La regulación del comercio internacional: del GATT a la OMC 24

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La regulación del comercio internacional: del GATT a la OMC Montserrat Millet Colección Estudios Econòmicos 24
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  • La regulacin del comercio internacional:del GATT a la OMC

    Montserrat Millet

    Coleccin Estudios Econmicos24

  • La creciente integracin e interdependencia de la economa mundial es

    uno de los fenmenos ms caractersticos de nuestro tiempo. La libe-

    ralizacin del comercio internacional constituye un pilar de este proce-

    so, siendo la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) la encargada

    de impulsarlo y estimularlo. Se trata de una organizacin heredera del

    Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, en sus

    siglas inglesas), creado a finales de los aos cuarenta, y que formaba

    parte del edificio institucional mundial junto con el Fondo Monetario

    Internacional y el Banco Mundial.

    El presente estudio, desarrollado por Montserrat Millet, profesora titu-

    lar de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de

    Barcelona, proporciona informacin exhaustiva sobre las causas del

    proceso de la liberalizacin del comercio internacional; los anteceden-

    tes de la actual situacin, desde los acuerdos del GATT hasta los cam-

    bios que condujeron a la creacin de la OMC el 1 de enero de 1995; y

    acerca de todos los aspectos relacionados con el comercio interna-

    cional, como los aranceles y normas que se aplican a las mercancas

    en frontera, normas de poltica comercial, acuerdos especficos sobre

    comercio agrcola, textil y servicios; inversiones directas, propiedad

    intelectual y acuerdos plurilaterales, entre otros. La autora aborda los

    problemas tanto desde la perspectiva de los pases desarrollados

    como en vas de desarrollo y plantea los nuevos temas de debate co-

    mo la incorporacin a las regulaciones de la OMC de la relacin entre

    comercio internacional y medio ambiente, el reconocimiento de los

    derechos laborales o las normas asociadas a la competencia.

  • La regulacin del comerciointernacional: del GATT a la OMC

    Montserrat Millet

    Edicin electrnica disponible en Internet:www.estudios.lacaixa.es

    Servicio de Estudios

    Coleccin Estudios Econmicos

    Nm. 24

  • CAJA DE AHORROS YPENSIONES DE BARCELONA

    Servicio de Estudios

    Av. Diagonal, 629, planta 15, torre I08028 BARCELONATel. 93 404 76 82Telefax 93 404 68 92www.estudios.lacaixa.esCorreo-e: [email protected]

    La responsabilidad de las opiniones emitidas en los documentos de esta coleccin corresponde exclusivamentea sus autores. La CAJA DE AHORROS Y PENSIONES DE BARCELONA no se identifica necesariamentecon sus opiniones.

    Caja de Ahorros y Pensiones de Barcelona la Caixa, 2001 Montserrat Millet

  • PRESENTACIN 5

    INTRODUCCIN 7

    I. LA IMPORTANCIA DEL COMERCIOINTERNACIONAL Y SU REGULACIN 13

    II. EL NACIMIENTO DEL GATT 27

    III. EVOLUCIN DEL GATT HASTA LARONDA DE URUGUAY 51

    IV. LA ORGANIZACIN MUNDIAL DE COMERCIO 68

    V. LAS REDUCCIONES ARANCELARIASY LAS NORMAS EN FRONTERA 84

    VI. LOS OBSTCULOS TCNICOSY LAS NORMAS COMERCIALES 110

    VII. LA AMPLIACIN DEL COMERCIOINTERNACIONAL SUJETO A LAS REGLASDE LA OMC 160

    VIII. LOS ACUERDOS NUEVOS 220

    IX. LOS ACUERDOS PLURILATERALES 243

    X. DISPOSICIONES DESTINADAS A GARANTIZAREL CUMPLIMIENTO DE LOS ACUERDOS 256

    NDICEPG.

  • XI. EL GATT Y LA OMC Y LOS PASESEN DESARROLLO 275

    XII. LA AGENDA DEL FUTURO DE LA OMC 292

    XIII. EL FRACASO DE SEATTLE Y EL FUTURODE LA OMC 343

    ANEXO 350

    BIBLIOGRAFA 354

    PG.

  • Presentacin

    En 1947, dos aos despus de acabada la Segunda Guerra Mundial,los pases aliados, con Estados Unidos a la cabeza, decidieron sentar lasbases de un sistema multilateral de comercio que superara el desastrosodeterioro que experimentaron las relaciones comerciales internacionales enel perodo de entreguerras, y que probablemente fue uno de los factores quecontribuyeron a dicho conflicto blico. El resultado fue la firma del AcuerdoGeneral sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), cuyo objetivo eraliberalizar progresivamente el comercio mundial eliminando las trabas esta-blecidas por los estados nacionales sustituyndolas por la cooperacin entreellos. El GATT formaba parte de un proyecto de ordenamiento de las rela-ciones internacionales que se pona en marcha casi al mismo tiempo que elFondo Monetario Internacional, dedicado a sentar el orden en el sistemamonetario, y el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BancoMundial), destinado a canalizar el ahorro a largo plazo.

    El GATT fue un acuerdo de carcter provisional, puesto que la inten-cin inicial era crear una organizacin internacional de comercio, pero alno ser ello posible subsisti bajo esta forma durante muchos aos contribu-yendo directamente a la apertura y expansin del comercio entre los pasesque lo suscribieron. Hasta 1995 no se alcanz el consenso necesario paraque el GATT se convirtiera en una autntica institucin, crendose entoncesla actual Organizacin Mundial de Comercio (OMC). La compleja y hetero-gnea historia de este proceso es, precisamente, el objeto del presente traba-jo, llevado a cabo por Montserrat Millet, profesora de la Facultad de Cien-cias Econmicas de la Universidad de Barcelona.

    5

  • De forma rigurosa y clara, la autora trata los problemas asociados ala liberalizacin del comercio internacional. Se exponen de forma detalladay profunda la creciente liberalizacin de los intercambios y las reglas esta-blecidas para gestionarla, se dan a conocer los elementos necesarios paravalorar los retos y problemas que dicha liberalizacin comporta y se apor-tan reflexiones sobre la dinmica y las tendencias de las relaciones econ-micas internacionales.

    La autora no soslaya las implicaciones de la OMC en el proceso deglobalizacin de las economas, de manera que el presente estudio pretendeservir tambin como referencia para formarse un adecuado juicio sobrecuestiones tan candentes de la actualidad, como si la globalizacin debe serconsiderada como una amenaza o ms bien como una oportunidad. Cree-mos que esta publicacin constituye un texto de consulta y un instrumentode trabajo muy valioso para todas aquellas personas interesadas en com-prender mejor uno de los fenmenos ms complejos y caractersticos de laeconoma actual.

    Josep M. CarrauDirector del Servicio de Estudios

    Barcelona, septiembre de 2001

    6

  • Introduccin

    La Organizacin Mundial del Comercio (OMC) alcanz un protago-nismo inusitado en noviembre-diciembre de 1999 en la ciudad de Seattle, endonde tuvo lugar su III Conferencia Ministerial, convocada para iniciar lanueva ronda de negociaciones comerciales internacionales, conocida comola Ronda del Milenio.

    Nunca antes los diferentes medios de comunicacin se haban intere-sado como ahora por las principales instituciones econmicas internaciona-les como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Organi-zacin Mundial de Comercio. Slo la prensa especializada y las secciones deeconoma de la prensa diaria se referan a ellas con motivo de la publicacinde sus principales informes o cuando los ministros o las mximas autorida-des de los pases miembros eran convocados a sus reuniones anuales. Perodifcilmente eran objetivo de titular en la primera pgina o noticia de apertu-ra de los telediarios, salvo en muy contadas ocasiones.

    Este escenario cambi radicalmente a raz de los sucesos que tuvie-ron lugar en Seattle durante la reunin de la OMC. Alrededor de 50.000 per-sonas de todo el mundo pertenecientes a Organizaciones No Gubernamenta-les, sindicatos, movimientos ecologistas, etc., se personaron en esta ciudadpara protestar y manifestar su total rechazo a la liberalizacin del comerciomundial; la virulencia de las protestas y su importancia numrica acapararonla atencin de todos los medios de comunicacin. Desde entonces, estos su-

    7LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

  • cesos se han repetido en todas y cada una de las reuniones internacionalesconvocadas, ya sean de instituciones internacionales como el FMI y el Ban-co Mundial, Cumbres Europeas o foros ms restringidos como el G8.

    Han sido, pues, los acontecimientos ocurridos en Seattle los que handado un gran protagonismo a la OMC, que hasta ese momento era una grandesconocida para la mayora de los ciudadanos. ste fue, precisamente, unode los motivos que dieron lugar a la elaboracin de esta publicacin y cuyoprimer objetivo es contribuir al conocimiento de esta organizacin, cuya mi-sin especfica es tanto liderar la liberalizacin de los intercambios comer-ciales internacionales como defender y hacer cumplir las normas pactadasque regulan el comercio internacional.

    Pero adems de dar a conocer la OMC es importante comprender lasrazones que han impulsado estas manifestaciones de rechazo en contra de loque esta organizacin representa y, por ello, debemos tratar de responder a lasiguiente pregunta:

    A qu razones responde esta contundente protesta contra la libertadde comercio? A nuestro juicio, los motivos son muy diversos y en muchoscasos opuestos, pero todos tienen un denominador comn: la crtica a la cre-ciente integracin e interdependencia econmica mundial que comnmentedenominamos globalizacin. La liberalizacin en las relaciones econmi-cas internacionales impulsada y liderada, tambin, desde estas institucioneseconmicas internacionales, ha derivado en la llamada economa global,entorno caracterizado por una gran libertad de flujos comerciales y financie-ros y por el desarrollo de grandes empresas multinacionales que controlanimportantes cuotas de la produccin mundial y de los intercambios interna-cionales.

    La mayor interdependencia e integracin econmica refuerzan losvnculos entre las economas de unos y otros pases y sus efectos son dobles.Por un lado, potencian la capacidad de crecimiento de las economas, al am-pliar las oportunidades de exportacin y de importacin, y facilitan el accesoa los recursos financieros mundiales disponibles; al mismo tiempo permitenatraer inversiones extranjeras que pueden reforzar el tejido productivo y fa-vorecer el acceso a su tecnologa. Pero, por otro lado, imponen lmites im-

    8 INTRODUCCIN

  • portantes a la facultad y a la independencia de los pases en cuanto al diseoy aplicacin de las polticas econmicas que cada vez vienen ms determina-das por el entorno global.

    Muchas de las reclamaciones de los grupos presentes en Seattle ibandirigidas en contra de los compromisos que conlleva la libertad del comerciointernacional. As, pues, se afirm que invocando y aplicando la libertad delcomercio se imponen lmites a la amplitud y efectividad de la regulacin dela proteccin del medio ambiente, al desarrollo y mejora de los derechos la-borales de los trabajadores o al respeto de los derechos humanos. Asimismo,otras reclamaciones iban contra la globalizacin econmica en general porconsiderar que es la causa del aumento de la pobreza en el mundo y de labrecha cada vez mayor entre pases ricos y pases pobres. Se acusaba, so-bre todo, a las multinacionales por su poder para imponer las reglas de juegoy acaparar los beneficios de esta globalizacin en detrimento de la gran ma-yora de la poblacin mundial. Todas estas quejas y reclamaciones culpabana la Organizacin Mundial del Comercio de ser uno de los responsables porliderar la liberalizacin de comercio internacional.

    Son ciertas todas estas acusaciones? A nuestro entender, la respuestano es simple ni unvoca. El comercio internacional no es la causa que originamuchos de los problemas planteados, pero s es cierto que la eliminacin delos obstculos que tradicionalmente han limitado los flujos comerciales, prin-cipalmente los aranceles, ha facilitado la afloracin de muchos otros que hoyafectan, determinan e influyen en las corrientes comerciales. Los factoresque determinan la capacidad de competir de las empresas en los mercadosmundiales ya no dependen en la misma medida que antes del grado de pro-teccin que cada pas tuviera establecido. Por el contrario, esta capacidad esel resultado tanto de factores intrnsecamente econmicos y empresarialescomo, tambin, de los costes que las empresas deben asumir como conse-cuencia de la reglamentacin que cada pas establece para lograr otros finesque sus sociedades exigen, como son la proteccin de los derechos laboraleso la proteccin del medio ambiente. La presin por salvaguardar la capacidadde competir de las empresas en los mercados internacionales es consideradapor muchos colectivos como la principal causa que impide un desarrollo msambicioso de esos otros fines.

    9LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

  • En el lado opuesto, los pases en desarrollo entienden que los estn-dares impuestos para la preservacin del medio ambiente o de los derechoslaborales no son sino una excusa para limitar el acceso de sus productos alos mercados de los pases ricos y exigen que no se les impongan normasque no pueden cumplir. Demandan, por el contrario, que se les facilite su co-mercio para poder as potenciar su crecimiento y desarrollo econmico ydisminuir las diferencias de renta que entre pases ricos y pobres han aumen-tado en los ltimos aos. Reclaman, tambin, que el comercio internacionaldebe ser un medio para resolver los problemas de desarrollo de los pasesms pobres, con cada vez mayores dificultades para lograr un crecimientoeconmico sostenido.

    El debate, pues, es amplio y, adems, contrapuesto segn la ptica delas diferentes necesidades y prioridades de los pases en funcin de su gradode desarrollo econmico.

    Una manera de adentrarse en este debate y comprender el porqu delas acusaciones y demandas solicitadas por la sociedad civil es analizandocon profundidad y detalle las causas que han motivado este proceso de libe-ralizacin del comercio mundial, las reglas establecidas para gestionar esteproceso y el alcance logrado hasta este momento. ste constituye el primerobjetivo de esta publicacin.

    El segundo objetivo es estudiar este proceso de liberalizacin y asconocer los elementos necesarios que permitan una valoracin con funda-mento del nivel de libertad de comercio alcanzado, de los retos y de los pro-blemas que esta libertad plantea a la sociedad actual. De este modo, las cues-tiones planteadas en Seattle podrn analizarse en un contexto de mayorinformacin.

    Por ltimo, y como tercer objetivo, examinaremos el futuro de las re-laciones comerciales internacionales. Como sealbamos en el inicio de estaintroduccin, la reunin de Seattle pretenda ser el punto de partida de unanueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales llamada Ronda delMilenio. Pero la convocatoria fracas al no obtener el suficiente consenso delos pases miembros y, por el momento, ha quedado aplazada. Pero, es im-portante analizar las causas que motivaron este fracaso junto con los temas

    10 INTRODUCCIN

  • que se pretenda formaran parte de la agenda y que conforman el conjuntode problemas que en este momento afectan al comercio internacional y quedebern resolverse en el futuro.

    La estructura seguida en la exposicin es la siguiente: en los prime-ros tres captulos se examinan los antecedentes histricos en las relacionescomerciales internacionales, el marco que ha regulado la liberalizacin delos intercambios comerciales desde 1948, el Acuerdo GATT, y los principa-les cambios que tuvieron lugar en el Acuerdo hasta la creacin de la Organi-zacin Mundial del Comercio, el 1 de enero de 1995.

    En los siete captulos siguientes, se realiza un anlisis exhaustivo detodos los aspectos que hoy constituyen el marco regulador del comercio in-ternacional. Empezando por la estructura de la OMC, se van analizando su-cesivamente todos y cada uno de los elementos regulados por esta institu-cin: los aranceles y las normas que se aplican a las mercancas en frontera,las principales normas de poltica comercial que regulan algunas de las con-ductas comerciales, los acuerdos de comercio especficos que regulan el co-mercio agrcola, el textil y el de servicios, los nuevos temas incorporados alas normas internacionales como algunos aspectos de las inversiones directasy los derechos de propiedad intelectual, los acuerdos plurilaterales y los me-canismos para defender el cumplimiento de las normas: la solucin de dife-rencias y el examen de las polticas comerciales.

    En los tres ltimos captulos se tratan tres temas tambin importan-tes. En el primero de ellos se expone cmo se ha regulado y se regula hoy laparticipacin de los pases en desarrollo en el comercio internacional y losproblemas que se le plantean a la comunidad internacional en este mbito. Elsegundo, analiza los temas que actualmente son objeto de debate en las rela-ciones comerciales internacionales y que en un futuro podran ser reguladospor la OMC: el comercio y el medio ambiente, las inversiones directas inter-nacionales, los problemas del comercio y las normas que regulan la compe-tencia y la defensa de unas normas comunes sobre derechos laborales. Porltimo y como parte de la conclusin de esta exposicin, analizaremos elfracaso en la convocatoria de la nueva ronda, los retos de futuro y el balancede los resultados logrados hasta la fecha.

    11LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

  • El mtodo seguido en cada uno de estos captulos ha sido el siguien-te: exposicin de las causas que explican la liberalizacin y la necesidad desu regulacin internacional, anlisis de cul ha sido la evolucin de dicha re-gulacin para detallar, a continuacin, las caractersticas principales de lasnormas actuales y sus problemas de aplicacin. Este mtodo permite unamejor comprensin del complejo y difcil proceso de la liberalizacin del co-mercio, los diferentes intereses de los pases en el comercio mundial, losproblemas que progresivamente se han tenido que ir resolviendo y el caminoque queda todava por recorrer. La bibliografa utilizada se detalla al finaldel texto.

    Finalmente, quiero, tambin, dejar constancia de mi agradecimiento ala estimable colaboracin de la profesora titular Isabel Maqueda en la correc-cin y mejora de la redaccin y comprensin del texto, la ayuda de Emma Pi-vetta, becaria del Departament de Dret i Economia Internacionals, en la reco-pilacin y elaboracin de las estadsticas, y muy especialmente a mi familiapor su paciencia y apoyo durante los meses dedicados a esta tarea. Cualquiererror o responsabilidad del contenido expuesto es, por supuesto, responsabili-dad del autor.

    12 INTRODUCCIN

  • I. La importancia del comerciointernacional y su regulacin

    El comercio internacional es importante en la medida que contribuyea aumentar la riqueza de los pases y de sus pueblos, riqueza que medimos atravs del indicador de la produccin de bienes y servicios que un pas gene-ra anualmente (PIB). Sobre la base de esta conviccin se ha defendido lalibertad de comercio como un instrumento que permite lograr un objetivoque podemos considerar universal: la mejora de las condiciones de vida y detrabajo de la poblacin mundial que est ntimamente relacionada con la ren-ta econmica generada y con su distribucin.

    Esta creencia, sin embargo, no ha sido ni compartida por todos lospases ni, sobre todo, aplicada. Por el contrario, el enfoque que ms ha pre-valecido en la historia econmica de los ltimos tres siglos ha sido el delimitar y regular los flujos de comercio en funcin de los diferentes intereseseconmicos, polticos y sociales de los estados. El grado de intervencin ylimitacin de los intercambios comerciales ha ido variando a lo largo deltiempo, como despus analizaremos, pero alcanz su punto lgido en losaos treinta cuando la economa internacional experiment una de sus peo-res crisis. Precisamente, para evitar que estos episodios de deterioro en lasrelaciones econmicas internacionales se repitieran, el diseo del orden eco-nmico internacional de la posguerra apost, claramente, por una liberaliza-cin del comercio internacional como medio para que la produccin y elbienestar de todos los pases aumentaran. A pesar de ello, este proceso deliberalizacin del comercio no ha sido automtico ni generalizado. Por el

    13LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

  • contrario, ha requerido de la voluntad poltica de los pases que, progresiva-mente, han ido aceptando que un comercio libre reporta beneficios para lacomunidad internacional.

    El resultado de este proceso y su comparacin con episodios histri-cos anteriores puede observarse en el grfico 1.1.

    En este grfico, podemos comprobar la evolucin de la tasa de creci-miento anual de la produccin y del volumen de las exportaciones de mer-cancas mundiales desde 1720 hasta 1996. Estos datos nos confirman la granexpansin del comercio internacional y de la produccin mundial despus dela II Guerra Mundial gracias, en gran medida, a la liberalizacin progresivay continuada de los intercambios comerciales que desde entonces se estproduciendo. La reduccin de los obstculos a las importaciones y a lasexportaciones de bienes ha contribuido positivamente al perodo de mayorexpansin de la produccin mundial de la historia econmica.

    Este grfico se puede complementar con datos ms desagregadospara el perodo 1948-98.

    14 LA IMPORTANCIA DEL COMERCIO INTERNACIONAL Y SU REGULACIN

    Fuente: OMC (1998b).

    Grfico 1.1

    CRECIMIENTO DE LAS EXPORTACIONES Y DEL PIB. 1720-1996Tasas de crecimiento anual en porcentaje

    1720-1820

    1820-1870

    1870-1913

    1973-1980

    1980-1990

    1990-1996

    1020 1 43 65 7 8 9 11

    ExportacionesPIB

    1913-1950

    1950-1973

  • Tabla 1.1

    CRECIMIENTO DE LAS EXPORTACIONES Y DEL PIB MUNDIAL Y GRADO DE APERTURA DE LA ECONOMA MUNDIALTasas de crecimiento anual (dlares constantes de 1990)

    Tasas de crec. anual (dlares constantes de 1990) 1948-73 1973-98 1948-1998 1990-98

    Exportaciones mundiales de mercancas 7,4 4,7 6,0 6,5

    Exportaciones mundiales de manufacturas 9,8 5,9 7,8 6,7

    Producto mundial (PIB) 5,0 2,9 3,8 2,6

    Grado de apertura de la economa mundial 1950 1973 1990 1998

    Exportaciones de bienes y servicios / PIB(a precios constantes de 1987) 8,0 14,9 19,7 26,4

    Fuente: OMC (1998a).

    Las cifras de la tabla 1.1 nos muestran que, durante estos cincuentaaos, la tasa de crecimiento de las exportaciones de mercancas ha sido enpromedio del 6% anual y la del PIB del 3,8%. Las exportaciones ms din-micas han sido las de los productos manufacturados, un 7,8%, y, en menormedida, las de los productos agrcolas y las de los productos bsicos. El cre-cimiento anual del comercio internacional por encima de la produccinmundial es un reflejo de la progresiva apertura de las economas a los inter-cambios internacionales. As, si en 1950 las exportaciones totales equivalanal 8% del PIB mundial, este porcentaje ha ido sucesivamente incrementn-dose y, en 1998, representaba el 26,4% del PIB. Por lo tanto, el comerciointernacional ha ido asumiendo un papel cada vez ms relevante en las eco-nomas nacionales.

    Las cifras comentadas corroboran que existe un vnculo positivoentre el crecimiento del comercio internacional y el crecimiento econmico.Cabe destacar, por lo tanto, que en la medida en que las economas hanaumentado su grado de apertura al exterior y cuanto mayores han sido y seanlas oportunidades de comerciar con el resto de los pases, mayores posibili-dades existen y existirn de incrementar la produccin del pas.

    Llegados a este punto, se plantean dos preguntas que trataremos deesclarecer. La primera es cmo contribuye el comercio internacional al cre-cimiento econmico? y, la segunda, por qu los pases limitan los intercam-bios comerciales?

    15LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

  • Cmo contribuye el comercio al aumento de la riqueza? DesdeAdam Smith, la teora econmica(1) nos da una respuesta inequvoca: los cos-tes de producir mercancas dependen de los recursos disponibles (tierra,recursos naturales, capital fsico acumulado y trabajo). Las diferencias en ladotacin de recursos que se dan entre los distintos pases permiten producirbienes en unos con menores costes que en otros (el petrleo en Arabia Saudes ms barato de extraer que en el Mar del Norte slo por su localizacinfsica). Estas ventajas, denominadas ventajas absolutas, justificaran quecada pas se especializara en la produccin de aquellos bienes en los que esms eficiente y los intercambiase por los productos que otros pases produ-cen ms baratos. El comercio del bien que se produce con ventaja permitircomprar ms bienes por unidad producida de los que el pas es capaz deobtener, por lo que el nmero de bienes totales que consigue un pas con elcomercio ser mayor que sin l y, en este sentido, su riqueza medida en estamagnitud aumenta.(2)

    Esta ventaja, adems, no tiene por qu ser absoluta, como demostrDavid Ricardo en su teora de las ventajas comparativas. Aunque un pas notenga ninguna ventaja absoluta porque produce todos sus bienes con mayo-res costes que sus competidores, siempre fabricar algn bien ms eficiente-mente que otro. Esta eficiencia relativa es la que permite que el comercioreporte ganancias a todos los pases que comercian. El razonamiento es elmismo que antes hemos expuesto, intercambiando los productos en los quecada pas tenga una ventaja relativa la suma final de bienes que obtienen lospases es mayor que la que conseguiran producindolos cada uno por sepa-rado.

    Este planteamiento constituye la base explicativa de los beneficiosque reporta el comercio internacional: las ganancias que se obtienen al abas-tecerse del productor ms eficiente y, por ende, ms barato. Sin embargo, setrata de un anlisis parcial al que hay que aadir otros factores que influyen

    16 LA IMPORTANCIA DEL COMERCIO INTERNACIONAL Y SU REGULACIN

    (1) En esta exposicin slo haremos referencia a los principales argumentos econmicos que explican los beneficiosdel libre comercio. (2) Si en el mercado interno necesito un barril de petrleo para conseguir adquirir una mesa y, por el contrario, en elpas vecino slo necesito medio barril para tener la mesa, el comercio internacional me permitir disponer de dosmesas por cada barril producido. En ausencia de comercio, por cada barril slo dispondra de una mesa. Por tanto, elcomercio incrementa la riqueza medida en nmero de bienes.

  • en el comportamiento de los mercados y que refuerzan los beneficios que sepueden obtener con el comercio internacional. Estos factores, denominadosdinmicos, se producen a lo largo del tiempo y afectan a la conducta de lasempresas ante la ampliacin del mercado que proporciona el comercio inter-nacional. Entre ellos, destacamos:

    Economas de escala: la ampliacin del mercado posibilita la plenautilizacin de la capacidad productiva existente al permitir producir unmayor nmero de unidades reduciendo, as, los costes unitarios e incremen-tando las ganancias de las empresas. Estas economas se darn en las empre-sas con elevados costes fijos (por ejemplo, en los productos farmacuticosque han requerido una gran inversin previa en investigacin) que podrnrepartirlos en un mayor nmero de unidades del que es capaz de absorber elmercado interno.

    Aumenta la competencia entre las empresas facilitando y estimulan-do la mejora en los procesos productivos y la innovacin, lo que inducir aproducir mejores productos y ms baratos.

    Facilita la transferencia de tecnologa bien de forma directa, a travsde licencia, bien de forma indirecta, a travs del aprendizaje que puede resul-tar de la adquisicin de productos con la tecnologa de que no se dispone.

    Facilita una diversificacin de productos que permite a los consu-midores escoger entre una gama ms amplia, incrementando la utilidad queeste consumo reporta.

    Sin embargo, y aunque las ganancias totales que el comercio aportaestn claramente fundamentadas, este proceso no es neutro y genera costes.A corto plazo, la adaptacin de los operadores econmicos a las condicionesresultantes de la aplicacin de las ventajas absolutas y relativas ocasiona rea-justes en las empresas. El comercio, por lo tanto, fomenta la expansin de lasempresas ms eficientes, pero elimina del mercado a las menos competitivas.A largo plazo, las empresas tambin deben hacer frente a los cambios en laestructura de los mercados, cambios derivados de las modificaciones quetienen lugar en las ventajas absolutas y comparativas a lo largo del tiempo.As, la distinta evolucin en el desarrollo econmico de los pases que com-piten en la esfera internacional, unido a los cambios originados por los avan-

    17LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

  • ces tecnolgicos, provocan modificaciones en las condiciones de competen-cia en las que operan las empresas, ocasionando, tambin, los correspon-dientes reajustes productivos con sus consiguientes costes.

    Ahora bien, los mayores o menores costes de este ajuste dependern,entre otros factores, del grado de diversificacin del tejido productivo y de lacapacidad para desarrollar nuevas actividades productivas que reemplacenlas prdidas por la desaparicin de algunas empresas. Los defensores dellibre comercio sostienen que es precisamente el comercio libre el que permi-te desarrollar nuevas actividades en las que el pas disponga de ciertas venta-jas y contribuir con ello a potenciar la produccin econmica y paliar loscostes del ajuste productivo.

    Asimismo, debe considerarse el problema de la distribucin de loscostes y beneficios del comercio internacional entre los pases. Aunque elcomercio permite que todos los pases aprovechen sus ventajas relativas, notodos tienen las mismas posibilidades para afrontar los costes del ajuste queconlleva este proceso o parten de estructuras productivas menos diversifica-das que limitan, tambin, esta capacidad. Estas dificultades son muy eviden-tes en muchos pases en desarrollo y han dado lugar a un importante debatesobre los vnculos entre el comercio libre y el desarrollo econmico.

    Frente a esta disyuntiva, ni tan siquiera entre los economistas ha exis-tido consenso entre los partidarios de un comercio internacional sin restric-ciones y los que defienden la intervencin para resolver los problemas deldesarrollo econmico. De hecho, el modelo econmico aplicado, desde losaos treinta, por una gran mayora de los pases en desarrollo se ha funda-mentado en la industrializacin por sustitucin de importaciones, cuyo prin-cipal pilar es la proteccin de la industria naciente de la competencia deempresas ms maduras de los pases ya desarrollados. La necesidad de quetranscurra un determinado tiempo para que la nueva empresa adquiera elbagaje necesario para poder competir (aprendizaje) justificara la proteccintemporal.

    En resumen, la mayora de los economistas defienden la libertad decomercio en tanto que sta permite obtener las ganancias de la especializa-cin y potencia la mayor eficiencia econmica a travs de la competencia, laampliacin del mercado, la innovacin y la transferencia de tecnologa.

    18 LA IMPORTANCIA DEL COMERCIO INTERNACIONAL Y SU REGULACIN

  • Incluso, a pesar de algunas discrepancias sobre algunas situaciones que justi-ficaran la proteccin, todos los estudios empricos realizados, incluso el dela proteccin de la industria naciente,(3) demuestran que los costes de estaproteccin suelen ser superiores a los beneficios que se lograran con su eli-minacin. Sin embargo, este planteamiento, bsicamente economicista, no escompartido por todos los pases, ni tampoco por muchos de los colectivosimplicados, como empresas y trabajadores. Existen otros muchos argumen-tos polticos sociales y econmicos cuya defensa requiere, en mayor o menormedida, la proteccin en el comercio internacional.

    Por qu los pases limitan los intercambioscomerciales?

    Varios son los motivos que justifican la proteccin:

    Por seguridad nacional. Adems de la industria armamentstica seprotegen determinados sectores econmicos vitales para disponer de mediosdefensivos, por ejemplo la industria naval o aeronutica.

    Para eliminar la dependencia econmica en sectores consideradosbsicos para el funcionamiento industrial, como por ejemplo la siderurgia.

    Para eliminar la dependencia econmica en general se protege laindustria nacional. Este argumento es y ha sido utilizado por los pases pe-queos, por los pases con dificultades en la balanza de pagos, por los mono-exportadores y, en general, por muchos pases en desarrollo que quierengarantizar su independencia econmica y/o potenciar su escasa capacidad degenerar divisas.

    Para defender determinados sectores econmicos que no slo cum-plen una funcin econmica sino que juegan un papel social y medioam-biental, por ejemplo la agricultura.

    19LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

    (3) Los primeros trabajos tericos que midieron los costes de la proteccin en los pases en desarrollo derivados delmodelo de sustitucin de importaciones fueron desarrollados por Balassa (1980), Chenery (1986) y Bhagwati (1982)y (1991b) y Kruger (1982). Asimismo, el Banco Mundial (1987), captulo 5, analiza los resultados en trminos decrecimiento econmico de los pases en desarrollo dependiendo de su grado de apertura al comercio internacional.Los resultados obtenidos demuestran que las economas en desarrollo ms abiertas son las que experimentaron unmayor crecimiento econmico en el perodo 1963-85.

  • Para defender determinados valores culturales, por ejemplo laindustria audiovisual.

    Para garantizar la paz social a corto plazo se protege a las indus-trias y sus colectivos de trabajadores de los costes del ajuste que se deriva-ran de un comercio libre.

    Por motivos puramente recaudatorios ya que los ingresos arancela-rios constituyen en algunos pases una de sus principales fuentes de ingresosfiscales.

    As, pues, los lmites a la libertad de comercio se establecen con elfin de alcanzar otros objetivos que las sociedades desean o que sus represen-tantes consideran ms adecuados para lograr sus metas polticas, sociales yeconmicas. Sin embargo, y sin discutir la legitimidad de muchos de estosobjetivos, los pases pueden optar por los lmites que consideren ms oportu-nos frente a la competencia exterior. No hay que olvidar que la actitud frentea la libertad de comercio siempre ha estado condicionada por la supremacadel inters nacional, defendido por los estados nacin, frente a los interesesdel resto de pases. Como la historia poltica y econmica de la humanidadnos demuestra, la defensa a ultranza del inters nacional y sus conflictosgenerados han motivado gran parte de los enfrentamientos conocidos, tantoblicos como comerciales. Por lo tanto, y en defensa de los legtimos intere-ses econmicos, sociales y polticos, los pases han practicado la proteccindel comercio internacional en la medida que lo han considerado necesariopara defender sus intereses.

    Esta proteccin se materializa utilizando diversos instrumentos: des-de los ms extremos, como la prohibicin total a las operaciones de importa-cin e incluso de exportacin (en este caso para evitar el desabastecimientodel pas), a los ms habituales, como son los aranceles o impuestos a laimportacin y/o las denominadas restricciones cuantitativas o contingentes,aplicables tanto a la importacin como a la exportacin. En la medida queson intervenciones administrativas amparadas en las legislaciones nacionalesy que afectan directamente al comercio internacional, las catalogamos comoregulaciones que los pases disponen para administrar las corrientes comer-ciales.

    20 LA IMPORTANCIA DEL COMERCIO INTERNACIONAL Y SU REGULACIN

  • Como los grados de proteccin que aplican los pases pueden ser mso menos elevados y, adems, varan en el tiempo, las relaciones comercialesinternacionales se pueden calificar de proteccionistas o librecambistas segnprevalezca o domine la proteccin o la liberalizacin.

    Ante la evidencia de que ningn pas aplica el comercio libre puro yque ste est sujeto a diversas formas de proteccin, el sistema utilizado paraliberalizar el comercio vara. Si un pas desea disminuir su proteccin, por-que considera que el acceso a importaciones ms baratas le reportar benefi-cios para su economa, proceder a lo que se denomina una liberalizacin demotu proprio o unilateral.(4) Esta actitud, sin embargo, no suele ser la habi-tual, ya que los pases slo estn dispuestos a liberalizar el comercio si reci-ben un trato recproco de otro o de varios pases. Los pases consideran quelas ventajas que ofrecen con la liberalizacin de sus mercados deben sercorrespondidas con esfuerzos equivalentes de los dems, y as garantizar asus empresas las mismas oportunidades que la apertura de su mercado otor-ga a los competidores. Por ello, y casi de forma generalizada, el proceso deliberalizacin del comercio se produce a travs de negociaciones bilateraleso multilaterales cuyo objetivo es lograr una reduccin equilibrada de la pro-teccin existente. As, el marco regulador de las relaciones comercialesinternacionales adopta la forma de acuerdo o tratado bilateral, plurilateral omultilateral.

    Llegados a este punto, la pregunta que nos hacemos es: cul hasido el sistema que ha prevalecido en las relaciones comerciales entre lospases? Su respuesta, que examinaremos a continuacin, nos permitir cono-cer la naturaleza de las relaciones comerciales internacionales que hancaracterizado las etapas de la historia econmica a la que nos hemos referidoen el grfico 1.1 y, tambin, ayudarnos a comprender mejor las causas quemotivaron el proceso de liberalizacin del comercio iniciado despus de la IIGuerra Mundial.

    21LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

    (4) Un ejemplo de liberalizacin unilateral fue la apuesta que hizo Gran Bretaa a mediados del siglo XIX por el libre-cambio, convencida de que le reportara grandes beneficios a su economa. Otro ejemplo ms reciente es la liberaliza-cin unilateral de los pases en desarrollo en los aos ochenta y noventa, como analizamos en el captulo XI.

  • La poca mercantilista. Durante los siglos XVII y XVIII en los pa-ses europeos domin una escuela de pensamiento econmico que defenda laintervencin de los gobiernos en las transacciones comerciales con el restode los pases. Esta intervencin estaba justificada para conseguir sus dosobjetivos prioritarios: lograr un excedente en la balanza de pagos y promo-cionar la produccin de manufacturas en el pas, optimizando as el empleointerno frente a la competencia de los productos de los dems pases. Elcumplimiento del primer objetivo permita disponer de un supervit de oro yplata, indicadores de la riqueza de las naciones. Para lograrlo se requera deuna poltica comercial activa que promocionara las exportaciones del pas.La importacin de primeras materias y su procesamiento interno facilitaba ellogro del segundo objetivo. Para que ambos fueran compatibles se buscaronmercados donde colocar sus productos manufacturados a la vez que se man-tena una elevada proteccin a los productos acabados de terceros pases.Este mecanismo explica, en parte, el proceso de colonizacin de los paseseuropeos durante esta etapa, por el cual se abastecan de materias primas ycolocaban sus productos manufacturados en las colonias. Este perodo sepuede catalogar como el ideal para los proteccionistas porque a la vez que seprotege la produccin nacional se promocionan las exportaciones, benefi-cindose de ambos efectos.

    La poca del librecambio. El primer cambio importante en estaactitud mercantilista tuvo lugar en Gran Bretaa en 1846, cuando este pasaboli la denominada Ley de Granos que prohiba las importaciones de tri-go. Se trat de una liberalizacin unilateral, fundamentada en su conviccinen los beneficios del libre comercio; adems del trigo, disminuy la protec-cin en muchos otros productos importados. Asimismo, este pas lider unacuerdo bilateral para liberalizar el comercio con los pases europeos. Elacuerdo fue con Francia en 1860 y se bautiz como el Tratado de Cobden-Chevalier, nombres de los ministros que lo negociaron. A partir de esteacuerdo, Francia a su vez firm acuerdos bilaterales con la mayora de pa-ses europeos, excepto Rusia: con el Zollverein (unin aduanera alemana) en1862 y tambin con Italia, Espaa, Austria, Portugal, Pases Bajos y los pa-ses nrdicos. Todos estos acuerdos contenan la clusula de la Nacin MsFavorecida (NMF), que estableca que el mejor trato negociado con otros

    22 LA IMPORTANCIA DEL COMERCIO INTERNACIONAL Y SU REGULACIN

  • pases en otros acuerdos se aplicara tambin a todos ellos. Esta clusulafacilit que los resultados de las reducciones arancelarias en las negociacio-nes bilaterales se extendieran automticamente a los dems pases, con loque el efecto de la liberalizacin del comercio se expandi rpidamente. Seestima que los aranceles pasaron de un promedio del 40% a un 6-8%.(5)

    Este proceso de liberalizacin del comercio internacional slo duralgunos aos. A partir de 1870 algunos acontecimientos polticos y econ-micos fomentaron la vuelta al proteccionismo. La guerra franco-prusiana,financiada en Francia con un aumento de los impuestos, signific un aumen-to de los costes de produccin internos y, por ende, se redujo la capacidad decompetir de sus productos, situacin que motiv que los productores france-ses solicitaran un aumento de la proteccin. La competencia del grano ame-ricano facilit el cambio a una actitud proteccionista en Alemania. El arancelde Bismarck de 1879 protegi tanto a la agricultura como a los productosindustriales, proteccin reclamada haca tiempo por los industriales paradesarrollar su industria naciente. Estados Unidos tambin increment susaranceles. En general, pues, se extendi la proteccin aunque los aumentosde los aranceles aplicados fueron bastante inferiores a los existentes antesdel inicio del proceso de liberalizacin como se indica en la nota 5.

    La I Guerra Mundial y la crisis de los aos treinta. Con la I Gue-rra Mundial se anularon los tratados comerciales bilaterales, se interrumpie-ron las corrientes normales de comercio entre los pases europeos, y elcomercio fue bsicamente administrado por los estados. Una vez finalizadala contienda, el panorama poltico y econmico resultante no favoreci laliberalizacin del comercio. La administracin del comercio por parte de losgobiernos durante la I Guerra llev a la proliferacin del uso de restriccionescuantitativas. A su vez, la destruccin de la guerra favoreci la proteccin delas industrias nacionales como la Ley de Salvaguardias de las IndustriasNacionales de 1921 aprobada en Gran Bretaa. Sin embargo, durante ladcada de los aos veinte, bajo el auspicio de la Sociedad de Naciones, sepromovi la eliminacin de las restricciones cuantitativas pero no se logrque se redujeran los elevados aranceles en los pases europeos, Francia y

    23LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

    (5) Boltho, A. (1996). El aumento de los aranceles que tuvo lugar desde 1870-75, los situ alrededor del 12-16%.

  • Gran Bretaa incluidos. Los tratados de comercio fueron pocos y sin la clu-sula de la NMF, por lo que las reducciones arancelarias bilaterales no seextendieron a los dems socios comerciales, limitando su efecto liberaliza-dor.

    La gran depresin, iniciada en Estados Unidos en el ao 1929, seextendi rpidamente entre los dems pases debido, en gran parte, a la fuer-te reaccin proteccionista que esta crisis gener. El detonante de esta reac-cin proteccionista fue la introduccin del arancel Smoot-Hawley en 1930,que increment los aranceles americanos en un 60%. La reaccin de losdems pases fue mimtica, se elevaron todos los aranceles, provocando unafuerte contraccin del comercio que, a su vez, aliment, agrav y expandila crisis econmica ms grave que ha experimentado la economa mundialen el siglo XX. En este proceso colaboraron, tambin, las dificultades mone-tarias internacionales a raz del abandono por Gran Bretaa del patrn oro en1931, que fue seguido por otros pases. Las sucesivas devaluaciones de lasmonedas, que pretendan contrarrestar la prdida de competitividad, tambinjugaron un papel decisivo en el deterioro de las relaciones econmicas inter-nacionales.

    A partir de 1933, se inicia la recuperacin econmica; sin embargo,como las fuertes restricciones al comercio persistieron, la recuperacin delcomercio fue ms tarda que la de la produccin mundial como se detalla enla tabla 1.2.

    Tabla 1.2

    EVOLUCIN DE LA PRODUCCIN Y EL COMERCIO MUNDIAL EN LOS AOS TREINTA(Ao base 1929 = 100) 1929 1932 1933 1934 1935 1936 1937

    Produccin industrial mundial 100 70 78 86 96 111 119

    Volumen del comercio mundial 100 75 76 78 82 86 97

    Fuente: Curzon, G. (1964), p. 34, elaborada con datos de la Sociedad de Naciones.

    Estos datos confirman con ms detalle los ya expuestos en el grfico1.1 y nos muestran los efectos que tuvo el fuerte incremento del proteccio-nismo que se aplic a las transacciones comerciales. ste ha sido el nico

    24 LA IMPORTANCIA DEL COMERCIO INTERNACIONAL Y SU REGULACIN

  • episodio, desde que se dispone de estadsticas del comercio internacional, enel que el comercio creci en menor proporcin que la produccin mundial,impidiendo que los beneficios que el comercio reporta contribuyeran a unmayor crecimiento econmico.

    A pesar de este clima hostil en las relaciones comerciales internacio-nales, Estados Unidos aprob, en 1934, la Ley de Acuerdos de ComercioRecprocos con la que se autorizaba a la Administracin a concluir acuerdoscomerciales de reduccin arancelaria en base recproca e incluyendo la clu-sula de la NMF. Se firmaron 31 acuerdos, sobre todo con pases latinoameri-canos, y fue un claro ejemplo de intento de retorno al clima que haba carac-terizado las relaciones comerciales antes de la I Guerra Mundial. Sinembargo, la llegada de la II Guerra Mundial volvi a condicionar de nuevoel desarrollo de las transacciones comerciales internacionales.

    Este breve repaso por la historia del comercio internacional de losltimos tres siglos nos confirma que el proteccionismo ha sido el enfoqueque ha prevalecido, con la excepcin de un breve perodo librecambista que,de hecho, dur slo 20 aos (1860/1880-85). Despus los pases volvieron autilizar el arancel para hacer frente a sus prdidas de competitividad (Alema-nia con el trigo americano) o para defender su industria naciente como ocu-rri en Estados Unidos, Canad y Alemania, principalmente. El marco regu-lador utilizado para amparar la liberalizacin arancelaria fueron los acuerdosbilaterales entre pases. Estos acuerdos slo tuvieron efectos liberalizadoresms amplios que los contemplados estrictamente en los acuerdos, cuandostos incluan la clusula de la NMF.

    La experiencia vivida durante la crisis de los aos treinta junto conlos efectos devastadores de la II Guerra Mundial propiciaron un cambio enel enfoque que hasta entonces haba prevalecido en las relaciones econmi-cas internacionales. El sistema de tratados y acuerdos bilaterales era insufi-ciente para atender los diferentes intereses de los pases y resolver los pro-blemas y, era obvio que la garanta de una cooperacin econmica entretodos los pases para evitar los conflictos vividos y que de nuevo podan sur-gir requera del diseo de un nuevo sistema.

    25LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

  • Este cambio de enfoque se plasm en el nuevo orden econmicointernacional de la posguerra que estableci un sistema de relaciones econ-micas internacionales fundamentado en la cooperacin econmica multilate-ral institucionalizada en organizaciones econmicas internacionales. El mar-co institucional permitira actuar de acuerdo con unas reglas comnmenteaceptadas y servira de foro para resolver de forma cooperativa los conflictosque pudieran surgir entre los pases. La estructura permanente y con voca-cin universal de este esquema institucional dotara de continuidad, estabili-dad y previsibilidad a las reglas que regularan las diferentes relaciones eco-nmicas entre aquellos pases que quisieran adherirse a este proyecto.

    En el mbito de las relaciones comerciales internacionales, este mar-co regulador iba destinado a lograr la liberalizacin progresiva del comerciointernacional y as fomentar el crecimiento econmico de los pases paraincrementar su bienestar. Por lo tanto, desde el final de la II Guerra Mundialse opta claramente por la liberalizacin gradual del comercio como mediopara lograr niveles superiores de vida y para incrementar el empleo. Se ini-cia, as, un nuevo perodo, con voluntad expresa de liberalizar el comercio aescala mundial que podemos catalogar como de librecambista en su concep-cin y muy realista en su aplicacin. El marco regulador que se dise paralograrlo y su evolucin posterior ser el objeto de los captulos siguientes.

    Este cambio de actitud es consecuente con la premisa con la queabramos este captulo. El comercio aumenta la riqueza y el bienestar de lospases que conforman la comunidad internacional. En este sentido, la expe-riencia de los aos treinta fue muy ilustrativa de los costes y problemas quecausaron las restricciones impuestas al comercio internacional.

    26 LA IMPORTANCIA DEL COMERCIO INTERNACIONAL Y SU REGULACIN

  • II. El nacimiento del GATT

    Con el diseo del orden econmico internacional que deba regir lasrelaciones econmicas internacionales entre los pases despus de la II Gue-rra Mundial se trataron de solucionar los problemas que se vivieron durantela crisis econmica de los aos treinta y, a la vez, dar respuesta a los efectosdevastadores de la II Guerra y a las necesidades de reconstruccin econmi-ca. Como ya hemos sealado en el captulo anterior, de la experiencia vividaen el perodo entre las dos guerras, surge con fuerza la voluntad de estructu-rar un marco de relaciones econmicas internacionales fundamentado en lacooperacin econmica institucionalizada. Las normas que se disearanpara gestionar los distintos problemas que planteaban las relaciones econ-micas entre los pases seran confiadas a diferentes organizaciones econmi-cas internacionales.

    As, en la Conferencia de Bretton Woods de julio de 1944 nacierondos instituciones: el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Inter-nacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF, ms comnmente conocidocomo Banco Mundial). El FMI, con el mandato de velar por la estabilidad delos tipos de cambio de las monedas, de promover y supervisar el compromisode los pases miembros, de liberalizar las restricciones en los pagos por ope-raciones contabilizadas en la balanza por cuenta corriente (exportaciones,importaciones y balanza de servicios) y de proveer de recursos financierostemporales a los pases con problemas de balanza de pagos. El Banco Mun-dial, con el mandato de proveer de recursos financieros tanto para la recons-

    27LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

  • truccin como para el desarrollo econmico. Estas dos instituciones, pues, seencargaran de la cooperacin econmica internacional en dos de los tres ejesde las relaciones econmicas internacionales: el monetario y el financiero.

    Qued pendiente la creacin de una institucin encargada de regularlas relaciones comerciales internacionales, tal como se expres en la propiaConferencia de Bretton Woods. Los trabajos preparatorios fueron realizadospor las delegaciones americana e inglesa, inspirndose en los acuerdos rec-procos que haba firmado Estados Unidos con numerosos pases en el pero-do comprendido entre 1934 y 1945. Sin embargo, ambas delegaciones mos-traron discrepancias de enfoque. Mientras los americanos defendan unenfoque bsicamente liberal, los ingleses supeditaban esta liberalizacin a laprioridad de la poltica de pleno empleo. Esta discrepancia afectaba a loslmites que se podan establecer en los compromisos de liberalizacin co-mercial y su supeditacin al logro del pleno empleo.

    Para ayudar y acelerar el proceso, los Estados Unidos instaron al Con-sejo Econmico y Social de las Naciones Unidas (ONU) a promover la convo-catoria de una Conferencia Internacional sobre el Comercio y el Empleo.Antes de que tuviera lugar esta conferencia, ya se haban celebrado dos reu-niones preparatorias en octubre de 1946 en Londres y en agosto de 1948 enGinebra, en las que intervinieron 17 pases,(1) para elaborar los fundamentos deuna Organizacin Internacional de Comercio (OIC). La conferencia interna-cional para la negociacin final de las bases de dicha organizacin se desarro-ll en la ciudad de La Habana, desde noviembre de 1947 hasta marzo de 1948.

    En ella, se elabor la denominada Carta de La Habana, convenioconstitutivo de la OIC. Esta organizacin tena como mandato liberalizar losintercambios comerciales y fomentar la reconstruccin y el desarrollo eco-nmico, fines que permitieron introducir disposiciones para hacer frente alos problemas de empleo y tambin para el desarrollo de la industria nacien-te. Adems, y como consecuencia de las demandas de los pases en desarro-llo que participaron en las negociaciones, se introdujeron otros captulos queregulaban las prcticas restrictivas de las empresas, las inversiones directas y

    28 EL NACIMIENTO DEL GATT

    (1) Los pases que participaron en estas negociaciones fueron: Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Blgica, Holan-da, Luxemburgo, Canad, Nueva Zelanda, Australia, India, China, Sudfrica, Brasil, Cuba, Noruega, Chile y el Lbano.

  • los acuerdos en productos bsicos. El resumen de la estructura del Conveniode la OIC se detalla en el cuadro siguiente:

    ESTRUCTURA DE LA CARTA DE LA HABANA1. Fin general y objetivos

    2. Empleo

    3. Desarrollo econmico y reconstruccin

    4. Poltica comercial

    5. Prcticas comerciales restrictivas

    6. Acuerdos intergubernamentales sobre productos bsicos

    7. Estructura de la OIC

    8. Solucin de diferencias

    9. Disposiciones generales

    Por lo tanto, a la OIC no slo se le encomendaba la regulacin de laliberalizacin del comercio sino la de otras cuestiones relevantes en las rela-ciones internacionales estrechamente vinculadas al comercio: inversionesinternacionales, conductas empresariales lesivas para el comercio internacio-nal y los problemas especficos de los pases en desarrollo.

    Paralelamente a las negociaciones de la Carta de La Habana, los Esta-dos Unidos propusieron negociar anticipadamente reducciones arancelariasmultilaterales de acuerdo con el sistema establecido en la futura OIC. El moti-vo de esta propuesta estaba en que la autorizacin lograda por la Administra-cin americana y otorgada por el Congreso en 1945 para reducir hasta un 50%los aranceles de manera recproca, se haba concedido por un perodo mximode tres aos y expiraba a finales de 1948. Era difcil pensar que durante elperodo que restaba concluyeran las negociaciones de la creacin de la OIC ysu posterior ratificacin por los pases signatarios. Si Estados Unidos queraproceder a las negociaciones de reduccin arancelaria, stas deban acelerarse.

    Estas negociaciones tuvieron lugar entre abril y octubre de 1947 conla participacin de 23 pases(2) y conformaron un Acuerdo Provisional sobre

    29LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

    (2) Adems de los pases citados en la nota 1, se adhirieron a este acuerdo: Birmania, Rodesia, Siria, Ceiln, Pakistny Checoslovaquia.

  • Aranceles y Comercio que recoga la regulacin establecida en la Carta paralas relaciones comerciales y para la proteccin de los aranceles negociados.Este acuerdo, conocido por sus siglas inglesas GATT (General Agreementon Tariffs and Trade), fue firmado el 30 de octubre de 1947 y entr en vigorel 1 de enero de 1948. Su misin fue la de regular el comercio internacionalmientras se firmaba y ratificaba la OIC.

    Sin embargo, la OIC nunca vio la luz porque no fue ratificada por suprincipal impulsor, los Estados Unidos. El Congreso americano manifest sutotal discrepancia con ciertos artculos de la Carta de La Habana porque nosatisfacan los intereses americanos. Su oposicin se fundamentaba en lasnumerosas excepciones contempladas en el compromiso de liberalizacincomercial y en su disconformidad con las reglas previstas para los acuerdosde productos bsicos. Adems, el desacuerdo se extenda tambin al ampliomargen de maniobra concedido a los pases en desarrollo para establecer lascondiciones de admisin de las inversiones extranjeras en sus pases. Ante laconstatacin de las dificultades para que la OIC fuese aceptada por el Con-greso, la Administracin americana comunic en diciembre de 1950 que nola presentara al Congreso para su ratificacin. Los dems pases signatariosde la Carta de La Habana que estuvieron a la espera del pronunciamientodefinitivo de Estados Unidos, tampoco procedieron a su ratificacin salvoAustralia y el Lbano, por lo que el proyecto de creacin de una organizacininternacional que regulara el comercio fracas.

    Este fracaso determin que el comercio internacional se regulara porun acuerdo internacional provisional desde 1948 hasta 1995, ao en que seconstituy formalmente la Organizacin Mundial de Comercio (OMC).

    La estructura del GATT

    La estructura del GATT viene condicionada por su origen. Como setrata de un acuerdo de reducciones arancelarias, recoge el resultado del des-arme arancelario pactado. Concretamente, al amparo de este Acuerdo, senegociaron 45.000 concesiones arancelarias que afectaban a un volumen decomercio mundial de 10.000 millones de dlares con una disminucin en losaranceles del 35%. Para garantizar y proteger el valor de dichas concesiones

    30 EL NACIMIENTO DEL GATT

  • arancelarias, se incorporaron al acuerdo algunas de las normas establecidasen el proyecto de la OIC referidas a la poltica comercial. Por lo tanto, elGATT originario se estructura fundamentalmente en:

    Parte I,(3) un acuerdo de concesiones arancelarias. En los artculos Iy II se establecen los principios que deben regir en las relaciones comercia-les entre los pases y las normas reguladoras de la aplicacin de las conce-siones arancelarias realizadas por cada uno de los pases miembros.

    Parte II, un conjunto de normas de poltica comercial. En los art-culos III al XXIII se regula la actuacin de los pases en este mbito. Estasnormas correspondan a las negociadas para ser incorporadas en la OIC ydeban ser aplicadas de forma provisional mientras no entrara en vigor laorganizacin. Tambin se incluan las consultas y soluciones de diferenciasrelativas a la aplicacin del Acuerdo.

    Parte III, artculos XXIV al XXXV, que regulan la aplicacin terri-torial, los acuerdos de integracin, la adhesin y la retirada de los pases, lasnegociaciones arancelarias y las modificaciones en las listas.

    Como hemos dicho, el GATT naci como un acuerdo provisional a laespera de la entrada en vigor de la OIC, organizacin que requera de la rati-ficacin de cada pas miembro. Como este Acuerdo incorporaba en su ParteII las disposiciones referentes a la poltica comercial estipuladas en la OIC,en la medida en que estas disposiciones implicaran modificaciones de laslegislaciones existentes en los pases era necesaria su aceptacin formal, yafuera parlamentaria o de otra naturaleza. Jurdicamente, pues, mientras estaratificacin formal de los pases no se produjera, slo poda utilizarse unafrmula de aceptacin provisional.

    Al no producirse la aceptacin legal de la OIC, el GATT sigui for-malmente manteniendo su provisionalidad. Esta situacin tuvo efectosimportantes en el cumplimiento de alguna de sus disposiciones, porque lospases no estaban obligados a cumplir con sus reglas si sus leyes, con vigen-

    31LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

    (3) El Acuerdo GATT de 1947 con sus modificaciones posteriores hasta la Ronda de Uruguay se recoge en GATT(1994), pp. 504-583, muchas de cuyas clusulas siguen en vigor. Todos los artculos mencionados en este apartadohacen referencia a este texto.

  • cia anterior al Acuerdo, discrepaban o diferan en contenido. Este privilegioha recibido la calificacin de clusula del abuelo en el argot del GATT. Suaplicacin favoreci a los pases que disponan en ese momento de un mayordesarrollo legislativo en materia de disposiciones comerciales, como EstadosUnidos y Canad. En cambio, la Comunidad Econmica Europea, creada en1957, con competencias en materia de poltica comercial, tuvo que adaptarsedesde el principio a las normas del GATT.

    Cuando Estados Unidos notific que no ratificara la Carta de LaHabana, se iniciaron los trabajos para proceder a una revisin completa delGATT, incluida su posible transformacin en una organizacin. En la 9sesin del GATT, de 1954-1955, se procedi a la modificacin de las dispo-siciones que se referan o estaban relacionadas con la OIC, pero, de nuevo,Estados Unidos rechaz la propuesta sobre una nueva organizacin. Lasmodificaciones introducidas en el Acuerdo se encaminaron a mejorar su fun-cionamiento organizativo e institucional, as como a mejorar algunas de susdisposiciones en consonancia con el redactado que haba sido acordado en laCarta de La Habana.

    A pesar de algunas debilidades originarias, el GATT ha constituido elmarco regulador del que ha dispuesto la economa internacional para reducirprogresivamente las trabas a los intercambios comerciales. Por ello, procede-remos a continuacin a un anlisis del contenido del Acuerdo que nos permi-ta conocer y valorar el alcance de los compromisos que en materia de libera-lizacin adoptaron los pases.

    Objetivos. En el prembulo del Acuerdo se especifican sus objetivos:tender al logro de niveles de vida ms altos, a la consecucin del plenoempleo y de un nivel elevado, cada vez mayor, del ingreso real y de lademanda efectiva, a la utilizacin completa de los recursos mundiales y alacrecentamiento de la produccin y de los intercambios de productos.

    Mandato. Estos objetivos se alcanzaran mediante la reduccin sus-tancial de forma recproca de los aranceles aduaneros y de las dems barre-ras comerciales y la eliminacin del trato discriminatorio en materia decomercio internacional.

    32 EL NACIMIENTO DEL GATT

  • Se establece, pues, de una forma precisa, la filosofa que subyace enel Acuerdo: la liberalizacin del comercio es la que permitir aumentar laeficiencia econmica y la mejora en la asignacin de los recursos, lo cualllevar a aumentar la produccin, el empleo, la renta y, en general, el bienes-tar de los pases miembros.

    mbito de aplicacin. El GATT es un acuerdo entre pases y enconsecuencia es de aplicacin a las acciones de los gobiernos de los pasesmiembros, pero no obliga ni a los individuos ni a las empresas privadas. ElAcuerdo slo regula el comercio de mercancas y queda excluido de sumbito de aplicacin el comercio de servicios.

    Principios. La liberalizacin del comercio internacional se llevara acabo de acuerdo con los siguientes principios:

    El trato comercial no discriminatorio entre los pases, consagradoen la denominada Clusula de la Nacin Ms Favorecida (NMF). Tal comose define en el artculo I del GATT, cualquier ventaja, favor, privilegio oinmunidad acordada por una Parte Contratante a cualquier producto origi-nado en o destinado a otro pas, debe ser concedido inmediatamente eincondicionalmente al mismo producto originado o destinado a los territo-rios de todas las dems Partes Contratantes. Esta redaccin poco clarifica-dora se refiere a los derechos de aduanas y cargos de todas clases que afec-ten a los productos de terceros pases, tanto a las importaciones como a lasexportaciones.

    Trato nacional (artculo III). Se aplicar a los productos importa-dos el mismo trato que se aplica a los productos nacionales. Una vez que elproducto del exterior ha entrado en el pas debe recibir el mismo trato que unproducto nacional. Este igual trato se refiere tanto a los impuestos o grav-menes que se impongan a los productos como a los reglamentos o leyes queafecten a la distribucin, transporte, venta de los productos en el mercadointerno. Este principio tambin se conoce como el de no discriminacininterna.

    Prohibicin del uso de restricciones cuantitativas (artculo XI). El GATT prohbe el uso de restricciones cuantitativas como forma de pro-teccin al comercio. stas abarcan a cualquier medida que limite o restrinja

    33LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

  • la cantidad o valor de la importacin o exportacin de un producto. Las res-tricciones cuantitativas suelen administrarse con el establecimiento de con-tingentes y/o cupos, las licencias de importacin y exportacin o con cual-quier otra medida que tenga como resultado una restriccin cuantitativa.

    Tal como hemos sealado en el captulo I, la proteccin al comerciose instrumenta a travs de los aranceles o de las restricciones cuantitativas.La regulacin del GATT apuesta claramente por el uso del arancel comomedida de proteccin frente a las restricciones cuantitativas. Tcnicamente,el arancel es un impuesto o tarifa que se aplica al valor de las mercancasimportadas. En este sentido, es transparente y permite a los agentes econ-micos conocer con precisin el grado de proteccin que cada pas aplica alos diferentes productos y, a partir de esta informacin, pueden establecersus estrategias de penetracin en los mercados. Por el contrario, en las res-tricciones cuantitativas su grado de proteccin real no es transparente, impi-de el traslado de las posibles disminuciones de precios en los productosimportados directamente al consumidor y, al tratarse de un mercado admi-nistrado, puede facilitar comportamientos monopolsticos para el titular de lalicencia. Por estas razones son consideradas medidas de proteccin ms per-judiciales que el arancel.(4)

    Sin embargo, en el momento de la creacin del GATT la situacindel comercio internacional se caracterizaba por la existencia de numerosasrestricciones cuantitativas. stas proliferaron durante la crisis de los aostreinta como medio para hacer frente a las dificultades de la balanza depagos y a las devaluaciones competitivas de las monedas que tuvieron lugardurante este perodo y que hacan inservible la proteccin a travs del aran-cel. Su uso tambin se increment durante la II Guerra Mundial. Por lo tan-to, una de las cuestiones que tena que abordar el GATT era el tratamiento delas restricciones cuantitativas.

    Estos principios resumen la filosofa bsica sobre la que se sustentael GATT: liberalizacin multilateral del comercio internacional sin dis-

    34 EL NACIMIENTO DEL GATT

    (4) La teora econmica analiza los distintos efectos del uso del arancel y de las restricciones cuantitativas sobre losconsumidores, la produccin y el bienestar. Los costes del uso de las restricciones cuantitativas son superiores al delarancel y, adems, generan distorsiones adicionales al apoyar comportamientos monopolistas.

  • criminaciones externas ni internas, mediante la reduccin de los arance-les y la prohibicin de las restricciones cuantitativas al comercio. Sinembargo, y como a continuacin analizaremos, en el Acuerdo se establecie-ron importantes excepciones a estos principios.

    Excepciones al principio Nacin Ms Favorecida

    Los acuerdos preferenciales histricos. Se respetaron los acuerdospreferenciales de comercio que existan en el momento en que se firm elAcuerdo GATT. Los ms importantes eran los de la Commonwealth y los dela Unin Francesa que regulaban respectivamente el comercio entre el ReinoUnido y Francia con sus colonias.(5) Estos acuerdos se caracterizaban por darun trato preferente a los productos que provenan de los pases y territoriosque los conformaban. La aplicacin estricta de la clusula NMF hubieradificultado la adhesin de estos pases.

    Las uniones aduaneras y las zonas de libre comercio. El artculoXXIV del Acuerdo autoriz estas dos formas de integracin econmicacomo excepcin a la no discriminacin. Las solicitudes provinieron de Bl-gica y Holanda, dado que ya haban formalizado la unin aduanera delBenelux, y de Francia porque ya se estaba estudiando la posibilidad de crearuna unin aduanera en Europa Occidental. Las propuestas para incluir laszonas de libre cambio fueron lideradas por los pases latinoamericanos, queexigan modalidades de acuerdos regionales menos estrictos. Los requisitosestablecidos para que fueran aceptadas eran y son tres:

    Dichos acuerdos deben afectar a la casi totalidad de los intercam-bios o a una parte esencial de los mismos.

    Deben responder a un programa encaminado a lograr la consecu-cin de una verdadera zona de libre comercio o unin aduanera aunque estosobjetivos se materialicen de forma gradual. Ahora bien, como los perodosque pueden establecerse para el logro de cualquiera de las formas de integra-

    35LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

    (5) Adems de los citados, tambin se excluyeron los acuerdos preferenciales entre Estados Unidos con Cuba y lasFilipinas, los del Benelux con sus colonias y los acuerdos entre pases vecinos como Chile con Argentina, Bolivia yPer o Siria y Lbano.

  • cin contempladas suelen ser largos con el fin de permitir la adaptacin delas empresas a un entorno sin aranceles ni restricciones al comercio, su regu-lacin en el GATT se lleva cabo a travs de un acuerdo interino, que conclu-ye cuando el acuerdo de integracin se ha completado.

    Su constitucin no debe ser un obstculo para el comercio conotros pases signatarios del GATT. Este ltimo requisito es aplicable, porejemplo, al arancel exterior comn de las uniones aduaneras. Se trata degarantizar que este nuevo arancel no signifique un deterioro de las condicio-nes ya negociadas con pases terceros.

    En el supuesto de que el acuerdo de integracin propuesto no cum-pla exactamente con los requisitos exigidos, se puede solicitar su aceptacinen el GATT como acuerdo regional cubierto por la regulacin del artculoXXIV y para ello requerir de una mayora de dos tercios emitida por lamitad de los miembros.

    Otras excepciones (waivers). En el artculo XXV, se regula elpoder de las partes contratantes para autorizar a un pas miembro excepcio-nes al cumplimiento de las obligaciones estipuladas en el GATT. El nicocriterio establecido para poder conceder una excepcin es el de poder daruna respuesta a situaciones no previstas en el Acuerdo. Para ello se requierela conformidad de una mayora de los pases miembros del GATT (dos ter-cios de los votos emitidos y ms de la mitad de los miembros). Las situacio-nes no previstas y que han dado lugar a excepciones han sido muy variadas,desde los acuerdos regionales que no cumplan con lo estipulado en el prra-fo anterior,(6) a la excepcin en las restricciones cuantitativas al comercioagrcola de Estados Unidos (vase captulo VII), y determinadas limitacio-nes a las importaciones cuando stas causaban problemas excepcionales.

    36 EL NACIMIENTO DEL GATT

    (6) Como ejemplo de excepcin al principio NMF no regulado por el GATT fue la aceptacin de la CECA (Comu-nidad Europea del Carbn y del Acero creada en 1951). La CECA cre una unin aduanera pero slo para el carbn y el acero, por lo que no afectaba a la totalidad de los intercambios e incumpla una de las condiciones estableci-das. Sin embargo, los fines para los cuales fue creada la CECA fueron los argumentos esgrimidos para obtener laexcepcin.

  • Excepciones a la prohibicin de restriccionescuantitativas

    La afirmacin taxativa de que las restricciones cuantitativas estnprohibidas y deben desaparecer como forma de proteccin al comercio inter-nacional, constituye uno de los pilares sobre los que se fundamenta el Acuer-do GATT. Sin embargo, en el redactado del Acuerdo se introdujeron nume-rosas excepciones a este principio por diversas razones:

    En primer lugar, para poder hacer frente a los problemas econmi-cos de la posguerra y a los problemas particulares de los pases en desarro-llo. Las dificultades econmicas de numerosos pases, principalmente aque-llos afectados por la destruccin de la guerra, se reflejaban principalmenteen la escasez de divisas disponibles para financiar el comercio internacionaly en las restricciones impuestas al uso de sus monedas para hacer efectivoslos pagos internacionales. Tambin los pases en desarrollo presentaban pro-blemas de escasez de divisas para hacer frente a sus programas de desarrolloeconmico. Era pues necesario, en aras de lograr que los compromisos deliberalizacin gradual del comercio fueran viables, establecer algunos meca-nismos a los que los pases pudieran recurrir para limitar los intercambioscomerciales de acuerdo con su disponibilidad de liquidez internacional. Enla mente de los negociadores del GATT estaba claro que se requerira untiempo antes de que la mayora de pases pudieran asumir totalmente lasobligaciones del Acuerdo.

    En segundo lugar, se solicit un trato diferenciado para el comercioagrcola, motivado por la necesidad de los gobiernos de administrar aquellassituaciones de escasez o de excedentes en ciertos productos agrcolas. Asi-mismo, tambin deban considerarse las circunstancias que podan afectar alcomercio de productos bsicos agrcolas sujetos a acuerdos internacionales.

    En tercer lugar, era necesario el establecimiento de un mecanismode salvaguardia especial para hacer frente a los problemas de ajuste de lasempresas cuando su viabilidad se poda ver amenazada por la competenciade empresas de terceros pases. Su disposicin permitira a los pases apoyara las empresas nacionales amenazadas por las importaciones de terceros pa-ses con el fin de que una proteccin temporal les facilitara el poder ajustarse

    37LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

  • a las nuevas condiciones de competencia. De esta forma, se podra preservarel empleo y suavizar las condiciones de ajuste. En este sentido, el Acuerdopretendi equilibrar los dos enfoques que prevalecieron en su diseo.

    En cuarto lugar, deban considerarse los problemas especiales delos pases en desarrollo para potenciar su capacidad industrial. Las industriasnacientes requeran de una proteccin que permitiera su desarrollo hasta quefueran capaces de competir con otras ms capacitadas.

    Todas estas situaciones especiales fueron consideradas y reguladascon la autorizacin al uso temporal de restricciones cuantitativas al comer-cio(7) mientras las razones que las justificaron permanecieran. A continua-cin detallaremos de manera breve cmo regulaba o regula el GATT cadauna de estas excepciones.

    El comercio agrcola, artculo XI, 2. En casos de escasez, los pa-ses podan imponer restricciones a la exportacin. Asimismo, se admitancontroles y limitaciones a la importacin de productos agrcolas por motivosde seguridad alimentaria y tambin en apoyo a medidas gubernamentalesdiseadas para regular los mercados. Sin embargo, estas excepciones debantener carcter temporal y slo se podan mantener mientras persistiese lacausa que las justificaba. Por ltimo, se conceda una excepcin general alos productos bsicos que estuvieran sujetos a acuerdos internacionales (ar-tculo XX). En la prctica se fue ms all y el comercio agrcola ha consti-tuido una gran excepcin en la aplicacin del GATT, como analizaremos enel captulo VII.

    Proteccin del equilibrio de la balanza de pagos, artculo XII.Para hacer frente a un serio desequilibrio de los pagos externos, el GATTestableci la posibilidad de introducir temporalmente restricciones cuantita-tivas al comercio para oponerse a una amenaza inminente de una disminu-cin importante de sus reservas monetarias o detener dicha disminucin oaumentar sus reservas monetarias en caso de que fueran muy exiguas. Elobjetivo de esta regulacin era poner a disposicin de los pases un instru-

    38 EL NACIMIENTO DEL GATT

    (7) La Cmara de Comercio Internacional critic fuertemente este enfoque, que iba contra el espritu del Acuerdo ydara lugar a conductas comerciales que despus seran difciles de erradicar, como as se demostr.

  • mento que permitiera afrontar un fuerte desequilibrio en el sector exteriorsin renunciar por ello a las obligaciones del Acuerdo. Para evitar un usoincorrecto de esta excepcin se establecieron dos requisitos:

    El Fondo Monetario Internacional (FMI) sera la institucin encarga-da de cuantificar y valorar la situacin de reservas del pas y dictaminar siestaba o no justificada la aplicacin de medidas de restriccin del comercio.

    Las restricciones deban ser temporales y eliminarse progresiva-mente a medida que la situacin externa mejorara. En caso de que las medi-das no pudieran ser justificadas y/o el pas no procediera a su eliminacin,se contemplaba la posibilidad de que los pases afectados retiraran concesio-nes al pas infractor.

    Esta regulacin fue muy importante en los primeros aos del GATTdada la escasez generalizada, en sus pases miembros, de divisas disponiblespara financiar el comercio internacional durante el perodo de la reconstruc-cin econmica de la posguerra. Ms tarde, en la revisin del GATT de1955, se introdujeron algunas modificaciones encaminadas a restringir eluso de esta excepcin (presentacin de planes para eliminar las restriccio-nes). Cuando un pas reciba el dictamen de que ya no poda aplicar restric-ciones cuantitativas al comercio, ste deba eliminarlas. Pero, a pesar de estanormativa, muchos pases siguieron aplicndolas. Para resolver esta ilegali-dad, el sistema que se adopt fue el de incorporarlas con la denominacin derestricciones residuales, con la obligacin de su notificacin y el compro-miso de reducirlas progresivamente.

    Por motivos de desarrollo econmico, artculo XVIII. En la mis-ma lnea que la excepcin anterior pero para los pases en desarrollo, elAcuerdo prev que bien para potenciar el desarrollo de una industria na-ciente, bien por motivos de balanza de pagos, estos pases podan imponerrestricciones cuantitativas a su comercio. Pero, si la medida que el pas endesarrollo introduca para los fines autorizados significaba la retirada de unaconcesin ya realizada, este pas deba conseguir la autorizacin de los pa-ses miembros afectados. Si stos se la concedan, no haban obligacionesadicionales, pero si no se la concedan el pas en desarrollo deba ofrecercompensaciones alternativas. De no ser as se expona a una retirada de las

    39LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

  • concesiones que los pases afectados le hubieran otorgado. El requisito delas autorizaciones previas fue considerado por los pases en desarrollo comouna injerencia inaceptable en sus asuntos internos y, por ello, recurrieronslo a la excepcin por motivos de balanza de pagos para proteger su comer-cio. Esta situacin cambi cuando en 1964 se modific el artculo XVIII yse introdujo la parte IV del Acuerdo destinado a regular los aspectos msproblemticos del comercio y del desarrollo econmico, como analizaremosde manera ms detallada en el captulo XI.

    Medidas de urgencia sobre la importacin de productos deter-minados o clusula de escape, artculo XIX. Tambin se introdujo unaclusula que permite a los pases imponer restricciones temporales a laimportacin de un producto siempre que se haya producido un incrementoimportante de sus importaciones y ste cause o amenace causar dao a losproductores nacionales. Los pases disponan, as, de un mecanismo parahacer frente a los problemas de ajuste de sus industrias causados por la com-petencia externa. Los requisitos impuestos para recurrir a estas medidas y suaplicacin se analizan con detalle en el captulo VI.

    Un ejemplo amparado en la excepcin anterior para evitar la desorga-nizacin de los mercados fue el Acuerdo del Algodn de 1961, negociado pos-teriormente como Acuerdo a largo plazo (1963) y sustituido por el AcuerdoMultifibras (AMF) en 1974. Estos acuerdos han regulado el comercio textilentre pases desarrollados y en desarrollo desde esa fecha hasta los acuerdoslogrados para su eliminacin en la Ronda de Uruguay (vase captulo VII).

    Como podemos deducir de la exposicin anterior, los principios sobrelos que se sustenta el GATT disponan y disponen de grandes excepcionespara hacer frente a situaciones muy diversas. Algunas de ellas fueron disea-das para hacer frente a la situacin econmica de la posguerra. Otras parapermitir a los pases miembros optar por estrategias de liberalizacin econ-mica ms avanzadas (acuerdos de integracin) y, para los pases en desarro-llo, compatibilizar la liberalizacin del comercio con su desarrollo econmi-co. Por ltimo, se regulan algunos mecanismos diseados para hacer frente asituaciones imprevistas que causen dao a las economas de los pases engeneral o algn sector econmico en particular.

    40 EL NACIMIENTO DEL GATT

  • Una vez analizados los pilares sobre los que se sustenta el GATT y elalcance exacto de su aplicacin, vamos a proceder a exponer las caractersti-cas bsicas del Acuerdo para cada una de las tres partes que estructuran sucontenido. Esta referencia ser breve porque algunos de sus contenidos sernexpuestos con mayor detalle en los diferentes captulos del libro, salvo paraaquellas disposiciones que no volvern a ser objeto de comentario posterior.

    Parte I. Conjunto de concesiones arancelarias. Los aranceles ne-gociados constituyen parte integrante del Acuerdo GATT y los pases miem-bros estn obligados a su cumplimiento. La negociacin arancelaria deberealizarse sobre la base de reciprocidad y ventajas mutuas, lo que significaque los pases deben acordar bilateralmente los aranceles satisfactorios paraambas partes y stos, por virtud de la clusula NMF, se aplican a los demspases miembros. Este sistema permite que negociaciones bilaterales tenganefectos multilaterales y mediante este mecanismo se expande el efecto deliberalizacin del comercio a todos los pases signatarios. Los arancelesresultantes de la negociacin se consolidan como obligaciones en unas listaso anexos y como tales son vinculantes a efectos de las obligaciones de lospases. Sin embargo, el arancel consolidado no tiene por qu coincidir con elarancel aplicado. En concreto, puede ser inferior por razones diversas y des-pus aumentarse hasta el nivel comprometido, pero nunca superarlo salvoque sea objeto de una nueva renegociacin. Los aranceles no consolidadospueden modificarse a voluntad del pas, ya que no estn sujetos a ningunaobligacin.

    Para llevar a cabo las reducciones arancelarias se convocan peridi-camente negociaciones comerciales. Las ocho rondas de negociacionescomerciales que han tenido lugar durante la vida del GATT han sido lassiguientes:

    1. Ginebra, 1947.

    2. Annecy, 1949.

    3. Torquay, 1950-1951.

    4. Ginebra, 1955-1956.

    5. Dillon, 1960-1961.

    41LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

  • 6. Kennedy, 1964-1967.

    7. Tokio, 1973-1979.

    8. Uruguay, 1986-1994.

    Como puede observarse, a partir de mediados de los aos sesenta laduracin en tiempo de las Rondas negociadoras ha sido cada vez mayor. Elmotivo est en la incorporacin a las negociaciones de temas cada vez mscomplejos, as como en el incremento del nmero de pases que han parti-cipado en ellas. Dado que en el GATT las decisiones se toman por consen-so, ste ha resultado cada vez ms difcil y ha requerido negociaciones mslargas.

    Parte II. Normas de poltica comercial. El acuerdo GATT disponede un conjunto de normas comerciales que los pases deben aplicar. stasfueron introducidas en el Acuerdo para garantizar y evitar que las prcticascomerciales no arancelarias mermaran los beneficios que las reduccionesarancelarias acordadas deban reportar al comercio internacional,(8) mientrasla OIC no se constituyera. stas son:

    Valoracin de aduana y otras formalidades aduaneras. En suartculo VII, el GATT regula los criterios que deben utilizarse para determi-nar el valor en la aduana de las mercancas importadas y as evitar su poten-cial uso proteccionista. En el artculo VIII, se regulan las formalidades adua-neras y las cargas que stas imponen. Las cargas aplicadas deben respondera los servicios prestados y no imponer restricciones adicionales. En cuanto alas formalidades, se insta a las partes a simplificarlas y minimizarlas con elobjetivo de acelerar y reducir los costes de la tramitacin de la aduana.

    Derechos antidumping y derechos compensatorios. El Acuerdoregula las circunstancias que permiten a los pases hacer frente tanto a lasacciones de dumping (artculo VI) como a las subvenciones concedidas en elpas exportador (artculo XIX), y establece medidas que los pases afectadospueden aplicar en estos casos. Tanto el dumping como las subvenciones se

    42 EL NACIMIENTO DEL GATT

    (8) Por ejemplo: la aplicacin de diferentes sistemas de valoracin en la aduana poda anular la reduccin arancelarialograda. Por ello deban establecerse los mtodos aceptados para la valoracin en la aduana y as garantizar que noseran utilizados para eliminar el efecto de la reduccin arancelaria.

  • consideran prcticas catalogadas como comercio desleal y, desde este enfo-que, el GATT legaliza los instrumentos de defensa comercial admitidos paracontrarrestarlas. stos consisten en la aplicacin de derechos antidumpingpara eliminar el efecto dumping y de derechos compensatorios para eliminarel efecto de la subvencin. Los problemas que esta regulacin ha causado enlas relaciones comerciales internacionales han motivado que sea la normativaque ms modificaciones haya experimentado a lo largo de la vida del GATT.

    Empresas comerciales de Estado. En su artculo XVII, el GATTestablece ciertas normas que afectan a las empresas estatales y a las empre-sas privadas con derechos exclusivos en operaciones de comercio exterior.Se insta a tales empresas a que sus operaciones de exportacin e importacinlas lleven a cabo de acuerdo con los principios de no discriminacin y basa-das en las normas que generalmente se aplican en las operaciones comercia-les normales de mercado. La intencin de estas disposiciones es tratar deevitar que las actuaciones de estas empresas supongan o bien un trato discri-minatorio hacia los proveedores extranjeros, o un abuso en las condicionesde compraventa en los casos de monopolios de comercio exterior o, tambin,la aplicacin sutil de medidas proteccionistas que favorecen la adquisicinde bienes nacionales en vez de bienes importados. Con el objetivo de cono-cer con exactitud las empresas que operaban en estas condiciones, desde1955 se incorpor la obligacin de notificacin al GATT de las empresas yproductos que operan en estas circunstancias.

    El artculo XVII no se dise para regular el comercio con los pasesde economa planificada o centralizada, sino para reglamentar las conductasde los numerosos crteles de exportacin e importacin que existan en elmomento de crearse el GATT. sta era una prctica muy extendida enmuchos pases donde la administracin del comercio exterior estaba a cargode empresas estatales, principalmente para la gestin del comercio de pro-ductos agrcolas.

    La dificultad de controlar el abuso de su posicin de monopolio quefavoreca la adquisicin de bienes nacionales en detrimento de las importa-ciones, con el perjuicio que ello pudiera causar al comercio internacional, seintent resolver mediante consultas y negociaciones sobre la base de recipro-cidad y ventajas mutuas encaminadas a eliminar o reducir estos obstculos.

    43LA REGULACIN DEL COMERCIO INTERNACIONAL: DEL GATT A LA OMC

  • Sin embargo, quedaron fuera de estas obligaciones las compras destinadas alconsumo o uso por parte de los poderes pblicos. Como comprobaremos enel captulo IX, fue necesario disear un acuerdo especfico para liberalizar yregular las compras del sector pblico.

    Excepciones generales a las obligaciones del GATT. En su artcu-lo XX se especifican los motivos que permiten a un pas no cumplir con lasobligaciones del Acuerdo. Estos motivos hacen referencia a la proteccin dela salud de las personas o animales, por razones de moralidad pblica, laproteccin del patrimonio nacional y la conservacin de los recursos natura-les agotables. Sin embargo, cualquier restriccin impuesta en este sentido seaplicar a todos los pases miembros por igual, es decir sin discriminacin.En el artculo XXI se regulan las excepciones por motivos de seguridadnacional con relacin a los materiales fisibles, trfico de armas y situacionesde conflicto blico. Tambin cabe recordar, como hemos destacado en lasexcepciones generales a la prohibicin del uso de las restricciones cuantitati-vas, que un pas puede solicitar una excepcin general no contemplada pre-viamente en el Acuerdo. Si los pases miembros se la conceden, puede dejarde cumplir una parte de las obligaciones del GATT.

    Consultas y solucin de diferencias. Para resolver los conflictos,el GATT estableci un sistema de consultas (artculo XXII) entre los pasesmiembros para cualquier cuestin relacionada con la aplicacin del Acuerdojunto con un procedimiento para investigar, recomendar y dictaminar (artcu-lo XXIII) cuando un pas alegara que se haba anulado o menoscabado algu-no de los beneficios obtenidos del Acuerdo, tanto si era por el incumpli-miento de las obligaciones de otro pas miembro como cuando no dndoseeste incumplimiento, se produca dicha anulacin o menoscabo. Si se logra-ba unanimidad en el dictamen sobre el incumplimiento, el pas infractordeba retirar la medida o compensar equitativamente del dao o menoscabo.Como ltimo recurso, cuando el pas infractor no proceda a ninguna de lasdos