La reforma del Estado en Méxicodurante el gobierno de Felipe CalderónAlberto Escamilla Cadena*

INTRODUCCiÓN

El presente trabajo tiene como objeto llevar a cabo un análisis sobre la re-forma del Estado en México durante el sexenio del gobierno de Felipe Cal-derón. En la primera parte se establecen algunos conceptos de carácterteórico sobre las transformaciones del Estado; posteriormente se presentanalgunos antecedentes en los mandatos previos al de F~pe Calderón, y porúltimo se analizan las reformas estructurales que han tenido lugar duranteel actual sexenio. El estudio parte del supuesto de que, a pesar de haber,superado el periodo de parálisis política que tuvo lugar de 1997 a 2006, lasreformas del actual gobierno han sido marginales y con resultados muy li-mitados. De ahí la pertinencia de analizar sus alcances y sus consecuenciaspolíticas para conocer un balance preliminar de este proceso.

LA REFORMA DEL ESTADO: MODALIDADES, DIFICULTADES Y RETOS

Durante los años ochenta y noventa el proceso de reforma del Estado enAméricaLatina abrió un periodo de transformaciones de orden económico,:tico, jurídico y administrativo. El deficiente funcionamiento de algunasllli as estatales ha obstaculizado, en algunos momentos, el desarrollo econó-Chco, la SUstentabilidaddemocrática, la conformación de un Estado de dere-aq~.Yla responsabilidad en el manejo de la administración pública. De

1 qUe las reformas constitucionales se han convertido en uno de los'p

rofesor-inveStigador del Departamento de Sociología, UAM-1.

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principales instrumentos que tienen los gobiernos para cambiar el disenoel funcionamiento y la legislación de algunas de sus instituciones. Para eÍcaso de México, desde hace algunos años estos cuatro temas se han Con-vertido en una parte esencial del debate público y de la agenda de gobierno.

Con el término reforma del Estado se quiere decir que las diferentesáreas que componen la estructura estatal modifican su funcionamiento yre definen sus objetivos. Diego Valadés considera que "para determinar quésentido se imprimirá a la reforma del Estado, es imprescindible establecerde qué Estado se parte y a qué tipo de Estado se quiere arribar".' Por suparte, Marcos Kaplan afirma que "el Estado se modifica en cuanto al reclu-tamiento de su personal, estructura, modalidades de funcionamiento, fun-ciones y poderes. Las instituciones tradicionales son modificadas y secrean otras nuevas. La legislación aumenta en número y diversidad".e Eladvenimiento de la democracia, el establecimiento de economías de libremercado, los nuevos modelos de gestión administrativa y los cambios deorden cultural son factores que han impulsado desde hace tres décadasreformas en las instituciones del Estado.

En el caso de América Latina, dos de los factores que han explicadola orientación que se imprime ti la reforma del Estado están en funciónde la orientación ideológica del partido que asume el control del PoderEjecutivo y de la posibilidad de que gobierne con mayorías congresiona-les. Scott Mainwaring y Matthew Shugart han señalado las dificultades queexisten para generar consensos en formatos donde los presidentesgobiernan con sistemas multipartidistas.3 Por su parte, Juan Linz ha ex-plicado las causas que motivan la falta de incentivos por parte de lospartidos de oposición para cooperar con el presidente en aras de aprobarsus iniciativas.'

'Diego Valadés, "Estado reformado )-Estado reformable", en José Luis Soberanes, DiegoValadés y Hugo Concha (eds.), La re/OrIlla del Estado. Estudios comparados, México, UNAM,1996, p. 607.

"Marcos Kaplan, "El Estado y la teoría política y constitucional en América Latina", enPablo González Casanova [coord.), El Est,ido en América Latina. Teoría y práctica, México, SigloXXI, 1990, p. 76.

3Scott Mainwaring y Matthew S. Sl1ugart, "Presidencialismo y democracia en AméricaLatina", en Scott Mainwaring y Mauhew '. Shugart (comps.), Presidencialismo y democracia enAmérica Latina, Buenos Aires, Paidós, 20(12.

'Juan Linz, "Los peligros del presi encialis~o", en Larry Diamond y Marc F. Plattner;(coords.), El resurgimiento global de la dem 'raCla, México, nS-UNAM. 1996.

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Sartori ha llevado el tema al terreno dl: la distancia ideológica que hayentre los partidos políticos a partir de las fUerzas centrípetas o centrífugasue puede haber en los sistemas de pJrtido (tendencia moderada o

~olarizada).5A su vez, Gianfranco Pasquinu clasifica .los ~erentes ti~os deoposiciones partidistas al interior de los p(lderes legislativos, donde Identi-fica tres variantes: a) leales, b) desleales y e) antisistémicas." George Tse-belis alude a la regla de toma de decisiones que tiene cada sistema políticopara aprobar reformas, donde distingue e tre unanimidad, mayoría califi-cada o simple, como requisito para cambiar la constitución, al tiempo quetambién considera el número de jugadores con veto que intervienen en elproceso de reforma en aras de modificar' 1statu ouo? Cada uno de estosfactores, tanto la relación del presidente cOnel sistema de partidos, la dis-tancia ideológica, el tipo de oposición, la regla de decisión y el número dejugadores con capacidad decisoria, son algunos de los elementos que per-miten explícar las modalidades y las dificultades para-procesar reformasconstitucionales bajo congresos frágment.1dos.

Bernardo Kliksberg considera que el punto de partida que motiva lareforma del Estado está lígado a aconteciJ!Úentos que han tenido lugar enel contexto internacional como el fin de 1" era bipolar, la conformación de,bloques comerciales, la internalización de a economía y la crisis del Estadode bienestar" Por lo que alude al término Estada pasajuste para referirse aeste proceso. De igual forma, considera cue en la región latinoamericana"existe una pronunciada brecha entre la opacidad administrativa del Esta-do y las responsabilidades crecientes qu le han sido encomendadas"." Deacuerdo con Kliksberg, uno de los obstá(ulos que impide la consecuciónde reformas tiene que ver con la radicali2Jción de las posturas partidistas,pues considera que "los dogmatismos d alta difusión conducen a espa-cios-trampa que sustituyen perv~rsamenle los problemas reales [...] Los

5Giovanni Sartori, Partidos y sistemas de partid()\, Madrid, Alianza, 1999. .6Gianfranco Pasquino, La oposición en las den·lcracias contemporáneas, Buenos Aires,

Eudeba, 1990. .7George Tsebelis, Jugadores con veto. Oómo fUl -íonan las instituciones políticas, MéXICO,

FCE,2006."Bernardo Kliksberg, El rediseño del Estado. Ú ~ perspectiva internacional, México, FCE,

1994, pp. 19-20."Bernardo Kliksberg, ¿Oómo transformar al ESldo? Más allá de mitos y dogmas, México,

FCE, 1989, pp. 8-9.

ILa reforma del Estado en M o durante el gobierno de Felipe Ca/deron • 24/

debates han adquirido un tono altamente ideologizado y de muy pcalidad".10 rec8.ria.

Cuando un Estado requiere reformar sus instituciones significaid lí . 1 '. qUeloparn os po ncos, os poderes ejecutivo y legislativo y los gobier 8

. . '~s~les han conformado y delimitado una agenda con una serie de tern a.-as dOndhay un consenso para atenderlos de manera gradual pero sistemáti e

d h dif . ea, auncuan o aya erencias de contenido entre los actores políticos D. . . entro deesta agenda los temas son lerarquizados, por lo que ciertas áreas .

. id d b tienenpnon a so re otras para ser reformadas en el corto plazo. El con',. J~~~ternaucas que centran el debate en la opinión pública en la acad .. , . . ' effila, en

los discursos = los políticos y en los medios de comunicación conforman loque se denomrnan las llamadas "reformas estruCturales". Con ello se .deci al ' qUIereeCITque gunas areas del Estado que se pretenden reformar se co id

,. ~~ran estrategioas y claves para salir de una situación que se ha vuelt di

. 10 s-funcional y vulnerable y, que por tanto, está obstaculizando el desarrollla sustentabilidad o la eficacia ya sea en el modelo económico en el re" o,, . , grrnen?Oh~~O,en la administración pública o en el sistema de impartición dejusucia.

De tal for~a que la reforma del Estado tiene lugar cuando: a) hay unaagenda de gobierno (con temas delimitados y jerarquízados) que es desa-hogada por el Poder Legislativo; h) tienen lugar cambios en el texto consti-tucional con la creación y modificación de leyes, y e) se implementann.uevos procedimientos y se reorientan objetivos en el conjunto de ínstitu-ciones que componen la estructura estatal. Para ello, los gobiernos priori-zan temas, trabajan en la ingeniería constitucional y se reforrnulan losobjetivos. Un elemento adicional que incide directamente en este procesoes la revisión judicial y los controles constitucionales a los que se sujetanla creación, modificación y aplicación de las normas, pues cuando hay di-~ergenCias.en la interpre~ación de la ley por parte de los actores políticos,as resolucIones de los tribunales supremos tienen necesariamente conse-cuencias en los ritmos y modalidades con los que avanza este proceso dereforma, además de que generan ganadores y perdedores.

"Ibidem, p. 99.

242 • Alberto Escamilla Cadena

LOS ANTECEDENTES DE LA REFORMADEL ESTADO EN MÉXICO

La. reforma del Estado en México tiene su origen hacia finales de la décadade los años setenta. Su pertinencia tuvo que ver con los problemas de le-ictrnidad que tenia el régimen autoritario. En aquella época el presidente

;enía un partido altamente disciplinado (el PRI) y contaba con una mayoríasuficiente en el Poder Legislativo,lo que permitió controlar las modalidades ylos contenidos de las reformas a partir de la influencia y las facultades quetenía en materia legislativa.

De aquí que bajo la presidencia de José López Portillo (1976-1982) tu-vieron lugar dos reformas fundamentales: una política y otra administrativa.Con la crisis económica que tuvo lugar al final de su gestión, su sucesor,Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), privilegió los cambios en materiaeconómica en aras de recuperar la estabilidad financiera, por lo que supolítica consistió en crear las condiciones estructurales para liberalizar laeconomia y llevar a cabo una apertura. comercial. Bajo su gestión tambiénhubo reformas al municipio, a la administración pública, a la justicia, unapolítico-electoral y otra al Distrito Federal. A su vez, Carlos Salinas de Gor-tari (1988-1994) profundizó las modificaciones en el modelo económico endirección hacia el libre mercado, se llevó a cabo un proceso de desregula-ción de paraestatalea, también hubo cambios en el régimen de los dere-chos de propiedad, la iglesia, la educación, se materializaron tres reformaspolítico electorales, se otorgó autonomia al Banco de México y se creó laComisión Nacional de Derechos Humanos.

Con la llegada de Ernesto Zedillo a la Presidencia (1994-2000) tuvieronlugar cambios importantes en materia fiscal, educativa y judicial. No obs-tante, la reforma politica se convirtió en una de las prioridades de la agen-da de gobierno en aquel sexenio. Los cambios consistieron en otorgar au-tonomía a las autoridades electorales (el Instituto Federal Electoral y elTribunal Electoral del Poder Judicial de la'Federación], se introdujo la fórmu-la de representación proporcional en la Cámara de Senadores, se modifi-caron las condiciones de fmanciamiento a los partidos políticos, así comosu acceso a los medios de comunicación, y por último cambió el régimende gobierno en el Distrito Federal. Estas transformaciones tuvieron lugaren 1996 y se caracterizaron porque ya no fueron promovidos y diseñados

La reforma del Estado en MéXICO durante el gobierno de Felipe Calderón· 243

con la anuencia exclusiva del Poder Ejecutivo, sino que fueron producto deun acuerdo entre el conjunto de partidos políticos, esto implicó que porprimera vez el presidente no tuviera una influencia decisiva en el conteni-do y modalidad de la reforma político electoral. Las consecuencias de estoscambios se percibieron en la elección intermedia de 1997, pues el partidodel presidente [el PRI) perdió la mayoría calificada en la Cámara de Diputa-dos. Esto limitó formalmente la preeminencia presidencial en lo que serefiere a sus funciones legislativas. En adelante, las modificaciones consti-tucionales serían producto de acuerdos entre el ejecutivo y el legislativo.Otro aspecto importante que arrojó aquella elección fue que el titular delejecutivo perdió el control del Gobierno del Distrito Federal. Sin embargo,la consecuencia más significativa ocurrió en 2000, cuando el PRI perdió laelección presidencial.

Una vez que inició el segundo trienio de Ernesto Zedillo [1997-2000),se instauró un gobierno sin mayoría en la Cámara de Diputados y es justoen aquel momento cuando se abrió un periodo de parálisis política entreejecutivo y legislativo que detuvo la toma decisiones, al menos en el casode las reformas estructurales. Este formato se mantuvo durante todo elsexenio de Vicente Fax, por lo que fueron nueve años en que la reformadel Estado quedó detenida.

Con la llegada de Vicente Fax y el Partido Acción Nacional a la presi-dencia, las expectativas de un cambio de fondo en casi todos los órdenes dela estructura estatal fueron muy altas, pues se consideraba que se tratabade un momento oportuno para emprender transformaciones que el PRI seresistió a llevar a cabo durante sus últimos años de gobierno. Una vezque Vicente Fax tomó posesión del cargo, enfrentó dificultades para con-ducir la reforma del Estado debido a que durante todo su sexenio gobernósin mayoría en el Poder Legislativo y mantuvo un constante enfrenta-miento con la Cámara de Diputados. Las pocas modificaciones significati-vas de su gobierno fueron en materia indígena (como producto de lamovilización zapatista al inicio de su mandato), fiscal y educativa, ademásde que creó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información y el Ser-vicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal. Sinembargo, el alcance de estas reformas fue muy limitado, de acuerdo conlas expectativas que había generado el primer gobierno de la alternancia.

244 • Al erro Escamllla Cadena

LA REFORMA DEL ESTADO DURANTE

EL MANDATO DE FELIPE CALDERÓN:CAMBIOS MARGINALES CON EFECTOS LIMITADOS

Una vez que Felipe Calderón asumió la presidencia en 2006, la agenda dereformas estaba claramente delimitada. Por un lado, se había instauradouna economía de mercado con una menor participación del Estado, peroeste nuevo modelo no arrojó resultados satisfactorios y por ello su revisiónsigue siendo pertinente, en la medida en que el gobierno no logre consoli-dar las condiciones para el desarrollo económíco. Por otro lado, era nece-sario atender una serie de aspectos institucionales que no estaban permí-tiendo un eficaz funcionamiento de la democracia. El caso del sistema deimpartición de justicia era otro tema de primera importancia, pues la edifi-cación de una democracia va necesariamente acompañada de la construc-ción de un Estado de derecho; en esta área muchos aspectos no fueronsuficientemente reformados. Además de estos temas, a partir de 2006 seagregó otro punto a la agenda de gobierno: el tema de la seguridad pública,una vez que el presidente Calderón deéidió llevar a cabo una guerra contrael crimen organizado con la participación de las fuerzas armadas.

Los temas prioritarios de la agenda de reforma del Estado en el gobier-no de Felipe Calderón fueron los siguientes: 1) el fiscal y tributario, 2)energía y electricidad, 3) político-electoral, 4) laboral y sindical, 5) seguridadsocial y pensiones, 6) el régimen de telecomunicaciones, 7) seguridad pú-blica, 8) pro curación e impartición de justicia, 9) derechos humanos, y 10)transparencia y rendición de cuentas.

Después de la controvertida elección presidencial de 2006, que motivóla polarización de una parte de la clase política, parecía que las condicionespara continuar y retomar el proceso de reforma no eran óptimas. LorenzoMeyer señaló en aquel momento que "el intento por reactivar la reformadel Estado enfrenta como obstáculo principal la ausencia de colaboración deizquierda y derecha; pero por otra parte tiene a su favor una situaciónpeculiar. El antiguo partido de Estado en compañía de algunos partidos pe-queños está en posibilidad de llegar a un arreglo con el gobierno de Calderónpara lograr modificaciones a la Constitución"." A pesar de este escenario,

"Lorenzo Meyer, "¿Es posible la reforma del Estado en un entorno de desacuerdo pro-fundo?", en Alfonso Mercado y José Romero (coords.), Las reformas estructurales en México,México, El Colegio de México, 2010, pp. 168-169.

La reforma del Estado en MéXICO durante el gobierno de felipe Calderón' 245

hacia finales de 2006 el senador priísta Manlio Fabio Beltrones hizo unllamado a los partidos politicos para asumir el compromiso de sacar adel-ante la reforma del Estado, y esta convocatoria tuvo una respuesta satis_factoria por parte de la mayoría de senadores. El aspecto más importantede esta propuesta consistía en establecer el plazo de un año para concretarcuatro de las reformas estructurales (electoral, federalismo, justicia y régi-men de gobierno).

Después de cinco años el ejecutivo y el legislativo materializaron seismodificaciones de carácter estructural, nos referimos a los cambios OCurri-dos en materia electoral, de seguridad social, energética, fiscal, judicial yde derechos humanos. A pesar de este desahogo parcial de la agenda, el 2 deseptiembre de 2009, con motivo de su Tercer Informe de Gobierno, elpresidente Calderón manifestó en su discurso la necesidad de reformar losdiez puntos ya mencionados. Esto significaba que aun cuando llevó a cabovarias reformas estructurales, al comenzar su segundo trienio volvió areplantear la necesidad de nuevos cambios, lo que muestra el poco alcanceque tuvieron las primeras modificaciones.

LA REFORMA A LA SEGURIDAD SOCIAL:UN NUEVO RÉGIMEN FISCAL PARA LOS PENSIONADOS

En México, cuando se ha modificado la asignación de bienes y servicios losanteriores periodos presidenciales han tenido en común el objetivo de al-canzar dos metas: ampliar la cobertura y mejorar la calidad. En este sentido,en el actual gobierno los debates en el Congreso han girado en dos direc-ciones, mientras el PRI,el PRDy el PThan tomado una posición muy claraen el sentido de no abrir estos sectores al capital privado (sea nacional oextranjero) con el fin de cuidar la soberania, el PANconsidera que el mer-cado debe corregir los defectos que el Estado no puede solventar en mate-ria de bienes y servicios."

12Una característica que ha definido el comportamiento y las posiciones ideológicas delos partidos políticos en el Congreso es justo cuando debaten temas que buscan modificar .laestructura del modelo económico, pues se discute sobre quién debe invertir en la asignacWDde bienes y servicios (el Estado o el mercado). Por lo que el debate ha tenido como centro?ereferencia un dilema que los dos bloques partidistas han manifestado claramente: privatizacWD

246 • AlbertoEscamillaCadena

se ridad social del presidente CalderonLa iniciativa de reforrn~ ~ la e~e tres aspectos: ampliar la cob.ertu~a

uva dirigida a atender baslcam t'ón de Vicente Fax, constrUlr m~sest guro popular iniciado en la ges 1 íonee de los trabajadores JU-del se bl a de las pensl -

itales Y resolver el pro em., México será en los siguientes anos110S~os pues dado que la pob~aClon en blema financiero para asegurar elbila .' .amente adulta, deVIDOun prorPayOfltar1 . .

ago de las penslones. _ de haber tomado posesión, el presldentep E 2007 a menos de un ano . . f ma La propuesta contem-

n , ., C eso la iniclatlva de re or· P lar y laCalderón enVlO al ongr d 1 Programa de Seguro opu .

laba la ampliación de l,a .cobertur~ eara ellSSSTE con el objeto de seg~ITP eación de un nuevo reglffien ñsc . P s a los casi seiscientoS mil Jubila-cr .' 'm de penSlone tura. ando la aSlgnaClO d sos en infraestruco

garantlZ . h mil millones e pe ., ddemás de ínverur oc o . A Ilo se debió la creaclOn e

doS, a - de su goblerno. e . ddurante los primeros tres ano~ Se uridad Social de los Trabaja ores

L Y del Instituto de Segundad y g ,la e íñ '1. Cald rón mod lCO osdel Estado. . d 'al en"'el sexenio de e

La reforma a la segunda SOCl

siguienteS puntos: _ mujeres Y de SO a S6, de 48 a S8 anos en

• La edad de retiro pasaraaños en hombres. dos salarios mínimOs.

. d pasa de uno a . esLa pensión garantlz~ a 7S a 2S.14 por ciento sus aportaC10n

El Estado aumentara de 19.

obligatorias. al . para el fondo de pensiones.á S S del s ano ban por• El Estado aportar· . mil trabajadores que esta

• Se integrarán allSSSTE treSclentoS

contrato. .' de pesos para servicios médicos., cho mil millones .

• Se aportaran o 1 'guienteS consl-ueden hacer as Sl

Una vez realizada esta reforma, se p. cíón no es posible llevar anos de su eJecu .rne-

deraciones. Si bie~ a. cuatro a, ueden plantearSe algunos de sus p~l arcabo una evaluacion mtegral, si P, . T cativos se pueden menclon

1 logros mas sigm 1ros resultados. Entre os

. . , en la cobertUra de. lver el problema de la ampliaclOn

o endeudamiento como medio para resO

bienes y servicios. . • I Calderón. 247I gobierno de Feipe

f ma del Estadoen MéXICO durante eLa reor

dos: después de cinco años de gobierno se han remodelado y consn- .. d . UIdomas e 1,300 hospitales, y se triplicaron los recursos del Seguro PopulA

. . a.r 13. SI,~n ,su primer Presupuesto de Egresos de 2007 el presidente Ca.J.d~_

ron destinó al sistema de salud 55,583 millones de los cuales 5339'. ,. POrCIentofueron destinados al Seguro Popular. Hacia 2008, del total de 69mill d destí ,426ones e pesos estínados a la salud 56.62 por ciento se lo llevr', o esteprograma¡ en 2009 el presupuesto alcanzó la cifra de 85 036 millon, es depesos, de los que se otorgaron al seguro 58.46 por cíento.v Esto sio-nir;

h b . b'UUCaque u o un incremento en dicho programa apenas de 5 por ciento en_ tresanos.

En 2008 ~l presidente Calderón anunció que la meta de garantizar lacobertura uruversal de salud propuesta para el año 2011 no se alcanzar'

. h 20 ~ mSilla asta 12. En 2010 apenas estaban incorporadas 6.05 millones dfamilias, mientras la meta es cubrir 11.9 millones en lo que resta del sexe-nio. La idea que motivó la creación del Seguro Popular fue crear un brokerde servicios médicos, sin infraestructura física ni nóminas y burocraciasostentosas. En este sentido, el programa compite junto con el IMSS y elISSSTE en la asignación de recursos en el presupuesto de egresos. Con estasdos instituciones el flujo de dinero se escurrió sin control en las manos defuncionarios federales y estatales. De aquí que frente a la malversaciónde fondos, uno de los principales puntos a atender fue la transparencia.Sobre ello, ya existe una propuesta de reforma enviada por el Ejecutivo alCongreso.

El principal aspecto que motivó esta reforma tenia que ver con el pagode las pensiones, por ello tuvo que ser modificado el régimen fiscal delISSSTE, cambiando las condiciones para el retiro y la jubilación, ademásde que el Estado destinó recursos para sanear las finanzas de esta institu-ción y poder soportar la carga administrativa¡ sin embargo los recursosdestinados por Felipe Calderón resuelven el problema únicamente en elC~rtoplazo, de ahí que los siguientes presidentes necesariamente volverána atender este problema. En cuanto a la ampliación del seguro popular sucobertura se ha ampliado, y aunque la meta se ha pospuesto para 2012 el

::~deliPeCalderón, Primer Informe de Gobierno, México, Presidencia de la República, 2007.l' em.

""Aplaza Felipe Calderón un año la meta de dar cobertura universal sanitaria" La Jornada5 de marzo de 2010. ' r

248 • Alberto Escamilla Cadena

objetivo no parece que vaya a lograr se, pues el rezago sigue siendo consi-derable a menos de un año de que concluya su gestión. Así, la reforma ala seguridad social en el sexenio de Felipe Calderón difícilmente podrácubrir las metas que se propuso.

La reforma fue aprobada por mayoría con el concurso de los siete par-tidoS politicos (PRI, PAN, PRD, PT, PVEM, Convergencia y Panal). Una parte delPRD se manifestó en contra de estas modificaciones, pues consideraba quecon la iniciativa de Felipe Calderón se privatizarían los servicios de salud.

LA REFORMA HACENDARIA:NI DISCIPLINA FISCAL NI SANEAMIENTODE LAS FINANZAS PÚBLICAS

La reforma fiscal ha sido un tema medular en los ajustes a la estructuraestatal, pues no sólo modifica el funcionamiento de la administración públicafederal, sino que tiene repercusiones directas en el modelo de desarrollo. Elprimer mandatario en hacer énfasis sobre esta reforma fue Ernesto Zedillo,una vez que a los pocos días de iniciar su mandato devino una crisis econó-mica de repercusiones considerables, por lo que envió al Congreso las pri-meras propuestas para sanear las finanzas públicas. Al no concretarsecambios sustanciales (tan sólo aumentar el NA) que resolvieran los proble-mas financieros, su sucesor Vicente Fax presentó una nueva propuestadurante su gestión destinada a tasar con NA, tanto alimentos como medici-nas. Debido a la impopularidad de la medida, el rechazo de la oposiciónpartidísta fue unánime, por lo que Felipe Calderón tuvo que promover unanueva iniciativa.

México es considerado una economia emergente, junto con países comoIndia, China y Brasil, pero si bien éstos han logrado en mayor o menormedida cierto nivel de desarrollo, la economia mexicana ha permanecidoen el estancamiento porque no ha creado aún las condiciones estructuralespara su crecimiento. De aqui que uno de los mecanismos para contrarrestareste problema sea una reforma destinada a recaudar mayores recursospara la inversión y tener así un mayor gasto en las diferentes áreas delEstado. Sin embargo, el problema comienza con el déficit que hay en larecaudación, pues el Sistema de Administración Tributaria es ineficiente,

La reforma del Estado en MéXICO durante el gobierno de Felipe Calderón· 249

además de que permanecen los regímenes fiscales especiales y un creci-miento exponencial de la economia informal.

En este sentido, la reforma fiscal tiende a resolver problemas que cru-zan diferentes aspectos, entre ellos a) el federalismo y la descentralizaciónadministrativa; b) la dependencia de los ingresos por el petróleo;" c) laineficacia del sistema tributario; d) la creación de empleos, ye) la posibili-dad de invertir para mejorar la calidad de los bienes y servicios. Dado quela reforma fiscal toca puntos medulares de la estructura del modelo econó-mico y el manejo de la administración pública federal, se trata de un temaque polariza y divide a la clase politica, pues se ponen en juego principioscomo la soberania, la privatización, el endeudamiento, el estatismo o el li-bre mercado.

Los principales aspectos que se modificaron con la reforma fiscal de2007 fueron los siguientes: se adecuó la normatividad con la que funciona-ba la Administración Pública Federal y el Sistema de Administración Tribu-taria con las modificación y creación de a) Ley del Impuesto sobre la Renta(rsn), b) Código Fiscal de la Federación; c) Ley del Impuesto Especial sobreProductos y Servicios (rEPs), y d) Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA);además se expidió la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única (rsru),que será aplicado a personas físicas y morales.

Los principales cambios en esta materia se mencionan a continuación.

• Un incremento mensual en el precio por litro de gasolina: de 2 centa-vos para la Magna, 2.44 centavos para la Premium y 1.66 centavospara el diesel.Los ingresos obtenidos por la persona o grupo de personas que direc-ta o indirectamente tengan acciones en la Bolsa Mexicana de Valoresno estén exentos del pago del rETU.Aprobación de la Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE),

. que gravará las operaciones que las personas físicas y morales realicenen moneda nacional o extranjera en cualquier tipo de cuenta, a sunombre en las instituciones del sistema financiero nacional. Esto impli-

•

•

"De acuerdo con Luis Ángel Ortíz, "la alta dependencia de los ingresos públicos de losrecursos generados en la actividad petrolera es la muestra más contundente de la vulnerabilidadd~ las finanzas públicas", Luis Ángel Ortíz, "Reforma tributaria y financiamiento del gastopublico en México", en Irrna Manrique y Teresa López González (coords.), Política fiscal yfinancJera en el contexto de la reforma del Estado y de la desregulación económica en AméricaLatina, México, Miguel Ángel Porrúa, 2005, p. 120.

250 • Alberto Escamllla Cadena

ea un nuevo impuesto del 2 por ciento en todos los depósitos bancariosen efectivo superiores a 25 mil pesos.

• Se reformó la Ley Federal de Derechos en Materia de Hidrocarburos,con lo cual se pretende un ajuste a la baja de la Tasa del Derecho Or-dinario sobre la Extracción de Petróleo, actualmente de 79 por ciento,para reducirla a 74 por ciento en 2008, y aplicar un descuento anual demedio punto porcentual de 2009 a 2011, con objeto de llegar en 2012 auna tasa definitiva de 71.5 por ciento.

• Se aprobó una reforma a los artículos 71 Y 72 de la consti~Ció.n políti-ca para fortalecer las facultades de investigación de la A~dlt~na Suye-rior de la Federación, que ahora podrá ampliar sus auditonas a anosanteriores, iniciar la revisión de las cuentas públicas sólo nueve mesesdespués de concluido el ejercicio fiscal correspondiente, y para llevara cabo auditorias en los gobiernos locales.

• Se creó el Consejo Nacional de Evaluación de las Políticas Públicas,(Coneval). . .

• El Ejecutivo deberá comprometerse a que antes de concluír su ~dIIll-nistración se alcance una meta de ahorro equivalente a 20 por cientodel gasto de operación y administrativo de las dependencias, para locual establecerá una meta anual mínima de 5 por ciento.

• La Comisión Federal de Electricidad y Luz y Fuerza del Centro deberánrecortar su gasto en servicios personales, lograr ahorros en materia degasto administrativo Y de apoyo, cancelar vacantes (salvo en casosjustificados]. cancelar plazas de confianza y evitar retrasos, y sobre-costos en la ejecución de obras Y

Con esta reforma, aprobada por la Cámara de Diputados, la intenció~ e.radotar al gobierno federal con 114 mil millones de pesos en recursos adicto-nales -que equivalen a uno por ciento del producto interno bruto (PIB)-

durante el primer año de su aplicación. Con esta propuesta se bu~ca~an .dOSobjetivos fundamentales: aumentar la recaudación tributaria y dísmímur ladependencia de las exportaciones petroleras. En lo que se refiere al estable-

""Reforma fiscal aprobada con IETU y gazolinazo', La Jornada, 14 de septiembre deal200d1,r tal L Fu rza del Centro hacía fin es e

Sobre el último punto relacionado con la paraesta uz y e 'viii .ó2009 el presidente Calderón decretó su desaparición, por lo que tuvo lugar una m~ J zaCl. ndel Sindicato Mexicano .de Electricistas Y el caso fue turnado a la Suprema Corte ed u~oc~~fallando en contra del sindicato. Con ello el gobierno suprlffilÓ una enodad que, es eperspectiva, era costosa e ineficaz.

La reforma del Estado en MéXICO durante el gobierno de Felipe Calderón' 251

cimiento de un nuevo gravamen de Controlpara el ISR la iniciativa privadaarUf '. sem esto en contra, pues consIderaba que su aplicación no era equítau

En este sentido, los empresarios han considerado que la recaudación ten;~'. b di ~que proverur, en uena me da, de los ciudadanos.

De acuerdo con los cálculos financieros del gobierno, el presideCald' ., n~eran anuncio en 2007 que el crecimiento del PIB sería de 8 5 po .. . r CIen-to para 2008, mientras con la reforma fiscal que propuso el crecimieal ' 8 . . ntocanzana .7 por CIento,siendo apenas un repunte marginal.18 Otro aspec_to tuvo que ver con el posicionamiento del Banco de México frente a estamedida, al sost~ner que uno de los efectos de esta reforma fiscal iba a serel alza de precios, por lo que afectaría negativamente a la inflación. Unfactor más que fue desfavorable para esta reforma fue que tuvo lugar enun momento en que había una recesión económica mundial, siendo Méxi-co uno de los países más afectados de la región latinoamericana por estacrisis.

Hacia finales de 2009 Felipe Calderón volvió a poner el tema en la agen-da de gobierno, y propuso cambios en el sistema tributario dirigidos a au-mentar los impuestos. Se trató de la segunda reforma fiscal de su sexeníoy se modificaron los siguientes aspectos:

• Se modificó el Impuesto sobre la Renta¡ el gravamen a los ingresoscobrará una tasa de 80 por ciento.

• Se aumentó el Impuesto al ValorAgregado: uno por ciento generalizado.• Semodificó el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (se concen-

tra una tasa alta en cervezas, cigarros, telefonía celular y televisión depaga).

• Se modificó el Impuesto a los Depósitos en Efectivo, el gravamen incre-mentó la tasa de 2 a 8 por ciento.

Esta segunda reforma fiscal fue a consecuencia de las limitaciones dela primera. Sin embargo, la segunda tampoco creaba las condiciones paramejorar la recaudación necesaria ni para suprimir los regímenes fiscalesespeciales. Por tanto, las dos reformas que se han implementado en elsexenio han sido marginales, siendo medidas que pueden atenuar el pro-

''''Prevé el gobierno crecimiento de 3.5 por ciento del PIB, con reforma 3.7" La Jornada9 de sepuembre de 2007. " ,

252 • Alberto Escamllla Cadena

blema financiero para el gobierno en el corto plazo, pero no lo resuelvende fondo.

La reforma de 2007 se aprobó con el concurso del PAN y el PRI, mientrasel PRD la votó en contra¡ en cambio, la reforma de 2009 fue rechazada denuevo por el PRD, el PRI se abstuvo y el PAN la votó a favor. En este sentido,Acción Nacional recriminó la actitud del Revolucionario Institucional, puesconsideró que no asumía los costos políticos de lo que implicaba aumentarlos impuestos en rubros que afectaban directamente al ciudadano. Por lotanto, se trata de la primera reforma estructural del sexenio aprobada única-mente con el concurso del PAN. Hacia 2011 el PAN y el ejecutivo presentaronuna iniciativa similar a la que Vicente Fax presentó durante su mandato:tasar con fVAalimentos y medicinas, mientras que el PRI en el senado a travésde Manlio Fabio Beltrones propuso otra cuya intención era aplicar el fVA 12por ciento generalizado, al final, ninguna de estas dos propuestas prosperó.

LA REFORMA ENERGÉTICA: EL DEBATESOBRE LA APERTURA AL SECTOR PRIVADO '

En cuanto a la reforma energética, ésta se propuso desde el gobierno deErnesto Zedillo cuando se presentaron problemas con el abastecimientode energía eléctrica en el país. Su propuesta consistió abrir una parte deeste sector a la iniciativa privada, por lo que fue rechazada por el PAN y elPRD. El gobierno de Vicente Fax retornó el tema durante su gestión conidéntica propuesta, sólo que esta vez fue rechazada por el PRI y el PRD. Esasí que el tema se planteó nuevamente durante el sexenio de FelipeCalderón.

La reforma energética cruza básicamente tres ejes: 1) el abastecimien-to de energía eléctrica (inversión en infraestructura); 2) el saneamiento fi-nanciero de Pemex (que requería un nuevo régimen fiscal), y 3) una rea-signación de recursos para invertir en refinación, explotación y exploracióndel crudo. Pemex dejó de ser desde hace varios años una empresa compe-titiva a nivel internacional¡ además de que en 2008 se depreció el preciodel barril de petróleo, está el problema de la excesiva carga fiscal que leimpone el gobierno a esta paraestatal, pues ello le obliga a endeudarse. Porlo tanto, se trata de una empresa mal administrada, improductiva y con unenorme gasto de operación. De seguir esta tendencia en el corto plazo, la

La reforma del Estado en MéXICO durante el qobemo de Feflpe Calderón • 253