La responsabilidad estatal por los daños a causa de las inundaciones

7/16/2019 La responsabilidad estatal por los daños a causa de las inundaciones

http://slidepdf.com/reader/full/la-responsabilidad-estatal-por-los-danos-a-causa-de-las-inundaciones 1/12

La responsabilidad estatal por los daños a causa de lasinundaciones. ¿Un fenómeno previsible?

Parisi, Néstor S.

Publicado en: LA LEY 23/05/2013 , 1

Sumario: I. ¿Se mantiene en el Proyecto de Unificación una real responsabilidad civil delEstado?. II. Estado actual de situación. III. Algunas reflexiones finales.

Voces

La sola negligencia en el desempeño del poder de policía torna la vara de responsabilidad haciael ente estatal, máxime cuando la realización de obras hídricas y el control de los desagües pluviales constituyen un mandato concreto y determinado por el que debe responder ante suomisión. La anticipación o prevención son elementos de los cuales un Estado jurídicamenteresponsable no puede prescindir.

(1)

I. ¿Se mantiene en el Proyecto de Unificación una real responsabilidad civil del Estado?

Podemos afirmar desde nuestra visionaria y futurista perspectiva jurídica, que la responsabilidad que lecabe al Estado con basamento en los perjuicios sufridos por sus habitantes a consecuencia de lasinundaciones dista de convertirse en un tema descollante en el derecho argentino. En principio no nosmerecería el mayor de los debates, si estas líneas hubieran sido receptadas por el lector con anterioridadal próximo debate legislativo en miras a sancionar el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación -enadelante el Proyecto- con vistas a su próxima y deseada promulgación por parte de la comunidad jurídicaargentina toda.

Y resulta una verdad de Perogrullo que no es posible cimentar las bases del debate acerca de laresponsabilidad estatal, en el mero hecho de cimentar la discusión haciendo foco en el factor de atribuciónaplicable, como así tampoco en la extensión de las consecuencias resarcibles.

El vértigo legislativo, a la luz del Proyecto (2) y de los avatares que el mismo apareja en aras de pautas deinterpretación y dogmatismo jurídico, nos lleva a repensar más seriamente que nunca el prisma desdedonde debe ambientarse la responsabilidad del Estado en materia de responsabilidad civil, hesitando si esque esta se mantiene o desangra sus retazos para desaparecer por siempre. (3)

Y en ese punto ha de primar parte de nuestra argumentación, pues al final del camino se avizora casicomo un mar de certezas, un reproche al ente estatal que ha de ser encausado no ya desde laperspectiva civilista, sino en el contexto del derecho administrativo puro.

El proyecto, en su título V Capítulo 1 sección 9 referido a los supuestos especiales de ResponsabilidadCivil, reafirma su télesis normativa al sostener que de ningún modo, siquiera de manera subsidiaria y/osupletoria, los alcances del deber civil de responder pueden ser imputados desde esa óptica a la

responsabilidad estatal (conforme artículo 1764 del proyecto). Ello tiene su derivación taxativa en eldecreto 191/2011 merituado por el Poder Ejecutivo a fin de efectuar las reformas al anteproyecto que lefuera oportunamente elevado. (4)

Dentro de este marco se deja en claro que la responsabilidad del Estado se rige por las normas yprincipios del derecho administrativo nacional o local según corresponda, sin que le sean aplicables lasdisposiciones del nuevo texto en materia civil y comercial.

No escapa la potestad que le es propia al Poder Ejecutivo y al Parlamento Nacional ejercida en el marcode sus prerrogativas en materia de evaluación de mérito y conveniencia a fin de la promulgación de leyes;

http://www.laleyonline.com.ar/maf/app/documentVM?&src=laley&srguid=i0ad818160000013ee7a93bd68ca61b45&docguid=iC075B9325E24351674AE21189A375FC4&hitguid=iC075B9325E24351674AE21189A375FC4&spos=1&epos=1&td=26&ao=&searchFrom=&savedSearch=false&conte%20













sin embargo no es menos cierto que éste ha sido uno de los puntos más fuertemente cuestionados en lacolectividad académica, en un encendido y lógico debate entre civilistas y administrativistas plasmadosdentro del ámbito doctrinario y que también se avizora jurisprudencialmente.

Así por caso la redacción original del anteproyecto contemplaba que el Estado respondería objetivamentepor los daños causados por el ejercicio irregular de sus funciones, sin que sea necesario identificar a suautor. Para tales fines se debe apreciar la naturaleza de la actividad, los medios de que dispone el

servicio, el lazo que une a la víctima con el servicio y el grado de previsibilidad del daño.

Es en este punto donde resulta primario efectuar un primogénito análisis, en lo que concierne a si laresponsabilidad estatal debe hallarse inmiscuida dentro del ámbito del derecho administrativo, o por elcontrario habrá que analizarla desde la faz civil como un supuesto más de responsabilidad especial talcomo hacía referencia el texto original y el actual Código de Vélez cuando regula la cuestión a la luz de losprincipios contenidos en el artículo 1112, siendo ésta una batalla jurídica que otrora resultaba aplicablepero parecería vetusta.

Quizás en su momento aquel gran jurista y sociólogo francés, Maurice Hauriou (5) al fin y al cabo habríatenido razón cuando sostenía dentro de sus ideales que la administración pública debería prestar serviciosy actuar, pero también pagar.

Dándole un matiz un poco más ambivalente, Luis Martín Rebollo en su prólogo a Álvaro Castro Estrada

-publicación Responsabilidad patrimonial del Estado, México, D.F.- acentuaba que el Estado no por ellodebía prestar cualquier servicio, ni tampoco a cualquier precio.

Es en este orden de ideas e interpretación la balanza pareciera inclinarse a verter las aguas del derechoadministrativo en la estructura de la responsabilidad estatal, al fin y al cabo una contienda en la que nosencontrábamos inmersos, y que pareciera ha tenido su sentencia definitiva con las modificacionesintroducidas por el decreto del Ejecutivo Nacional, que descarta de plano la aplicación de la ley civil aldeber de responder estadual. (6)

Pero casi recónditamente se asoma el deber de efectuar un distingo, el cual creemos fundamental pararevitalizar la importancia del debate en el cual, a pesar de la sentencia legislativa, ahondamos con ansiasde obtener respuestas a cuestionamientos que nos formulamos y en los cuales residen escoriasesrespuestas que pueden merituar la balanza en uno u otro sentido.

Ninguna duda cabe que el daño, desde el punto de vista de la víctima, es la lesión al interés jurídicamentetutelado, pudiendo ser ya patrimonial, ya extrapatrimonial y por ende expresarse en la esfera moral delindividuo. Y ello es así con independencia de quien lo cause. Ya no interesa aquí si es el Estado enrelación con el administrado o un particular en interacciona con otro. El daño injustamente causado, debeser resarcido desde el prisma en el que se lo analice y sin sujeción al causante.

Y ello cobra vital importancia pues el análisis pragmático de la cuestión decidirá la suerte de estar ante undebate meramente abstracto, o con evidente consecuencias jurídicas para el damnificado.

Ya recordaba el Dr. Ricardo Lorenzetti en oportunidad de exponer ante la Corte Suprema de Justicia de laNación dentro del marco de las audiencias llevadas a cabo con motivo del acceso a la información,promovida por la ADC contra el PAMI, que toda discusión jurídica debe tener un objetivo claro ydeterminado. La mera contraposición de opciones y el debate mismo, sin vistas de dar respuestas adeterminada cuestión carece de sentido. (7)

Y es dentro de este ámbito de ideas que nos proponemos poner de resalto nuestras inquietudes quedesde ya, no hacen más que plantear un desafío al pretender evitar la total abstracción del resarcimientodel daño.

Pareciera que quienes abogan la responsabilidad estatal desde una mirada civilista lo hacen con la plenaconvicción que es en esta esfera donde principios directrices como los de reparación integral y plena,antijuridicidad, objetivación del factor de atribución, por nombrar sólo algunos, han de tener plena certezay que echando mano al derecho administrativo aquéllos se convertirán en meros enunciados póstumos












carentes de aplicación, dejando a la víctima del perjuicio sufrido sin una indemnización justa, plena eintegral tal como lo postula la misma Carta Magna y los Tratados Internacionales.

Cierto es que el derecho administrativo deja de lado numerosos principios rectores que inspiran lalegislación civil, como los supra nombrados. (8) Sin embargo, en honor de ser sinceros con nuestrospensamientos, impartimos la premisa que si el primero de ellos no contempla una compensación justa yplena para quien pudiera resultar víctima nos hallamos en presencia de una discriminación normativa que

resulta a todas luces contrarias al plexo constitucional.

Analizar a quien sufre un detrimento de sus intereses tutelados desde el prisma de la víctima no es lomismo que hacerlo desde la óptica del administrado. En el primer caso la víscera protectora estará dadadesde el tinte de ajustar las consecuencias disvaliosas sufridas, mientras que en el último de lossupuestos no tenemos la certeza de que así suceda.

Sin embargo, si el ordenamiento administrativo ha de lograr que el administrado que sufre unaconsecuencia dañosa obtenga un resarcimiento justo, la discusión entre ambos regímenes es debasamento teórico y deviene abstracta.

En todo caso, se tratara de buscar un equilibro dentro de la rama estatal que conlleve irremediablemente asu aplicación en pos de colocar a la víctima en la misma situación en la que se hallaba antes del perjuicioo en su caso, lograr una compensación que resulte justa.

Fácil es advertir que presenciamos una realidad compleja, pues ha habido toda clase de limitacioneshistóricas adicionales a la responsabilidad del Estado que no se han regido por el ordenamiento civil y queponen en peligro al damnificado, por ejemplo en materia de expropiaciones, derechos de propiedad,suspensiones de juicios y eliminación de instancias; inembargabilidad por ley de los medios definanciamiento afectados a la ejecución presupuestaria del sector público, aplicación de viejas solucioneslimitativas de la responsabilidad que parecieran dar una respuesta negativa a nuestro interrogante. En fin,elementos frecuentes del derecho administrativo que deja de lado principios rectores que tienen comoúnico horizonte compensar plena e íntegramente al damnificado.

Y en este escenario pareciera un objetivo difícil de efectivizar cuando a la luz de la praxis legislativa, elórgano estatal ha contado con un sinnúmero de ventajas respecto del administrado, en un evidente rol dedisparidad e inequidad que torna a la víctima en una mera "ilusión de justicia". (9)

Es que mirado desde el tópico administrativista hasta la propia Procuración General de la Nación (LA LEY,1998-E, 528) ha reconocido ya expresamente que el enfoque de la reparación no es el mismo, apuntandoque el daño material es una carga que debe soportar en primera instancia cada individuo. Es el precio quepaga la sociedad por el progreso y el beneficio social que brindan determinadas actividades; pero ello noexcluye que inmediatamente ese daño sufrido deba ser reparado. No son de aplicación los criterios yprincipios elaborados por el derecho civil, ya que el derecho público, en particular la jurisprudencia, hadebido elaborar una serie de principios específicos para regular la responsabilidad del Estado y susconcesionarios.

Se la llama a veces responsabilidad "civil," pero ello es un eufemismo, porque ni se trata de la clásica"responsabilidad" del derecho privado, ni es tampoco "civil" en el sentido de regirse por las normas dedicho Código, lo que hace ya incoherente el término "responsabilidad civil". Y en este sendero, lareparación integral pareciera ya una utopía. (10)

Pareciera ser éste el sendero hacia el cual se encamina la bifurcación entre el derecho administrativo queregula el accionar estatal y la legislación civil. Incluso, en el proyecto de ley que regula las medidascautelares donde el Estado resulta parte, dentro de los fundamentos del mismo, refiere con claridad que"...el dinámico equilibrio entre las prerrogativas estatales y las garantías de los particulares resultanelementos y valores que sustentan el Estado constitucional y social de derecho...".

Y es en este entendimiento desde la voluntad legislativa que resulta necesario evaluar que difícilmente losprincipios fundamentales y constitucionales que hacen a la reparación integral de quien sufre un perjuiciopareciera correr serios riesgos, so pretexto de entender, por qué no decirlo, un Estado beneficiado y unciudadano cuyos daños no parecerían contemplar un resarcimiento pleno.












Administrativistas de reconocido renombre como el Profesor Juan Carlos Cassagne parecieran coincidir en cuanto a esa esfera en que pretende estructurarse a la responsabilidad estadual, cuando explicita quesi la causa generadora de la responsabilidad fuera la actuación estatal dentro del campo de la funciónadministrativa o en ocasión de la - no realización y planificación de obras hídricas, que entendemos lo es,deberá subsumirse en el ámbito del derecho público la responsabilidad administrativa. (11)

Con ello el Estado también habrá logrado su objetivo basado en el deber fundante que tiende a lograr

equidad y bienestar entre sus habitantes. Caso contrario, quedara evidenciado una vez más la inequidadya de por sí existente e histórica estatal por sobre los particulares, traducida en un desajuste legislativoque perjudica a quien es dañado por, justamente, el encargado de velar por sus derechos.

De tal modo, amparar la responsabilidad estatal en el marco del derecho administrativo, contra perjuicioscausados a sus habitantes, y dentro del contexto de lo reseñado supra, nos hace pensar que noshallamos frente a una legislación de muy dudosa constitucionalidad.

Pareciera retrotraerse al estado de situación que se daba en el siglo XIX y la Revolución Francesa, dondedestacando el interés general se fundaba una irresponsabilidad cuasi absoluta del Estado, donde losperjuicios de los particulares se fundaban en un "riesgo probable a sufrir" que dejaba sin reparación a lavíctima. Incluso en este sendero han transitado autores como Rafael Entrena Cuesta cuando suponen quela responsabilidad estatal debe ser adrede la ultima ratio del Estado de derecho debido a la situación de

riesgo en la que se ve inmerso el ente por las sumas de actividades que asumió.(12) Ahora, si eruditos de la talla de Dromi -con plena abstracción política- sostienen que el fundamento jurídico de la responsabilidad del Estado se encuentra en la Constitución, reafirmamos nuestra idea de lanecesidad imperiosa que, sea enmarcada en el derecho administrativo o civil, se contemple a la hora dereparar los perjuicios una indemnización integral a favor de la víctima.

Es que con independencia de la órbita donde se encuadre la cuestión no debe perderse de vista que cadacaso debe resolverse a la luz de los principios generales que se traducen en la procedencia de unaindemnización plena y no limitada al daño emergente, que incluya también el lucro cesante acreditado(arts. 14 y 17, C.N.; art. 16, C. Civil). (13)Corriendo el riesgo de aplicación de teorías que responsabilizan desde la óptima administrativa, serioriesgo corre el perjudicado de ser reparado íntegramente. Así por caso e incluso reconocido en variosprecedentes jurisprudenciales, se ha adoptado la doctrina del "sacrificio especial" en la que la

indemnización a favor del perjudicado procede en tanto y en cuanto el Estado se haya enriquecido a costadel sacrificio particular, lo que evidentemente no pareciera suceder en el caso de los damnificados por inundaciones. En igual sendero transita la teoría de la equidad, desde donde sólo se le imputaresponsabilidad estatal en tanto y en cuanto se haya obtenido alguna ventaja respecto de los particulares,apuntalada por el profesor alemán Otto Mayer quien daba por cierto que la indemnización no lo es basadaen los principios del derecho civil por el hecho ilícito. (14)

En resumidas cuentas y a la luz de un somero análisis de la cuestión, primogénitamente pareciera que laresponsabilidad del Estado enmarcada contextualmente en el derecho administrativo, bien sea por causade las inundaciones o por el actuar de sus agentes, no cumplirá la expectativa legitima y constitucional por cierto del damnificado, de ser reparado integralmente tal como manda el artículo 19 de la Carta Magna ylos Tratados Internacionales aplicables al caso.

II. Estado actual de situación

Ninguna duda cabe que el estado actual de la doctrina y jurisprudencia al imputarle responsabilidad alEstado por los daños a consecuencias de las inundaciones, ha desechado de plano la aplicación delderecho administrativo y ha subsumido la cuestión en el ámbito civil. (15)

De ello se desprende que la nueva normativa llevaría a una colisión irremediable del status actual ymodificaría los rumbos de la legislación aplicable a la materia, beneficiando al ente estatal y perjudicandopor los argumentos expuestos al habitante damnificado, terreno donde la reparación integral parecieraconvertirse en una utopía.















Es en ese parangón, que para que se configure la responsabilidad del Estado deben concurrir determinados supuestos, enmarcados más con el responde civil que con el ámbito administrativista.

El daño resarcible, común también a la órbita civil, se erige como el principal presupuesto deresponsabilidad estatal, pues ante la ausencia de éste no habrá deber de reparar alguno.Conceptualizándolo el mismo, somos de la opinión que nos hallamos frente a un interés jurídicamenteprotegido y tutelado, que ha sido lesionado y por ende susceptible de resarcimiento por parte de la

administración.

La traslación a la órbita administrativa del interés lesionado y a la luz de las teorías esbozadas respectodel responder estadual, nos permite dudar que el perjuicio deba tener la misma entidad que en laactualidad a fin de que sea indemnizado.

La antijuridicidad es el elemento que más interrogantes nos trae en cuanto a su aplicación a la luz delproyecto de unificación pues la duda radica en determinar si los perjuicios causados por las inundacionespueden ser jurídicamente imputables al Estado. No cabe la menor duda que en un análisis actual de lacuestión y en virtud de lo establecido en el plexo civil al ente estatal puede serle imputada laresponsabilidad civil, sea por acción de sus agentes, o bien por omisión, bifurcando la trama en actividadlícita e ilícita. (16)

No pareciera sin embargo tan clara la dilucidación del tema cuando se invoca la órbita del derecho

administrativo, que ya de por sí no coloca en una situación de igualdad al Estado y al administrado,inclusive ya desde su denominación. No se habla aquí de víctima ni dañador. Nos hallamos en presenciadel ente estatal y el administrado.

Incluso las prerrogativas estatales a la luz de la legislación que le es propia, echan un manto de dudasobre si el ciudadano se encuentra o no obligado a soportar el perjuicio, situación fáctica y jurídicaindiscutible desde la órbita civil.

Desde esta perspectiva a la luz de la próxima Unificación Civil y Comercial el factor de atribución esobjetivo, a excepción de aquellas situaciones en las que deba analizarse la invocación de la culpa. Noestá tan claro, sin embargo, cómo se determinara la cuestión desde la órbita administrativa.

Al respecto Cassagne sostiene que el Estado responderá siempre que exista una falta de serviciodeterminada por no cumplir de una manera regular los deberes y obligaciones que le son impuestos a los

órganos que lo integran por la Constitución, la propia ley o el funcionamiento irregular de un servicio. A la postre, pocas dudas quedan referidas a la relación causal entre la "omisión estatal" y el dañoproducido, ya que siguiendo con el sistema de la causalidad adecuada, siendo imperioso efectuar unanálisis ex post facto de la situación fáctica y determinar si se corresponde la vinculación del perjuicio conla negligencia del Estado.

No cabe menguar la responsabilidad del Estado provincial basada en el actual artículo 1112 del plexo civil-inaplicable a la luz de la futura reforma- cuando el perjuicio a causa de las inundaciones se produce por un conjunto de obras llevadas a cabo por la Provincia, en consonancia con el actuar de sus agentes,criterio sostenido unánimemente por la jurisprudencia y que, desde ya, desecha la aplicación del artículo1113 del ordenamiento civil.

Aunque bien no es el supuesto analizado, donde pretendemos examinar la responsabilidad del Estado por

la omisión de llevar adelante obras hídricas y pluviales que permitieran a los habitantes salir indemnesluego de producido el fenómeno meteorológico.

Por otro lado, es sabido que tanto la Corte Nacional como el superior órgano de la Provincia de Buenos Aires, hacen caer la responsabilidad del órgano estatal sólo cuando se trata de mandatos determinados. Así nos referimos verbigracia, a situaciones de mala praxis, o errores registrales en el Registro de laPropiedad Inmueble entre otros. (17)

También, es justo decirlo, se ha eximido el deber de responder cuando el daño no tiene su fuente en losostenido en el párrafo que antecede. Ningún ciudadano podría obtener una condena al Estado por algúnhecho de inseguridad sufrido, pues lo que aquí se da es un mandato jurídico indeterminado. Y así lo que








se torna necesario priorizar es si las obras que debe llevar adelante el ente estatal a fin de evitar inundaciones tienen su piedra basal en un mandato determinado o no. Es que ello, a la luz de la

jurisprudencia y doctrina reinante, determinará la suerte del reclamante.

Tratándose en el caso de una responsabilidad objetiva, cuadra analizar si la magnitud del fenómenometeorológico puede revestir a la luz del artículo 514 del Código Civil el carácter de fortuito a fin deexonerar al ente estatal de su responsabilidad en caso de configurarse el mencionado instituto jurídico.

Es que, no sólo debe tenerse en vista la imprevisibilidad, extraordinariedad, irresistibilidad y actualidad delsuceso sino si una vez producido éste sin ser previsto, podría haber sido evitado.

Se deduce una muy poco probable aplicación del caso fortuito en caso de consecuencias dañosas por inundaciones. No hablamos de un fenómeno meteorológico que reúna las características de imprevisible yextraordinario, a la luz de las constantes repeticiones y frecuencia con la que sucede, que tornan inviablela exoneración desde la orientación del casus.

Ahora, una vez previsto cabe preguntarse si existía la posibilidad de evitarlo.

Y aquí es donde entra en juego la administración estatal y las obras que debe llevar adelante para evitar ellamentable desenlace. Si bien cabe analizar cada consecuencia climática de forma individual, no parecierael sendero que le permita al Estado eludir su deber de responder en este sentido.

No coincidimos con algún fallo que ha sostenido que por la supuesta falta de realización de obras paradetener la inundación debe tener por efecto revertir toda la responsabilidad sobre el Estado, porque dadaslas características del fenómeno meteorológico -copiosas lluvias, superiores a las de años precedentes-,puede encuadrarse dentro de las previsiones del art. 514 del Código Civil. (18)

Es que el análisis jurídico-lógico impone resaltar que cuando el suceso es de repetición continuada, malpuede invocarse el caso fortuito pues no es ajeno el elemento de la imprevisibilidad, de fundamentalimportancia para dar vida al instituto. De conformidad, tampoco compartimos la corriente de pensamientoque pregona su inevitabilidad pues cuando se hace referencia a ello, debe hacerse hincapié en lasinundaciones y no en la lluvia misma.

Una buena solución puede ser encontrada en el derecho español, que bien define al caso fortuito o fuerzamayor a los incendios causados por la electricidad atmosférica, daños por terremotos y maremotos, losque provengan de movimientos de terrenos, los destrozos violentos a mano armada, y las inundacionescatastróficas producidas como consecuencia del desbordamiento, de ríos o arroyos siempre que los dañosno se hayan producido por la fragilidad de las defensas que se hubieran debido construir, o cualquier otrode efectos análogos a los anteriores. Resulta obvio resaltar, que ninguno de tales eventos de fuerzamayor, resulta de aplicación al supuesto enjuiciado. (19)

Claro está que la estructura jurídica que aquí nos encontramos analizando cuadra a la perfección en elsupuesto indicado, y que se refiere a "...las defensas que se hubieran debido construir..." trazando unparalelismo con las obras pluviales e hídricas que el Estado ha omitido realizar.

Así fue compartido por la justicia civil nacional al sostener que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aireses responsable por los daños ocasionados a un inmueble -y en los bienes que en él se encontraban- acausa de la inundación de varias zonas de la comuna por fuertes precipitaciones pluviales. La reiteraciónde estos fenómenos naturales les quita el carácter de imprevisibles, por lo que no pueden considerarse

como casos fortuitos.Máxime, cuando una dependencia del propio ente estatal caracterizó a la zona dañada como inundable ycomprendida en la cuenca de uno de los arroyos que cruzan la ciudad y ante la deficiente actividad de laComuna en todo lo referido a su planificación hídrica.

Es interesantísimo el apunte publicado en el Boletín de la AGE número 33 año 2002 páginas 79 a 92titulado "El sofisma de la imprevisibilidad de las inundaciones y la responsabilidad social de los expertos"un análisis del caso Español y sus alternativas, de Francisco Ayala Carcedo (20), respecto de las chancesreales de prevención de fenómenos climatológicos de lluvia y viento. Asimismo el derecho colombiano enun antiguo pero aplicable fallo había sostenido textualmente: "tal vez la ciencia de la meteorología no









La responsabilidad estatal por los daños a causa de las inundaciones

Documents

Transcript of La responsabilidad estatal por los daños a causa de las inundaciones