Reporte No. 23203-DR

República DominicanaRevisión Estadística del Sector Justicia

31 de diciembre del 2001

Unidad de Reducción de Pobreza y Gestión Económica Región de Latinoamérica y el Caribe

Este documento es una traducción del “Statistical Review of the Justice Sector”, de fecha de 31 de diciembre de 2001, el cual es provisto como un servicio a las partes interesadas. Si alguna parte del texto del documento oficial original en inglés no es consistente con el texto de esta

traducción, el documento oficial original en inglés prevalecerá.

Documento del Banco Mundial

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República Dominicana

Equivalencias de Monedas

(Tasa de Cambio Efectiva al 31 de diciembre del 2000)Moneda = Peso Dominicano

US$1 = DR$16.53

ABREVIACIONES Y ACRÓNIMOS

ANJE Asociación Nacional de Jóvenes EmpresariosBID Banco Interamericano de DesarrolloCAS Estrategia de Asistencia al PaísCGCED Grupo de Cooperación para el Desarrollo Económico del CaribeFINJUS Fundación Institucionalidad y JusticiaLAC Latinoamérica y el CaribePIB Producto Interno BrutoPPF Project Preparation Facility (Recursos de Preparación de un Proyecto)ONAPRES Oficina de Presupuesto NacionalONG Organización No GubernamentalUSAID Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos

Vice Presidente: David de Ferranti Director del País: Orsalia KalantzopoulosDirector del Sector: Claudia Maria CostinGerente del Proyecto: David F. Varela/Veena Mayani

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Agradecimientos

El equipo de investigación desea agradecer al Danish Trust Fund for Governance, el Spanish Consultant Trust Fund administrado por el Banco Mundial, y a la Unidad de Manejo del Caribe del Banco Mundial por la amabilidad de haber aportado los recursos que hicieron posibles este esfuerzo. El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Republica Dominicana también merece un reconocimiento especial por haber recibido al equipo de investigación en varias ocasiones.

Este reporte es el resultado de un esfuerzo conjunto que conjugo la energía, buena voluntad, paciencia, y experiencia de Santos Pastor, Carmen Vargas, Orlando Abello, Juan Manuel Berroa, Isis Duarte, Julia Hasbún, y Glenys de Jesús. Las siguientes organizaciones estuvieron representadas en el equipo de estudio: Centro de Investigaciones en Derecho y Economía y el Instituto de Estudios sobre la Justicia (España); Fundación Institucionalidad y Justicia, Universidad Autónoma de Santo Domingo, y el Instituto de Estudios Población y Desarrollo (Republica Dominicana).

Los autores agradecen por los conocimientos y el apoyo constante brindado por los revisores del estudio, Rick Messick y Linn Hammergren, así como a Valeria Peña Junho por su revisión del análisis social. El reporte contó con las valiosas recomendaciones y sugerencias editoriales de Ali Khadr y Marco Scuriatti, las cuales mejoraron considerablemente el producto final. El reporte también se beneficio considerablemente por la asistencia editorial de Ana María Angulo. Del mismo modo, los talleres de validación y diseminación organizados por la FINJUS bajo la dirección de Francisco Domínguez Brito y Nassef Perdomo con el apoyo de la Escuela Nacional de la Judicatura, contribuyeron a pulir los análisis y conclusiones del reporte.

Los autores del reporte asumen la responsabilidad total en caso de errores de acción u omisión en el análisis y las conclusiones de este reporte. Los autores confían en que un error de esta naturaleza no menoscabe las valiosas contribuciones realizadas por los miembros del equipo de investigación a este estudio.

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Resumen Ejecutivo

Antecedentes

1. A principios de 1999 no había disponibilidad de informaciones estadísticas confiables sobre el funcionamiento de los tribunales dominicanos; por ejemplo, no había datos sobre quienes litigaban o la naturaleza de las disputas o reclamaciones, ni sobre el procedimiento de solución de conflictos civiles o laborales. Solo se contaba con algunas informaciones irregulares sobre el numero de casos introducidos, fallados y pendientes de fallo. Algunos tribunales solo reportaban informaciones de casos correspondientes a uno o dos meses, y otros solo proporcionaban informaciones correspondientes al primer semestre del año 1999. La precariedad del proceso de recopilación de informaciones hacían que un análisis estadístico fuera muy poco confiable. En respuesta a esta falta de datos concretos el Banco Mundial inició un proyecto de investigación con la finalidad de proveer informaciones estadísticas sobre la demanda de servicios judiciales y la provisión de estos, lo cual ayudaría a diagnosticar las áreas conflictivas claves y aclararía los objetivos y metas de la reforma.

2. Esta Revisión Estadística del Sector Justicia fue el primer estudio de este tipo realizado en la Región de Latinoamérica y el Caribe, en consecuencia, fue diseñado para promover otros trabajos analíticos en países de la región. Desde entonces se están encaminando trabajos empíricos similares en Argentina, Perú, México y Colombia, entre otros. Dada la novedad de estos estudios los puntos de partida y comparaciones regionales continúan estando limitados.

3. El propósito de este análisis era proporcionar informaciones que respondiera las siguientes preguntas:

Demanda real de los servicios jurídicos

Quién litiga? Cuales son los principales tipos de disputas? Cuales son los montos reclamados?

Procedimiento de Solución de Disputas

Que tiempo toma resolver un caso? El tiempo varía dependiendo del tipo de reclamación? Que factores influyen en la solución expedita de los casos? Se emplean mecanismos de solución de disputas no judiciales?

Resultados Judiciales

Cómo terminan los litigios? Con que frecuencia son apeladas las decisiones emanadas de los tribunales? Con que frecuencia los tribunales de alzada revocan decisiones de tribunales inferiores? Que relación existe entre el monto reclamado y obtenido?

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4. El estudio también evalúo los factores que facilitaron o dificultaron el acceso a la justicia, en particular, el acceso a los tribunales.

Resultados sobre los Litigios Civiles

5. En general, las demandas en recuperación de deudas fueron el tipo de reclamaciónmás común en el sistema de justicia civil; sin embargo, la combinación de materias varió considerablemente en cada nivel de jurisdicción. En primera instancia los divorcios fueron los casos mas comunes seguidos por las reclamaciones de recuperación de deudas. En apelación, los casos de recuperación de deudas fueron la mayoría. El rol de audiencias de la Suprema Corte reveló que este tribunal maneja una mayor variedad de casos que los tribunales de primera instancia y apelación, siendo más comunes los casos de propiedad (arrendamiento), responsabilidad civil y recuperación de deudas.

6. La mayoría de los casos civiles en primera instancia y apelación siguieron el procedimiento “regular” (ordinario), que tiene mayores formalidades. Los procesos simplificados ofrecidos por la ley no se utilizaron muy frecuentemente. Al parecer los litigantes no tienen incentivos para utilizar estos procedimientos o no confían en que con estos se logre una solución expedita.

7. La mayoría de las partes envueltas en litigios fueron ciudadanos individuales, siendo la mayoría hombres. Pueden surgir obstáculos adicionales de acceso al sistema para las mujeres a medida que los casos van progresando. Otros trabajos empíricos, hechos desde una perspectiva de género podrían contribuir a determinar si el acceso al sistema se ve influenciado por el género y como se aprecia esta influencia.

8. Las instituciones gubernamentales y las organizaciones sin fines de lucro raras veces recurren a la jurisdicción civil para dirimir sus conflictos. Las empresas privadas fueron los únicos usuarios corporativos que recurrieron ante los tribunales de justicia.

9. La cantidad media otorgada en primera instancia fue de US$50,746. En promedio los demandantes recibieron el 72 por ciento del monto original reclamado; no obstante, en un 20 por ciento de los casos los demandantes no obtuvieron ninguna compensación. En apelación, los demandantes obtuvieron un promedio de 64 por ciento de su reclamación original; sin embargo, en un 30 por ciento de los casos los demandantes en apelación tampoco obtuvieron compensaciones.

10. En primera instancia los casos que involucran empresas pueden tomar casi el doble de tiempo que los casos que involucran particulares. La tendencia en la Suprema es opuesta. Este patrón se podría explicar a que las compañías contratan los servicios de firmas de abogados mas agresivas, con mejores recursos para retrasar o agilizar los casos.

11. Los asuntos de mayor complejidad pueden tomar casi el doble de tiempo (una vez más prevalece el criterio de todo o nada). Los tribunales esperan hasta que se presenten todas las evidencias y defensas, en vez de hacer una selección en los casos para tomar

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una decisión mas rápida. La Suprema Corte también podría necesitar algún mecanismo de selección.

12. La mayoría de los casos civiles terminan cuando se produce una sentencia, se desconocen datos sobre acuerdos transaccionales o acuerdos promovidos por los jueces. Los jueces no promueven acuerdos amigables ni las partes litigantes se inclinan espontáneamente hacia estos. La falta de información sobre los beneficios de estos sistemas puede explicar en parte estos comportamientos, pero esto requeriría ser objeto de un análisis separado. 13. En primera instancia, es poco usual el pago de las costas de procedimiento a la parte con ganancia de causa: (i) solo un 20 por ciento de los demandantes envueltos en demandas exitosas pagaron todos los gastos legales a los demandantes; mientras (ii) en alrededor de un 40 por ciento de los casos desestimados o rechazados los demandantes pagaron a los demandados. En apelaciones, el pago de las costas de procedimiento a la parte gananciosa era más común en casos de confirmación de sentencia por parte de la Corte, pero no hay un patrón definido en relación a sentencias revocadas parcial o totalmente.

Resultados sobre los Litigios Laborales

14. Prácticamente todos los casos laborales en la muestra consistían en demandas por prestaciones labores surgidas por terminación de contratos de trabajo. De estas, la mayoría de las reclamaciones fueron el resultado de dimisiones. Por ejemplo, en primera instancia el 86 por ciento de los ejemplos fueron por dimisión, el 8 por ciento por despidos, y el 5 por ciento por renuncia del empleado.

15. La mayoría de las reclamaciones laborales fueron introducidas por trabajadores individuales. En primera instancia, mas del 60 por ciento de las demandas fueron incoadas tanto contra el supervisor como contra la empresa; mas del 30 por ciento fueron incoadas contra empleadores individuales. La mayoría de los casos laborales tuvo lugar entre hombres: en primera instancia, el 80 por ciento de las reclamaciones fueron hechas por hombres mientras que las mujeres realizaron un 20 por ciento.

16. La duración promedio de los casos laborales fue de 15 meses; mientras que la duración promedio en apelación fue de 16.4 meses. El tiempo promedio para obtener una sentencia en casación fue de aproximadamente 70 meses.

Posibles Direcciones del Plan de Acción

17. Hay una gran necesidad de examinar el tipo de servicios que proporcionan los tribunales, la forma en que proveen estos servicios, y si el uso de formas alternativas responderían mejor a las necesidades de la sociedad. La eficiencia del sistema judicial podría mejorar sustancialmente si los servicios puestos a disposición del publico fueran limitados a los casos que realmente necesitan intervención judicial. Por ejemplo, en

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primera instancia se utilizaron los tribunales con mucha frecuencia para conocer de asuntos no contenciosos, tales como divorcio por incompatibilidad de caracteres (26 por ciento) y cambios legales en el estado civil de personas (9 por ciento). Estos casos pudieron haber sido manejados mas eficientemente por autoridades administrativas o por notarios.

18. Otro ejemplo lo constituyen las demandas en cobro de pesos que envuelven montos determinados. El estudio reveló que los costosos recursos de los tribunales eran utilizados para conocer casos de recuperaciones por pequeños montos. Sin importar el monto en juego estos casos seguían el procedimiento regular (el más complejo). Algunas reclamaciones podrían ser transferidas a Juzgados de Paz, basándose en el monto en disputa para que estos actuaran como tribunales de jurisdicción exclusiva (sin apelaciones) y/o el sistema podría responder a través de procedimientos mucho mas simplificados.

19. Existe la necesidad de entender como la estructura actual restringe el acceso a la justicia en vez de mejorar el acceso a la misma. El hecho de que el sistema de justicia civil reciba un número enorme de casos que sin importancia, no contenciosos, generan otro fenómeno perjudicial, la sobrepoblación de los casos legítimos. En efecto, debido a que los tribunales responden a todas las demandas se limita el acceso a los casos que requieren la intervención de un juez.

20. El sistema actual de costas legales es aplicado indiscriminadamente; esto es que tanto pobres como ricos pagan las mismas costas legales, lo cual crea problemas en términos de eficiencia y equidad. Un sistema más racionalizado de costas legales podría financiar, por ejemplo, asesoría legal para personas de escasos recursos. Es mas, en ausencia de costas legales basadas en los montos recuperados, el estado podría estar subsidiando servicios que algunos demandantes, tales como las compañías privadas, podrían cubrir totalmente. Estas empresas deberían pagar costas legales para subvencionar los gastos de un sistema en el cual son los principales recurrentes en apelación. Sin embargo, el tema de las costas legales requiere de un análisis cuidadoso y del desarrollo de políticas que eviten un impacto negativo en el acceso a la justicia.

21. A medida que los casos progresan las mujeres parecen enfrentar ciertos obstáculos que no se presentan a los hombres; se requeriría trabajo empírico adicional para determinar como el genero afecta el tratamiento a las mujeres y hombres en el ambiente legal y judicial. Las mujeres constituyen el 44 por ciento de los demandantes en primera instancia, pero su presencia disminuyó en grados de jurisdicción superiores. Por ejemplo, las mujeres se inclinan menos a introducir demandas debido a los inconvenientes de tiempo y financieros. Según lo planteado por los grupos focales las mujeres parecen resistirse a los estereotipos de género que en efecto limitan su acceso a la justicia.

22. Las reglas del juego actuales promueven y apoyan comportamientos y patrones de toma de decisiones que causan retrasos en la resolución de conflictos, incrementan el

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costo de los litigios y hacen ineficientes el uso de los recursos de los tribunales. Los patrones revelados por el estudio incluyen, entre otros, los siguientes:

Las costas legales mínimas, la falta de multas por pedimentos rechazados, un sistema de apelaciones de fácil acceso y el incremento de los honorarios legales para cada nuevo procedimiento favorecen que los abogados lleven los casos hasta la Suprema Corte sin considerar si estos proceden.

Las normas procedimentales también permiten que los abogados convenzan a los jueces y auxiliares para introducir procedimientos paralelos o incidentes. Estas intervenciones retrasan los procesos en lugar de agilizarlos.

Los jueces civiles casi nunca desestiman las evidencias introducidas ni ordenan aplazamientos (para promover acuerdos o solicitar mas evidencias) y por medio de esta actitud pasiva dejan el control del proceso en manos de los litigantes.

Del mismo modo, los jueces casi nunca rechazan las solicitudes de aplazamientos, y esto trae como consecuencia que se utilicen los aplazamientos (por las partes y abogados) como una táctica dilatoria.

Los jueces prefieren inclinarse a una de la partes (una posición de “todo o nada”) en vez de buscar términos medios. Esto queda demostrado por los bajos índices de éxito parcial y de devoluciones parciales.

Los deudores también tienen todos los incentivos para retrasar el pago a través procesos judiciales dilatorios (costas legales mínimas, inexistencia de multas altas, y practicas inconsistentes para el reembolso de los costos legales).

23. Estos patrones apuntan a la necesidad de examinar y mejorar las estructuras de incentivos. En la Republica Dominicana, como en muchos otros países, las reglas y estructuras de incentivos de los oficiales judiciales no están diseñadas para impartir una justicia efectiva en asuntos sustantivos. Las reformas tradicionalmente se han enfocado en aspectos legales en vez de concentrarse en ajustes institucionales cruciales. Las reformas institucionales, en particular, deberían enfocarse a diseñar estructuras de incentivos para: (i) mejorar la capacidad de los jueces de resolver los casos eficientemente e incentivar a las partes a utilizar la mediación o a llegar a acuerdos en vez de litigar, cuando sea procedente; y (ii) mejorar la capacidad y disposición de la profesión legal para resolver las disputas de los tribunales de una forma rápida y justa a través de mecanismos alternos de solución de disputas.1

24. Parece ser que la actual estructura de apelaciones (incluyendo la casación) apoya un sistema donde casi todos las sentencias de primera instancia son apeladas, y casi todas la sentencias de apelación son recurridas en casación ante la Suprema Corte. Las cortes de apelación pueden estar funcionando como “segundas” cortes de primera

1 Esto requiere que se desarrollen o se fortalezcan los métodos alternativos de solución de disputas y que haya mecanismos legales disponibles para ejecutar las decisiones emanadas del arbitraje privado.

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instancia, dado a que es posible presentar pruebas nuevas durante el proceso de apelación. Las cortes de apelación también esperan a que todas las pruebas y defensas se produzcan en vez de hacer una selección en los casos para tomar una decisión con mayor rapidez. El hecho de que los procedimientos de apelación se retrasen frecuentemente por la producción de pruebas nuevas crea la interrogante de si, en la practica, se estén introduciendo argumentos legales nuevos. Además, el hecho de que la mayoría de los casos en la Suprema Corte sean desestimados sugiere que el recurso de casación es usado inadecuadamente. Otros aspectos que contribuyen al problema son la discreción limitada de la Suprema Corte sobre los casos que conoce, y la falta de un criterio uniforme que defina las bases adecuadas para recurrir en casación.

25. Los pedimentos, aplazamientos, audiencias, apelaciones y recursos de casación deben ser limitados a los casos que realmente requieran tiempo adicional para discutir aspectos sustantivos. Debe ser modificado el sistema actual que permite que la mayoría de los casos sean recurridos en casación, comenzando por identificar bases mas especificas para este recurso, solicitar la autorización de la Corte para introducir el recurso de casación, y restringir este recurso a casos que impliquen asuntos complejos o montos considerables. Otras reglas y procedimientos que necesitan ser objeto de reformas son las reglas de producción y presentación de pruebas, el aplazamiento de audiencias, y la terminación de casos inactivos por orden del juez.

26. El funcionamiento de los tribunales laborales, en cuanto a conciliación se refiere es realmente desalentador. El Código de Trabajo de 1992, dispone que las conciliaciones laborales deben pasar de la Secretaria de Trabajo (órgano ejecutivo) a los tribunales de trabajo. Sin embargo, en la practica este sistema no funciona: en tribunales de primera instancia solo un 6 por ciento de los casos llegaron a un conciliación, y en las cortes de apelación solo un 5 por ciento. En las muestras de casos de Santiago ninguna de los casos en primera instancia y en apelación llegaron a una conciliación. Esto evidencia la necesidad de que la Secretaría de Trabajo tenga un rol mas activo en la conciliación de conflictos labores. Sin embargo, otro punto a tomar en consideración es que los tribunales laborales no están estructurados para facilitar las conciliaciones, por ejemplo, los jueces no están entrenados en técnicas de conciliación y en la mayoría de los casos hay abogados presentes, limitando el diálogo entre las partes.

27. Estrategias para reducir los litigios. Las reformas judiciales usualmente traen consigo un aumento en los litigios debido a que la reforma de por si crea recursos legales que permiten un mejor acceso a la justicia. Sin embargo, en la Republica Dominicana hay dos factores que inducen a litigar excesivamente: (i) los incentivos de la profesión legal; y (ii) las normas procedimentales. Para contrarrestar el exceso de litigios provocado por los abogados, seria recomendable: (i) establecer un sistema de evaluación periódica (exámenes para ejercer); y (ii) mejorar el sistema de costas y honorarios legales para limitar el uso generalizado de tácticas dilatorias como una forma de generar ganancias. Las normas de procedimiento deben de simplificarse basándose en los puntos mas críticos donde se presentan “cuellos de botella”.

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28. Es fundamental establecer sistemas de información y estadísticas judiciales. La ausencia de sistemas de información confiables y de estadísticas judiciales limitan el desarrollo efectivo de políticas y de toma de decisiones. Esto también afecta la capacidad del sistema de justicia de monitorear el progreso de las reformas para evaluar su impacto y asegurar el reconocimiento público a través de reportes periódicos. Por esto es esencial establecer un sistema de información integrado. Este sistema de información debe ir mas allá de recopilar informaciones sobre el número de casos que entran y salen del sistema, y llegar a recopilar informaciones sobre los casos mismos (características de las partes, naturaleza de la demanda, el monto de las disputas, entre otros). Para recopilar informaciones más exactas se deben realizar procedimientos pilotos y ponerlos en marcha sistemáticamente. También debe de hacerse un esfuerzo para refinar las definiciones de los tipos de casos a fin de conseguir una visión más clara del cúmulo de trabajo de los tribunales y la naturaleza de la demanda. El Poder Judicial también debería reforzar su capacidad de producir estadísticas judiciales.

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La República DominicanaRevisión Estadística del Sector Justicia

1. Introducción

1. En países de Latinoamérica y el Caribe el sistema judicial se ha visto bajo un escrutinio público sin precedentes. Este escrutinio, y el proceso de reforma que el mismo ha engendrado emerge del actual contexto de democratización y liberalización económica.2 La justicia se enfrenta con nuevas responsabilidades y roles y a menudo se encuentra en la incapacidad de responder eficientemente con las nuevas (y viejas) demandas políticas, económicas y sociales. Como resultado, los países de la región están experimentando con soluciones constitucionales, legislativas, técnicas y administrativas para mejorar el desempeño del sistema judicial.

2. En la República Dominicana, la reforma judicial pasó a la agenda política y de desarrollo una década después que en otros países de la región, inicialmente a través de la reforma constitucional ocurrida en el año 1994, y después con mayor vigor a partir del año 1996 bajo la Administración de Leonel Fernández (1996-2000). 3 Estas reformas perseguían fortalecer la independencia del poder judicial y mejorar la eficiencia y productividad de la administración de justicia. No obstante, existía muy poca información empírica para guiar el proceso de reforma, en particular, información sobre el funcionamiento actual de los tribunales y los patrones de usos existentes. En un esfuerzo para abordar esta falta de informaciones, el Banco, en cooperación con consultores locales e internacionales, inició un proyecto de investigación a principios del 1999. Los siguientes párrafos proveen algunos antecedentes sobre como la estrategia del Banco evolucionó de ser una operación de préstamo para apoyo al programa de reforma judicial del gobierno, a una aproximación mas sólida a la reforma, apoyada y documentada por una investigación empírica.

A. El Banco y la Reforma Judicial en la República Dominicana

3. En Julio de 1997, el Banco Mundial aprobó recursos para la preparación de un proyecto (PPF) por un monto de US$800,000, para iniciar la preparación de un proyecto de inversión que apoyaría el programa de reforma judicial de la República Dominicana.

2 Ver, entre otros, Domingo (1999); Rivera-Cira (2000); y Rowat, Malik, y Dakolias (1995).3 Rivera-Cira (2000).

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El apoyo del Banco al proceso de reforma judicial Dominicano se basó en la convergencia de varios factores interrelacionados.

4. Modernización del Estado. El interés del Banco en la reforma judicial en el área del Caribe surgió dentro del contexto del proceso de modernización del Estado, para el cual se hacia necesaria la redefinición del rol del Estado en el proceso de desarrollo, la racionalización de los recursos públicos, y una mayor eficiencia en el manejo del sector público y en el suministro de servicios públicos.4 Un aspecto central en la agenda de modernización era fortalecer el rol del sector público como un facilitador o propulsor del crecimiento del sector privado orientado hacia una economía de mercado. Un reporte preparado por el Banco con el auspicio del Grupo de Cooperación para el Desarrollo Económico del Caribe (CGCED), resaltó este aspecto de la asistencia multilateral:

Una regulación eficiente e imparcial, la ejecutabilidad de los contratos privados, y la garantía de la seguridad pública están emergiendo en la región del Caribe como servicios cada vez más importantes que el gobierno debe proveer a fin de promover el crecimiento del sector privado y el bienestar social.5

5. El Banco persiguió apoyar el establecimiento de un marco legal apropiado caracterizado por reglas uniformes, predecibles y ejecutables que resguardaran los derechos de propiedad y contractuales. Para crear este ambiente, el Banco percibió el fortalecimiento de la justicia como parte del proceso de modernización y como un aspecto necesario (especialmente en cuanto a la ejecutabilidad de los contratos y a la promoción de las inversiones) para la incorporación de la economías caribeñas dentro una cada vez más amplia economía global.6

6. El Enfoque Prioritario otorgado por el Gobierno a la Reforma Judicial. Mientras el proceso de reforma judicial tenía lugar en la República Dominicana en 1994, el Banco optó por un acercamiento más cauteloso dada la incertidumbre del proceso en términos generales. Como resultado la Estrategia de Asistencia al País (CAS, por sus siglas en inglés) del año 1995 delineó un programa de prestamos relativamente pequeño. Sin embargo, la estrategia del Banco también persiguió la capitalización de ventanas de oportunidad en áreas donde había suficiente consenso y buenos prospectos para la reforma. Estas oportunidades se presentaron bajo el mandato de Leonel Fernández (1996-2000) una vez que la reforma legal y judicial se convirtió en una prioridad estratégica en la agenda del gobierno. A la luz de la experiencia del Banco en la reforma de la administración pública en Latinoamérica y la Región del Caribe, la Administración de Fernández solicitó el apoyo del Banco en la modernización del sector justicia en la República Dominicana.7 Debido al compromiso del Banco con la modernización del sector público y la gran prioridad asignada por el Gobierno a la modernización del sector 4 Ver “Public Sector Modernization in the Caribbean”, Reporte No. 15185-CRG, Banco Mundial, 1996. (Se hacen referencias específicas sobre la reforma judicial como parte de la agenda de modernización en la página 11).5 Idem, Resumen Ejecutivo. Adicionalmente, la versión actualizada de la Estrategia de Asistencia al País (1995) para la República Dominicana también destacó la necesidad de proporcionar y/o fortalecer los mecanismos de solución de disputas para el desarrollo del sector privado. 6 Ver Thome, J. R. (1998) acerca del apoyo del Banco Mundial a las reformas legales y judiciales en Latinoamérica y el Caribe.

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justicia, el Banco aceptó financiar un Proyecto de Reforma Judicial en la República Dominicana con el objetivo de “mejorar la administración del sector público para contribuir al crecimiento y a la provisión de mecanismos de solución de disputas para el sector privado”.8 Las perspectivas para la efectividad de la reforma también se vieron fortalecidas por el hecho de que tanto CGCED como los representantes de los Gobiernos de la Región decidieron enfocarse más determinadamente en el sector justicia como un punto prioritario para la Región e incluyeron la reforma del sector justicia en sus programas de trabajo del período 1998-2000.

7. Implementando una aproximación sólida. Sin embargo, a medida que la preparación del proyecto avanzaba, desacuerdos significativos entre las autoridades del sector comenzaron a crear dudas sobre si prevalecería un ambiente favorable para la implementación del proyecto . Mientras que por un lado actores judiciales claves estaban de acuerdo con los objetivos generales de la reforma judicial, por el otro diferían significativamente en las prioridades y estrategia de la reforma. En vista situación, el Banco suspendió la propuesta en proceso para el Proyecto de Reforma Judicial en 1998.

8. La Falta de Datos Empíricos y Pruebas dificultaron la Reforma . Una lección importante surgió del fracaso en la preparación de este proyecto—la falta de informaciones empíricas en el funcionamiento judicial contribuyó (y quizás motivó) el marcado desacuerdo entre las autoridades del sector y actores claves sobre temas críticos y las acciones correctivas apropiadas. Por ejemplo, algunos actores creían que la ineficiencia judicial tenía un origen legal, y por lo tanto abogaban por que se realizarán profundas reformas legislativas. Otros argumentaban que la ineficiencia judicial era causada por la estructura organizacional del Poder Judicial y su arraigada cultura de formalismos procésales, por lo que propugnaban por una “reingeniería” judicial.

7 Ver Comunicación del Gobierno de septiembre de 1996 en los archivos del proyecto. Tras la toma de posesión en Agosto de 1996, la nueva administración tomo pasos concretos que demostraban Su compromiso con la modernización del Sector Justicia, incluyendo, entre otros: la creación del Comisionado para la Reforma y Modernización de la Justicia, dirigido por la Presidencia y formado por representantes de las tres ramas del gobierno y por la sociedad civil; la aprobación del congreso de la Ley de Presupuesto del Poder Judicial, que proveía a la Suprema Corte de mayor autonomía para el manejo de sus recursos; y el establecimiento del Consejo Nacional de la Magistratura, diseñado para nominar y seleccionar los jueces de la Suprema Corte. 8 Banco Mundial, Memorandum Interno, 27 de junio de 1997—“Solicitud de Recursos para la Preparación del Proyecto, República Dominicana, Proyecto de Reforma Judicial.”

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9. Las criticas del sector empresarial al sistema judicial también fueron muy abiertas, dado a que este sector percibía que la eficiencia de la justicia desincentivaba la inversión privada, y en general, dificultaba el crecimiento económico y el desarrollo del sector privado. La insatisfacción hacia la administración de servicios judiciales se extendía a toda la comunidad, como se evidenciaba en reportes frecuentes de la prensa donde se registraban un alto grado de descontento popular hacia el sistema—incluso las mismas autoridades judiciales reconocían parte de esta críticas.

10. A pesar de que estas evidencias sobre el desempeño ineficiente del Poder Judicial contribuyeron a ganar el apoyo público y político a la reforma judicial, no constituyeron una base suficiente para el desarrollo de propuestas de reforma. Se habían realizado importantes evaluaciones de diagnostico sobre el sistema judicial, pero en su mayoría no incluyeron trabajo empírico sobre como funcionaba el sistema realmente y su impacto verdadero en las actividades del sector privado y los ciudadanos comunes. Existían algunos datos disponibles sobre tribunales penales recopilados a través de estudios realizados por el USAID y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sin embargo, prácticamente no existían informaciones sobre la operación de los tribunales civiles (que también tienen jurisdicción en asuntos comerciales) y laborales. 9

11. Se hizo cada vez más claro que, sin una base confiable de evidencias empíricas y datos concretos sobre el funcionamiento de la justicia sería difícil concluir los debates públicos sobre el curso que debían seguir las reformas, y muchas de las interrogantes sobre el sistema judicial seguirían sin respuesta. En efecto, la falta de evidencias empíricas y datos facilitaba una pobre toma de decisiones e impedía el diseño, ejecución y evaluación efectivos de los programas de reforma judicial.

12. Debido al compromiso del Gobierno con la reforma judicial, la alta prioridad de la reforma en la agenda de la Suprema Corte, los intereses de la sociedad civil en promover mejoramientos específicos de servicios, y la experiencia previa del Banco en el sector, el Banco inició un estudio empírico para evaluar estadísticamente el trabajo de los tribunales civiles y laborales en Santo Domingo y Santiago.

9 Ver “Study on the Criminal Justice System in the Dominican Republic”, ILANUD and Florida International University, Santo Domingo (1998); “La Administración de Justicia en República Dominicana: Impresiones sobre su funcionamiento y recomendaciones para su mejoramiento”, FINJUS-BID (1996); y “Proyecto Piloto de Diseño para la Modernización del Sistema Judicial en Santo Domingo” (1997).

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13. La Estrategia de Asistencia al País (CAS) de junio de 1999 también reforzó la necesidad de este análisis del sistema de la justicia civil dominicana, debido a que confirmó que un sistema judicial, en condiciones de trabajo razonables era esencial para asegurar que los ciudadanos e inversionistas tengan un grado mínimo de confianza para invertir su tiempo y recursos en actividades productivas. El CAS reconoció que se ha logrado algún progreso pero hizo notar que los objetivos de la reforma tenían que ser aclarados, en coordinación con actores claves del sector, para asegurar la efectividad de esfuerzos futuros de reforma. A estos fines, las conclusiones y recomendaciones que surjan del proyecto de investigación deben asistir a estos actores en el proceso de creación de políticas. Las estadísticas sobre los tribunales que se derivan de este estudio deben proveer también informaciones de base para evaluar la efectividad de las propuestas de reforma y evaluar tendencias futuras.

B. Propósito y Organización del Reporte

14. Este reporte presenta y examina los resultados de una Revisión Estadística del Sistema de Justicia Dominicano, un proyecto de investigación llevado a cabo en la República Dominicana desde febrero de 1999 hasta marzo del 2000. Este proyecto persiguió hacer frente a una significativa brecha de información en la administración de la justicia civil en la República Dominicana (esto es, el poco conocimiento de lo que sucede en los tribunales del país y sobre lo que sucede con una reclamación una vez entra en el sistema formal de adjudicación). Los objetivos específicos de este proyecto de investigación fueron:

Recopilar informaciones de base confiable y sistemática sobre el trabajo actual de los tribunales civiles y laborales y perfiles de los usuarios; e

Identificar las áreas donde el funcionamiento del sistema sea más deficiente, para sugerir posibles soluciones al respecto o recomendar una investigación mas profunda para señalar las causas de estas deficiencias.

15. El reporte también se benefició de los resultados de talleres donde se discutieron y validaron los hallazgos de los análisis estadísticos y cualitativos; evaluaciones de diagnóstico recientes del Sector Justicia en la República Dominicana, incluyendo un análisis empírico de los costos del sistema de justicia criminal dominicano, y entrevistas con expertos y juristas nacionales claves en el área. Estas entrevistas se realizaron a través de la implementaron del proyecto de investigación y durante la preparación de este reporte.

16. Audiencia Meta. La principal audiencia del reporte es el sector justicia dominicano, y en particular, la comunidad de los tribunales. La información presentada en este reporte es también valiosa para miembros del poder legislativo y ramas ejecutivas del gobierno, en particular, aquellos envueltos en el diseño de políticas legales y judiciales y la ciudadanía en general. A estos fines, el reporte pretende ser un peldaño para mejorar el entendimiento del país (y del Banco) sobre como funciona el sistema judicial dominicano y los principales “cuellos de botella” del actual sistema de administración de la justicia civil y laboral. Persigue motivar otros análisis críticos sobre

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las reformas judiciales en ejecución y ya pautadas para la República Dominicana, basándose en evidencias e informaciones concretas. En la medida de lo posible, también persigue promover un uso más efectivo de las estadísticas judiciales El público secundario del reporte son los actores judiciales de otros países de la región y el personal del Banco trabajando con el sector justicia, en particular, aquellos interesados en realizar trabajos empíricos sobre el funcionamiento judicial.

17. Organización del Reporte. El resto de este reporte está organizado de la siguiente forma: La Sección 2 describe los objetivos de la investigación y metodología. La Sección 3 provee una visión general del Poder Judicial Dominicano y el sistema de justicia civil. La Sección 4 presenta y discute los hallazgos estadísticos del análisis de casos civiles fallados en Santo Domingo y Santiago durante 1998 y el primer cuatrimestre de 1999. La Sección 5 hace lo mismo con casos laborales. La Sección 6 presenta los resultados de las entrevistas realizadas a grupos focales y entrevistas realizadas a ciudadanos ordinarios. La Sección 7 presenta las conclusiones principales y hace recomendaciones preliminares.

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2. Metodología y Objetivos de la Investigación

1. A principios de 1999 no había disponibilidad de informaciones estadísticas confiables sobre el funcionamiento de los tribunales dominicanos; por ejemplo, no habían datos sobre quienes litigaban o la naturaleza de las disputas o reclamaciones, ni sobre el procedimiento de solución de conflictos civiles o laborales. Solo se contaba con algunas informaciones irregulares sobre el numero de casos introducidos, fallados y pendientes de fallo. Algunos tribunales solo reportaban informaciones de casos correspondientes a uno o dos meses, y otros solo proporcionaban informaciones correspondientes al primer semestre del año 1999. La precariedad del proceso de recopilación de informaciones hacían que un análisis estadístico fuera muy poco confiable. En respuesta a esta falta de datos concretos el Banco Mundial inicio un proyecto de investigación con la finalidad de proveer informaciones estadísticas sobre la demanda de servicios judiciales y la provisión de estos, lo cual ayudaría a diagnosticar las áreas conflictivas claves y aclararía los objetivos y metas de la reforma.

2. Esta Revisión Estadística del Sector Justicia fue el primer estudio de este tipo realizado en la Región de Latinoamérica y el Caribe, en consecuencia, fue diseñado para promover otros trabajos analíticos en países de la región. Desde entonces se están encaminando trabajos empíricos similares en Argentina, Perú, México y Colombia, entre otros. Dada la novedad de estos estudios los puntos de partida y comparaciones regionales continúan estando limitados.

3. Debido a las limitaciones presupuestarias y de tiempo, el proyecto se enfocó en las Cámaras civiles y laborales de la Suprema Corte, juzgados de primera instancia y Cortes de Apelaciones civiles de jurisdicción general (civil y comercial), y juzgados de primera instancia y cortes de apelaciones laborales. Para cumplir los objetivos del proyecto se realizaron distintos tipos de trabajos empíricos que se complementaban y que combinaban técnicas de investigación cuantitativas y cualitativas.

A. Análisis Cuantitativo de las Informaciones de los Tribunales

4. La mayor parte del proyecto consistió en llevar a cabo un análisis empírico de casos civiles y laborales fallados durante 1998-1999 en Santo Domingo. El análisis fue conducido por un equipo de consultores locales e internacionales bajo la dirección del Centro de Investigaciones en Derecho y Economía (Madrid) y FINJUS. También se recopilaron y analizaron datos adicionales de Santiago. El propósito del análisis fue proporcionar informaciones que respondieran el siguiente tipo de preguntas.

Demanda real de los servicios jurídicos

Quién litiga? Cuales son los principales tipos de disputas? Cuales son los montos reclamados?

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Procedimiento de Solución de Disputas

Que tiempo toma resolver un caso? El tiempo varia dependiendo del tipo de reclamación? Que factores influyen en la solución expedita de los casos? Se emplean mecanismos de solución de disputas no judiciales?

Resultados Judiciales

Cómo terminan los litigios? Con que frecuencia son apeladas las decisiones emanadas de los tribunales? Con que frecuencia los tribunales de alzada revocan decisiones de tribunales inferiores? Que relación existe entre el monto reclamado y obtenido?

5. Metodología. El estudio utilizo una metodología basada en el análisis de sentencias definitivas para examinar las variables en la demanda, el proceso y las decisiones en 2,900 casos civiles y laborales fallados durante 1998 y el primer cuatrimestre de 1999. Los casos fueron seleccionados al azar de los archivos de la Suprema Corte y de las Cortes de Apelación y Tribunales de Primera Instancia en Santo Domingo y Santiago. Información sobre resultados se recopiló a través de un cuestionario que reflejaba la clase de información que el equipo de estudio deseaba obtener sobre una sentencia típica en la Republica. Se aplicaron una variedad de estadísticas descriptivas e inferidas en el análisis de las informaciones. Se completo un borrador del reporte en abril del 2000. Este reporte fue actualizado en abril del 2001, para incluir la retroalimentación obtenida de la revisión de expertos y talleres de validación dentro del país realizados en Santo Domingo entre el 26 de febrero y el 2 de marzo del 2001.

Tabla 1: La Muestra

Suprema Corte de Justicia

No. deCámaras

No. deCasos

Cámara Civil 1 200

Cámara Laboral 1 200Jurisdicción

(Grados de Primera Instancia y Apelación)

Santo Domingo Santiago Total

No. de Tribunales

No. deCasos

No. deTribunales

No. deCasos

No. de Cámaras o Cortes

No. de Casos

Jurisdicción CivilTribunales de Primera Instancia

5 500 3 300 8 800

Cortes de Apelación

1 200 1 200 2 400

Jurisdicción Laboral

18

Tribunales de Primera Instancia

5 600 1 300 6 900

Cortes de Apelación

1 200 1 200 2 400

Total de la Muestra 12 1,500 6 1,000 20 2,900

B. Análisis Cualitativo de las Percepciones de los Ciudadanos

6. Para complementar esta investigación y el análisis de las estadísticas de los tribunales, el estudio también examino el tipo de casos que los ciudadanos pretenden resolver en los tribunales y los factores que facilitaron o dificultaron el acceso a la justicia, en particular el acceso a los tribunales.

7. Metodología. El estudio recopilo las percepciones de ciudadanos comunes y corrientes sobre los diferentes factores que dificultaban o facilitaban el acceso al sistema judicial en Santo Domingo en tres tipos de casos: civiles, comerciales y laborales. El análisis fue conducido por un equipo de consultores locales bajo la dirección del Instituto de Estudios de Población y Desarrollo. Se pre-identificaron tres grupos de población para el análisis: trabajadores, gerentes o dueños de pequeñas y medianas empresas, y personas envueltas en casos civiles sobre aspectos de familia. El trabajo preparatorio consistió en identificar las características socio-demográficas de los grupos de población, acercamientos a ONGs (carta de introducción y reuniones de seguimiento), y la preparación y pruebas piloto de las guías de entrevistas. Las guías de entrevistas se dividieron en cuatro categorías: (i) discusión de los tipos de conflictos que las personas perseguían resolver en los tribunales; (ii) experiencias individuales en los tribunales (incluyendo el aspecto de acceso a los tribunales); (iii) percepción de la justicia y la equidad; y (iv) recomendaciones para cambios.

8. Las informaciones fueron recolectadas a través de discusiones con grupos focales, entrevistas de grupo, y entrevistas individuales. Un equipo de dos investigadores locales realizaron las sesiones de grupos focales y entrevistas, uno era el facilitador/entrevistador y el otro el observador y registrador. Adicionalmente a las notas escritas, las sesiones fueron grabadas y transcritas en audio. Se le informo los objetivos del estudio a todos los participantes y se les aseguro la confidencialidad. Se realizaron un total de 9 entrevistas a grupos focales, 5 entrevistas de grupo y 21 entrevistas individuales, comprendiendo a un total de 101 personas de las cuales 57 eran mujeres y 44 eran hombres.

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3. El Sistema Judicial Dominicano y el Sistema de Justicia Civil

Somos los guardianes de la Constitución y la Ley. Nuestra Misión es administrar justicia para resolver los conflictos y garantizar los derechos de los ciudadanos, consolidar la paz social y desarrollar la democracia dentro del marco de aplicación de la Ley.

Declaración de la Misión, Poder Judicial Dominicano, 200110

A. Antecedentes

1. El Poder Judicial Dominicano.11 Los esfuerzos para reformar y modernizar el sistema de justicia de la República Dominicana iniciaron a principios de los años 1990 y fue formalmente articulado mediante reformas introducidas a la constitución en 1994. Estas reformas fueron parte del Pacto por la Democracia, un acuerdo político que medió la crisis que sobrevino luego de las elecciones del 1994. El impulso principal de estas reformas fue implementada en 1997 cuando la reforma judicial y legal se convirtió en una prioridad estratégica en la agenda política del Gobierno. Desde entonces, el sector justicia ha sido testigo de cambios fundamentales en la ley sustantiva y de procedimiento dentro de las organizaciones responsables de la administración de justicia.

2. Los siguientes párrafos suministran un breve vistazo de algunos de estos cambios. En general, estos han sido positivos y representan pasos adelantados en la reforma judicial. La sustentación de estas reformas, no obstante, permanece tenue. Para mantener un apoyo público y político para reformas subsiguientes, el sector justicia, y en particular, el judicial, debe continuar mejorando su eficiencia y desempeño en general.

3. Marco Constitucional. La Constitución de la República Dominicana establece las tres ramas tradicionales de Gobierno: el ejecutivo, el legislativo, y el judicial. Mientras el Poder Judicial está investido en la Suprema Corte de Justicia y otros tribunales inferiores creados por la Constitución y por la ley, el judicial ha sido históricamente incapaz de alcanzar total independencia. Un breve recuento del desarrollo constitucional ilustra este punto.

4. La primera constitución dominicana fue promulgada en 1844, inmediatamente después de la independencia del país de Haití. Ese instrumento contuvo elementos de separación de poderes, verificaciones y balances, y protección de derechos básicos; sin embargo, la doctrina de separación de poderes nunca realmente tuvo lugar en la República Dominicana. La amenaza de invasión extranjera, peleas por el poder interno y huelgas civiles pavimentó el camino para el gobierno autoritario. Durante el primer año de soberanía, una segunda constitución más autoritaria fue promulgada por el primer presidente-caudillo dominicano, quien “prefirió un Poder Ejecutivo con autoridad militar

10 Información Básica del Poder Judicial Dominicano, Enero, 2001, Departamento de Planeación Suprema Corte de Justicia.11 Este capítulo de obtiene en su mayor parte de Rivera-Cira (2000).

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completa sobre toda la población”.12 La constitución “reformada” otorgó poderes desproporcionados al ejecutivo (incluyendo el poder presidencial para suspender derechos básicos y gobernar mediante decretos) y debilitó el incipiente poder legislativo y poder judicial del gobierno. La constitución fue nuevamente reformada en 1854, lo cual aumentó la autoridad ejecutiva. Desde 1854 hasta el 1994 se realizaron varias reformas y revisiones y hubo breves episodios en los cuales se ejecutaron disposiciones más democráticas. Sin embargo, estas revisiones fueron, en su mayor parte, siempre revisadas e ignoradas y la esencia del autoritarismo presidencial siempre prevaleció. Intelectuales nacionales y expertos legales reconocen que la desviada distribución de poder ha socavado severamente la independencia judicial, y en efecto, estableció un poder judicial influenciado por presiones y preferencias políticas, económicas, y militares.13 Contra este telón de fondo, la reforma constitucional del 1994 marcó el inicio de una nueva era para el poder judicial dominicano.

B. Implementación de la Reforma Constitucional del 1994

5. Los Artículos 63, 64 y 67 de esta reforma elevaron el estatus del poder judicial y establecieron los fundamentos de la independencia judicial. Cada uno de los elementos de reforma, el proceso de implementación, y su estatus actual se discuten más adelante.

6. Nuevo Método de Selección. El artículo 64 concibió la creación del Consejo de la Magistratura, el cual tendría la única responsabilidad de seleccionar a los jueces de la Suprema Corte de Justicia. Previo a esta reforma, el Senado identificaba y seleccionaba los jueces de la Suprema Corte basado en criterios políticos.

7. El Consejo de la Magistratura estaría presidido por el Presidente de la República Dominicana e integrado por representantes de los tres poderes del gobierno: el Presidente del Senado; el Presidente de la Cámara de Diputados; un Senador y un Diputado de la oposición; el Presidente de la Suprema Corte de Justicia; y otro juez de la Suprema Corte escogido por el Presidente de la Suprema Corte. El Consejo, no obstante, no operó sino hasta principios del 1997. Dos asuntos absorbieron el Consejo una vez formado —la selección de los jueces de la Suprema Corte de Justicia, y el aspecto de inamovilidad judicial.

8. El Consejo invitó a la sociedad civil a presentar nombres de potenciales candidatos para el 21 de abril del 1997. En respuesta, un grupo de organizaciones encabezada por FINJUS, ANJE (Asociación Nacional de Jóvenes Empresarios), y Movimiento Cívico Participación Ciudadana llevó a cabo una agresiva campaña cívica denominada “Transparencia- La Propuesta de la Sociedad Civil”. La campaña buscaba incentivar la nominación de candidatos calificados, elevar la conciencia pública, y abogar por un proceso de selección transparente, objetivo y apolítico. Aunque el Consejo estuvo

12 Loveman (1993), pg. 359, Regímenes de Excepción en la República Dominicana, La Constitución de la Tiranía. 13 Ver “Plan de Acción para la Modernización del Estado” by Raymundo Amaro Guzmán in Agenda Nacional de Desarrollo (Vol. II)—Planes de Acción para las Diez Principales Prioridades, Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra, Centro Universitario de Estudios Políticos y Sociales, Santo Domingo, 1996.

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bajo una fuerte presión política y constante para nominar y seleccionar candidatos preferidos por partidos políticos, esta presión fue contra-balanceada de manera efectiva y agresiva por la campaña de la sociedad civil. Luego de un intenso y difícil período de cinco meses el Consejo anunció la nominación de 16 Jueces de la Suprema Corte el 3 de Agosto del, 1997.14

9. Revisión Judicial en Asuntos de Constitucionalidad. La reforma constitucional del 1994 estableció el derecho de recursos directos a la Suprema Corte en asuntos de constitucionalidad (Artículo 67).15 Este mecanismo de protección constitucional suministra un ejemplo de una disposición que ha sido abrogada, reestablecida, y nuevamente abrogada. Fue establecido para ser utilizado casos excepcionales en 1874 pero en vista del contexto político, nunca fue una opción real. En 1924, el recurso fue expandido a todas las partes perjudicadas, pero se limitó nuevamente en el 1927 a casos excepcionales. En la reforma del 1994, la revisión constitucional fue nuevamente repuesta en forma expandida, y fue utilizada con éxito, por primera vez en la historia de la República Dominicana, por la Coalición de un Poder Judicial Independiente en materia de inamovilidad, discutido más adelante.

10. La Carrera Judicial. El Artículo 63 de la Constitución estableció la inamovilidad de los jueces y dispuso la creación de la Carrera Judicial regulada por la Ley. Esta ley fue promulgada en agosto del año 1998 (Ley No. 327-98). Estableció que los Jueces de la Suprema Corte de Justicia serían designados por un período de cuatro años, y los jueces seleccionados por la Suprema Corte también serían designados por cuatro años, con posibilidad de reelección dependiendo de su desempeño. Los propulsores de la independencia judicial consideraron que la Ley No. 327-98 desvió la intención constitucional, entendían que la Ley era un medio mediante el cual los partidos políticos mantenían la influencia política sobre el poder judicial. Para impedir la implementación de la disposición de la Ley sobre los cuatro años, la Coalición para un Poder Judicial Independiente llevó el asunto a los tribunales. La Coalición argumentaba que la Ley No. 327-98 violaba la Constitución y que la inamovilidad judicial no debe regirse por términos fijos, sino por los principios establecidos por la Carrera Judicial (como lo establece la Constitución). El 30 de septiembre del 1998, la Suprema Corte de Justicia decidió a favor de la Coalición y anuló la disposición de la ley relativa a los cuatro años. Mientras el asunto de la inamovilidad judicial seguía siendo contencioso, la decisión de la Suprema Corte es un precedente histórico que demuestra la capacidad de la sociedad civil de demandar la adherencia a los principios constitucionales.

11. Autonomía en Administración de Recursos Humanos. Antes de la reforma del 1994, los jueces de los tribunales inferiores y otro personal de los tribunales, fueron también designados por el poder ejecutivo o mediante patrocinio político. El Artículo 67

14 Uno de los candidatos declinó la nominación porque el asunto de la inamovilidad judicial aún se encontraba sin resolver. 15 La revisión judicial en asuntos de constitucionalidad, o revisión constitucional, otorga poder a los tribunales para revisar las acciones del poder legislativo y el poder ejecutivo. “El Poder está en su cenit cuando un tribunal puede declarar una ley promulgada por el Poder Ejecutivo o una acción tomada por el Poder Ejecutivo como nula porque entra e conflicto con la constitución de la nación” PREM. Resumen de tema.

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de la Constitución del 1994 estableció, por primera vez en la historia judicial que la Suprema Corte de Justicia seleccionaría todos los jueces de los tribunales inferiores, de conformidad con la Ley de Carrera Judicial, crearía posiciones administrativas, tal y como lo considere necesario. La Suprema Corte de Justicia ejercería además control disciplinario sobre todos los jueces.

12. Una vez nominada la Suprema Corte de Justicia, las presiones para seleccionar los 516 jueces restantes tomó fuerza. Dado que la Carrera Judicial aún carecía de un marco regulatorio, la Suprema Corte llevó a cabo audiencias públicas y condujo exámenes orales de candidatos calificados para seleccionar nuevos jueces —un proceso similar al aplicado por el Consejo de la Magistratura. Durante este proceso, los alegatos de corrupción contra jueces de tribunales inferiores emergieron en grandes cantidades. Algunos de estos alegatos fueron presentados por los mismos jueces, y en un sentido, esto fue una oportunidad para el poder judicial “de limpiar la casa”. La Suprema Corte también enfrentó presiones increíbles por parte de partidos políticos para seleccionar a los jueces. El hecho de que la sociedad civil continuaba su agresiva campaña de transparencia ayudó a la Suprema Corte a elegir jueces motivados y capacitados; de los jueces incumbentes, solo el 32 por ciento fueron confirmados o promovidos. La composición de género en el poder judicial dominicano es además digno de notar y sin precedentes: cinco de los 15 jueces de la Suprema Corte son mujeres, primera vez en la historia de la Suprema Corte, y el 36 por ciento de los jueces de tribunales inferiores son mujeres. 16

13. Autonomía Presupuestaria y Administrativa. El Artículo 67 de la Constitución del 1994 otorga autoridad al poder judicial para determinar salarios y beneficios del personal judicial y manejar el presupuesto judicial. Antes del 1994, el poder ejecutivo y la legislatura determinó y manejó el presupuesto judicial. El poder judicial ahora prepara un presupuesto anual, de conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto del Sector Público, y lo somete a la Oficina de Presupuesto Nacional (ONAPRES). ONAPRES revisa en presupuesto, realiza los ajustes (sin consultar al poder judicial), los incorpora en el plan nacional de presupuesto y presenta el plan el poder ejecutivo para revisión, y si lo considera necesario, para más revisiones. El poder ejecutivo entonces somete el presupuesto nacional al Congreso para aprobación. Una vez el presupuesto nacional ha sido aprobado, el poder judicial, conforme a la Ley 46-97 (sobre autonomía administrativa), recibe su presupuesto en cuotas mensuales. La Suprema Corte entonces maneja estos recursos de manera autónoma. Desde el 1997, la distribución del presupuesto del poder judicial ha sido de alrededor de 1.47 por ciento del presupuesto nacional; sin embargo este porcentaje no es una distribución fija protegida por la ley.

Tabla 2: Presupuesto Judicial 1995-1999

16 Como punto de referencia, suministramos algunas figuras basados en la experiencia de los Estados Unidos. En Louisiana (1992) un fuerza de tareas encontró que de 525 designaciones judiciales realizadas en tres años, las mujeres recibían solo el 15 por ciento. En Vermont, (1991), 5 de 33 jueces designados eran mujeres. (Citado en Inclinación de Género en los Tribunales, Hemmens et. al in Courts & Justice, segunda edición, 2000).

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Cantidad Distribuida/Asignada

Cantidad Ejecutada

Año Presupuesto Nacional

RD$

Cantidad Requerida

RD$

Cantidad RD$

Porcentaje del

Presupuse-to Nacional

Cantidad RD$

Porcentaje del

Presupuse-to Nacional

1995 22,008,871,190 439,690,389 180,878,735 0.82 111,135,345 0.51

1996 24,414,109,480 504,065,648 303,300,390 1.24 146,039,285 0.60

1997 24,414,109,480 750,610,818 350,185,390 1.43 350,125,326 1.43

1998 36,969,942,069 671,387,247 542,765,730 1.47 544,936,691 1.47

1999 43,570,706,455 960,986,535 640,297,805 1.47 674,900,541 1.55

Fuente: Suprema Corte de Justicia (1999) citado por Rivera-Cira (2000)

14. La tabla revela además que la capacidad de ejecución del poder judicial ha mejorado considerablemente desde el 1995. En comparación con otros países de la región, la distribución/asignación del presupuesto del poder judicial dominicano parece ser inferior. La tabla siguiente suministra algunas comparaciones. Es importante notar que es estos países, la asignación judicial es una suma fija. 17

Tabla 3: Asignaciones Comparativas de Presupuesto

País Porcentaje del Presupuesto Nacional

Costa Rica 6El Salvador No menos de 6Guatemala No menos de 2Honduras No menos de 3Panamá 2Bolivia 3Paraguay No menos de 3Ecuador 2.5Fuente: Compilado por la Suprema Corte de Justicia Dominicana, Departamento de Planificación, Enero del 2001

C. El Sistema de Tribunales Dominicanos.

17 Esta información es consistente con la información reportada por el IDB (1998) y así como con las figuras compiladas por otras entidades gubernamentales, por ejemplo, el Ministerio de Justicia y Ley Colombiano (1994).

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15. Recursos Humanos. Actualmente, el personal de los tribunales está compuesto por 4,055 personas, de los cuales 535 son jueces y 3,520 personal administrativo. La siguiente tabla suministra una vista general de la distribución del personal judicial.

Tabla 4: Personal Judicial y Administrativo

Departamento Judicial

Población por Departamento

(Data del Censo 1993) 18

Personal Por ciento del Total

Judicial Administrativo Total por Departamen-to

Santo Domingo 472,039 112 1,489 1,601 39.48Santiago 224,909 74 404 478 11.79San Pedro de Macorís

134,289 66 274 340 8.38

Duarte 52 230 282 6.95San Cristóbal 822,355 62 315 377 9.30San Juan de la Maguana

317,278 27 121 148 3.65

Barahona 327,636 47 209 256 6.31Monte Cristi 226,455 32 134 166 4.09La Vega 859,581 78 329 407 10.04TOTAL 7,293,390 535 3,520 4,055 100Fuente: Departamento de Planeación, Suprema Corte de Justicia, Enero del 2001.

16. Uno de los indicadores de la eficiencia y acceso judicial es el número de jueces por población. En contra de esta medida, conforme a estudios previos, el número de jueces en la República Dominicana se queda corto.19 En promedio, hay actualmente un juez por cada 15,780 habitantes. Por vía de comparación, los datos de 1994 muestran que en Honduras el promedio es de 1:11,550; en Costa Rica, 1:8,104; en Uruguay, 1:6,500; y en Nicaragua, 1:15,909.20

C.1 La Suprema Corte de Justicia

17. La Suprema Corte se divide en tres Cámaras. La Primera Cámara revisa asuntos en material civil, penal y laboral. La Segunda Cámara revisa asuntos penales, y la Tercera Cámara conoce asuntos de tierra, laborales, administrativos e Impositivos. Cada 18 La población de la República Dominicana se estima en el presente en 8,442,533. Estimado de julio del 2000, suministrado por el Libro de Hechos de la CIA. 19 IDB, Desarrollo de Cambios y Calidades: Hacia Reformas Sostenibles del Sector de la Justicia del Caribe (2000).20 Las figuras son citadas en Rivera-Cira (2000).

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Cámara está compuesta por cinco jueces, de los cuales uno es el Juez Presidente, o Presidente.

18. La Suprema Corte funciona como Corte de Casación y en dicha calidad decide únicamente asuntos de derecho, no de hechos.21 En otras palabras, en los casos en casación la Suprema Corte no puede decidir sobre los méritos del caso, sino que solo puede anular o casar la decisión de la Cámara de grado inferior y remitir el asunto para ser conocido nuevamente.22 En teoría, este recurso busca asegurar la unidad de jurisdicción mediante la revisión de las decisiones de las Cámaras de grado inferior. En la práctica, sin embargo, la distinción entre cuestiones de ley y cuestiones de hecho son confusas lo cual otorga un cierto grado de discreción a la Suprema Corte. 23

19. Además de su papel como Corte de Casación, la Suprema Corte tiene la potestad exclusiva de asumir la jurisdicción en asuntos que afectan al presidente y otros altos oficiales en el poder ejecutivo y legislativo del gobierno. Tiene además la facultad de revisar la constitucionalidad de las leyes, decretos o resoluciones puestas en vigencia por el Poder ejecutivo o el legislativo.

20. El sistema de los tribunales dominicanos está organizado en departamentos judiciales que agrupa un número de provincias. Dentro de cada provincia, los tribunales están organizados en distritos judiciales. El sistema de los tribunales comprende 391 tribunales. La distribución de los tribunales, por jerarquía judicial se muestra en la tabla siguiente.

Tabla 5: Distribución de los Tribunales

Tipo de Tribunal Número

Suprema Corte de Justicia 1

Tribunales de Segundo Grado Cortes de Apelación 9Corte Laborales de Apelación 5Tribunal Contencioso Tributario 1Tribunal Superior de Tierras 1Corte de Apelación de Niños y Adolescentes 4Tribunales de Primera Instancia (Tribunales de Primer Grado) Tribunales Civiles y Comerciales 27Tribunales Penales 36Tribunales de Jurisdicción Combinada 11Tribunales Laborales 10

21 Geoffrey Brigham (1998) sobre el Sistema de la Suprema Corte Francesa; Konrad Zweigert y Hein Kotz (1998), Una Introducción a la Ley Comparativa, Tercera Edición, Claredon Press, Oxford.22 Zwiegert y Kotz (1998).23 Ibid.

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Tribunales de Tierra 27Juzgados de Instrucción 40Tribunales de Niños, Niñas y Adolescentes de Primera Instancia 10Juzgados de Paz Juzgados de paz 163Tribunales de Tránsito 37Tribunales Municipales 9TOTAL 391

Fuente: Suprema Corte de Justicia (Septiembre 1999) citado en Rivera-Cira (2000).

C.2 Cortes de Apelación

21. Los tribunales de Segundo grado (Jurisdicciones de Apelación) tienen la facultad de revisar, invalidar, o modificar la acción de los tribunales de menor grado. Este nivel de jurisdicción incluye Cortes de Apelación, Corte de Apelación de Trabajo, Corte de Apelación de lo Contenciosos Tributario, Corte del Tribunal Superior de Tierras, y Cortes de Apelación para Niños, Niñas y Adolescentes. Los tribunales de Segundo grado son tribunales colegiados, esto es, compuestos por dos o más jueces. Los siguientes párrafos describen los tribunales de segundo grado que son relevantes para el reporte. 22. Cortes de Apelación se dividen en tres cámaras separadas que conocen de las apelaciones en material penal, civil y comercial, y asuntos laborales (estos últimos en regiones en las cuales no existen Cortes de Apelación de Trabajo). En algunas provincias, las Cortes de Apelación no están divididas por materia y tienen jurisdicción general (plenitud de jurisdicción) sobre todos los asuntos. Existen nueve Cortes de Apelación en la República Dominicana, dos de las cuales tienen plenitud de jurisdicción.

23. Corte de Apelación de Trabajo. Estas son cortes de apelación con jurisdicción especial sobre asuntos laborales. Existen cinco Cortes de Apelación de Trabajo organizadas en departamentos judiciales. En adición a audiencias de apelación sobre decisiones adoptadas en tribunales de primer grado de apelación, las Cortes de Apelación de Trabajo deciden demandas en primera y última instancia relacionadas con huelgas de sindicatos, paro de trabajadores, y despido de empleados protegidos por pactos sindicales.24

24. Cortes de Apelación de Niños, Niñas y Adolescentes. Estos tribunales fueron creados por la Ley No. 14-94 y están organizados en cinco departamentos judiciales. El Artículo 271 de la Ley 14-94 define la jurisdicción de estas Cortes de Apelación. Estos revisan las decisiones de primera instancia y conocen asuntos relativos a retrasos procedimentales que afecten de forma negativa el bienestar de los menores.

C.3 Tribunales de Primera Instancia

25. Los tribunales de Primera Instancia o de Primer Grado (Jurisdicciones de Primera Instancia) conocen los casos enviados por los Juzgados de Paz y son jurisdicción original para las reclamaciones restantes. En otras palabras, los tribunales de 24 Departamento de Planeación de la Suprema corte de Justicia, Enero del 2001.

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primera instancia, inician la mayoría de los casos y deciden en base a la ley y los hechos del caso. La distribución territorial de los Tribunales de Primera Instancia es uno por cada distrito judicial o provincia. Las jurisdicciones de primera instancia pueden ser divididas en dos cámaras: penal y civil/comercial. En los distritos judiciales en donde no existen tribunales laborales, las cámaras civiles y comerciales también conocen demandas relacionadas con asuntos laborales. Unos pocos tribunales de primer grado pueden tener además plenitud de jurisdicción, lo cual los autorizaría a conocer demandas relacionadas a asuntos penales, civiles, comerciales y de trabajo. Las jurisdicciones de primer grado solo tienen un juez.

26. Tribunales Laborales. Los tribunales laborales son tribunales de primer grado especializados y son únicos en el sentido de que están compuestos de un juez y dos vocales que son idealmente (pero no siempre) seleccionados de una lista de nominaciones preparada por empleados y trabajadores. Su distribución territorial también es por Distrito Judicial; sin embargo, en donde no existen tribunales laborales, las demandas laborales son conocidas por los tribunales civiles o tribunales de jurisdicción general.

27. Como resultado de la nueva versión del Código de Trabajo del 1992, los tribunales laborales ahora funcionan como un mecanismo de conciliación en conflictos entre empleados y trabajadores o entre empleados. Estos no conocen sobre casos que buscan modificar condiciones de trabajo (tales como huelgas o paros laborales), los cuales son conocidos en primera instancia por las Cortes de Apelación de Trabajo.

28. Las Cortes de Apelación de Trabajo funcionan además como tribunales de adjudicación en primera y última instancia para demandas que no han sido resueltas mediante conciliación o cuando la cantidad reclamada no excede el equivalente al valor de diez días de salario (salario mínimo). Estos conocen además casos en primera instancia, con potencial a apelación, cuando la cantidad reclamada excede diez días de salario o cuando la cantidad reclamada es indeterminada

29. Tribunales de Niños, Niñas, y Adolescentes Juveniles. Los Tribunales de Niños, Niñas, y Adolescentes fueron creados de conformidad con el Código de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes (Ley No. 14-94). Estos tribunales son presididos por un juez; no obstante, un equipo colaborador de profesionales que incluye doctores, psicólogos, trabajadores sociales, y expertos en menores, dan soporte al Juez. La distribución territorial de estos tribunales es uno por distrito o provincia. Tienen competencia sobre todos los asuntos relacionados con la Ley No. 14-94, asuntos de familia (custodia de menores, manutención de menores, protección a la maternidad, adopción), y asuntos correccional (penales).

C.4 Juzgados de Paz

30. Juzgados de Paz. En el nivel inferior del Sistema Judicial dominicano se encuentran los Juzgados de Paz, los cuales tienen jurisdicción sobre asuntos menores de reclamaciones en materia civil y comercial y delitos de menor cuantía penales. Tienen

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además jurisdicción sobre algunos asuntos laborales (tal y como se definen por el Código de Trabajo del 1992). Los Juzgados de Paz pueden además ofrecer servicios de notaría. La distribución territorial de los Juzgados de Paz es uno por distrito municipal, por lo que son los más numerosos en el país. Todas las decisiones de los Juzgados de Paz pueden ser apeladas en los tribunales de primera instancia.

31. Dentro del sistema de los Juzgados de Paz, existen además Tribunales de Tránsito y Tribunales Municipales. Los Tribunales de Tránsito pueden conocer infracciones de acuerdo a la Ley No. 241 sobre Vehículos de Motor, y otras violaciones de tránsito. Actualmente existen 37 tribunales de tránsito en la República Dominicana. En los lugares en donde no hay tribunales de tránsito, los asuntos relacionados con el tránsito son conocidos por los Juzgados de Paz con plenitud de jurisdicción. Los tribunales municipales operan en el Distrito Nacional y en las provincias de La Vega, Monseñor Nouel, y San Cristóbal. Los tribunales municipales conocen todos los casos relacionados con leyes, ordenanzas, regulaciones y resoluciones.

D. Demanda y Suministro de Servicios Judiciales

32. El número de casos sometidos proporcionan una medida de la demanda real de los servicios del sistema judicial. Una variedad de factores puede influenciar la demanda actual; por ejemplo, un crecimiento en el número de abogados, cambios en la ley sustantiva o de procedimiento y factores económicos y sociales tales como privatización, el aumento de flexibilidad del mercado de crédito, cambios en la dinámica familiar y mejoría en la educación cívica. El número de casos resueltos provee una medida del suministro de servicios judiciales, o la capacidad del sistema judicial (o de cada tribunal individual) de satisfacer la demanda actual. Los casos que aún se encuentran pendientes proveen una medida de demandas insatisfechas. Un análisis de los casos sometidos, resueltos y pendientes pueden suministrar una medida tanto de la eficiencia como de la productividad judicial.25

33. En la República Dominicana, informaciones oficiales entre Enero y Julio del 1999 sugiere que aproximadamente 40,000 casos fueron sometidos en el sistema de justicia civil. Sin embargo, medir el desempeño judicial sobre esta información es una empresa precaria debido a que algunos tribunales sólo suministraron información por un mes, y otros suministraron información de una parte del 1999. Por lo tanto, la distribución de casos sometidos, fallados y pendientes no es completamente confiable. Mientras el reporte en el procesamiento de casos está mejorando, la recolección de información sobre la naturaleza y los usuarios del sistema (básicamente el lado de demanda de los servicios de justicia) continúan faltando.

E. Otros Elementos del Sistema de Justicia Civil

25 Para una discusión sobre indicadores judiciales ver Desempeño de los Tribunales alrededor del Mundo- Una Perspectiva Comparativa por Maria Dakolias, 1999. Ver además El Sistema Portugués de Procedimiento Civil por Marques et. al. 1999.

29

34. Abogados. Un estudio reciente26 sobre la profesión legal en la República Dominicana reporta que 21,700 abogados están registrados en el Colegio de Abogados Dominicano, de los cuales el 14 por ciento son miembros activos.27 Basados en la información, la República Dominicana tiene un abogado por cada 369 personas, el cual comparado con otros países, es relativamente alta. En Honduras, por ejemplo, el promedio en 1994 fue de 1:4,422 por una población de 5,463,000. En Nicaragua, también en 1994, el promedio fue 1:2,100.

35. Alguaciles (Oficiales de Ejecución). En el 1999, los registros oficiales registraron 1,779 alguaciles de los cuales 659 residían en Santo Domingo y 261 en Santiago. El alguacil, como un auxiliar judicial, juega un papel importante en la ejecución de las sentencias de los tribunales incluyendo casos de embargo de bienes muebles o propiedad inmobiliaria. Los alguaciles no son parte del personal judicial pero están autorizados por la Suprema Corte para realizar servicios de ejecución. Los alguaciles a menudo solicitan la presencia de un oficial de policía u otro representante del Ministerio Público como medida de seguridad (por ejemplo, casos de recuperación de deudas). Información extraoficial sugiere que en promedio, la tarifa mínima de los servicios de un alguacil es de RD$10,000 (US$625), sin embargo, en base a la dificultad del procedimiento de ejecución en cuestión, los honorarios pueden variar entre RD$50,000 a RD$75,000. Es una profesión competitiva, pero la misma no está regulada y son muy frecuentes los alegatos de prácticas de corrupción. 28

36. Organizaciones de Asistencia Legal. No existe un sistema comprensivo de asistencia legal para aquellos que no pueden costear un abogado privado. A pesar de que existe cierta asistencia legal suministrada en casos penales, los servicios no son suministrados en base regular y sostenible. La Suprema Corte de Justicia financia dos abogados designados de oficio por cada 10 cámaras penales en el Distrito Nacional. Existen aproximadamente 99 abogados de oficio que prestan servicios en los tribunales penales en todo el país. Mientras sus salarios son pagados por la Suprema Corte (promedio mensual del salario US$169), la mayoría de ellos continúan ejerciendo por su cuenta también. En el 1997, se inició un plan piloto de Programa de Defensa Legal financiada por donaciones, pero terminó al final de ese año cuando los recursos de las donaciones fueron agotadas. El programa fue reiniciado en 1998 pero sufrió serias contrariedades cuando los fondos de las donaciones fueron agotadas una vez más en abril del año 2000. Algunos estudiantes de derecho también prestan servicios de asistencia legal, pero solo sobre bases muy irregulares y sin compromiso. En esencia, el acceso a la justicia está severamente restringido a aquellos que buscan justicia en asuntos civiles pero que no tienen los medios para contratar un abogado.

37. Costos de los Litigios. En Comparación con otros países, y dado en nivel de ingresos promedio de la República Dominicana, los costos privados de litigios son relativamente altos.29 Esto representa una barrera significativa de acceso para aquellos con recursos limitados y para los pobres. Por ejemplo, los honorarios mínimos de un 26 Rivera-Cira (2000).27 Membresía activa se define como aquellos que regularmente pagan los cargos de membresía . 28 Basado en entrevistas conducidas por Santos Pastor, 1999. 29 Salario mínimo: US$100 mensuales (US$1,200 al año). GNP per capita: US$1,910.

30

abogado pueden oscilar entre US$600 a US$900 para divorcio; US$900 por arrendamiento urbano (más US$600 por servicios del alguacil); una demanda de embargo puede variar dependiendo en el valor del embargo, pero, a un costo mínimo de alrededor de US$1,250.

38. Las costas nominales se incurren por cada acción del tribunal emprendida a la iniciativa de una parte. Por ejemplo, someter un caso cuesta un poco menos de un Dólar (RD$10), y cada notificación cuesta aproximadamente US$12 (existen usualmente 3 o 4 notificaciones). El sistema actual de costas de los tribunales se aplica indiscriminadamente; en otras palabras, tanto los pobres como los ricos pagan las mismas costas, lo cual crea problemas en términos de eficiencia y equidad. Un sistema más racional de costas podría financiar, por ejemplo, asistencia legal para aquellos con recursos limitados. Para tener una mayor apreciación de los costos de los litigios, se necesitará trabajo empírico adicional.

31

4. Análisis de Casos Civil Fallados en 1998-99

1. Este capítulo presenta los resultados del análisis estadístico de casos civiles fallados en Santo Domingo y Santiago en 1998 y en el primer trimestre del 1999. El mismo se divide en tres partes. Primero presentamos las estadísticas de las demandas actuales en los servicios de los tribunales. En Segundo lugar, examinamos el proceso de resolución de conflictos civiles para determinar qué pasa con una reclamación civil típica. Tercero, examinamos resultados de tribunales para establecer si aquellos que iniciaron una reclamación o una apelación tuvieron éxito. No todas las preguntas tendrán respuesta; de hecho, el propósito del ejercicio fue precisamente generar preguntas y motivar reflexiones y análisis críticos y análisis de la relación en entre demanda y prestación de servicios judiciales.

A. Demanda Actual de Asistencia de los Tribunales Civiles

2. Quién utiliza los tribunales y con cuáles propósitos? Esta sección suministra un perfil descriptivo en el asunto de referencia y tipos de procedimientos, número y naturaleza de litigantes, así como el tipo de representación legal más frecuente.

3. Materia. En total, la recuperación de deudas fue el tipo de reclamación más común en el sistema de justicia civil; sin embargo, la mezcla de materias difirió considerablemente en cada nivel judicial. En primera instancia, la separación matrimonial fue el tipo más común de casos seguido por la demandas en recuperación de deudas. Al nivel de apelación, hubo una preponderancia de casos de recuperación de deuda. Los roles de la Suprema Corte revelaron una mayor variedad de grupo de casos que en tribunales de primera instancia o apelación, siendo los casos de propiedad, daños y perjuicios y recuperación de deudas las más comunes.

32

4. La tabla siguiente ilustra cómo la información se desdobla en cada nivel judicial. Revela los siguientes patrones.

El divorcio por incompatibilidad de caracteres dominó el rol de primera instancia, seguido por divorcio por causa determinada, el cual disminuyó dramáticamente en el nivel de apelación y en la Suprema Corte.

El rol de apelación se concentró alrededor de casos recuperación, daños, y embargos.

Los casos de arrendamiento urbano incrementaron dramáticamente (en comparación con los niveles de primer grado y apelación) en la Suprema Corte y además dominaron el rol de la Suprema Corte.

Casos de incumplimiento de contratos (que no sean recuperación de deudas) prácticamente no se presentaron.

Referimiento y demandas de embargos se mantuvieron constantes a través de cada nivel judicial.

33

Tabla 6: Distribución de Casos, 1998-1999

Categoría de Caso

Tipo de Caso (Materia)

Primera Instancia

% de Muestra de Casos

Corte de Apelación

% de Muestra de Casos

Suprema Corte%de Casos

Muestra

Separación Matrimo-

nial

Divorcio por Incompatibilidad de Caracteres

26

Divorcio por Causa Determinada

19 3 5

Recupera-ción de Deudas

Recuperación de Deudas

12 38 5

Embargo Conservatorio 30

7 6 8

Referimiento31 7 7 4Embargos Conservatorios

4 5 2

Embargos Retentivos

3 3 2

Sucesiones Sucesiones 3 10Propiedad Arrendamientos

Rurales 2 8 26

Hipotecas 3Contratos Contratos de Venta 3

Daños Responsabilidad Civil

19 24

Otros Costas & Honorarios de Abogados

3

Estado Civil 9Otros 8 8 8

Total % 100 100 100*Casos agrupados en la categoría de “otros” no alcanzaron individualmente 1 o 2 por ciento de ka muestra de casos en cada nivel judicial.

5. Tipo de Procedimientos. Una comparación entre el tipo de procedimientos y tipo de casos señala a la necesidad de una revisión más a fondo de las reglas de procedimiento dominicanas. La mayoría de los casos civiles en primera instancia y apelación siguieron el procedimiento “regular” (ordinario), esto es, el que conlleva más formalidades. Los procedimientos simplificados previstos por la ley no fueron utilizados comúnmente.

30 Embargo regular o conservatorio es un embargo que deja la posesión de la propiedad embargada en manos del deudor.31 Referimiento significa un procedimiento simplificado a fin de adoptar medidas de emergencia, similar al mandato del sistema de la ley común. Se utiliza más comúnmente en la ley dominicana en caso de cancelación o reducción de embargos.

34

Aparentemente, los litigantes no tienen iniciativa para perseguir estos procedimientos o no tiene expectativa de resolución oportuna.

Tabla 7: Tipo de Procedimientos, Primera Instancia y Corte de Apelación

Tipo de Procedimientos

Tribunal de Primera Instancia

% de Muestra de Casos

Cortes de Apelación % de Muestra de Casos

Ordinarios 66 74Ejecutivos 15 12Menores 8Referimiento 8 8Ordenes para pagar honorarios de abogados y costas

2 3

Comercial 0.5 1Le contredit 32 1Otros 0.5 1Total 100 100

6. Las demandas en la Suprema Corte se inician mediante recursos de “casación”, de los cuales el tipo más común fue violación de la ley. Existen varios medios de casación: violación de la ley, falta de base legal o interés, sentencias Extra Petita y Exceso de Poder.

32 Le contredit es un procedimiento especial para discutir asuntos de jurisdicción .

35

7. En todos los niveles, parece haber una posición “un tamaño para todos” en términos del procedimiento aplicado. Esto puede ser el resultado de reglas obsoletas o inapropiadas para procedimientos simplificados, falta de coordinación entre los procedimientos simplificados a la materia.

8. Cantidad Reclamada. En primera instancia, la cantidad promedio reclamada fue de US$50,746. La cantidad promedio reclamada en apelación fue US$93,755. Sin embargo, 75 por ciento de la cantidad en apelación no excedió US$16,696 y 50 por ciento no excedió los US$5,807.

9. Sectores Económicos. La mayoría de las disputas (no relacionadas con la familia) se originaron en los sectores financieros y comerciales seguidos por el sector de servicios (no financieros). Esto se corresponde con el hecho de que la mayoría de los casos se relacionaron con recuperación de deudas.

Tabla 8: Sector Económico de Disputa

Sector Económico Tribunales de Primera Instancia

% de Casos Muestra

Cortes de Apelación % de Casos Muestra

Suprema Corte% de Casos Muestra

Comercial 38 35 32Financiero 32 18 18Servicios No-financieros

18 32 34

Construcción 3 9 9Industrial (diferente a construcción)

8 7

Agricultura 1 3Otro 6Total 100 100 100

Para explicar los resultados anteriores el reporte señala:

Las instituciones financieras no representan una porción más elevada de demandantes dada la existencia de Tribunales de Tierra especializados que manejan los asuntos de registro de propiedad y de gravámenes.

La mayoría de los casos comerciales se relacionaron con la venta de bienes muebles (no se permite la reposición bajo la Ley Dominicana).

10. Multiplicidad de Litigantes Civiles. La multiplicidad y naturaleza individual y corporativa de las partes envueltas en el litigio puede ser uno de los indicadores de

36

complejidad de casos.33 En este sentido, el estudio reveló algunos resultados interesantes.

Tabla 9: Número de Demandantes y Demandados en los Casos Muestra.

No. de Partes

Primera Instancia(% de Muestra de Casos )

Apelación 34

(% de Muestra de Casos)Suprema Corte

(% de Muestra de Casos)

Demandan-te

Demandado Demandan-te

Deman-dado

Demandan-te

Demandado

0 - 38 - - - 11 69 51 84 87 82 732 29 9 14 8 10 153 + 3 2 3 5 8 12

De la tabla anterior, podemos arribar a la conclusión sobre el número de partes en los diferentes niveles jerárquicos del sistema judicial.

La mayoría de los litigios civiles ocurren entre partes individuales. Cuando dos partes están envueltas en el litigio, por lo general se encuentran en el

lado del demandante La mayoría de los casos se interponen contra una parte individual.

Es raro tener 3 o más demandantes y/o demandados en un caso. Sin embargo, cuando esto ocurre, tiende a ser en el nivel de la Suprema Corte.

En los Tribunales de Primera Instancia, el 38 por ciento de los demandados no se presentaron al tribunal.

11. En primera instancia, más de un tercio de los casos muestra no tuvieron demandado; dichos casos se concentraron en lo que parece ser una materia no contenciosa: 65 por ciento de se relacionaron con el divorcio por mutuo consentimiento, 23 por ciento a estado civil o matrimonio, y 5 por ciento a división de sucesiones. En la República Dominicana, el divorcio debe ser admitido mediante decisión judicial; sin embargo, el hecho de que la mayoría de los demandados no están presentes en el divorcio por mutuo consentimiento podría sugerir que (en la mayoría de los casos) el papel del juez es simplemente de ratificación. No se verifican casos de demandas en grupos, ya que la ley dominicana no las contempla.

12. Individuos u Organizaciones? La mayoría de los litigios tienen lugar ente ciudadanos individuales (como demandantes o demandados). No obstante, las organizaciones tienen un mayor peso entre demandados que entre demandantes.

33 Twohig, Baar, Myers y Predko (1996).34 En apelación y casación, los apelantes pueden ser demandantes y/o demandados en primera instancia, ambos insatisfechos con la sentencia del grado anterior.

37

13. Esto puede sugerir que las organizaciones son más selectivas en el uso de los tribunales y pueden tener otros medios para la disolución de disputas. Sin embargo, el hecho de que en primera instancia los demandantes individuales representen más de ¾ del total de los demandantes mientras que al nivel de la Suprema Corte, los individuos únicamente doblaron el número de demandantes organizacionales, sugiere que el costo del caso mientras se mueve en el sistema puede limitar el acceso de individuos en los niveles más altos. Se requiere trabajo empírico adicional para examinar esta hipótesis.

14. Género de Litigantes Individuales. La mayoría de los litigios civiles tienen lugar entre hombres (como demandantes y demandados). Observamos que el porcentaje de demandas interpuestas por mujeres se concentraron el nivel de primera instancia y disminuyeron a medida que aumentaba el grado de jurisdicción. La presencia de mujeres como demandadas, no obstante, fue constante en todas las jurisdicciones, con un ligero incremento en las Cortes de Apelación.

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15. Por lo tanto, parece que en la jurisdicción civil las mujeres están representadas muy por debajo dentro los usuarios individuales. Puede haber alguna barrera de acceso adicional para mujeres a medida que los casos progresan a través del sistema. Entre los demandados, las mujeres estuvieron ligeramente menos representadas que como demandantes. Trabajo empírico adicional, desde una perspectiva de género, ayudaría a determinar si y cómo el género influencia al acceso a los tribunales.

16. Tipo de Litigantes Organizacionales. En la muestra, el estudio encontró que los litigantes organizacionales (ambos demandantes y demandados) fueron predominantemente empresas privadas. Organizaciones autónomas, cooperativas, fundaciones, y organizaciones sin fines de lucro, aunque presentes en la muestra, no fueron usuarios comunes del sistema civil.

39

17. De estos gráficos, se pueden notar implicaciones adicionales:

Las organizaciones sin fines de lucro rara vez recuren a los tribunales civiles para resolución de disputas.

Las entidades Estatales, organizaciones autónomas o entidades de administración pública) participaron como litigantes únicamente a nivel de la Suprema Corte.

40

18. Dado que las entidades estatales y organizaciones sin fines de lucro muy rara vez recurren a la jurisdicción civil para el arreglo de disputas, los negocios privados, para fines prácticos, el único usuario organizacional del sistema de resolución de conflictos del Estado. Este hecho puede sugerir la existencia de un posible subsidio para empresas privadas a través del sistema nominal de honorarios existente de los tribunales. Esto debe ser analizado más a fondo, en términos de acceso y eficiencia, conjuntamente con las barreras de acceso para individuos debido a otros costos (por ejemplo, honorarios de abogados).

19. Representación Legal. Casi siempre los litigantes civiles son representados por abogados privados. Abogados designados de oficio por el tribunal representaron clientes en un por ciento muy reducido de casos en primera instancia. Los demandantes siempre contrataron sus propios abogados. Los demandados utilizaron abogados designados de oficio por el tribunal en más del 25 por ciento de los casos de primera instancia, pero

únicamente en pocos casos (menos de un 1 por ciento) en apelación y nunca en la Suprema Corte.

20. La ley prevé la representación mediante designación del tribunal en casos civiles, sin embargo, en la práctica, la representación mediante designación de oficio de abogados por el tribunal no está comúnmente disponible; casi todas las partes en litigio deben asumir los costos de la representación legal. Además debido a que la mayoría de los se llevan a cabo entre partes individuales, ciudadanos individuales, en vez de cuerpos corporativos, asumen la carga de los honorarios y costas legales.

41

21. En los casos en donde los litigantes, ya sea demandantes o demandados, fueron en plural (dos o más), tendieron a litigar bajo la misma representación legal.

Tabla 10: Representación Legal y Multiplicidad de Litigantes

Litigante Variable

Representado por el mismo abogado o firma de abogados?Primera Instancia Corte de Apelación Suprema Corte % Si % No % Si % No % Si % No

Demandante/Demandado Plural

99 1 86 14 92 8

Demandado Plural Demandado / Recurrido

89 11 96 4 96 4

B. El Proceso Civil de Resolución de Conflictos/Disputas

22. Esta sección suministra cierta información sobre los movimientos de un caso a través de los tribunales civiles desde el punto de la iniciación, o transacción de un caso, el fallo (sentencia u otra forma de terminación de instancia).

23. Procedimiento de Juicio. Los procedimientos del juicio pueden ser generalmente divididos en cuatro fases. El siguiente cuadro muestra la duración estimada de cada fase.

Este proyecto de investigación analizó casos fallados y dentro de estos expedientes de casos, información relativa a duración del juicio y fases de apelación no fue sistemáticamente registrado. Por lo tanto, los resultados sobre la duración de los

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procedimientos debe ser vistos como indicativos en vez de definitivos. Algunas conclusiones generales pueden ser inferidas de estos.

La mayoría de los retrasos en primera instancia fueron conectados con las fases posteriores en el proceso (11 a 17 meses para alegatos y redacción de documentos).

Contrario a las presunciones, la producción de pruebas no es la fase que consume más tiempo (solo de 4 a 6 meses).

24. En la correlación entre la materia y la dirección, la investigación encontró que:

Los asuntos non-contenciosos (ejemplo, divorcio por mutuo consentimiento) tomó unos 2 meses, mientras que la recuperación de deudas duró hasta 10 meses.

Los casos interpuestos por instituciones financieras fueron entre los más cortos (6 meses).

Se requerirá trabajo empírico adicional para evaluar si la duración de cada fase, en relación a cada tipo de caso, es adecuado, excesivo, o insuficiente vis-à-vis los requerimientos del Código de Procedimiento.

25. Procedimientos de Apelación.. Los procedimientos en el proceso de apelación reflejan los procesos del primer grado, pero incluye pasos intermedios para la introducción de evidencia adicional.

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Los puntos de retraso en apelación fueron algo diferentes:

La mayoría de los retrasos en apelación estaban relacionados con la fase de los jueces (la preparación de sentencia puede tomar de 2 a 14 meses).

Aunque la mayoría de las pruebas deben ser producidas en primera instancia, las apelaciones fueron retrasadas en fases relativas a la producción de nueva evidencia.

26. En relación con la materia y la duración de apelación, se encontró lo siguiente:

La recuperación de deudas fue uno de los casos más lentos en apelación (hasta 29 meses).

Casos que envuelven instituciones financieras no fueron tan expeditas en apelación como es primera instancia (hasta 29 meses).

27. Evidencia Suministrada. La evidencia fue sometida en casi todas las audiencias de primera instancia y apelación. La mayoría de la evidencia consistió en documentos de los cuales los tribunales rechazaron menos de 1 por ciento. En ninguno de los casos en primera instancia o de apelación fueron escuchados testigos expertos (peritos) como evidencia ni traslado a los lugares conducidas por el tribunal.

28. El proceso civil dominicano se apoya principalmente en documentos. Típicamente, a su propia iniciativa, las partes suministran esta evidencia y en diferentes niveles durante todo el proceso; los jueces civiles no fueron pro-activos en ordenar o rechazar evidencia.

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29. Aplazamientos. Los litigantes solicitaron la mayoría de los aplazamientos. Los jueces muy rara vez aplazaron el proceso por su propia iniciativa. En apelación, el uso de aplazamientos como tácticas dilatorias tuvo un impacto serio en los retrasos. Los jueces pueden ser más pro activos en rechazar dichos requerimientos. Un patrón similar emergió del análisis de audiencias a solicitud de parte. En apelación, los abogados, parecieron requerir audiencias “informativas” con ningún otro propósito que no sea el de retrasar el proceso (4 meses pueden transcurrir entre la primera y la última audiencia).

Tabla 11: Número de Aplazamientos

No. de Aplazamientos Primera Instancia % de Muestra

Corte de Apelación % de Muestra

Solicitada por las Partes0 81 271 9 252 5 283 + 5 20

Solicitadas por el Tribunal 0 98 961 2 4

30. El Proceso de Casación (Suprema Corte). El proceso de casación consiste únicamente de tres fases.

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Sometimiento del Memorial de Casación. Sometimiento del Memorial de

Defensa. Sometimiento de Memorial de Defensa a Escrito Ampliatorio Escrito Ampliatorio de Concusiones al Fallo.

La duración promedio de cada fase en el proceso de casación se muestra a continuación. .

Este gráfico revela que tanto los abogados como los jueces arrastraron el proceso de casación, sin embargo:

La mayoría de los retrasos en casación fueron conectados con la fase de los jueces (la preparación de sentencias puede tomar hasta 63 meses).

Los casos más largos trataban de alquileres urbanos (hasta 70 meses) y los más cortos de asuntos de divorcio. (27 meses).

C. Duración de los Casos Civiles

31. La sección anterior suministra un sentido general del ritmo de los litigios (en términos de los procedimientos del tribunal). Esta sección se enfoca específicamente en el tiempo paral el fallo de casos y examina los factores que influencian la duración de los casos (o causan retrasos). La duración promedio de casos en nuestra muestra incrementaron en la medida en que incrementó el grados de jurisdicción. En primera instancia, la duración promedio de casos fue de casi 6 meses; en apelación fue 12 meses; y en la Suprema Corte fue de casi 55 meses.

46

32. Duración de los Casos y Materia. Los casos de recuperación de deudas fueron los más largos en los niveles de primer grado y apelación. Los casos interpuestos pro ante la Suprema Corte, sin importar el tipo de caso, duraron por lo menos dos años y los contratos y los casos de recuperación de deudas duraron más de cinco años.

Tabla 12: Tiempo promedio para Fallo por Materia, Primera Instancia

Primera Instancia Materia Tiempo Promedio para Fallo (en

meses)Divorcio por Mutuo Consentimiento

3

Divorcio por causa determinada 5Embargos 7Referimiento 7Recuperación de Deudas 10

Tabla 13: Tiempo Promedio para Fallo por Materia, Corte de Apelación

Corte de Apelación Materia Tiempo Promedio para Fallo (en

meses)Referimiento 10Arrendamiento/Renta Urbana 15Recuperación de Deudas 17Embargo Conservatorio 22Responsabilidad Civil 30

47

Embargo Ordinario 35

Tabla 14: Tiempo Promedio para Fallo por Materia, Suprema Corte

Suprema CorteMateria Tiempo Promedio para Fallo (en

meses)Divorcio por Causa Determinada 27Hipotecas 40Embargo Regular 44Responsabilidad Civil 51Referimiento 62Arrendamiento/renta Urbana 70

33. Duración de Casos y Procedimiento. Las estadísticas revelaron que los procedimientos designados como sumarios (simplificados), tales como procedimientos ejecutivos y de referimiento, pueden tomar tanto como el procedimiento regular (ordinario) y en algunos casos hasta más.

Tabla 15: Tiempo de Fallo y Tipo de Procedimiento, Primera Instancia y Apelación

Tipo de Procedimiento

Tiempo Promedio para Fallo (en meses)

Primera Instancia Corte de ApelaciónOrdinario 6 21Ejecutivo 5 29Referimiento 7 -Orden para pagar al tribunal & honorarios de abogados

3 27

34. En casación hubo variaciones significativas en la duración de los casos cuando las bases para este recurso fueron “falta de base legal e insuficiencia de pruebas” opuestos a “exceso de poder-Extra Petita).

Tabla 16: Tiempo para Fallo y bases de Casación

Suprema CorteDuración aproximada = 55 meses

Medios de Casación Tiempo Promedio para Fallo (en meses)

Extra Petita 36Evidencia o Alegatos Defectuosos (falta de baso legal)

47

48

35. Duración de Casos y Otras Variables de Casos. En general, el tipo de litigante, ya sea demandante o demandado, femeninos o masculinos, no influyeron sistemáticamente la duración de los casos. Hubo ciertas diferencias dependiendo del nivel de jurisdicción. Por ejemplo, en primera instancia, si los demandantes incluían ambos, individuos y cuerpos corporativos, la duración promedio de casos se elevó a 17 meses (en comparación con los 6 meses para individuos solamente). En contraste, demandantes mixtos disminuyeron la duración de los casos en los casos de la Suprema Corte (de 55 a 44 meses). El género de los litigantes parece influenciar el tiempo del fallo a nivel de la Suprema Corte.

Tabla 17: Duración de Casos y Tipo de Demandante

Tipo de Litigante Primera Instancia

Promedio de Duración = 6 (en

meses)

Cortes de Apelación Promedio Duración =

21 (en meses)

Suprema CorteDuración Promedio =

55 (en meses)

Demandante/ Apelante Individual 5 16 55Corporativo 8 30 55Mixto 17 23 44Masculino 6 16 52Femenino 5 18 58

36. El factor más determinante de la duración de los casos en tribunales de primera instancia pareció ser la naturaleza legal de los litigantes. Los casos interpuestos por demandantes individuales promediaron 5 meses, mientras que aquellos interpuestos por demandantes corporativos promediaron 8 meses. La naturaleza del demandado también fue asociada con la duración de los casos. Cuando el demandado era un ente corporativo, el promedio de la duración de los casos fue entre 9-17 meses.

37. En cortes de apelación, cuando los apelantes eran individuos, la duración de los casos fue de 16 meses, y en un agudo contraste, la duración de los casos fue de 30 meses cuando los demandantes fueron entes corporativos. Cuando los apelantes litigaron como individuos, hubo ciertas diferencias de género —18 meses para mujeres, y 16 meses para hombres.

38. En la Suprema Corte, cuando el recurrente era masculino, la duración fue de 52 meses comparado a los 58 meses cuando el recurrente era femenino. Cuando el demandado era un cuerpo corporativo, la duración de los casos fue menor (49 meses) que cuando el demandado era un individuo (59 meses).

49

39. Se observó una relación entre los medios de casación y el tiempo para el fallo. Al invocarse Exceso de Poder, la duración fue más corta, 36 meses, que la duración promedio de 55 meses. Los alegatos o evidencia defectuosas redujo además la duración promedio de los casos a 47 meses. Los casos en los cuales la instancia previa dictaminó inadminisibilidad duraron 62 meses.

D. Resultados del Litigio Civil

D.1 Tribunales de Primera Instancia

40. En primera instancia, la mayoría de los casos finalizaron con una decisión final (81 por ciento). Los demandantes ganaron el 67 por ciento de casos muestra. Un porcentaje importante de sentencias declararon los casos como inadmisibles.

Tabla 158: Tipo de Terminación, Primera Instancia

Tipo de Terminación Primera Instancia % de Muestra de Casos

Sentencia 81Resolución Interlocutoria 12Desistimiento 2Otro 5Total 100

Tabla 169: Tipo de Decisión Judicial, Primera Instancia

Primera Instancia Decisión del Tribunal % de Muestras

Éxito Total 67Éxito Parcial 13Rechazo Total 3Desistimiento 15Otro 2Total 100

41. Los casos en los cuales el demandante fue parcialmente exitoso se concentraron alrededor de los embargos y reclamaciones en recuperación de deudas. Los casos en los cuales la sentencia rechazó la reclamación del demandante se concentraron en sucesiones, así como en percusión de embargos.

Tabla 20: Decisión Judicial por Materia

Primera Instancia Materia % Éxito Total % Éxito Parcial % Total de

Rechazos Divorcio por Mutuo 96 3

50

Consentimiento Divorcio pro Causa Determinada

83 9

Sucesiones 67 27Embargo Conservatorio

57 24

Embargo de Propiedad

50 39

Referimiento 45 31Embargo Retentivo 43 25Recuperación de Deudas

58 3

Tabla 21: Decisión Judicial por Tipo de Procedimiento

Primera Instancia Tipo de Procedimiento

% Éxito Total % Éxito Parcial % Total de Rechazos

Ordinario 73 14 11Ejecutorio 48 16 28Referimiento 52 8 29

42. En nuestra muestra, los casos que fueron desestimados por el tribunal de primera instancia duraron más tiempo, en promedio, que aquellos que terminaron con una sentencia final (10-11 meses en comparación con 6 meses, respectivamente).

Tabla 17: Tipo de Terminación, Decisión Judicial y Tiempo para el Fallo

Primera InstanciaTipo de Terminación Tiempo Promedio para Fallo

(meses)Sentencia 6Sentencia Interlocutoria 2Desistimiento 11Descargo 35 10Aquiescencia 36 8

Primera Instancia Decisión del Tribunal Tiempo Promedio para Fallo

(meses)Éxito Total 4Éxito Parcial 9

35 Descargo significa el abandono de una demanda o apelación por falta del demandante o recurrente en sustanciar la misma .36 Aquiescencia significa que el demandado o recurrido acepta la demanda del demandante o recurrente.

51

Rechazos Totales 9Desistimiento 16

43. Cantidad Otorgada. La cantidad promedio otorgada en primera instancia fue de US$50,746. Según la información disponible, los demandantes en promedio recibieron 72 por ciento de su reclamación original. En el 20 por ciento de los casos, sin embargo, el demandante no recibió nada, mientras que el 64 por ciento de los casos el demandante recibió la cantidad completa. La siguiente Tabla suministra una instantánea del por ciento otorgado por materia.

Tabla 23: Por Ciento Otorgado/Reclamado por Materia.

Primera InstanciaMateria % Otorgado/Reclamado

Divorcio por Mutuo Consentimiento 100Embargo de Propiedad 95Recuperación de Deudas 87Divorcio por Causa Determinada 68Costas y Honorarios de Abogados 66Embargos Conservatorios 50Embargos Retentivos 46Daños 7

Tabla 24: Por Ciento Otorgado/Reclamado por Tipo de Procedimiento

Primera Instancia (n=139)Tipo de Procedimiento % Otorgado/Reclamado

Ordinario 78Ejecutivo 64

Costas 66

44. Distribución de Costas Judiciales. Cuando la sentencia ha favorecido completamente al demandante, las costas y honorarios de abogados fueron usualmente distribuidos de la manera siguiente: 90 por ciento al demandado (parte perdiciosa), 6 por ciento al demandante (parte gananciosa), y 3 por ciento por compensación por distribución entre ambas partes.

45. Cuando la sentencia ha favorecido parcialmente al demandante, las costas y honorarios de abogados fueron distribuidos de la manera siguiente: 31 por ciento al demandado, 11 por ciento al demandante y 58 por ciento por compensación.

46. Cuando la sentencia era totalmente en contra del demandante, los costos fueron distribuidos de la manera siguiente: 15 por ciento al demandado, 62 por ciento al

52

demandante, y 20 para ciento por compensación. En los casos en donde la sentencia fue de desistimiento, el demandante absorbió el 61 por ciento de los costos y el remanente fue dispuesto como compensación.

D.2 Cortes de Apelación.

47. Una vez más, la mayoría de la muestra de casos terminaron con una decisión final (78 por ciento) y en la mayoría de los casos, las decisiones del tribunal menores fueron reservadas (67 por ciento).

Tabla 25: Tipo de Terminación, Corte de Apelación.

Tipo de Terminación Corte de Apelación % de Muestra de Casos

Sentencia 78Sentencia Interlocutoria 1Desistimiento 7Descargo 8Otro 6Total 100

Tabla 186: Tipo de Decisión, Corte de Apelación

Corte de Apelación Recurrente de Decisión % de Muestras

Reservadas 67Parcialmente Reservadas 14Devueltas 12Otros 7Total 100

Tabla 27: Apelación que se revocó la decisión del Tribunal inferior por Materia

Materia % Sostenido/apoyadoEmbargo de Propiedad 83Recuperación de Deudas 82Embargo Conservatorio 80Responsabilidad Civil 45Arrendamiento/renta Urbana 56Referimiento 62

48. Los casos en donde la corte de segundo grado se reservó parcialmente la decisión fueron los más largos (36 meses).

53

Tabla 28: Decisión de la Apelación y Tiempo para el Fallo

Corte de Apelación. Tiempo de Apelación Tiempo Promedio para el Fallo

(meses)Confirmada 18Parcialmente Confirmada 36Devuelta 21

49. Cantidad Otorgada. 37 La cantidad promedio obtenida fue de US$15,049; no obstante, el 75 por ciento de la cantidad obtenida no excedió US$8,469 y 50 por ciento no excedió US$2,419. Los recurrentes en promedio recibieron 64 por ciento de su reclamación original. En el 30 por ciento de los casos, sin embargo, el recurrente recibió nada, mientras que en el 60 por ciento de los casos el recurrente recibió la cantidad completa. .

Tabla 29: Por Ciento Otorgado/Reclamado por Materia

Cortes de ApelaciónMateria % Otorgado/Reclamado

Divorcio por Mutuo Consentimiento 100Embargo de Propiedad 95Recuperación de deudas 87Divorcio por Causa Determinada 68Costas y Honorarios de Abogados 66Embargo Conservatorio 50Embargo Retentivo 46Daños 7

Tabla 30: Distribución de Costas de Procedimiento en Apelación

Corte de Apelación Decisión % al Recurrente % al Recurrido % por

Compensación % a Otros

Reservada 85 4 10 1Parcialmente Reservada

51 15 33 1

Devuelta 13 60 13 14

D.3 Suprema Corte

37 De la sección anterior, recuerde que el promedio de cantidad reclamada en casos de apelación fue de US$93,755; sin embargo, el 75 por ciento no excedió los US$16,696 y 50% no excedió US$5,807.

54

50. Un resultado preocupante fue que más del 60 por ciento de los casos fueron desistidos. Esto revela claramente que la casación no está siendo utilizada para los propósitos concebidos (asegurar la legalidad de las decisiones judiciales) sino como una rutina de apelación sin consideración a los medios de casación. Un mecanismo de protección puede ser requerido en la Suprema Corte para seleccionar casos que merezcan ser oídos en ese nivel.

Suprema Corte Tipo de Terminación % de Muestras

Casación y re envío 29Casación solamente 3

Recurso Inadmisible 29Otro 2Total 100

51. En el 60 por ciento de la muestra de casos, la Suprema Corte confirmó las decisiones de los tribunales inferiores. Solamente en el 31 por ciento de los casos, la decisión de la corte de menor grado fue completamente rechazada.

Tabla 31: Decisión de Casación

Suprema CorteDecisión de Casación % de Muestras

Confirmación 60Confirmación Parcial 2Rechazo 31Otro 7Total 100

52. Para nuestro asombro, los casos en los cuales el recurso de casación fue completamente rechazado tuvieron una duración de 50 meses (en promedio).

Suprema CorteDecisión de Casación Tiempo Promedio para el Fallo

(meses)Confirmación Parcial 36Rechazo 50

Tabla 32: Distribución de Costas Judiciales, Suprema Corte

Suprema Corte

55

Decisión % al Recurrente % al Recurrido % por Compensación

% a Otro.

Confirmación 50 46 - 4Rechazo - 49 51 -

D.4. Resumen de los Resultados de la Sección

53. Terminación de Instancia. La mayoría de los casos civiles finalizaron con una sentencia; se desconocen transacciones o arreglos fuera del tribunal o auspiciados por el tribunal. Ninguno de los jueces incentivó el arreglo amigable ni los litigantes buscaron estos espontáneamente. Esta información no es concluyente, sin embargo, dado que las partes pueden llegar a una transacción destinados a un número de casos, pero estos acuerdos usualmente no son reportados a los Tribunales. El hecho de que más del 60 por ciento de los casos fueron desistidos al nivel de la Suprema Corte sugieren que la casación no se está utilizando para los propósitos concebidos, sino como rutina de apelación.

54. Tasa de Éxito. La alta tasa de éxito total en primera instancia puede generar un incentivo adicional para el litigio. En contraste, la baja tasa de éxito parcial puede indicar que le Juez prefiere tomar partido hacia una de las partes que en vez de “términos medios”. Contrariamente, la baja tasa de éxito en apelación puede sugerir que los litigantes persiguen un caso aún y cuando existen pocas probabilidades de éxito. El bajo promedio devoluciones parciales puede indicar que las cortes de apelación prefieren además un acercamiento “todo o nada”.

55. Monto de las Demandas. En primera instancia, el promedio de demandas fue de US$52,500. En apelación el promedio de las demandas incrementó a US$97,000; un 50 por ciento de las demandas o reclamaciones no excedieron los US$6,000 y el 75 por ciento no excedió US$17,000. Sorpresivamente, en la Suprema Corte de Justicia el promedio de reclamaciones fue reducido a US$15,500; sin embargo, el 50 por ciento de las demandas no excedieron los US$2,500 y 75 por ciento de las reclamaciones no excedieron los US$9,000. Esta es otra indicación de que la casación puede que no se esté utilizando para su propósito real.

56. Cantidad Otorgada vs. Cantidad Reclamada. Hubo una gran dispersión en la tasa obtenida/reclamada: (i) en las sentencias de recuperación de deudas esa dispersión reflejó un acercamiento “todo o nada”; y (ii) los casos de daños mostraron la tasa más baja (la mayoría estuvieron conectadas con la responsabilidad originadas por accidentes de automóviles).

57. Costos de los Litigantes. En primera instancia, la práctica del reembolso de gastos legales a la parte gananciosa parece inconsistente: (i) los demandados pagaron a los demandantes el costo completo en solo el 20 por ciento de demandas con un éxito; mientras (ii) los demandantes pagaron a los demandados en alrededor del 40 por ciento

56

de los casos desestimados o rechazados. En apelación, la practica de rembolsar las costas legales a la parte gananciosa fue más consistente en caso de confirmación de decisiones, pero no surgió un patrón claro de casos parcial o totalmente devueltos.

E. El Caso de Santiago.

58. Demanda de Servicios de los Tribunales.. En Santiago, las estadísticas son similares. Existen algunas diferencias en las materias que presentamos sobre una base selectiva, a continuación. En Santiago, existen más casos de divorcio en primera instancia por causa determinada y recuperación de deudas que en Santo Domingo; hubo menos casos de divorcio por mutuo consentimiento y referimiento.

Tabla 33: Comparación de Materias, Primera Instancia

Primera Instancia

Materia Santiago% de Casos Muestra

Santo Domingo% de Casos Muestra

Divorcio por Mutuo Consentimiento

15 26

Divorcio por Causa Determinada

34 19

Recuperación de Deuda

22 13

Referimiento 1 7

Tabla 194: Comparación de Materias, Corte de Apelación

Corte de Apelación

Materia Santiago% de Casos Muestra

Santo Domingo% de Casos Muestra

Recuperación de Deudas

26 39

Embargo 8 6Referimiento 12 7Daños 18 19Arrendamiento/renta Rural

4 8

59. En apelación, hubo menos recursos para recuperación de deudas en Santiago que en Santo Domingo; también hubo un ligero incremento en embargos a nivel de apelación. La apelación de Referimientos, sin embargo, fue más alto en Santiago que en Santo

57

Domingo. En constaste, los arrendamientos urbanos fueron menos frecuentes que en Santo Domingo.

60. En términos de procedimientos, un número más alto de casos en primera instancia fueron procesados por procedimientos civiles ordinarios (81 por ciento en Santiago comparado con el 67 por ciento en Santo Domingo). La siguiente Tabla provee una comparación al nivel de apelación; ambos procedimientos ejecutivos y referimiento fueron más frecuentes en Santiago.

Corte de ApelaciónTipo de Procedimiento

Santiago% de Casos Muestra

Santo Domingo% de Casos Muestra

Ordinario 64 74Ejecutivo 18 13Referimientos 13 8

61. El Proceso de Resolución de Disputas. En su mayor parte, las estadísticas de Santiago en resolución de disputas fueron similares a aquellas observadas en Santo Domingo. Las siguientes tablas suministran un sentido en algunas de las diferencias.

Primera Instancia (Santiago y Santo Domingo, Duración Promedio = 6 meses)

Materia SantiagoTiempo para Fallo

(meses)

Santo DomingoTiempo para Fallo (meses)

Divorcio por Mutuo Consentimiento

3 3

Divorcio por Causa Determinada

4 5

Recuperación de Deudas

10 10

Embargo Regular 8 7Arrendamiento/renta Urbana

9 -

62. Hubo una diferencia significativa en relación a los procedimientos de referimiento. Hubo además algunas diferencias en relación con el tipo de litigante y el tiempo para el fallo.

Primera Instancia (Santiago y Santo Domingo, Promedio de Duración = 6 meses)

Tipo de Procedimiento

SantiagoTiempo para Fallo

Santo DomingoTiempo para Fallo (meses)

58

(meses)Referimiento 19 7Apelación de Decisión de Juzgado de Paz

13 -

Primera Instancia (Santiago y Santo Domingo, Duración Promedio = 6 meses)

Tipo de Litigante SantiagoTiempo para Fallo

(meses)

Santo DomingoTiempo para Fallo (meses)

DemandanteIndividual 6 5Entidad Corporativa 11 8DemandadoEntidad individual 6 8Corporativa 12 9

63. En las cortes de apelación de Santiago, el tiempo promedio para el fallo fue de 23 meses; sin embargo, el 50 por ciento de los casos se resolvieron en 13 meses. También, 25 por ciento de los casos no excedieron 22 meses. El procedimiento ordinario fue más largo en Santiago que en Santo Domingo.

Corte de Apelación

MateriaSantiago

Tiempo para Fallo ( promedio = 23 meses)

Santo DomingoTiempo para Fallo

(promedio 21 meses)Embargo Regular 17 35Responsabilidad Civil

36 30

Corte de Apelación

Tipo de Procedimiento

SantiagoTiempo para Fallo

(promedio = 23 meses)

Santo DomingoTiempo para Fallo

(promedio = 21meses)Ordinario 33 27Ejecutivo 23 23

59

Corte de ApelaciónTipo de Litigante Santiago

Tiempo para Fallo (promedio = 23 meses)

Santo DomingoTiempo para Fallo

(promedio = 21 meses)Recurrente Individual 17 16Entidad Corporativa 39 30RecurridoIndividual 27 20Entidad Corporativa 15 23

64. Resultados. En más del 80 por ciento de la muestra de caso de primera instancia de Santiago, los demandantes tuvieron éxito total o parcial.

Tabla 35: Éxito Total o Parcial de los Demandantes, Primera Instancia

Primera Instancia Decisión del

Tribunal Santiago Santo Domingo

% Éxito Total 82 67% Éxito Parcial 4 13

65. La cantidad promedio reclamada en Santiago fue de US$25,373; sin embargo, el 50 por ciento de las reclamaciones fueron de US$3,206. En uno de cada cuatro casos, la cantidad reclamada fue menos de US$1,391; mientras que en uno de cada cuatro casos la cantidad reclamada no excedió US$12,401.

Tabla 36: Cantidad Promedio Reclamada y Obtenida, Primera Instancia

Primera Instancia Cantidad Promedio Santiago Santo Domingo

Reclamada RD$419,423 RD $838,846Obtenida RD$293,596 RD$603,969

66. En promedio, los demandantes obtuvieron 40 por ciento de su reclamación original; sin embargo, en la mitad de los casos, los demandantes obtuvieron casi el 60 por ciento de su reclamación original.

67. En el nivel de apelación, la cantidad media reclamada fue de US$60,496 y la cantidad media obtenida fue US$26,678. En Santiago, en promedio el 44 por ciento de la reclamación original apelada fue concedida.

60

5. Análisis de los Casos Laborales Fallados en 1998-99

1. Esta sección se enfoca en asuntos claves de litigios laborales, a saber, materia, tipo de litigante, duración del caso, cantidad reclamada y obtenida y resultado del caso.

A. Demanda Actual de los Servicios de Tribunales Laborales

2. Materia de los Litigios Laborales. Casi todos los casos muestra en todas las instancias fueron demandas en reclamación de compensaciones de trabajadores al momento de terminación. De estos, la mayoría de las reclamaciones fueron como resultado de despido. Por ejemplo, en primera instancia, el 86 por ciento de la muestra de casos fueron por despido, 8 por ciento por desahucio y 5 por ciento por renuncia del empleado.

Distribución de Materias

3. Los casos con más posibilidades de ser apelados se relacionaron también con la compensación del despido (80 por ciento), seguidos por 11 por ciento de compensación por renuncia y 6 por ciento por compensación de desahucio. En la Suprema Corte de Justicia se observó un patrón similar.

4. Entrevistas con abogados y talleres con expertos laborales sugieren que los casos de despido fueron principalmente despido por causa justificada (en vez de terminación injustificada). Las reclamaciones por desahucio se relacionan al cobro de prestaciones.

61

5. Tipo de Litigante. En primera instancia, todas las reclamaciones fueron sometidas por trabajadores individuales. En más del 60 por ciento de los casos recientes, las reclamaciones fueron interpuestas tanto contra el supervisor y la compañía contratante. Más del 30 por ciento de los casos fueron sometidos en contra de empleadores individuales.

Tipo de Demandado

6. Los empleadores individuales apelaron con más frecuencia la decisión del tribunal de primera instancia, al nivel de apelación y en la Suprema Corte. Las organizaciones tienden a ser más selectivas en cuanto a si apelan la decisión del tribunal de primera instancia o no.

62

7. En entrevistas de campo y talleres, los expertos laborales sugirieron que la práctica e interponer demandas contra el supervisor y la compañía ha declinado, y que en algunos casos, la información registrada en los registros de casos es errónea. En otras palabras, fue una práctica común documentar al demandado como supervisor y la compañía, cuando en realidad la demanda fuese interpuesta contra la compañía.

8. La mayoría de los litigios laborales se verifican entre personas del género masculino. En primera instancia, los hombres interpusieron 80 por ciento de las reclamaciones y las mujeres 20 por ciento.

Género de Demantante/Recurrente

Género del Demandado

B. Duración de los Casos

63

9. Primera Instancia. El promedio de duración de los casos en primera instancia fue de 15 meses; no obstante en el 25 por ciento de los casos, el tiempo para el fallo fue menor de 9 meses y en el 69 por ciento de los casos, fue menor de 14 meses. Por otro lado, en el 17 por ciento de los casos, el tiempo para el fallo fue de por lo menos 17 meses. En términos de materia, los casos relacionados con despido y renuncias fueron los más prolongados.

Tabla 37: Tiempo para el Fallo por Materia. Primera Instancia

Primera Instancia Materia Tiempo para el Fallo (en meses)Despido 15 Desahucio 13 Renuncia 16

10. Cortes de Apelación. La duración promedio de los casos de apelación fue de 16.4 meses. En el 64 por ciento de los casos, el tiempo para el fallo fue inferior a 12 meses y 24 por ciento de los casos fue cerca de 6 meses. Por otro lado, en el 10 por ciento de los casos, el tiempo para el fallo fue de más de 24 meses. En términos de materia, los despidos y las renuncias fueron los de duración más larga.

Tabla 38: Tiempo para el Fallo por Materia, Corte de Apelación.

Corte de Apelación Materia Tiempo para Fallo (en meses)Despido 17Desahucio 17Renuncia 11

11. Suprema Corte. El tiempo promedio para obtener un fallo en los casos de casación fue de cerca de 70 meses. En 80 por ciento de los casos, el tiempo para el fallo fue inferior a 80 meses; en el 40 por ciento de los casos, fue menor a 40 meses; y en el 25 por ciento de los casos, fue menor a veinte meses. Por otro lado, en el 10 por ciento de los casos, el tiempo para el fallo fue de 140 meses. Nuevamente, los casos de despido los más prolongados durando casi 73 meses

C. Cantidad Reclamada vs. Cantidad Obtenida

12. Primera Instancia. El promedio de cantidad reclamada en el juicio fue de US$7,294, no obstante, en el 75 por ciento de los casos, las reclamaciones de los demandantes no excedieron US$5,202 y en el 62 por ciento no excedieron los US$3,024. De hecho, el 40 por ciento de las demandas de los demandantes fueron inferiores a US$1,814. En el 15 por ciento de los casos la cantidad reclamada excedió US$5,444.

64

13. La cantidad promedio obtenida en el juicio fue de US$3,120, esto es, en promedio se obtuvo el 45 por ciento de la reclamación original. La siguiente tabla examina la cantidad reclamada y obtenida por materia. Tabla 39: Cantidad por Materia, Primera Instancia

Primera Instancia Promedio Reclamado RD$ Promedio Obtenido RD$

Despido 105,087 50, 043Desahucio 217,760 33, 782Renuncia 254,596 113,201

14. Cortes de Apelación. La cantidad promedio reclamada en apelación fue de US$7,842; sin embargo, en el 74 por ciento de los casos las reclamaciones en apelación no excedieron los US$2,238 y en el 44 por ciento no excedieron US$1,330.

15. La cantidad promedio obtenida fue de US$1,762, esto es, en promedio 22 por ciento de la reclamación original fue otorgada.

D. Terminación de a Instancia y Naturaleza de la Decisión de la Corte

16. Primera Instancia. La mayoría de los casos muestra terminó con una sentencia final. Solo el 6 por ciento terminaron con conciliación y el 6 por ciento fueron desestimados.

Tipo de Terminación Primera Instancia % de Muestra de Casos

Sentencia 88Despido 6Conciliación 6Total 100

17. En el 30 por ciento de la muestra de casos, el demandante fue totalmente exitoso; en el 35 por ciento el demandante fue parcialmente exitoso; y en el 23 por ciento de los casos muestra la reclamación del demandante fue completamente rechazada. Aparentemente, la tasa de éxito del demandante no está influenciada significativamente por la materia.

Primera InstanciaDecisión del tribunal % de Muestra

Éxito Total 30

Éxito parcial 35Rechazo Total 23Desistimiento 7Otro 5

65

Total 100

Tabla 40: Decisión del Tribunal de Primer Grado por Materia

Primera InstanciaMateria % Éxito

Total % Éxito Parcial

% Rechazo Total

% Desisti-miento

% Otro

Terminación (Despido)

30 35 22 7 5

Desahucio 30 30 20 5 17

18. Cortes de Apelación. La mayoría de la muestra de casos finalizaron con una sentencia final. Solo el 5 por ciento terminaron con conciliación y el 8 por ciento fueron desestimados.

Tabla 41: Tipo de Terminación, Cortes de Apelación

Tipo de Terminación Primera Instancia % de Muestra de Casos

Sentencia 82Desistimiento 8Conciliación 5Otro 5Total 100

19. En más de la mitad de la muestra de casos (54 por ciento), el tribunal mantuvo la decisión de la instancia anterior. En casi el 35 por ciento de los casos, la corte revertió completamente la decisión de la instancia anterior.

Tabla 42: Decisiones de Apelación

Corte de Apelación Decisión Recurrida % de Muestra

Sostenida 54Parcialmente Sostenida 8Revocada 35Otro 3Total 100

20. Suprema Corte. En la Suprema Corte, un gran porcentaje de la muestra de casos terminaron en desistimiento (18 por ciento). El 43 por ciento de los casos terminó con la

66

sentencia de apelación anulada y el asunto reenviado para audiencias posteriores; y el 36 por ciento de los casos, el recurso fue completamente rechazado.

Tabla 43: Tipo de Terminación Suprema Corte

Suprema CorteTipo de Terminación % de Muestras

Sentencia anulada y asunto re enviado

43

Recurso Rechazado 36Recurso Desistido 18Otro 3Total 100

21. En el 49 por ciento de los casos la Suprema Corte confirmó la decisión de la instancia anterior. En el 48 por ciento de los casos la Suprema Corte confirmó parcialmente la decisión de la instancia anterior.

Tabla 204: Suprema Corte Tipo de Decisión

Suprema CorteDecisión % de Muestra

Confirmada 49Parcialmente Confirmada 48Otra 4Total 100

67

6. Perspectivas de los Ciudadanos

1. En la pasada década hubo una marcada mejoría en la percepción pública sobre el sistema de justicia Dominicano, y en particular sobre los jueces. Por ejemplo, en una encuesta del año 1993 sobre la percepción de los ciudadanos en Santo Domingo, el 33 por ciento de los encuestados sentían que la administración de justicia estaba viciada por la corrupción judicial y el 22.9 por ciento por la incompetencia judicial. El doce por ciento sintió que los retrasos excesivos contribuyeron a una pobre administración de justicia.38 En febrero del 1998, fue realizada una Encuesta Nacional de Cultura Política y Democracia y las percepciones públicas permanecieron iguales. Más de la mitad de los encuestados consideraron que el sistema de justicia trabajó pobremente o muy pobremente. Casi el 40 por ciento sintió que la corrupción afectó el sistema de justicia; otro 19 por ciento consideró que el sistema de justicia estaba influenciado por traficantes de drogas; y el 16 por ciento consideró que el sistema estaba influenciado por la política.39

2. Recientemente a partir de la nominación de los nuevos jueces, las percepciones comenzaron a cambiar. Una encuesta Gallup conducida en septiembre del 1998 reveló un cambio marcado en la percepción pública.40 Más de la mitad de la muestra sintió que la nueva Suprema Corte de Justicia estaba haciendo un buen trabajo y en un 10 por ciento consideró que estaba haciendo un muy buen trabajo. Setenta y tres por ciento de muestra de casos consideró que el sistema de justicia había mejorado como resultado de la selección de los nuevos jueces. Sin embargo, los encuestados de ingreso medios y altos tendieron a sentirse más positivos sobre la infusión de los nuevos jueces que los encuestados de ingresos inferiores. Casi el 50 por ciento de los encuestados de menor ingreso consideraron que el sistema de justicia había mejorado algo; 15 por ciento que permanecía igual y el 6 por ciento que estaba peor.

3. Aunque esta encuesta previa es extremadamente valiosa en términos de conocer las percepciones generales, no suministra información sobre la clase de disputas que lo ciudadanos buscan resolver, y qué pasa cuando intentan resolverlas. Para obtener una mejor visión sobre este punto, el proyecto de investigación condujo sesiones con un grupo focal preliminar y entrevistas con tres tipos de grupos de personas: trabajadores, propietarios o gerentes, de medianas o pequeñas empresas, y personas envueltas en casos de separación matrimonial. La información fue recogida en agosto del año 1999.

4. La primera parte de esta sección discute las percepciones que fueron similares en todos los grupos de enfoque y de entrevistas. La parte anterior examina asuntos específicos interpuestos por cada grupo particular—trabajadores, empresarios y casos relacionados a separación matrimonial.

38 La encuesta fue conducida por Mercadesa S.A. y citada en Rivera-Cira (2000).39 Duarte, Brea, y Tejada Holguín (1998). 40 Resultados de encuesta citada en Rivera-Cira (2000).

68

A. Confianza Pública

5. En general, todos los participantes de los grupos de enfoque y entrevistas consideraron que los esfuerzos recientes para modernizar el sistema de justicia mejoraron la imagen y desempeño del poder judicial. La mejoría más citada fue la renovación física de algunas de las instalaciones de los tribunales y del Palacio de Justicia y el aumento de la presencia de ayudantes fiscales en las estaciones de policía en el área de Santo Domingo. Se percibió una presencia civil en un ambiente de policía como medida de disminuir la práctica de arrestos arbitrarios y un paso adelante en el reconocimiento y protección de derechos humanos. Esta percepción, no obstante, fue templada por la falta de confianza en los fiscales. La selección de los jueces de la Suprema Corte de Justicia y jueces de tribunales de menor grado resonó más claramente en la mente de la gente por la naturaleza pública del proceso de selección.

6. No obstante estas declaraciones positivas, los participantes entendían que el público se mantuvo desconfiado. Según afirmó un participante de un grupo de enfoque declaró, “el sistema de justicia resuelve algunos conflictos, pero no necesariamente aquellos que debía resolver”. Los participantes consideraron además que los ciudadanos ordinarios no tuvieron acceso a la justicia porque el sistema mismo estaba estructurado para responder a las demandas de aquellos con influencia o dinero. De ahí, mientras los participantes veían la infusión de nuevos jueces como algo positivo, también temían solamente nuevos jueces no podrían cambiar el sistema.

7. Estos resultados pueden sugerir que la reforma judicial actual necesita profundizarse y avanzar antes de que se observen mejorías sustanciales en la confianza pública.

B. Falta de Información Legal

8. La falta de información y conocimiento legal fue considerado como una barrera significativa para ejercer la protección de los derechos de los ciudadanos, prevenir y resolver los conflictos y usar el sistema de justicia de manera efectiva. Los participantes reconocieron que los ciudadanos ordinarios estaban completamente desinformados sobre sus libertades cívicas y políticas y sus derechos inherentes, responsabilidades y obligaciones. Consideraron además que les faltaba habilidad para entender la ley y usar el sistema de justicia.41 9. Los trabajadores deseaban estar mejor informados sobre sus derechos laborales y querían además mejores conocimientos sobre las leyes y regulaciones laborales. Muchos los cuales estaban o habían estado envueltos en disputas laborales no sabían sobre sus

41 Michael Anderson colectivamente describe la falta de conocimiento legal de la ley y procedimientos judiciales como “falta de habilidades institucionales”. Ver “Access to Justice and the Legal Process: aking Legal Institutions Responsive to Poor People in LDC por Michael R. Anderson. Este documento fue presentado en el Reporte del Banco de Desarrollo (WDR) en la reunión de agosto del 1999.

69

derechos hasta que surgió el conflicto. Consideraron que muchas disputas pudieron haber sido evitadas o mejor manejadas si hubiesen estado informados.

10. En grupos de enfoque con trabajadores, estos sugirieron que los empleadores a menudo se aprovechan de su ignorancia legal. Mientras algunos empleadores pueden ignorar las leyes laborales intencionadamente, los participantes creyeron que los mismos empleadores no entendían completamente sus derechos y responsabilidades. Para mejorar esta falta de información, los participantes recomendaron información masiva y regular enfocada a empleadores y trabajadores. Consideraron además que a educación cívica debe ser un elemento integral de las campañas públicas para permitir dar poder a los trabajadores asegurar sus derechos y negociar acuerdos apropiados.

11. El grupo de enfoque de propietarios y administradores de pequeñas y medianas empresas fue el más desconfiado del uso del sistema de justicia. Estos participantes argumentaron que el público (como consumidores) necesitaban entender mejor los derechos y responsabilidades contraídas en transacciones comerciales. Consideraron que al tratar de resolver disputas comerciales mediante el proceso judicial, era difícil encontrar información sobre la manera de proceder. Por el contrario, lo que encontraron fue un laberinto de desinformación y conductas en busca de lucro.

12. El grupo más afectado por la falta de información fueron aquellos envueltos en casos de derecho de familia (divorcio, custodia de menores, manutención de menores). Los participantes estaban visiblemente molestos sobre la falta de información sobre los derechos legales y procesos judiciales.

C. Experiencia en la Sala de Audiencia

13. La experiencia de la sala de audiencias llevó a muchos participantes a concluir que los jueces a menudo toman decisiones en base a entendimiento mínimo del asunto discutido. Las declaraciones de los participantes incluyeron “los jueces devaluaron los principios de las leyes laborales”, “los jueces necesitar estar mejor entrenados en transacciones comerciales” y “los jueces no muestran apreciación en asuntos de familia”. ¿Cual sería el punto, estos preguntan, de mejorar el acceso a un sistema de justicia que imparte justicia injusta?

14. Los participantes entendieron además que los jueces no escucharon verdaderamente su casos. Los jueces, declararon los participantes trataron a los usuarios como “objetos” en vez de cómo personas tratando de resolver disputas o reclamaciones de sus derechos legales. Estas experiencias de tribunales específicas contribuyeron a una falta de confianza general en los jueces y en su equidad.

15. Cada grupo de participantes propuso entrenamiento especializado para los jueces como un elemento necesario para la reforma judicial. Las áreas de entrenamiento incluyeron ética, ley laboral, transacciones comerciales en el mercado moderno, ley de familia, protección a los menores y asuntos de diferencias de género, así como predisposición de género.

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16. Sin embargo, los que tuvieron experiencias positivas con el sistema de los tribunales, sin tomar en cuenta el resultado del tribunal, fueron más optimistas en cuanto a las oportunidades para cambio real y suministrar sugerencias concretas para la mejoría.42 Por tanto, las estrategias que buscan mejorar la confianza pública o desarrollar la confianza pública, deben considerar la experiencia que tiene la gente del “primer contacto”, ya que estas interacciones inciden poderosamente en las actitudes públicas.

D. Resultados de los Grupos de Enfoque y Entrevistas con los Trabajadores

17. Los trabajadores en los grupos de enfoque han estado envueltos en disputas relacionadas con desahucios y despidos sin compensación adecuada o los beneficios requeridos. Para resolver este tipo de disputas, los trabajadores en los grupos de enfoque habían pasado por uno de tres procesos. Algunos trabajadores se presentaron a la Secretaría de Estado de Trabajo en busca de asistencia a fin de cobrar sus prestaciones. Si el proceso de conciliación fue infructuoso en la Secretaría, algunos de los trabajadores fueron enviados a los tribunales. En ese caso, los trabajadores contrataron un abogado e iniciaron nuevamente el proceso. Finalmente, en vez de presentarse a la Secretaría de Trabajo algunos fueron directamente a los tribunales laborales.

18. Los Trabajadores prefirieron la Mediación y Conciliación. La mayoría de los trabajadores prefirieron la resolución mediante la Secretaría de Trabajo porque era más rápido y menos caro que los tribunales. Estos prefirieron esta opción, aún si su compensación sería inferior que la estipulada en la ley laboral. Las razones por las cuales los participantes optaron por resolver la disputa en la Secretaría de Trabajo incluyeron: retrasos percibidos en las fijaciones de audiencia en los tribunales y consecuentemente en la resolución de la disputa, aplazamientos frecuentes (otorgados para fines de investigación o documentos adicionales); repetidos viajes a los tribunales; altos honorarios de abogados43 (hasta el 30% de la suma envuelta en el litigio); y una percepción general de que las sentencias de los tribunales serían arbitrarias y viciadas de todas maneras por que los empleadores tenían más “dinero y poder”.44 Los trabajadores, 42 La importancia de las experiencias de los tribunales fue notada en un estudio del año 1990 sobre percepción pública en los Estados Unidos. El estudio reveló que la confianza pública en el proceso judicial estaba directamente relacionada a cómo fueron tratados por actores judiciales.No es tanto una cuestión de si los ciudadanos han Ganado o perdido, sino un asunto de cómo han percibido que los han tratado. La gente parece importarle más tener autoridades neutrales y honestas que le permitan presentar sus puntos de vista y que los traten con dignidad y respeto. Interesantemente, las sentencias sobre esa equidad son independientes del éxito dentro de la sala de audiencia. El estudio demostró que la gente cumple con la ley si siente que las autoridades son legítimas, y los puntos de vista sobre esa legitimidad se conectan a la percepción de equidad de los procedimientos utilizados por esas autoridades legales. Tom Tyler (1990) citado en “Courts and Justice: A Reader”, Second Edition, 2000.43 Un número de participantes sintió que debe permitirse el presentar sus casos y ser “oídos” sin tener que pagar un abogado. 44 Un reporte del 1998 emitido por el Departamento de los Estados Unidos de Estados corrobora esta percepción. Este documento establece “existen muchos reportes de sobornos solicitados por jueces laborales de compañías durante la deliberación del proceso”. Desde la nominación de una nueva Suprema Corte esto ha empezado a cambiar. “La nueva Suprema Corte inició una revisión de los tribunales

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vis-à-vis el empleador, sintió que se encontraba en una situación económica y social muy vulnerable, y que el sistema de los tribunales solo profundizaba más su vulnerabilidad. .45

19. Puntos de Vistas Opuestos en el Papel de la Secretaría de Estado de Trabajo. Los trabajadores estuvieron satisfechos con la mediación y servicios de información suministrados por la Secretaría o fueron enfáticos sobre la pobre labor de la Secretaría. Aquellos que estuvieron satisfechos con la Secretaría recomendaron que los roles y responsabilidades de la Secretaría fueran expandidos para permitir a los inspectores prevenir y resolver los conflictos laborales, mediante la reducción de la necesidad de trabajadores de buscar la resolución de los conflictos en los tribunales. Desde la perspectiva del usuario, esta medida no solo reduciría los costos de la transacción (tiempo, dinero, frustración), inherente a los procedimientos de los tribunales –los cuales entendieron que tendían a favor de los empleadores—sino que también incrementaría la legitimidad de los derechos laborales.

20. Aquellos que estuvieron insatisfechos con la Secretaría estuvieron enfáticos sobre la necesidad de "control" y "vigilar" a los inspectores laborales. Más importante aún, preguntaron: Frente quien son los Inspectores de Trabajo responsables? Los inspectores de trabajo eran vistos como poco éticos, incapaces de “cumplir” sus obligaciones y fácilmente sobornables por los empleadores. Estos participantes entendieron que la mayoría de los inspectores jugaron un papel adverso o demostraron una falta de interés en el problema del empleado aún en los casos en que el empleador estaba en franca violación de la (aplicación inapropiada de los artículos del Código y no cumplimiento con pagos obligatorios a la terminación del contrato). Algunos participantes hablaron sobre casos en los cuales los inspectores demandaron 50 por ciento de la compensación de los trabajadores a cambio de la ayuda del inspector. Otros participantes hablaron sobre inspectores quienes aconsejaron al trabajador no molestarse en proceder con demandas porque “el poder y el dinero compran la justicia”.

21. Inclinación de Género. Ambos, trabajadores hombres y mujeres creyeron que fueron tratados de manera diferente por el sistema de justicia; sin embargo, solo las mujeres sintieron que, en consecuencia, las trabajadoras tuvieron acceso inferior a la justicia y oportunidades limitadas para sometimiento o asistencia legal. Los hombres sintieron que las mujeres fueron asistidas más rápidamente y tratadas mejor. No obstante, no sintieron que el ser hombres, limitó su acceso a la justicia. Las mujeres sintieron que los inspectores laborales y los jueces consideraron su reclamaciones menos importantes o menos sustanciadas.46 Un área de interés separada que surgió de las

laborales, despidiendo al presidente del tribunal laboral en Santo Domingo”. (Reporte de la República Dominicana sobre Prácticas de Derechos Humanos para el 1997, El Departamento de Estado de los Estados Unidos , Oficina de Democracia, Derechos Humanos y Laborales, Enero, 1998 [en lo adelante el Reporte sobre Derechos Humanos]). 45 Más investigación será necesaria para determinar la calidad de la asistencia legal suministrado por la Secretaría de Estado de Trabajo y para determinar si los fallos son ejecutados y cómo. 46 E Reporte sobre Derechos Humanos sugirió que la inclinación contra trabajadoras femeninas existe y que los recursos legales son limitados. “En muchas instancias a las mujeres se les paga menos que a los hombres en trabajo de igual contenido e igual nivel de habilidad. Algunos empleadores en industrias alegadamente realizan pruebas de embarazo a las mujeres antes de contratarlas, como parte de un examen médico. Algunos empleadores han declarado, y los trabajadores lo confirman, que las mujeres

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mujeres fue la terminación de contratos de trabajo en embarazos sin tomar en consideración las leyes y procedimientos laborales.

E. Resultados de Grupos de Enfoque y Entrevistas con los Empresarios

22. Los participantes hablaron sobre los problemas que enfrentaron regularmente: Cheques devueltos47, pagos tardíos o deudas vencidas por los clientes, robo de propiedad, retraso en el cobro de la renta y ejecuciones de garantías. Aquellos que trataron de recuperar su dinero a través de los tribunales entendían que siempre se otorgaban reenvíos o aplazamientos injustificados a la parte contraria, y que los deudores siempre se declaraban insolventes.48

23. Percepción de Inclinación Pro-Deudor. Los participantes entendieron que el estado actual de las transacciones de negocios en la República Dominicana desafía completamente el sentido común. Mientras los empresarios entendían que las mayoría de las disputas comerciales eran mejor manejadas fuera del sistema de los tribunales, percibieron una marcada tendencia dentro del sistema de justicia a proteger y tolerar incumplimientos de contratos.

24. Resolución de Disputas fuera del Sistema Legal. En vista de lo anterior, los empresarios prefirieron resolver las disputas a su manera. Estas maneras incluyeron: rechazo de aceptación de cheques; solicitar a los clientes que emitan los cheques a su nombre en vez de en nombre de sus negocios; contratar “cobradores” por un a tarifa para cobrar deudas vencidas; hacer amenazas verbales de violencia; y cambiar una deuda por otra propiedad de valor. En este último punto los participantes describieron casos en los cuales era importante mantener buenas relaciones con sus clientes, y por tanto, prefirieron una resolución amigable.

25. Percepción de Inclinación Pro-Inquilino. Aquellos que alquilaron habitaciones extra en sus casas para más ingresos sintieron que la ley protegía excesivamente al inquilino. Hablaron de intentos infructuosos para cobrar la renta adeudada mediante la justicia. También consideraron que el sistema de justicia era incapaz (o no quería)

embarazadas no son contratadas” (1998). En términos de decisiones judiciales, la investigación en el género y la ley apoyan conclusiones de los participantes en el estudio. Por ejemplo, un análisis profundo de la inclinación del género en los tribunales Australianos, revelaron un número de asuntos de género. Estos incluyen, “pérdida valuada por debajo de la capacidad productiva para mujeres mediante la asunción de la falta de las mujeres de atarse al mercado laboral remunerado” (Inclinación en los tribunales y Cortes, La Reforma de la Ley Australiana). 47 José Manuel López Valdés, Presidente de la Asociación de Bancos Comerciales en la República Dominicana, declaró que “este instrumento [cheque] ha perdido credibilidad y confianza principalmente porque la práctica permisiva de elisión sin suficientes fondos y la falsificación de cheques –una actividad que se ha convertido en una profesión”, Julio 1999.

48 Los participantes parecieron creer que cuando los deudores declararon quiebra, las deudas eran inmediatamente canceladas. Esta percepción es poco precisa ya que la ley técnicamente no dispone la cancelación automática de la deuda al intervenir una quiebra. Sin embargo, la ley permite una suspensión temporal de una deuda bajo circunstancias específicas. Se requiere análisis adicional cualitativo y cuantitativo para determinar si la suspensión temporal de una deuda se traduce en la práctica, en una suspensión indefinida; cuan frecuentemente esto ocurre y si esto afecta la actividad empresarial.

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ejecutar ordenes del tribunal para desocupar las instalaciones. Las leyes de alquiler, ellos entienden, necesitan ser reevaluadas y modernizadas para proteger los derechos de los inquilinos y de los propietarios, para incentivar la inversión en propiedad inmobiliaria y para mantener el mercado de arrendamiento como una fuente viable y segura de vivir.

26. Mecanismos de Control de Fraudes. Los empresarios entendieron que, en un mayor grado, los bancos comerciales se beneficiaban de la frecuencia de los cheques devueltos, dado que cobraban cargos tanto al emisor como al depositante. Los bancos comerciales deben ejercer más control sobre la emisión de cheques y el sistema de justicia debe explorar otros tipos de sanciones que pudiesen ser más efectivas en refrenar el comportamiento fraudulento que la sanción judicial.

F. Resultados de Grupos de Enfoque y Entrevistas sobre los Asuntos de Familia

27. Las disputas relacionadas con los procedimientos de divorcio, custodia de menores/derechos de visita, manutención, pensión alimenticia, y hasta cierto grado, división matrimonial de bienes, fueron asuntos importantes para este grupo. Los participantes en general, fueron muy críticos en relación al manejo en los tribunales civiles y el recientemente creado tribunal de menores.

28. Oficiales de la Justicia toman Partido en las Disputas. En todos los tipos de casos de familia, los participantes entendieron que los jueces eran fácilmente influenciados o comprados –no por poderes políticos y económicos externos, sino por uno de los cónyuges (o ex cónyuges) envueltos en la disputa o su respectivo abogado. Los participantes también reportaron que los ministerios públicos y abogados de la defensa estaban igualmente influenciados por la otra parte en disputa. Estos sintieron que las relaciones personales entre el Juez, el ministerio público y los abogados fueron más determinantes de como seria manejado el caso que la naturaleza del caso mismo.

29. Un Caos Procedimental. Todos los participantes sintieron que los procedimientos a seguir y el criterio para la toma de decisiones no estuvieron claros. Por ejemplo los participantes dijeron que necesitaban tener más guías en cómo dividir los bienes del matrimonio a través del procedimiento normal de divorcio. En los casos de custodia de menores los participantes masculinos consideraron que el criterio para el otorgamiento de los derechos de visita nunca estuvieron claros y que de hecho, fueron arbitrarios. Tanto hombres como mujeres consideraron que la longitud de los casos de custodia de menores fue en detrimento del menor. En estos casos, la asistencia legal fue difícil y poco clara para los ex-cónyuges (usualmente ex-esposos) cuando se enfrentaron desempleo temporal o pérdida de ingresos.

30. Uso de Mecanismos Alternativos. Los participantes que habían utilizado los servicios de ONGs en casos de divorcio, recomendaron a otros hacer lo mismo. Estos creyeron que las ONGs suministraron tratamiento compasivo y mejor información y asistencia legal en los asuntos relacionados con la familia en el sistema de justicia. Aunque no como foco central del análisis cuantitativo, las entrevistas no planeadas fueron llevadas a cabo con auxiliares del tribunal de tribunales de familia. Estos

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reportaron que era común para las partes llegar a acuerdos sobre la custodia de los menores y luego voltearse y no cumplir ninguno de los acuerdos hechos. Esto sugiere que las soluciones fuera del sistema de justicia podrían ser más apropiados para algunas familias que pasan por la separación matrimonial.

31. Retrasos en los Procedimientos de Divorcio. Solo los participantes del género femenino expresaron frustración en la longitud del tiempo que tomó divorciarse de sus parejas, los cuales no estaban de acuerdo en divorciarse. Las mujeres hablaron sobre sus maridos (o ex-maridos) amenazándolos con ejercer violencia si continuaban con los procedimientos de divorcio, montando guardia en sus casas a fin de que aquellos que apoyaban a las esposas no entraran, así como espiándolas, creando frecuentemente un escena pública si la esposa se acercaba a otro hombre.49

32. ¿Los estereotipos del Género Influencia la Toma de Decisiones? Tanto hombres como mujeres consideraron que el estereotipo del género influyó injustamente las decisiones de los tribunales. Las mujeres por un lado, consideraron que el sistema las degradó y sobreprotegió a los hombres. Hablaron de como los oficiales de la justicia permitieron a los esposos iniciar frecuentes e injustificadas apelaciones y veían las amenazas como comportamiento “normal” y aceptable masculina. Los auxiliares de los tribunales, argumentaron las mujeres , fueron además lentos para citar o arrestar a sus ex-maridos que no habían cumplido con la manutención de los menores. Los hombres por otro lado, entendieron que la sociedad y en particular el sistema de justicia, asumen que los hombres eran siempre “malos” y “padres irresponsables” y, en consecuencia, no pudieron obtener suspensión temporal de la manutención de los menores durante períodos temporales de desempleo.50

33. Las decisiones de los Tribunales sobre Asuntos Domésticos son Difíciles de Ejecutar. Los participantes consideraron que el sistema de justicia no tuvo las herramientas o habilidades necesarias para investigar las circunstancias o alegatos del mal comportamiento de las partes (incluyendo aquellas que afectan el bienestar de los menores, por ejemplo, manutención tardía y abuso infantil) . Los auxiliares del tribunal o ministerios públicos a menudo interfirieron y redujeron las sumas de la manutención a su entera discreción. Los participantes entendían que las decisiones de los tribunales fueron muy difíciles de implementar porque los oficiales de ejecución, incluyendo la policía no “estaban dispuestos” a ejecutar la decisión.51

49 Mientras la violencia sexual doméstica no fue sometida, es importante notar que una víctima de violación no puede presentar cargos en contra de su cónyuge (usualmente el esposo) salvo que el matrimonio se anulado o los tribunales concedan en divorcio. 50 Inclinación de género en contra de los hombres no existe. Sin embargo, el grado hasta l cual los hombres experimentan comportamiento inclinado no está claro. Dos áreas en las cuales existe evidencia de que los hombres sufrieron de inclinación de género es rutinariamente custodia de menores y sentencias penales. (Price & Sokoloff, 1995). En los Estados Unidos, el 31 por ciento de los abogados en Nebraska (1994) dijeron que estos desalentaron a los padres a buscar la custodia de los hijos porque creían que los jueces no le otorgarían a la petición de los padres una justa consideración51 En los Estados Unidos, esto también es un problema. Aunque se otorga manutención de menores apropiada, los tribunales pueden no ejecutarlo. En 1990, la Oficina de Censos reportó solo 44 por ciento de los niños nacionalmente recibieron los pagos para la manutención de menores ordenadas por el tribunal. (Vermont Gender Task Force 1991). La falta de pagar la manutención de los menores es una de las

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G. Propuestas de Acción de los Ciudadanos

34. En adición a las áreas problemáticas que fueron traídas a colación y discutidas en los grupos de enfoque y entrevistas, se les solicitó a los participantes sugerir áreas que, desde su perspectiva, requerirían mejor análisis o mejoría. Estas áreas de trabajo se enumeran a continuación.

Examinar, desarrollar y fortalecer opciones para la resolución de conflictos en los asuntos comerciales, relaciones laborales, inquilinato, y asuntos de derecho de familia.

Considerar la posibilidad de acceso directo a los servicios de los tribunales sin necesidad de abogados para algunos casos

Llevar a cabo un análisis de género más profundo para identificar las barreras de diferenciación de género que limitan el grado de acceso de hombres o mujeres a los servicios del sistema judicial.

Elevar la conciencia ante los oficiales judiciales sobre la inclinación del género y trabajar con el banquillo para mejorar la toma de decisiones de la sala de audiencias.

Clarificar y/o mejorar los procedimientos legales y judiciales sobre derechos matrimoniales, adjudicación de propiedad del matrimonio, criterio para otorgar la custodia de los menores, criterio para determinar la pensión alimenticia de menores, y las posibilidades de revisión bajo circunstancias de pérdida de los ingresos.

Conducir un diagnóstico sobre la situación/papel actual de los auxiliares de la justicia los cuales juegan un papel clave en la ejecución de asuntos de relacionados con sentencias en asuntos de familia. Cuáles recursos físicos tienen estos? Estos entienden sus funciones y el impacto potencial de su no-cumplimiento? Saben estos los procedimientos que deben seguir?

Evaluar casos manejados por la Secretaría de Trabajo en términos de (i) la cantidad de casos resueltos sin reducir la compensación del trabajador de conformidad con la ley; (ii) la cantidad de casos resueltos sin una reducción en la compensación de trabajador; y (iii) la cantidad de casos enviados de la Secretaría de Trabajo a los Tribunales Laborales.

Analizar mecanismos de resolución de conflictos alternativos que pudiesen ser empleados por la Secretaría de Trabajo para resolver de manera efectiva los conflictos laborales y evaluar la competencia de la Secretaría para asumir responsabilidades adicionales.

Mejorar la capacidad de conciliación de los Tribunales Laborales. Examinar nuevamente el Código de Comercio y los procedimientos a fin de

adaptarlos a las realidades de las transacciones de negocio modernas. Fortalecer los mecanismos del mercado para controlar el uso fraudulento de

cheques.52

violaciones de las ordenes de los tribunales (California Gender Task Force 1996). La Task Force también encontró que muchos padres no pagaron la manutención porque no recibían sanciones del sistema de justicia. 52 Desde el estudio, se promulgó una ley que regula el uso de los cheques. Sin embargo, el impacto de esta ley en pequeñas y medianas empresa aún debe ser examinado.

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7. Conclusiones y Recomendaciones

A. Introducción

1. El análisis empírico produjo tres resultados. Primero, información estadística sobre los tribunales civiles dominicanos y una base de datos que puede ser analizada más profundamente. Segundo, información de base más confiable que puede ser usada para monitorear y evaluar las reformas actuales y futuras. Tercero, una metodología que puede ser fácilmente reproducida en la República Dominicana y en otros países para fortalecer la base del conocimiento judicial y el proceso de toma de decisiones. De hecho, desde entonces la metodología ha sido adaptada para conducir trabajo empírico similar en otros países de la región, tales como Argentina, Colombia, México y Perú.

2. Los resultados principales resultantes del estudio y direcciones de política relacionadas se discuten más adelante. No obstante, esta información requerirá análisis posterior antes de prescribir las reformas. Por otra parte, el análisis está basado únicamente en tribunales civiles y laborales en Santo Domingo y en Santiago. Para entender completamente la operación de los tribunales, sus patrones de uso, resultados y restricciones de la prestación del servicio, se necesitaría investigación empírica adicional en otras áreas del sistema de justicia, por ejemplo, en los tribunales de tierra, tribunales penales y tribunales de menores. Finalmente, una amplia sección cruzada de los integrantes deberían participar en el proceso de análisis para asegurar que las propuestas de reforma respondan efectivamente a las demandas de la sociedad dominicana. B. Resumen de los Resultados y Política de Direcciones 3. Hay una fuerte necesidad de examinar el tipo de servicios prestados por los tribunales, cómo se suministran los mismos, y si modos alternativos podrían responder con más eficiencia a las necesidad de resolución de conflictos de la sociedad. La eficiencia del sistema de justicia podría ser mejorada sustancialmente si el tipo de servicios suministrado se limita a aquellos que realmente requieren intervención judicial. Por ejemplo, en primera instancia, el sistema de los tribunales fue utilizado extensivamente en asuntos no contenciosos tales como divorcios por mutuo consentimiento (26 por ciento) y cambios legales en el estatus del estado civil de una persona (9 por ciento). Estos casos pudieran ser manejados con más eficiencia por las autoridades administrativas o por notarios.

4. Entrevistas de campo sugirieron además que las reglas de procedimiento que rigen el divorcio por mutuo consentimiento necesitan ser re examinadas. La ley requiere evidencia de incompatibilidad entre cónyuges; en consecuencia, a menudo se introducen falsos testigos.53 Se requiriere, sin embargo, información adicional para determinar si este tipo de casos podrían ser resueltos de mejor manera fuera de los tribunales formales, 53 Información suministrada durante los talleres de diseminación y validación llevado a cabo en Santo Domingo, 26 de febrero-2 de marzo, 2001.

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mediante mecanismos de resolución de conflictos combinados o mediante procedimientos simplificados. Por ejemplo, ¿envuelven estos casos división de bienes de la comunidad matrimonial y otros bienes? ¿Están los hijos involucrados, y si este es el caso, existen asuntos de custodia de los hijos, derechos de visita y manutención de menores?

5. Otro ejemplo, es el caso de la recuperación de deudas que envuelven monos determinados. El estudio reveló que los costosos recursos de los tribunales eran utilizados para conocer casos de recuperaciones por pequeños montos. Sin importar el monto en juego estos casos seguían el procedimiento regular (el más complejo). Algunas reclamaciones podrían ser transferidas a Juzgados de Paz, basándose en el monto en disputa para que estos actuaran como tribunales de jurisdicción exclusiva (sin apelaciones) y/o el sistema podría responder a través de procedimientos mucho mas simplificados.

6. En términos de jurisdicción, los casos de separación matrimonial fueron conocidos por los tribunales civiles de unidad de jurisdicción en vez de en los tribunales especializados tribunales de menores creados en el 1994. De acuerdo a la Ley No. 14-94 los tribunales de menores tienen jurisdicción sobre los casos de familia tales como custodia de menores y manutención. Se requerirá investigación más extensiva para determinar cómo el sistema de los tribunales puede responder mejor a los casos de relaciones domésticas, incluyendo posiblemente casos de separación matrimonial.

7. Existe también la necesidad de entender mejor cómo la estructura actual inhibe en vez de mejorar el acceso a la justicia. El hecho de que el sistema de justicia civil reciba un número enorme de casos que sin importancia, no contenciosos, generan otro fenómeno perjudicial, la sobrepoblación de los casos legítimos. En efecto, al responder a todas las demandas, los tribunales limitan el acceso que requieren la intervención de un juez. .

8. El sistema actual de costas legales es aplicado indiscriminadamente; esto es que tanto pobres como ricos pagan las mismas costas legales, lo cual crea problemas en términos de eficiencia y equidad. Un sistema más racionalizado de costas legales podría financiar, por ejemplo, asesoría legal para personas de escasos recursos. Es mas, en ausencia de costas legales basadas en los montos recuperados, el estado podría estar subsidiando servicios que algunos demandantes, tales como las compañías privadas, podrían cubrir totalmente. Estas empresas deberían pagar costas legales para subvencionar los gastos de un sistema en el cual son los principales recurrentes en apelación. Sin embargo, el tema de las costas legales requiere de un análisis cuidadoso y del desarrollo de políticas que eviten un impacto negativo en el acceso a la justicia. 9. A medida que los casos progresan las mujeres parecen enfrentar ciertos obstáculos que no se presentan a los hombres; se requeriría trabajo empírico adicional para determinar como el genero afecta el tratamiento a las mujeres y hombres en el ambiente legal y judicial. Las mujeres constituyen el 44 por ciento de los demandantes en primera instancia, pero su presencia disminuyó en grados de jurisdicción superiores. Por

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ejemplo, las mujeres se inclinan menos a introducir demandas debido a los inconvenientes de tiempo y financieros. Según lo planteado por los grupos focales las mujeres parecen resistirse a los estereotipos de género que en efecto limitan su acceso a la justicia.

10. Las reglas del juego actuales promueven y apoyan comportamientos y patrones de toma de decisiones que causan retrasos en la resolución de conflictos, incrementan el costo de los litigios y hacen ineficientes el uso de los recursos del tribunal. Los patrones revelaron que el estudio incluye, de manera no limitativa, lo siguiente:

Las costas legales mínimas, la falta de multas por pedimentos rechazados, un sistema de apelaciones de fácil acceso y el incremento de los honorarios legales para cada nuevo procedimiento favorecen que los abogados lleven los casos hasta la Suprema Corte sin considerar si estos proceden.

Las normas procedimentales también permiten que los abogados convenzan a los jueces y auxiliares para introducir procedimientos paralelos o incidentes. Estas intervenciones retrasan los procesos en lugar de agilizarlos.

Los jueces civiles casi nunca desestiman las evidencias introducidas ni ordenan aplazamientos (para promover acuerdos o solicitar mas evidencias) y por medio de esta actitud pasiva dejan el control del proceso en manos de los litigantes.

Del mismo modo, los jueces casi nunca rechazan las solicitudes de aplazamientos, y esto trae como consecuencia que se utilicen los aplazamientos (por las partes y abogados) como una táctica dilatoria.

Los jueces prefieren inclinarse a una de la partes (una posición de “todo o nada”) en vez de buscar términos medios. Esto queda demostrado por los bajos índices de éxito parcial y de devoluciones parciales.

Los deudores también tienen todos los incentivos para retrasar el pago a través procesos judiciales dilatorios (costas legales mínimas, inexistencia de multas altas, y practicas inconsistentes para el reembolso de los costos legales).54

11. Estos patrones apuntan hacia la necesidad de examinar y mejorar la estructura de incentivos. En la República Dominicana, como en muchos otros países, los procedimientos, reglas y estructuras de incentivos de los oficiales judiciales, no están designados para impartir justicia efectiva en asuntos sustanciales. Las reformas tradicionalmente se han enfocado en asuntos legales en vez de ajustes institucionales críticos. En particular, las reformas institucionales deben enfocarse en diseñar estructuras de incentivo para: (i) mejorar la desempeño de los jueces para resolver casos eficientemente e incentivar a las partes a usar la mediación o arreglo en vez de litigios cuando sea apropiado; y (ii) mejorar la capacidad y disponibilidad de la profesión legal

54 El ambiente externo también incentiva la falta de pago, ya que las reglas de contabilidad favorecen a los deudores en los casos civiles.

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para resolver conflictos de manera rápida pero justa a través de mecanismos de resolución de conflictos alternativos.55

12. Inclinación Pro-Deudor de las Decisiones Judiciales. Como ejemplo, una tendencia particular que ha emergido de las iniciativas es la percepción general de inclinación por-deudor. El estudio reveló que las decisiones judiciales típicamente favorecían a los deudores: dos de cada tres casos aceptaron completamente la reclamación de los deudores o contra-demandas. En el 90 por ciento de estos casos, el tribunal ordenó al acreedor (la parte perdiciosa) a pagar los honorarios legales. De el grupo de enfoque, la investigación que para compensar este riesgo, muchas compañías recurren a prácticas de contabilidad para cubrir pérdidas incurridas por deudas no cobradas y honorarios legales para posibles casos legales. Medianas y pequeñas empresas, tal y como lo sugieren análisis cuantitativos, tratan de evitar el sistema de justicia y minimizar su riego, por ejemplo, limitando su base de clientes. Análisis más extenso, sin embargo, revela que el sistema suministra amplias oportunidades y mecanismos para retrasar el pago.

13. Parece ser que la estructura actual de apelaciones(incluyendo el recurso de “casación”) apoyan un sistema en donde casi todas las decisiones de primera instancia son apeladas, y casi todas las decisiones de apelación son llevadas a la Suprema Corte para revisión. Los tribunales de segundo grado podrían estar funcionando como “segundas” cortes de primera instancia, ya que puede introducirse nueva evidencia durante los procedimientos de apelación. Las cortes de apelación parecen además esperar hasta que sen producidas toda la evidencia y los alegatos en vez de screening los casos para tomar una decisión apresurada. El hecho de que las apelaciones fueron bastante retrasadas pro la producción de nueva evidencia también hace surgir la pregunta de en la práctica, se introducen nuevos argumentos. Por otro lado, debido a que la mayoría de los casos en la Suprema Corte de Justicia terminaron en desistimiento, sugiere que la casación se utiliza de manera inapropiada. Otros asuntos que contribuyen al problema incluyen discreción limitada a la Suprema Corte sobre los casos que conoce, y carece de criterios uniformes sobre bases adecuadas para casación.

14. Las mociones, aplazamientos, audiencias, apelaciones, y “casación’ deben ser limitadas a los casos que realmente requieren un tiempo extra para discusión o asuntos sustanciales. El sistema actual de permitir que la mayoría de los casos sean revisados por la Suprema Corte de Justicia debería ser modificado mediante la identificación de bases de casación más específicos, solicitando una autorización del tribunal para proceder, y restringiendo la casación a casos que envuelvan asuntos complejos o cantidades sustanciales. Otro procedimientos y reglas que necesitan reforma incluyen reglas sobre la producción e introducción de evidencia, aplazamientos de audiencias y la terminación por orden de los jueces de casos inactivos.

15. El desempeño de las cortes laborales, en términos de conciliación es espantoso. El Código de Trabajo de 1992, establece que la conciliación debe ser transferida fuera del

55 Esto requiere el desarrollo o fortalecimiento de métodos alternativos de resolución de conflictos y que los mecanismos legales estén disponibles para poner en vigor el arbitraje privado.

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Poder Ejecutivo (Secretaría de Trabajo) a los tribunales laborales. Sin embargo, la evidencia demuestra que este sistema no se está llevando a cabo: en tribunales de primera instancia, sólo un 6 por ciento de los casos fueron conciliados y en el tribunal de segundo grado sólo 5 por ciento. En los casos de muestra en Santiago, ninguno de los casos, en primera instancia o en apelación, fueron conciliados. Esta evidencia apunta a la necesidad de un papel más activo de la Secretaría de Estado de Trabajo en la conciliación de conflictos laborales. No obstante, otro asunto importante a considerar es el hecho de que los tribunales laborales no están estructurados para facilitar la conciliación, por ejemplo, los jueces, no tienen habilidades para conciliación y los abogados están presentes en la mayoría de los casos, limitando la cantidad y calidad de dialogo entre las partes.

16. Estrategias para reducir Litigios. Un incremento en los litigios usualmente acompaña las reformas judiciales porque la reforma misma crea remedios legales que permiten un mejor acceso a la justicia. En la República Dominicana, sin embargo, existen dos factores que inducen a litigios excesivos: (i) incentivos de la profesión legal; y (ii) reglas de procedimiento. Para dirigirnos al incrementado litigio presentado por los abogados, sería aconsejable: (i) establecer un sistema de evaluación periódica de honorarios de abogados y (reexaminación de la práctica); y (ii) mejorar el sistema de honorarios de abogados y costas de los tribunales que limitan el uso perjudicial de tácticas dilatorias como una menara de generar ingresos.

17. Establecer sistemas de información y estadísticas judiciales es fundamental. La falta de sistemas de información confiable y estadísticas judiciales limita el desarrollo de políticas efectivas y toma de decisiones. Afecta además la capacidad del Sistema de Justicia para monitorear el progreso de las reformas, para evaluar su impacto y para asegurar la confiabilidad mediante los reportes periódicos. Por lo tanto, es esencial poner en su lugar un sistema integrado de información. El sistema de información deber ir más allá de la recolección de información sobre el número de casos que entran y salen del sistema judicial para recolectar información sobre el caso mismo (características del usuario, naturaleza de la demanda la cantidad de la disputa o conflicto, y así en adelante). Para compilar información más precisa, debe ser piloteados métodos de recopilación y sistemáticamente puestos en su lugar. Debe hacerse además un esfuerzo para refinar las definiciones de tipos de casos para obtener una idea más clara de la carga de trabajo de los tribunales y la naturaleza de la demanda. El poder judicial debe además fortalecer su capacidad de generar estadísticas judiciales y permitir a las organizaciones de la sociedad civil analizar dicha información.

18. La ejecución de sentencias debe ser analizada más profundamente y más sistemáticamente. La ejecución de sentencias civiles es una medida crítica sobre la efectividad del sistema judicial. Los mecanismos de ejecución aún necesitan ser fortalecidos; información estadística reveló que las normas de procedimiento existentes genera oportunidades que comprometen la ejecución efectiva.

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Principales Reportes de Base

Pastor, Santos y Vargas, Carmen (2000 y 2001) “La Justicia Civil y Laboral en la República Dominicana”. Reporte preparado para la Revisión Estadística del Sistema de Justica Dominicano, Banco Mundial, Mayo 2001.

Hasbún, Julia; Duarte, Isis; y de Jesús, Glenys (1999) “Estudio Cualitativo sobre el Acceso al Sistema Judicial Dominicano”. Reporte preparado para la Revisión Estadística del Sistema de Justica Dominicano, Banco Mundial, Mayo 2001.

Referencias

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