económicas, tiene derecho a obtener de la colectividad medios convenientes de existencia. En este último párrafo late el nuevo concepto de la seguridad social: un sistema preventivo, reparador y rehabilitador del hombre, por el solo hecho de ser tal.

Los artículos 35 y 38 formulan las bases primarias para un ambi·cioso programa de seguridad social.

América Latina también ha sufrido una importante evolución relacionada con el nuevo papel que debe desempeñar el Estado en los procesos de desarrollo como lo demuestra la promulgación de las siguientes constituciones: Perú, del 29 de marzo de 1933; de Uruguay del 18 de marzo de 1934, de Bolivia del 30 de octubre de 1938; de Nicaragua, del 22 de marzo de 1939; de Cuba, del 10 de octubre de 1940; de G:.mtemala, del 11 de marzo de 1945: de Brasil, del18 de septiembre de 1946; del Ecuador, del 31 de diciembre de 1946; de Venezuela del 5 de julio de 1947; de Chile del 30 de agosto de 1925; de Honduras, del 28 de marzo de 1936; de Venezuela del 16 de julio de 1936; de El Salvador, del 20 de enero de 1939.

En dichas Cartas Constitucionales, con menor o mayor vigor, los constituyentes aceptaron que el Estado debe intervenir más a través de su política económica y social. Las constituciones de América Latina empiezan a aceptar lo que se conoce en doctrina como los derechos sociales o las garantías sociales. Las garantías sociales surgen, de la exigencia que hacen al Estado las clases sociales desvalidas para que adopten ciertas medidas proteccionistas, ciertos medios de tutela frente a la clase social poderosa. "Estan constituídos, desde el punto de vista activo, por las clases sociales desvalidas, esto es, carentes de los medios de producción, en una palabra, por la clase trabajadora. . . y desde el aspecto pasivo, por aquél grupo social detentador de los medios de producción, o capitalistas". ( •) . Al Estado le corresponden facul-

( 4) Las garantías individuales. Editorial. Porrúa. México, D.F. p. 242.

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tades impeditivas, preventivas, sancionadoras y fiscalizadoras para mantener en la realidad las medidas contenidas en las garantías sociales.

A juzgar por lo que expresa José Miranda en su obra, en 1939 Argentina, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras y Republica Dominicana no habían recogido a los derechos sociales en sus constituciones. Colombia, Guatemala, Chile y Paraguay habían consignado las garantías sociales en forma por lo demás pobre y lacónica. (5 ).

Son muy numerosas las normas fundamentales que se incorporan al movimiento del constitucionalismo social, además de la mexicana, alemana, italiana y francesa que hemos mencionado. Estonia de 1920, Polonia, de 1921, Yugoeslavia de 1921, Austria de 1930, España de 1931, Japón de 1947.

Las nuevas constituciones -que van más allá de la mera estructuración juridicopolítica tradicional- reconocen que no existe el hombre aislado, sino que forma parte de un grupo social. N o ignoran tampoco las nuevas constituciones que el hombre en realidad siempre es desigual a los demás hombres y que de no intervenir el Estado la desigualdad no sólo no desaparecerá sino que se agravará cada vez más.

El constitucionalismo social busca atenuar las disparidades sociales y armonizar las condiciones de todos los hombres para que tengan la posibilidad de realizarse en lo social, en lo político y en lo económico. Desea la nueva tendencia constitucional que el hombre desarrolle sus potencialidades intelectuales, espirituaJes, filosóficas y materiales. Para lograr esto, la constitución moderna reconoce a los grupos sociales como algo distito a las personas concretas y atribuye al Estado facultades suficientes para interferir en los asuntos de la ciudadanía, que antes el liberalismo había vedado.

En la actualidad la abrumadora mayoría de las cartas fundamentales del mundo consagran la intervención del Estado en materia económica y social para la mejor y más pronta consecusión de los fines que se ha propuesto la comunidad nacional.

En los diez años posteriores a la segunda guerra aparece una cierta intensificación del proceso de constitucionalización económica y social en América Latina. Si antes algunos estados americanos regulaban la economía al modesto nivel de ley, a finales de los cuarentas y a principios de los cincuentas, esas regulaciones adquirieron rango

(5) Reformas y Tend~ncias con~titucionales recientes de la América Latina. (1945-1956) .Instituto de Derecho Comparado. UNAM. México, D.F. 1957. pp. 232-233.

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constitucional, como lo demuestran las constituciones de Argentina (1949), Guatemala (1945-1956), El Salvador (1950), precedidas por la de Bolivia (1945), Brasil (1946) y Panamá(1946).

Las constituciones modernas de este siglo dotan al Estado con una amplia gama da instrumentos y mecanismos para orientar y regular la economía.

En los sistemas de economía central como la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas el Estado controla el comercio exterior y planifica 1mperativamente la producción según las prioridades que señala. Como se han socializado los medios de la producción le corresponde al Estado su manejo, quien también precisa la forma en que se efectuará la distribución.

En los países occidentales, de economía de mercado, el Estado interfiere también controlando el precio de determinados satisfactores, orientando las exportaciones y regulando las importaciones. El gasto público es un instrumento muy usual para impulsar la economía, para estimular determinadas actividades que antes les estaban reservadas a los particulares. Las leyes y actos antimonopolistas impiden que las fuerzas del mercado desemboquen en exageradas concentraciones y en acuerdos tácitos o expresos que violenten la libre competencia. La planificación indicativa también se ha convertido en una muy común técnica administrativa de los Estados modernos.

En los países del llamado "tercer mundo" se ha convenido en que el desarrollo no puede ser "espontáneo", sino "inducido" por el Estado. El Estado intervencionista encuentra acotada su competencia por la constitución respectiva.

La constitución es la norma primaria de los sistemas jurídicos nacionales. La pirámide normativa no es más que un desglosamiento de inferior jerarquía de la norma de normas. El Estado sólo actúa en función de lo que la constitución le autoriza expresamente.

Las obligaciones públicas de hacer que le corresponde cumplimentar al Estado le han sido fijadas por la constitución. El cumplimiento de las obligaciones del Estado contemporáneo, activo e intervencionista, se puede lograr a través del sector central o del descentralizado.

El Estado para observar las obligaciones constitucionales debe formular y ejecutar una vigorosa política económica y social, dentro de la cual -como ya hemos dicho en repetidas ocasiones juega papel decisivo la seguridad social.

En cuanto al contenido específico de previsión y seguridad social que tienen algunas constituciones de nuestros días podemos hacer algunas menciones relevantes: la Constitución Argentina, la Constitu-

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ción Brasileña, la Constitución de Costa Rica, la Constitución de Chile, regimentan ya importantes aspectos de estas dos diciplinas, de la diciplina de la previsión y de la seguridad social.

La misma Carta Fundamental rusa en su artículo 120 dice que "los ciudadanos de la URSS tienen derecho a la asistencia económica en la vejez, así como en casos de enfermedad y pérdida de la capacidad de trabajo.

Este derecho lo garantiza el amplio desarrollo de los seguros sociales de los obreros y empleados a cargo del Estado, la asistencia médica gratuita a los trabajadores y la existencia de una extensa red de balnearios puestos a disposición de los trabajadores.

La reglamentación de la seguridad social, de algunos aspectos de la misma o de la previsión social ha sido muy frecuente a nivel legal, como puede percibirse en una breve revisión al respecto y que rebasa los límites de esta charla.

Una vez hecha la secuencia histórica del tránsito del Estado abstencionista al Estado de intervención y una vez efectuada la revisión de las principales constituciones en cuanto a su contenido económico y social, es preciso dilucidar el papel que le corresponde a la seguridad social en la sociedad actual.

Así como del derecho del trabajo surgío el estrecho marco del derecho privado -del derecho civil propiamente- así la seguridad social tuvo su punto de partida en el derecho del trabajo y en el derecho de la previsión social.

Las primeras disposiciones, que después se incorporarán a la nueva disciplina de la seguridad social-se centraron en los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, a fin de protegerle al obrero su capacidad de trabajar y consecuentemente su capacidad de ganancia.

Con el tiempo, conforme se fueron arraigando en la teoría y en la práctica las modernas doctrinas socialistas, el radio de acción de estas normas resarcitorias se fué ampliando hasta abarcar no sólo a los obreros industriales, a los trabajadores asalariados o subordinados, sino inclusive a los trabajadores independientes que no tiene como contrapartida a un empleado.

Más aún, el ámbito de validez personal de este cada vez más extenso conjunto de normas, llegó a abarcar a todos los miembros de la comunidad social. El hombre por el solo hecho de serlo va a estar protegido contra todo evento social-contra toda contingencia que lo coloque en estado de necesidad en virtud del elevado principio de solidaridad social. El hecho de la prestación del trabajo o la calidad del trabajador no será condición sine qua non para que se generen los

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beneficios del sistema de seguridad social. La nueva concepcwn supera el molde inicial del derecho del trabajo y del derecho de la previsión social y supera también la técnica del seguro social.

La función primaria del sistema de seguridad social será trilógica: resarcir, reparar y prevenir.

En cuanto a los eventos que va a atacar la seguridad social puede decirse que la tendencia progresista ya no exige que un acontecimiento ocasione un daño para que se concretice el mecanismo asegurador. Ahora el daño que permite hablar de riesgo se complementa con la noción de carga social y con los hechos que provocan un descenso en el nivel de vida del hombre o impiden su elevación y que pueden englobarse todos bajo el término genérico de contingencia social.

La nueva concepción de la seguridad social ya no solo desea que el trabajador conserve su capacidad de laborar sino que desea poner al hombre en la mejor situación para que realice sus potencialidades. De la mera cobertura bioeconómica se pasa a querer el viejo propósito que alentara a pensadores tan disímbolos como Saint Simón, Marx o Mill: la equiparación del punto de partida, el atenuamiento de las disparidades para que los hombres inicien la carrera de la vida en condiciones equilibradas y semejantes.

En este sentido es que la seguridad social es pieza angular de la política económica y social del Estado de nuestros días. Por medio de la política económica el Estado orienta y encauza la actividad económica hacia los fines y de acuerdo con los criterios que se creen más convenientes para la comunidad. En los cuatro pasos económicos de la producción, circulación, distribución y consumo el Estado deja sentir su presencia al través de numerosos instrumentos y mecanismos que sería reiterativo mencionar.

Por medio de la política social el Estado pretende extender el bienestar social y elevar el nivel de vida de todos los estratos, preponderamente de los más desvalidos.

La política ocasiona crecidas inversiones sociales como puede ser las de las ramas de educación, salubridad, asistencia, cultura, deporte y seguridad social.

Aunque las inversiones productivas -como suelen llamarlas los economistas con cierta imprecisión conceptual son muy superiores a las sociales, sobre todo en los países subdesarrollados, éstas son cada día mayores. Las inversiones sociales -tanto públicas como privadas- pueden significar sacrificios a corto plazo pera a tramo largo se recuperan con creces.

Se ha convenido que las inversiones sociales no son un lujo moti-

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vado por factores políticos y sociales sino necesidad impostergable lesde el punto de vista económico ya que la verdadera riqueza de las naciones la contituye el hoMbre mismo. Los recursos humanos han ocasionado que países como Japón hayan podido dar el "salto" pese a sus carencias materiales.

La seguridad social debe contemplarse como un medio eficaz para viabilizar el desarrollo económico, que también lo es social, puesto que lo económico y lo social son mescindibles. Pero la seguridad social --que es una de las formas más acabadas de la política social- no puede empezarse a extender cuando un país este plenamente desarrollado. Por el contrario, para que un país alcance el desarrollo precisa que paralelamente a ese proceso se extienda y se enriquezca a la seguridad social. Lo anterior no es sólo dictado político para evitar la inquietud social sino exigencia económica, pues mientras un trabajador no está dotado con los satisfactores que requieren sus carencias materiales intelectuales y espirituales, no podrá ser productivo y por ende no podrá crecer la riqueza nacional al ritmo necesario.

Por otra parte es evidente el enlazamiento entre economía y seguridad social. La economía condiciona al sistema de seguridad sovial normando su intensidad y ritmo. Así los países más desarrollados aportan grandes recursos mientras que los países pobres muy pocos.

Más aún, debe haber una clara articulación entre la política de seguridad social y la economía para evitar desequilibrios. El caso del Uruguay evidencia que puede ser peligroso enriquecer demasiado el contenido del sistema segurador si no se tiene madurez económico.

Este condicionamiento de la seguridad social por parte de la economía lo han tomado en cuenta la mayor parte de los legisladores con!'lagrando el principio de escalonamiento y progresividad. En esta forma la Ley del Seguro Social de México en su artículo 8o. dice que "el Poder Ejecutivo Federal, a propuestas del Instituto, basada en sus experiencias estadísticas, financieras y económicas, podrá implantar dicho seguro mediante decretos".

En cuanto a las repercusiones económicas de la seguridad social, entre otras, pueden mencionarse el acrecentamiento de la productivi·dad de los trabajadores. Al disminuir la situación de necesidad de la población asegurada y beneficiaria -lo que se traduce en elevación del .1ivel de la vida- la fuerza de trabajo tendrá ocasión de laborar con mayor rendimiento, aunque se encarezca el costo de producción.

En relación a los aspectos sociales del sistema asegurador, hay que advertir que tiene el efecto de atenuar la diferencia abismal que suele

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haber en las economías capitalistas incipientes. La seguridad social tiene la consecuencia de expander a la clase media, pues significa un beneficio enriquecedor del ingreso salarial y una verdadera distribución de la renta nacional.

Los servicios que prestan las modernas instituciones aseguradoras, al ir más allá de la cobertura bioeconómica para elevar el nivel de vida, son un magnífico medio para resolver la injusticia social.

La justicia social -que es que cada miembro de la sociedad reciba lo suficiente para subvenir sus necesidades materiales, intelectuales y espirituales- informa todo el cuerpo dispositivo de la seguridad social en su calidad de principio rector.

La seguridad social busca resolver, la llamada desde el Siglo XIX, cuestión social, engendrada por la injusticia social, pues el fin inmediato es le seguridad bioeconómica de la sociedad, mientras que el fin mediato es la paz y el bienestar social.

La seguridad social no es un fin en sí mismo, sino un medio para que el mexicano pueda realizar sus potencialidades, es una herramienta de justicia social.

Esta ocasión es coyuntura magnífica para recordar las palabras del Señor Presidente, Licenciado Luis Echeverría Alvarez, cuando recibía a los funcionarios del Instituto Mexicano del Seguro Social, encabezados por su digno Director:

"Ha sido el Seguro Social uno de los más idóneos instrumentos del Estado revolucionario mexicano, para poner en práctica los postulados de lograr una más justa distribución del ingreso. Sus tareas están íntimamente vinculadas a necesidades esenciales del hombre: la salud y el bienestar. Por éllo, el crecimiento que experimenta el Seguro Social, en armonía con el desarrollo general del país, seguir.á siendo el mejor testimonio del Régimen de la Revolución por atender con eficacia a las necesidades de las mayorías populares".

La seguridad social permitirá hacer de México un universo nuevo, haci :ndo de los mexicanos seres también nuevos y mejores.

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