LA REDEFINICIÓ DELS ENS DEL SECTOR PÚBLIC LOCAL 6 DE ... · Régimen local, aprobado por Real...

ELS CONSORCIS LOCALS I LES MANCOMUNITATS INTERMUNICIPALS.

Competències, atribucions i règim jurídic.

Víctor Siles

Pàgina 1 de 23

LA REDEFINICIÓ DELS ENS DEL SECTOR PÚBLIC LOCAL

6 DE NOVEMBRE DE 2015



Víctor Siles

Pàgina 2 de 23

CONCEPTE CONSORCI ADMINISTRATIU: Podem definir consorci administratiu com una Administració Pública instrumental de base associativa. Es tracta d'un ens amb personalitat jurídico publica pròpia, que es regeix pel Dret Administratiu. La base associativa dels consorcis es caracteritza per: 1.- Heterogènia: Les Administracions que el componen no tenen que ser del mateix tipus, això els diferencia d'altres fórmules associatives de naturalesa jurídico pública, com ara les mancomunitats de municipis. 2.-Caràcter voluntari. La personalitat jurídico pública les diferencia d'altres formes de gestió compartida, com ara les societats mercantils participades per diverses administracions públiques, que no poden exercir potestats públiques ni es regeixen pel Dret Administratiu. L'article 118 de la Llei 40/2015 ofereix una definició legal de Consorci que posteriorment analitzaré. EVOLUCIÓ RÈGIM JURÍDIC: La primera regulació general del consorci es recull al Decret de 17 de juny de 1955, pel que s'aprova el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. L'article 37 establia que “las Corporaciones locales podran constituir consorcios con entidades públicas de diferente orden con el fin de instalar o gestionar servicios de interés local”. Posteriorment la Llei 7/1985 de 2 d'abril, dedicà als consorcis els articles 57 y 87, el primer modificat per la Llei 27/2013 de 27 de desembre de Racionalització i Sostenibilitat de l'Administració Local (d'ara endavant LRSAL), i el segon derogat per la disposició derogatòria única de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP); També cal destacar l'article 110 del Texto refundido por el que se aprueban las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (aquest article ha estat derogat per la Llei 40/2015). Amb l'entrada en vigor de la Llei 30/1992 de 26 de novembre de Règim Jurídic de les Administracions Públiques i del Procediment Administratiu Comú, es produeix la



Víctor Siles

Pàgina 3 de 23

deslocalització del consorci, art. 6.5 LRJPAC, ja no es tracta de consorcis locals sinó en general de consorcis administratius que poden ser locals, estatals o autonòmics. La legislació bàsica estatal es va complementar amb la Disposició addicional 20ª introduïda a la LRJPAC per la LRSAL; aquesta disposició fou posteriorment modificada per la Disposició addicional segons de la Llei Orgànica 6/2015, de 12 de juny, de modificació de la Llei Orgànica 8/1980, de 22 de setembre de financiación de las Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Posteriorment, fou la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, la que entra a regular el dret de separació y la liquidació dels consorcis, arts. 12 a 15.Aquests preceptes han estat derogats per la Disposició derogatòria única apartat f) de la LRJSP. Aquests darrers anys s'ha produït una important activitat legislativa que va tenir el seu punt de partida amb la incorporació de la Disposició addicional 20ª a la LRJPAC per la LRSAL, seguida per la Ley 15/2014 i que culmina amb la LRJSP. Aquestes reformes poden sistematitzar-se en 3 fases: 1ª fase: LRSAL. Introdueix la Disp Ad 20 LRJPAC. 2ª fase: Ley 15/2014. Regula la separació i liquidació dels consorcis. 3ª fase: Ley 40/2015 RJSP. Totes les reformes s'han inspirat en la simplificació de les estructures administratives seguint els postulats de l'informe CORA. Actualment, a partir de la LRJSP, disposem d'una regulació bàsica dels consorcis molt més detallada que en temps pretèrits, amb la virtualitat que resulta d'aplicació per a tots els consorcis: estatals, autonòmics i locals. Per als consorcis locals no hem de perdre de vista la regulació continguda a la LBRL que en algunes matèries incideix en els consorcis, això succeeix en la Disposició addicional novena de la LBRL relativa al redimensionament, l'article 26.2 o l'article 57. El punt de partida no pot ser altre que la regulació continguda a la LRJSP, si bé amb caràcter previ a l'estudi del nou règim jurídic per als consorcis cal detenir-se per exposar el lloc que ocupen en el Sector Públic de la nova Llei 40/2015.



Víctor Siles

Pàgina 4 de 23

EL SECTOR PÚBLIC A LA LLEI 40/2015: D'acord amb l'art 2 de la LRJSP el Sector Públic comprèn:

<<1. La presente Ley se aplica al sector público que comprende:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional.

2. El sector público institucional se integra por:

a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.

b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

c) Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la presente Ley.

3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2.>>

Per tant podem distingir 3 Sectors Públics diferents:

• Sector Públic Estatal, integrat per: Administració General de l’Estat Sector Públic Institucional



Víctor Siles

Pàgina 5 de 23

• Sector Públic Autonòmic, integrat per:

Administració autonòmica Sector Públic Institucional

• Sector Públic Local, integrat per: Entitats que integren l’Administració Local (art. 3 LBRL) Sector Públic Institucional

D’acord amb l’article 2.2 de la LRJSP, el Sector Públic Institucional està integrat per:

<< a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.

b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

c) Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la presente Ley.>>

Els consorcis, com entitat de dret públic vinculat a una Administració Pública, formarà part d’aquest Sector Públic Institucional (SEPI).

Per tant, els consorcis adscrits a una entitat local (municipi, illa, província, comarca, àrea metropolitana, mancomunitat o EMD que mantinguin aquest caràcter d’acord amb la LRSAL) formaran part del Sector Públic Institucional Local.

En aquest context interessa destacar l’article 81.3 de la LRJSP (precepte que té el caràcter de bàsic)1, que diu així:

1 La LRJSP té el caràcter de legislació bàsica llevat els següents articles: Art. 19 a 22 Art. 54 a 80 Art. 81 a 117 Art. 123.2, 128, 130, 131, 132, 133, 135, 136. Per tant el Capítol VI, del Títol II, sota la rúbrica “De los consorcios”, té caràcter de bàsic llevat l’article 123.2,



Víctor Siles

Pàgina 6 de 23

<< Los organismos y entidades vinculados o dependientes de la Administración autonómica y local se regirán por las disposiciones básicas de esta ley que les resulten de aplicación, y en particular, por lo dispuesto en los Capítulos I y IV y en los artículos 129 y 134, así como por la normativa propia de la Administración a la que se adscriban.>>

A partir de quin moment s’aplica el règim dels consorcis contemplat a la LRJSP?

Cal diferenciar els consorcis del SEPI Estatal dels consorcis dels SEPI Local o autonòmic.

Els articles 118 a 127 relatius als consorcis, entren en vigor a l’any de la publicació de la LRJSP en el BOE, per tant el 2 d’octubre de 2016 (Disposició final 13ª LRJSP), aquesta vacatio legis no s’aplica amb la mateixa intensitat per als consorcis que formen part del Sector Públic Institucional Estatal, per aquests consorcis els resulta d’aplicació la Disposició addicional quarta i la Disposició transitòria segona que diuen així:

<< Disposición adicional cuarta. Adaptación de entidades y organismos públicos existentes en el ámbito estatal.

Todas las entidades y organismos públicos que integran el sector público estatal existentes en el momento de la entrada en vigor de esta Ley deberán adaptarse al contenido de la misma en el plazo de tres años a contar desde su entrada en vigor, rigiéndose hasta que se realice la adaptación por su normativa específica. (…/…)>>.

<< Disposición transitoria segunda. Entidades y organismos públicos existentes.

1. Todos los organismos y entidades integrantes del sector público estatal en el momento de la entrada en vigor de esta Ley continuarán rigiéndose por su normativa específica, incluida la normativa presupuestaria que les resultaba de aplicación, hasta su adaptación a lo dispuesto en la Ley de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional cuarta.

2. No obstante, en tanto no resulte contrario a su normativa específica:

article relatiu als requisits per a la constitució dels consorcis en els que participi l’Administració General de l’Estat o els seus Organismes Públics, entitats vinculades o dependents.



Víctor Siles

Pàgina 7 de 23

a) Los organismos públicos existentes en el momento de la entrada en vigor de esta Ley y desde ese momento aplicarán los principios establecidos en el Capítulo I del Título II, el régimen de control previsto en el artículo 85 y 92.2, y lo dispuesto en los artículos 87, 94, 96, 97 si se transformaran fusionaran, disolvieran o liquidaran tras la entrada en vigor de esta Ley.

b) Las sociedades mercantiles estatales, los consorcios, fundaciones y fondos sin personalidad jurídica existentes en el momento de la entrada en vigor de esta Ley aplicarán desde ese momento, respectivamente, lo previsto en el Capítulo V, Capítulo VI, Capítulo VII y Capítulo VIII del Título II.>>

Per tant, com a regla general, el règim dels consorcis de la LRJSP s’aplicarà a tots els consorcis a partir del 2 d’octubre de 2016 (especialment pels autonòmics i locals), si bé per als consorcis estatals existents abans del 2 d’octubre de 2016 que tinguin una normativa específica, es continuaran regint per la seva normativa fins a la seva adaptació que s’haurà de produir abans del 2 d’octubre del 2019, llevat que la normativa específica resulti contrària a la LRJSP, en el qual cas serà d’aplicació el nou règim a partir de la seva entrada en vigor.

Pel que ara interessa, els consorcis que s’integrin en el Sector Públic Institucional Local, es regiran per la LRJSP a partir del 2 d’octubre de 2016.

Per últim, indicar que d’acord amb l’article 2.3 de la LRJSP, té la consideració d’Administració Pública: <<3. (…/…) la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2.>> Per tant, com no podia ser d’altre manera, la LRJSP atribueix als consorcis la condició d’Administració Pública. RÈGIM APLICABLE ALS CONSORCIS LOCALS A PARTIR DEL 2 D’OCTUBRE DE 2016: D'acord amb l'article 119 de la LRJSP, els consorcis (ens referim als que s'integren en el sector públic institucional local) es regiran per:



Víctor Siles

Pàgina 8 de 23

1. Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Els preceptes que tenen el caràcter de bàsics.2

2. Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. Interessa

destacar l’article 57, 103 bis i la Disposició addicional Novena. (d'aplicació supletòria a la Ley 40/2015 d'acord amb l'article 119.3).

3. Llei 27/2013 de 27 de desembre, de racionalización y sostenibilidad de la

Administración Local; la Disposició Addicional tretzena admet personal propi per als consorcis existents a l’entrada en vigor de la LRSAL que prestin serveis mínims. La Disposició addicional novena i l’article 57 estableixen limitacions a la creació de consorcis locals (d'aplicació supletòria a la Ley 40/2015 d'acord amb l'article 119.3).

4. Llei 26/2010, del 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les

administracions públiques de Catalunya, articles 113 a 115 en tot allò que no s’oposi o contradigui la legislació bàsica estatal.

5. DECRET LEGISLATIU 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós

de la Llei municipal i de règim local de Catalunya. Articles 269 i següents, en tot allò que no s’oposi a la legislació bàsica

6. Decret 179/1995, de 13 de juny, pel qual s'aprova el Reglament d'obres,

activitats i serveis dels ens locals; arts. 312 i següents, en tot allò que no s’oposi a la legislació bàsica ni a la Llei 26/2010.

7. Estatuts del respectiu consorci.

Cal tenir en compte que: El Règim del dret de separació, dissolució, liquidació i extinció, en defecte de la 2 La LRJSP té el caràcter de legislació bàsica llevat els següents articles: Art. 19 a 22 Art. 54 a 80 Art. 81 a 117 Art. 123.2, 128, 130, 131, 132, 133, 135, 136. Per tant el Capítol VI, del Títol II, sota la rúbrica “De los consorcios”, té caràcter de bàsic llevat l’article 123.2, article relatiu als requisits per a la constitució dels consorcis en els que participi l’Administració General de l’Estat o els seus Organismes Públics, entitats vinculades o dependents.



Víctor Siles

Pàgina 9 de 23

normativa citada, serà d'aplicació supletòria el règim previst al Codi Civil sobre Societat Civil (arts 1665 i següents), i el règim de liquidació que se sotmet a l'article 97 de la LRJSP relatiu a la liquidació i extinció d'organismes públics estatals i, en el seu defecte al RD Leg 1/2010, de 2 de juliol. DEFINICIÓ DE CONSORCI CONTINGUT A LA LRJSP: L’article 118.1 de la LRJSP diu així: <<1. Los consorcios son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias.>> De la lectura d’aquest precepte se’ns plantegen dues qüestions que passaré a tractar a continuació: 1.- Pot participar en un consorci el Sector Públic Institucional Local? 2.- Poden participar entitats privades amb independència que tinguin ànim de lucre? Pel que fa a la primera qüestió, cal entendre que la LRJSP no contempla cap limitació al fet que els consorcis (Administració institucional de primer nivell) pugui crear o participar en ens institucional de segon nivell, ara bé, cal tenir en compte que els consorcis adscrits a una entitat local, més concretament les entitats locals de l’article 3.1 de la LBRL, s'han d'acollir al règim contingut a la Disposició addicional novena apartat 3 de la LBRL; per tant, els consorcis locals mai podran estar integrats per ens del sector públic local, tampoc podran participar en altres consorcis. Pel que fa a la segona qüestió, relativa a la participació d'entitats privades, el nou règim no limita aquesta participació a les entitats privades sense ànim de lucre, així es desprèn de l'article 118 de la LRJSP abans reproduït, precepte que té caràcter de bàsic (Disposició Final catorzena i article 81.3). La limitació a entitats privades sense ànim de lucre desapareix amb la derogació dels articles 87 de la LBRL i 110 del TRRL. Així mateix l'article 120.3 estableix que <<En el supuesto de que participen en el



Víctor Siles

Pàgina 10 de 23

consorcio entidades privadas, el consorcio no tendrá ánimo de lucro y estará adscrito a la Administración Pública que resulte de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado anterior. >> És a dir, a partir de l'entrada en vigor de la LRJSP podran participar en els consorcis entitats privades sense cap limitació, ara bé, en aquests casos -imaginem un consorci participat per una societat mercantil- el consorci en si no podrà tenir ànim de lucre, en aquest cas ens trobarem davant d'una Administració Pública de caràcter mixt, és a dir, amb participació privada, es tracta d'una formula de col·laboració públic-privada incentivada des de la Comissió Europea a la llum de l'Informe “Comunicación interpretativa de la Comisión relativa a la aplicación del derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones a la colaboración público privada institucionalizada (CPPI) (2008/C91/02)”, tot plegat deriva del llibre verd de la Comissió de 30 d'abril de 2004 relatiu a les diferents formes de col·laboració entre les autoritats públiques i el mon empresarial.3 La LRJSP no configura cap procediment per garantir la concurrència a l'hora de seleccionar i la participació privada en els consorcis, l'article 123.1 es limita a dir que els consorcis es crearan mitjançant conveni subscrit per les Administracions, organismes públics o entitats participants.. D'altra banda, interessa destacar que aquesta participació privada no altera la condició d'administració pública del consorci, se'ls aplicarà les regles de dissolució que preveu la LRJSP, igualment el personal només podrà ser funcionari o laboral de les AAPP que hi participin, llevat casos especials tal com s'exposarà posteriorment. La Disposició addicional desena de la LRJSP posa en situació clarament desigual al sector privat que participi en el consorci, aquest no queda lliurat d'efectuar la aportació que correspongui quan una Administració Pública , organisme públic o qualsevol entitat vinculada o depenent no realitzi la totalitat de les seves aportacions dineràries corresponents a exercicis anteriors en els que estiguin obligats. Per últim, i sense ànim d’estendre’m més en aquesta qüestió, cal insistir en que l'objecte del consorci, el seu àmbit d'actuació, ha d'estar en el marc competencial que la LBRL reconeix a l'entitat local participant. 3 Fernando García Rubio “Los consorcios locales en el proyecto de ley de régimen jurídico del sector público. Reflexiones necesarias. Rev Derecho Administrativo, núm. 2. Enero-diciembre 2015.



Víctor Siles

Pàgina 11 de 23

RÈGIM D'ADSCRIPCIÓ DEL CONSORCI: L'article 120 de la LRJSP estableix els criteris d'adscripció del consorci, sempre s'haurà d'adscriure a una Administració Pública, si bé per als consorcis que integrin el sector públic institucional local l'administració pública d'adscripció queda limitada a les entitats locals, resta exclosa l'adscripció a una administració institucional local d'acord amb la disposició addicional novena de la LBRL que proscriu l'administració de segon nivell (a excepció de les entitats locals de l'article 3.2 de la LBRL). Els criteris d'adscripció que recull l'article 120-2 de la LRJSP són els mateixos que els de l'encara vigent Disposició addicional vintena de la LRJPAC: aquests criteris es poden resumir en: Primer grup: Control majoritari o efectiu dels òrgans de govern del consorci. Sego grup: Aportació econòmica majoritària Tercer grup: Major numero d'habitants o extensió territorial4 Cal tenir en compte l'existència d'una excepció a l'hora d'aplicar aquesta criteris que recau en els consorcis sanitaris. Aquesta excepció es contempla a la Disposició Final desena de la Ley 15/2014. Aquesta Disposició, que no ha estat derogada per la LRJSP, diu així: Disposición final décima. Modificación de la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud.

Se modifica la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas Formas de Gestión del Sistema Nacional de Salud, para incluir una nueva disposición adicional única, con la siguiente redacción:

«Disposición adicional única. Régimen jurídico de los consorcios sanitarios.

1. Los consorcios sanitarios cuyo objeto principal sea la prestación de servicios del Sistema Nacional de Salud están adscritos a la Administración sanitaria responsable de la gestión estos servicios en su ámbito territorial de actuación y su régimen jurídico es el establecido en esta disposición y, subsidiariamente, en aquello no regulado en esta Ley, la normativa que regula con carácter general el resto de consorcios administrativos.

4 Francisco Toscano Gil “El consorcio administrativo en la encrucijada” REALA, número 3. Enero-junio 2015.



Víctor Siles

Pàgina 12 de 23

2. Los consorcios sanitarios están sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración sanitaria a la que estén adscritos, sin perjuicio de su sujeción a lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En todo caso, se llevará a cabo una auditoría de las cuentas anuales que será responsabilidad del órgano de control de la Administración sanitaria a la que este adscrito el consorcio.

3. El personal al servicio de los consorcios sanitarios podrá ser funcionario, estatutario o laboral procedente de las Administraciones participantes o laboral en caso de ser contratado directamente por el consorcio. El personal laboral contratado directamente por los consorcios sanitarios adscritos a una misma Administración se someterá al mismo régimen. El régimen jurídico del personal del consorcio será el que corresponda de acuerdo con su naturaleza y procedencia.»

Conseqüències de l'adscripció: 1.- El consorci sempre ha de quedar adscrit a una Administració Pública. 2.- El consorci quedarà subjecte al règim pressupostari, comptable i de control de l'Administració Pública a la que quedi adscrit. L'òrgan de control de l'Administració a la que resulti adscrit el consorci serà el responsable de portar una auditoria anual. 3.- El consorci passa a formar part dels pressupostos i s'inclourà al Compte General de l'Administració Pública d'adscripció. 4.- Es regiran per les normes patrimonials de l'Administració Pública a la que estiguis adscrits. 5.- Pel que fa a les funcions de secretaria, intervenció i tresoreria dels consorcis que s'integrin en el sector públic institucional local, i partint de la premissa que no participen de la condició d'entitat local, no se'ls pot crear ni classificar llocs reservats a FHN. Aquestes funcions s'hauran d'assumir per funcionari que ocupi un lloc reservat en alguna de les Administracions Locals participants, el més coherent i raonable és que correspongui als FHN de l'entitat local a la que estigui adscrit el consorci. En aquests casos, partint de la premissa que el consorci es configura com un ens depenent de l'entitat local que resulti adscrit, el FHN podria fer ús de la delegació prevista als articles 13.2 i 17.2 per a secretaris i interventors respectivament, en el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional. Alternativament, l'entitat local pot crear un lloc de col·laboració immediata d'acord amb l'article 2 g) del Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio, sobre provisión de



Víctor Siles

Pàgina 13 de 23

puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional. 6.- Pel que fa al règim de personal, l'article 121 de la LRJSP estableix el següent: <<El personal al servicio de los consorcios podrá ser funcionario o laboral y habrá de proceder exclusivamente de las Administraciones participantes. Su régimen jurídico será el de la Administración Pública de adscripción y sus retribuciones en ningún caso podrán superar las establecidas para puestos de trabajo equivalentes en aquélla.

Excepcionalmente, cuando no resulte posible contar con personal procedente de las Administraciones participantes en el consorcio en atención a la singularidad de las funciones a desempeñar, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, u órgano competente de la Administración a la que se adscriba el consorcio, podrá autorizar la contratación directa de personal por parte del consorcio para el ejercicio de dichas funciones.>>

Com es pot comprovar es manté el redactat de la Disposició addicional vintena de la LRJPAC un cop modificada per la Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Desapareix l'expressió confusa “reassignació”, i s'autoritza excepcionalment que puguin contractar directament personal, sempre i quan concorrin els següents requisits: a) Impossibilitat d'emprar personal de les administracions participants per la singularitat de les funcions del consorci. b)Cal una autorització de l'entitat local a la que resulti adsrit el consorci, la LRJSP no específica quin és l'òrgan competent, al meu entendre, en aplicació de la clàusula residual d'atribució de competències a l'alcalde o president que preveu l'article 21.1 s) de la LBRL.

c)Per al 2016 caldrà tenir en compte la taxa de reposició de la LPG fixada per als consorcis en el 50% per contractes indefinits. Disposició addicional setena de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016 .



Víctor Siles

Pàgina 14 de 23

7.- Conseqüències en l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu. Article 20 LJCA:

<<No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública:

a) Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente.

b) Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella.

c) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración.>>

RÉGIM DEL PERSONAL Com s’ha indicat anteriorment, el seu règim jurídic serà el de l’Administració d’adscripció. Cal advertir que el règim jurídic no s’ha de confondre amb les condicions de treball que puguin adoptar-se en el marc d’un conveni o pacte, i que l’única limitació que contempla la LRJSP és que les retribucions no siguin superiors a la que correspongui a llocs similars de l’administració d’adscripció. El personal podrà ser funcionari o laboral i haurà de procedir exclusivament d’alguna de les Administracions participants; en aquest aspecte la llei és coherent amb l’Estatut dels Treballadors i exclou la possibilitat que el personal provingui d’una entitat privada participant. La dotació de personal funcionari dels consorcis –llevat els casos excepcionals abans exposats- es realitzarà mitjançant les institucions previstes a la legislació sobre funció pública que faciliten la mobilitat de personal, principalment mitjançant les formes de provisió, cal tenir en compte el DECRET LEGISLATIU 1/1997, de 31 d'octubre, pel qual s'aprova la refosa en un text únic dels preceptes de determinats textos legals vigents a Catalunya en matèria de funció pública, i supletòriament el Decret 123/1997, de 13 de març, pel qual s’aprova el Reglament general de provisió de llocs de treball.



Víctor Siles

Pàgina 15 de 23

CONSTITUCIÓ DE NOUS CONSORCIS Pel que fa a la creació dels consorcis cal tenir en compte l'article 123.1 de la LRJSP segons el qual: <<Los consorcios se crearán mediante convenio suscrito por las Administraciones, organismos públicos o entidades participantes>> Pel que fa al contingut dels estatuts l'article 124 recull els aspectes que necessàriament ha de contenir, entre els quals interessa ara destacar l'Administració pública a la que estiguin adscrits, el seu règim orgànic, funcional i financer. Aquest precepte cal completar-lo amb l'article 114 de la Llei 26/2010 de 3 d'agost de règim i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, així com els articles 316 i següents del Decret 179/1995 pel que s'aprova el ROAS. Pel que fa al procediment d'aprovació, front el silenci de la legislació bàsica estatal, caldrà tenir en compte l'article 115 de la Llei 6/2010 de 3 d'agost de règim i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, així com l'article 313 del Decret 179/1995 pel que s'aprova el ROAS. Altrament, no s'ha de perdre de vista les limitacions contingudes a la LRBRL, introduïdes amb la LRSAL, concretament em refereixo a les següents: a)L'article 57.3 de la LBRL al configurar el consorci com una forma residual de cooperació front els convenis, això exigeix que l'expedient de creació (o el d'incorporació a un consorci existent) quedi justificat que en termes d'eficiència econòmica el consorci permet una assignació més eficient dels recursos econòmics i que no posa en risc la sostenibilitat financera del conjunt de la hisenda de l'entitat local així com del propi consorci, que en cap cas requerirà més recursos que els inicialment previstos. b)La Disposició addicional novena de la LBRL, recull tot un seguit de limitacions a la creació de consorcis, podem sintetitzar de la següent manera: 1.- No podran crear consorcis les entitats locals de l'article 3.1 de la LBRL (municipis, província, Illa) mentre tinguin vigent un pla econòmic financer o un pla



Víctor Siles

Pàgina 16 de 23

d'ajust (Disp Ad. 9.1 LBRL). 2.- Consorcis locals no poden participar en altres consorcis (local, autonòmic o estatal).Disp Ad 9.3 LBRL prohibeix el ens del sector públic institucional local de segon grau o nivell. Això comporta una limitació dels consorcis en les diferents formes de gestió, ja que no s'admet la creació ni participació en societats mercantils, entitats públiques empresarials, consorcis o qualsevol altre ens. 3.-Competència. L'activitat que realitzi el consorci ha d'afectar a un àmbit competencial que tingui atribuït l'entitat local participant. Sigui com a competència pròpia, per delegació o distinta de la pròpia o atribuïda per delegació. DRET DE SEPARACIÓ D'UN CONSORCI: És regulat als articles 125 i 126 de la LRJSP. Per a la separació d'un consorci la llei diferencia en funció de si el consorci té un termini de durada o no. Si el consorci NO està subjecte a durada, la separació d'un ens participant no exigeix cap causa específica, hi haurà prou amb la voluntat de l'entitat. Si el consorci està subjecte a termini de durada, la llei condiciona la sortida d'una de les entitats participants a que un dels seus membres incompleixi les seves obligacions estatutàries, cita especialment la llei la relativa a l'obligació de realitzar aportacions al fons patrimonial. En aquest cas, d'acord amb la Disposició addicional desena de la LRJSP, l'entitat local tindrà la possibilitat de no efectuar l'aportació dinerària. En qualsevol cas podrà separar-se el municipi que deixi de prestar un servei i aquell servei sigui un dels prestats pel Consorci al que pertany el municipi. En definitiva, amb aquesta previsió la LRJSP facilita la materialització de la voluntat d'un ajuntament en la supressió d'un servei públic municipal5 que es presti mitjançant un consorci; també ho facilita en els casos en que la corporació local hagi de suprimir

5 Amb l'entrada en vigor de la LRSAL desapareix a la LBRL la figura de la dispensa de la prestació dels serveis mínims obligatoris, no obstant això, cal entendre que la dispensa regulada al TRLMCat perviu respecte aquells serveis mínims obligatoris no contemplats a la LBRL d'acord amb la Disposició addicional primera del TRLMCat.



Víctor Siles

Pàgina 17 de 23

competències distintes de les pròpies i de les atribuïdes per delegació a conseqüència d'un pla econòmic financer (Article 116 bis LBRL). La LRJSP no regula el procediment a seguir per a la separació, es limita a exigir u requisit formal consistent en una comunicació notificada al màxim òrgan del consorci.6 Si el consorci és de durada determinada caldrà especificar la causa de la separació i un requeriment previ de compliment, la llei no preveu cap termini per al compliment d'aquest requeriment. El procediment pròpiament dit de la separació serà el que s'hagi previst als estatuts, doncs ni la legislació bàsica estatal, ni l'autonòmica (Llei 26/2010, ROAS) en preveuen cap. L'exercici del dret de separació produeix la dissolució automàtica del consorci. No obstant, la LRJSP dóna la possibilitat de continuar el consorci, si els membres que no han exercit el dret de separació així ho acorden expressament, si bé es requereix que com a mínim continuïn participant dues administracions públiques o dues entitats o organismes públics vinculats o dependents de més d'una Administració. Per últim l'article 126.2 regula el mode de calcular la quota de separació. DISSOLUCIÓ DEL CONSORCI: L'article 127 de la LRJSP comença afirmant una obvietat, és que la dissolució del consorci produeix la seva liquidació i extinció. La llei no regula el procediment de dissolució, caldrà recorrer a la legislació autonòmica que en el cas de Catalunya és parca en aquesta matèria, i en el seu defecte als estatuts del consorci. Del que si que s'ocupa la llei és de regular el càlcul i el pagament de les quotes de liquidació.

6 L'article 323 del ROAS diu així:Qualsevol ens consorciat pot separar-se del consorci sempre que compleixi les condicions següents: a) Formular el pre-avís en el termini que assenyalin els estatuts.

b) Estar al corrent en el compliment de les obligacions i compromisos anteriors i garantir el compliment dels que hi hagi pendents.



Víctor Siles

Pàgina 18 de 23

Concretament l'article 127 diu així: <<Artículo 127. Disolución del consorcio.

1. La disolución del consorcio produce su liquidación y extinción. En todo caso será causa de disolución que los fines para los que fue creado el consorcio hayan sido cumplidos.

2. El máximo órgano de gobierno del consorcio al adoptar el acuerdo de disolución nombrará un liquidador que será un órgano o entidad, vinculada o dependiente, de la Administración Pública a la que el consorcio esté adscrito.

La responsabilidad que le corresponda al empleado público como miembro de la entidad u órgano liquidador será directamente asumida por la entidad o la Administración Pública que lo designó, quien podrá exigir de oficio al empleado público la responsabilidad que, en su caso, corresponda cuando haya concurrido dolo, culpa o negligencia graves conforme a lo previsto en las leyes administrativas en materia de responsabilidad patrimonial.

3. El liquidador calculará la cuota de liquidación que corresponda a cada miembro del consorcio de conformidad con lo previsto en los estatutos. Si no estuviera previsto en los estatutos, se calculará la mencionada cuota de acuerdo con la participación que le corresponda en el saldo resultante del patrimonio neto tras la liquidación, teniendo en cuenta que el criterio de reparto será el dispuesto en los estatutos.

A falta de previsión estatutaria, se tendrán en cuenta tanto el porcentaje de las aportaciones que haya efectuado cada miembro del consorcio al fondo patrimonial del mismo como la financiación concedida cada año. Si alguno de los miembros del consorcio no hubiere realizado aportaciones por no estar obligado a ello, el criterio de reparto será la participación en los ingresos que, en su caso, hubiera recibido durante el tiempo que ha pertenecido en el consorcio

4 Se acordará por el consorcio la forma y condiciones en que tendrá lugar el pago de la cuota de liquidación en el supuesto en que ésta resulte positiva.

5Las entidades consorciadas podrán acordar, con la mayoría que se establezca en los estatutos, o a falta de previsión estatutaria por unanimidad, la cesión global de activos y pasivos a otra entidad del sector público jurídicamente adecuada con la finalidad de mantener la continuidad de la actividad y alcanzar los objetivos del consorcio que se extingue. La cesión global de activos y pasivos implicará la extinción sin liquidación del consorcio cedente.>>



Víctor Siles

Pàgina 19 de 23

Conseqüències de l'extinció del consorci pel que fa als contractes administratius vigents: Que passa amb els contractes vigents en els que l’ens contractant s’extingeix? És possible la novació subjectiva a favor de l’ens matriu, és a dir el municipi o la diputació? El RDLeg 3/2011, de 14 de novembre TRLCSP només preveu i regula les modificacions subjectives en els contractes del sector públic en relació als contractistes, art. 105 TRLCSP. No obstant això és evident que ens podem trobar davant una modificació de l’òrgan contractant, seria el cas d’extinció per imperatiu legal. A manca d’una regulació específica sobre aquesta matèria en el TRLCSP i en altres normes de dret administratiu, en aplicació de l’art. 19 del TRLCSP caldrà aplicar les normes de dret privat, en el nostre cas cal aplicar el Llibre VI del CC de Catalunya relatiu a obligacions i contractes, no obstant com que està pendent d’aprovar-se (és l’últim llibre pendent no exempt de dificultats especialment si tenim en compte que d’acord amb l’art. 149.1.8 CE l’Estat té competència exclusiva per establir les bases de les obligacions contractuals) caldrà aplicar el Codi Civil espanyol, concretament l’art. 1203 i concordants, així d’acord amb doctrina jurisprudencial consolidada s’admet la novació impròpia o merament modificativa sempre i quan concorrin els següents requisits: 1.- Acord de voluntats entre l’òrgan de contractació originari –part cedent del contracte- i el nou òrgan de contractació que es subroga –part cessionària- 2.- Audiència al contractista –part cedida- i que aquesta doni el seu consentiment exprés o tàcit. En aquest aspecte resulta molt interessant l’Informe de la JCC Administrativa de la Generalitat, núm. 37/2014, de 27 de febrer.



Víctor Siles

Pàgina 20 de 23

LES MANCOMUNITATS Mesures de la LRSAL que afecten a les Mancomunitats: Les Mancomunitats de municipis continuen gaudint de la condició d’entitats locals (art. 3.2.c) LBRL), es configura com l’instrument que es posa a disposició dels municipis per materialitzar el dret a associar-se amb altres municipis per a l’execució en comú d’obres i serveis determinats de la seva competència, tal com estava configurat a l’art. 44 de la LBRL, per tant la LRSAL no introdueix cap novetat al respecte. Ara bé, existeixen dues qüestions importants a destacar: Primera: Com a novetat destacar el nou redactat de l’art. 26 LBRL (modificat per l’art. Primer, apartat nou de la Llei 27/2013 de 27 de desembre RSAL), es cita a la Mancomunitat així com als consorcis, com a fórmula que pot proposar la Diputació per a coordinar la prestació de determinats serveis mínims per a municipis amb població inferior a



Víctor Siles

Pàgina 21 de 23

20.000 habitants, es tracta dels següents serveis: Recollida i tractament de residus Abastament d’aigua potable a domicili i evacuació i tractament d’aigües residuals Neteja viària Accés a nuclis de població Pavimentació de vies urbanes Enllumenat públic Cal tenir en compte que serà el Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques amb l’informe preceptiu de l’administració que exerceixi la tutela financera, qui en última instància decidirà sobre la proposta formulada per la Diputació amb la conformitat dels municipis afectats, per la prestació d’aquests serveis de forma mancomunada, i això serà possible sempre que la prestació del servei per la Mancomunitat sigui la fórmula mes idònia per reduir costos efectius del servei. Segona: Més important és encara la Disposició Transitòria onzena de la LRSAL, aquesta disposició dóna un termini de 6 mesos a comptar des de l’entrada en vigor de la LRSAL (és a dir fins el 30 de juny de 2014) perquè les mancomunitats adaptin els seus estatuts a l’art. 44 de la LBRL, aquest precepte que no ha estat objecte de modificació, interessa destacar el seu apartat 1: <<Es reconeix als municipis el dret a associar-se amb altres en mancomunitats per a l’execució en comú d’obres i serveis determinats de la seva competència>> Però el paràgraf segon de la Disposició Transitòria onzena de la LRSAL, emprant una tècnica legislativa un tant desafortunada ja que hagués estat més encertat modificar directament l’art. 44.1 de la LBRL, delimita l’àmbit competencial de les Mancomunitats, diu literalment el següent: << Las competencias de las mancomunidades de municipios estarán orientadas exclusivamente a la realización de obras y la prestación de los servicios públicos que sean necesarios para que los municipios puedan ejercer las competencias o prestar los servicios enumerados en los artículos 25 y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.>> Sigui com sigui, la LRSAL redueix l’àmbit competencial dels municipis, així es



Víctor Siles

Pàgina 22 de 23

desprèn de: • el nou redactat dels articles 25 i 26 de la LBRL modifica el marc competencial

dels municipis, • l’article 7 de la LBRL (Modificat per l’article primer, tres de la LRSAL),

segons el qual les entitats locals només poden exercir competències distintes de les pròpies i de les atribuïdes per delegació quan concorrin un seguit de pressupòsits, com inexistència de duplicitats o no es posi en risc la sostenibilitat financera,

• Supressió de l’article 28 de la LBRL per l’article primer, apartat onze de la LRSAL, per tant ara ja no poden realitzar activitats complementàries de les pròpies d’altres administracions publiques.

De tot això resulta que d’acord amb la disposició transitòria onzena de la LRSAL, les mancomunitats vigents que tinguin per objecte una competència o activitat que no tingui encaix en la nova atribució de competències municipals hauran d’adaptar el seus estatuts en el sentit d’adequar el seu objecte al nou marc competencial, i quan això no sigui possible s’hauran de dissoldre, es tractaria d’una causa de dissolució per imperatiu legal per desaparició sobrevinguda de la competència. Per tant, el que caldrà fer en primer lloc és revisar l’objecte de la mancomunitat i comprovar si s’ajusta al nou marc competencial, si això no és possible caldrà reajustar l’objecte per la qual cosa algunes mancomunitats s’han vist obligades a modificar els estatuts abans del 30 de juny de 2014, si no és possible aquest reajustament cal dissoldre la mancomunitat. El procediment a seguir per modificar els estatuts de la mancomunitat és el previst als articles 119 i 120 del TRLMCat, i el procediment per a la dissolució el de l’art. 121. Molt esquemàticament el procediment a seguir per a la modificació és el següent, s’ha d’articular d’acord amb el principi contrarius actus, o principi de correlació en virtut del qual la obligació pot extingir-se mitjançant un procediment invers al seguit per a la seva constitució: 1.- Redacció del projecte de modificació d’Estatuts 2.-Aprovació per l’assemblea general de la mancomunitat 3.- Tramesa al consell comarcal i Diputació per emetre informe 4.- Informació pública per termini de 30 dies anunci al DOGC i taulell anuncis municipis mancomunats. 5.- Resolució de les al·legacions formulades i aprovació per l’assemblea general de la



Víctor Siles

Pàgina 23 de 23

mancomunitat. 6.- Tramesa a la DGAL perquè emeti informe en el termini d’un mes. 7.- Aprovació per acord dels plens dels ajuntaments per majoria absoluta. 8.- Tramesa de còpia dels estatuts modificats a la DGAL i sol·licitar inscripció de la modificació al RELCat i publicar la modificació al DOGC i al BOE. Pel que fa al procediment de liquidació cal destacar que cal l’informe dels Consells Comarcals afectats, de la Diputació i de la DGAL, la liquidació s’haurà de ratificar per acord del ple dels municipis mancomunats adoptats per majoris absoluta.

Barcelona, novembre de 2015

Víctor, Siles Marc

Advocat de la Generalitat

Secretari d’Administració Local en excedència

LA REDEFINICIÓ DELS ENS DEL SECTOR PÚBLIC LOCAL 6 DE ... · Régimen local, aprobado por Real...

Documents

Transcript of LA REDEFINICIÓ DELS ENS DEL SECTOR PÚBLIC LOCAL 6 DE ... · Régimen local, aprobado por Real...