Documento de Políticas Públicas | Recomendación Nº97

La primera vez de las primarias: logros y desafíos

PROGRAMA DE POLÍTICA Y GESTIÓN DE GOBIERNO

ÁREA DE GESTIÓN PÚBLICA

Septiembre de 2011

Julia Pomares • María Page • Gerardo Scherlis

La reforma electoral sancionada en 2009 (Ley 26.571) modificó aspectos sustanciales de la legislaciónelectoral y de los partidos políticos. Entre los principales cambios se encuentra la incorporación de un nuevomecanismo de selección de los candidatos a cargos públicos nacionales: las primarias abiertas, simultá-neas y obligatorias (PASO), que se implementaron por primera vez el 14 de agosto de 2011.

Según los impulsores de la reforma, los objetivos perseguidos al introducir las elecciones primariasfueron dos: alentar la democratización interna de los partidos políticos, y contribuir a la reestructuración delsistema partidario y de la oferta electoral.

Este documento presenta una evaluación preliminar de la implementación de las PASO en el nivel nacio-nal, con atención al caso de la provincia de Buenos Aires, donde se introdujo un mecanismo similar. Sobrela base de datos electorales, y de percepciones y opiniones recogidas mediante entrevistas con actoresrelevantes del proceso eleccionario, se analiza en qué medida las PASO implicaron un avance en los obje-tivos planteados al momento de la reforma y qué impacto tienen sobre el proceso electoral 2011.

Las primeras PASO se desarrollaron con normalidad y contaron con un alto nivel de participación de laciudadanía (78,67%). También cumplieron con el objetivo de lograr una oferta electoral menos volumino-sa: en las elecciones generales de octubre, la cantidad de listas en competencia para las categorías nacio-nales estará en los pisos históricos desde 1983. No obstante, las PASO no habilitaron una oferta electoralmás ordenada, fundamentalmente debido a las alianzas cruzadas, las listas colectoras y los acuerdos deadhesión. En esta primera implementación, el objetivo de someter la selección de candidaturas al voto ciu-dadano se logró en forma marginal, ya que sólo hubo competencia en 18 de los 24 distritos para los car-gos legislativos nacionales, y en algunas pocas agrupaciones. El documento incluye algunas hipótesisacerca de por qué hubo poca competencia y escasa competitividad.

Finalmente, se presentan algunas recomendaciones que podrían contribuir al logro de los objetivos delas PASO: incentivar la competencia, fortalecer a los partidos nacionales y ordenar la oferta electoral. Entrelas propuestas se destacan la flexibilización del régimen de elección de la fórmula presidencial y la deter-minación por ley de una fórmula proporcional para la integración de las listas definitivas de diputados; eltraspaso a la Justicia Electoral de la función de oficialización de listas; el establecimiento de requisitos másexigentes para el reconocimiento de partidos de orden nacional -siguiendo el ejemplo de Brasil y México,los otros grandes países federales de la región-; la definición de un cronograma electoral más holgado; laprohibición de las listas colectoras, y la eliminación de la posibilidad de establecer alianzas cruzadas.

Este documento fue elaborado en el marco del proyecto “Monitoreo y evaluación de la implementaciónde la Reforma Política durante el proceso electoral 2011”, desarrollado por el Observatorio ElectoralArgentino (OEAR), una iniciativa del Programa de Política y Gestión de Gobierno de CIPPEC para promo-ver la equidad y la transparencia en la competencia electoral.

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Introducción

La reforma electoral aprobada a finesde 2009 (Ley 26.571) introdujo el sistema deprimarias abiertas, simultáneas y obligatorias(PASO) para la selección de los candidatos acargos electivos nacionales.

Las PASO son obligatorias tanto paralos electores como para los partidos, aun enaquellos casos en que estos presenten unaúnica lista. Así, todos los ciudadanos quedanobligados a participar en elecciones simultá-neas para definir los candidatos de todos lospartidos que aspiran a competir en las elec-ciones generales y, los partidos, a someter suscandidaturas a consideración de todos loselectores (esto incluye a los independientes ytambién a los afiliados a otras agrupaciones).

De esta manera, la reforma retiró la defi-nición de las candidaturas de la esfera internade los partidos y la transformó en una prime-ra instancia del proceso electoral nacional.

Esta importante modificación del régi-men electoral nacional se justificó sobre labase de dos objetivos: alentar la democrati-zación de los partidos políticos y contribuira la reestructuración del sistema partidario.

Si bien nuestro país tuvo algunas expe-riencias previas de elecciones internas abier-tas en el nivel nacional, y recientemente enUruguay y en la provincia de Santa Fe seincorporaron regímenes similares, la intro-ducción de primarias obligatorias tanto paralos partidos como para los ciudadanos supo-ne una reforma sin precedentes en el derechoelectoral comparado.

En rigor, el antecedente más cercano alde la actual reforma es el de la Ley 25.611,que en 2002 estableció en la Argentina el régi-men de primarias abiertas obligatorias.Aquella ley fue suspendida para el procesoelectoral de 2003, y aplicada de manera acota-da en 2005, al limitarse las primarias a aque-llos partidos que tuvieran más de una lista, yluego, derogada.

Desde su sanción, la ley suscitó contro-versias en torno al avance de los poderespúblicos sobre la autonomía de los partidos.De hecho, la cuestión de la constitucionali-dad de las primarias obligatorias en relacióncon el derecho de libertad de asociación delos partidos políticos fue llevada a la Justiciaen 2002. En esa oportunidad en primera ins-tancia se aceptó el reclamo por inconstitucio-nalidad en el fallo Salvatierra, pero laCámara Nacional Electoral (CNE) revocó ladecisión al resolver la ausencia de causa porfalta de legitimación de los demandantes,aunque sin pronunciarse sobre la cuestión defondo (CNE, 3.060/2002). Si bien el fallo de laCámara sugiere que el mecanismo de prima-rias obligatorias podría en principio consti-tuir una reglamentación razonable del dere-cho de asociación política, lo cierto es que noha habido una resolución sobre la cuestión.

En el marco de la reforma electoral queincorporó las PASO ningún partido reclamópor la violación del derecho de asociación.Esto fue así pese a que el fallo Salvatierradejaba margen para este tipo de reclamos y aque, poco antes, la Corte Suprema de losEstados Unidos había declarado la inconsti-tucionalidad de las llamadas blanket prima-ries, en las que se pueden votar candidatos dedistintos partidos según la categoría a elegir(California Democratic Party vs. Jones, 2000).

Las PASO se implementaron por pri-mera vez el 14 de agosto de 2011 en todo elterritorio nacional para elegir candidatos apresidente y vicepresidente, diputadosnacionales en todas las provincias, y senado-res nacionales en ocho provincias1.

En este documento analizamos en quémedida la primera implementación de lasPASO implicó un avance hacia los objetivosplanteados por la reforma política y cuálesfueron sus efectos sobre el proceso electoral2011. La evaluación se basa en el relevamien-to sistemático de datos electorales, y de las

1 Buenos Aires, Formosa, Jujuy, La Rioja, Misiones,San Juan, San Luis y Santa Cruz.

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percepciones y opiniones de funcionarios,autoridades electorales, apoderados y diri-gentes de partidos nacionales recogidas a tra-vés de entrevistas en profundidad2.

La reforma y las PASO: los finesy los medios

La democratización de los partidospolíticos

Según los fundamentos del proyectoenviado por el Poder Ejecutivo al Congresode la Nación, la adopción de las primariastenía por objeto “profundizar la democraciaen el interior de los partidos”. De hecho, elprincipal argumento esgrimido públicamen-te para justificar este mecanismo residió pre-cisamente en que de este modo se dotaría demayor legitimidad y representatividad a loscandidatos y a sus partidos, y se contribuiríaa reforzar su vínculo con la ciudadanía3.

La reestructuración del sistema departidos y la simplificación de laoferta electoral

El segundo objetivo de las PASO fuecontribuir a reestructurar el sistema de parti-dos argentino para reducir significativamen-te el número de partidos habilitados paracompetir en cada elección, y así volver másclara la oferta electoral.

El diagnóstico de los impulsores de lareforma señalaba la existencia de un sistemapartidario atomizado, con partidos débiles yescasamente representativos, dominado porpersonalidades antes que por organizacionesestables. En este marco, se argumentó que laoferta electoral resultaba opaca y de difícilcomprensión para el votante, y que debilitaba

la función de rendición de cuentas de losprocesos electorales.

Sobre la base de este diagnóstico, lareforma incorporó una serie de medidas ten-dientes a reestructurar el sistema partidario,entre las que se cuentan las PASO. Aunque elobjetivo más promocionado en los medios decomunicación fue el de democratizar a lospartidos, en los escritos y conferencias brin-dadas por quienes diseñaron la reforma lareestructuración del sistema partidarioocupó el primer lugar.

Esencialmente, la reforma buscó“ordenar y consolidar un sistema de partidosconsistente y estructurado”, para que fueracapaz de presentar “una competencia orde-nada y previsible”4.

Por este motivo, el criterio general de lareforma consistió en “elevar los requisitospara crear y mantener un partido político ypara presentarse en elecciones generales”5.Así, se aumentaron las exigencias para obte-ner y conservar la personería partidaria conel propósito de evitar la proliferación de par-tidos como meros vehículos de candidatos yde reducir el número de partidos existente.La idea de la norma era tender a la consolida-ción de un grupo reducido de organizacionespartidarias, dentro de las cuales pudierancoexistir dirigentes y corrientes para los cua-les la opción de salida y formación de unnuevo partido tuviera costos muy superioresa los que venían teniendo en los últimosaños.

Las PASO complementan estas medi-das, al garantizar a los dirigentes y corrientesinternas de cada partido que la definición de

2 Se realizaron 15 entrevistas en profundidad entre julioy septiembre de 2011. Se omiten referencias específicasa los entrevistados por pedido de los mismos.3 Al respecto, consultar las palabras de la PresidentaCristina Fernández de Kirchner en la presentación delproyecto de ley de Democratización de la representa-ción política, el 28-10-09.http://www.presidencia.gov.ar/discursos/3611.

4 Jorge Landau, apoderado del Partido Justicialista eimpulsor de la reforma en la Cámara de Diputados dela Nación, enhttp://www.argentinaelections.com/2010/08/diserta-cion_sobre_la_reforma_p.php. En la misma disertaciónLandau precisó que la reforma buscaba finalizar con la“malformación de los partidos políticos”, es decir, conla existencia de “partidos políticos que son cáscarassin militantes, ni dirigentes”.5 Abal Medina et al. (2009: 51, 53 y 55).

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las candidaturas ya no quedará más enmanos de las cúpulas, sino que serán resuel-tas con la participación de todos los ciudada-nos. Entonces, más allá de democratizar laselección de candidatos, las PASO fueronpensadas para actuar “como una especie deyeso” destinado a “suturar la fractura clara-mente visible que se observa hoy en día en elsistema partidario argentino”6.

La elevación de los requisitos para for-mar nuevos partidos y la realización de lasPASO son entonces dos mecanismos comple-mentarios para lograr un mismo objetivo:frenar el drenaje de dirigentes de los partidosexistentes y la creación constante de nuevasorganizaciones partidarias para “competirpor afuera”. Mientras, por un lado, se dificul-ta la salida del partido para crear uno nuevo,por el otro, se compensa esta mayor dificul-tad quitando la decisión de las candidaturasde las manos de las cúpulas partidarias. Estosupone, al mismo tiempo, “empoderar” alciudadano y darle participación directa en laselección de los candidatos.

A su vez, las PASO fueron diseñadaspara contribuir con el objetivo de reducir elnúmero de partidos y simplificar la ofertaelectoral de un modo más directo. La reformaestableció que sólo podrán participar en laselecciones generales aquellas agrupacionespolíticas que obtengan como mínimo el 1,5%de los votos válidamente emitidos en el dis-trito de que se trate para la respectiva catego-ría (Ley 26.571, art. 45). De esta forma, lasPASO operan como una ronda clasificatoriaque deja en condiciones de competir en laelección general sólo a aquellas fuerzas polí-ticas que alcancen el umbral mínimo exigido.Este umbral, además, tiende a incentivar laformación de alianzas entre partidos comomedio de acceso a la elección general.

Por último, y con el mismo fin de hacermás clara la oferta electoral, la Ley 26.571prohibió las listas espejo7 y las candidaturasmúltiples8. En cambio, no prohibió la utiliza-

ción de las llamadas “listas colectoras”9, quefueron expresamente habilitadas para laselecciones generales en la reglamentación dela reforma, mediante la figura de los “acuer-dos de adhesión” (Decreto 443/2011, art.15)10. Estos acuerdos permiten que agrupa-ciones que hayan concurrido por separado alas elecciones primarias compartan unamisma boleta en las elecciones generales.

¿Cómo funcionaron y quéimpacto tuvieron las primerasPASO?

El desarrollo del proceso electoral

Las PASO lograron un alto nivel departicipación del electorado. La concurren-cia a las urnas fue del 78,67% de los electoresinscriptos en el padrón general. Esta cifra nosólo está dentro de los parámetros habitualespara las elecciones generales sino que, inclu-sive, se ubica algo por encima del nivel departicipación de las últimas elecciones presi-denciales11.

6 Abal Medina et al. (2009: 52).

7 Las listas espejo son listas idénticas entre sí, con losmismos candidatos pero presentadas por diferentespartidos o frentes electorales, que suman luego losvotos recibidos cada una.8 La candidatura múltiple se produce cuando unamisma persona se postula como candidato para varioscargos distintos en un mismo acto electoral. 9 Las listas colectoras son el conjunto de listas de diver-sos partidos que presentan candidatos (diferentes) parauna cierta categoría (por ejemplo, diputados naciona-les) pero que adhieren a una misma lista de candidatospara otra categoría (por ejemplo, presidente) en la queno presentan candidatos propios. Así, es habitual, queuna misma candidatura presidencial aparezca envarias boletas distintas, acompañada por diferentes lis-tas de candidatos a diputados nacionales, presentadaspor diferentes partidos o alianzas.10 Sobre la definición y efectos de las listas espejo, lascandidaturas múltiples y las listas colectoras verMustapic et al. (2011).11 Desde el gobierno y desde la Justicia Electoral seinsistió en la obligatoriedad del voto, probablementemás que en elecciones precedentes. La decisión de lajueza federal con competencia electoral de la Ciudadde Buenos Aires de no permitir a quienes no votaran enlas PASO a participar de las generales abrió un debatesobre las penalidades correspondientes para quienesno concurrieran a votar.

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Los votos nulos y los votos en blancose mantuvieron en los niveles habituales. Altratarse de la primera experiencia de losvotantes con el nuevo mecanismo existía laposibilidad de que se diera un nivel de votonulo más alto que el habitual, producto deldesconocimiento de los votantes sobre el sis-tema o de su rechazo o abstención intencio-nal. No obstante, esto no sucedió. Los votosnulos se mantuvieron en una cifra similar a lade cualquier otro proceso electoral reciente(1,21% en la categoría presidencial). Lomismo ocurrió con el voto en blanco que,incluso, fue bastante inferior al registrado enla elección presidencial de 2007 (6,44% vs3,57%, respectivamente).

La conflictividad fue administrable.Jueces y observadores habían manifestadodesde la sanción de la reforma la posibilidadde que esta elección desencadenara una grancantidad de litigios que deberían ser resuel-tos en los tribunales. Sin embargo, los plante-os judiciales fueron escasos y los mismos jue-ces electorales manifestaron que, en general,los reclamos estuvieron lejos de sobrepasar lacapacidad de respuesta de los organismoscompetentes para resolverlos12.

Las PASO pusieron de manifiesto unade las principales falencias del sistema devotación mediante boletas múltiples por parti-do: la dificultad de garantizar la oferta electo-ral completa en todos los centros de votación.

En la práctica, es habitual que cada par-tido entregue sus boletas al juzgado del dis-trito correspondiente para que su distribu-ción se haga conjuntamente con las urnas. Sinembargo, en la provincia de Buenos Aires,donde en las PASO se eligieron al mismotiempo los candidatos a los cargos electivosnacionales, provinciales y municipales, seprodujo una proliferación de listas y boletassin precedentes. Frente a este escenario, eljuzgado federal con competencia electoraldel distrito manifestó que no estaba en condi-

ciones de asumir la tarea de distribuir lasboletas correspondientes a cada uno de los135 municipios de la provincia para garanti-zar la existencia de la oferta electoral comple-ta en cada una de las más de 30.000 mesas devotación habilitadas. Este incidente obligó ala Cámara Nacional Electoral a hacerse cargode la distribución de las boletas para garanti-zar el normal funcionamiento de los comicios(CNE, 87/2011).

Así, las PASO, que implican necesaria-mente una multiplicación de competidores y,con ello, una mayor fragmentación de la ofer-ta electoral, volvieron a advertir sobre lanecesidad de avanzar hacia un sistema devotación en el que el Estado asuma la respon-sabilidad de garantizar la disponibilidad dela oferta electoral.

La evidencia muestra que las PASO sedesarrollaron con normalidad. No obstante,la evaluación de su primera implementaciónexige que nos preguntemos en qué medidacontribuyeron a alcanzar los objetivos plante-ados por la reforma: la democratización delos partidos, y la reestructuración del sistemapartidario y la oferta electoral. Con este fin sepresenta a continuación un análisis de lasoferta electoral y de los resultados electorales.

12 Los conflictos se vincularon fundamentalmente conlas primarias de la provincia de Buenos Aires y con lasdecisiones de las juntas electorales de las agrupacionesen materia de oficialización de listas.

Las PASO se desarrollaron con normalidad:

• El 78,67% de los electores inscriptos con-currió a votar.

• Los votos nulos y en blanco se mantu-vieron en los niveles habituales, 1,21% y3,57%, respectivamente.

• La conflictividad fue administrable.

• La distribución de las boletas se constituyóen un desafío en la provincia de BuenosAires, donde se habilitaron más de 30.000mesas y se celebraban en forma simultánealas elecciones primarias provinciales.

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Las PASO y la democratizaciónde los partidos políticos

Poca competencia. En su primera edición, lasPASO no cumplieron cabalmente con la prin-cipal expectativa que habían generado: pro-mover la elección de candidatos a cargosnacionales a través de la competencia entrediversas opciones en elecciones abiertas atoda la ciudadanía.

Las 10 agrupaciones políticas que seconstituyeron para competir por la presiden-cia de la nación decidieron eludir la compe-tencia y presentar listas únicas. En conse-cuencia, ningún votante tuvo ocasión de par-ticipar en una primaria donde se dirimiera lacandidatura presidencial.

En lo que respecta a la selección de can-didatos a diputados nacionales también pre-dominaron las listas únicas. Si bien huboalgún tipo de competencia en 18 de los 24distritos, en 13 de estos apenas una agrupa-ción presentó más de una lista y en los 5 res-tantes hubo competencia sólo en dos agrupa-ciones (Cuadro 1, Anexo).

En la categoría senadores, de las 8 pro-vincias donde correspondía seleccionar can-didatos, hubo competencia en 4. De estas 4,en 2 se trató de una sola agrupación(Misiones y San Juan) y en otras 2, de 2 agru-paciones (Formosa y San Luis).

En las provincias de Buenos Aires,Entre Ríos, Jujuy, La Rioja, Neuquén y RíoNegro todas las agrupaciones presentaronlistas únicas en las categorías legislativas endisputa.

Y menos competitividad. Si además delnivel de competencia se considera la compe-titividad, el resultado de estas primerasPASO es aún más modesto13. Teniendo en

cuenta los 18 distritos en los que hubo com-petencia en alguna agrupación, entre las 23agrupaciones que en total presentaron másde una lista para la categoría diputados, sóloen 9 casos hubo menos de 10 puntos por-centuales de diferencia entre la primera y lasegunda lista. Esto es, de las 23 primariasdonde hubo competencia sólo 9 fueron com-petitivas.

Sobre el total de electores que concu-rrieron a votar en todo el país, sólo el 9,26%participaron de primarias en donde al menos2 listas competían, si se toman en cuenta lascifras para diputados nacionales. De modoque, aunque en 3 de cada 4 distritos existió laopción de participar en una primaria con másde una lista, un número muy reducido devotantes optó por hacer uso de esta posibili-dad. Esto sugiere que la existencia de algunaforma de competencia en la categoría dediputados nacionales no resultó un elementoque concitara la atracción de los votantesfrente a las listas únicas.

Tampoco influyó en el nivel de partici-pación la existencia o no de competitividad.Las primarias donde se registraron los núme-ros más altos de votantes fueron, tomando encuenta tanto la categoría presidente y vicecomo la de diputados nacionales, en cada unode los 24 distritos, elecciones con listas úni-cas.

En cuanto a la gobernación de la pro-vincia de Buenos Aires, en la primaria conmayor número de votantes existió competen-cia pero no competitividad. En este caso, eloficialista Frente para la Victoria (FPV) pre-sentó dos listas de pre-candidatos, quienesobtuvieron, entre ambos, el 50,2% de losvotos. Pero los resultados de la disputa alinterior del FPV, que dieron un 93,4% paraDaniel Scioli y un 6,6% para Mario Ishii,demuestran que no se trataba de una eleccióncompetitiva.

13 La literatura especializada considera que una elec-ción es competitiva cuando la distancia entre los princi-pales competidores no supera el 5% de los votos. Eneste estudio, dado que la Ley 26.571 establece que laasignación de los lugares en la lista definitiva se realiza-

rá según la fórmula establecida por la carta orgánica decada partido o agrupación, hemos adoptado de formagenérica el valor del 10% para las internas de todos lospartidos.

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En cambio, sí hubo abundante compe-tencia en el nivel municipal de la provinciade Buenos Aires, donde diversas agrupacio-nes contaron con más de una lista, dandolugar en muchos casos a elecciones altamen-te competitivas. De modo que agrupacionesque en el nivel presidencial y de legisladoresnacionales presentaron listas únicas, tuvie-ron en muchos municipios elecciones compe-titivas. Esto fue frecuente tanto en el FPVcomo en el Frente Popular y en Unión para elDesarrollo Social (UDESO).

¿Quiénes y dónde compitieron? Con respec-to al comportamiento de las distintas fuerzaspolíticas frente a la posibilidad de definir lascandidaturas a través de las primarias, laUnión Cívica Radical (UCR) fue el partidoque más apeló a la competencia. La UCR,sola o con aliados, participó en primariaspara diputados nacionales con más de unalista en 14 provincias14, el FPV lo hizo en 3(Corrientes, Formosa y San Luis) y el FrentePopular, en 2 (Corrientes y Santiago delEstero). Compromiso Federal, el PartidoDemócrata Cristiano, el PartidoIndependiente de Chubut y el Partido SocialPatagónico tuvieron una sola primaria concompetencia (Ciudad Autónoma de BuenosAires) (Cuadro 1, Anexo).

En el caso de las primarias para candi-datos a senadores nacionales, las únicas fuer-zas que presentaron más de una lista fueronla UCR (Formosa, Misiones, San Juan y SanLuis) y el FPV (Formosa y San Luis).

Las otras agrupaciones nacionales quepresentaron candidatos presidenciales, comoel Frente Amplio Progresista (FAP), laCoalición Cívica (CC), el Frente de Izquierday los Trabajadores (FIT), y Proyecto Sur, pre-sentaron listas únicas en cada distrito, auncuando en la mayoría de los casos se trata dealianzas conformadas por dos o más partidos.

Por último, resulta interesante señalarque en los distritos donde hubo alguna

competencia para la categoría de diputadosnacionales, ésta se produjo casi exclusiva-mente dentro de las agrupaciones que per-tenecen al campo de la oposición local, ysólo excepcionalmente en aquellas agrupa-ciones que cuentan con el apoyo del goberna-dor del distrito (Formosa y Tierra del Fuego)(Cuadro 1, Anexo)15.

14 Catamarca, Córdoba, Chaco, Chubut, Formosa, LaPampa, Mendoza, Misiones, Salta, San Juan, San Luis,Santa Cruz, Santa Fe y Tucumán.

15 Estos datos confirman una tendencia ya identificadapor estudios previos. Ver por ejemplo De Luca, Jones yTula (2008), y Scherlis y Oliveros (2006).

En la primera implementación de lasPASO hubo poca competencia y aúnmenos competitividad:

• En la categoría presidente y vicepresidente nohubo competencia: las 10 agrupaciones presen-taron listas únicas.

• En la categoría diputados nacionales hubocompetencia en 18 de los 24 distritos, pero esta selimitó a una o dos agrupaciones. En total, se ce-lebraron 23 primarias con competencia. Sólo 9fueron competitivas.

• En las categorías presidente y diputadosnacionales, en cada uno de los 24 distritos, lasagrupaciones más votadas presentaron listasúnicas.

• La UCR tuvo 14 primarias con competencia, elFPV 3, y el Frente Unión Popular 2. CompromisoFederal, el Partido Demócrata Cristiano, elPartido Independiente de Chubut y el PartidoSocial Patagónico compitieron en un solo distri-to.

• En la categoría senadores nacionales hubocompetencia en 4 distritos, sólo una agrupaciónen cada caso presentó más de una lista.

• En la provincia de Buenos Aires no huboninguna primaria competitiva para ninguno delos cargos del nivel nacional en disputa, aunquesí para las categorías provinciales y municipales.

• El Frente Amplio Progresista (FAP), laCoalición Cívica (CC), el Frente de Izquierda ylos Trabajadores (FIT), y Proyecto Sur presen-taron listas únicas en todos los distritos.

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Las PASO como elección generalanticipada

La escasa competencia en general y, enespecial, la ausencia de competencia en lasfórmulas presidenciales llevaron a que lasprimarias adquirieran para los analistas, lospartidos y la ciudadanía un sentido diferen-te al originalmente pensado.

Las PASO no funcionaron en esta pri-mera ocasión como un mecanismo de selec-ción de candidatos sino en forma muy mar-ginal. La expectativa de que distintas líneasdentro de cada partido presentaran listas deprecandidatos y, de este modo, fueran losciudadanos quienes finalmente eligieran alos candidatos, no se plasmó en la realidad.A la hora de la oficialización de las listas pre-dominó la decisión unilateral del líder o, entodo caso, la negociación entre las élites par-tidarias.

Como resultado, las PASO operaroncomo una instancia de competencia entre lasagrupaciones en lugar de funcionar como unproceso de selección de candidatos. Dehecho, en virtud de la cantidad de votos reci-bidos por la lista presidencial del FPV y de ladistancia respecto del resto de los competi-dores, las primarias devinieron en una suer-te de elección anticipada.

En este contexto, las PASO tuvieronprofundos efectos políticos. Por un lado,cristalizaron la idea de que la presidentaCristina Fernández de Kirchner será reelecta.Por el otro, modificaron las proyecciones delos partidos de la oposición de cara a las elec-ciones de octubre e, inclusive, produjeronreposicionamientos al interior de cada unade las fuerzas y en los diferentes distritos.Como consecuencia no intencionada, lasPASO le restaron trascendencia a las eleccio-nes generales de octubre.

A continuación, se presentan cuatropostulados, a modo de hipótesis, paraintentar explicar por qué las PASO no fun-cionaron efectivamente como mecanismode selección de candidatos. Estas hipótesis,

vale aclarar, no son mutuamente excluyen-tes, sino que, por el contrario, es probableque hayan operado en forma concurrente.

1. Todavía es fácil “ir por afuera”

Las reglas impuestas por la reforma nohabrían constituido al menos hasta ahora unobstáculo eficiente para la conservación oincluso creación de nuevos partidos comoinstrumento de candidatos con recursosmateriales y/o simbólicos. En otras palabras,para los dirigentes que podrían ser retadorescompetitivos frente a la conducción de supartido, “ir por afuera” creando un nuevopartido o usando un sello preexistente siguesiendo una opción accesible y una forma mássegura de llegar a las elecciones generales,pese a las mayores dificultades impuestaspor la reforma.

Esta alternativa se vuelve inclusive másatractiva en el caso de quienes aspiran a de-safiar a la conducción dentro de los partidosque gobiernan, dado que les permite eludir lasituación de desigualdad en términos derecursos materiales para competir. Este pare-ce haber sido el cálculo detrás de la decisiónde Duhalde y de Rodríguez Sáa de presentar-se a las primarias por fuera de la alianzanacional constituida en torno al PJ.

2. Generan temor las posibles consecuen-cias de las primarias divisivas16

Varios de los dirigentes consultados,de partidos grandes y pequeños sin distin-ción, mencionaron lo que diversos estudiososde los mecanismos de selección de candida-tos vienen advirtiendo en las últimas décadasrespecto de las consecuencias negativas delas primarias. En particular, sobre el impactonegativo que unas primarias competitivas pue-den tener sobre el desempeño electoral del par-tido en las elecciones generales17.

16 La literatura especializada denomina primarias divi-sivas a aquellas que generan un alto nivel de compe-tencia intrapartidaria.17 Para experiencias latinoamericanas, ver Colomer(2002); sobre la Argentina hasta 2007, De Luca et al.(2008).

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Este efecto se daría por varios motivos.En primer lugar, porque quienes participanen la elección del candidato de un partidotienden a tener una posición que no coincidecon la del votante promedio y, por lo tanto,no elegirán al candidato con más posibilida-des de ganar una elección general. Luego,porque la primaria divisiva lleva a exponerlas diferencias y los defectos de los competi-dores. Por último, porque la disputa internadeja poco margen para recomponer las rela-ciones y articular una campaña conjuntapara la elección general, por lo cual se correun riesgo cierto de deserción del grupoderrotado.

Otro aspecto reiteradamente mencio-nado por los actores consultados es el hechode que, dado el breve lapso de tiempo entrelas elecciones primarias y las generales, pare-cería poco sensato dedicar esfuerzos y recur-sos de campaña a dar una disputa internaantes que a instalar al candidato de la agru-pación frente al electorado general.

Por su parte, los partidos pequeñosexpresaron temer además que decisionestomadas por otras fuerzas pudieran definirla selección de sus propios candidatos, loque en la literatura se conoce como “efectoinvasión”. En este sentido, parece más segu-ro presentar una lista única.

3. Las PASO en la categoría presidencialson un juego de suma cero

De acuerdo con la ley, en las PASOcompiten las fórmulas presidenciales com-pletas, sin que éstas puedan alterarse conposterioridad a la elección. Varios de losapoderados consultados mencionaron queesta regla opera como una limitación para laformación de coaliciones electorales, y difie-re de lo que ocurre en Estados Unidos yUruguay18, donde las primarias definen úni-camente al candidato presidencial, de talmodo que la selección del candidato a vice

permita recomponer o ampliar la coaliciónluego de las primarias19.

El diseño elegido en el caso argentinopudo haber funcionado como un elementodisuasorio para quien no contaba con laexpectativa cierta de imponerse en la elec-ción. El riesgo de deserción del derrotado enla primaria se exacerba si el candidato ogrupo derrotado no puede luego aspirar aformar parte de la fórmula o a competir porotros cargos.

Esta hipótesis, sin embargo, tiene unlado débil dado que el premio de la presi-dencia es indivisible y la vicepresidenciapuede no ser un incentivo suficiente paraalentar la competencia.

4. Percepción de incertidumbre y erroresde cálculo de los actores

Más allá de la incidencia que puedenhaber tenido las hipótesis 1 a 3, tambiénpuede pensarse que en esta primera ocasiónlos actores no supieron apreciar las potencia-lidades que ofrecía la ley. Por ejemplo, pocosdudan hoy, pasada la elección, que tantopara el sector del peronismo no oficialistacomo para el radicalismo habría resultadoconveniente competir con diversos candida-tos en las PASO antes que presentar candi-daturas separadas.

Ligada a esta falta de apreciación delas oportunidades que brindaba la ley, tam-bién existió una cuota de desconfianza porparte de las fuerzas de oposición respecto dela implementación de las primarias. Segúnlos apoderados y dirigentes entrevistados,esta incertidumbre fue propiciada por lademora en la reglamentación de la ley y porlos planteos de los juzgados electorales de laciudad y de la provincia de Buenos Aires res-pecto de la posibilidad de suspender su apli-cación.

18 Constitución de la República del Uruguay, Ley17.063, Ley 18.476 y Reglamentación de la CorteElectoral: Reglamento Internas 2009.

19 De hecho, esto mismo se realizó en las primarias dela Alianza en 1999 y en las del Frente País Solidario(FrePaSo) en 1995.

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Diversos líderes de la oposición se refi-rieron reiteradamente a las PASO como una“trampa” y destacaron especialmente la pro-ximidad de la fecha de las primarias respectode la elección general. En estas condiciones,prefirieron definir sus candidaturas antes delas PASO, al punto de intentar, como ocurriócon el radicalismo y el peronismo no oficia-lista, realizar “pre internas” para llegar almes de agosto con los candidatos definidos.Como es sabido, todas estas preinternas fra-casaron y las diferentes fuerzas decidieronsus candidatos sin elecciones.

En este clima de incertidumbre, diver-sos actores de la oposición apostaron a la sus-pensión de las primarias. Desde el momentode aprobación de la ley y hasta pocas sema-nas antes del 14 de agosto, con diferenteintensidad según el momento, actores políti-cos relevantes continuaron solicitando la sus-pensión, pese a las constantes ratificacionespor parte del Gobierno y de la CámaraNacional Electoral20.

Una vez finalizado el proceso electoralde este año, será clave estudiar más acabada-mente las razones por las cuales hubo pocacompetencia (y menos competitividad) en lasPASO, ya que de su existencia dependerá enel futuro próximo la legitimidad de estemecanismo.

Las PASO y la reestructuracióndel sistema de partidos y de laoferta electoral

El objetivo de reestructurar el sistemade partidos, y aun el más modesto de hacermás clara la oferta electoral, no son suscepti-bles de ser alcanzados en una sola elección.

De todos modos, puede afirmarse quela primera edición de las PASO contribuyóen parte con el objetivo de simplificar laoferta electoral. En lo que sigue, se listan ele-mentos que sustentan esta afirmación.

Menos partidos reconocidos y menoslistas oficializadas

Los datos. Desde la sanción de la reformahasta el momento de oficialización de las lis-tas, la tendencia hacia el crecimiento en elnúmero de partidos con capacidad para pre-sentar candidaturas se había revertido, reg-istrándose una reducción del 25%. La sumade los partidos de distrito y nacionales alcan-zaba en 2009 a 657, mientras que para 2011ese número se había reducido a 457.

Es interesante notar que la reduccióndel número de partidos fue acompañada poruna similar disminución de las listas presen-tadas. Las siete listas de presidente y vicepre-sidente que competirán en las eleccionesgenerales del 23 de octubre constituye elnúmero más bajo desde la recuperacióndemocrática.

Esta misma tendencia se verifica en lacategoría de diputados nacionales (Cuadro 2,Anexo). Especialmente desde 2001 la cifra delistas en competencia había venido incre-mentándose, de tal modo que las 177 listasque compitieron en 1999 se duplicaron, lle-20 Ver, por ejemplo, “Margarita Stolbizer pidió la sus-

pensión de las primarias” en Perfil, 6/08/2011.

¿Por qué no hubo competencia en laPASO? Cuatro explicaciones posibles son:

1. Todavía es posible, y más seguro, presentarsepor afuera del partido (utilizando un “sello”) quedesafiar a la cúpula partidaria en la primaria.

2. Las primarias con competencia generanfuertes divisiones internas que puedenmenoscabar el desempeño electoral del partidoen las elecciones generales.

3. Al elegirse la fórmula presidencial completano hay posibilidad de recomponer las divisionesque genera la primaria competitiva incorporan-do a la candidatura a los vencidos.

4. Los partidos de oposición dudaron de la apli-cación de las PASO y no creyeron convenienteesperar hasta el día de la elección para definir suscandidaturas, convencidos de que el lapso entreéste y la elección general era demasiado brevecomo para instalar una candidatura.

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gando a 356 en 2007. También en este caso lareforma parece haber contribuido a revertir latendencia. En las PASO, si se suman las listaspresentadas en los 24 distritos del país, elnúmero bajó a 250. Y, una vez unificadas laslistas que compitieron dentro de cada agru-pación y descontadas las que no alcanzaron el1,5%, surge que se presentarán para competirpor cargos de diputados nacionales el 23 deoctubre de 2011 un total de 156 listas. Estascifras implican que de un promedio de 14,8listas por distrito en 2007 se pasó a uno de 6,5listas en las elecciones generales de 2011. Esdecir, un descenso de más de la mitad.

Las causas. Los datos previos sugieren quese cumplió el objetivo de reducir el númerode opciones electorales, tal como fue plantea-do por los impulsores de la reforma.

Esta reducción se produjo mediantecuatro mecanismos complementarios.

• En primer lugar, la caducidad decretada aun buen número de partidos desde la entradaen vigencia de la ley contribuyó a reducir elnúmero de competidores.

• En segundo lugar, las nuevas reglas estim-ularon la formación de una coalición de par-tidos pequeños (FIT), ante la perspectiva deno superar el umbral21.

• En tercer lugar, partidos que optaron porno formar coaliciones quedaron excluidos delas elecciones generales, tanto en la categoríapresidencial como en las legislativas. En lacategoría presidencial 3 agrupacionesquedaron por abajo del umbral, mientras queen la categoría de diputados nacionales estoocurrió con 48 agrupaciones para el total delos 24 distritos. En la categoría senadores, 11agrupaciones no lograron la cantidad devotos necesarios para competir en octubre.

• En otro orden, también contribuyó a lasimplificación de la oferta electoral la pro-hibición de las listas espejo, una práctica quese había vuelto habitual en los últimos tiem-pos. Por ejemplo, en 2007 la candidaturapresidencial de Sobisch-Asís fue oficializadapor 4 agrupaciones nacionales diferentes; ypara la categoría de diputados nacionalesesta maniobra fue utilizada por 29 agrupa-ciones, sumados todos los distritos. Ningunasituación de este tipo se produjo en lasPASO.

En definitiva, estos factores se presumeque contribuyeron a reducir, moderada, perode manera consistente, la oferta electoral,hasta lograr invertir la tendencia al creci-miento que se experimentaba desde 2001.

Colectoras y adhesiones: un paso atrás

La reforma electoral no prohibió el usode las llamadas listas colectoras. Esta omi-sión supuso un claro obstáculo para el objeti-vo de ordenar y clarificar la oferta electoral22.Luego, esta maniobra fue expresamentehabilitada para las elecciones generalesmediante la reglamentación, pero nunca sedefinió la posibilidad de utilizarlas o no parala instancia de las PASO.

En este marco, la solución dada por laCámara Nacional Electoral frente a los reite-rados casos en los que agrupaciones solicita-ron oficializar sus boletas de candidatospegadas a las boletas de otra agrupación enotra categoría consistió en mantener su crite-rio basado en la doctrina del vínculo jurídico.De acuerdo con esta doctrina, la existencia deun vínculo jurídico entre las agrupaciones enalguna categoría habilita el pegado de laboleta en los tramos donde se presentan can-

21 El FIT englobó a tres partidos: el Partido Obrero, elPartido de los trabajadores Socialistas e IzquierdaSocialista. Aunque otras razones pueden (y seguramen-te hayan) estimulado la conformación de este frente, elumbral incentivó en este caso a unir a tres partidos quenunca antes habían tenido una estrategia frentista.

22 Sobre este punto, ampliar en Mustapic et al. (2009). 23 Un ejemplo ilustrativo es el fallo 4597/2011 de laCámara Nacional Electoral (“Gustavo A. Llaver -apo-derado nacional del Partido Autonomista- s/queja”) enel cual se admite que el tramo de la boleta de diputadosnacionales del Partido Autonomista del distrito Ciudadde Buenos Aires vaya pegado al tramo presidencial dela boleta del Frente Popular, dado que el PartidoAutonomista es parte constitutiva de la alianza FrentePopular en el nivel nacional.

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didaturas en forma separada23. Como resulta-do, y más allá del vacío que dejó en esteaspecto la Ley 26.571, se aceptaron para lasPASO numerosos casos de listas colectorasque al presentar listas de precandidatos adiputados nacionales pegaron sus boletas a laprecandidatura presidencial de otra agrupa-ción24.

La aceptación de las listas colectoras enlas PASO también generó una confusa situa-ción en el caso de la provincia de BuenosAires. En ese distrito, la pre-candidatura pre-sidencial del FPV era acompañada en eltramo de precandidatos a gobernador pro-vincial por tres listas. Dos de ellas, las encabe-zadas por Daniel Scioli y Mario Ishii, pertene-cían al FPV y competían entre sí en las PASO.La tercera, en cambio, encabezada por MartínSabbatella por Nuevo Encuentro, se presentócomo lista única. La posibilidad de que estaboleta fuera pegada a la del FPV en el tramopresidencial recibió una impugnación judi-cial y fue incluso rechazada en primera ins-tancia por el juez federal con competenciaelectoral Manuel Blanco. La CámaraNacional Electoral, finalmente, habilitó estaposibilidad sobre la base de la doctrina delvínculo jurídico.

El futuro de las PASO:conclusiones y recomendaciones

Las consecuencias de la introduccióndel régimen de elecciones primarias abiertassimultáneas y obligatorias no pueden seraprehendidas completamente antes de quetermine el proceso electoral ni a partir de unasola elección.

Sin embargo, con la aspiración de mejo-rar la implementación de las PASO en el futu-ro, a partir de la evidencia recolectada en estaprimera experiencia, pueden extraerse con-clusiones y recomendaciones preliminares.

La primera conclusión sugiere que lasPASO han sorteado con relativo éxito su

debut, fundamentalmente debido al altogrado de participación ciudadana y a laausencia de irregularidades significativasen el proceso electoral.

En definitiva, y luego de un procesocargado de incertidumbres y planteos, todoslos actores –partidos, jueces, funcionarios, yciudadanos en general– parecen haber acep-tado que las PASO son las reglas del juego, yque seguirán siéndolo en los siguientes pro-cesos electorales. Esto permite avizorar quelas PASO se reiterarán, al menos en el proce-so electoral de 2013. Frente a este escenario,cobra mayor importancia considerar de quémodo pueden incorporarse mejoras al régi-men existente.

De hecho, dada la ausencia de compe-tencia en las candidaturas relevantes, tam-bién es preciso reconocer que las PASO noprodujeron en su debut los resultados espera-dos. Si en el futuro se reiterara la situaciónde ausencia de competencia, el sentido delas PASO podría ser seriamente cuestionado ysu continuidad probablemente puesta en duda.

Para incentivar mayores niveles decompetencia en el futuro y, al mismo tiempo,propiciar el fortalecimiento de los partidosnacionales y la conformación de una ofertaelectoral más ordenada, CIPPEC presentalas siguientes propuestas.

Recomendaciones sobre las reglaselectorales de las PASO

1. Romper la lógica de suma cero. A esteefecto, la reforma con mayores chances deprosperar es la flexibilización del régimen deelección de la fórmula presidencial, tal comoocurre en Uruguay. Esta alternativa suponemantener la elección por voto directo en pri-marias del candidato presidencial, pero dejarla decisión sobre el candidato a vicepresi-dente en manos de las agrupaciones o bien deun cuerpo de delegados elegido también enlas PASO.

Un esquema de este tipo podría contri-buir a recuperar la unidad partidaria después24 Por ejemplo, en la ciudad de Buenos Aires, esto ocu-

rrió en Unión Popular y UDESO.

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de una competencia divisiva y a alentar tam-bién la formación de coaliciones interpartida-rias. En definitiva, permitir la integración dela fórmula podría generar mayores incenti-vos para la competencia, sobre todo cuandose trata de frentes electorales entre diversospartidos. Una reforma de este tipo no parecetener efectos adversos importantes ni se advier-te que pueda suscitar fuertes oposiciones.

2. Definir por ley un sistema proporcionalpara la integración de las listas definitivasen la categoría diputados nacionales. Esdecir, fijar un criterio común de reparto porel sistema D´Hont, con un piso mínimo del3% en la primaria respectiva. Este criterio,que rige para las elecciones primarias de laprovincia de Santa Fe25, podría alentar la par-ticipación de sectores minoritarios dentro delas agrupaciones.

Actualmente, la Ley 26.571 estableceque cada agrupación debe definir la fórmulaelectoral para la integración de las listas decandidatos que surgen de las PASO. Estopermite que en algunos casos la conduccióndel partido fije mecanismos de mayoría yminoría con pisos muy exigentes, que tienenun efecto disuasorio para las minorías parti-darias al momento de decidir la formación deuna lista para competir en las primarias.

3. Eliminar el voto por categoría en lasPASO. Retomar la propuesta del proyectooriginal de la Ley 26.571, que establecía laindivisibilidad del voto en las PASO paratodas las categorías en disputa, podría con-tribuir a afianzar el carácter nacional de lospartidos.

Las PASO suponen una limitación alderecho de asociación de los partidos, peroesa limitación se justifica en la medida en queestimula a la ciudadanía a participar en laelección de los candidatos de un partido. Sise permite que los candidatos de un partidosean elegidos por votantes que, simultánea-mente, participan en la primaria de otro par-

tido para otra categoría de cargos, la raciona-lidad de la limitación del derecho de asocia-ción se ve acotada.

Esta modificación resulta coherente conla doble finalidad de las PASO: democratizary fortalecer a los partidos y, a la vez, garanti-zar a los ciudadanos el derecho a participaren la selección de los candidatos aunque limi-tando ese derecho a un solo partido o agru-pación.

Recomendaciones sobre laadministración electoral de las PASO

1. Fijar un cronograma electoral menos ajus-tado. Una reforma importante para dotar demayores certidumbres a los diferentesactores exige modificar el cronograma elec-toral para que las PASO se realicen con tresmeses de antelación a las elecciones generales(y no dos, como en esta ocasión).

De esta manera se ofrecerían mejorescondiciones para la consolidación de los can-didatos definitivos, una vez superada la ins-tancia de las primarias. Y, a su vez, se conta-ría con mayores márgenes de tiempo para laintervención de la Justicia Electoral antehechos conflictivos que así lo requieran.

En esta primera edición una serie decuestiones debieron ser tratadas con extremaceleridad. Esto favoreció resoluciones expe-ditivas fundadas en la necesidad de dar porterminado el escrutinio antes de la fecha lími-te para la oficialización de listas para la elec-ción general26.

2. Proporcionar un árbitro imparcial para lasPASO. Traspasar a la Justicia Electoral la fun-ción de oficialización de las listas de precan-didatos fortalecería la transparencia y laequidad de la competencia en las PASO. Laley de reforma dejó esta función en manos delas juntas electorales de las agrupaciones, quede alguna manera son juez en primera instan-

25 Ley 12.367 y decretos reglamentarios 428/2005,1411/2005 y 0479/2007.

26 El juez electoral del distrito Buenos Aires anuló 273mesas cuya documentación era incompleta o inconsis-tente y aclaró que decidió no abrirlas por “falta de tiem-po material”.

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cia y parte de la competencia. Éste ha sido elprincipal motivo de conflictividad en lasPASO, sobre todo en el marco de la provinciade Buenos Aires. En diversas ocasiones lasdecisiones de las juntas referidas al cumpli-miento de los requisitos de avales y de condi-ciones de los candidatos fueron apeladas antela Justicia Electoral. Si en el futuro se producemás competencia en las distintas categoríases probable que esto resulte en mayor conflic-tividad. Traspasar la función de oficializaciónde listas a la Justicia Electoral, como ocurrepor ejemplo en los regímenes de primarias deSanta Fe y Salta27, mejoraría las garantíaspara la participación al generar mejorescondiciones para la conformación de listas enoposición al oficialismo partidario.

Recomendaciones sobre laestructuración de la oferta electoral

1. Prohibir las listas colectoras y eliminarlos acuerdos de adhesión. Con relación alobjetivo de hacer más clara la oferta electoral,reestructurar el sistema de partidos y, enúltima instancia, fortalecer la función de ren-dición de cuentas del proceso electoral, resul-ta necesario limitar o, mejor aún, eliminar laslistas colectoras.

Como medida de mínima, es precisoprohibir su utilización en las PASO. Si las pri-marias efectivamente apuntan a seleccionar alos candidatos de cada agrupación no parecetener asidero que la boleta se pegue a la deotra agrupación en otra categoría, aunquehaya una alianza entre las partes. En otraspalabras, la ventaja que normalmente sebusca con las colectoras –obtener más votospor el arrastre de la lista de la otra categoría–no parece justificarse si lo que se busca esseleccionar candidatos (y no competir con lis-tas de otras agrupaciones, como ocurre enuna elección general).

De máxima, sería ideal prohibir expre-samente las colectoras para la instancia de lasgenerales. Esto daría lugar a una oferta elec-toral más cristalina para el elector, impidien-do que agrupaciones distintas aparezcan jun-

tas en una misma boleta. La medida tambiéndesincentivaría la fragmentación de la ofertaen las categorías inferiores, ya que reduciríala viabilidad electoral de las agrupacionesque no puedan presentar candidaturas paratodas las categorías.

En el mismo sentido, es recomendabledar marcha atrás con las listas de adhesión.Esta figura desdibuja el efecto ordenador delas primarias ya que permite que agrupacio-nes que hayan concurrido a las eleccionesprimarias por separado compartan luegouna misma boleta en las elecciones generalessobre la base de un acuerdo de adhesión. Enla práctica, esto habilita una nueva ronda dealianzas posprimarias, que se materializa almomento de oficializar las boletas para laselecciones generales y con menos requisitosque una alianza electoral (Ley 23.298).

Al mismo tiempo, los acuerdos deadhesión (tanto como las listas colectoras)alientan la fragmentación de la oferta en lascategorías inferiores, en tanto permiten quequienes decidan competir “por afuera” en lasprimarias puedan luego compartir boletacon su partido de origen, y beneficiarse asítodavía del efecto arrastre. De esta forma, lospartidos que surgen o sobreviven como vehí-culos de candidaturas tienen más posibilida-des de subsistir.

2. Establecer requisitos más estrictos para laobtención del reconocimiento como partidonacional. Otro mecanismo que podría con-tribuir también a disuadir la proliferación decandidaturas en listas únicas, sería rigidizarlas condiciones para “ir por afuera”. En esteaspecto, elevar las condiciones para confor-mar un partido con carácter nacional, si-guiendo los pasos de los otros países fe-derales latinoamericanos (Brasil y México),parece ser un camino posible.

3. Eliminar la posibilidad de estableceralianzas cruzadas. En otro orden, esrecomendable estudiar la posibilidad deaprovechar la figura de las PASO como elec-ción previa a la general para promover unareforma que apunte a la conformación de

27 Ley 7.335, modificada por la Ley 7.540.

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agrupaciones homogéneas en todo el país, esdecir, en los 24 distritos que lo componen.

La existencia de dos niveles de agru-paciones, las de carácter nacional y las de dis-trito, ha permitido hasta aquí que en cadauno de estos niveles se conformen alianzasdiversas mediante las cuales, por ejemplo,candidatos a legisladores nacionales de unmismo partido apoyan a candidatos presi-denciales diferentes según el distrito de quese trate.

En las PASO, por citar un ejemplo, elpartido PRO conformó una alianza en algu-nos distritos con el Frente Popular, en apoyoa la precandidatura presidencial de EduardoDuhalde, en otros con Compromiso Federal,apoyando a Alberto Rodríguez Sáa, y enotros, como la Ciudad de Buenos Aires, úni-camente se alió con fuerzas distritales, sinapoyar candidatura presidencial alguna.

Ninguna concepción del federalismo–ni por cierto ninguna otra razón– parece jus-tificar que candidatos a legisladores naciona-les de un mismo partido puedan conformaralianzas diversas apoyando a diferentes can-didatos presidenciales.

Esto no sólo supone la presencia de unaoferta electoral caótica, con su consecuentedebilitamiento de la función de rendición de

cuentas, sino que tiende a tener consecuen-cias negativas para el comportamiento legis-lativo de los legisladores electos por estasfuerzas.

Frente a este fenómeno, en la últimareforma electoral de la provincia de BuenosAires que incorporó el sistema de primariasobligatorias para los cargos provinciales ymunicipales, se dispuso que las agrupacionespodrán conformar alianzas electorales entanto éstas se establezcan para todos los dis-tritos y todas las categorías (Ley provincial14.086, art. 22 modificatorio del art. 16 delDecreto-Ley 9.889/1982). Esta medida resul-tó en una oferta electoral notablemente máshomogénea y ordenada a través del territorioprovincial.

En el mismo sentido, proponemos esta-blecer que las agrupaciones deban mantenerlas mismas alianzas en todas las categorías decargos nacionales y en todos los distritos enlos que presenten precandidaturas a cargosnacionales. Así, los partidos que formanalianza para la categoría presidente y vice-presidente deberían mantener esa mismaalianza para las categorías de diputados ysenadores nacionales en todos los distritos enlos que se presenten, aunque podrían incor-porar a dicha alianza en las distintas provin-cias a los partidos de distrito que no formenparte de un partido nacional.

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ANEXOCuadro 1. Competencia y competitividad en la categoría diputados nacionales por distrito, elec-ciones primarias 2011

Distrito

% deelectores

sobre padrónnacional

Agrupaciones Total listasPrimarias

concompetencia

Agrupacionescon

competenciaOficialismo

Primariascompetitivas

% de votosobtenidos

por todas laslistas de laagrupación/válidos

% de votos en categoríapresidente y Vice/

válidos

CABA 8,6 12 15 1 Compromiso Federal NO 0 7,72 5,65BUENOS AIRES 37,3 13 13 0 NC NC 0 NC NC

CATAMARCA 0,9 8 11 2Alianza Frente Cívico y Social

Demócrata CristianoNONO

10

25,674,89

19,68 (UDESO)5,45 (Frente Popular)

CÓRDOBA 8,7 11 16 1 UCR NO 0 19,35 17,18 (UDESO)

CORRIENTES 2,4 6 8 2 FPVAlianza Frente Popular

NONO

00

64,267,12

60,669,62

CHACO 2,6 8 14 1 UDESO NO 0 23,39 21,11

CHUBUT 1,3 7 9 2 Independiente del ChubutUCR

NONO

01

25,3013,20

NC9,57 (UDESO)

ENTRE RÍOS 3,2 8 8 0 NC NC 0 NC NC

FORMOSA 1,3 7 9 2 FPVUCR

SINO

00

72,0919,96

66,8314,38

JUJUY 1,5 8 8 0 NC NC 0 NC NCLA PAMPA 0,9 6 10 1 FREPAM NO 1 29,4 NCLA RIOJA 0,8 9 9 0 NC NC 0 NC NCMENDOZA 4,3 9 10 1 Frente Cívico Federal UDESO NO 0 16,51 11,38 (UDESO)MISIONES 2,5 8 11 1 UCR NO 1 15,91 13,68 (UDESO)NEUQUÉN 1,4 8 8 0 NC NC 0 NC NCRÍO NEGRO 1,5 6 6 0 NC NC 0 NC NCSALTA 2,9 8 10 1 UDESO NO 0 15,49 13,19SAN JUAN 1,6 7 8 1 UCR NO 0 7,82 6,72

SAN LUIS 1,1 6 8 2 FPVUCR

NONO

01

25,4712,68

24,759,79 (UDESO)

SANTA CRUZ 0,7 6 9 1 UCR NO 1 21,96 13,98 (UDESO)SANTA FE 8,5 15 16 1 UCR NO 0 7,48 6,33 (UDESO)SANTIAGO DEL ESTERO 2,1 7 8 1 Alianza Frente Popular NO 1 6,01 NCTUCUMÁN 3,6 10 15 1 UCR NO 1 19,03 13,68 (UDESO)TIERRADEL FUEGO 0,3 10 12 1 Social Patagónico SI 1 9,7 NCTOTAL 100,0 251 23 9

Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de los resultados del escrutinio definitivo.

Cuadro 2. Cantidad de listas de diputados nacionales oficializadas por distrito (1983-2011)

Año

PBA

CABA

Catamarca

Chaco

Chub

ut

Córdob

a

Corrientes

EntreRíos

Form

osa

Jujuy

LaPampa

LaRioja

Mendo

za

Mision

es

Neuqu

én

RíoNegro

Salta

SanJuan

SanLuis

SantaCruz

SantaFe

Santiago

delEstero

TierradelFuego

Tucumán

total

Prom

edio

1983 15 13 14 11 12 13 12 13 10 12 10 9 13 10 10 12 12 12 9 10 14 10 13 16 285 11,91985 12 14 8 10 8 10 8 9 11 12 11 10 11 11 12 10 10 9 8 10 12 7 12 15 250 10,41987 15 16 9 8 12 11 13 10 6 12 9 12 12 10 11 10 9 11 7 8 15 11 14 251 10,51989 11 10 10 9 10 8 10 11 9 12 8 9 11 9 8 8 11 9 9 9 14 10 11 14 240 101991 17 21 7 7 10 13 11 5 10 10 8 10 13 6 7 9 12 10 11 7 13 10 13 14 254 10,61993 19 19 7 10 5 11 9 6 4 6 8 5 9 6 8 7 9 8 8 5 12 6 10 8 205 8,541995 19 19 10 8 8 9 10 7 7 10 7 6 10 4 9 5 11 8 9 6 11 8 7 9 217 9,041997 10 15 5 5 5 8 5 3 3 5 6 4 8 7 9 3 6 7 5 5 10 4 4 6 148 6,171999 13 16 7 6 5 13 9 6 6 6 5 2 7 3 7 8 9 5 4 5 13 8 6 8 177 7,382001 18 19 6 6 8 22 6 9 11 8 7 4 10 7 9 9 8 10 5 5 13 7 10 10 227 9,462003 26 33 10 10 8 21 11 7 7 9 7 6 16 7 14 9 9 12 6 4 16 10 8 11 277 11,52005 26 29 6 9 7 14 31 8 7 10 6 5 16 10 6 7 14 10 11 4 19 7 8 14 284 11,82007 25 30 11 18 8 23 32 12 9 12 10 6 26 10 11 8 15 13 7 4 21 17 14 14 356 14,82009 18 23 6 7 7 23 30 10 2 8 7 7 17 9 10 7 12 7 6 5 14 10 12 13 270 11,3

PASO 2011 13 15 11 14 9 16 8 8 9 8 10 9 10 11 8 6 9 8 7 9 16 8 12 16 250 10,42011 7 11 5 6 6 8 6 7 4 7 5 4 8 7 8 6 7 5 3 6 9 5 9 7 156 6,5

Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de información publicada por la Cámara NacionalElectoral y en www.elecciones.gov.ar.

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Notas periodísticas

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“Un dique a la dispersión de los partidos”, Diario Página 12, 14/08/2011.

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Acerca de los autores

Julia Pomares: directora del Programa de Política y Gestión de Gobierno de CIPPEC. Licenciadaen Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires (UBA), Magíster en Política Comparada y enMétodos de Investigación, London School of Economics and Political Science (LSE), Candidata aDoctora en Ciencia Política, LSE.

María Page: coordinadora del Programa de Política y Gestión de Gobierno de CIPPEC.Licenciada en Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires (UBA).

Gerardo Scherlis: investigador asociado del Programa de Política y Gestión de Gobierno. PhDen Ciencia Política, la Universidad de Leiden (Holanda). Abogado y Licenciado en CienciaPolítica, Universidad de Buenos Aires (UBA).

Colaboraron en la elaboración de este documento Anastasia Peralta Ramos, Luciana Polischuk,Paula Clerici y Magdalena del Rosal, integrantes del equipo del Programa de Política y Gestiónde Gobierno de CIPPEC.

Este documento fue revisado y comentado por Ana María Mustapic, miembro del Consejo deAdministración de CIPPEC y profesora de la Universidad Torcuato Di Tella.

Si desea citar este documento: Pomares, Julia; Page, María, y Scherlis, Gerardo: “La primera vezde las primarias: logros y desafíos”, Documento de Políticas Públicas / Recomendación N°97,CIPPEC, Buenos Aires, septiembre de 2011.

Las publicaciones de CIPPEC son de distribución gratuita y se encuentran disponibles enwww.cippec.org. No está permitida su comercialización.

La opinión de los autores no refleja necesariamente la posición detodos los miembros de CIPPEC en el tema analizado.

Este documento se realizó gracias al apoyo brindado por la Embajadade la República Federal de Alemania.

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Notas

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Av. Callao 25, 1°A • C1022AAA Buenos Aires, Argentina.Teléfono: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4384-9009 interno 1213.info@cippec.org • www.cippec.org

Con los Documentos de Recomendación de Políticas Públicas, CIPPEC acerca a losfuncionarios, legisladores, periodistas, organizaciones no gubernamentales y a laciudadanía en general un análisis que sintetiza los principales diagnósticos y tomas deposición pública sobre un problema o una situación que afecta al país, y presenta unarecomendación propia al respecto.

Estos documentos buscan enriquecer la discusión pública y mejorar el proceso de toma dedecisiones en aquellos temas que ya forman parte de la agenda pública, o bien lograr queproblemas hasta el momento olvidados sean considerados por los tomadores de decisiones.

Por medio de sus publicaciones, CIPPEC aspira a enriquecer las discusiones de políticapública de la Argentina con el objetivo de mejorar el diseño, la implementación y elimpacto de las políticas, promover el diálogo democrático y fortalecer las instituciones.

Documentos de Políticas Públicas | Recomendación

CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) esuna organización independiente, apartidaria y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo,democrático y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos enanalizar y promover políticas públicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina.Su desafío es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las áreas deDesarrollo Social, Desarrollo Económico, Fortalecimiento de las Instituciones, y GestiónPública, a través de los programas de Educación, Salud, Protección Social, Política Fiscal,Integración Global, Justicia, Transparencia, Desarrollo Local, y Política y Gestión de Gobierno.

Septiembre de 2011