LA POSICIÓN DE BOGOTÁ FRENTE AL TRATADO DE LIBRE … · LA POSICIÓN DE BOGOTÁ FRENTE AL TRATADO...

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○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○2LA POSICIÓN DE BOGOTÁ FRENTE AL TRATADO DE LIBRE COMERCIO –TLC– QUE

NEGOCIA EL GOBIERNO DE COLOMBIA CON ESTADOS UNIDOS

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BOGOTÁFRENTE AL TLC

LA POSICIÓN DE BOGOTÁ FRENTE AL TRATADO DELIBRE COMERCIO –TLC– QUE NEGOCIA EL

GOBIERNO DE COLOMBIA CON ESTADOS UNIDOS

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Luis Eduardo GarzónAlcalde Mayor, Bogotá, D.C.

Carmenza Saldías BarrenecheDirectora

Departamento Administrativo de Planeación Distrital

Johny José García TiradoSubdirector Económico - DAPD

Alex Smith Araque SolanoGerente de Dinámica Urbana - DAPD

Magdalena Pardo, José Manuel Álvarez, Silvia Anzola, Jorge Pulecio, Jaime Andrés Niño,Pilar Esguerra, Germán Umaña, Andrés Molina, John Gómez

Asesores Externos – Alcaldía Mayor, DAPD

Jacqueline Romero, Gloria Figueroa, Oliverio Pérez, Paco Bermúdez, Sandra Devia, LilianaPulido, Isabel Barrera, Ricardo Venegas, Sergio Parra (UN), Catalina Blanco (UN), J.C.Segura

Subdirección Económica, Dinámica Urbana - DAPD

Alejandro Acosta Hernández, Andrés Vargas Pérez, Camilo Rivera Pérez, Carlos JavierMedina, Diego Bonil Vaca, Fabián García Torres, Lilian Urueta Cruz, Lynda Meléndez

Martínez, Paula Pérez Alcobe, Victor Hugo Erazo Martínez, Zaquille Nader Palis,Ana María Buriticá Alzate, Ana Inés Rivera , Torres, Liza Builes Giraldo

Investigadores, Universidad Externado de Colombia

Gráficas Colombia Ltda.Diseño e Impresión

ISBN 958-97556-0-7

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CONTENIDO

PRESENTACIÓN 9

LA POSICIÓN DE BOGOTÁ FRENTE AL TRATADO DE LIBRE COMERCIO, —TLC—QUE NEGOCIA EL GOBIERNO DE COLOMBIA CON ESTADOS UNIDOS

Introducción 13

I. La Arquitectura del TLC 14II. La Relación Comercial de la Nación y el Distrito Capital con Estados Unidos 15III. Los Intereses de Bogotá Región en los Temas Claves de la Negociación del TLC 17

A. Acceso a Mercados 171. Agricultura y La Seguridad Alimentaria 172. Bienes Industriales 193. Servicios 224. Compras Públicas 305. Inversión 30

B. Solución de Controversias 34C. Propiedad Intelectual y Desarrollo Tecnológico 37D. Fortalecimiento de la Capacidad Comercial y PYMES 39

IV. Los Límites a la Negociación del TLC 40A. Los Límites Internos 40

1. El Alcance del Tratado sobre las Regiones:Bases Constitucionales de la Autonomía Regional 40

2. Los Limitantes del Desarrollo Nacional y Regional:El Problema de la Agenda Interna. 42

B. Los Tiempos de la Negociación, la Transparencia y la Participación en el TLC 44V. Conclusiones 45

LA ESTRUCTURA ECONÓMICA Y SOCIAL DE BOGOTÁ Y LAREGIÓN Y EL COMERCIO CON EL RESTO DEL MUNDO

Introducción 51

I. Carácter de la Economía de la Ciudad 52A. Evolución Reciente de la Producción y el Empleo 52B. La Inversión Pública 53C. Las Perspectivas de Crecimiento 56D. TLC y Apuesta Económica 56

1. El Marco de Prosperidad 592. Marco de Prosperidad General 59

Capítulo 1

Capítulo 2



3. Marco de Prosperidad de Sectores de Menor Complejidad 604. Marco de Prosperidad de Sectores de Complejidad Media 615. Marco de Prosperidad de Sectores de Mayor Complejidad 63

II. La Estructura Interindustrial: resultados de Insumo-Producto 65A. Sectores e Industrias Claves para la Política Pública 70

1. La Seguridad Alimentaria 712. La Salud 713. El Sector Educativo 72

BOGOTÁ COMO PLATAFORMA DE EXPORTACIÓN DE SERVICIOS YLAS NEGOCIACIONES DEL TLC CON LOS ESTADOS UNIDOS

Introducción 75

I. Conclusiones y Recomendaciones 75A. Determinantes del Comercio de Servicios y de la Oferta de Servicios de Bogotá 75B. Conclusiones sobre el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos

y recomendaciones para la Negociación. 75C. Identificación de Barreras a la Exportación de Servicios en Estados Unidos 78D. Experiencias Internacionales de Promoción de Exportaciones de Servicios

y lecciones para Bogotá-región 79

II. Estudio sobre Bogotá como Plataforma de Exportación de Servicios y lasNegociaciones del TLC con Estados Unidos –Resumen Ejecutivo. 80A. Análisis Geoeconómico de la Oferta de Servicios en Bogotá 80

1. El Comercio Internacional de Servicios No Tradicionales 80B.- Análisis de las ventajas de Colombia y Bogotá para Exportar Servicios 82

Introducción 821. Alcance y Cobertura del Tratado y la Intervención del Estado

en los Mercados de Servicios 832. Disciplinas, Obligaciones y Compromisos Comerciales

del Comercio de Servicios 863. Inversiones y Movimiento de Personas 914. Compras Públicas y Normas de Competencia 91

C.- Identificación de Barreras a la Exportación de Servicios de Estados Unidos 921. Servicios Profesionales 922. Servicios de Salud 983. Sector Educación 984. Compras del Sector Público 995. Normas sobre Migraciones 1016. Servicios de telecomunicaciones 101

D.- Experiencias Internacionales de Promoción de Exportaciones deServicios y Lecciones para Bogotá-Región 1031. Políticas de Promoción en Colombia 1032. Experiencias Internacionales de promoción de Exportaciones

de Servicios y Lecciones para Bogotá-Región 104

Capítulo 3

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PRESENTACIÓN

“… la sociedad puede trazarse camino hacia una autonomía autolimitada, a condi-ción de que reconozca y combata su tendencia a recaer en lo instituido porque tam-bién se encuentra animada por una imaginación instituyente. Cuando es capaz de

concebirse como el producto de la investidura de los hombres en la libertad y la bús-queda de la verdad, y de engendrar un espacio de la política donde las institucionespuedan ser interrogadas, y donde cada ciudadano pueda participar, puede llegar a

ser una sociedad abierta”

Eugène Enríquez

La ciudad como la forma de organización más ancestral y básica ha hecho presencia a lolargo de buena parte de la historia de la humanidad, y como creación colectiva y referenteterritorial ha reflejado los sueños y los miedos de sus habitantes a través de las épocas.

Los Estados nacionales son construcciones más recientes, de no más de doscientos añosde existencia, que han venido perdiendo vigencia rápidamente pues se enfrentan a lanecesidad de echar abajo las barreras que crearon para justificar su existencia. Los tratadosentre países, para resolver problemas comerciales, son una expresión de dicha necesidad.

El comercio internacional no lo inventaron los países ni mucho menos los Estados Unidosen el siglo XX, lo inventaron las ciudades. Desde el principio de los tiempos hanintercambiado bienes y servicios, y han visto trasegar la gente por territorios concretos,sus territorios, los de las ciudades y regiones, en donde tienen lugar y cobran vida lasrelaciones sociales y culturales y las transacciones económicas.

Por eso, la globalización, la internacionalización y la integración a que hoy se ve avocadoel planeta, tienen necesariamente un correlato en el fortalecimiento de los gobiernos loca-les. La autonomía local redescubre su sentido en el seno del Sistema de Naciones Unidasque discute su elevación a principio universal y en el seno de Constituciones políticascomo la Nacional que establece que Colombia es una “República unitaria, descentralizada,con autonomía de sus entidades territoriales”.

En este marco parece pertinente que Bogotá hoy, como ente territorial y como la más grandeaglomeración del país, haga honor al descubrimiento del círculo virtuoso del respeto porlos derechos y el cumplimiento de los deberes1 , siente su posición frente al Tratado deLibre Comercio y procure participar en las negociaciones con al menos los siguientes trespropósitos.

1De una parte, la administración distrital reconoce que la ciudadanía tiene derechos y hace del accesoa ellos su razón de ser; no hace favores, asume y fortalece la condición ciudadana. A su vez, quienesviven en la ciudad tributan, cumplen de buena gana con el más elemental de sus deberes para conBogotá y asumen su corresponsabilidad en el desarrollo de la misma.



Primero, realizar una evaluación y un análisis juiciosos de las implicaciones para la econo-mía territorial, de cada uno de los temas que se están discutiendo, así como de las oportu-nidades reales que representan para los diversos agentes que se mueven en la economíalocal. Segundo, establecer con claridad quienes serían los “ganadores” y quienes los“perdedores” de las decisiones que se tomen y decidir cómo administrar dicha situaciónpara lograr un balance de suma positiva; y tercero, hacer valer lo que la ciudad representaen el contexto nacional para garantizar la mejor negociación posible.

En este marco, Bogotá conformó un equipo de trabajo para asumir su tarea y su reto frenteal TLC, y preparó el documento que aquí se presenta, el cual recoge su posición comociudad-región, frente a los principales aspectos del Tratado.

Con este documento la ciudad espera contribuir al logro de una negociación más equilibra-da en términos de equidad y simetría; dejar claro cuales acciones redundarían en el mayorbeneficio para Bogotá-región y la Nación; y aportar seriamente a la discusión técnica quesin duda servirá a los intereses del todo el país.

Con esta publicación esperamos dar un paso más en la senda de la autonomía. Bogotá llevaya algunos años tomando decisiones y actuando en pos de recuperar el control sobre supropio destino; este documento es un peldaño más en tal propósito.

CARMENZA SALDÍAS BARRENECHEDirectoraDepartamento Administrativo dePlaneación Distrital

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LA POSICIÓN DE BOGOTÁ FRENTE ALTRATADO DE LIBRE COMERCIO –TLC–

QUE NEGOCIA EL GOBIERNO DECOLOMBIA CON ESTADOS UNIDOS

Capítulo 1

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2 La Alcaldía Mayor de Bogotá conformó un equipo para hacer seguimiento a las negociaciones del TLC integrado por la Directora delDepartamento Administrativo de Planeación Distrital, Carmenza Saldías y un grupo especializado de funcionarios del DAPD – Isabel Barrera,Liliana Pulido, Juan Carlos Segura, Johnny Garcìa, Oliverio Pèrez, Paco Bermúdez, Sandra Devia, Gloria Figueroa, Jacqueline Romero y AlexSmith Araque – , Jorge Pulecio, asesor del Alcalde Mayor para el TLC y los consultores Pilar Esguerra, Germán Umaña, Silvia Anzola, JoséManuel Álvarez, Andrés Molina y Jhon Jairo Gómez. En adición, con el apoyo de la empresa Colombia Móvil, la Universidad Externado deColombia adelantó un estudio sobre Bogotá plataforma exportadora de servicios y los efectos del acuerdo bilateral de comercio entreColombia y Estados Unidos, dirigido por el doctor Jaime Andrés Niño.

INTRODUCCIÓN

El Tratado de Libre Comercio (TLC) que negocia Co-lombia con Estados Unidos se constituirá en el principalacuerdo sobre circulación de bienes y servicios, y sobreregulación al flujo de capitales e inversiones que firmeColombia en su historia reciente. El Tratado afectará deforma sustantiva el proceso de integración seguido pornuestro país con las naciones andinas y las demás delContinente latinoamericano. También tendrá impactosobre la manera en que se insertará en la economíainternacional en el marco del acuerdo de la Organiza-ción Mundial de Comercio, OMC. Ello será así no sólopor el peso político y económico del país con que sesuscribirá, sino también por la complejidad de los temasque se incluyen en esta negociación y su efecto sobre eldesarrollo económico.

Sería más deseable lograr el objetivo del libre comercioen un escenario multilateral. Un acuerdo simultáneo convarios países, por ejemplo, en el marco de la OMC, ge-neraría mayor bienestar para la economía que uno bila-teral, ya que permitiría una mejor inserción de Colombiaen el escenario global. Se reconocerían algunas de suscaracterísticas como nación pobre y menos desarrolla-da, condiciones que no están siendo tenidas en cuentapor Estados Unidos en el TLC.

Este acuerdo tendrá profundos efectos sobre la econo-mía, las empresas, las instituciones y las regiones de lanación, en especial sobre la economía de Bogotá, lo cualplanteará importantes retos para las autoridades y la ciu-dadanía. Por ello la administración distrital viene hacien-do un seguimiento a esta negociación. En estedocumento se presentan las principales conclusiones quese derivan de este seguimiento y un conjunto preliminar

de propuestas que deben ser tenidas en cuenta en dichasnegociaciones.

Este seguimiento se ha dificultado por el hecho de que apesar de que la Alcaldía ha sido invitada a participar en el“cuarto de al lado”, el manejo de la información conrespecto a lo que se negocia es parcial y se encuentracobijado por la confidencialidad. Por ello, los funciona-rios y asesores de la Alcaldía Mayor2 que han colabora-do en la elaboración de este documento no han tenidoacceso directo a los textos que se discuten y, por lotanto, han tenido que trabajar con base en lo que se in-forma en reuniones que ha organizado el Ministerio deComercio para ese propósito. Igual limitación tienen lasempresas y la ciudadanía en general.

La información disponible es parcial y puede no ser exac-ta. A pesar de ello, las autoridades del Distrito han con-siderado esencial elaborar este documento para que elConcejo Distrital, el Gobierno Nacional, el Congreso dela República, la Corte Constitucional y demás institucio-nes de control como la Procuraduría Nacional y laContraloría de la República, y la ciudadanía en generalconozcan la posición de las autoridades de la ciudad fren-te al TLC.

El documento parte de constatar que en este proceso denegociación el Gobierno Nacional realizó ya una serie deconcesiones a la parte norteamericana al aceptar unaarquitectura del acuerdo que implicará una inserciónasimétrica de Colombia en el proceso de globalizaciónde la economía mundial.

Este documento se apoya en el diagnóstico sobre la es-tructura económica de la ciudad-región que se presentaen el capítulo 2 de esta publicación. Igual se apoya enlos estudios presentados en los cinco Foros Distritales



3El Trato Especial y Diferenciado es un tratamiento que reciben los países menos desarrollados en la gran mayoría de los acuerdoscomerciales multilaterales, regionales y bilaterales, en reconocimiento a que la integración se lleva a cabo entre socios desiguales. Entre ellos,la OMC, que aunque no reconoce a los países menos desarrollados como una categoría especial, si acepta que los países pequeños puedenno tener desventajas económicas, pero que sí tienen limitadas sus opciones de política y una gran vulnerabilidad a los choques externos. ElTrato Especial y Diferenciado se manifiesta en la exención de no tener que cumplir con el principio de reciprocidad en la implementaciónde la Cláusula de la Nación Más Favorecida (NMF) del sistema de la OMC. Los países desarrollados han aceptado este tratamiento dentro delmarco de la OMC. También se le conoce como la Cláusula de Desarrollo.4En el presente documento se hace referencia al nivel estatal para significar, en el caso de los Estados Unidos, los ámbitos territoriales de losestados federados.

sobre el TLC realizados en los meses de agosto y sep-tiembre en Bogotá, en los cuales participaron 2.200 vo-ceros del empresariado, la academia y la sociedad civilregional. Es un documento que será ajustado conformeavancen las negociaciones del TLC y se conozcan lostérminos de las mismas. Bogotá-Cundinamarca no solocuenta con una gran cantidad de estudios que han servi-do para hacer un diagnóstico sobre sus intereses, lasfortalezas y debilidades frente a esta negociación, sinoque han servido de punto de partida para identificar losproyectos prioritarios que tiene la ciudad y la región paraincrementar la competitividad en el nuevo contexto. Espor ello que el Consejo Regional de Competitividad Bo-gotá-Cundinamarca tiene ya una base muy sólida para laelaboración de lo que se ha denominado la Agenda Inter-na.

En una primera sección se hacen algunos comentariosgenerales sobre la arquitectura del Tratado; en la segun-da se dimensiona la importancia de EU como socio es-tratégico comercial de Colombia. En la tercera parte, sepresentan los principales temas de esta negociación y sediscute su alcance general, haciendo énfasis en la posi-ción de las autoridades de Bogotá en cada uno de ellos;en la cuarta se establecen los limitantes externos e inter-nos de la negociación. En la quinta sección se presentanlas principales conclusiones que se derivan de este aná-lisis.

I. LA ARQUITECTURA DEL TLC

Estados Unidos ha firmado en los dos últimos años ochoacuerdos comerciales similares al que se negocia ac-tualmente con Colombia. Curiosamente, este hecho hasignificado una desventaja para nuestro país, puesto queexisten unos textos ya firmados por otras naciones conEstados Unidos (EU), que constituyen un precedente deesta negociación. Estos textos han sido presentados aColombia como “modelo” para la discusión. En el paísno ha habido un debate serio y profundo en torno a siesta estructura del texto negociado con otros países, sucomposición de temas y de capítulos es apropiada y seajusta a los intereses nacionales.

Es preocupante la exclusión en la arquitectura del Trata-do de aspectos sustantivos que podrían afectar profun-damente a la Nación y a la ciudad. En la estructura no setendría en cuenta, por ejemplo, el Trato Especial y Dife-renciado3 al que tiene derecho nuestro país en la OMC.Las negociaciones parten de aceptar que en el acuerdono consideraría el tema de las ayudas internas de Esta-dos Unidos a la agricultura y solo trataría de maneraparcial el de la eliminación de las barreras no arancela-rias. Tampoco se prevé en el texto del acuerdo un com-promiso en el otorgamiento de visas y permisos de trabajopara los colombianos en Estados Unidos. Igual, no seobliga a que se revelen, ni mucho menos se considera eldesmonte de las barreras a nivel estatal4 que impiden laentrada de nuestros productores de bienes y servicios,tales como obstáculos técnicos al comercio o las regu-laciones sobre el ejercicio de profesiones o el otorga-miento de licencias y títulos.

La arquitectura propuesta del TLC tiene un menor énfa-sis en la liberación del comercio de bienes y servicios,por las razones anotadas, le otorga gran importancia alos temas de Inversiones, Propiedad Intelectual y segu-ridad jurídica, temas de mucho mayor interés de EU.,plantea lo que se podría denominar una “privatización”de la resolución de las controversias entre inversionistasy contratistas y el Estado, cuestión que, de aprobarse,beneficiaría más los inversionistas de Estados Unidosque a los nacionales constituyéndose en una evidentediscriminación en contra de estos últimos.

La estructura de TLC que ha presentado EU además esincompleta: entre otras cosas, no incluye temas como laprotección a un probable incremento de la competenciaimperfecta en nuestro mercado, a través del abuso deposiciones dominantes y otras prácticas que van contrael libre mercado por parte de proveedores e inversionistasnorteamericanos que poseen más capital, y tecnología yreputación que los nacionales. Estados Unidos, además,se ha negado a discutir el tema de los mecanismos“antidumping”, instrumento que utiliza muy frecuente-mente como barrera proteccionista en su mercado. Parajustificarlo, ha aducido que el Trade Promotion Authority

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5 El “Trade Promotion Authority” (TPA por sus siglas en inglés), mejor conocido como “Fast Track” o “Fast Track Authority”, es la facultadotorgada al presidente de Estados Unidos, por parte del Congreso que le permite celebrar tratados, de índole exclusivamente comercial, enforma expedita y sin intervención del ente legislativo. La diferencia con el trámite ordinario de aprobación de un tratado, es que en esteúltimo, el texto firmado puede ser modificado, en cualquier momento por el congreso. Además, el articulado debe ser sometido a los debatesque el legislativo considere necesarios, siguiendo los intereses de los votantes. Lo anterior significa que la certeza jurídica que brinda untrámite de esta naturaleza, al país con el que se negocia el tratado, es realmente mínima. Una vez el congreso realiza todas las modificacionespertinentes, el texto final se somete a una votación del congreso en pleno en la que, para ser aprobado, se requiere de los dos tercios de votosa favor. La ventaja del “Fast Track” radica en que la contraparte de la negociación, puede tener la certeza de que el texto que se acuerde, seráel que quedará en firme, sin que el congreso pueda introducirle ningún tipo de modificación. Es decir, que la actividad del órgano legislativose limita a aprobar o a rechazar el tratado como un todo. FOER, Franklin y STEIN, Herbert. “Fast Track”. Publicado en MSN NEWS octubre de1997. Documento disponible en: http://slate.msn.com/id/1076/, visitada por última vez el 15 de septiembre de 2004. Tomado de G Ibarra,El TLC: Aspectos Jurídicos Generales, Ponencia presentada en el Congreso de Abogados Rosaristas, mimeo octubre 2004.6 Desde 1999 y hasta agosto de 2004, se iniciaron en Estados Unidos más de trescientas investigaciones antidumping. Si a esto le sumamosque entre 1990 y 1999 se habían tramitado más de novecientas investigaciones, podemos concluir que en los últimos años la utilización deeste mecanismo ha aumentado drásticamente.

(TPA) no permite al ejecutivo negociar normas que re-duzcan el margen de acción para la utilización de estetipo de remedios comerciales5.

Las medidas antidumping de hecho pueden convertir-se en obstáculos al libre comercio y ser fuente de in-certidumbre jurídica. La utilización de estas medidaspor parte de EU se ha incrementado de manera sustan-cial, como consecuencia de la expedición de la “En-mienda Byrd”, norma que incrementa el poderproteccionista del mecanismo antidumping6 . Esta leycrea un subsidio indirecto para la industria de EstadosUnidos, al ordenar que se transfieran a los sectoresafectados los recursos que el Gobierno de ese país re-caude de derechos “antidumping”. La “Enmienda Byrd”constituye, sin lugar a dudas, un incentivo para que semultipliquen las demandas frívolas o temerarias, lo quepodría llevar a que la aplicación de este tipo de medi-das se convierta en una verdadera epidemia en EstadosUnidos. Este tema, sin embargo, tampoco sería objetode negociación en el TLC.

En pocas palabras, el acuerdo que se negocia podría serdesequilibrado si se acepta la estructura del texto pre-sentado, al menos por tres razones: en primer lugar, buscapleno acceso de las mercancías y servicios de EstadosUnidos a Colombia en un plazo reducido, mientras queel acceso de los bienes y servicios colombianos enfren-tará la restricción permanente de las ayudas internas y laprotección no arancelaria en esa nación, al menos hastaque se logren acuerdos de liberación comercial en laOMC. Segundo, se negocian garantías para el libre flujode capitales, inversiones y tecnología (propiedad inte-lectual), conforme al interés estratégico de los EstadosUnidos, mientras que no habrá compromisos del Trata-do para el flujo de empresarios y trabajadores, sin cuyoconcurso Colombia no podrá aprovechar plenamente lasoportunidades del TLC. Tercero, la nueva normatividad

jurídica en materia de solución de controversias impli-caría ceder en favor de tribunales privados internacio-nales estas materias. Esta arquitectura del acuerdo,sesgada e incompleta, implicaría una integraciónasimétrica y desventajosa de la economía colombianaen el proceso de globalización.

Así mismo, no está clara cuál es la institucionalidadpropuesta para el TLC. Todavía no se sabe si se nego-cia un Tratado con fuerza de ley, con iguales nivelesde compromiso vinculante para las partes; si será unTratado bilateral, Colombia-Estados Unidos, o unoplurilateral entre Estados Unidos-Colombia-Ecuador-Perú y, eventualmente, Bolivia. En cualquier caso, tam-poco es claro si el TLC permitirá mantener la primacíainstitucional y política de la integración andina median-te la CAN, conforme lo establece del mandato consti-tucional colombiano.

II. LA RELACIÓN COMERCIAL DE LA NACIÓN Y DELDISTRITO CAPITAL CON LOS ESTADOS UNIDOS

Estados Unidos es uno de los socios comerciales másimportantes de Colombia, al concentrar el 47% de lasventas externas del país en el 2003. Sin embargo, cercade un 20% de estas ventas estuvieron representadas porel petróleo. Las exportaciones no tradicionales alcanza-ron cerca de US$1200 millones, proporción que apenasha aumentado ligeramente con respecto a la que preva-lecía en 1980, cuando estas representaban 32% de losflujos. En la actualidad las ventas de productos indus-triales a Estados Unidos tienen el mismo valor que lasque se dirigen a la Comunidad Andina.

En consecuencia, aunque Estados Unidos es un socioimportante, hay que darle su verdadera dimensión. ElTLC se ha justificado con el argumento de que esnecesario para mantener el mercado de la nación



norteamericana. Sin embargo, el acuerdo podría significarel sacrificio de otros mercados también importantes,como el andino, al cual Bogotá dirige el 25,4% de susventas no tradicionales y el país más de un 35%. Porello, no solo es necesario llevar a cabo una buenanegociación, sino valorar los beneficios en su justaproporción. De lo contrario los costos pueden terminarsiendo mayores a los beneficios en el mediano y largoplazos.

El Gobierno Nacional ha señalado también que el TLCes fundamental para Colombia porque las preferenciasunilaterales del APTDEA se vencerán en 2006. Si bienesto es cierto, también lo es el hecho de que las prefe-rencias APTDEA tan solo cobijan a un 20% del comer-cio efectivo entre Colombia y Estados Unidos, y quede las cerca de 6.000 posiciones que se encuentranlibres de arancel en ese mercado, tan solo se utilizanpor los exportadores unas 1.600 posiciones. Esto serefleja además en el hecho de que 11 productos con-centran el 80% del valor que se comercia con estasrebajas. Como se observa, aunque estas preferenciasson interesantes desde el punto de vista de las oportu-nidades actuales y hacia el futuro, no debesobredimensionarse su importancia para el país.

La última prórroga de las preferencias arancelarias im-plicó costos importantes para Colombia. Estos no hansido adecuadamente cuantificados pero podrían sobre-pasar los beneficios, ya que para que las preferenciasfueran extendidas cuatro años más, fue necesario, entreotros, expedir el Decreto 2085 de 2002 que incrementólos estándares de protección a la propiedad intelectualdel Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Pro-piedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC)de la OMC.

Es sorprendente, por decir lo menos, que el Gobier-no, como punto de partida, no hubiese planteado enesta negociación que los productos beneficiados conlas preferencias APTDEA fueran desgravados de in-mediato sin contrapartida. Esta posición tan solo vie-ne a expresarse en la V Ronda de Negociación, cuandoya se ha definido una metodología de presentación deofertas entre los dos países. Colombia ha debido lle-var este tema a la mesa desde su inicio, puesto quelas motivaciones que llevaron al otorgamiento de estebeneficio están plenamente vigentes y son reconoci-das legalmente como un interés de seguridad de Esta-dos Unidos. Como es sabido, las preferencias delATPDEA compensan en parte el inmenso costo queha pagado la sociedad y la economía colombiana en la

lucha contra el narcotráfico. En particular, constitu-ye la aceptación del hecho de que la responsabilidaden el tráfico ilegal de narcóticos es compartida porlos dos países. Es decir, se basa en lo que se ha lla-mado el principio de la “corresponsabilidad”.

En el caso de la ciudad, algunas de sus cadenas produc-tivas han sido beneficiadas por estas preferencias, comola de textil-confecciones que representó el 9% de la pro-ducción industrial de la ciudad y generó cerca del 20%del empleo de este sector. Esta cadena se vería negati-vamente afectada si sus competidores centroamerica-nos reciben un trato arancelario más favorable. Estomismo sucedería con algunos productos de exportacióncomo las flores, que en el caso de las rosas, han sidoofrecidas por Estados Unidos en una desgravación a másde diez años, cuando hoy gozan de preferencia en elmercado de ese país por virtud del APTDEA.

En todo caso, aunque el país debe solicitar que se ex-tiendan estas preferencias sin contrapartida, tampocose entiende que se les sobredimensione y eventualmentese les intercambie por concesiones en otros ámbitossustantivos para Colombia. otras cosas que representenmayores costos. Por ejemplo, un sector que claramentese beneficiará de lograr la extensión del APTDEA será elde la cadena textil-confección. Sin embargo, este sectortendrá de todas maneras que enfrentar una mayor com-petencia en el mercado de EU cuando se termine el acuer-do multifibras en el 2005 y se eliminen las cuotas deimportación de ese país a productos de otras naciones,entre ellas, de la China.

Otro gran costo que podría acarrear esta negociación esla de cambiar de manera permanente y estructural laforma como Colombia venía adelantando su procesode integración a los mercados mundiales. En el esce-nario multilateral con la OMC habría cambios sustan-ciales si cede ante la pretensión de EU de que aquelloaprobado en ese marco multilateral no se incorporeautomáticamente al TLC. De esta manera, se estaríadando una preeminencia a este tratado bilateral sobrela integración multilateral, mucho más beneficiosa parael país.

En un escenario plurilateral con los países latinoameri-canos, los procesos de integración con la ComunidadAndina de Naciones y con MERCOSUR, también severían afectados. En el primer caso, no aclarar de entra-da el nivel de integración y salvaguardar lainstitucionalidad andina, así como negociar sin coordi-nación con todos los socios, implica el desmonte de la

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institucionalidad y del proceso de integración alcanzadoen el comercio de bienes y en todos los demás aspec-tos7 . Se reduciría la normativa comunitaria a las rela-ciones con Bolivia y Venezuela, mientras que para losdemás socios primarían las disposiciones del Tratadoque se negocia. Se acabaría de esta forma con la zonade libre comercio consolidada a nivel andino y con losesfuerzos por perfeccionar el Arancel Externo Común.Con el MERCOSUR también surgirían inconvenientespuesto que el acuerdo recientemente negociado con es-tos países, cuya entrada en vigor ha sido aplazada envarias oportunidades, es limitado y menos beneficiosoen muchos aspectos que el que actualmente se negociacon Estados Unidos.

Surge entonces el interrogante de si al implicar esta ne-gociación un deterioro de la integración con otros so-cios latinoamericanos (eliminación de una zona de librecomercio andino, imposibilidad de perfeccionar una uniónaduanera en proceso, tratamiento menos favorable alos socios latinoamericanos), se estaría incumpliendo laobligación constitucional de orientar la política exteriorde Colombia hacia la integración latinoamericana. Se iríaen desmedro del propio Preámbulo de la Carta que con-sagra el compromiso del Estado de impulsar dicha inte-gración.

Desde el punto de vista de la ciudad, la menor integra-ción con otros países andinos y con las naciones delMERCOSUR podría tener un impacto negativo sobredos proyectos muy importantes en el proceso deinternacionalización: la integración entre ciudades andinasy con el proceso de MERCOCIUDADES con los paísesdel sur del Continente.

III. LOS INTERESES DE BOGOTÁ/REGIÓN EN LOSTEMAS CLAVES DE LA NEGOCIACION DEL TLC

A. ACCESO A MERCADOS

1. La Agricultura y la Seguridad Alimentaria

El sector agrícola se ha considerado estratégico para eldesarrollo del país por la doble función que cumple en elmantenimiento de la Seguridad Alimentaria (SA) y la se-guridad del territorio. Estos conceptos se encuentranformulados en la Constitución de 1991. En su artículo

65 consagra que “la producción de alimentos gozará deespecial protección del Estado y que para tal efecto seotorgará prioridad al desarrollo integral de las activi-dades agrícolas, pecuarias, pesqueras y forestales yagroindustriales así como a la infraestructura física yadecuación de tierras en el campo.”

En efecto, el sector agrícola colombiano en esta nego-ciación es considerado un sector sensible y como talrequiere protección, en el sentido que no puede compe-tir en muchos de sus productos con los de Estados Uni-dos, puesto que en esa nación se produce con ayudasinternas y subsidios. Aún si EU adquiriera el compromi-so de desmontar sus ayudas y subsidios, en algunos deestos productos agrícolas Colombia tendría muy pocasposibilidades de competir.

El Estado colombiano, sin embargo, no puede renunciara mantener un sector agrícola y a buscar que este seacompetitivo por razones de tipo estratégico: debe ase-gurar la alimentación de la población, especialmente ensituaciones extremas como un cierre abrupto de losmercados externos, algún desastre climático en otraszonas productoras mundiales de los alimentos que con-sumimos, o por el propio conflicto interno, que afecte elsuministro de estos bienes desde el exterior o entre zo-nas del país.

Adicionalmente, la actividad agrícola emplea a la manode obra campesina y asalariada del campo en zonas delpaís en donde no existen actividades laborales alternati-vas. Si los trabajadores agrícolas no encuentran empleoe ingresos suficientes y sostenibles en el campo les que-da la opción de migración masiva a los centros urbanos,como Bogotá, alterando las condiciones de empleo ur-bano y servicios públicos. Los grupos socialespauperizados se dedicarían a actividades ilícitas o seenrolaría en grupos armados ilegales.

En ningún caso, además, el abastecimiento interno dealimentos puede dejarse al albur de oscilacionescambiarias, a las contingencias del endeudamientoexterno y las variaciones de los precios internacionalesde alimentos. Este podría ser el caso extremo si se aceptala propuesta estadounidense de desmontar la protecciónarancelaria a la producción nacional por virtud de estetratado, y de importar libremente la oferta agrícola

7 Por su parte, la unión aduanera ya está suprimida con la negociación de listas de desgravación independientes y la determinación de tasasbase para la desgravación igualmente disímiles, con lo cual se elimina cualquier posibilidad de arancel externo o política comercial comunes



8 Existe un relativo consenso acerca de que la forma como debe ser resuelto el problema de la Seguridad Alimentaria en una sociedad debeser con una combinación de políticas que van desde la consolidación de un sistema comercial con apertura, en el que se facilite una ofertadiversa de productos alimenticios provenientes de distintos países que garanticen un mejor abastecimiento; hasta la intervención estatal, deacuerdo a las características y necesidades particulares de cada país. El principal argumento para la intervención estatal en la agricultura y enla producción de alimentos en particular lo han expuesto claramente varios Países En Desarrollo (PED) en la Organización Mundial delComercio (OMC): una dependencia absoluta de las fuerzas del mercado puede conducir a un proceso de especialización de las distintasregiones, lo cual acrecienta el riesgo de escasez aguda cuando las condiciones climáticas y de otro tipo sean desfavorables en las regionesproductoras. Por ello es sano que no se registre tal dependencia de la importación de los productos que integran la canasta alimenticia de unpaís o una región. Los propios Estados Unidos reconocen la importancia de la protección a aquellos sectores considerados estratégicos desdeel punto de vista de defensa de la seguridad nacional como variable fundamental para fomentar el desarrollo de los países. El Trade PreferenceAct (TPA, 2002), por ejemplo, en su título XXI, sección 2101 reafirma: “la ampliación del comercio internacional es vital para la seguridadnacional, pues asegura crecimiento económico y solidez a la nación”. Concluye diciendo que “indudablemente la seguridad nacional dependede la seguridad económica, pero que esta sólo puede estar sustentada por el crecimiento sostenido de su agricultura y su industria”.9 Alejandro Martínez, “Derecho a la Alimentación Adecuada”, Concejo de Bogotá, Mimeo, septiembre de 2004.10 Una lista de estos alimentos que constituyen la canasta de seguridad alimentaria de la ciudad se encuentra en el documento anexo a esteelaborado por el Departamento de Planeación Distrital sobre la estructura económica de Bogotá.

estadounidense subsidiada hasta desplazar la producciónnacional y, luego, depender de forma exclusiva de lasimportaciones y el ciclo de precios externo8 .

En el caso de Colombia, por razones de tipo estratégico,por su situación social y en materia de seguridad inte-rior, se requiere un cierto grado de intervención estatalpara garantizar la SA. La apertura indiscriminada de sec-tores productivos como la agricultura, sobre los cualesdescansa el desarrollo y bienestar de la población, po-dría traducirse en la erosión de las bases de la seguridadeconómica y la seguridad nacional del país. Algunos sec-tores son necesarios para el mantenimiento de un mar-gen mínimo de desarrollo social, viabilidad nacional yautonomía soberana.

En el caso de Bogotá, en un radio de unos 400 kilóme-tros de la ciudad se ubican más del 70% de los núcleosde abastecimiento de alimentos. De allí provienen lamayoría de los bienes agrícolas y alimentos elaboradosque consume la ciudad. La conformación y manteni-miento de dicho cinturón alimentario es fundamental parala sostenibilidad no solo de Bogotá como centro econó-mico, sino para que cumpla el papel dinamizador delcrecimiento regional.

La desprotección del cinturón de abastecimiento y de laactividad agroindustrial de la región podría generar, almenos cuatro efectos desfavorables: i) pérdida de uni-dades de desarrollo agrícola en el entorno de la ciudad,ii) desmejoramiento de las condiciones sociales y de bien-estar de la población urbana y rural; iii) abandono pro-ductivo de tierras; y finalmente, iv) la pérdida de controlsobre una zona que puede ser aprovechada por los gru-pos ilegales para erosionar la estabilidad de la región ydel país.

Para la administración actual de la ciudad, además, eltema de la SA y la protección a la producción de ali-mentos es la base de uno de sus principales progra-mas de gobierno, “Bogotá Sin Hambre”. Como loha señalado, además, el concejal Alejandro Martínezen un reciente escrito sobre el tema9 , el problema delhambre y la malnutrición no solo está en la falta dealimentos sino en el acceso inadecuado a ellos. Porello, el Plan de Desarrollo “Bogotá Sin Indiferencia”pretende la formulación y aplicación de estrategiasdistritales para hacer efectivo el derecho a la alimen-tación adecuada de manera sostenible y sostenida. Eneste sentido, la administración distrital también havenido trabajando en el Plan Maestro de Abastecimientode Bogotá como estrategia integral para mejorar ladistribución y el acceso de alimentos de la ciudad.

Para poder cumplir con todos estos planes y progra-mas, se considera imprescindible que en el TLC queactualmente se negocia se mantenga la protección ac-tual al sector agrícola de economía campesina y comer-cial que asegura la producción de alimentos básicos enBogotá y sus alrededores10 . Con respecto a estas últi-mas, es necesario además que los aranceles que se pue-dan aplicar no sean los vigentes actualmente sino losconsolidados en la OMC, mucho más altos, que haríanal instrumento realmente efectivo.

Existe, sin embargo, una evidente falta de reciprocidadentre las pretensiones de EU en el tratado en lo querespecta a los bienes agrícolas. Por un lado, esa Na-ción, con el argumento de la Seguridad Nacional, noquiere adquirir ningún compromiso en materia de des-monte de subsidios a la exportación y ayudas internasa la agricultura, temas que no serán objeto de negocia-ción en este tratado11 . Sin embargo, le pide a Colom-

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11 En el texto, EU propone eliminar los subsidios entre las partes. El punto en discusión se refiere concretamente al mantenimiento decréditos a la exportación, garantías y seguros de créditos que ha propuesto los andinos y EU no ha aceptado. Hablar del mantenimiento desubsidios con carácter general, da la posibilidad de que se reargumente con el texto.12 Véase CEPAL, . Esta proporción disminuyó a 0,8% en 2002, cuando se puso en vigencia el APTDEA13 Ibidem

14 Un reciente estudio de G Ibarra ya citado ilustra el caso de los aguacates mexicanos que por virtud del NAFTA quedaron libres de arancelen Estados Unidos, pero ello no significó un acceso real al mercado norteamericano. Las autoridades de este país impidieron la importaciónde estos productos, con el pretexto de que los productos estaban contaminados por la mosca de la fruta. México autorizó que expertosestadounidenses visitaran las plantaciones, y se comprobó que no había tal contaminación. Aún así, Estados Unidos continuó impidiendo elacceso de los aguacates a su territorio, hasta que México amenazó con tomar represalias elevando barreras, contra el maíz proveniente deeste país. Finalmente, se logró el acceso de estos productos al mercado norteamericano. (Véase al respecto: STIGLITZ, Josef E., op. Cit, p.257-258). En el caso de la industria avícola, se presentó un caso similar con México y Canadá en el NAFTA al no permitírsele la entrada a lospollos provenientes de estos países al mercado estadounidense con la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias. Al mismo tiempo, losEstados Unidos invadieron los mercados canadiense y mexicano, con presas diferentes a las pechugas, consideradas “desechos” por elconsumidor estadounidense, a precios excesivamente bajos. Véase al respecto: MORENO, Raúl, catedrático de la Facultad de CienciasEconómicas del Salvador y Presidente del Centro para la Defensa del Consumidor del mismo país. “TLC: mucho más que un factor comercial”.Documento publicado por América Latina en Movimiento (ALAI, alainet.org), disponible en:http//www.encuentropopular.org/areas/tlc1

bia que desmonte sus actuales instrumentos de protec-ción a los bienes agrícolas sensibles, como las franjasde precios.

Colombia no se puede dar por satisfecha con lo logradopor Chile en este aspecto, el simple compromiso de queno se exportarán productos de este sector que conten-gan subsidios. Este compromiso es claramente insufi-ciente para asegurar la competencia en igualdad decondiciones puesto que no resuelve este problema enterceros mercados.

Una parte importante del sector agrícola de Colombia yde Bogotá tiene también intereses de exportar al merca-do norteamericano. En este caso, el Distrito consideraque se deben buscar los mismos objetivos que a conti-nuación se señalan para los bienes industriales.

2. Bienes Industriales

En el caso de los bienes industriales, el interés princi-pal de Colombia y de Bogotá es exportar más y paraesto se necesita ganar acceso real y efectivo al mer-cado norteamericano. Por lo tanto, (Este argumentodebe ser robustecido, pues sus implicaciones deter-minan que efectivamente la negociación escapa alámbito comercial, y en razón a ello el argumento debeacaparar las diversas instancias que cobija el acuer-do). Estudios recientes demuestran que el arancel queaplicó ese país a los productos manufacturados deColombia fue durante los años noventa de tan solodel 1,5%, en promedio12 . Para asegurar un mejoracceso, sería relevante lograr una rebaja sustancial ola eliminación de las barreras no arancelarias que, se-gún estos mismos estudios, representan un 50% de

costos adicionales de importación en ese mercado paralos textiles y confecciones y 30% para otro tipo debienes13 .

Un mejor acceso, además, no puede implicar que el paísrenuncie a los beneficios del Sistema Generalizado dePreferencias (SGP), tenga que desmontar sus zonas fran-cas o el Plan Vallejo, que son mecanismos ampliamenteutilizados y aceptados para la promoción de las exporta-ciones a nivel mundial. Pedir que se mantengan estosinstrumentos no va en contravía de la pretensión de bus-car un desmonte efectivo de los subsidios de exporta-ción, de mayor aplicación en Estados Unidos que enColombia, procurando que el país que los utilice nopueda beneficiarse de la desgravación pactada en esteacuerdo.

El acceso real debe obtenerse además en un marco decondiciones leales de competencia. Por ello, como ya sedijo, el tratado no puede dejar por fuera la discusiónsobre la forma de evitar prácticas anticompetitivas, so-bretodo en el mercado colombiano. Esto incluye unaserie de disposiciones sobre la aplicación de legislacio-nes anti-dumping y de competencia comercial.

Así mismo, son fundamentales los compromisos que seadquieran en el manejo de los obstáculos técnicos alcomercio y las medidas en materia sanitaria y fitosanitaria,especialmente por parte de Estados Unidos14 . Deberíaaprovecharse el acuerdo para ir más allá de lo que selogró en la OMC, asegurando que la nación norteameri-cana no utilice estos instrumentos para aplicar barrerasno arancelarias a los flujos de bienes provenientes deColombia.

A continuación se profundizará en otros aspectos de la



negociación de acceso a mercados en bienes industriales.

a. Sistema Generalizado de Preferencias (SGP)

El SGP nació bajo el auspicio de la UNCTAD en 1968 y fueuna de las más importantes manifestaciones del Trato Es-pecial y Diferenciado en el sistema de comercio mundial.Como tal, este sistema violaba en el momento de su expe-dición el Artículo I del GATT sobre la cláusula de la NaciónMás Favorecida (NMF), por lo cual se creó una excepciónen 1971 que luego se convirtió en una cláusula del acuerdopropiamente dicha, en 1979. Este sistema otorga unas pre-ferencias arancelarias no recíprocas y no discriminatorias.Son no discriminatorias en el sentido de que todos los paí-ses menos desarrollados se les da el mismo tratamiento.Están diseñadas para que cumplan algunos objetivos y prio-ridades por país, por lo cual pueden variar en cada caso encuestiones tales como los criterios para otorgarlas, las re-bajas arancelarias que se conceden, la condicionalidad, lassalvaguardias y las reglas de origen.

Estados Unidos pretende que si Colombia firma esteacuerdo, renuncie a estas preferencias del SGP, a lasque tendría derecho por Trato de Nación Más Favoreci-da. Esto tendría un costo para el país y para Bogotá, yaque de ellas se benefician algunos exportadores.

Además, otros países han podido mantener este trata-miento, como Chile, en cuyo TLC suscrito con EU paralos bienes industriales prevé la desgravación futura detodos los bienes que más adelante se designen comomercancías elegibles para el SGP de Estados Unidos, acontar de la fecha que se realice dicha designación.

En el caso del tratado de libre comercio con los paísescentroamericanos CAFTA (Central American Free TradeAgreement), no se previó expresamente el mantenimientodel SGP pero en la práctica el tratado mantuvo la des-gravación alcanzada. En el tratado de libre comercio en-tre EU-Canadá-México, más conocido como NAFTA(North American Free Trade Agreement) se previó ex-presamente que el arancel base sería el arancel aplicadoa diferencia del arancel NMF. De esta manera, se reco-noció a México el SGP.

b. Regímenes Especialesde Importación y Exportación

• Zonas Francas

El mecanismo de las zonas francas se ha utilizado desdehace años para promover el desarrollo industrial y lasexportaciones en Colombia y de él se han beneficiado

importantes industrias bogotanas, ya que la ciudad cuentacon una zona franca. En el texto que actualmente sediscute, no existe suficiente claridad acerca de si semantendría, ya que Estados Unidos ha solicitado que seeliminen todas aquellas exenciones de tributos condicio-nadas a la exportación.

De conformidad con nuestra legislación aduanera y decomercio exterior, la introducción de productos a unazona franca industrial y comercial de bienes no se con-sidera importación y por tanto no se causan derechosde aduana. Si posteriormente estos bienes se despachana terceros países, nunca se causa el impuesto. Por elcontrario, si se importan al territorio nacional la opera-ción da lugar al pago de los derechos de aduana corres-pondientes al bien final, liquidados sobre el valor agregadoexterno.

En todo caso, es preciso considerar que frente a lostextos propuestos por EU, en una futura controversiaque sobre el particular pudiera suscitarse no sería deter-minante argumentar que la legislación interna presumela extraterritorialidad de las zonas francas para efectosde impuestos o que la introducción a una zona franca deuna mercancía para la legislación colombiana no es unaimportación.

• Sistemas Especiales de Importación-Exportación(Plan Vallejo)

El Plan Vallejo, que permite la rebaja de aranceles a losinsumos que se utilizan en productos para la exporta-ción ha sido un instrumento muy útil en el desarrolloexportador de Colombia. Dentro de esta perspectiva, esde interés del país y de la ciudad que este instrumentose mantenga, ya que su desmonte es una exigencia ajenaa la categoría de integración que se negocia, en la cualse preserva la autonomía de las partes frente a sus aran-celes. Además en el Acuerdo de Subvenciones y Medi-das Compensatorias de la OMC, se permite su aplicación.

La legislación nacional da una connotación distinta a losbeneficios tributarios que se derivan de este instrumen-to que es ampliamente utilizado por las empresasexportadoras del país y de la ciudad. Para algunas dis-posiciones se trata de una exención de tributos y paraotras, de un diferimiento del arancel y del Impuesto alValor Agregado (IVA).

No obstante, cualquiera que sea la connotación del ins-trumento, es claro que la propuesta de EU pretende sueliminación. El texto presentado por ese país proponeprohibir a las partes del tratado eximir, reducir o reem-

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15 Al respecto, se sugiere que se incluya el Artículo XI del General Agreement of Trade and Tariffs (GATT) de 1994, la cual ha sido sugeridapor EU pero que los países andinos rechazan. No se comparte la posición andina puesto que esta implica no aceptar que las partes puedanimponer restricciones a la exportación para remediar, por ejemplo, una escasez aguda de productos alimenticios u otros productos esencialespara la parte exportadora. Al parecer, la posición andina se fundamenta en el hecho de que otro de los literales del Artículo XI permiteimponer restricciones a la importación de productos agrícolas o pesqueros, cuya libertad de importación desean alcanzar los países andinos.Si bien la libertad de importación de productos agrícolas debe preservarse, ello no exige que se elimine la posibilidad de restringir lasexportaciones prevista en la normativa multilateral en caso de desabastecimiento, teniendo en cuenta que este tipo de instrumentos puederesultar útil para asegurar la seguridad alimentaria del país. En el caso de Bogotá resulta fundamental que se proteja también por esta vía elprincipio consagrado en el Plan de Desarrollo Bogotá Sin Indiferencia. En la negociación debería tenerse en cuenta i) que el artículo XI cuyainclusión propone EU contempla diferentes excepciones, que pueden ser aceptadas o rechazadas de manera independiente y, ii) que lavigencia de las restricciones a la importación de productos agropecuarios a nuestro entender fue derogada por el Acuerdo sobre laAgricultura

bolsar el monto de los aranceles aduaneros adeudadosen relación con una mercancía importada a su territorioa condición de que sea exportada posteriormente o utili-zada como material en la producción de otra mercancíaque posteriormente sea exportada al territorio de la otraparte.

Con respecto al diferimiento (rebaja a cero) de arance-les exige que cuando se exportan al territorio de la otraparte, el bien importado en estas condiciones o el bienproducido con éste, la parte exportadora debe determi-nar los aranceles como si la mercancía se destinara alconsumo interno.

Adicionalmente, en el CAFTA no se prohibió un meca-nismo similar que poseen los países centroamericanos,teniendo en cuenta que este instrumento no es fuente decompetencia desleal cuando se aplica a materias primasy su eliminación incrementa el costo de producción delos bienes que se exporten a EU elaborados con mate-rias primas e insumos provenientes de terceros países.

En síntesis, la posición de la ciudad favorece el mante-nimiento tanto de éste mecanismo como del de las zo-nas francas, instrumentos cuyo desarrollo ha demostradoque son estratégicos para promover las exportacionesen Colombia y lograr una mayor competitividad en losmercados externos.

Los anteriores argumentos se aplican también a los Pro-gramas de Reposición de materias primas e insumosdenominados “Plan Vallejo Junior”.

• Prohibiciones a la imposición o mantenimientode restricciones a la importación o la exportación

Los países participantes en este acuerdo comercial, aun-que pretenden una liberalización total del comercio, sepreservarían el derecho de mantener algunas restriccio-nes. Dentro de esta categoría se negocian restriccionesa la exportación y a la importación. Sobre los criterios

para excluir productos hay algunas discusiones entrelos países andinos que negocian este tratado y los Esta-dos Unidos.

Colombia debería construir esta lista con un grupo debienes y no de subpartidas. Confeccionar la lista conestas últimas tiene todo el riesgo de que se excluyanalgunos productos para los cuales se querían incluir. Esde interés de la ciudad, además, que en la lista de pro-ductos que se prohibiría la importación se incluyan losbienes usados, saldos, imperfectos y segundas de todotipo de bienes, manteniendo el tratamiento que actual-mente se da a este tipo de productos en la legislaciónnacional. La importación de estos bienes representa unaseria amenaza a industrias muy importantes de Bogotá yno existen mecanismos para proteger efectivamente alos consumidores de productos que no cumplan con losrequisitos de calidad o que sean extremadamente conta-minantes como los vehículos, papel, plásticos y textil-confección, para citar solo unos ejemplos.

También es de interés de la ciudad que se incluyan en lalista de bienes que se prohibiría la exportación los pro-ductos que hacen parte de la canasta que garantiza laseguridad alimentaria en la ciudad. Esto, para evitar queen situaciones de desabastecimiento interno estos pro-ductos se pudieran exportar, como aparece consignadoen las disciplinas de la OMC15 .

Como antecedente debe mencionarse que en la negocia-ción con CAFTA en la cual cada país presentó sus listaspropias relativamente extensas de este tipo de produc-tos a los que podrían aplicarse restricciones a la impor-tación o la exportación.

• Subsidios a las Exportaciones

Los países andinos han propuesto la eliminación de pro-grama de liberación arancelaria para los productos quereciban subsidios a la exportación. Esta posición esapoyada por las autoridades de Bogotá pero es necesa-



rio complementarla.

En el Tratado no se prevén disciplinas que regulen laeliminación de subsidios prohibidos o la aplicación dederechos compensatorios para los subsidios recurribles.En este escenario, podría interpretarse que la aplicaciónde subsidios a los productos exportados solo implica lapérdida del programa de liberación previsto para el pro-ducto que se beneficia de esta práctica desleal y que laspartes están renunciando a los instrumentos previstosen la OMC

Por lo tanto, se sugiere aclarar que para los productosque se beneficien de los subsidios, se pierde la “elimina-ción arancelaria alcanzada” sin perjuicio de la imposi-ción de los derechos compensatorios previstos en elordenamiento multilateral.

• Defensa Comercial

Medidas de Salvaguardia

La propuesta de Estados Unidos se limita a reproducirlos presupuestos para la aplicación de la salvaguardia dela OMC, que está contenida en el Acuerdo de Salvaguar-dias. La única innovación frente al ordenamientomultilateral consiste en condicionar la vigencia del me-canismo al “período de transición”.

Los países andinos por su parte en su propuesta hanpreservado en su mayor parte la redacción de EU y soloadicionan:

• La evolución imprevista de determinadas circunstan-cias como causal que origina el incremento de lasimportaciones o las condiciones de las mismas

• La vigencia indefinida del instrumento

• Algunas normas de procedimiento que correspon-den a las previstas en el ordenamiento andino

El estudio de este instrumento debe efectuarse desde laóptica de va a utilizarse con más frecuencia por lospaíses andinos que por EU. En este escenario, es impor-tante que se mantega la postura de los países andinossobre la vigencia indefinida del instrumento , pero no elprocedimiento diseñado para su aplicación, el cual quepor las razones ya expuestas debe simplificarse de ma-nera considerable.

3. Servicios

a. Objetivos de Bogotá en la negociaciónde los servicios

Desde el inicio del proceso de negociación del TLC, lasautoridades del Distrito han venido planteando que elsector de servicios es uno de los que representan elmayor interés de exportación para la ciudad. El poten-cial de Bogotá en el futuro está centrado de maneramuy importante en la producción y exportación de ser-vicios como los de salud, educación, telecomunicacio-nes y profesionales. La ciudad posee las mejorescondiciones de competitividad del país, de mano de obramás calificada, la mayor teledensidad y acceso a Internet,los más importantes centros de investigación, la mayorcantidad de universidades y la mayoría de las institucio-nes de salud prestigiosas del país, que se constituyen enla base para que pueda exportar servicios al exterior.Mucho más que cualquier otra región de Colombia y a lapar de otras ciudades grandes de América Latina.

En la actualidad, los servicios contribuyen con cerca del69% del PIB de Bogotá y el 72% del empleo, según las cifrasdel DANE. Mientras Bogotá representa el 21% del PIB na-cional, la ciudad tiene el 28% de la oferta nacional de servi-cios y el 37% de los servicios comercializables. Lasexportaciones de servicios de Bogotá entre 1998 y 2001fueron del orden de los mil millones de dólares anuales, equi-valentes a la mitad de las exportaciones de servicios del país.

Con el objeto de fortalecer su oferta de servicios, Bogo-tá tiene dos objetivos fundamentales en esta negocia-ción. En primer lugar, mantener la capacidad del Estadopara intervenir en el suministro de diversos servicios enla ciudad que resultan fundamentales para el bienestarde la ciudadanía y generar un crecimiento sostenible enel largo plazo. Nótese que el interés de las autoridadesde la ciudad no se limita solamente a la regulación sinoque tiene un sentido más amplio: abarca también la posi-bilidad de resguardar el derecho del Estado en cualquie-ra de sus niveles a proveer servicios directamente a laciudadanía. Así mismo, no se limita el objetivo única-mente al nivel local o regional, sino también el nacionalporque muchos de los sectores de servicios que sonfundamentales para el bienestar se regulan a nivel nacio-nal como es el caso de la educación, la salud, el ejercicioprofesional y las telecomunicaciones.

En segundo objetivo fundamental de la ciudad es garan-tizar que la negociación elimine las barreras regulatorias

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y técnicas que impiden que los proveedores de serviciosde Bogotá tengan acceso real a los mercados de EstadosUnidos. Como se sabe, Estados Unidos tiene un régimenfederal donde las competencias para regular un númeroimportante de servicios recae en el nivel estatal y local. Sibien el tratado abarca los tres niveles de gobierno (fede-ral, estatal y local), los Estados Unidos no lista todas lasmedidas disconformes en el nivel estatal y local. Esto re-duce significativamente la transparencia en el proceso denegociación del acuerdo, una vez ratificado. Al reducir latransparencia del proceso de negociación, impide que losnegociadores colombianos puedan obtener un trato recí-proco para los proveedores de servicios colombianos. Paracontrarrestar esta situación, será necesario adoptar disci-plinas más explícitas en el tratado en materia de transpa-rencia y sobre lo que constituye limitaciones de acceso almercado y prácticas anticompetitivas. Desde luego, tam-bién es importante señalar las barreras específicas queenfrentan los proveedores de servicios de la ciudad y buscarque los negociadores colombianos y de Estados Unidosse reúnan con las autoridades estatales y locales para bus-car su eliminación.

b. Asimetrías en la negociación deltema de los servicios

Antes de que comenzara la negociación del TLC, el paíscedió en dos aspectos fundamentales sobre la negocia-ción del acceso a mercado de los servicios, sin consul-tar ni con las instancias regionales ni con el sector privadoo la sociedad en general. Aceptó, por un lado, que en laestructura del tratado, el tema de los servicios se trataraen capítulos distintos rompiendo la unidad de materia ydejando áreas grises que podrían convertirse en insegu-ridad jurídica para los prestadores en Colombia y Esta-dos Unidos. Esto se hizo al aceptar que en lugar de uncapítulo con este tema se negociara sobre la base de uncapítulo denominado Servicios Transfronterizos cuan-do este es solo un tipo de prestación, no tan interesantepara Colombia como para Estados Unidos.

De otro lado, el Gobierno de Colombia también aceptónegociar sobre la base de listas negativas las medidasdisconformes de inversión y servicios, cuando la prác-tica en la OMC es negociar sobre la base de listas posi-tivas. En este último tipo de listas se corren menorespeligros puesto que lo que quede allí es lo que se entien-de que no lo cobijan las disciplinas del Tratado, mientrasque con las listas negativas, lo que no quede se entiendeliberalizado. Cualquier norma que se olvide listar tieneque desaparecer o ser modificada a nivel interno. EU haseñalado que prefiere listas negativas por razones de trans-parencia.

Como se desarrollará más adelante, la forma como se havenido conduciendo la negociación en este capítulo noconsulta los verdaderos intereses del país y de Bogotá. ElGobierno erróneamente ha considerado que los interesesofensivos de este sector se defienden solicitando y per-mitiendo que muchos servicios profesionales se prestende manera transfronteriza (Modo 1). Sin embargo, exis-ten más potencialidades del país en los Modos 2 y 4 deprestación, es decir, Consumo en el Extranjero y Movi-miento de Personas. Inexplicablemente, las restriccionesa estos modos, las visas y permisos de trabajo, se handejado por fuera de la negociación y se tratan aparte porlas Cancillerías de ambos países. Así las cosas, si no selogra una flexibilización en materia de prestación de ser-vicios de modos 2 y 4, las potencialidades de exportaciónde servicios no estarían siendo adecuadamente aprove-chadas en este acuerdo comercial.

En otros servicios, como en las telecomunicaciones,acueductos, transporte, servicios financieros, basurasy energía eléctrica, es indispensable exigir el Modo 3, lapresencia comercial, de las empresas que podrían venira ser proveedores. Ello es así, como consecuencia desu carácter de servicios públicos y la necesidad de quecompitan en igualdad de condiciones los proveedoresextranjeros cumpliendo con las obligaciones que esta-blecen las leyes colombianas en materia de servicio uni-versal y tributación.

El tema de los servicios en el TLC abarca no sólo elcapítulo de servicios transfronterizos, sino también loscontenidos en los capítulos de inversiones, telecomuni-caciones, compras públicas y competencia.

Será además indispensable que, como en el caso de losbienes, se prevean en el tratado mecanismos para cas-tigar cualquier abuso de posición dominante por partede los proveedores norteamericanos. Estados Unidos esconsiderado una potencia mundial en la producción yexportación de servicios, que concentra el 65% de suPIB y cuyas exportaciones representan el 20% de lasventas mundiales de servicios. Los proveedores de esepaís poseen el capital y la tecnología y por ello es nece-sario que el tratado contenga un capítulo sobre compe-tencia en donde se definan las posibles conductasanticompetitivas y los castigos que se aplicarían.

c. Características de los mercados de servicios yámbito de aplicación del tratado en el sector

Los servicios se caracterizan por tener altos costos detransacción que hacen ineficientes sus mercados. Entrelos costos de transacción y fallas de mercado más im-



16 Este tema se analiza en mayor detalle en el Capitulo IV de este informe

portante se destacan la existencia de bienes públicos comoel conocimiento, las asimetrías de información, los mo-nopolios naturales, el acceso limitado a insumos nece-sarios para suministrar el servicio y las externalidadesnegativas. Estos costos de transacción y fallas de mer-cado hacen necesario que los gobiernos regulen losmercados de servicios y que, en muchas ocasiones, seanecesaria su intervención directa en el suministro.

Los costos de transacción y las fallas de mercado varíande país a país. Por ejemplo, en países donde existen mer-cados de información menos avanzados y las tasas deescolarización son más bajas, existen mayores asimetríasde información y los costos de transacción son más im-portantes. De igual forma, la geografía puede incidir en laformación de monopolios naturales y reducir los incenti-vos a proveer una oferta universal del servicio. Por esarazón, no existe una única forma de intervenir los merca-dos de servicios y usualmente las naciones optan por unacombinación de regulación y oferta pública. Así mismo,los costos de transacción varían en el tiempo. Desarro-llos tecnológicos pueden reducir los costos de transac-ción, haciendo más eficiente la oferta privada de serviciosy en otras ocasiones los puede aumentar como conse-cuencia de factores exógenos y cambios en el contextoinstitucional y político.

El tratado abarca la normativa del nivel nacional o fede-ral, del nivel estatal y del nivel local. Así mismo, el trata-do cobija las decisiones adoptadas por autoridadespúblicas en ejercicio de sus facultades y también lasdecisiones adoptadas por autoridades privadas en ejer-cicio de facultades públicas delegadas por la autoridadnacional, federal o local.

Mantener la cobertura de todas las instancias adminis-trativas del Estado es fundamental porque un númeroimportante de regulaciones que afectan las exportacio-nes de servicios de Colombia a Estados Unidos son adop-tadas en el nivel estatal y local en ese país.

Si bien es importante que el tratado abarque al nivel regio-nal y local de EU, existe una discusión importante sobrela capacidad del Tratado para limitar las competencias yrestringir la discrecionalidad regulatoria del Distrito y deotras instancias regulatorias que gozan de autonomía endiversos aspectos por disposición de la Constitución16 .

En la práctica, esto le permitiría a Bogotá limitar la capa-cidad negociadora de la Nación y hace posible que el

Distrito y los departamentos y municipios exijan reci-procidad en el tratado. En otras palabras, Colombia nodebe consolidar su régimen liberal si los Estados y mu-nicipalidades de EU no consolidan su regulación y tam-poco se debe liberalizar si allá no se liberaliza. Esto sepuede plasmar en un documento que fije unos parámetrosmuy claros para la negociación.

Es importante anotar que el tratado no abarca los acuer-dos que adopten los privados. Normalmente las conduc-tas privadas son reguladas por las disciplinas sobrecompetencia, pero los tratados negociados por EU nor-malmente incluyen disciplinas muy limitadas sobre com-petencia que apuntan a controlar el comportamientoanticompetitivo de las empresas estatales en otros países.Para Colombia es fundamental que el tratado tenga disci-plinas más claras sobre competencia que limiten las prác-ticas anticompetitivas de los privados. Esto es central parafacilitar el comercio de servicios profesionales y prevenirque las asociaciones de profesionales en EU adopten prác-ticas restrictivas. Sobre este punto se profundiza másadelante. Sin embargo por ahora es importante señalarque el tratado debe permitir que empresas colombianaspuedan hacer uso de los instrumentos de denuncia deprácticas anticompetitivas que tenga los Estados Unidos,aún en los casos en que las empresas no tengan presencialocal y no estén constituidas bajo las leyes de EU.

Igual cabe notar que los tratados comerciales que Esta-dos Unidos ha firmado con otros países no impiden queel Estado participe en el suministro de servicios. Lasdisciplinas existentes en otros tratados se limitan a exi-gir que el Estado participe en condiciones de mercadoequivalentes a las de otros proveedores privados. En al-gunos casos donde el suministro de servicios por partedel Estado puede dar lugar a posiciones dominantes enun determinado mercado, los tratados han incluido dis-ciplinas sobre competencia que buscan prevenir el abu-so de posición dominante por parte del Estado.

La inclusión del requisito de propiedad privada de los pro-veedores de servicios de telecomunicaciones en los tex-tos preliminares del capítulo de telecomunicaciones escontraria a las prácticas adoptadas en tratados anteriores.Así mismo, resulta innecesaria si se tiene en cuenta que elcapítulo sobre telecomunicaciones incluye disciplinas muyclaras sobre proveedores dominantes y exige la forma-ción de comisiones reguladoras que sean independientesdel gobierno. Este tema se trata en mayor detalle cuandose analiza el sector de telecomunicaciones.

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Adicionalmente, los tratados que Estados Unidos ha nego-ciado con otros países excluyen los servicios que son su-ministrados bajo autoridad gubernamental. Esto incluye losservicios que no se proveen en condiciones comerciales nibajo condiciones de competencia con otros proveedores.

Esta definición, adoptada en los más recientes acuerdoscomerciales con Chile y CAFTA, es más general que ladefinición contenida en NAFTA que indicaba que el ca-pítulo no podía impedir a las partes a prestar serviciosen forma no compatible con las disciplinas del capítulocomo la ejecución de las leyes, servicios de readapta-ción social, pensión o seguro de desempleo o serviciosde seguridad social, bienestar social, educación pública,capacitación pública, salud y protección de la niñez. Enlas negociaciones entre los países Andinos y EstadosUnidos se ha contemplado la posibilidad de eliminar laexcepción para servicios prestados bajo autoridad gu-bernamental. En la práctica la excepción como se inclu-yó en el TLC de Chile y en CAFTA puede resultarredundante y poco eficaz en la medida en que solo abar-ca los sectores donde el servicio se provee sin ánimocomercial y donde, además, no hay proveedores priva-dos. A su vez, volver a una definición como la que inclu-yó en NAFTA puede resultar muy amplia y desvirtuar elobjetivo del tratado de generar seguridad jurídica a losproveedores de servicios.

En este sentido, en esta negociación Colombia debe ba-lancear dos objetivos: mantener la capacidad de interve-nir en los sectores sociales a través del suministro públicode servicios y garantizar que proveedores de servicioscolombianos tengan un acceso cierto y estable al mer-cado de Estados Unidos.

El primer objetivo –de mantener una amplia discrecio-nalidad para intervenir y proveer servicios en forma di-recta- se puede lograr de dos maneras. Por un lado sepuede excluir aquellos sectores de servicios del capítulohaciendo uso de una definición sobre cobertura similara la de NAFTA o una similar a la adoptada en el TLC deChile que se limite al ánimo no comercial del proveedorpúblico.

La alternativa es listar en el Anexo 2, de medidas futu-ras, los sectores de servicios donde se quiere manteneruna amplia discrecionalidad del Estado. La segunda op-ción parece más adecuada en la medida que se mantienela discrecionalidad del Estado en aquellos sectores don-de es indispensable la intervención estatal, pero tambiénse genera seguridad jurídica a un número importante desectores de servicios que puede ser importante para losproveedores de servicios de Bogotá y Colombia.

Como se justifica en el análisis sobre servicios sociales,es importante que el Estado en sus distintos niveles degobierno mantenga la posibilidad de intervenir los merca-dos de servicios sociales a través de la oferta pública. Poresa razón, se recomienda que se liste en el Anexo 2 demedidas futuras los servicios de educación (todos los ni-veles), salud, nutrición y atención a niñez, tercera edad ymujeres cabeza de hogar, seguridad social y pensiones yprogramas de empleo y protección social y la cultura.Estos temas se tratan en mayor detalle más adelante.

d. Regulación del Estado en el Sector de Servicios.

Tanto el Acuerdo General de Comercio de Servicios(AGCS) de la OMC como los tratados regionales y bi-laterales de los que EU hace parte reconocen el derechoa regular por parte del Estado. Sin embargo, estos trata-dos incluyen una disciplina sobre regulación domésticaque busca evitar que los países usen las leyes, regula-ciones, decisiones judiciales y procedimientos adminis-trativos para limitar la competencia. Las normas incluidasen los más recientes tratados firmados por EU van másallá del AGCS en materia de regulación. En primer lugar,establecen que las regulaciones deben tratar de ser lomenos restrictivas posible y en concordancia con elobjetivo de la regulación. En segundo lugar, se exige laregulación se base en criterios objetivos y transparen-tes. En tercer lugar, establecen criterios específicos so-bre los procedimientos para la administración de laregulación doméstica, señalando plazos y mecanismode consulta a las partes.

Colombia ha propuesto que la disciplina sobre regula-ción doméstica en el TLC con EU Colombia haga másexplícito el requerimiento de que la regulación no seamás restrictiva de lo necesario para el logro de objetivosclaros y transparentes. Esto es importante porque defi-ne más claramente las barreras al comercio de servi-cios. En ese sentido, toda norma que limite el acceso almercado, que discrimine a favor de nacionales o queexija presencia local que resulte innecesaria para el logrode un objetivo regulatorio constituye una barrera. Estoes fundamental porque las normas contenidas en otrostratados definían muy claramente el sentido de la regu-lación en los sectores de telecomunicaciones y servi-cios financieros, pero dejaban una muy ampliadiscrecionalidad para adoptar regulaciones restrictivasen servicios como los profesionales.

En este orden de ideas, es importante para Bogotá y lanación mantener una amplia discrecionalidad para regu-lar, incluso en forma discriminatoria. Sin embargo, tam-bién es importante que se defina claramente que resulta



comportamiento proteccionista. Para conciliar los dosobjetivos es importante que se mantengan abiertos losobjetivos de la regulación y que no se limiten al logro dela calidad del servicio o la promoción de la competencia.Esto implica permitir objetivos sociales como la cober-tura universal y otros como el del pluralismo en el sec-tor de la cultura, además de los económicos.

En términos de cambios se sugiere:

En el enciso 2ª fortalecer el requerimiento de transpa-rencia, exigiendo que los objetivos de cualquier regula-ción se hagan explícitos en la descripción de cadaregulación o norma.

En el enciso 2b ampliar la definición exigiendo que nosean más gravosas de lo necesario para lograr el objeti-vo establecido por el regulador.

e. Las Medidas Disconformes

Constituyen medidas disconformes aquellas normas oleyes nacionales que cumplen con los siguientes doscriterios:

i) Son contrarias a los principios contenidos en el capi-tulo de inversiones y servicios transfronterizos comolas de acceso al mercado, trato nacional, trato de naciónmás favorecida, transferencias y presencia local en ser-vicios y requisitos de desempeño

ii) Son contrarias al principio de regulación doméstica yal principio de transparencia.

Si la norma cumple con alguno de estos dos criterios nose considera una medida disconforme.

Los países están obligados a listar las medidas de cual-quier nivel administrativo, con la excepción de las loca-les. Al respecto, es importante que se consulte si elDistrito por tener un arreglo institucional particular estáobligado a listar las medidas disconformes.

Así mismo, es importante resaltar que EU no lista todaslas medidas disconformes del nivel estatal sino que listauna medida disconforme general que abarca a todos losestados y todas sus regulaciones y decisiones adminis-trativas disconformes. Esto erosiona el objetivo de trans-parencia del tratado y desvirtúa su arquitectura deestablecer listas negativas para promover la transparen-cia. Así mismo, esta situación afecta la posibilidad denegociar un tratado reciproco porque los negociadorescolombianos desconocen las medidas disconformes en

EU y no pueden intercambiar concesiones en servicioscon los negociadores de esa nación.

Para remediar esta situación, Colombia ha incluido unparágrafo sobre denegación de beneficios a aquellosEstados que tienen medidas disconformes que afectanel comercio de servicios de Colombia. Sin embargo, lamedida carece de fuerza porque en la práctica es difícildenegar esos beneficios y la carga de la prueba siguerecayendo sobre Colombia o sus exportadores.

Colombia tiene la alternativa de continuar exigiendo quese publiquen todas las medidas disconformes de EEUUdel nivel estatal y al menos buscar que en aras de latransparencia y de hacer efectiva la denegación de be-neficios, las medidas disconformes se publiquen en unfuturo próximo.

f. Los Subsidios Estatales

El tratado excluye los subsidios. El tema de exencionesestá parcialmente cubierto en el capítulo de excepcio-nes, donde se exige que el tratamiento tributario cumplacon el criterio de trato nacional.

Sin embargo, Estados Unidos tiene un importante nú-mero de subsidios y exenciones, pero ha resultado difí-cil cuantificarlos y determinar su capacidad paradistorsionar el comercio. Estos aplican a sectores deservicios profesionales, servicios de tecnologías de lainformación, telecomunicaciones y servicios sociales deeducación, salud y readaptación laboral.

En ese sentido, se sugiere que se introduzca unadisciplina sobre subsidios que exija transparencia yno discriminación cuando esta no sea necesaria parael logro de un determinado objetivo. Al igual que enel caso de la regulación doméstica, se puede mante-ner abierta la definición de objetivos, pero entre losobjetivos no debe estar el subsidio de exportacio-nes.

g. Suministro de servicios, ordenamiento territorial yprotección del ambiente

Muchos servicios pueden tener externalidades negati-vas en la medida en que el suministro excesivo del servi-cio tiene costos que no son internalizados por elproveedor del servicio. Este es el caso de aquellos servi-cios cuyo suministro afecta el medio ambiente. Algunosejemplos específicos de servicios que pueden tenerexternalidades negativas son el transporte público depasajeros y el de carga, el turismo y la construcción.

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Para limitar las externalidades negativas de estos servi-cios, es usual que se limite el número de proveedoresdel servicio o el número de veces en que los proveedo-res existentes pueden prestar un determinando servicio.Así mismo, es usual que las autoridades impongan im-puestos especiales que buscan que los proveedoresinternalicen el costo social del suministro del servicio.

La legislación colombiana reconoce la necesidad de re-gular estos servicios y establece claras competencias anivel nacional, departamental y municipal para la expe-dición de licencias que tienen como fin regular los efec-tos ambientales y otras externalidades negativas en elsuministro de servicios.

h. Los Servicios Sociales

Los servicios sociales como la salud y la educación tie-nen características de bienes meritorios y de bienes pú-blicos. Es decir, es altamente deseable que exista unaoferta y consumo adecuado de estos servicios. Estosservicios tienen importantes efectos sobre el funciona-miento de las instituciones democráticas y contribuyena la acumulación de conocimiento y al crecimiento de laproductividad social.

Así mismo, los servicios sociales se caracterizan portener dos tipos de fallas de mercado. En primer lugar,tienen grandes asimetrías de información entre el pro-veedor del servicio y consumidor del mismo como con-secuencia de la complejidad del servicio. Estas asimetríasde información muchas veces subsisten aún después deque el servicio ha sido suministrado. Esto genera incen-tivos a que los proveedores de servicios sociales anun-cien una calidad y provean otra, una vez el servicio hasido adquirido por el consumidor. En ausencia de unaadecuada intervención del Estado, es común, aún enpresencia de mercados competitivos, se generen equili-brios donde la oferta es de baja calidad y los consumi-dores exigen una baja calidad. Para resolver estosproblemas, existen diversas opciones institucionales.

La forma más tradicional de limitar las asimetrías deinformación ha sido la amplia oferta pública de serviciossociales que determina unos estándares mínimos decalidad del servicio y esta disponible para todos. El Estadotambién regula y publica de información que incentivauna mayor calidad del servicio y facilita la evaluación dela calidad de los proveedores del servicio. Por ejemplo,en Colombia se ha introducido limitaciones a la formade propiedad de los establecimientos de educación,exigiendo que estos sean sin ánimo de lucro para evitarque se generen incentivos a aprovechar las asimetrías

de información. De igual forma, el Estado ha introducidomecanismos que incentivan la acreditación y la evaluaciónde la calidad a través de pruebas estatales y ha empezadodivulgar esta información en forma más regular.

De igual forma, los mercados de servicios sociales tam-bién se caracterizan por tener importantes costos fijos ycostos variables que incentivan un suministro limitadodel servicio. Ante la ausencia de la intervención del Esta-do, amplios sectores de la población que está marginadageográficamente o de escasos recursos podrían quedarexcluidos de la oferta de servicios sociales como la edu-cación y la salud. Esto hace necesario que el estado in-tervenga para garantizar un acceso universal a estos yotros servicios sociales.

Colombia es uno de los países donde existe una mayorparticipación del sector privado en el suministro de ser-vicios sociales y donde los mercados de estos serviciosestán más arraigados. Aunque existe un ambiente am-pliamente competitivo, aún subsisten considerables fa-llas de mercado como consecuencia de las asimetríasde información y de la tendencia a concentrar la ofertaen un grupo reducido de la población. Para garantizaruna cobertura más amplia y de mayor calidad de servi-cios sociales, el Estado colombiano debe conservar lacapacidad de intervenir en estos mercados a través delos distintos instrumentos que existen a su disposición.Esto implica mantener abierta su capacidad para intro-ducir nuevas regulaciones, de proveer servicios socia-les en forma directa y la capacidad de utilizar distintosmecanismos de subsidios, concesiones y compras pú-blicas para proveer servicios sociales.

En este sector se requiere listar las medidas disconformesexistentes. En particular, conservar la medida que exigeque los proveedores de educación sean instituciones sinánimo de lucro. Aunque la medida ha resultado insufi-ciente para mitigar el comportamiento oportunista deciertos proveedores de servicios de educación, eliminarla medida podría agravar estos problemas. Esto es par-ticularmente cierto ante la incapacidad del Estado y delos mercados para proveer adecuados sistemas de in-formación sobre la calidad de la oferta educativa quelimiten este comportamiento oportunista.

Adicionalmente, es necesario listar en el Anexo 2 demedidas futuras el derecho a intervenir en el futuro enlos mercados de servicios sociales por parte del Estadocon medidas que puedan resultar disconformes al textode los capítulos de servicios y de inversiones. En la prác-tica esto implica no consolidar nada en materia de servi-cios sociales. Se debe listar tanto los servicios de



educación y salud, como también otros programas so-ciales de alimentación y nutrición a sectores pobres dela población, programas de atención a población despla-zada y a población de tercera edad entre otros.

i. Servicios profesionales

Como ya se dijo, la negociación no tiene el balance ne-cesario si para que los colombianos puedan prestar ser-vicios profesionales en Estados Unidos no haycompromisos en el acuerdo para que se facilite el otor-gamiento de visas y permisos de trabajo.

El Gobierno ha venido insistiendo que el interés ofensivodel país se defiende al solicitar y aceptar que los serviciosprofesionales se presten de manera transfronteriza o através del Modo 1. Ignora, por tanto, que aunque en estecampo hay algunas posibilidades, las verdaderas poten-cialidades están en el Modo 2 y el Modo 4, o sea, en elconsumo en el extranjero en un país y en otro. Un acuer-do que no garantice también esta mayor movilidad depersonas sería un acuerdo que no representaría impor-tantes beneficios para el país. Por ello, excluir del tratadoestos temas migratorios es equivalente a no defender ver-daderamente los intereses ofensivos del país. Más en con-creto, se constituiría una clara asimetría en detrimentodel interés nacional (y contraria al mandato constitucio-nal), según la cual el TLC establecería garantías para lalibre circulación de capitales y propiedad intelectual, comoes del interés estratégico de EU, mientras se excluyen deltratado las garantías para la circulación del recurso hu-mano, aspecto central del interés de Colombia.

Por último, será necesario que en el tratado se llegue aacuerdos concretos sobre otras barreras a la prestaciónde servicios como la homologación de títulos profesio-nales en aquellos campos de interés del país. Los com-promisos no pueden quedarse en expresiones de buenavoluntad que se concretarían más adelante.

j. Telecomunicaciones

En este proceso de negociación, uno de los sectoresque más interés despierta a Estados Unidos es el sectorde telecomunicaciones. Así ha sido en otros tratadosinternacionales que ha firmado recientemente con otrospaíses, y así es en el caso del acuerdo que nos ocupa.

Su principal interés, que es lograr una mayor aperturadel sector, en Colombia ya se ha alcanzado mediante sulegislación interna. Además, los proveedores del servi-cio de telecomunicaciones de ese país vendrían a operaren un mercado en el que impera un altísimo nivel de

competencia que se incrementará en los próximos añoscon la llegada de nuevos operadores.

La administración distrital tiene mucho interés que enesta negociación se garantice que la apertura y la com-petencia en el sector se hará en condiciones de igualdad.La Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, en lacual tiene una participación mayoritaria en su capital elDistrito, está preparada para competir, pero en condi-ciones justas.

Por ello, antes de comprometer cualquier aspecto sec-torial en la negociación quede claro que todos los servi-cios de telefonía recibirán el mismo tratamiento. En esto,los negociadores no pueden equivocarse otorgando ven-tajas regulatorias a nadie en particular. Siendo este unsector de grandes niveles de competencia, una ventaja acualquiera podría tener grandes consecuencias sobre lasinversiones y las empresas.

Tenemos ya un ejemplo sobre lo que podría pasar si seotorgan ventajas a algunos en estos mercados. Un ejem-plo ilustrativo es el de las empresas que prestan serviciosde telefonía fija en Bogotá. A pesar de que la regulaciónestablece que deben invertir en estratos bajos, hay unaempresa de otra región del país que no cumple con estasdisposiciones y que no ha recibido sanciones por parte delas entidades regulatorias por no hacerlo. Preocupa queesto mismo pudieran hacer inversionistas extranjeros quevinieran a prestar estos mismos servicios en nuestra ciu-dad. Es una competencia desleal e injusta que no es cas-tigada por las autoridades.

Por ello, al igual que Estados Unidos, a la administracióndel Distrito y de la ETB les interesa que se fortalezca yse dé independencia al organismo regulador de las tele-comunicaciones en Colombia. Sin embargo, no consi-dera necesario que para lograr esta independencia tengaque privatizarse a ninguna empresa del sector. El altogrado de competencia que prevalece en este mercadoasegura que no se presenten los conflictos de interésque temen los negociadores de esa nación.

Deben respetarse las reglas de juego que se establecie-ron desde hace algunos años con el otorgamiento delicencias para la operación del servicio de larga distanciaen Colombia. Las empresas que están en este negocioaún no han recuperado las grandes inversiones que tu-vieron que hacer al adquirirlas. Es más, Estados Unidosdebe colaborar con las autoridades colombianas en lalucha contra el contrabando que se presenta en este ser-vicio a través de la publicación de los proveedores deese servicio desde y hacia ese país.

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17 El antecedente directo de esta propuesta se encuentra en la Organización Mundial del Comercio –OMC–, en donde EEUU presentó unapropuesta similar de cero impuestos a las transacciones electrónicas. Sin embargo, lo único logrado en dicho escenario –OMC– fue uncompromiso no vinculante suscrito por los países industrializados en este sentido. El objetivo de EEUU en las negociaciones de TLC es lograrun acuerdo vinculante en tal dirección, ya que dicha propuesta se enmarca dentro del contexto de reducción de aranceles.

Así mismo, no sería justo que por virtud del acuerdo sepermitiera que se presten servicios que compiten sin quesobre sus prestadores pesen las mismas obligaciones. Nose entiende que hasta ahora se haya excluido a la telefoníamóvil de algunos aspectos de la negociación. Esto, pordefinición, es competencia desigual. Por ello debenrespetarse las reglas que existen sobre el servicio universal.

k. Servicios financieros

Otro sector de servicios de gran interés para EstadosUnidos es el del sector financiero. En Colombia es con-siderado un sector estratégico para el desarrollo del paísy como tal tiene una regulación especial en el que impe-ra algún grado de apertura, pero menor al que pretendeEstados Unidos que se llegue por virtud de esta negocia-ción. El sector financiero para Bogotá y la región centrales un sector importante, que representa casi un 30% delPIB de servicios.

En este sector una de las pretensiones de EU ha sido quepuedan instalar sucursales de sus entidades financierassin mayores requisitos de capital. En otros acuerdos, comoAustralia, se ha aceptado este punto, estableciendo el re-quisito de que de todas maneras estarían cobijados porlas normas regulatorias locales. Sin embargo, se planteandudas acerca de si no tendrían las mismas responsabili-dades que hoy en día se exigen a los bancos u otro tipo deentidades financieras que operan en el país, muchos deellos de capital mayoritariamente extranjero. Esto, en par-ticular, con relación a la protección al consumidor. Enotros acuerdos, como Marruecos, CAFTA, Chile ySingapur se han aceptado las sucursales con algún requi-sito de capital. Sin embargo, las entidades supervisorasno tendrían control sobre aspectos como la conforma-ción de las juntas directivas, que no estarían en Colom-bia. El consumidor no estaría protegido en este aspecto.

Un segundo tema que ha sido polémico en este capítuloes la petición de EU de que Colombia renuncie al estable-cimiento de controles a los flujos de capital. Este es uninstrumento que actualmente no utiliza el país pero si ad-quiere el compromiso, no podría utilizarlo en el futuro.Los flujos de capital de corto plazo han sido un elementodesestabilizador de las economías de los países emergen-tes como Colombia y su gran volatilidad una de las cau-sas de que el país haya tenido crisis agudas sus cuentas

externas, como la ocurrida en 1999. Aunque el control alos también llamados “capitales golondrina” no es un ins-trumento muy utilizado en el mundo hoy en día, Colom-bia no lo debe ceder porque no se sabe si deba utilizarloen el futuro. En esta negociación debería buscarse nohacer ningún tipo de cesión en este punto ni siquiera laque negoció Chile que se comprometió a no utilizarlospor un período superior a un año. Otros países comoCAFTA, Marruecos, Singapur y Australia han logrado queno se les imponga ninguna limitación en esta materia.

Otro aspecto que debe evaluarse en este capítulo es lafortaleza que tiene la economía colombiana frente a otrasde países emergentes y de la región latinoamericana, desu relativo bajo nivel de dolarización. Gracias a ello, laeconomía ha sido mucho menos vulnerable a cierresabruptos de los mercados internacionales de crédito ydevaluaciones agudas del tipo de cambio. Aún cuandoes necesaria una mayor apertura del sector financiero ydel sector de seguros, debe cuidarse que la posibilidadde realizar operaciones de instrumentos financieros demanera transfronteriza no conduzca a un incrementodel grado de dolarización y con este ella la vulnerabilidadexterna del país.

l. Comercio Electrónico

Como principio general, cualquier negociación en mate-ria de comercio electrónico no debe comprometer laspolíticas arancelarias, aduaneras o cambiarias del país,pues los bienes o servicios que se transanelectrónicamente deben seguir cumpliendo con estosregímenes. Los bienes y servicios transadoselectrónicamente no deben ser exceptuados del cumpli-miento de las normas específicas para cada sector.

El interés de EU tiene dos elementos centrales: por unlado la prohibición de todo tipo de gravámenes relacio-nados con el comercio electrónico17 ; y por otro, que lavaloración en aduana sólo se tendría en cuenta la impor-tación de productos o bienes digitales con soporte físi-co. Esta propuesta se basa en la distinción entre latransacción electrónica propiamente dicha y los bienesobjeto de la transacción. Así, lo que se busca es exone-rar de impuestos a las transacciones que recaigan sobreproductos digitales y si el producto digital tiene un so-porte físico, es éste el que se grava.



Sobre el primer tema, Colombia no ha manifestado opo-sición alguna porque considera que dicha propuesta esconsistente con el propósito de reducir aranceles que eslo que se pretende en esta negociación. Frente a la se-gunda propuesta, Colombia ha expresado su voluntadde trasladar a la mesa de acceso a mercados, el temarelativo a la valoración aduanera de bienes digitales consoporte físico.

Los países andinos que participan en esta negociaciónhan señalado que la redacción pretendida por EU es in-completa por cuanto no incluye temas como protecciónal consumidor de artículos adquiridos por este medio;protección de datos personales; certificados digitales;comercios sin papeles; y protección a la moral pública.

Aunque en principio la administración distrital encuentrarazonable la propuesta andina, llama la atención la faltade análisis del posible impacto o costo fiscal que tendríaaceptar la primera propuesta de EU de prohibir todo tipode gravámenes a las transacciones electrónicas, inclu-yendo los impuestos distritales como el de industria ycomercio. En este sentido, no resulta satisfactorio el ar-gumento de Colombia de que esto tendría que aceptarlodado que no cuenta con un mecanismo o una tecnologíaque le permita recaudar gravámenes o impuestos por lastransacciones electrónicas. Deben encontrarse mecanis-mos para evitar que esto suceda porque se generaría unincentivo a llevar a cabo transacciones por este mediopara evitar el pago de impuestos.

Preocupa además que no se tenga en cuenta en el trata-do en tema de la protección del consumidor, máximecuando la tendencia prevista es que sean más las com-pras electrónicas que usuarios de los países andinos rea-licen a proveedores de EU, que en sentido contrario. EnColombia no hay normativas sobre el tema como sí lashay en Estados Unidos. La respuesta de EU sobre estepunto es inaceptable ya que según expresan los nego-ciadores de ese país no es necesario incluir una normasobre protección al consumidor dado que dicho paísgarantiza ‘trato nacional’ en otros apartes del tratado.Sin embargo, otorgar trato nacional no es suficiente porcuanto se trataría de dos ‘tratos nacionales’ diferentes:de un lado, estaría el que se le daría a los proveedores oprestadores del servicio (Internet), y de otro, estaría elque se le daría al consumidor final, el cual, en realidad,no estaría siendo protegido por el tratado.

4. Compras Públicas

Las compras del sector público interesan desde el puntode vista de un tratado comercial en el sentido ofensivo,

y lo que debe buscar el país es un acceso real y sinninguna restricción a los mercados de los Estados Uni-dos sin excepciones geográficas ni administrativas. Siesto no es posible, Colombia y Bogotá deben contem-plar sus sensibilidades regionales y actuar en reciproci-dad, estableciendo excepciones y restricciones de lamisma naturaleza.

El tratado establece unos criterios de no discriminacióncomo el trato nacional y el ejercicio de prácticas transpa-rentes. Sin embargo, el alcance del capítulo al nivelsubnacional esta limitado a que lo suscriban los estadosde Estados Unidos y a la adopción de una lista positiva desectores y entidades gubernamentales. En la práctica, elcapítulo no es muy efectivo para limitar las restriccionesa la subcontratación internacional de servicios que hanadoptado los estados de Ohio, Missouri, Illinois, Iowa,Arkansas y las que están considerando adoptar las legis-laturas de los estados de Texas, Michigan, New Jersey,Pennsylvania, Nueva York, South Dakota, Nebraska, Ca-rolina del Sur, Carolina del Norte, Virginia y Maryland.

La medida impide que las empresas beneficiadas concontratos y recursos públicos puedan subcontratar ser-vicios a empresas extranjeras que hagan parte del pro-ceso de producción del bien o servicio financiado conrecursos públicos. Así mismo en otros estados conPennsylvania y New Jersey se ha considerado la posibi-lidad de imponer requisitos de desempeño a empresaslocalizadas en esos estados para que no puedansubcontratar servicios internacionalmente.

En este sentido se recomienda introducir una disciplinaque impida que las compras públicas tengan requisitosde desempeño. Es necesario, además, que se informelas autoridades de la ciudad en caso de que Estados Unidossolicite que alguna de las entidades o empresas del or-den distrital sean solicitadas para que las ofrezca Co-lombia en sus listas de apertura de Compras Públicas.

5. Inversión

Las garantías a la inversión son de interés de EstadosUnidos más que de Colombia y como tales deben valo-rarse en la negociación. Es esa nación la que tiene inver-siones importantes en nuestro país y son pocos losnacionales que invierten en la nación norteamericana.

En este capítulo lo que se consagra es que cada una delas partes le otorgará a la otra un “trato nacional”, esdecir, un trato no menos favorable que el que se otorgueen circunstancias similares a sus propios inversionistasen lo referente a establecimiento, adquisición, expan-

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18 México, por ejemplo, se reservaron las siguientes actividades en el NAFTA: a) adquisición y venta de bonos, valores de tesorería u otrosinstrumentos de deuda emitidos por el Gobierno excepto con respecto a la participación de una institución financiera de otra parte; b)servicios de radiodifusión y televisión de alta definición;c) servicios de control de tránsito aéreo y otros de telecomunicación relacionadoscon la navegación aérea; d) prestación de redes y servicios de telecomunicación; e) servicios de readaptación social y otros servicios sociales;y e) servicios legales y de consultoría legal extranjera por personal de Estados Unidos. Esta última para obligar a que Estados Unidos abrierasu mercado en este campo. Chile, por su parte, excluyó: a) El derecho a adoptar medidas que denieguen a inversionistas de las Partespreferencias otorgadas a poblaciones autóctonas; b) el derecho a adoptar medidas relativas a requisitos de residencia en el país para lapropiedad de inversionistas entre las Partes de tierras costeras o destinadas a la agricultura; c) el derecho a adoptar medidas relacionadas conla inversión en redes de telecomunicaciones y servicios de transporte de telecomunicaciones, radiocomunicaciones y cables submarinos, d)derecho a controlar las actividades pesqueras de extranjeros, así como el uso de playas, porciones de agua y fondos marinos para elotorgamiento de concesiones marítimas; e) el derecho a adoptar medidas con respecto a la adquisición o venta de nacionales de las partesde bonos de tesorería u otros instrumentos de deuda pública chilena; f) el derecho a mantener medidas que otorguen derechos depreferencia a minorías social o económicamente en desventaja; g) el derecho a adoptar medidas relativas a la prestación de servicios socialesde interés públicos y h) el derecho a adoptar medidas equivalentes a las implementadas por las Partes en lo relacionado a la nacionalidad oresidencia de los proveedores de los servicios profesionales y técnicos19 Chile exceptuó la aplicación del principio de que se puedan realizar las transferencias asociadas a la inversión libremente la exigencia deque la repatriación de capital solo pueda realizarse un año después de la transferencia y mantuvo los requisitos para que el producto de laventa o liquidación de una inversión realizada conforme a la ley sobre fondos de inversión de capitales que rige inversiones extranjeras nodirectas pueda realizarse solo una vez transcurridos cinco años desde su internación en el país. Así mismo se reservó el derecho a exigir unencaje en caso de inestabilidad macroeconómica pero con un techo de 30% y por un máximo de diez años.

sión, administración, conducción, operación, venta u otradisposición de las inversiones. De igual forma, se esta-blece el “trato de nación más favorecida” por el cualcada una de las partes en el Tratado otorgará a losinversionistas de la otra parte trato no menos favorableque el que se otorgue a los inversionistas de otro paísque no sea parte.

En la propuesta de Estados Unidos se prohibiría impo-ner requisitos de desempeño en los países tales comoexportar un determinado nivel de bienes y servicios, al-canzar un determinado porcentaje de contenido nacio-nal, adquirir y utilizar bienes producidos o prestados ensu territorio, relacionar el volumen o el valor de las im-portaciones con el de las exportaciones, restringir lasventas, transferir tecnología o conocimiento reservados,o actuar como proveedor exclusivo en un mercado es-pecífico. Tampoco podría haber prohibiciones sobrenacionalidad en particular para cargos de dirección.

Muchos de estos criterios ya se encuentran recogidosen la legislación colombiana actual y la que rige a nivelandino, ya sea de manera explícita o implícita. El princi-pio de trato nacional ha inspirado estas dos normativascon excepción de los sectores reservados. En esta ne-gociación sin embargo no se han establecido reservas.Los países además tienen la posibilidad de estableceractividades respecto de las cuales se reservan el dere-cho a imponer regulaciones en el futuro. Estas listas seestán confeccionando en la actualidad18 .

Otros aspectos que se tratan en este capítulo son losrelacionados con las transferencias relacionadas con lainversión, para que estas puedan hacerse libremente y

sin demoras. Esto también se encuentra acorde con lalegislación en Colombia (excepto por el impuesto deremesas que sería eliminado), que busca que la IED ten-ga un ambiente favorable en el país19 .

Desde el punto de vista de la ciudad, preocupa, en pri-mer lugar, que el tratado no incluya una cláusula de De-sarrollo en este y otros capítulos donde se reconozca ladiferencia en grado de desarrollo entre nuestro país yEU. Esta cláusula le permitiría al país tener un trato másfavorable y diferenciado en materia de inversión, sinnecesidad de tener que otorgar beneficios recíprocos aun socio que va a invertir mucho más en nuestro territo-rio que lo que lo hará nuestro país en el suyo.

Al mismo tiempo hay aspectos que no están lo suficien-temente claros en el texto que se discute, y si esto no sesupera, el tratado no cumpliría con uno de sus objetivosmás importantes: brindarle seguridad y certeza jurídicaa los inversionistas extranjeros y nacionales.

En segundo lugar, en las garantías que se pretenden otor-gar no hay reciprocidad frente al Estado, ya que para losinversionistas se establecen derechos, pero no obligacio-nes. Por ello, el principal interés de las autoridades del Dis-trito es que en el texto que se acuerde se busque reciprocidad.

En tercer lugar, de aceptarse lo que Estados Unidos pre-tende en este capítulo, el país pasaría a regular los pro-cesos de inversión no por la normativa vigente enColombia o sus necesidades de desarrollo, sino por elderecho internacional consuetudinario. Pero, ¿Cuál es elderecho consuetudinario para los EU? ¿Qué tanto seaceptaría la costumbre en Colombia?



20 La expropiación indirecta se ha definido como “una interferencia cubierta o incidental en el uso de la propiedad que tiene el efecto dedespojar o privar al propietario, en todo o en parte significativa, del uso o la expectativa razonable de un beneficio económico de esapropiedad.” (Metalclad v. México).21Al respecto, existen algunos ejemplos de casos y procesos que se han presentado en otros países sobre estos aspectos. Por ejemplo, laOccidental Petroleum Co., demandó y ganó a Ecuador por el cambio de política en el año 2001 en relación con el reembolso de IVA porexportaciones. Así mismo, Enron Corp., ha demandado a la República de Argentina debido a las objeciones de esa compañía sobre algunasmedidas tributarias impuestas sobre una inversión en una compañía de transporte de gas natural, donde Enron es accionista minoritario. Enrondisputa que el impuesto de timbre impuesto por algunas provincias argentinas viola la ley Argentina y el derecho internacional, además delBIT celebrado entre esos dos países. Alega que las medidas tributarias (y las multas e intereses dejados de pagar) son equivalentes a unaexpropiación de su inversión.

Como ya se dijo, se renunciaría, entre otras cosas, aimponer lo que se ha denominado requisitos de desem-peño a las inversiones que vinieran a localizarse en nues-tro país. Desde el punto de vista distrital, como ya seseñaló en el análisis sobre la posición de la ciudad en lanegociación de servicios, en algunos sectores estos re-quisitos pueden requerirse porque preservan la capaci-dad del Estado de intervenir en la economía.

En cuarto lugar, Estados Unidos pretende que el con-cepto de inversión que se proteja sea excesivamenteamplio y que incluya cuestiones como el endeudamien-to, en cualquiera de sus formas (créditos de corto olargo plazo, bonos y otros papeles) y la inversión deportafolio de corto plazo. Un concepto de inversión tanamplio como este, con el consecuente compromiso porparte de nuestro país de otorgarle garantías y asegurarleuna rentabilidad, implicaría también una importante pér-dida del margen de maniobra de la política económica yde soberanía en materia del manejo de la deuda externapor parte de la Nación.

¿Se justifica hacer estas cesiones de soberanía en arasde lograr una mayor integración con un socio que detodas maneras no representa la mayor parte de nuestrocomercio o inversión? En cuanto a los capitales de cortoplazo, por su carácter extremadamente volátil, no pa-rece justificable otorgarles garantías semejantes a losque se le darían a la inversión de largo plazo que cum-ple un papel mucho más importante para el desarrollodel país.

En quinto lugar, es de interés de EU que se acoja la figu-ra de expropiación indirecta20 . Habría este tipo de ex-propiación, entre otras cosas, por un cambio en las reglasde juego de la inversión inclusive antes de perfeccionar-se, donde se incluirían toda clase de normas regulatoriasy tributarias. A la administración Distrital le preocupamuy especialmente que pudieran llegar a considerarseincumplimientos del tratado y representar demandas a laNación y, eventualmente al Distrito, nuevos impuestos

o cambios en las regulaciones ambientales o de localiza-ción de actividades. Por lo tanto, la figura no parececonveniente y en todo caso, si se acogiera, deberíanexcluirse de su aplicación las regulaciones sobre el Plande Ordenamiento Territorial y tributos del orden distrital.

Por ello, ve como necesario que en este capítulo de in-versiones quedase claro que su ámbito no cubre asun-tos tributarios y que no se puede usar el instrumento desolución de diferencias para dichos asuntos. Entre otras,para modificaciones de la ley tributaria, o de políticas deaplicación de la ley tributaria por parte de la administra-ción de impuestos. De no quedar claras estas disposi-ciones en el capítulo se perdería la capacidad de imponernuevos impuestos o modificar los existentes21 .

Es posible que el concepto de expropiación indirecta seextienda a procesos de privatización, en los cuales lapresentación de demandas por que se limita la capaci-dad o posibilidad de adquirir mayores participaciones enuna empresa que es del Estado, o por que el proceso deprivatización, a entender de los inversionistas no fue claroo transparente, o que les otorgaba derechos adicionalespara adquirir mayores participaciones dentro de las em-presas. Esto podría afectar procesos de democratiza-ción de empresas del Distrito como la ETB, que podríallegar al extremo de verse obligada a vender sus accio-nes en esta empresa. Por ello es necesario que se aclareen el tratado, explícitamente, que no sería aplicable aeste tipo de situaciones.

También le restaría a la Nación y a las autoridadesdistritales la posibilidad de adopción de medidas o loscambios de política para conjurar una crisis de tipoeconómico o social. Argentina, por ejemplo, está siendodemandada por varias compañías por daños y perjuiciosen razón a las medidas tomadas durante la crisis del año2000. En este tipo de demandas, además, no suele tenerseen cuenta que la inversión puede volver a tomar su valoren la medida en que la economía se recupere, lo queplantea el interrogante acerca de qué hacer contra en

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22 Otro ejemplo diciente lo constituye el caso de CMG compañía transportadora de Gas en Argentina. En una controversia con Estado, eltribunal arbitral sostuvo que tenía jurisdicción para examinar reclamos surgidos del tratamiento sobre TGN, una compañía donde CMG teníaacciones, pues el tratado permite que acciones minoritarias pueden constituir inversiones arbitrables. Este es un ejemplo que ilustra que noes necesario que una empresa opere directamente un negocio para acogerse al mecanismo. Algunos de los reclamos más comunes contraArgentina alegan que el colapso en el valor de sus acciones en instalaciones privatizadas las cuales han sido generadas por las medidas deemergencia, deben ser entendidas como una forma indirecta de expropiación en contravención de las garantías del tratado de inversión. Bajola misma premisa anterior, Azurix corp. ha presentado dos demandas por daños sufridos contra Argentina bajo el BIT celebrado con EstadosUnidos, porque la concesión de agua y alcantarillado otorgada a esta compañía por treinta años en las provincias de Buenos Aires y Mendozahan sufrido pérdidas por el cambio de política derivada de la crisis. No obstante, un elemento que surge de la demanda es que sobre ofertóampliamente para quedarse con la concesión (US$438.6 millones, mientras que el segundo no sobrepasó los US$150 millones. La disputatambién tiene reclamos relativos a la calidad del agua y mejoramiento de la infraestructura. El contrato de concesión tenía cláusula deresolución de conflictos conforme a la jurisdicción interna junto con una renuncia explícita de los concesionarios para acudir a los mediosestablecidos en el BIT, lo cual no impidió el que el tribunal arbitral afirmara competencia sobre estos dos casos.23 A este respecto, el ejemplo es el caso de la empresa Telefónica de España que ha demandado a Argentina por las políticas tomadas durantela crisis. Se sabe de dos procesos más iniciados por France Telecom y Telecom Italia, que se encuentran en etapa de pre-consultas24 Al respecto, existen algunos casos de ejemplo como el de la compañía de gas CMS de Argentina , que ha alegado perdidas resultantes dela decisión de ese país de suspender y abolir un régimen tarifario que disponía (sobre la facturación a clientes) su cálculo en dólaresamericanos y convertidos luego a pesos para propósitos de facturación. De conformidad con el acuerdo entre las autoridades y CMS, las tarifaseran también regularmente ajustadas de acuerdo al índice de precios del productor de Estados Unidos (PPI). Los inversionistas confiaban enque las tarifas siempre estuvieran atadas a la divisa americana. Con la crisis de 1999 Argentina emitió una serie de decretos y leyes, ademásdel cambio de paridad USD vs. Peso Argentino que supuestamente tuvo un impacto negativo en la inversión. Así mismo, en el caso de Nycombsynergetics v. Republica Latvia, donde está última fue condenada a pagar por que la compañía estatal Latvenergo falló en pagar dobles tarifaspor 8 años a Windau como inicialmente había sido pactado como incentivo para que el inversionista realizara importantes inversiones paraconstruir una planta de energía con gas natural. Latvenergo no pagó por que prefirió importar energía más barata que la de Windau.25 Lo anterior es importante tenerlo en cuenta para hacer análisis más profundos sobre las implicaciones de entrar en acuerdos de inversiónmás conocidos como BIT´s (Bilateral Investment Agreements), o el que se firmaría por virtud de este tratado, en los cuales, por lo general,los países expresan un consentimiento general para integrar un arbitramento sobre reclamos surgidos de alegadas violaciones sobre protec-ciones sustantivas derivadas del acuerdo. Otro ejemplo es el de Vivendi Universal v. Argentina, donde inicialmente se reclama por unaconcesión de agua que no se ha podido llevar a cabo porque algunas dependencias de Tucuman han obstruido a las concesionarias.Inicialmente el fallo negó las peticiones de violación de contrato, pero posteriormente este fallo fue anulado por un comité de anulación queindicó que el tribunal inicial había fallado en el ejercicio de sus poderes, cuando declinó examinar los reclamos provenientes del BIT queestaban relacionados con las violaciones alegadas del contrato. El comité de anulaciones sostuvo que el BIT otorgaba a los inversionistas uncamino para reclamar violaciones de derechos sustantivos y protecciones previstos en el tratado, y si del análisis de reclamaciones del tratadose requería que el tribunal entrara en la interpretación del contrato de concesión, entonces esto será un deber del tribunal.

inversionista que se lucró con el fallo, y luego su inversiónvolvió a valorizarse22 .

En el sector de telecomunicaciones, de gran interés delDistrito –como ya se dijo- por su participación en laETB, se podrían presentar demandas por violación detrato nacional y Nación Más Favorecida en el acceso alas redes del operador dominante, cuando el Estado o elregulador no hace nada o muy poco para impedirlo23 .Por ello, es necesario que se aclare el alcance del tratadode inversión para aquellas empresas de telefonía fija omóvil, ya sea que entren dentro de la negociación delacuerdo o, en su defecto, que queden excluidas del mis-mo. Si quedan excluidas, será necesario aclarar que nopueden beneficiarse del acuerdo de inversiones.

El alegato de expropiación indirecta podría extendersetambién a medidas como cambios en las tarifas o lasmetodologías para aplicar las mismas que incidan en losingresos de las compañías24 . Este mismo aspecto debequedar claro en la redacción final del capítulo.

Otro caso es el que se presenta cuando se adquieren loscompromisos que Colombia adquiriría en este capítulo

es cuando un socio de la compañía que firma un contratocon el estado es la que demanda, donde se alega que porno ser parte del contrato no está obligada a lo dispuestoen el mismo, por lo tanto puede acudir a demandar alestado internacionalmente. En muchos de estos casos,los tribunales arbitrales están afirmando que las cláusulasde un contrato referidas a cierta clase de disputasreservadas para las cortes locales no son un impedimentopara afirmar la jurisdicción por un tribunal internacionalbajo un acuerdo bilateral de protección a la inversión,pues las funciones de esos diversos instrumentos esdiferente. La verdad, es que para que la corte internacionaltome una decisión será necesario entrar a revisar einterpretar el contrato 25 .

Causa preocupación igualmente que se ceda en el inte-rés de Estados Unidos en extender la garantía alpreestablecimiento de la inversión, es decir cuando estaaún no se ha realizado, o que se extiendan los beneficiosque se otorgarían para la inversión a terceros que nosean nacionales de los dos países.

El Distrito tiene también dudas y preocupaciones conrespecto a la elaboración de medidas disconformes en



26 Véase Rodas Mauricio “Cláusulas Ambientales y de Inversión Extranjera en los tratados de libre comercio suscritos por México y Chile,CEPAL Serie Medioambiente y Desarrollo, 78, diciembre de 2003

este capítulo, y como en otros capítulos, considera ne-cesario que se incluyan en esta lista, tanto en el Anexo 1como en el Anexo 2, medidas disconformes del ordendistrital, de tal manera que no se presenten casos comolos enunciados más atrás. Para ello sería necesario ade-más clarificar lo que se entiende por local o regional eneste acuerdo.

Dentro de las medidas que las autoridades distritalessolicitan que sean excluidas de los compromisos de esteacuerdo son todas aquellas que regulan la localización,establecen las formas como deben prestarse los servi-cios públicos y sociales, la localización de las activida-des comerciales o industriales y regulan el medio ambientede la ciudad en el presente y el futuro.

Por último, no hay definiciones claras de los conceptosque se negocian en estos capítulos de inversión y solu-ción de controversias, especialmente en lo que tiene quever con el concepto de inversión, deuda pública, apela-ción y solución de diferencias financieras.

B. SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS

El método de solución de controversias es sin duda elcomponente más polémico del texto que ha negociadoEstados Unidos con varios países recientemente. Elmecanismo que se propone en estos acuerdos y que hapresentado a consideración de Colombia es un mecanis-mo sin duda revolucionario, ya que brinda a losinversionistas de ese país poderosas herramientas paraexigir de manera directa a los Estados de las partes re-ceptoras de Inversión Extranjera Directa (IED) el cum-plimiento de las normas de inversión incluidas en eltratado.

Conforme a este método, un inversionista de una parte,ya sea por cuenta propia o en representación de una em-presa (de la cual no tiene que ser el propietario) puedesometer a arbitraje una reclamación en el sentido de quela otra parte ha violado obligaciones establecidas en losartículos sobre inversión del tratado y como consecuen-cia el inversionista ha sufrido pérdidas o daños. Dichasviolaciones deben haberse producido a través de entespúblicos cuando ejerzan facultades reglamentarias, admi-nistrativas u otras funciones gubernamentales, tales comola de expropiar, otorgar licencias, aprobar operacionescomerciales, imponer cuotas o otros cargos y otorgarpermisos de importación o exportación, entre otros.

Los inversionistas contendientes pueden someter la re-clamación a arbitraje de acuerdo a las normas del Cen-tro Internacional de Arreglo de las Diferencias relativasa las Inversiones (CIADI) y otros organismos similares.A menos de que las partes contendientes decidan otracosa, el tribunal se conforma con tres árbitros y paraque una reclamación pueda someterse a arbitraje el in-versionista o la empresa de que forma parte tiene querenunciar al derecho de iniciar por la misma causa unprocedimiento ante tribunales administrativos o judicia-les de las partes en el tratado. El tribunal arbitral toma encuenta las normas del tratado y las del derecho interna-cional para emitir su fallo, que no es obligatorio entrelas partes y aplicable solamente para el caso concreto.

Como se ve, el mecanismo otorga a los inversionistasfacultades sin precedentes para entablar disputas contralos Estados miembros del acuerdo. A través del meca-nismo, los inversionistas tienen el derecho, no disponi-ble para los nacionales, de ignorar la jurisdicción de lostribunales locales y acudir directamente a los arbitrajesinternacionales, cuyos procesos, por estar enfocados alámbito privado, no ofrecen las características de garan-tías procesales tan importantes para el tratamiento delinterés público que está en juego.

Lo que en un inicio fue concebido como un mecanismomediante el cual los inversionistas puedan defender elcumplimiento de sus derechos en el tratado, se conver-tiría en una carta abierta para disputar la ejecución demedidas públicas que de alguna manera sean contrariasa sus intereses. Como ha sido dicho por otrosautores26 “es el inesperadamente amplio y agresivo usode este proceso para disputar políticas públicas y medi-das de beneficio público que ha sorprendido a los Go-biernos con la guardia baja”. Es por ello que en estedocumento se plantea que el TLC propone unaprivatización de la solución de controversias.

El problema de este esquema radica en la falta de preci-sión de los artículos en que se describe el método desolución de controversias, de los que se desprende queprácticamente toda medida gubernamental sea interpre-tada como atentatoria contra los derechos de losinversionistas extranjeros y puede ser disputada. Ellosumado a la poca precisión de las que también adolecenlas normas que describen los derechos de losinversionistas, podría abrir la puerta para interpretacio-nes excesivamente generales y peligrosas. Se crea la

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posibilidad de que los inversionistas presenten reclamoscontra políticas públicas en cualquier área que tenga re-lación con sus inversiones.

En general, se puede afirmar que los mecanismos pro-puestos por Estados Unidos son una copia, con muypocas diferencias, de los previamente negociados conChile y CAFTA.

A las autoridades del distrito no les parece convenienteque se diseñe un sistema de solución de controversiasque implique desmontar el mecanismo que existe dentrode la OMC, que tiene la ventaja que los Estados másdébiles puedan actuar más efectivamente cuando hayviolaciones, y no exige total reciprocidad. Vale recordarque de aceptar el sistema de solución de controversiasentre Estados propuesto por Estados Unidos se tendríaque renunciar al suscrito en la OMC.

Se estaría, además, privilegiando al país más fuerte,puesto que éste no tiene que cumplir cabalmente con lasobligaciones contraídas por el tratado, si no lo desea, ypara ello puede invocar las excepciones al cumplimientode las obligaciones propuestas en el capitulo. La otraparte, normalmente la más débil, en cambio, si tendríaque cumplirlo. Así las cosas, se estaría cambiando se-guridad jurídica para los inversionistas de Estados Uni-dos a cambio de inseguridad jurídica para nuestrosexportadores de bienes, servicios o capital.

En general, el sistema de solución de controversias (SC)propuesto por Estados Unidos tiene grandes vacíos nor-mativos y vaguedades que podrían quedar sujetas amúltiples interpretaciones. Esto dificultaría en el futurosu aplicación expedita y posiblemente alentaría el surgi-miento de conflictos de interpretación en muchos as-pectos del tratado.

De aprobarse, se tornaría el proceso de solución de con-troversias en un proceso mucho más político en variasde las instancias, dejando vacíos y términos generalesen sus etapas fundamentales. Hay una evidente falta declaridad en asuntos como ¿Quién y cómo se administrael Mecanismo de Solución de Diferencias? ¿Quién esta-blece los grupos especiales? ¿Quién y cómo se adoptanlos informes de los grupos especiales y el órgano deapelación? ¿Quién vigila la aplicación de las resolucionesy recomendaciones?

El sistema de SC no debería ser usado para discutirmedidas en proyecto. Al hacerlo, por un lado, se permi-tiría que se discutan las medidas antes de su

promulgación, lo que dilataría la toma de decisiones. Porotro lado, podría llegar a impedir que, por no entrar encontroversias con otro Estado, el país no tome las me-didas de política económica necesarias para conjurarcrisis o impulsar sectores necesarios para su desarrolloeconómico. El sistema solamente debería cobijar medi-das efectivamente tomadas y vigentes.

No parece conveniente tampoco que se torne obligato-rio incluir más entidades del Estado (diferentes al Minis-terio de Comercio), en el proceso de consultas. Deberíaexcluirse, por ejemplo, a las entidades regulatorias, por-que podrían ser objeto de presiones indebidas por partede los Estados Unidos.

De la propuesta norteamericana se observa que no existeun término claro y preciso para las consultas, lo cual ha-ría que se dilate la decisión final, pues una de las partespuede insistir en que se siga el proceso de consultas, oque se llame a la Comisión para una posible mediación.

A este respecto, el mecanismo propuesto, en lugar deavanzar sobre lo ya existente en el marco de la OMC,retrocedería. Por ejemplo, de acogerlo, se renunciaría alderecho concedido en la OMC a obligar a la contrapartea que conteste las consultas en un término preciso de 10días, y a entablar las mismas en un plazo de 30 días. Asímismo se renunciaría a que si una de las partes no res-ponde o entabla las consultas en los anteriores plazos, laotra pueda acudir directamente al panel arbitral.

Existe poca claridad y límites entre la función y objeti-vos de la etapa de consultas y la de remisión a llamadaComisión de Buenos Oficios, Conciliación y Mediación.Lo que se observa más bien es una duplicación de trá-mites, pues no es claro que sea necesario entregar dosveces un escrito donde explica el conflicto a las partes.Acudir a los buenos oficios debería ser un acto volunta-rio y de común acuerdo entre las partes. Dejar abierta laposibilidad a que sólo una de las partes pueda llamar a laComisión para iniciar una etapa de buenos oficios po-dría dilatar el proceso mientras se discute si es o noprocedente, lo cual para un país con pocos recursospara este tipo de procesos sería muy inconveniente.

En suma, puede afirmarse que mientras que en la OMClas funciones y términos para una mediación son preci-sos, en la propuesta de Estados Unidos (como en CAFTA,Chile e incluso en NAFTA), son vagos y generales. Estehecho, aparte de privatizar la solución de controversias,la politizaría y la dejaría a merced de la parte fuerte laposibilidad de dilatar más el proceso.



Bajo esta fórmula propuesta por Estados Unidos se es-taría una vez más perdiendo lo alcanzado en la OMC, yaque en ese marco se inicia una etapa de buenos oficios,sólo si las partes están de acuerdo. Adicionalmente, serenunciaría al término que otorgan los acuerdos de esaorganización de 60 días, dentro del cual, se deberíanllevar a cabo: en el TLC se iniciarían 60 días después deentregada la solicitud, lo cual indica además que se esta-ría aceptando dilatar el procedimiento y hacerlo menostransparente.

De aceptarse la propuesta norteamericana los países endesarrollo del TLC estarían renunciando a la posibilidadprevista en la OMC, de terminar con esta etapa en cual-quier momento que les parezca que no llegan a ningúnacuerdo.

Al establecimiento del panel arbitral se llega si no se hasolucionado la diferencia. Se podría acudir a esta etapasolo si ya han pasado 90 días por lo menos desde laentrega de solicitud de consultas, o 75 días si la Comi-sión no se ha reunido, por lo que se estaría por lo menosagregando 30 días al procedimiento acordado en la OMC.

El establecimiento del panel es un asunto que podría te-ner muchas dificultades de implementación si una de laspartes quiere dilatar el proceso, pues deja esa designa-ción en manos de un consentimiento mutuo que diceque “las partes contendientes procurarán acordar la de-signación del presidente”, que si no se da, dilataría eltramite. Además, la designación del presidente y demáspanelistas no tendría una entidad o institución que ayudea adelantar el trámite, por lo que si no existe voluntad deuna de las partes nombrar a los mismos, sería muy com-plicado.

Si se aprueba lo que EU pretende en el TLC los paísesen vías de desarrollo renunciarían al derecho contenidoen la OMC de contar con expertos o asesores que apo-yen al panel en asuntos técnicos especializados, e inclu-sive a recabar información. En efecto, se entiende estarenuncia en el sentido de que la aceptación que se haríade acudir a expertos sólo si ambas partes están de acuer-do, y además según los términos que también seríanconvenidos por las partes.

Lo anterior sería a todas luces inconveniente para losintereses de un país como Colombia, porque un asuntotan importante como es contar con estudios técnicossobre el fondo de la controversia puede ser excluido siuna de las partes no lo quiere. No obstante, si las partesse logran poner de acuerdo en contar con asesoría téc-nica de expertos, los términos sobre los que debe pro-

nunciarse el estudio deberían ser acordados por las par-tes también, lo que nuevamente dificultaría tener unosexpertos que se pronuncien con libertad sobre el conte-nido de la reclamación. Lo anterior podría afectar nega-tivamente la decisión del panel que no contaría con todoslos elementos de juicio para fallar de una manera objeti-va y ajustada al acuerdo. Muchas veces el elemento téc-nico puede ser la base para probar el incumplimiento deuna de las partes, por lo que si no se determina conprecisión los elementos del experticio, puede llegarse elcaso, que a pesar de existir un incumplimiento, no selograría demostrar técnicamente la existencia del mis-mo, con lo cual la función última de corregir incumpli-mientos quedaría desvirtuada.

De la misma forma, algo similar se aplicaría al derechoa recabar información de las entidades de la parte in-cumplida. En la OMC, esta parte del procedimiento laconduce libremente el panel, quien tiene la libertad denombrar los expertos que crea convenientes y recabarla información de las entidades de los gobiernos quenecesite, sin estar supeditado a la voluntad de las partes.

En relación al cumplimiento del informe, la redacciónde la propuesta de Estados Unidos indica claramente queel fallo final no es de obligatorio cumplimiento, lo quecorresponde a un retroceso frente a lo logrado en laOMC por los países en vías de desarrollo. Frente a loanterior habría una relación asimétrica de poder y derecursos económicos, el país que no cuente con ellos,es decir, el más pobre y vulnerable siempre perdería,pues el acuerdo sería plenamente aplicable para el me-nos desarrollado, mientras que para el fuerte no lo sería.

El hecho que se indique en el texto del tratado que: “alrecibir el informe final de un panel, las partes conten-dientes acordarán la solución de la controversia, la cualnormalmente se ajustará a las determinaciones y reco-mendaciones que en su caso formule el panel”, indicaque existen excepciones para que no se cumplan esasresoluciones y determinaciones. Lo mismo puede decir-se de expresiones como cuando el panel determina quehubo incumplimiento de obligaciones del tratado o anu-lación o menoscabo, donde “la solución será, siempre ycuando sea posible, eliminar el incumplimiento o la me-dida que causa anulación o menoscabo.”

Lo que hay en el fondo es una excepción al cumplimien-to de las obligaciones del tratado, que además en el casode las relaciones comerciales con los Estados Unidos,podría interpretarse como el aceptar la tesis que el dere-cho interno puede ser tomado como excusa para in-cumplir con el tratado, lo cual va en contra de los

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27 En el sector eléctrico la India, por ejemplo Dabhol es la inversión más grande. Un acuerdo liderado por Enron, junto con variosinversionistas, ha fallado en concluirse con este país, pues en 2001 la inversión colapsó debido a fallas del gobierno local para pagar la energíagenerada por Dabhol. Este caso ha estado rodeado de alegaciones de corrupción que envuelven el agenciamiento de los excesivos términosde compra del acuerdo. Como Estados Unidos no tiene un acuerdo de inversión con la India, General Electric y Bechatel han demandado aleste país a través de dos de sus subsidiarias con sede en Mauricius.

principios de derecho internacional aceptados por Co-lombia y reconocidos en la Convención de Viena deDerecho de los tratados.

Aparte de los problemas de falta de claridad y definiciónenunciados más atrás de varios de los apartes del capí-tulo, resultaría inconveniente que se establezca en el tra-tado un mecanismo para los conflictos que puedan surgirentre inversionistas y Estado pero, inexplicablemente,no se habla de un mecanismo similar para solucionar lasdisputas entre Estado e inversionistas. Es decir, que nose exige ninguna responsabilidad a las inversiones, nihay un mecanismo expedito, por ejemplo, contra lasquiebras internacionales o la falta de garantías de sussocios o matrices cuando han dejado de constituir póli-zas o las mismas son insuficientes.

Así mismo, surgen otros interrogantes como ¿Aplicaríaeste mecanismo en caso que se violen obligaciones deotros capítulos del tratado? ¿El sistema sería aplicable acontroversias en materia de propiedad intelectual? ¿Acualquier inversión? ¿A las compras públicas?

Es también de preocupación de las autoridades del Dis-trito el mecanismo que se ha propuesto del CIADI. Sehabla de medidas provisionales y no se sabe sus carac-terísticas y alcance. Además sería inconveniente acep-tar en estos procesos la propuesta de Estados Unidos enel sentido de que se permita la apelación, aparte de queesta propuesta nos parece que no está claramente for-mulada.

No existen además mecanismos previstos en este acuer-do para evitar o castigar la corrupción que pueda surgiren estos procesos y deberían incluirse, lo mismo que lassanciones que se aplicarían27 .¿Qué protección tendríanlos Estados contra los agentes privados y funcionariosque se unen para celebrar acuerdos que a la postre re-sultan demasiado onerosos para el país?

Tampoco habría herramientas efectivas para evitar lasdemandas frívolas al Estado por virtud de este tratado nise han establecido la forma como se sufragarían los cos-tos de tales demandas con el fin de evitar que se vuelvaun incentivo llevarlas a cabo. Hoy en día, por la experien-cia en el NAFTA, se llama la atención sobre las grandescantidades de recursos que requieren los Estados para

pagar las defensas de estas demandas, por lo que se estábuscando que se hagan modificaciones, y se establezcanmecanismos para que no pululen las demandas frívolas.Entre ellos, se han propuesto mecanismos de garantía deldemandante, sobre todo cuando se trata de legitimar me-didas ambientales y de protección de la salud.

En algunos países, por ejemplo, los inversionistas handemandado al Estado para obtener sumas adicionales alas pactadas en contratos de obra o concesión, alegandosupuestas dificultades presentadas en el proceso de eje-cución del mismo que podrían ser resueltas bajo losparámetros establecidos en los contratos. Este tipo dedemandas podrían ser muy onerosas para el Estado co-lombiano en todos sus niveles y es necesario buscarmecanismos para prevenirlas en este tratado.

C. PROPIEDAD INTELECTUALY DESARROLLO TECNOLÓGICO

La protección a la Propiedad Intelectual es de importan-cia estratégica para Estados Unidos. Asegurar dicha pro-tección en esta negociación es la forma de garantizarque se mantenga su monopolio sobre el conocimiento ysobre el desarrollo tecnológico a nivel global. Por el con-trario, para Colombia, y para Bogotá en particular, cederen que no se permita la transferencia del conocimiento ydel desarrollo tecnológico tendría como consecuenciaobstaculizar el aumento de la competitividad y el logrode una mejor inserción de su economía en el mundo.En este sentido, lo que se debe buscar en este capítuloes evitar a toda costa que se aumente el grado de pro-tección a la propiedad intelectual que hoy se aplica ennuestro país.

El nivel de protección a la propiedad intelectual en Co-lombia es adecuado, incentiva las invenciones autóctonasy ha sido aceptado por las empresas transnacionales en elmarco de la normatividad vigente en la OMC. Sin embar-go, Estados Unidos pretende con lo que propone en esteacuerdo que Colombia vaya más allá de los compromisosen la OMC en su acuerdo ADPIC y que la OMPI (Orga-nización Internacional de Propiedad Intelectual). En otraspalabras, lo que EU no ha logrado conseguir de aumentoen la protección a la propiedad intelectual en el marcomultilateral pretende conseguirlo mediante negociacionesbilaterales o plurilaterales como el TLC.



28 En efecto, la Declaración de Doha abarca un rango amplio de sectores que van desde la agricultura, servicios, inversión, medio ambiente,hasta comercio electrónico, transferencia de tecnología, y cooperación técnica, entre otros.

Dentro de este capítulo se negocian a demás de las pa-tentes, las marcas, indicaciones geográficas, derechosde autor y derechos conexos y algunas disposiciones deobservancia. En cambio, la parte norteamericana no haaceptado comprometerse con el combate a labiopiratería. Al contrario, pretende que los países andinosdesconozcan su legislación en materia de prohibición alpatentamiento de seres vivos.

Como es de público conocimiento, este es uno de lostemas de mayor sensibilidad para Bogotá y para el país,por el posible impacto que tendría en materia de saludpública de aprobarse un tratado que restringa el accesoa medicamentos y se traduzca en aumentos de los pre-cios de los mismos. En opinión de las autoridades delDistrito, tampoco debe cederse en consolidar dentro deltratado normas como el Decreto 2085 de 2002.

Este tema, que trasciende lo jurídico y pasa a un terrenomás ético y moral, no pocos sujetos concretos que ha-gan defensa del interés nacional. Sin embargo, al res-pecto, los países de la OMC en la Declaración de Dohaseñalaron que salud está por encima de la propiedad in-telectual y este debería ser el principio rector del Go-bierno en este capítulo de la negociación28 . En estesentido, el Equipo Negociador debe insistir con firmezaen que los acuerdos a que se lleguen en materia de pro-piedad intelectual deben hacerse sobre la base de la pri-macía de la salud pública.

EU ha hecho énfasis en tres temas de propiedad inte-lectual: observancia, patentes y protección de datosde prueba. El 60% del Capítulo corresponde a Ob-servancia. Este es un punto crítico para EU,específicamente en temas como la publicación dedecisiones judiciales que contengan información va-liosa de propiedad intelectual; publicación de decisio-nes administrativas en el mismo sentido; derechos delfiduciario exclusivo y del licenciatario; daños por fac-tores tributarios; medidas de frontera, especialmentepara las mercancías en tránsito; procedimientos cri-minales: cómo se protege la propiedad intelectual enel plano punitivo.

Aparte de este tema, Estados Unidos propone un au-mento del período de las patentes y en materia de pro-tección de datos de prueba reiteró cinco puntos:protección de cinco (5) años a los datos farmacéuticos;protección de diez (10) años a los datos agroquímicos;

coordinación de derechos de propiedad intelectual conlas Oficinas Sanitarias y desligamiento entre derechosde patentes y derechos que se derivan de los datos deprueba. En otros términos, que se reconozca los datosde prueba como una categoría independiente, sujeta aprotección.

De acceder el país a estas peticiones, el efecto sería unaumento en los precios de los medicamentos por unaumento de los costos de las empresas que los fabricanen Colombia.

En diferentes foros, el Gobierno colombiano y en par-ticular el Ministro de Comercio ha insistido en queColombia no cederá a muchas de las pretensiones deEU en esta materia. Ha afirmado que se quiere con-servar el statu quo. Sin embargo, surge la duda acer-ca de ¿Qué se entiende por statu quo? En conceptode las autoridades del Distrito, el statu quo debe en-tenderse como que no se aceptará nada que impliqueaumentos de la patentabilidad, en particular, la exten-sión de las patentes, la patentabilidad de segundosusos, o la protección a los datos de prueba o infor-mación no divulgada.

En las distintas rondas de negociación, Estados Unidosha manifestado que no se opone a la Declaración deDoha pero que considera que su alcance es demasiadoamplio y que, por lo tanto, no debería ser un parámetrode la negociación. Este lenguaje es importante para Co-lombia y la salud, pero no hay que sobrevalorarlo, yaque el propio TPA aprobado por el Congreso de Esta-dos Unidos ordena a los negociadores de ese país aincluir los preceptos de esta Declaración en la nego-ciación del TLC.

Desde el punto de vista del Distrito, Colombia no debe-ría ceder a ampliar los plazos de protección en materiade patentes –en especial, en las denominadas patentesde segundo uso–, por cuanto implica, en la práctica,restringir el acceso a estos desarrollos y facilita la con-formación de monopolios de producción y distribuciónde los mismos. Tampoco debería conceder proteccióna datos de prueba para agroquímicos, ni siquiera pordos años, como se ha planteado, dado que esto repercu-tiría en mayores costos para la agricultura. Igualmente,debería buscar más excepciones de industrias cultura-les y que no se acepte patentar los conocimientos tradi-cionales y las especies vivas.

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En suma, si el Gobierno colombiano acepta las preten-siones de EU en propiedad intelectual no sólo se estaríarestringiendo la capacidad nacional de desarrollar y adop-tar las nuevas tecnologías –vitales para potenciar lacompetitividad de la estructura productiva nacional-, sinoque estaría concediendo inmensos beneficios adiciona-les a las empresas estadounidenses productoras de re-medios, poniendo en grave riesgo la sostenibilidadfinanciera del sistema distrital de salud y limitando elacceso de los colombianos al derecho fundamental de lasalud.

Por ser el acceso a los servicios de salud parte de losderechos humanos básicos de los ciudadanos, resultaabsolutamente inadmisible que en las negociaciones delTLC se de un tratamiento meramente mercantil a losmedicamentos.

Estados Unidos también pretende que en materia puniti-va se incrementen las penas y controles policiales paraevitar la piratería. La Administración de la ciudad es cons-ciente que este es un problema de grandes proporcionesen la ciudad de Bogotá en donde hay muchas personasque sobreviven de la venta de productos piratas, princi-palmente en la calle. La solución al problema sin embar-go no es tan simple como penalizar a los consumidoresde estos productos, requiere de soluciones coordinadasen muchos campos porque de nada vale aplicar solucio-nes como este tipo de penalización si no se resuelve elproblema de raíz. Como ha ocurrido, cuando los con-troles se desplazan de unos lugares a otros, resurgen lasactividades de piratería y venta ambulante porque el pro-blema de fondo no está resuelto.

D. FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDADCOMERCIAL Y LAS PYMES

El tema del Apoyo y Fortalecimiento de la CapacidadComercial fue concebido como un tema de cooperaciónen el TLC para que Colombia pueda obtener beneficiosdel acuerdo y simultáneamente minimizar el impactonegativo del mismo sobre algunos grupos específicosde la población y sectores productivos, en particular, lasPYMES. A pesar de las buenas intenciones que imperanen estas discusiones y que esta es la única instancia endonde se busca compensar las grandes asimetrías quesurgen de este acuerdo comercial, en particular para elsector de las PYMES, el compromiso de EU secircunscribe a un aporte de recursos aún sin definir peroen todo caso extremadamente bajo y para el período detransición.

Adicionalmente, ante la propuesta colombiana de pro-curar mayores recursos para esta mesa, EU respondióque los recursos son limitados, por lo que sugirió queColombia, antes de obtener nuevos recursos, deberíaesforzarse por usar eficientemente los ya asignados,priorizando el uso de los mismos.

Desde el punto de vista de la ciudad resulta fundamentalque el Gobierno siga insistiendo en la necesidad de quese aporten más recursos de cooperación en este Trata-do para el fortalecimiento de la capacidad comercial, lasPYMES y para otros temas. Al igual que otros sectores,muchas pequeñas y medianas empresas en Bogotá per-derán por efecto de este acuerdo comercial porque nopodrán adecuarse a las nuevas exigencias en materia decompetitividad. A nivel nacional no existen instrumentosni mecanismos para facilitar su proceso de reconversióny por ello se necesitan recursos. Estos recursos debe-rían venir en parte de Estados Unidos a través de Fon-dos de Compensación de carácter permanente, mientrasesté vigente el Tratado, como los que permitieron unaintegración exitosa entre socios desiguales en la UniónEuropea. Si estos fondos no existen el atractivo parasuscribir este Tratado se reduce sustancialmente.

En adición, las regiones no han sido tenidas en cuenta almomento de incluir los proyectos para ser presentadosante la “mesa de donantes”. Concretamente, se destacala ausencia de una adecuada información por parte delMinisterio de Comercio sobre la existencia de estos ca-nales de aprobación de proyectos, ausencia que en lapráctica las excluía para presentar sus proyectos. Lainformación sobre los proyectos no ha sido publicadaen la página web y no se han realizado convocatoriaspúblicas para escogerlos.

Lo anterior evidencia una falta de coordinación al inte-rior del Ministerio para dar respuesta a una inquietudválida por parte de las regiones –ser tenidas en cuenta almomento de presentar proyectos– y debilita la transpa-rencia y credibilidad de la entidad en la selección de pro-yectos presentados ante la Mesa de Cooperación. Estose pone de manifiesto en el hecho que de los 42 proyec-tos a los que se les han aprobado recursos o que estánen proceso de serles aprobados, no se conoce con exac-titud qué porcentaje de los mismos corresponde a lasregiones.

De otra parte, no parece existir una metodología clarapara presentar proyectos ni para seleccionar los mis-mos. Resulta imprescindible que en esta materia se re-doblen los esfuerzos para identificar nuevos donantes



potenciales tanto de orientación general como por te-mas específicos.

Los aspectos centrales de las negociaciones del TLC enlo atinente las PYMES, en la perspectiva del DistritoCapital, son los siguientes:

a) En ningún caso Colombia debe aceptar limitacionesa la capacidad de los gobiernos nacional y regiona-les de formular y ejecutar políticas activas de apo-yo a la pequeña y mediana empresa, las cualesconstituyen la base del empleo nacional;

b) Colombia debe exigir Trato Nacional en EU para lasempresas colombianas que cumplen la condiciónde PYMES en esa nación. De lo contrario ningunaempresa colombiana podrá tener acceso al merca-do estadounidense, en compras públicas, pues enesa nación se reserva el 23% de tales compras parasus PYMES (en general las empresas colombianastienen el tamaño de las empresas estadounidensescatalogadas como PYMES). Si no se otorga el re-conocimiento de Trato Nacional a las empresascolombianas, éstas tendrían que competir sólo conlas grandes empresas estadounidenses lo cual sig-nifica plena exclusión de ese mercado. En ese casose configuraría una clara asimetría en el TLC in-aceptables para los intereses del Distrito Capital yde la nación;

c) EU debe otorgar un tratamiento preferencial paraColombia en compras públicas, tanto en el umbralcomo en el acceso, en reconocimiento de los dife-rentes niveles de desarrollo. Y el tratamiento prefe-rencial debe ser de carácter permanente, mientrasesté vigente el Tratado y no reducido al período detransición;

d) En cualquier caso, la oferta de Colombia de entida-des públicas comprometidas en el programa de com-pras públicas debe reconocer la asimetría según lacual EU es una federación, donde los estados sonlibres de adoptar o no los compromisos y en el casode Colombia se trata de una República unitaria, des-centralizada y con autonomía territorial, en la cualla gestión empresarial y patrimonial de las empre-sas de propiedad de los departamentos, distritos ymunicipios no pueden ser comprometida por el Eje-cutivo nacional;

e) Igualmente el Distrito Capital llama la atención a losnegociadores colombianos, con relación a los te-mas de compras públicas, políticas de fomento alas PYMES y en general en los ámbitos regulatoriosdel Tratado, que en ningún caso se debe aceptarconsolidar la legislación vigente como parte de las

ganancias de la parte estadounidense. Al contrario,debe mantenerse dicha legislación como medidasdisconformes y de posible modificación a futuropara garantizar los objetivos nacionales de desarro-llo, equidad y eficiencia.

E. CLÁUSULAS LABORALES Y DE MEDIO AMBIENTEversus DUMPING SOCIAL Y AMBIENTAL

La administración distrital considera fundamental que elacuerdo tenga énfasis en el tema ambiental y en el labo-ral, puesto que su inclusión asegura elementos básicosde la protección al trabajo y a la sostenibilidad y uso delos recursos naturales.

Para que el objetivo de igualar los estándares de protec-ción entre los dos países en estos temas pueda cumplirsea cabalidad, se requieren fondos de compensación y me-canismo de cooperación. Estos fondos deberían permitirque las administraciones distritales, locales y departamen-tales puedan desarrollar la capacidad institucional necesa-ria para elevar los estándares en el país.

Hay que evitar sin embargo que estos estándares se con-viertan en un mecanismo de profundización de lasasimetrías entre los países o que sean utilizados comoun mecanismo proteccionista, si se incluyera cualquiertipo de sanción comercial, llámense multas o denega-ción de beneficios. Para evitar posibles malos usos deeste mecanismo en el comercio bilateral, es necesarioestablecer una instancia que resuelva las reclamacionesque pueda presentar una de las partes invocando la de-gradación ambiental.

IV. LOS LÍMITES A LA NEGOCIACION DEL TLC

A. LOS LÍMITES INTERNOS

1. EL ALCANCE DEL TRATADO SOBRE LAS REGIO-NES: BASES CONSTITUCIONALES DE LA AUTONO-MÍA REGIONAL

El papel que juega la autonomía regional en el procesode negociación de este tratado no ha sido lo suficiente-mente evaluado, en opinión de las autoridades distritales.En materia de relaciones internacionales y autonomía delos entes territoriales frente al poder central, la Constitu-ción Política de Colombia establece que el Presidente nopuede comprometer las facultades y competencias cons-titucionales de los entes territoriales en las negociacio-nes de tratados internacionales, por lo tanto no podríahacerlo en el TLC.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 41

Esta prohibición constitucional supone la obligación que“deberá existir una coordinación previa” a la firma deltratado, entre los entes territoriales y el presidente entodo lo que tenga que ver con el bienestar de la región.El presidente no puede comprometer la estabilidad eco-nómica de las regiones mediante un TLC, (i.e. debe te-ner en cuenta las necesidades, el plan de desarrollo y losefectos del tratado sobre la región, y canalizar esas ne-cesidades en el tratado).

El tratado, además, no debe desconocer el marco jurídicoconstitucional que promueve un orden político, económi-co y social justo, y menos aún convertirse en un impedi-mento que limite la participación democrática en lasdecisiones que competen a los habitantes de las regiones.

a. Principios Constitucionales

El Art. 1º de la Constitución señala que se trata de una“República unitaria, descentralizada y con autonomíade sus entidades territoriales”. En el ámbito territorial seentenderá la autonomía y la descentralización como elejercicio de un cierto grado de libertad en la toma dedecisiones frente al poder central (i.e. Bogotá DC).

El grado de autonomía frente a las instituciones centra-les de Bogotá se determinará entonces por la incidenciay capacidad decisoria que puede ejercer el Distrito en lacreación y aplicación de normas. En el caso del TLC,esa capacidad se traduce en la incidencia que pueda te-ner para modificar o determinar reglas de acceso o esta-blecimiento de negocios públicos o privados en el áreadonde ejerce esa regulación, esto es en el territorio de lajurisdicción. Así, el negociador internacional tendrá que(obligatoriamente) listar todas las medidas disconformesen servicios e inversión, o proponer una cláusula gene-ral que indique que en esas áreas no se aplicará el trata-do a entidades territoriales.

Lo anterior se explica si se tiene en cuenta que en algunoscasos Bogotá mantiene plena autonomía reguladora(tributos, destinación de sus recursos entre otros), enotro caso su autonomía será parcial y compartida con elpoder central o departamental (servicios públicos,) paralo cual debe coordinar obligatoriamente con el podercentral, el alcance de las políticas y las normas que sepretende negociar, y en un último caso depende totalmentede lo que se decida a nivel central, es el caso del TLC lorelativo a los aranceles, medidas técnicas o sanitarias.De esta forma en temas tan cruciales como servicios,inversión o competencia, el ejecutivo a nivel central debecoordinar con Bogotá la inserción del Distrito al tratadoy la forma como quedará negociado el futuro de la capital.

b. Autonomía y Capacidades Propias de lasEntidades Territoriales

El Art. 287 de la Carta, señala “las entidades territorialesgozan de autonomía para la gestión de sus intereses, ydentro de los límites” señalados. En el marco de un TLClas regiones tienen el derecho de mantener los ámbitos deregulación para gobernarse por autoridades propias, y másimportante aún, sobre la aplicación del tratado, a mante-ner la capacidad para ejercer las competencias constitu-cionales y legales que les correspondan, ademásadministrar los recursos según el mismo artículo de ma-nera independiente y no subordinada al tratado.

Es deber del Presidente y el equipo negociador tener espe-cial atención para que se mantenga y respete la autonomíareconocida en la Constitución a Bogotá, donde deben ob-servar con detenimiento los mandatos legales derivados dela Carta, entre otras, las competencias que se le han otor-gado al Distrito por mandato del artículo 288 constitucio-nal y a través de las normas de ordenamiento territorial.

c. Límites Constitucionales a la Negociación

De acuerdo con el Art. 288 de la Carta al señalar que laLey definirá las competencias del estado y los entes te-rritoriales y las leyes derivadas el Presidente no debecomprometer competencias regulatorias que no está encapacidad de ejercer, y si lo hace, esas obligaciones deltratado estarían viciadas de inconstitucionalidad.

Como lo ha señalado la Corte Constitucional: “Las au-toridades de las entidades territoriales tienen entoncesdeterminadas atribuciones políticas que en caso de con-flicto con otros intereses deben ser tenidas en cuenta, sopena de vulnerar la garantía de la autonomía territo-rial.” (Sent. C-517 de 1992. M. P. Ciro Angarita Barón)

Para comprometer competencias territoriales en un tra-tado internacional, es menester que se coordine entrelos dos niveles central y territorial, hasta que punto sepuede comprometer el país, pues como lo indica el inci-so del artículo 288 de la Carta Política, “Las competen-cias atribuidas a los distintos niveles territoriales seránejercidas conforme a los principios de coordinación,concurrencia y subsidiariedad en los términos que esta-blezca la ley.

La Constitución señala que por “razones de soberanía ointerés social el Estado puede reservarse determinadasactividades.”, lo cual lleva a la conclusión que esta cláu-sula de reserva debe quedar incluida en el texto de unTLC, para que no se limite la capacidad a las alcaldías y



29 Como ya lo ha dicho la Corte en el sector de telecomunicaciones o en el caso del Acuerdo de cooperación Colombia Italia sobreexenciones fiscales a inversionistas italianos a nivel nacional

en general a la nación la posibilidad de dictar políti-cas públicas que tiendan a la prestación eficaz de losmismos.

d. El Tratado y la Agenda Interna

Derivado del Art. 311 sobre las competencias municipa-les y del Art. 313 de la Carta el Distrito tiene la atribu-ción política para decir cuales son las obras que demandael progreso social y cuales no, así como cuales son lasmedidas que llevan a promover el mejoramiento social ycultural de sus habitantes, por lo que en la participaciónde una agenda interna para hacer frente al TLC, se debetener en cuenta lo que previamente han acordado lasregiones en sus planes de desarrollo.

Cualquiera que sea la decisión de inversiones y accionesderivados de lo que se conoce como la agenda internatiene que pasar obligatoriamente por un proceso de co-ordinación con las regiones, pues las regiones serán lasque le darán vida a ese proceso de construcción y pre-paración para la competencia. Más aún cuando habla-mos de servicios públicos y tarifas.

e. La Reciprocidad como Principio orientador de lasRelaciones Internacionales

La Constitución en sus artículos 150.16, 226 y 227 es-tablece como requisitos para el manejo de las relacionesinternacionales que éstas se desarrollen sobre las basesde equidad reciprocidad y conveniencia nacional.

Los acuerdos firmados por EEUU con Chile, CAFTApermiten constatar que solo algunos Estados de EEUUhan aceptado acogerse y dar aplicación de las disposi-ciones de capítulos como el de servicios, compras delestado o inversión, quebrantando de esta manera el prin-cipio de reciprocidad del tratado (i.e. en este sentido elTLC podría ser inconstitucional).

En este sentido, el presidente podría formular una reservapara los entes territoriales en el mismo sentido o por lomenos en las áreas que por ley se le han otorgadocompetencias a los entes regionales, locales y municipales.

f. Reservas en relación con las autonomías re-gionales

Según el artículo 217 de la ley 5 de 1992, el Congresoestá facultado para estipular reservas en los tratados que

celebre el Gobierno, por medio de una ley. Esta decisiónobliga al Gobierno una vez pasa por el control deconstitucionalidad que realiza la Corte, a otorgar el con-sentimiento con las reservas expresadas por el Congre-so. Pero a nivel internacional, sólo el Presidente de laRepública puede formular reservas.

Es necesario que el Presidente de la República, al mo-mento de negociar el TLC con EU, no sólo conozcasino que además tenga en cuenta los objetivos plasma-dos en el Plan de Desarrollo, las competencias y auto-nomía del Distrito. Si no se hiciera así, (como lo prevéla Constitución), el Congreso y la Corte Constitucionalpodrían formular reservas orientadas al mantenimientode la autonomía, capacidad de planeación local, ordena-miento territorial, sector de servicios públicos, teleco-municaciones y tributos territoriales, entre otros29 .

Existen ejemplos de reservas sobre la aplicación de al-gunas disposiciones contenidas en tratados internacio-nales, existen varios antecedentes, como el mencionadoen la Sentencia C-178 de 1995, en relación con el trata-do del G-3, para el mantenimiento del monopolio de li-cores y regulación de impuestos y tarifas.

Dentro de este orden de ideas, el Presidente, como sedemuestra en este documento, no puede limitar lascompetencias de las entidades territoriales, en este casolas del Distrito, debido a que éstas gozan de sustentoconstitucional. Adicionalmente se concluye que elPresidente está obligado a armonizar los intereses de lanación y en especial de las entidades territoriales, dentrode las negociaciones del TLC, para garantizar la estabilidadeconómica de todo el país y de cada una de las regiones.

Por último, cabe resaltar la facultad que tiene el Presidentepara incorporar reservas dentro de cualquier tratado, loque se convierte en una garantía adicional para el respetode la autonomía de las entidades territoriales, en el sentidoque impediría que las facultades y competencias de éstasse vean comprometidas dentro del tratado.

2. LOS LIMITANTES DEL DESARROLLONACIONAL Y REGIONAL: EL PROBLEMADE LA AGENDA INTERNA

La opinión nacional existe hoy una gran expectativa entorno a la construcción de la denominada Agenda Inter-na frente al TLC.

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Desde el punto de vista de las autoridades distritales, laAgenda Interna para la inserción competitiva internacio-nal debería ser parte del Plan Nacional de Desarrollo yno debería estar circunscrita al TLC que se negocia conlos Estados Unidos. También tendría que referirse a otrosacuerdos comerciales como el MERCOSUR, la CAN,Centro América y el Caribe, entre otros.

El Distrito Capital ha sido invitado a formar parte del gru-po coordinador de la Agenda Interna, y al respecto susautoridades han formulado las siguientes inquietudes:

La Agenda Interna no puede reducirse a un nuevo lista-do de obras de infraestructura priorizado por fuera delos canales institucionales existentes y sin que se cuen-te con los diagnósticos y el proceso de consenso que serequiere a nivel regional. La Agenda Interna debería cons-truirse a partir de las regiones, contando con las institu-ciones vigentes y actuantes, como es el caso del ConsejoRegional de Competitividad Bogotá-Cundinamarca. Eneste sentido, no puede ser resultado de un acuerdo decúpula entre el ejecutivo nacional, el presidente del Con-sejo Gremial ampliado y otro vocero designado de lasregiones.

La metodología establecida pretende desarrollar un pro-ceso de concertación miras a establecer unas matricesy unos proyectos a nivel regional, por un lado, y secto-rial, por otro. Este proceso ignora el hecho de que exis-ten muchos puntos de intersección en estos dos ámbitos.

En lo relacionado con el TLC, la Agenda Interna debe-ría establecer compromisos sobre cuatro aspectos:

• Las estrategias, programas y proyectos paraaprovechar las oportunidades que se generen conel TLC, incluyendo la definición de sectores dondedeberían concentrarse los programas para crearventajas competitivas en la perspectiva de lainserción internacional.

• Las estrategias, programas y proyectos necesariospara reconvertir a las empresas, así como paracompensar a los sectores productivos y a lostrabajadores directamente desplazados por losnuevos productos y servicios que ingresarían al paísen condiciones más ventajosas que los de sus paresnacionales.

• Los acuerdos institucionales entre el GobiernoNacional y los gobiernos regionales en torno a lanegociación del TLC, en particular con relación alos compromisos en el Tratado, que podrían afectarel ámbito de competencias de los departamentos,distritos, municipios y otras entidades territoriales.

Como fue desarrollado en el Capítulo IV sobre loslímites a las negociaciones del TLC, sin un claroacuerdo sobre estos temas entre el GobiernoNacional y los gobiernos subnacionales el TLCpodría estar vulnerando la Constitución .

• Finalmente, los montos y las fuentes definanciamiento de los recursos para los programasque se definan en la Agenda. Al respecto es claroque las necesidades de financiación de la AgendaInterna deberían ser parte de las negociaciones delTLC, a propuesta de Colombia, para garantizarequidad y conveniencia nacional en el Tratado.

Adicionalmente, en el ámbito municipal el artículo 311de la Constitución señala al municipio como entidad fun-damental de la división político-administrativa del Esta-do, al cual le corresponde prestar los servicios públicosque determine la ley y ordenar el desarrollo de su territo-rio; construir las obras que demande el progreso local;ordenar el desarrollo de su territorio y en términos gene-rales promover el mejoramiento social y cultural de sushabitantes.

De esta forma, a través de su competencia y facultadconstitucional (art. 313), estará encargado del procesode reglamentación de las funciones y la eficiente presta-ción de los servicios a cargo del municipio; de los usosdel suelo, dentro de los límites que fije la ley, además devigilar y controlar las actividades relacionadas con laconstrucción, enajenación de inmuebles destinados a lavivienda, y dictar las normas necesarias para el control,la preservación y defensa del patrimonio ecológico ycultural del municipio.

De lo anterior se deduce que el Distrito tiene la atribu-ción política de decir cuales son las obras que demandael progreso social y cuales no, así como cuales son lasmedidas que llevan a promover el mejoramiento social ycultural de sus habitantes, por lo que en la participaciónde una agenda interna para hacer frente al TLC, se de-bería tener en cuenta lo que previamente han acordadolas regiones en sus planes de desarrollo. Cualquiera quesea la decisión de inversiones y acciones derivados de loque se conoce como la agenda interna tiene que pasarobligatoriamente por un proceso de coordinación conlas regiones, pues las regiones serán las que le daránvida a ese proceso de construcción y preparación parala competencia.

Un asunto de vital importancia para la agenda internason los servicios públicos, donde ese deber de coordi-nación con el alcalde se hace más evidente, pues es unfin social del Estado la prestación de estos servicios (art.



365), donde el legislativo del poder central tiene unacompetencia de regulación por la vía general (art.150.23), concordante con el 365 que reconoce que losservicios públicos estarán sometidos al régimen jurídicoque fije la ley. Por otro lado, los artículos 298, 300.1,311 y 313.1, confieren en esta materia un poder regula-dor a las corporaciones públicas de elección popular delámbito territorial.

Sobre el tema la Corte ha dicho que: “Una interpretaciónteleológica y sistemática de los anteriores principiosconstitucionales conduce a esta Corte a afirmar que enel campo de los servicios públicos el Constituyenteinstituyó una competencia concurrente de regulaciónnormativa en cabeza de los niveles central, regional ylocal, que por su alcance y radio de acción puedecaracterizarse así:”

A la ley le compete establecer por vía general las pautas yparámetros generales. Al Distrito Capital desarrollar porvía de reglamento la ley y adecuarla a sus necesidades.

Por otro lado, la Constitución señala que por “razonesde soberanía o interés social el Estado puede reservarsedeterminadas actividades.”, lo cual nos lleva a la con-clusión que esta cláusula de reserva debería quedar in-cluida en el texto de un TLC, para que no se limite lacapacidad a las alcaldías y en general a la nación la posi-bilidad de dictar políticas públicas que tiendan a la pres-tación eficaz de los mismos.

Sobre las tarifas el TLC tendría que reconocer tambiénlo previsto en el artículo 367 el cual establece que: “Elrégimen tarifario tendrá en cuenta además de los crite-rios de costos, los de solidaridad y redistribución de in-gresos”, y el artículo 368 que se podrán concedersubsidios.

Lo anterior debería ser tenido en cuenta en los capítulos deservicios, telecomunicaciones e inversiones para hacer lasrespectivas reservas a través del listado de medidasdisconformes del Distrito, o a través de la reserva generaldonde se debe indicar que el tratado no aplica para las enti-dades territoriales, para que los inversionistas nacionales yextranjeros tengan la seguridad jurídica que reclaman.

B. LOS TIEMPOS DE LA NEGOCIACIÓN, LATRANSPARENCIA Y LA PARTICIPACIÓN EN ELTLC

Los tiempos establecidos para esta negociación, dada laenvergadura de los temas del tratado y sus profundasimplicaciones para los habitantes de Colombia, parece-

rían, insuficientes. Sobre ello han advertido los nego-ciadores de otros países que han estado involucrados enprocesos semejantes como México, Chile y Costa Rica.El país debe buscar a toda costa una buena negociacióny no hacerlo presionado por los tiempos de vencimientodel TPA, o como se planteó en la IV ronda, por la salidadel señor Zoellick del Departamento de Comercio deEstados Unidos. En este sentido, extraña que el Gobier-no no se haya preocupado por prever otras alternativaspara evitar que el tiempo obre en contra de una buenanegociación en Colombia. Por ejemplo, no ha buscadoque se extienda el TPA ni las preferencias del APTDEA.El proceso de negociación, además, ha carecido de unaverdadera discusión democrática. Ha faltado transpa-rencia en el procedimiento de toma de decisiones y en ladeterminación de los intereses comerciales intercambia-bles. Por otro lado, existe una inconveniente acción delgobierno de incluir en la agenda intereses nacionales, losque por definición no deberían ser siquiera discutidosen la negociación comercial. Estados Unidos por ejem-plo no negocia ayudas internas al sector agrícola, ni laentrada de personas, pues ambos hacen parte de su se-guridad nacional, que es del interés nacional que no pue-de ser negociado.

La falta de transparencia se ha traducido también en ellimitado suministro de información sobre la posición delos Estados Unidos y los textos que ha propuesto esepaís en las mesas de negociación. La excusa para pre-sentada por el gobierno para no entregar la informaciónes que Estados Unidos ha solicitado sea mantenida con-fidencial. Lo anterior llevó a la aplicación extraterritorialde las leyes de Estados Unidos, aún sobre la Constitu-ción colombiana, y a la violación del principio democrá-tico que ordena una discusión abierta de los temaspúblicos. Se viola la constitución en tres aspectos porlo menos: el derecho a la información, el principio dediscusión democrática y la forma como se perfeccio-nan acuerdos internacionales.

En el caso del Distrito, que debería haber sido invitado aparticipar en el equipo negociador del Tratado, esta invi-tación solamente se ha hecho para participar en el llama-do “cuarto de al lado”. Esta participación no se ha podidollevar a cabo de manera muy efectiva porque, a diferen-cia de otros sectores y gremios que participan en él, nose ha tenido acceso a los textos que se están negociandoen la mesa, como si los tienen otros participantes delcuarto de al lado, porque ni el Alcalde ni sus funciona-rios pueden firmar pactos de confidencialidad.

Otro aspecto que se plantea también como uno de losprincipales limitantes para que este proceso de

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negociación sea amplio y democrático es la falta departicipación de amplios sectores de la sociedad en ladiscusión sobre temas que eventualmente les van aafectar. En el llamado “cuarto de al lado” no han sidoinvitados a participar grupos importantes de la sociedadque sí han participado en otros países, como lasorganizaciones de trabajadores, los sindicatos y otrasorganizaciones sociales.

Aunque el Congreso de la República ha venido haciendoseguimiento a esta negociación y varios congresistasasisten a las rondas de negociación, el país requiere ple-na información y muchas discusiones sobre el impactode este acuerdo para que de verdad la negociación sealegítima y democrática.

V. CONCLUSIONES

Del análisis anterior ha quedado claro que el TLC tendráprofundos efectos sobre la estructura económica actualy futura del país y, más en particular, de la ciudad deBogotá.

El Gobierno Nacional negocia este tratado a nombre delpaís y, como tal, debe tener en cuenta los puntos de vistade las distintas instancias regionales y locales. El propósi-to de este documento es señalar los principales interesesde Bogotá en esta negociación para que sean tenidos encuenta en la construcción de la posición nacional.

Sin embargo, por muy bien que se lleve a cabo el proce-so de negociación, y el país logre obtener sus objetivose intereses que se ha formulado en esta negociación,por la forma como ha sido planteada, de todas manerasimplicará una inserción asimétrica de Colombia en elescenario global. Esto se debe a que el tratado, en suarquitectura, tiene un mayor énfasis en los temas de in-terés de Estados Unidos que en los de Colombia. Ade-más, la exclusión de temas fundamentales como lasayudas internas y los mecanismos antidumping (y laEnmienda Byrd) en esa primera nación determinan queexista este desequilibrio de entrada.

Existen varias maneras de minimizar este costo. Una,sería mediante la suscripción en el tratado de lo que sellama una Cláusula de desarrollo, que en muchos capí-tulos permitiría un trato especial y distinto para nuestropaís dada la diferencia en el grado de desarrollo frente alsocio con el que estamos integrándonos. Otra manerade paliar estos impactos sería buscando una compensa-ción para los sectores perdedores de este acuerdo, queaunque no se sepa a priori quienes serán, se puede pre-ver que los habrá, como se ha hecho en otros acuerdos

comerciales exitosos como la Unión Europea. Esta com-pensación se buscaría a través de fondos de coopera-ción y fondos estructurales que operen mientras el tratadoesté vigente. Los montos que hasta ahora Estados Uni-dos ha ofrecido para estos propósitos son claramenteinsuficientes.

Desde el punto de vista regional, deberían existir estosfondos regionales para reestructuración, reconversión,recalificación de la mano de obra y ciencia y tecnología.El gran ejemplo del NAFTA para Colombia es que unTLC como el que actualmente negociamos con EUincrementa el comercio, pero profundiza las diferenciasregionales, produce polarización entre regiones ricas ypobres, y no disminuye sustancialmente la pobreza na-cional y el desempleo ni incrementa las tasas de creci-miento de la economía.

En esta negociación deberían evaluarse con mayor pro-fundidad los costos y los beneficios de cada uno de losaspectos que están en juego. Esta evaluación deberíabuscar la justa dimensión, por ejemplo, de las preferen-cias APTDEA y sus posibilidades futuras frente a lasimplicaciones que tendrá este acuerdo sobre otros pro-cesos de integración regionales y frente a aquellos pun-tos que el país podría ceder al interés de Estados Unidos.Si esta negociación implica un deterioro de la integra-ción regional frente a lo logrado hasta ahora, claramentese estaría yendo en contra el preámbulo de la Constitu-ción política que indica que esta integración debe serprioritaria para el país.

En otros temas, el objetivo de la negociación debería serbuscar las mayores ventajas posibles para nuestro paísy minimizar los costos. Bogotá, como hasta ahora se haexpuesto, tiene intereses concretos tanto en la parte de-fensiva del empleo y los ingresos de los bogotanos ycolombianos en general, pero sobretodo en la más ofen-siva, de acceso real y efectivo al mercado de bienes yservicios en todos los estados de la Unión americana.Además ha querido llamar la atención sobre problemasque podrían surgir de esta negociación para las autori-dades nacionales y las distritales si no se tratan adecua-damente. El Alcalde Mayor de Bogotá tieneresponsabilidad de hacerlo así, puesto que fue elegidocon un voto programático que tiene que cumplir comoestá consagrado en el Plan de Desarrollo Bogotá SinIndiferencia, y el TLC no puede ser un obstáculo paraque se puedan llevar a cabo los planes y programas de laadministración distrital.

Por ejemplo, el Alcalde Mayor ha señalado que no sepuede poner en juego la seguridad alimentaria de Bogotá



y la generación de oportunidades de empleo en el campoalrededor de la misma, porque ello podría impedir quese cumplieran a cabalidad los planes y programas de laciudad y la región como Bogotá Sin Hambre y el PlanMaestro de Abastecimiento de Alimentos. Podría ade-más generar presiones sobre la ciudad del desplazamientode personas sin que se cuente con los recursos sufi-cientes para atenderlas y para ampliar las coberturas deservicios públicos, educación, vivienda, salud y otrosservicios básicos que demandarían.

En el tema de acceso a mercados, es de interés de laciudad que se busque que éste sea real a los mercadosde bienes y servicios de Estados Unidos y que haya re-ciprocidad en las ofertas de compras públicas. Este ac-ceso es fundamental para que se lleven a cabo de maneraexitosa planes y programas de la ciudad como el PlanEstratégico Exportador y el Plan Económico Regionaly se pueda cumplir con las metas en materia decompetitividad y productividad que se ha propuesto elactual plan de desarrollo Bogotá Sin Indiferencia.

Un mejor acceso en los mercados de bienes, sin embar-go, no puede implicar que el país renuncie a los benefi-cios del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP),tenga que desmontar sus zonas francas o el Plan Vallejo,que son mecanismos ampliamente utilizados y acepta-dos para la promoción de las exportaciones a nivel mun-dial y como lo demuestra el hecho de que han sidoaceptados en otros tratados firmados por EU. Al mismotiempo, debe buscar un desmonte efectivo de los subsi-dios de exportación, de mayor aplicación en EstadosUnidos que en Colombia, procurando que el país quelos utilice no pueda beneficiarse de la desgravación pac-tada en este acuerdo.

Así mismo, que en materia de inversión, regulación yprestación de servicios la ciudad tiene intereses estraté-gicos que se reflejan en planes y programas para exten-der la cobertura de los servicios públicos y mejorar lasituación de la población bogotana, especialmente la máspobre. Por ello requiere que en el TLC haya claridadsobre los términos de los compromisos y que se respe-ten las competencias del Concejo y el Alcalde para inter-venir en muchos de estos sectores. En materia deservicios, debe mantenerse la capacidad del Estado paraintervenir en el suministro de diversos servicios en laciudad que resultan fundamentales para el bienestar dela ciudadanía y generar un crecimiento sostenible en ellargo plazo.

También debe cuidarse que la apertura de aquellos sec-tores de interés de Estados Unidos se haga en igualdad

de condiciones, sin ventajas para ningún actor en parti-cular. Es el caso del sector de telecomunicaciones, degran interés actual y estratégico para la ciudad.

En las exportaciones de servicios, que también ocupanun papel fundamental en los planes diseñados para in-crementar las exportaciones de la ciudad, es necesarioque en este acuerdo comercial se garantice la elimina-ción de las barreras regulatorias y técnicas que impidenque los proveedores de servicios de Bogotá tengan ac-ceso real a los mercados de Estados Unidos. Este acce-so debe privilegiar a los Modos 2 y 4 de prestación deservicios, para lo cual se requiere una identificación delas barreras a nivel estatal y que se incluyan, como parteintegral de la negociación, el otorgamiento de un cupode visas y permisos de trabajo.

En propiedad intelectual, lo que está sobre la mesa es laposibilidad de tener acceso al conocimiento y al desa-rrollo tecnológico en condiciones más o menos onero-sas. Esto tendrá profundas implicaciones sobre lacompetitividad de la ciudad y del país y su posibilidadde desarrollar industrias que le permitan una mejor in-serción en la economía global. Así mismo, de que seceda a las pretensiones de EU en este capítulo depende-rá que se incrementen los costos de los medicamentos ycon ello se pongan en peligro los planes de salud públicaa nivel distrital y nacional, y especialmente el programade Salud a su Hogar diseñado por la actual administra-ción y que depende en buena parte del acceso a preciosadecuados de los medicamentos para los más pobres.Colombia protege adecuadamente la propiedad intelec-tual y no debe aceptar ningún aumento de la patentabilidadde los productos.

Las autoridades del Distrito han presentado también eneste documento lo que consideran son limitantes a estanegociación como el tema de la autonomía de lasregiones, el reconocimiento de trato diferenciado enatención a las diferencias en el grado de desarrollo de lasmismas y el proceso de la agenda interna y los tiemposy la información en este proceso de negociación. Paraasegurar el respeto a la autonomía, en opinión de lasautoridades distritales, el Presidente podría formular unareserva para los entes territoriales en el mismo sentido opor lo menos en las áreas que por ley se le han otorgadocompetencias a los entes regionales, locales ymunicipales.

Por su parte, el proceso de la Agenda Interna, sobre elcual hay grandes expectativas, es un proceso tardío enel cual se pretende una concertación a nivel regional ysectorial, pero que no puede terminar en una priorización

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a toda marcha y sin una evaluación suficiente de un lista-do de obras de infraestructura. La Agenda Interna debe-ría abarcar muchos aspectos de tipo institucional que aúnno se sabe como se abordarían y debería contar con re-cursos para compensar a sectores y regiones que clara-mente perderán en este proceso. Bogotá, afortunadamentetenía ya un camino andado en esta materia y sus planes yprogramas se habían diseñado para mejorar la insercióninternacional de la ciudad, tales como Bogotá Productiva,Bogotá Bilingüe, Bogotá Conectada, Bogotá Atractiva,formuladas en el Plan de Desarrollo Bogotá Sin Indife-rencia, continuarán en este nuevo entorno.

Por último, para que el TLC tenga mayor legitimidad estambién necesario que su discusión se haga de maneramás democrática y se incluya a sectores que no hansido invitados a participar en el Cuarto de al lado, peroque se verán afectados con el resultado de las negocia-ciones como las organizaciones sociales y los sindica-tos. La discusión en torno a este acuerdo comercial nopuede ser excluyente.

Desde el punto de vista de las autoridades de Bogotá,estos limitantes no están siendo tenidos en cuenta de

forma adecuada en el proceso de negociación del TLCcon lo cual no se advierte la construcción de un verda-dero consenso para la elaboración de la posición de laNación frente a Estados Unidos. Por ello, lo más conve-niente es que se dé un plazo mayor a esta negociación,lo cual se facilita teniendo en cuenta que con el resulta-do conocido de las elecciones en Estados Unidos, lasmayorías republicanas muy seguramente apoyarían unaextensión del TPA en ese país.

Como el TLC propuesto involucra en múltiples aspec-tos cesión de soberanía nacional a favor de tribunalesextraterritoriales, desmantelamiento de varios instru-mentos de política con los cuales la nación ha cons-truido su estrategia de desarrollo y sus políticassociales, concesiones que restringen la autonomía delas regiones consagrada en la Carta Constitucional, enfin, modificaciones al mandato constitucional que es-tablece la preeminencia de la integración regionalandina y de Colombia con los países latinoamericanosy del Caribe, en todo caso, en la perspectiva de lasautoridades del Distrito Capital el TLC que finalmentese acuerde debe ser sometido a consulta con el electorprimario, origen de toda soberanía.

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Capítulo 2

LA ESTRUCTURA ECONÓMICA Y SOCIALDE BOGOTÁ Y LA REGIÓN Y EL COMERCIO

CON EL RESTO DEL MUNDO

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 51

INTRODUCCIÓN

En este capítulo se resume un conjunto de hallazgossobre la estructura económica de la ciudad con miras ala participación de la Administración Distrital en la ne-gociación de términos del Tratado de Libre Comercio(TLC) entre Colombia, Ecuador, Perú y EE.UU. Estedocumento constituye una guía comprensiva de nues-tra Economía; se adelanta una descripción de los rasgosconspicuos con la pretensión de de identificar la apues-ta económica a que está conminada la Administraciónen el presente contexto. Así, se caracteriza el papel de lainversión pública como instrumento para la generaciónde riqueza y la promoción del desarrollo, se hace des-cripción de las perspectivas de crecimiento en los próxi-mos años, se examina el papel del TLC en nuestros pro-pósitos de desarrollo y se identifican, con base en dife-rentes estudios sectoriales y las relaciones de insumo-producto de la ciudad, las industrias y sectorespromisorios desde el punto de vista comercial. Aquí seobtiene una lista de actividades que, en principio, al sersujeto de expansión por la vía de mayores accesos alcomercio internacional, proporcionarían los mayoresréditos económicos y sociales.

Los resultados que se presentan informan acerca de laposición que sobre aspectos comerciales, adopta la ciu-dad en relación a la posición de negociación sobre losdiferentes temas de interés en el marco del TLC. Estostemas comprenden, entre otros los de acceso a merca-dos, agricultura, servicios, inversión, subsidios,antidumping y derechos compensatorios, política decompetencia, solución de diferencias, compras del sec-tor público y derechos de propiedad intelectual, temaeste último tratado en el seminario internacional“Globalización, Derechos de Propiedad Intelectual yEquidad Social” que tuvo lugar en Bogotá, los días 21 y22 de julio de 2004.

Sobre este tema específico, la participación de la Admi-nistración Distrital, a través del DAPD en la llamada Clí-nica de Negociación permitió obtener los siguientes pun-tos informativos:

• Un tema recurrente a tratar es lo concerniente a losTRIPS, esto es, los asuntos relacionados con pro-

piedad intelectual en tratados comerciales. En par-ticular se reconoce los Estados Unidos difícilmenteestarán dispuestos a ceder en las condiciones ac-tuales o de statu quo y por el contrario, propenderánpor obtener ventajas adicionales sobre éste.

• En consecuencia, y dado el pequeño poder negocia-dor de la Nación Colombiana y de la misma comuni-dad Andina, será propósito preponderante, mantenerel estado actual de concesiones y regulaciones co-merciales en torno a Propiedad Intelectual.

• La Nación Colombiana, en términos del acervo debiodiversidad, por el contrario, se mostrará inflexi-ble, en tanto y en cuanto, no estará dispuesta a ne-gociar puntos como el patentamiento de especies yorganismos vivos en general;

• Los expertos concurrentes a la clínica, prescribenpor un lado, la organización de los modos de pro-ducción y oferta nacionales, antes de establecer cual-quier posición negociadora, y recomiendan, en au-sencia de industrias y actividades productivas com-petitivas, aproximarse a formas de producción queotorguen esa ventaja en el ambiente internacional.Siendo un Tratado de Libre Comercio los expertosrecomiendan un retiro inmediato, cuando las condi-ciones de negociación se tornen desventajosas.

• Dado que la propuesta Norteamericana probable-mente tenga base en tratados ya firmados con na-ciones como Chile y algunas de Centroamérica, en-tre otros, será preciso aprender de estas experien-cias respecto del desarrollo posterior de las nacio-nes involucradas con el propósito de obtener la mejorrelación costo beneficio del intercambio. En esa mis-ma lógica, toda posición negociadora, deberá con-siderar los costos y beneficios, no únicamente in-mediatos sino de medio y largo plazo, antes de es-tablecer cualquier compromiso comercial, si biense requerirán esfuerzos importantes decuantificación debido a la poca disponibilidad y di-fícil obtención de información sobre el impacto eco-nómico y social de este tipo de acuerdos; esto quieredecir sencillamente que antes de involucrar los in-tereses de la ciudad región a cualquier configura-ción de negociación, será preciso conocer ex ante



los contenidos del compromiso y las consecuen-cias, -el impacto sobre la economía de la ciudad-sobre las condiciones de vida en nuestro entornourbano.

• Se reconoce el papel dominante de los Estados Uni-dos de América: en efecto, las condiciones norte-americanas del TLC son resultado de posicionesgremiales ganadas vía cabildeo y activismo políticoen el Congreso de los E.U.

• De cualquier manera, si bien los grupos económi-cos más importantes de los E.U. pueden determi-nar las condiciones de negociación, no es menoscierto que la comunidad consumidora norteameri-cana también reivindica prerrogativas que no com-parten la visión de aquellos grandes grupos corpo-rativos. Un ejemplo claro es, entre otros, el de elclamor por obtener software de código abierto, con

el cual enfrentar la posición no competitiva deMicrosoft.

I. CARÁCTER DE LA ECONOMIA DE LA CIUDAD

A. EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA PRODUCCIÓN Y ELEMPLEO

Al presentar algunos indicadores de la evolución recien-te de la economía de la ciudad se tiene un único propó-sito de encender una alarma sobre el futuro de nuestraciudad en términos económicos. La revisión de estosindicadores de la ciudad en el año 200330 deja ciertapreocupación. En efecto, a pesar de la recuperación eco-nómica, el PIB se estima solo creció en 2.7%31 ; la tasade desempleo por su parte se situó en el 17.5%, la másalta de todo el país.

La primera inquietud hace referencia a cómo, en el largoplazo, la tasa de crecimiento de la economía distrital tie-ne una tendencia negativa. En la figura superior se apre-cia esta tendencia matizada por la apreciable caída en latasa de crecimiento promedio desde los años ochenta.Este descenso de la tasa media de crecimiento se acom-paña de mayor volatilidad. Es decir en algunos años cre-cemos mucho en otros poco, pero en promedioestaríamos en el 3.5 por ciento anual cuando antes delos ochenta la economía crecía al 7% en promedio.

La tasa de desempleo presenta un comportamiento re-ciente acorde con la evolución de la actividad económi-ca pero no con la tendencia de largo plazo. Nótese comosi bien la tasa de crecimiento de la economía cayó al3.5% promedio en general la tasa de desempleo conti-nuó con unos límites entre el 5 y el 10 por ciento. Apartir de la crisis de 1998 la tasa de desempleo se situóen el intervalo del 16 y 22 por ciento. Nótese que la tasade desempleo no sufrió una alteración brusca con la caí-da de la tasa de crecimiento de la economía.

30 Actualidad Económica de Bogotá, SHD-2004.31 Continúa con una tendencia positiva a incrementar su participación en la economía nacional

GRÁFICO 1. TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB DISTRITAL

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B. LA INVERSIÓN PÚBLICA

La literatura económica acuerda en reconocer la im-portancia del gasto y la inversión pública como argu-mento para la promoción del crecimiento de la activi-dad productiva. Los recursos de inversión pública enla ciudad crecieron de manera notable en la última dé-cada, en cerca del 15 por ciento real mientras que elPIB solo creció al 2.2% aproximadamente. La ciudadcambió pero esto no se tradujo en mayor crecimientoeconómico. La relación entre PIB e Inversión se ilus-tra en el gráfico 3. Note que en la década de los ochen-ta la relación es positiva, la inversión pública se asociacon el incremento del PIB de la ciudad. En los cuatroprimeros años de la década del noventa hubo un retro-

ceso en la inversión pero el PIB no dejó de crecer, losaños restantes el PIB creció menos e incluso tuvo cre-cimiento negativo.

¿Puede significar esto una asignación ineficiente de losrecursos? Quizás no. Por un lado, una parte importantede los recursos de inversión constituyen gasto socialcuyos dividendos se recogen en el largo plazo. Por otro,el rezago en infraestructura apenas si se está cubriendo.Por otro lado, la demanda agregada se descompone enla pública y privada y se requiere que la inversión públi-ca sea complementada con la privada. Es probable queen el primer período toda la demanda agregada se mue-va de forma armónica en tanto que en los noventa sólola pública creció y se redujo la privada.

GRÁFICO 2. EVOLUCIÓN DE LA TASA DE DESMPLEO

GRÁFICO 3. LOGARITMO DEL PIB Y DE LA INVERSIÓN PÚBLICA



El desempeño del sector privado, según el observatorio económico de Bogotá, se puede apreciar en las siguientesestadísticas.

En los cuadros precedentes se muestra la importan-cia de la economía de la Ciudad frente al resto delpaís. El 37 por ciento de las empresas del país lastiene Bogotá. La información da lugar a preguntascomo ¿por qué, si tenemos este gran porcentaje deempresas tenemos una participación menor? Enefecto, según el DANE32 , la participación para 2001estuvo cercana al 22% si descontamos del PIB na-cional sectores como café, petróleo, hulla33 y mi-nería, la participación del PIB distrital en el nacio-nal asciende a 24%.

La situación se presenta aun más preocupante cuandose piensa en que en la ciudad se localiza el 79 por cientode las grandes empresas del país y que solo producen el

24 por ciento de la producción nacional. Este resultadopuede señalar una baja productividad en la economíadistrital o, la razón más plausible, el registro mercantil,del cual se tomó la información, hace relación del repre-sentante legal de la empresa y no del lugar en donde sedesarrolla la producción.

Si se obvia la gran empresa, por el problema menciona-do, y se relaciona tanto la participación del PIB distritalcomo la de las microempresas de la ciudad en el totalnacional, se hace notorio que los empresarios del distri-to aportan poco al producto nacional cuando tienen el34 por ciento de las microempresas del país. De otraparte, la situación se torna aun más dramática si se con-sidera la información de la siguiente tabla.

32 Cuentas regionales33 Hulla, Lignito y Turba

En términos agregados el número de empresas en la ciu-dad, en el período 2000 - 2003 aumentó en cerca del 19por ciento, no obstante al revisar las cifras se aprecia

que este incremento se originó de manera exclusiva enlas microempresas, 24.1%, por cuanto el número deempresas pequeña, mediana y grande se redujo en 5.5,

CUADRO 1

CUADRO 2

CUADRO 3

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6.3 y 6.3 % respectivamente. Al final, la situación setorna difícil por dos razones, la primera, el problema deldesempleo se resuelve por la vía de la microempresaque no aporta gran cosa a la producción, solo ocupapersonas lo que en las estadísticas de empleo se conocecomo “cuenta propia”, la segunda, las acciones de polí-tica pública se orientan en esta misma dirección, las

microempresas. Es decir, existen fuertes presiones a in-crementar la de la economía distrital.

Ahora bien, señala la CCB, en el observatorio empresa-rial, que el capital empresarial de la ciudad se incrementóde manera significativa al pasar de 624 mil millones a 6billones de pesos en el año 2003.

La misma CCB señala que el origen del incremento delcapital se debe al registro de ECOPETROL S.A y la Em-presa de Telecomunicaciones S.A con capitales de 4.2 y1.1 billones. Esto significa que si se toma el neto de

estas cifras, el capital efectivo en la creación de empre-sas es de 750 mil millones; es decir el incremento es de8% frente al del año 2002. Ahora, si se descuenta lainflación el incremento se reduce a 3%

CUADRO 4

CUADRO 5



Lo interesante es observar como estas cifras son con-sistentes con el tipo de empresas creadas. Al tomar elcapital promedio por empresa – la razón entre capital ynúmero de empresas- se tiene que en el agregado lasempresas creadas tienen 53.4 millones de capital pro-medio, inferior a los 54.1 millones del año anterior. Porsectores se aprecia que en electricidad, gas y agua, trans-porte y financiero se tienen los mayores capitales pro-medio pero no se alcanzan los 150 millones de pesospor empresa. En conclusión se crearon empresas pe-queñas.

Frente al tratado de libre comercio la información de lasempresas vinculadas al comercio exterior ayuda a presen-tar un panorama interesante. En la siguiente tabla se pre-senta la información sobre la participación de las empresasrelacionadas con el comercio exterior. La primera columnahace referencia al tipo de empresa, la segunda señala elporcentaje de empresas con algún tipo de vinculación alcomercio exterior, la tercera el porcentaje de empresas“importadoras” frente al total de su tipo, la cuarta el por-centaje si la empresa es exportadora frente al total de sutipo, la final señala si la empresa conjuga ambos papeles.

Nótese que solo el 8 por ciento del total de empresas dela ciudad tiene vinculación con el comercio exterior. El50% de las empresas grandes tienen este tipo de vincu-lación pero solo el 9% exporta sus productos. De hechoeste es el mayor porcentaje empresarial exportador quetiene la ciudad, en el agregado solo el 1% del total deempresas exporta sus productos, el 3% es importadorexclusivo y el 4% importa y exporta.

C. LAS PERSPECTIVAS DE CRECIMIENTO

Se realizó un pronóstico del PIB distrital utilizando unmodelo ARMAX en el cual se introdujo una variabledicotómica aditiva y multiplicativa en la tendencia paracapturar la caída en la tasa de crecimiento de largo pla-zo. Los resultados, en términos del crecimiento espera-do se presentan en la siguiente tabla.

Para este año se espera que la economía bogotana crez-ca en 4% para el 2005 lo haría al 3.9% y de este año al2010 tendría una lenta tendencia descendente hasta lle-gar a 3.4 por ciento. El pronóstico no es alentador, peroes consistente con la precarización de la actividad eco-nómica en la ciudad.

D. TLC Y APUESTA ECONÓMICA

La información registrada en los acápites previos indicala necesidad de adoptar acciones consistentes frente alfuturo de la ciudad; se requiere un programa de genera-ción de riqueza y de desarrollo de largo plazo. Esto im-

CUADRO 6

CUADRO 7

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 57

plica la elección de sectores económicos estratégicossobre la base de un diagnóstico preciso de lo que seposee como estructura productiva, del potencial de de-sarrollo futuro y de consideraciones respecto de nues-tra sostenibilidad como sociedad en el escenario globalmoderno.

Diversos estudios de la Subdirección Económica del De-partamento Administrativo de Planeación Distrital coin-ciden en señalar a un grupo específico de industrias yproductos como objeto de política o como sujeto depromoción comercial. Estos estudios tienen base en elexamen de la preeminencia de una industria respecto deotras en términos de su aporte a la producción, el valoragregado, la demanda por factores productivos (capitalo empleo) o su participación en las exportaciones, entre

otros. Las fuentes de información de esos estudios sonencuestas, censos y tabulados del Sistema Nacional deCuentas Económicas del DANE, circunstancia que ex-plica las coincidencias.

El Cuadro 8 relaciona las cadenas productivas que pre-sentan para el período 1993-1999 mayores oportunida-des para la ciudad de acuerdo con el estudio “Caracteri-zación de Cadenas Productivas y Clusters” adelantadopor Magdalena Pardo en el marco del contrato deconsultoría CON 02012200064 de 2002. Los sectoresdetectados en ese estudio son calificados de acuerdocon su participación en la producción, en las ventas, elvalor agregado y el empleo agregados de Bogotá y laRegión. A fin de lograr un ordenamiento indicativo sehace promedio simple de dichas calificaciones:

Por su parte, en el informe final de un contrato deconsultoría cuyo objetivo era el de presentar una eva-

luación de oportunidades en el APTDEA34 se presentanlos siguientes productos potenciales:

34 Contrato 080 de 2002. “Evaluación del APTDEA”

CUADRO 8

CUADRO 9



El ordenamiento de industrias en el Cuadro 9 obedece asu participación en términos de Valor Exportado por víasMarítima y Aérea. Seis de los diez tipos de industrias en laclasificación de Araujo e Ibarra corresponden a la clasifi-cación del Cuadro 8; es de notar que en los primeros

lugares de las clasificaciones los sectores / cadenas estánocupados con la producción de textiles y confecciones, ymanufacturas e industrias químicas y petroquímicas, unresultado que ya en 1999 el Observatorio de DinámicaUrbana registraba según aparece en el Cuadro 10:

A diferencia de los Cuadros 8 y 9, en esta clasifica-ción no aparecen los alimentos como industria espe-cialmente importante, en tanto que los productos depapel y las industriales editoriales se reconocen comola principal fuente de ingresos por concepto de ex-portaciones.

Los estudios relacionados muestran interés especí-fico en actividades de índole industrial, principal-mente, pero no en actividades de servicios. Estasson examinadas en el documento “Estrategia Inter-nacional para Bogotá como Base para laCompetitividad”35 que relaciona diversos sectoressegún su potencialidad en cuanto al futuro económi-co de la ciudad. Hallazgos en este trabajo son lossiguientes:

Son sectores potenciales:

- Servicios Profesionales;- Fabricación de equipo profesional y científico;- Servicios agrícolas y- Transporte aéreo

Son sectores Potenciales en desarrollo;

- Minería;- Agua, alcantarillado y saneamiento;- Fabricación de papel y Pulpa de Papel;- Suministros de comida y bebidas;- Servicios de correo y telecomunicaciones;- Imprentas y editoriales;- Industrias Básicas de Metales no Ferrosos;

A nivel más específico el informe final de la consultoría“Análisis de Exportación de Servicios en Bogotá”36 lla-ma la atención sobre un conjunto de ramas y sectoresprestadoras exitosas de servicios de segunda generación:

- Datos Electrónicos;- Servicios de Consultoría;- Telemercadeo;- Servicios de Salud;- Enseñanza de Español;- Servicios de Respaldo de Oficinas;- Mantenimiento y Reparación de Aeronaves; y- Temas ambientales.

35 Gabriel Zamudio para el DAPD (2000)36 Martha Inés Velásquez para el DAPD (2001). Este mismo consultor presentó el informe “Comercio exterior de Bienes de Bogotá yCundinamarca” que presenta resultados análogos a los de los cuadros 1 a 3: “En el caso de Bogotá las mayores las exportaciones correspondena sustancias químicas, 39.4%, maquinaria y equipo, 26% y textiles y prendas de vestir, 10.7%”.

CUADRO 10

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 59

Como se ha advertido en un comienzo, todos estos es-tudios se caracterizan por ser análisis de índole parcial,esto es, definen la preeminencia de una industria o sec-tor con base en el nivel de aporte a la producción o aalgún otro agregado.

1. El Marco de Prosperidad

Como trabajo de contextualización del sector industrialen Bogotá-Región, se conformó un Marco de Prosperi-dad que se presenta como un análisis tendencial y unafotografía de la situación de los sectores productivosteniendo en cuenta variables de productividad, comple-jidad tecnológica internacional y peso en la economía dela región. El Marco de Prosperidad tiene como objetivoubicar las actividades de Bogotá-Región respecto de unaescala internacional para visualizar el bache en comple-jidad tecnológica que tienen estas actividades con res-pecto a los líderes internacionales. De esta manera seidentifica la posibilidad para aumentar productividad encada sector.

El Marco de Prosperidad para la Producción Indus-trial de Bogotá-Región se ha construido con base encuatro variables: grado de complejidad internacional,peso del sector en la economía regional, productivi-dad y caracterización del sector frente al mercadomundial. El grado de complejidad internacional esta-blece los límites internacionales para la agregación devalor en cada actividad. Esta variable, al asociar unacanasta exportadora con un PIB per cápita, presumeque los países líderes en determinada canastaexportadora son el parámetro competitivo37 . Es de-cir, si determinado producto es exportado por un paíslíder con 10.000 dólares de ingreso per cápita y Co-lombia exporta ese mismo producto con un ingresoper cápita de 2.000 dólares, lo que se presume eneste marco es que hay un bache o potencial para au-mentar productividad en ese sector.

El grado de complejidad internacional se basa en la va-riable de especialización del CAN-CEPAL, que señalacuantas veces más participa un producto en las expor-taciones de determinado país que en las exportacionesdel mercado mundial. Cuando el indicador es superiora 1, se deduce que el producto es característico del

país en análisis. Una vez identificados los productospropios de cada grupo de países, se le asigna un indi-cador de ingreso per cápita a cada grupo usando unpromedio simple para ponderar el ingreso per cápita delos países.

Para mostrar distintos niveles de productividad en lossectores CIIU 4 dígitos se utiliza como variable la parti-cipación del sector en el valor agregado industrial deBogotá-Región –Región sobre la participación del sec-tor en la generación de empleo en la industria de la mis-ma región. El tamaño del sector en Bogotá-Región sedefine a partir de la participación de cada sector en elvalor agregado industrial de la región, fuente EncuestaAnual Manufacturera del DANE.

A continuación se presenta el Marco de Prosperidadpara la producción industrial general para Bogotá-Región y por grados de complejidad técnica segúnsea alta, media y baja. Además de la relación entrelas dos variables de productividad bogotana y com-plejidad internacional, se muestra en el gráfico el pesode cada actividad dentro de la producción bogotanaa través del tamaño de la burbuja. Se grafica aquí laparticipación del valor agregado de la actividad en elvalor agregado por Bogotá-Región total industrial.Además, el color de la burbuja nos indica si el sectores de baja comercialidad (gris claro), exportador neto(gris oscuro), importador neto (blanco) o importadorabsoluto (negro).

2. Marco de Prosperidad General

Se observa el comportamiento esperado: la productivi-dad de las actividades bogotanas responde a los límitesinternacionales. Productos en los que se especializanlos países de ingreso per cápita de menos de US $8.000muestran valores agregados por empleado en Bogotá-Región también bajos. Alrededor del límite de US 8.000la producción bogotana deja de crecer en su agrega-ción de valor y a partir de productos en los que espe-cializan países con ingreso per cápita de US 14.000, laproducción Bogotá-Región muestra cada vez menoscapacidad para agregar valor. Se observan algunas no-tables excepciones a este comportamiento, que anali-zaremos a continuación.

37 Se adjudica que determinado tipo de comercio es característico de un nivel de desarrollo o que países con determinado nivel de ingresose especializan en determinados productos.



3. Marco de Prosperidad de Sectores de Menor Complejidad

GRÁFICO 4MARCO DE PROSPERIDAD

BOGOTÁ

GRÁFICO 5MARCO DE PROSPERIDAD - SECTORES MENOR COMPLEJIDAD

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 61

Dos sectores, productos de petróleo (3540) y cemento(3692) muestran comportamientos atípicos. Como en elcaso de cerveza (3133) y gaseosas (3131) son sectorescuyas estructuras de mercado son oligopólicas. Cemen-to, cerveza y gaseosa enfrentan altos costos de transpor-te, lo que facilita la aparición de monopolios y posicionesdominantes, pues la competencia internacional no los afec-ta notablemente o al menos les deja un margen ampliopara ganancias. Petróleo es un sector monopolizado ofi-cialmente, donde también se observa una explotación delmercado doméstico gracias a la estructura del mercado.

Descartando estas cuatro excepciones, el resto de sec-tores se comportan en línea con lo esperado, es decir,en la medida en que se avanza en la complejidad aumen-ta la productividad en Bogotá-Región pero se agrega pocovalor. Por su tamaño en la economía bogotana, se des-tacan confecciones, tejidos de punto, alimentos diver-sos y otros sectores agroindustriales (grasas, molinería).

Resulta particularmente destacable que los dos sectoresal extremo bajo de la escala de complejidad industrial, con-fecciones y textiles de punto, sean los dos que muestrenun indicador más positivo de apertura exportadora conmenos penetración de exportaciones. En este cuadranteotros sectores muestran una posición positiva en su ba-lanza comercial frente al mundo: calzado, artículos dematerias textiles, joyería.

Entre los productos de baja comercialidad, se destacancementos, productos de molinería y alimentos para ani-males, sectores donde parecería haber también una ten-dencia a ser usado como «vaca lechera». En los dosúltimos casos sin embargo la alta comercialidad de losinsumos debe impedir este uso del mercado a tal gradocomo en el caso de cemento. Son prácticamente des-preciables los sectores donde las importaciones domi-

nan absolutamente el mercado nacional, en tanto que lossectores con balanza comercial negativa son cada vezmás a medida que avanza la escala de complejidad.

En muchos de estos sectores la protección arancelariaotorgada actualmente es muy alta. Textiles, confeccio-nes, agroindustria tienen las más altas tasas de protec-ción. Es decir, la estructura arancelaria está favorecien-do la producción de estos sectores. Si las decisionessobre la especialización bogotana se tomaran con base ensu competitividad internacional, las recomendaciones se-rían definitivamente discutibles: Bogotá-Región deberíadesechar toda industria capaz de generar altos valoresagregados, debería desechar gran parte de su actual in-dustria y debería concentrarse en sectores donde salariosindustriales bajos generan la competitividad del sector.

La interesante conclusión que surge del análisis de estosdatos es que la competitividad internacional no parece serun buen indicador para señalar el rumbo de una economíaque busque mayores niveles de prosperidad; un análisisbasado en la competitividad internacional recomendaríaconcentrarnos en ser un país de bajos salarios.

4. Marco de Prosperidad de Sectores de Compleji-dad Media

En este segmento de complejidad media Bogotá-Regióntiene muy pocos sectores donde las importaciones do-minen de manera absoluta en el mercado doméstico. Engeneral, Bogotá-Región o la nación producen la mayorparte de su consumo. Por ejemplo, sólo sectores pe-queños como aparatos de radio y TV, resinas sintéticasy químicos básicos tienen una dominante absoluta ex-terna. Aquí está la mayor «vaca lechera» que es el sec-tor de cervezas, donde el muy alto valor agregado estárelacionado con una baja comercialidad del producto.

GRÁFICO 6MARCO DE PROSPERIDAD - SECTORES DE COMPLEJIDAD MEDIA



Se destacan por su tamaño cervezas, gaseosas, jabonesy cosméticos (sectores con muy baja comercialidad) yeditorial, un sector donde exportamos más de lo queimportamos, y que tiene una alta capacidad a nivel inter-nacional para agregar valor. Sin embargo, la produc-ción de este sector en Bogotá-Región no se destaca poruna muy alta agregación de valor, lo que podría mostrarque si pudiéramos desagregar adecuadamente los pro-ductos producidos por este sector, seguramente el gruesocaería en un subsector de menor valor agregado inter-nacional.

Plásticos, vidrios, llantas y otros equipos (hospita-larios, dominados por pañales y toallas higiénicas,en el caso bogotano), son sectores donde la pro-ducción nacional domina el mercado doméstico perosu balanza internacional no es positiva. Llantas y vi-drios muestran altas agregaciones de valor, acordescon el estándar internacional. Es decir, son secto-res donde Bogotá-Región ha logrado explotar ade-cuadamente la capacidad de agregación de valor delsector. Para el caso de estos sectores, es posiblemostrar que tienen en la actualidad y desde hace yalargo rato, una tendencia creciente (desde valoresfuertemente negativos hace una década) en la balan-za comercial.

Del sector de plástico podría decirse algo similar, si fue-ra posible desagregar también las industrias de mayorcomplejidad de las que simplemente extruyen la materia

prima. En otros sectores más pequeños se puede vertambién la misma combinación entre balanza comercialy grado de complejidad (electrodomésticos, productosmetálicos diversos, productos metálicos estructurales,fibra de vidrio, suministros eléctricos, maquinaria eléc-trica y textiles diversos). La lista no estaría completa,por supuesto, sin el sector editorial.

A muchos de los sectores donde la producción Bogotá-Región es importante se les otorga en la actualidad unaprotección arancelaria media. Pero además el arancelaplicado genera que, entre mayor grado de compleji-dad, sea más frecuente encontrar el nivel arancelario«truncado» (o sea, reducido a su mínimo nivel) en sec-tores donde ya existe producción en Bogotá-Región. Portanto, la estructura arancelaria actual está coartando eldesarrollo de estos sectores, al ofrecer la mínima pro-tección allí donde es posible avanzar en la agregación devalor a niveles que permitan el mejoramiento del nivel devida.

La mayoría de los sectores mencionados muestran po-sibilidades más o menos grandes para aumentar su ge-neración de valor hasta nivel internacional. Sumado a latendencia positiva de la balanza comercial en el largoplazo, creemos que muestra que si Bogotá-Región de-sea agregar mayor valor a su producción para tener laposibilidad de mejorar el nivel de vida de sus habitantes,debe estimular la producción en su área de este tipo deindustrias.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 63

5. Marco de Prosperidad de Sectores de Mayor Complejidad

vidad de la industria bogotana no es producir automóvi-les en general, sino simplemente ensamblar sus partesimportadas. Es decir, buena parte de la agregación devalor en este sector es importada. Lo mismo puededecirse de la industria farmacéutica, pues muy pocosprincipios activos son producidos en Colombia y la ac-tividad de esta industria se reduce a formular y mezclaringredientes y empacar el producto final.

Dos hechos se deben destacar:

1. Con dichas actividades al parecer marginales de en-samblaje y mezcla, ambas industrias agregan parte im-portante del valor agregado bogotano. Esta paradojamuestra la enorme capacidad para aumentar el valoragregado que tienen estas dos actividades.2. Ambas actividades muestran un dominio suficientedel mercado doméstico, en cuanto que suplen la mayorparte de lo consumido.

La última sección de este análisis nos muestra el rangode productos donde se especializan las economías cuyoingreso per cápita se encuentra por encima de los US14.000. Hay que recordar, primero que todo, que Bo-gotá-Región no produce muchos sectores que aquí noquedaron graficados, pero que se encuentran en esterango.

Lo notable de este gráfico es que por encima de 14.000dólares per cápita, Bogotá-Región prácticamente carecede sectores importantes. De igual manera, la agregaciónde valor es baja, incluso en promedio menor que la delsegmento anterior. Sin embargo, alrededor de los 12.000a 14.000 dólares per cápita aparecen dos sectores muyimportantes para la producción bogotana: ensamblaje deautomóviles e industria farmacéutica. La enorme dis-tancia entre la agregación de valor posible y la agrega-ción de valor en Bogotá-Región es fácilmente explicableen el caso del ensamblaje de automóviles, donde la acti-

GRÁFICO 7MARCO DE PROSPERIDAD - SECTORES DE MAYOR COMPLEJIDAD



Otro sector que se destaca en este rango de alta com-plejidad internacional es el de lácteos. Si descarta-mos problemas generados por una selección inade-cuada de países para encontrar los productos ca-racterísticos de un determinado nivel de desarrollo,deberíamos aceptar ese posicionamiento. En el mun-do, sí se observa que este tipo de productos es do-minado por países de alto ingreso per cápita. En esecaso, sorprende que, siendo de baja comercialidad,el valor agregado se encuentre tan por debajo de laposibilidad internacional. Como en el caso de autosy farmacia, el sector potencialmente puede agregarmucho más valor del que está agregando en la ac-tualidad.

En este rango alto de complejidad, la protección arance-laria es muy desigual. Automóviles muestra una de losmayores protecciones, en particular cuando se mide suprotección efectiva. La industria farmacéutica muestraniveles de protección bajos. Lácteos muestra niveles al-tos de protección. El resto de sectores muestran el ni-vel mínimo de protección, pues el arancel se ha trunca-do a ese nivel. En este sentido no es de extrañar que suproducción sea casi despreciable, compitiendo con paí-ses que les llevan enormes distancias en complejidadeconómica. Buena parte de los pequeños sectores don-de las importaciones son absolutamente dominantesmuestran una producción que se podría calificar de ex-perimental.

En los tres mayores sectores las importaciones no sonprincipalmente dominantes en el mercado doméstico.¿Cómo hacen estos sectores para enfrentar una compe-tencia de una complejidad económica altísima? En elcaso del ensamblaje, éste sobrevive gracias a una altaprotección arancelaria. Como se dijo, lácteos es de bajacomercialidad y además no parece concentrarse en losmismos productos donde en otros países se generanaltos valores agregados. El caso de la industria farma-céutica es una cuestión que vale la pena ahondar. Debe-mos tener alguna ventaja que nos permita sostener unsector tan grande, así sea con agregación baja de valorpara el estándar internacional.

En cuanto a los demás sectores pequeños, es un mi-lagro que existan sin ninguna protección arancelariani estímulo. Bogotá-Región debería estimular la exis-tencia de este tipo de sectores, si bien el compromi-so no debería ir más allá de una escala experimental.En la medida en que existan sectores dinámicos y só-lidamente establecidos, como farmacia, Bogotá-Re-gión debería investigar con mucho mayor detalle qué

actividades de alta agregación de valor se pueden rea-lizar dentro del sector, para estimularlas, mediante apo-yos que probablemente deberían venir del sector aca-démico. Bogotá-Región debería hacer todos los es-fuerzos posibles para aprovechar la capacidad del sec-tor para agregar mayores valores a la producción bo-gotana.

Bogotá-Región no se concentra en los sectores de me-nor complejidad tecnológica; confecciones y textiles depunto (producidos para la exportación, no para el mer-cado doméstico) son los únicos dos sectores que tienenalguna importancia dentro de los sectores de bajo índicede productividad a nivel mundial. Bogotá-Región se con-centra en sectores con complejidad tecnológica propiade países entre 9.000 y 15.000 dólares per cápita. Porejemplo, gaseosas, cervezas, plásticos diversos, jabo-nes y cosméticos, editorial, lácteos, farmacéuticos y au-tomotores.

Algunos de los sectores mencionados tienen protecciónadicional a la del arancel: los costos de transporte de gaseo-sas, cervezas, lácteos son atípicamente altos. Las posicio-nes monopólicas también influyen en algunas desviacionesdel análisis. Para lograr un análisis más sofisticado seríanecesario diferenciar esta variable en el análisis.

Dada la existencia de una equivalencia entre el valor agre-gado por empleado en Bogotá-Región (productividad) yel ingreso per cápita internacional al cual el país es com-petitivo, es seguro que en sectores como confección ytejido de punto, Bogotá-Región no pueda ya agregar másvalor por empleado sin volverse ineficienteinternacionalmente. Con excepción de sectores protegi-dos por altos costos de transporte, Bogotá-Región de-bería estarse retirando de la producción de sectores cuyacaracterística es ser producidos por países de ingresoper cápita de menos de US 9.000 dólares.

En Bogotá-Región, los mayores niveles de producti-vidad por empleado se logran en sectores cuya ca-racterística internacional es ser producidos por paí-ses con ingreso per cápita superiores a us 9.000. Aun-que Bogotá-Región no agrega los valores que agregaun país típicamente productor de estos bienes, sinovalores más bajos (esto se ve en que están muy pordebajo de una diagonal). Volteando la causalidad en-contrada, se puede hipotetizar que precisamente elhecho de estar Bogotá-Región concentrada en secto-res que permiten altas productividades, es el hechoque a su vez permite que Bogotá-Región tenga ingre-sos más altos que el resto del país.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 65

Se evidencia que Bogotá-Región tiene una diferencia positivaen productividad en las industrias de mayor grado de com-plejidad. Al comparar el marco de prosperidad total de Bogo-tá-Región con el de Colombia, se observa que los demássectores de alta concentración de la nación (distintos a ga-seosas, cervezas, plásticos diversos, jabones y cosméticos,editorial, lácteos, farmacéuticos y automotores; donde Bo-gotá-Región es dominante) son sectores cuya característicaes un bajo ingreso per cápita de los productores: confeccio-nes, harinas, cemento, productos alimenticios diversos. Ade-más, se observa que no hay ningún sector característico depaíses de alto o medio ingreso per cápita donde el resto delpaís sea más importante que Bogotá-Región.

En este sentido, los intereses de Bogotá-Región son muydiferentes de los intereses del resto del País. Una mayorprotección a maquinaria, aparatos, y productos quími-cos es de interés principalmente para Bogotá-Región.

El resto del país todavía propugnará por mayor protec-ción a industrias livianas (tal como está diseñado actual-mente el arancel). Pero esta situación ya no es de inte-rés para Bogotá-Región, donde la concentración en estetipo de industrias de bajo perfil internacional no sólo esbaja, sino que está disminuyendo.

II. La Estructura Interindustrial: Resultados de Insumo-Producto

Nuestro aporte a esta indagación se basa en un análi-sis de las relaciones intersectoriales que pueden leer-se en la Matriz Insumo-Producto de Bogotá, D.C. Enun sentido amplio se entenderá que un sector espromisorio desde el punto de vista comercial si, ade-más de exhibir un volumen relativo grande respectode la canasta exportable, presenta encadenamientosapreciables hacia delante.

GRÁFICO 8MARCO DE PROSPERIDADBOGOTÁ VS. COLOMBIA

CUADRO 11



CUADRO 12

CUADRO 13

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La Matriz de Insumo Producto de Bogotá para el año2000 (SHD, 2002) incluye en la estructuramultisectorial 52 ramas de actividad que van desde elagropecuario hasta los servicios domésticos. La pre-gunta inicial es acerca de aquellos sectores en los quela relación entre el valor exportado y el valor importa-do supera la unidad. El cuadro 11 muestra esta relaciónpara las ramas que presentan un balance positivo: elvalor exportado es mayor que el importado; el cuadro12 muestra la situación contraria: el valor exportado esinferior al importado.

La información registrada en estos cuadros debe ser teni-da en cuenta con cautela porque aún cuando un sectorpresente superávit comercial esta situación no supone quesu volumen sea relevante en términos de la produccióntotal. Por ejemplo, el cuadro 13, cuyo ordenamiento co-rresponde al de los cuadros presentados en la primerasección de este informe, se refiere a al aporte relativo delas exportaciones sectoriales respecto de la Demanda Total;

Allí se encuentran, en su orden, los sectores de Fabrica-ción de Químicos (43% de cuya oferta se orienta a satis-facer la demanda externa), Plásticos y Textiles.Este resultado tampoco es satisfactorio en la medida enque no revela ningún dato acerca de la posibilidad de me-joramiento en el nivel de vida ofrecen aumentos de la ofertaexportable. La alternativa de detección que aquí utiliza-mos es el llamado Índice de Poder de Dispersión. De acuer-do con esta medida de encadenamiento hacia delante,una industria que presenta alto poder de dispersión es unaen la que un aumento de la demanda final por sus pro-ductos se dispersa a través del sistema total de industrias,estimulando su crecimiento. El Cuadro 14 registra lasindustrias según su poder de dispersión (IPD); El IPDpromedio es 1; industrias con IPD mayores que este va-lor, deben ser consideradas claves, en cuanto a que au-mentos por su demanda individual tienen efectos de dis-persión (estímulo) sobre el sistema intersectorial superio-res a la media. En contraste, industrias con IPD menoresque 1, indican un desempeño pobre en estos aspectos.

CUADRO 14



La lección que se puede obtener de este ejercicio míni-mo es la siguiente: el poder multiplicador de una activi-dad o sector no depende del volumen transado, sino delencadenamiento que exhibe en términos de lazos conotras industrias. Como ejemplo tómese el sector “In-

dustria y Productos de Cuero”. La fracción de su ofertaque se dirige al resto del mundo es del 33.1%; sin embar-go muestra un multiplicado menor que 1: un poder dedispersión inferior al promedio. En estas condiciones, ¿elsector debería ser considerado objetivo de política?

El cuadro 15 a continuación cruza la información de los cuadros 13 y 14 señalando a aquellos sectores productivosde mayor poder multiplicador, vista la fracción de su oferta que se dirige a mercados externos (exportaciones).

CUADRO 15

CUADRO 16

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La lista inicial de bienes que diferentes agremiacioneshan solicitado incorporar como tema de discusión en laronda de Lima del TLC con los Estados Unidos es am-plia y variada e incluye mercancías que, de no ser porrestricciones efectivas sobre las cantidades exportadas(salvaguardas automáticas sobre precios y/o cantidades)podrían, en teoría, resultar más competitivos en el mer-cado norteamericano. La lista invoca, para las mercan-cías registradas en ella, menores niveles de proteccióno, lo que es lo mismo, mayores niveles de acceso a esegran mercado.

Los sectores productivos asociados a las mercancíaslistadas, aparecen en el cuadro 16 junto con informa-ción sobre sus aportes al consumo de fuerza de trabajoen términos de consumos intermedios, sueldos y sala-rios, de consumo de capital y de aporte a la producciónbruta.

El 33.6% de la producción bruta total de la Ciudad pro-viene de esto sectores cuya más notable participaciónes la de los productos alimenticios y la fabricación deproductos químicos varios. No obstante, lo importante

del aporte a la producción agregada por parte de estesubgrupo de actividades e industrias es que los servi-cios de empleo pagados por estos sectores escasamentesupera el 10% del total de salarios y remuneraciones enla ciudad.

Pero si la importancia de estas industrias no debe bus-carse en el tamaño del empleo utilizado en su desempe-ño, si puede empezar a considerarse observando el ta-maño de los consumos intermedios que efectúan, queasciende casi al 30% del total.

La fabricación de productos alimenticios, que incluye elprocesamiento de productos agrícolas, en los términosde la lista, además de tener consumos intermedios in-gentes, parece tener un importante potencial de explota-ción externo que se puede deducir del amplio grado deprotección que exhiben en el statu quo, en especial enrelación con mercados socios del norteamericano. Porejemplo, en el caso de los productos lácteos, se precisa“contar con una licencia que otorga la Secretaría de Agri-cultura (supone licencia histórica y contar con una ofi-cina y un agente encargado en Estados Unidos)”. Ade-

CUADRO 17



más de esta restricción, sobre los lácteos de nuevo,pesan períodos de inspección en puerto muy prolon-gados. En relación con tratados con otros socios co-merciales, Estados Unidos en algunos impone restric-ciones de precios que se refieren a las condiciones demercado en Europa, por ejemplo, si en el continenteEuropeo existe exceso de inventarios, se da preferen-cia a las importaciones de ese origen sobre las nacio-nales colombianas.

En cualquier caso, si se requiriera de un criterio de elecciónsobre la producción de esos sectores, el cuadro 17 podríaofrecer uno como resultado del poder de dispersión que lasactividades asociadas exhiben. La tabla tiene dos seccionesque discriminan aquellos sectores que exhiben encadena-mientos hacia delante de relieve de aquellos que presentanniveles de dispersión por debajo del promedio. La columna“hacia delante” registra en orden descendente los nivelesdel Índice de Poder de Dispersión de Rassmussen; valorespor encima de 1 (el valor promedio) deben ser considera-dos como indicador de que el sector que lo exhibe empujaa la economía global38 .

Hacemos notar que muchas de las industrias que hemossupuesto claves en el análisis global de relacionesinterindustriales no aparecen aquí, sencillamente porqueno aparecen en la lista de mercancías mencionada en uncomienzo.

A. Sectores e Industrias Claves para la PolíticaPública

La identificación de los intereses estratégicos regiona-les, de la administración distrital, se plasman en el Plande Desarrollo “Bogotá Sin Indiferencia”.

En este Plan, se hace una apuesta por la promoción dela productividad y la competitividad de la ciudad y dela región, por dinamizar la actividad económica local ygenerar una política de empleo, temas de vital impor-tancia para que la ciudad siga su ritmo de crecimientoeconómico, de confianza por parte de los inversionistasnacionales y extranjeros, y añadiendo énfasis en la crea-ción de riqueza colectiva para que el progreso no seaprivilegio de unos pocos39 .

El énfasis del Plan se realiza en la dimensión social entres aspectos fundamentales: Alimentación, Salud y Edu-cación. En este sentido, la posición del Distrito Capitalparte de considerar como estratégicos a estos tres sec-tores que, según se apreciará mas adelante, implican ladefinición de una posición regional en temas que po-drían parecer débilmente asociados como, por ejemplo,el de la propiedad intelectual. Desde el Distrito, es unimperativo promover la asunción, por parte del gobier-no nacional, de estos tres sectores como eje central dela política de seguridad nacional.

38 En contraste, los encadenamientos hacia atrás, en el sentido de Rassmussen indican el grado de dependencia de una industria respectode la actividad global en la economía.39 Alcaldía Mayor de Bogotá. 2004

CUADRO 18

Fuente: Consorcio CPT-CIPEC 2003.

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1. La Seguridad Alimentaria

La política de Seguridad Alimentaria se sostiene en dospilares: la oferta de alimentos y el acceso a ellos. Res-pecto de la oferta de alimentos se precisa hacer algunasconsideraciones. La primera de ellas consiste en definiruna canasta básica de alimentos cuyo consumo satisfa-ga un mínimo de requerimientos nutricionales. Al hacerel análisis de los 33 alimentos40 básicos de la canastabogotana comprendidos dentro de nueve cadenas pro-ductivas, los bienes a incluir se registran en la siguientetabla.

La segunda consideración hace referencia a las condi-ciones de producción de estos bienes. Por un lado seencuentra el productor tradicional que se caracteriza porser pequeño cultivador, de corte minifundista, dispersoen la geografía regional, con dificultades de acceso a losmercados, debido en parte a las condiciones deconectividad, presenta bajo nivel de escolaridad, bajonivel de adopción tecnológica y bajo nivel de organiza-ción de productores condiciones no generadoras de eco-nomías de escala, con mayores costos y menorcompetitividad. De otra parte, se encuentran los media-nos y grandes productores tecnificados, concentran lamayor proporción de tierras fértiles, mejor acceso a losmercados, asistencia técnica, mano de obra calificada,semillas certificadas y utilización de agroquímicos.

Desde esta perspectiva, frente al TLC la posición deBogotá debe ser proteccionista ante la producción bási-ca alimentaria41 . Obviamente la posición del Distrito nose queda en los productos identificados en el PMAA.Nótese que es necesario tratar temas asociados con elperfil tecnológico, formas organizativas, transferenciatecnológica y la investigación agropecuaria; es decir, esfundamental aproximarse al tema de los derechos de pro-piedad intelectual y, de otra parte, los temas de la com-petencia, la conectividad regional y la capacitación im-plican abordar lo que se conoce como agenda interna.De hecho, si bien solo se identificó una pequeña canastabásica, sobra decir que este tema se discutirá en la mesade agricultura y que uno de los temas importantes allíhace referencia a las distorsiones de precios.

Un aspecto más complicado tiene que ver con el segun-do pilar, el acceso a los alimentos, por cuanto lo impor-

tante en este tema es el ingreso y éste nos lleva indefec-tiblemente al empleo. En este sentido, el ejercicio reali-zado arriba hace una aproximación al impacto del TLCen términos de empleo. La posición del Distrito frente ala economía regional supondrá, en el peor de los casos,que gran parte de la producción de la ciudad objeto denegociación entre en la canasta de mediano plazo y tra-tar de dilatar las negociaciones para que transcurra elplazo de la administración Bush.

2. La Salud

Uno de los objetivos de la Administración Distrital eneste campo es la universalización del cubrimiento de laatención básica en salud. Las estrategias establecidasinvolucran las dimensiones ambientales, preventivas, demitigación y tratamiento de riesgos y, en general, demejoramiento del sistema de salud en todos los niveles ymodalidades de atención. En este sector, quizás, comotema lo trascendental es el de propiedad intelectual ycomo producción el sector farmacéutico. De nuevo, pen-sar en el producto olvidando la cadena es un procedi-miento no válido.

En el primer caso sería conveniente unirse a la declara-ción ministerial de Doha en lo referente a TRIPS42 ysalud pública. En la declaración se señala la importanciade implementar e interpretar los acuerdos TRIPS con-sistente con los objetivos de salud pública promoviendotanto el acceso a las medicinas existentes como a la crea-ción de nuevas medicinas. Esta declaración es una res-puesta a las posibles implicaciones de los acuerdosTRIPS y el acceso a las medicinas. Enfatiza el derechoque tienen los gobiernos a utilizar las flexibilidades delos acuerdos en el momento en que los gobiernos lorequieran para proteger la salud pública.

En lo que a la agenda de Doha concierne, esta declaraciónseparada fija dos tareas específicas. El Concejo de TRIPS,TRIPS council, tiene que encontrar una solución a losproblemas que enfrentan los países al hacer uso de laslicencias obligatorias, compulsory licensing, si tienen muypoca o ninguna capacidad de fabricación farmacéutica,reportando al Consejo General sus resultados hacia finalesde 2002. La declaración también prolonga el plazo paraque los países menos desarrollados apliquen provisionesen patentes farmacéuticas hasta el 1 de enero de 2016.

40 Se incluyeron los alimentos más representativos disponibles en el hogar y no se estimó el consumo de alimentos fuera del hogar.41 Aquí se debe señalar que la posición de la administración distrital en este tema debe ser consistente en términos generales. En efecto, laprotección de una parte del sector agropecuario se puede traducir en el mantenimiento de actividades eminentemente rentísticas que conel TLC deberían desaparecer.42 Trade-related aspects of intellectual property rights



Desde la perspectiva de la fabricación de productosfarmacéuticos es obvio que, por una parte, los plazosmencionados anteriormente en TRIPS deben serutilizados de la mejor manera posible, tratar de defenderla incipiente industria bogotana –y nacional- tomandocomo referente toda la cadena de salud, promover lacompetencia dentro de los sectores de investigación parareducir el impacto en precios, el rápido establecimientode los genéricos lo que implica atención especial sobrelos tiempos de patentes y los derechos de propiedadintelectual y promover la investigación científica comoprioridad nacional.

3. El Sector Educativo

Uno de los objetivos de la Administración Distrital en elPlan de Desarrollo es el mejoramiento de la calidad de laeducación. En el marco del TLC un objetivo como éstedebe hacer parte de la política educativa nacional; bajoesta consideración es fácil entender que todo el sectoreducativo debe ser cuidadosamente analizado porque losintereses a defender pasan por el acceso y la coberturauniversal en educación, el estímulo a la formación

técnico/tecnológica, la vinculación de la universidad a lasolución de los problemas empresariales y sociales delpaís, el cambio de perfil tecnológico de las empresas enparticular de las PYMES, —agenda interna—, perotambién por aspectos como la dotación de equipos ylaboratorios, acceso a internet, software open source,nuevas tecnologías de la educación, capacitación docente,acceso a literatura científica, acceso a libros baratos ypor esta vía a todo lo relacionado con imprentas, papel ypulpa de papel, imágenes digitales entre otros.

Estos aspectos tienen tratamiento en todas las mesasde negociación pero quizás el tema transversal a todosellos vuelve a los TRIPS, en particular sería convenienteequilibrar la balanza sobre los derechos de autor y nosobre los de propiedad intelectual, los primeros serefieren al creador del conocimiento los segundos tienenun fundamento más corporativo y por lo tanto maslesivo para la humanidad. Nótese que este es uno delos temas de debate en las economías desarrolladas porel impacto que tienen, no solo los derechos sino lostiempos de los derechos, en el límite al conocimientohumano.

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Capítulo 3

BOGOTÁ COMO PLATAFORMADE EXPORTACIÓN DE SERVICIOSY LAS NEGOCIACIONES DEL TLC

CON ESTADOS UNIDOS

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 75

Introducción43

Por solicitud de la Alcaldía Mayor de Bogotá y con finan-ciación de Colombia Móvil S.A. E.S.P., la UniversidadExternado de Colombia desarrolló el estudio Bogotá comoPlataforma de Exportación de Servicios y el TLC con Es-tados Unidos en los meses de agosto a noviembre de 2004.

El estudio se dividió en cuatro componentes básicos, asaber:

I- Análisis Geoeconómico de la Oferta de Servicios enBogotá.

II- Análisis de los Acuerdos Comerciales Internaciona-les de Servicios.

III- Identificación de Barreras a la Exportación de Ser-vicios en Estados Unidos.

IV-Experiencias Internacionales de Promoción de Expor-taciones de Servicio y Lecciones para Bogotá-Región.

A continuación se presentan las conclusiones y reco-mendaciones del estudio y posteriormente un resumende los principales planteamientos iniciales, desarrollosmetodológicos, resultados obtenidos y conclusiones al-canzadas. Dicha presentación se hace dentro del mis-mo esquema de los componentes desarrollados.

I. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

A. Determinantes del Comercio de Servicios y de laOferta de Servicios de Bogotá.

1.1. Aunque el comercio de servicios no tradicionalescomo los servicios empresariales, profesionales, edu-cativos y de salud esta fuertemente concentrado enlos países desarrollados, en la última década los paí-ses en desarrollo han aumentado significativamentesu participación en este comercio como consecuen-cia de las nuevas tecnologías de la información y lareducción de los costos de transporte.

1.2. El uso de un modelo gravitacional de comerciopermitió identificar los factores determinantes delcomercio de servicios no tradicionales. En parti-cular, las exportaciones de servicios a EstadosUnidos están asociadas al acceso a Internet en elpaís exportador, el movimiento y migración tem-poral de personas, la recepción de inversión ex-tranjera y a la existencia de una lengua común.

1.3. En estos cuatro factores el país y la ciudad deBogotá presentan un importante rezago frente aotros países del continente. Ese rezago es todavíamás grande cuando se compara frente a los paí-ses emergentes que están presentando las más al-tas tasas de crecimiento de las exportaciones deservicios no tradicionales a Estados Unidos.

1.4. Las empresas de servicios tienen una situación com-petitiva que no es homogénea. Por una parte, las em-presas más grandes presentan altos niveles de pro-ductividad y en los últimos tres años registran los másaltos crecimientos de productividad. Estas tambiénson las empresas con mejor acceso a tecnologías dela información y mejor desempeño exportador. Deotra parte están las empresas más pequeñas, que pre-sentan un pobre acceso a tecnologías de la informa-ción, a recursos financieros y no han podido accedera los mercados internacionales. Unos y otros tienenen común que encuentran un acceso limitado a re-cursos humanos calificados, y encuentran que el Es-tado no presta unos adecuados servicios para el desa-rrollo productivo o de promoción de exportaciones.

B. Conclusiones sobre El Tratado de Libre Comerciocon Estados Unidos y Recomendaciones para laNegociación

El tratado tiene un alcance y cobertura amplios y noimpide que se mantenga la capacidad de intervencióndel Estado a través de sus diversos instrumentosregulatorios o de la provisión pública de servicios. Sin

43 Este trabajo fue posible gracias a la colaboración de Alex Smith Araque y Juan Carlos Segura en el Departamento Administrativo dePlaneación Distrital y de Jesús Alberto Villamil y de la Dirección de Desarrollo Empresarial del Departamento Nacional de Planeación. Asímismo, agradecemos los comentarios y sugerencias hechas por Carmenza Saldías, Jorge Pulecio, Germán Umaña, Pilar Esguerra, MagdalenaPardo y Silvia Anzola durante presentaciones preliminares del estudio. Agradecemos también la ayuda de los distintos gremios y asociacionesde profesionales que facilitaron la realización de reuniones y encuestas con empresas y proveedores independientes de servicios.



embargo, para asegurar que el Estado mantenga su ca-pacidad de intervención y que a la vez se garantice elacceso a los mercados de servicios de EEUU, es impor-tante que se establezca una definición de la regulacióndoméstica que mantenga amplios los objetivos de la re-gulación, pero que se exija que la regulación no sea másrestrictiva u onerosa de lo necesario para el logro dedichos objetivos. Así mismo, se debe fortalecer las dis-ciplinas sobre transparencia para que los órganos regu-ladores hagan públicos y explícitos los objetivos de laregulación.

El tratado excluye los Subsidios Estatales. Sin embargo,para evitar que en Estados Unidos se generalice la prácti-ca de condicionar el acceso a subsidios, exenciones ybeneficios del estado en el nivel federal y subfederal porparte de las empresas y proveedores de servicios a la nosubcontratación internacional de servicios, se propone laintroducción de una disciplina que establezca que el otor-gamiento de subsidios, créditos y otros beneficios guber-namentales no pueda ser condicionado a que empresasbeneficiarias no subcontraten servicios con el exterior, oque no realicen en forma parcial o total la producción delos servicios que proveen en una determinada jurisdic-ción, cuando esto no sea indispensable para el logro delobjetivo por el que se otorga el subsidio.

El Tratado incluye disciplinas sobre Nación Más Favore-cida – NMF, Trato Nacional – TN, Acceso a Mercados –AM y Presencia Local. Es importante anotar que la disci-plina de trato nacional se extiende al trato que otorga unestado a otro estado de la misma parte. La norma es de lamayor importancia porque debe permitir que proveedo-res de servicios de otros países gocen de los mismosprocedimientos para la acreditación de sus competenciasy el reconocimiento de sus calificaciones que tienen cier-tos estados de Estados Unidos entre sí, cuando ese reco-nocimiento se hace bajo autoridad estatal o federal.

El tratado también incluye una norma sobre Reconoci-miento Mutuo. Sin embargo, esa norma ha demostradoser ineficaz y en la práctica no se han realizado mayoresprogresos en materia de reconocimiento mutuo en elmarco de los tratados de libre comercio. Por esa razónes importante que el tratado que negocia Colombia in-cluya una serie de disciplinas complementarias sobreservicios de educación y servicios profesionales quegaranticen el acceso al mercado de los proveedores deservicios colombianos.

Anexo sobre Servicios Profesionales. Los tratados queEstados Unidos ha firmado con otros países han inclui-do un anexo y un intercambio de cartas al capítulo de

servicios transfronterizos que contiene disciplinas sobrelos servicios profesionales. Este Anexo resulta débil parapromover el comercio de servicios profesionales. En par-te esta debilidad se deriva del hecho de que en EstadosUnidos los servicios de educación y las profesiones segobiernan bajo el principio de autorregulación y esta acti-vidad recae sobre asociaciones privadas. Para fortalecerel Anexo de Servicios Profesionales se propone:

1. Pedir que el anexo incluya una disciplina sobre losprocedimientos para el otorgamiento de títuloscuando estos se otorgan bajo el uso de autoridadestatal. En particular, los procedimientos para elotorgamiento de títulos deben ser de fácil accesopara las partes, los criterios para el reconocimien-to de títulos y la evaluación de competencias de-ben ser objetivos y estar claramente explicitadosy las normas para certificar la experiencia debenser objetivas, no discriminatorias y no resultar másonerosas de lo necesario. Los criterios para eva-luar la conducta ética también deben ser objetivosy estar claramente enunciados. Por último, se debeprohibir exigir cartas de recomendación de pro-veedores reconocidos o titulados en la jurisdic-ción en cuestión.

2. Incluir una disciplina que impida a las partes esta-blecer tarifas mínimas o máximas y limitar la pu-blicidad del servicio más allá de exigir que lo anun-ciado sea verificable, cuando estas actividadessean reguladas bajo autoridad estatal o delegaciónde autoridad estatal.

3. Se debe incluir una norma de Mínimo Estándar deTrato en el anexo de servicios profesionales quegarantice que los proveedores colombianos go-cen de los mismos procedimientos para el reco-nocimiento de títulos y competencias que tienenlos proveedores de servicios profesionales en undeterminado estado respecto de otros estados deEstados Unidos.

Se debe incluir una norma que permita a cualquiera delas partes pedir que la autoridad de otra parte solicite asu autoridad regulatoria o de vigilancia de la competen-cia que investigue prácticas anticompetitivas ejercidaspor asociaciones y colegios de profesionales. En parti-cular, se autoriza a las partes a pedir al gobierno de laotra parte que inicie investigaciones sobre prácticas parael otorgamiento de licencias que son anticompetitivas orestrictivas del comercio más de lo necesario para ase-gurar la calidad del servicio. Así mismo, se permite a lasautoridades de una parte solicitar a las de la otra parte

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que se inicie investigación sobre prácticasanticompetitivas en la determinación de tarifas y nor-mas sobre publicidad que no sean estrictamente necesa-rias para asegurar la calidad del servicio.

Anexo sobre Acreditación de los Servicios y ProgramasEducativos. Este anexo tiene como fin asegurar que losprogramas educativos y los proveedores de educaciónpuedan hacer parte de la oferta educativa de EstadosUnidos y tener acceso a los subsidios que otorga el go-bierno de este país a sus nacionales y residentes. Enparticular, se sugiere:

1. La inclusión de una norma sobre los procedimientospara acreditar programas educativos que exija que lanormas y procedimiento de acreditación sean objeti-vas y la información sobre las mismas de fácil acce-so para los proveedores de servicios de educación.

2. La inclusión de una norma de Mínimo Estándarde Trato en el anexo de servicios y programas deeducación que garantice que los proveedores co-lombianos gocen de los mismos procedimientospara la acreditación de programas educativos ycompetencias que tienen los proveedores de ser-vicios profesionales de otros estados en un deter-minado estado de Estados Unidos.

3. Se sugiere la inclusión de una norma que permita acualquiera de las partes pedir que la autoridad deotra parte solicite a su autoridad regulatoria o devigilancia de la competencia que investigue prácti-cas anticompetitivas ejercidas por instituciones pri-vadas de acreditación de programas educativos. Enestas investigaciones se estudiará si las normas deacreditación son objetivas y no son más onerosasde lo necesario para determinar los estándares decalidad de los programas educativos.

Las Medidas Disconformes. EE.UU. no lista todas lasmedidas disconformes del nivel estatal, sino que lista unamedida disconforme general que abarca todas las regula-ciones y decisiones administrativas disconformes de to-dos los estados. Esto erosiona la transparencia del tratadoy afecta la posibilidad de negociar un tratado recíproco.Cuando se tienen en cuenta las medidas disconformes delnivel estatal, el nivel de liberalización consolidado porEE.UU. se reduce sustancialmente. Es imperativo que lasbarreras identificadas en el componente 3 del estudio seannegociadas con las autoridades estatales de EE.UU.

Inversiones y Movimiento de Personas. Es fundamentalque el tratado incluya un capítulo sobre movimiento de

personas. Como se señaló anteriormente, uno de losdeterminantes más significativos de exportar serviciosen forma transfronteriza es la migración temporal.Adicionalmente es urgente obtener seguridad ypredictibilidad jurídica para impedir iniciativas que se do-cumentan en la siguiente sección, que impidan las mi-graciones y el comercio transfronterizo de servicios. Deser cierto que el tratado excluye el capítulo sobre movi-miento temporal de personas de negocios y de profesio-nales, se limita en forma efectiva la capacidad de acce-der al mercado de Estados Unidos y se pone a los pro-veedores de servicios profesionales y empresariales acompetir en condiciones de desventaja con los provee-dores de otros países como México y Chile que tienenaseguradas una cuota mínima de visas nuevas para es-tos proveedores.

El tratado da un tratamiento muy desigual entre las in-versiones y el movimiento de personas. Para empezar,el capítulo de inversiones abarca tanto a las inversionescomo a los inversionistas y cubre a las inversiones decorto plazo y las de carácter permanente. Los capítulossobre migraciones que tienen los tratados comercialesde Estados Unidos a nivel regional y bilateral tienden alimitarse a las personas de negocios y profesionales ytécnicos independientes dejando de lado a las personasmenos calificadas. En segundo lugar, los tratados queha firmado los Estados Unidos no contemplan las mi-graciones permanentes o que dan lugar al derecho deresidencia y se limita a las temporales.

Competencia y Salvaguardia de la Competencia. Lostratados negociados por EEUU normalmente incluyendisciplinas muy limitadas sobre competencia que apun-tan a controlar el comportamiento anticompetitivo delas empresas estatales en otros países, pero cuyas disci-plinas sobre prácticas privadas es limitado. Esto consti-tuye una limitación toda vez que como se verá en elComponente 3, las prácticas anticompetitivas de los pri-vados constituyen una barrera efectiva al comercio deservicios. Para Colombia es fundamental que el tratadotenga disciplinas más claras sobre competencia que li-miten las prácticas anticompetitivas de los privados. Poreso, se hace una propuesta en el sentido de:

1. Asegurarse que el TLC con EEUU tenga un capí-tulo sobre competencia;

2. Incluir en el capítulo de competencia una discipli-na que permita a una de las partes del tratado pe-dir a la otra parte que se investiguen prácticas pri-vadas anticompetitivas y el abuso de posición do-minante.



3. Incluir en el capítulo de competencia una discipli-na que permita a las empresas de una de las parteshacer uso de los instrumentos de denuncia de prác-ticas anticompetitivas que tengan las empresas es-tablecidas en la otra parte, con arreglo a las leyesque la otra parte tenga sobre competencia. Estadisciplina aplica aún en los casos en que las em-presas no tengan presencia local y no estén cons-tituidas bajo las leyes de la otra parte.

Compras Públicas. El capítulo de compras públicas con-tiene dos principios básicos. Un primer principio otorgatrato de nación más favorecida. El segundo principiootorga trato nacional. Sin embargo, es importante seña-lar que el principio de trato nacional sólo aplica a lasempresas establecidas localmente. Esto desde luego li-mita la capacidad de competir por contratos públicos delas pequeñas y medianas empresas de servicios que nopueden establecer una presencia comercial permanenteen Estados Unidos. Lo que es más grave, recientementehan surgido un número importante de iniciativas, queimpiden a empresa contratistas y beneficiarias de fon-dos del gobierno federal y del nivel estatal, a subcontratarservicios y bienes con empresas localizadas en el exte-rior. Una lista completa de esas medidas se reporta en lasección 3.4 de este documento. Para evitar que en elfuturo se imponga más restricciones a la subcontrataciónde servicios, se propone que el capítulo de compraspúblicas incluya una disciplina sobre requisitos de des-empeño que:

1. Exija como condición para la evaluación de las ofer-tas que las empresas que compiten por un contratoo beneficio público produzcan y hayan producidobienes y servicios en su totalidad o en parte en unadeterminada jurisdicción nacional o subnacional.

2. Se condicione a las empresas ganadoras de contra-tos públicos a realizar en la totalidad o en parte elservicio o el bien objeto del contrato en una deter-minada jurisdicción. Sólo se puede pedir que el ser-vicio o el bien sean producidos en una determinadajurisdicción cuando tal requisito es indispensablepara asegurar la calidad del servicio o del bien.

C. Identificación de Barreras a la Exportación de Ser-vicios en Estados Unidos

Barreras específicas de acceso al mercado

3. Los estados de Florida, Nueva York y Texas tie-nen barreras comerciales que discriminan en fun-ción de nacionalidad y residencia.

4. Los estados de Florida, Nueva York y Texas tie-nen vacíos de transparencia sobre procedimien-tos y requisitos para la homologación de títulos yexperiencia. Además las normas para demostrarbuena conducta son poco transparentes.

5. Los estados de Florida, Nueva York y Texas exi-gen que las empresas prestadoras de servicios pro-fesionales y empresariales tengan un socio local.En otros casos se exige que las solicitudes de li-cencia para ejercer la profesión sean avaladas porproveedores locales de servicios profesionales.

6. Para algunas profesiones no se contempla la posi-bilidad de licencias temporales. En otros casos laslicencias temporales para extranjeros se otorganpara proyectos específicos, en tanto que para pro-fesionales residentes en otros estados de EstadosUnidos se otorgan por periodos más largos. Asímismo, para algunas profesiones en algunos esta-dos sólo se otorga licencia temporal a quien vayaa trabajar con un proveedor local.

7. Para algunas profesiones se establecen restriccio-nes sobre el tipo de empresas que pueden formalos proveedores extranjeros y se les establece re-quisitos de presencia y forma de incorporaciónlocal.

8. En los estados estudiados algunas profesiones tie-nen edades mínimas para el ejercicio profesionalmás altas para extranjeros que para los profesio-nales residentes.

9. Para ciertas profesiones donde los seguros de res-ponsabilidad contractual son importantes se esta-blecen subsidios para los locales y residentes ypólizas obligatorias altas para los extranjeros.

10. Algunos estados condicionan el ejercicio profe-sional no solo al tipo de formación profesional,sino también a la existencia de un determinada le-gislación en el país de origen.

11. Las tarifas para la inscripción y la licencia profe-sional son más altas para extranjeros en algunosestados.

12. Hay servicios profesionales donde no es posiblehomologar títulos ni acreditar experiencia profe-sional en el exterior. En estos estados se exige queel profesional haya sido formado en universidadesreconocidas por el estado y no se establece un

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procedimiento para la acreditación de programasacadémicos de universidades de fuera del estado.

13. Los tres estados tienen problemas de transparen-cia sobre procedimientos y requerimientos para laacreditación de servicios educativos.

14. Hay estados que no permiten la educación a dis-tancia conducente a título.

15. Hay estados que impiden el suministro de servi-cios a través de la telemedicina.

16. La ley federal de apropiaciones de 2004 impide alos ganadores de licitaciones federales subcontratarservicios con proveedores en el extranjero.

17. Los proyectos de construcción que excedan losUSD 5.000.000 deben emplear una mayoría detrabajadores de Estados Unidos.

18. Los estados de Florida y de Texas exigen que seprefiera al proveedor nacional sobre el extranjerocuando no haya diferencia en el precio.

19. La legislación de discusión:

• Se descalifica a las empresas que hayansubcontratado servicios en el exterior para con-tratar con el gobierno federal o estatal.

• Proyectos de ley en el nivel federal y estatalprohíben a los ganadores de licitaciones realizaren parte o en su totalidad trabajos fuera de losEstados Unidos.

• Proyectos de ley del nivel estatal y federal limitanel uso de call centers para servicios públicos. Ade-más, exigen que se le informe al consumidor ellugar de ubicación del call center y que se permitatrasladar la llamada a un call center local.

Nuevas normas sobre Migraciones ponen límites másbajos al número de visas H-1B y L-1 que son las máscomúnmente usadas para el suministro de servicios enEstados Unidos. Además se contempla nueva legislaciónque impide a empresas que subcontratan servicios a haceruso de esos cupos.

En materia de Telecomunicaciones hay ausencia de trans-parencia y estabilidad regulatoria. Decisiones judicialesrecientes han aumentado el poder discrecional de losestados sobre la desagregación de las redes, la interco-

nexión y los precios de acceso a las redes. A nivel estatalalgunos estados han empezado a limitar los componen-tes de desagregación de la red y han establecido tarifasmás altas de acceso a los componentes de la red. Entrelos estados con mayores precios promedio de acceso acomponentes de la red están la Florida, Nueva York yTexas.

D. Experiencias Internacionales de Promoción de Ex-portaciones de Servicios y Lecciones para Bogotá-Región.

Hay ausencia de instrumentos específicos al sector ser-vicios que tengan en cuenta las diferencias en la estruc-tura organizacional y en la estructura del mercado de losdistintos servicios.

Hay una demanda insatisfecha de información e inteligen-cia de mercados de servicios. El actual sistema debe for-talecerse de forma que provea información sobre la nor-mativa regulatoria y técnica de los países, identifique lasbarreras regulatorias y presente estudios que contenganinformación específica sobre demanda de servicios, com-pradores y potenciales competidores. Un sistema de es-tas características es altamente costoso por lo que se su-giere que se realice con la participación de otros gobier-nos como por ejemplo los de los países andinos.

La estructura tributaria y los procedimientos para obtenerla devolución del IVA y otros impuestos constituyen unalimitante para exportar.

Existe un deficiente acceso al crédito y a instrumentos definanciación. Esto es especialmente cierto para los pro-veedores de servicios empresariales y profesionales. Parafacilitar el acceso al crédito de las empresas de serviciosque se caracterizan por tener activos intangibles se sugie-re poner en marcha instrumentos de capital de riesgo,fomentar alianzas estratégicas entre universidades y pro-fesionales y promover incubadoras de empresas finan-ciadas a través de las universidades. Es importante seña-lar que las universidades tienen importantes excedentesfinancieros invertidos en papeles de bajo riesgo que po-drían canalizarse hacia proyectos exportadores de servi-cios si se utilizan incentivos adecuados.

En otros países las empresas exportadoras de serviciosse caracterizan por concentrarse geográficamente en zo-nas donde hay una abundancia relativa de recursos hu-manos calificados, acceso al conocimiento, acceso alos servicios de infraestructura confiables y económi-cos. En Bogotá no existe este patrón de clusters. Poreso se sugiere la creación de una zona franca de servi-



cios empresariales, profesionales y técnicos en el cen-tro de la ciudad donde están buena parte de las universi-dades, las instituciones públicas y donde existen recur-sos y espacio subutilizados.

Es importante desarrollar mecanismos de promoción deexportaciones que doten a los proveedores de serviciosprofesionales, de educación y de salud de pólizas de res-ponsabilidad civil colectivas.

II. ESTUDIO SOBRE BOGOTÁ COMO PLATAFORMADE EXPORTACIÓN DE SERVICIOS Y LASNEGOCIACIONES DEL TLC CON ESTADOS UNIDOS

RESUMEN EJECUTIVO

A. Análisis Geoeconómico de la Oferta de Serviciosen Bogotá

El principal objetivo del componente 1 del estudio es ana-lizar los determinantes de las exportaciones de serviciosno tradicionales y la situación de la ciudad como platafor-ma exportadora de servicios, a partir de una comparaciónde las ventajas y desventajas de la ciudad con otras regio-nes y de la competitividad de las empresas localizadas enBogotá. El análisis abarca a las empresas proveedoras deservicios empresariales, profesionales, de información ylos servicios sociales de educación y salud. Adicionalmentese analiza el sector de las telecomunicaciones por ser es-tratégico para la oferta de servicios no tradicionales de laciudad. Para realizar este análisis se hace uso de dosmetodologías. Por una parte se estudian los determinan-tes de las importaciones de servicios de Estados Unidosa partir de un modelo gravitacional de comercio, y deotro lado se analiza la oferta de servicios de la ciudad apartir de una encuesta que se aplicó a empresas de servi-cios exportadoras y no exportadoras. Este es el principalinsumo para el análisis geoeconómico de la oferta de laciudad. En la última parte de este componente se estable-ce conclusiones y se hacen recomendaciones

1. El Comercio Internacional de Servicios No Tradiciona-les:

Evolución y geografía del comercio internacional deservicios y de sus modos.

En esta sección se plantea una descripción de la evolu-ción reciente del comercio internacional de servicios notradicionales, los cuales se definen como aquellos quenormalmente se han considerado como los ‘otros servi-cios comerciales’ en la nomenclatura de la OMC o comoOtros Servicios Privados en la nomenclatura de los Es-

tados Unidos. Esta clasificación agrupa una gran diver-sidad de servicios e incluye los servicios de telecomuni-caciones, informática, salud, educación y servicios em-presariales y profesionales que fueron objeto de esteestudio. Entre los profesionales, este estudio analiza losde ingeniería, arquitectura, jurídicos y de contaduría.Entre los empresariales estudia los de informática y depublicidad y conexos.

Para empezar, estos servicios tienen tres característicascentrales que inciden en la forma como se comercianlos servicios:

• Economías de escala: todos los servicios no tra-dicionales requieren para su desarrollo de inver-siones iniciales cuantiosas. Estas pueden estar aso-ciadas al desarrollo de una infraestructura parti-cular, como en el caso de los servicios de teleco-municaciones, pero también son importantes parael suministro de servicios sociales y profesiona-les, de donde es necesario desarrollar conocimien-tos y habilidades especiales para satisfacer las ne-cesidades del cliente y crear reputaciones de cali-dad del servicio.

• Intertemporalidad: la contratación del servicio ysu consumo se producen en momentos diferen-tes del tiempo.

• Intangibilidad: el resultado del servicio no es unobjeto físico tangible.

Estos tres factores hacen que los prestadores de los ser-vicios no tradicionales deban asumir unos costos fijos deinversión en la construcción de reputaciones, que les per-mitan lograr la credibilidad necesaria para resolver unaenorme asimetría en la información que existe en el mer-cado de los servicios. Esta situación limita la posibilidadde comerciar estos servicios a través de las fronteras yhace necesario que los proveedores de servicios se des-placen a los mercados internacionales, ya sea en formatemporal o permanente, para su prestación.

Los países en desarrollo que logran acrecentar una ofertaavanzada de servicios se caracterizan por una integra-ción efectiva a los mercados internacionales. En primerlugar, porque estos mercados permiten superar las limi-taciones que genera un reducido mercado interno, queimpide que las empresas recuperen las inversiones quehacen en especialización de los servicios y en reputa-ciones. En segundo lugar, porque a pesar de los desa-rrollos en tecnologías de la información, continúa sien-do necesario el movimiento internacional de factores deproducción y personas para proveer servicios. Es decirque existe una gran complementación entre los diferen-tes modos de prestación de servicios, especialmente en

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lo que se refiere al comercio transfronterizo – conocidocomo Modo 1 de prestación de servicios – y el movi-miento temporal de personas físicas – conocido comoModo 444 .

Precisamente, la mayor integración económica y los de-sarrollos en tecnologías de la información de las últimasdos décadas, permiten explicar por qué el comercio in-ternacional de servicios no tradicionales es más acelera-do que el crecimiento del comercio internacional de bie-nes y de los servicios tradicionales, como el turismo y eltransporte. Este patrón de crecimiento es contrario alobservado para las telecomunicaciones, donde resultaevidente que el desarrollo de Internet y otras tecnolo-gías de la información han sustituido la demanda porservicios de telecomunicaciones de voz tradicionales.

Si bien es cierto que la mayor parte del comercio interna-cional de servicios no tradicionales tiene lugar entre paí-ses desarrollados, también es cierto que la participaciónde los países en vías de desarrollo en ese comercio inter-nacional ha aumentado significativamente desde 1990. Esimportante anotar que en el caso de las importaciones deservicios no tradicionales de Estados Unidos se muestraun crecimiento significativo de todos los servicios no tra-dicionales provenientes de América Latina y el Caribe,aunque este crecimiento se ha estancado en los últimoscinco años, en parte por las limitaciones en el desarrollode nuevas tecnologías de la información. En cambio,regiones como Asia han continuado experimentando ta-sas de crecimiento altas durante los últimos diez años.

Determinantes del comercio de servicios.

Para analizar los determinantes del comercio de servi-cios se desarrolla un modelo gravitacional, que parte delprincipio de que los países actúan como atractores deimportaciones en función del tamaño de su economía yla distancia que los separa.

La estimación del modelo se hace para 7 sectoresimportadores de servicios de Estados Unidos y para 32países y 6 agregados de países como fuentes de esasimportaciones. La estimación utiliza dos especificacio-

nes diferentes que permiten ver que los resultados delejercicio econométrico son robustos.

El ejercicio econométrico permite concluir que existen cua-tro factores fundamentales que explican las importacionesestadounidenses de servicios no tradicionales, y que esascuatro variables son, no sólo estadísticamente significati-vas para el modelo agregado, sino que además son signifi-cativas para cada uno de los sectores estudiados.

Esas cuatro variables, son: (i) el acceso a Internet y aotras tecnologías de la información y las comunicacio-nes; (ii) la existencia de inversión extranjera directa, (iii)la movilidad temporal de personas de negocios entre lospaíses exportadores y Estados Unidos, y (iv) la existen-cia de una lengua común, que resulta muy significativay positivamente asociada con el comercio de serviciosno tradicionales hacia Estados Unidos.

En conclusión, las cuatro variables anotadas están aso-ciadas a la exportación de servicios no tradicionales haciaEstados Unidos, al tiempo que otros factores como elacceso al crédito y la educación también pueden ser muyimportantes, pero no es posible sacar conclusiones a par-tir del modelo en esta dirección. La profundización finan-ciera como indicador de un sistema financiero eficiente ymoderno resulta significativa para algunos servicios, perono para el modelo agregado, en tanto que la educación,medida como tasas de escolarización de la educación su-perior, está asociada positivamente con exportar a Esta-dos Unidos, pero no es estadísticamente significativa.

Análisis de las Ventajas de Colombia y Bogotá paraExportar Servicios.

Los resultados del modelo gravitacional sobre los deter-minantes de las exportaciones de servicios no tradiciona-les a Estados Unidos son muy útiles para analizar la situa-ción de Bogotá y Colombia en relación con otras regionestradicionalmente exportadoras de servicios y otras de laregión, y que están emergiendo en las últimas décadas.

Precisamente la situación del país y de la ciudad es, enrelación con los principales exportadores de servicios y

44 El comercio de servicios se ha definido como aquel que se produce cuando existen transacciones comerciales generadas por alguno delos siguientes cuatro modos de prestación de servicios:

1. Comercio transfronterizo: consumo en un país de un servicio generado en otro país.2. Consumo en el extranjero: consumo por parte de extranjeros visitantes de en un país de un servicio local.3. Presencia comercial: consumo en un país de un servicio prestado por un extranjero por medio de la apertura de alguna forma de

una filial o alguna otra forma de representación comercial permanente.



los demás países de América Latina, bastante mediocre.En general, los resultados muestran que Colombia pre-senta rezagos significativos en términos de acceso aInternet, atracción de inversión extranjera y movimien-to temporal de personas a Estados Unidos. Este rezagoes importante cuando se compara frente a otros paísesde América del Sur y Centro América, pero es abismalcuando se compara con los países líderes en el comer-cio de servicios no tradicionales a Estados Unidos.

Situación Comparativa de la Competitividad de lasEmpresas de Bogotá.

En esta sección se presenta los resultados de un ejerci-cio de comparación de la productividad de las empresasde servicios en Bogotá, Colombia y Estados Unidos, quearroja dos resultados fundamentales: de una parte, seratifica que en Colombia se encuentra evidencia de laseconomías de escala que están presentes en el sector deservicios, lo que explica que entre más grande es laempresa, en términos generales más productiva. Ensegundo lugar, que la productividad de las empresaspertenecientes a los sectores estudiados creció de ma-nera significativa entre 1998 y 2003.

Además, se encuentra que el crecimiento de la produc-tividad de las empresas, tanto en Colombia como losEstados Unidos, está asociado a la adopción de tecnolo-gías de la información y las comunicaciones – TICs,como parte de su modelo de operación.A partir de los resultados de una encuesta hecha entre88 empresas productoras de servicios de la ciudad deBogotá, se encuentra que la situación competitiva de lasmismas requiere de un mejoramiento significativo envarios frentes.

En efecto, las empresas encuestadas identifican que losfactores más críticos para su adecuada operación son ladisponibilidad de tecnologías de la información y comu-nicaciones – TICs – eficientes y de buena calidad y deun recurso humano adecuadamente capacitado y entre-nado. Sin embargo, califican de deficiente la oferta deservicios de educación y salud, lo que impide contarcon un recurso humano adecuadamente capacitado yproductivo.

Por otra parte, en el frente del acceso a las TICs estáclaro que las empresas exportadoras cuentan con mejoracceso a Internet que las empresas no exportadoras.Sin embargo, el acceso a Internet de las empresasexportadoras es muy bajo cuando se compara conparámetros internacionales. En particular, resulta pre-ocupante el bajo uso de Internet por banda ancha.

Además, las empresas encuestadas identifican tres obs-táculos principales para exportar:

• Contar con un sistema de inteligencia de merca-dos verdaderamente efectivo, que permita lograrun verdadero acceso a los clientes internacionalesy les facilite construir la credibilidad suficiente paravender exitosamente en el exterior.

• Disponer de un régimen tributario que no discri-mine en contra de las exportaciones de serviciosy sea lo suficientemente transparente y ágil parapermitirles ser competitivas en costos y tener ve-locidad de reacción frente a sus competidores.

• Tener acceso al financiamiento, ya que cabe des-tacar que buena parte de las empresas identificanuna barrera en su esfuerzo exportador en el difícilacceso al crédito y las demás formas de financia-ción de su actividad.

Además, cuando se examina la geografía de la oferta deservicios no tradicionales en Bogotá se observa un nivelde dispersión geográfica de los mismos que no permitela creación de verdaderos núcleos de producción de ser-vicios que generen externalidades positivas y mejora-mientos significativos de la competitividad de las em-presas que ahí se ubiquen. Es decir, en Bogotá no sólono existen clusters de servicios sino que la concentra-ción de las empresas de servicios, cuando ella existe, nocoincide con la concentración de otras fuentes de servi-cios, como es el caso de las universidades. Sin embar-go, la ubicación de empresas en el nororiente de la ciu-dad puede estar asociada a la oferta de servicios de in-fraestructura como telecomunicaciones, servicios finan-cieros y servicios de transporte, y a la orientación de lasempresa hacia la demanda interna, que en buena medidaesta ubicada en esa misma zona de la ciudad.

B. Análisis de los Acuerdos Comerciales Internacio-nales de Servicios.

Introducción.

El segundo componente del estudio hace un análisis cua-litativo y cuantitativo de los tratados de libre comercio.En particular busca analizar las disciplinas de los trata-dos sobre el comercio de servicios y otros temas conexoscomo las compras públicas y las relativas a competen-cia. La comparación que se hace de los tratados nego-ciados incluye tanto a los que siguen una arquitecturasimilar a la del Acuerdo General de Comercio de Servi-cios (AGCS), como los acuerdos que siguen una es-

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tructura parecida al NAFTA que agrupa a Estados Uni-dos, Canadá y México. El Tratado de Libre Comercio deColombia con Estados Unidos (TLC) adopta la arquitec-tura del NAFTA y de otros tratados bilaterales de comer-cio firmados por Estados Unidos con Chile, Singapur,Australia y los países de Centro América, entre otros.

En términos de los servicios, la arquitectura del TLCtiene cinco cambios fundamentales con respecto al AGCSfirmado por Colombia en el marco de la OMC. En pri-mer lugar, el capítulo de servicios se limita a ser un ca-pítulo de comercio transfronterizo que abarca los mo-dos 1 y 2 de comercio de servicios. En segundo lugar,las disciplinas sobre presencia comercial permanentepasan a ser incorporadas en el capítulo de inversiones.En tercer lugar, las disciplinas sobre movimiento tem-poral de personas se tratan en un capítulo aparte. Sinembargo, es importante anotar que en las presentacio-nes que ha hecho el Ministerio de Comercio, Industria yTurismo sobre las negociaciones del TLC, se ha dado aentender que el acuerdo entre Estados Unidos y Colom-bia no incluiría un capítulo de movimiento temporal depersonas. Esto sería muy perjudicial para losexportadores colombianos de servicios, que no sólo notendrán certidumbre jurídica y un acceso transparenteal mercado de Estados Unidos, sino que además tendráncondiciones de competencia desiguales frente a los pro-veedores de servicios empresariales y profesionales deotros países como México, Chile, Singapur y Australia,para citar sólo algunos. En cuarto lugar, el tratado in-cluye un capítulo sobre telecomunicaciones, y dentrode él las disciplinas de índole regulatoria que deben go-bernar el comercio de este tipo de servicios.

En quinto lugar, el tratado sigue un formato de negociaciónde lista negativa que hace necesario que los países listen enlos anexos las medidas que son contrarias a las disciplinassobre comercio de servicios, inversiones y telecomunica-ciones. Este sistema de lista negativa tiene como gran virtudque incentiva la transparencia, en la medida en que obliga alas partes a transcribir las medidas disconformes que tienenen sus legislaciones nacionales y del nivel subnacional. Estasituación permite que las partes puedan realizar intercambiosque promuevan una liberalización recíproca de los merca-dos de servicios. Sin embargo, es importante anotar que entratados firmados por Estados Unidos con otros países nose han listado las barreras del nivel estatal, lo que impide unaefectiva negociación en materia de servicios. Es decir, elprocedimiento de Estados Unidos de listar en forma generallas medidas disconformes del nivel estatal impide realizaruna negociación equilibrada entre las partes, como se de-muestra al cuantificar las barreras estatales de Estados Uni-dos en los tratados que ha firmado este país. En efecto, las

barreras identificadas en el componente 3 de este estudio seusan para mostrar que Estados Unidos consolida un nivel deliberalización menor al de sus socios, cuando se tiene encuenta las barreras estatales.

Por último, los tratados que Estados Unidos ha firmadocon otros países han incluido capítulos sobre compraspúblicas y competencia, que son muy importantes para elcomercio de servicios. Sin embargo, el alcance y cober-tura de estos capítulos se ha ido reduciendo y en el trata-do que Estados Unidos firmó con Centro América dismi-nuyó el número de estados de Estados Unidos que suscri-bieron las disciplinas sobre compras públicas. Igualmen-te, en este tratado fueron eliminadas las disciplinas sobrecompetencia. De suceder algo igual en las negociacionesde Colombia con Estados Unidos, el acuerdo podría re-sultar poco efectivo para garantizar el acceso de los pro-veedores de servicios colombianos. En particular, la au-sencia de disciplinas sobre competencia podría limitar lacapacidad de los proveedores de servicios profesionalesde Colombia de vender servicios a tarifas más baratasque los proveedores de algunos estados de Estados Uni-dos e impedir que hagan publicidad a sus servicios. Estasprácticas, que han sido señaladas como anticompetitivaspor la OCDE, son muy comunes en Estados Unidos ysólo pueden ser eliminadas a través de una adecuada ac-ción de las autoridades que vigilan las prácticasanticompetitivas y promueven la competencia.

1. Alcance y Cobertura del Tratado y la Intervencióndel Estado en los Mercados de Servicios

Los servicios, dada su naturaleza intangible, se caracteri-zan por tener altos costos de transacción, que hacenineficientes sus mercados. Entre los costos de transac-ción y fallas de mercado más importante se destacan losbienes públicos como el conocimiento, las asimetrías deinformación, los monopolios naturales, el acceso a insumosnecesarios para suministrar el servicio y las externalidadesnegativas. Estos costos de transacción y fallas de mer-cado hacen necesario que los gobiernos regulen los mer-cados de servicios y que en muchas ocasiones interven-gan directamente suministrando los servicios.

Los costos de transacción y las fallas de mercado va-rían de país a país. Por ejemplo, en países donde exis-ten mercados de información menos avanzados y lastasas de escolarización son más bajas, existen mayoresasimetrías de información y los costos de transacciónson más importantes. De igual forma, la geografía pue-de incidir en la formación de monopolios naturales yreducir los incentivos a proveer una oferta universal delservicio. Por esa razón, no existe una única forma de



intervenir los mercados de servicios y usualmente la com-binación de regulación y oferta pública varía de país a país.Así mismo, los costos de transacción varían en el tiempo,puesto que cambios exógenos, como los desarrollos tec-nológicos, pueden reducirlos y hacer más eficiente la ofer-ta privada de servicios. En otras ocasiones esos costospuede aumentar como consecuencia de factores exógenosy cambios en el contexto institucional y político.

Cobertura Administrativa del Tratado

El tratado abarca la normativa del nivel nacional o fede-ral, del nivel estatal y del nivel local. Así mismo, el tra-tado abarca las decisiones adoptadas por autoridadespúblicas en ejercicio de sus competencias y también lasdecisiones adoptadas por autoridades privadas en ejer-cicio de facultades públicas delegadas por la autoridadnacional, federal o local.

Como estrategia de negociación, asegurar la coberturade todas las instancias administrativas del estado es fun-damental, porque un número importante de regulacio-nes que afectan las exportaciones de servicios de Co-lombia a Estados Unidos es adoptado en el ámbito esta-tal y local en ese país.

Si bien es importante que el tratado abarque al nivel re-gional y local de Estados Unidos, existe una discusiónimportante sobre la capacidad del tratado para limitar lascompetencias y restringir la discrecionalidad regulatoriadel Distrito y de otras instancias que gozan de autono-mía en diversos aspectos por disposición de la Consti-tución. En la práctica esto le permite a Bogotá limitar lacapacidad negociadora de la nación y hace posible queel distrito y los departamentos y municipios exijan reci-procidad en el tratado. En otras palabras, Colombia nodebe consolidar su régimen liberal si los estados y muni-cipalidades de Estados Unidos no consolidan su regula-ción y tampoco se debe liberalizar si allá no se liberaliza.Esto se puede plasmar en un documento que fije unosparámetros muy claros para la negociación.

Es importante anotar que el tratado no abarca los acuer-dos que adopten los privados. Normalmente las con-ductas privadas son reguladas por las disciplinas sobrecompetencia, pero los tratados negociados por ESTA-DOS UNIDOS normalmente incluyen disciplinas muylimitadas en esta materia, que apuntan a controlar el com-portamiento anticompetitivo de las empresas estatalesen otros países. Para Colombia es fundamental que eltratado tenga disciplinas más claras sobre competencia,que limiten las prácticas anticompetitivas de los priva-dos. Esto es central para facilitar el comercio de servi-

cios profesionales y prevenir que las asociaciones deprofesionales en Estados Unidos adopten prácticas res-trictivas. Sobre este punto se profundiza más adelante.Sin embargo, por ahora es importante señalar que el tra-tado debe permitir que empresas colombianas puedanhacer uso de los instrumentos de denuncia de prácticasanticompetitivas que tenga los Estados Unidos, aún enlos casos en que las empresas no tengan presencia localy no estén constituidas bajo las leyes de ese país.

El Suministro Público

Es importante anotar que los tratados comerciales queEstados Unidos ha firmado con otros países no impidenque el estado participe en el suministro de servicios. Lasdisciplinas existentes en otros tratados se limitan a exi-gir que el estado participe en condiciones de mercadoequivalentes a las de otros proveedores privados. Enalgunos casos donde el suministro de servicios por par-te del estado puede dar lugar a posiciones dominantesen un determinado mercado, los tratados han incluidodisciplinas sobre competencia que buscan prevenir elabuso de posición dominante por parte del estado.

La inclusión del requisito de propiedad privada de losproveedores de servicios de telecomunicaciones en lostextos preliminares del capítulo correspondiente, es con-traria a las prácticas adoptadas en tratados anteriores.Así mismo, resulta innecesaria si se tiene en cuenta queel capítulo sobre telecomunicaciones incluye disciplinasmuy claras sobre proveedores dominantes y exige la for-mación de comisiones reguladoras que sean indepen-dientes del gobierno. Este tema se trata en mayor deta-lle cuando se analiza este sector.

Adicionalmente, los tratados que Estados Unidos ha ne-gociado con otros países excluyen los servicios que sonsuministrados bajo autoridad gubernamental. Esto in-cluye los servicios que no se proveen en condicionescomerciales ni bajo condiciones de competencia conotros proveedores. Esta definición, adoptada en los másrecientes acuerdos comerciales con Chile y CAFTA, esmás general que la definición contenida en NAFTA queindicaba que el capítulo no podía impedir a las partesprestar servicios en forma no compatible con las disci-plinas del capítulo, como la ejecución de las leyes, ser-vicios de readaptación social, pensión o seguro de des-empleo o servicios de seguridad social, bienestar social,educación pública, capacitación pública, salud y pro-tección de la niñez. En las negociaciones entre los paí-ses andinos y Estados Unidos se ha contemplado la po-sibilidad de eliminar la excepción para servicios presta-dos bajo autoridad gubernamental. En la práctica, la

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excepción como se incluyó en el TLC de Chile y enCAFTA, puede resultar redundante y poco eficaz en lamedida en que sólo abarca los sectores donde el servi-cio se provee sin ánimo comercial y donde, además, nohay proveedores privados. A su vez, volver a una defi-nición como la que incluye NAFTA puede resultar muyamplia y desvirtuar el objetivo del tratado de generarseguridad jurídica a los proveedores de servicios.

Colombia debe balancear dos objetivos:

1. Mantener la capacidad de intervenir en ciertos sec-tores sociales a través del suministro público deservicios.

2. Garantizar que proveedores de servicios colom-bianos tengan un acceso cierto y estable al mer-cado de Estados Unidos.

El primer objetivo –mantener una amplia discrecionalidadpara intervenir y proveer servicios en forma directa- sepuede lograr de dos maneras. Por un lado, se puedeexcluir a aquellos sectores de servicios del capítulo ha-ciendo uso de una definición sobre cobertura similar a lade NAFTA o a la adoptada en el TLC de Chile que selimite al ánimo no comercial del proveedor público. Laalternativa es listar en el Anexo 2 de medidas futuras lossectores de servicios donde se quiere mantener una am-plia discrecionalidad del estado. La segunda opción pa-rece más adecuada en la medida en que se mantiene ladiscrecionalidad del estado en aquellos sectores dondees indispensable la intervención estatal, pero también segenera seguridad jurídica a un número importante desectores de servicios, que puede ser importante para losproveedores de Bogotá y Colombia. Como se justificaen el análisis sobre servicios sociales, es importante queel estado en sus distintos niveles de gobierno, mantengala posibilidad de intervenir los mercados de serviciossociales a través de la oferta pública. Por esa razón, serecomienda que se liste en el Anexo 2 de medidas futu-ras los servicios de educación (todos los niveles), salud,nutrición y atención a la niñez, la tercera edad y lasmujeres cabeza de hogar, seguridad social y pensiones yprogramas de empleo y protección social, y cultura.Estos temas se tratan en mayor detalle más adelante.

El Derecho a Regular

Tanto el AGCS como los tratados regionales y bilatera-les de los que Estados Unidos hace parte, reconocen elderecho a regular por parte del estado. Sin embargo,estos tratados incluyen una disciplina sobre regulacióndoméstica que busca evitar que los países usen las le-

yes, regulaciones, decisiones judiciales y procedimien-tos administrativos para limitar la competencia. Lasnormas incluidas en los más recientes tratados firmadospor ESTADOS UNIDOS van más allá del AGCS enmateria de regulación. En primer lugar, establecen quelas regulaciones deben tratar de ser lo menos restricti-vas posible y en diseñarse en concordancia con el res-pectivo objetivo. En segundo lugar, se exige que la re-gulación se base en criterios objetivos y transparentes.En tercer lugar, se establece criterios específicos sobrelos procedimientos para la administración de la regula-ción doméstica, señalando de un lado plazos y de otromecanismo de consulta a las partes.

En el TLC con Estados Unidos es fundamental que Co-lombia haga más explicita la solicitud de que la regula-ción no sea más restrictiva de lo necesario para el lo-gro de objetivos claros y transparentes, aspecto im-portante porque define más claramente las barreras alcomercio de servicios. En ese sentido, toda normaque limite el acceso al mercado, que discrimine a favorde nacionales o que exija presencia local que resulteinnecesaria para el logro de un objetivo regulatorio,constituye una barrera. Esto es fundamental porquelas normas contenidas en otros tratados definen muyclaramente el sentido de la regulación en los sectoresde telecomunicaciones y servicios financieros, peropermiten una muy amplia discrecionalidad para adop-tar regulaciones restrictivas en servicios como los pro-fesionales.

Es importante para Bogotá y la nación mantener unaamplia discrecionalidad para regular, incluso en formadiscriminatoria. Sin embargo, también es básico que sedefina claramente qué se considera comportamiento pro-teccionista. Para conciliar los dos objetivos es impor-tante que se mantengan abiertos los objetivos de la regu-lación y que no se limiten al logro de la calidad del servi-cio o la promoción de la competencia. Esto implicapermitir objetivos sociales como la cobertura universaly otros como el del pluralismo en el sector de la cultura,además de los económicos.

En términos de cambios se sugiere:

• En el inciso 2a, fortalecer el requerimiento detransparencia, exigiendo que los objetivos de cual-quier regulación se hagan explícitos en la descrip-ción de cada regulación o norma.

• En el inciso 2b ampliar la definición exigiendo queno sean más gravosas de lo necesario para lograrel objetivo establecido por el regulador.



Transparencia.

Las reglas de transparencia consisten en su mayoría enel establecimiento de compromisos de divulgación y con-sulta previa de las decisiones que vayan a implementarlas autoridades regulatorias, así como de publicación ynotificación de la normativa vigente.

Sin embargo, es importante señalar que la normativa noexige que la regulación establezca claramente los objeti-vos de la regulación. Para complementar una disciplinasobre regulación doméstica como la que se propone eneste trabajo es importante fortalecer las disciplinas detransparencia. En particular, se debe exigir a las autori-dades legislativas y regulatorias que publiquen los obje-tivos de la regulación. Esto facilitaría el control ciudada-no de las normas y evitaría que se adopten normas queson más distorsionantes del comercio de lo necesariopara el logro de los objetivos regulatorios.

Es claro que adoptar este tipo de prácticas sobre trans-parencia puede resultar oneroso para las partes, por loque se recomienda un período de transición para suimplementación.

Los Subsidios Estatales

El tratado excluye los subsidios. El tema de exencionesestá parcialmente cubierto en el capítulo de excepcio-nes, donde se exige que el tratamiento tributario cumplacon el criterio de trato nacional.

Estados Unidos tiene un importante número de subsi-dios y exenciones, pero ha resultado difícil cuantificar-los y determinar su capacidad para distorsionar el co-mercio45 . Estos aplican a sectores de servicios profe-sionales, servicios de tecnologías de la información, te-lecomunicaciones y servicios sociales de educación,salud y readaptación laboral.

En ese sentido, se sugiere que se introduzca una disciplinasobre subsidios que exija transparencia y no-discriminacióncuando ella no sea necesaria para el logro de un determinadoobjetivo. Al igual que en el caso de la regulación doméstica,se puede mantener abierta la definición de objetivos, peroentre estos no debe estar el subsidio de exportaciones.

Adicionalmente, se sugiere que el otorgamiento de sub-sidios, créditos y otros beneficios estatales no estén con-dicionados a que empresas beneficiarias no subcontratenservicios con el exterior, o que no realicen en formaparcial o total la producción de los servicios que pro-veen en una determinada jurisdicción cuando esto no

sea indispensable para el logro del objetivo por el que seotorga el subsidio.

2. Disciplinas, Obligaciones y Compromisos Comer-ciales del Comercio de Servicios

Nación Más Favorecida – NMF

Las disciplinas fundamentales de los acuerdos comercialesinternacionales sobre servicios se refieren a los compromi-sos hechos por los estados para establecer un conjunto dereglas de juego claras y de aplicación general y automática,de suerte que todos los participantes en el mercado dispon-gan de las mismas condiciones para ofrecer sus serviciosy la concreción de las ventas sea producto de la libreinteracción de oferta y demanda. Ello significa una cesiónde capacidad de regulación y autonomía del estado, por locual existen excepciones y límites a esas disciplinas.

Trato Nacional – TN

Esta disciplina se define como la oferta a nacionales y extranje-ros de las mismas condiciones de concurrencia en el mercado,cualquiera que ese mercado sea. Se utiliza como mecanismopara evitar el favorecimiento a los oferentes locales en ciertasactividades, inclusive cuando se trata de conocimiento de ca-racterísticas específicas del país, como su legislación. Por con-siguiente, también está sujeta a la introducción de excepciones oreservas, tradicionalmente para los asuntos relacionados con ladefensa de la seguridad nacional y otros similares.

Es importante anotar que la disciplina de trato nacional se ex-tiende al trato que otorga un estado a otro estado de la mismaparte. La norma es de la mayor importancia porque debepermitir que proveedores de servicios de otros países gocende los mismos procedimientos para la acreditación de sus com-petencias y el reconocimiento de sus calificaciones que tienenciertos estados de Estados Unidos entre sí, cuando ese reco-nocimiento se hace bajo autoridad estatal o federal.

Acceso a Mercados –AM

Las disciplinas de acceso a mercados buscan garantizarque todos los participantes tengan acceso a los mercadosen las mismas condiciones. Por esa razón, resultan con-trarias a las disciplinas de acceso al mercado aquellas me-didas que limitan el número de proveedores, incluso a tra-vés de la aplicación de pruebas de necesidad económica.También resulta contraria a esta disciplina la aplicación delímites al valor de las ventas, al tamaño de la producción ola aplicación de restricciones al número de transacciones,al tamaño de los activos o la exigencia de presencia local através de cualquier forma de incorporación.

45 - Algunos son documentados en el Componente 3 del estudio.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 87

Presencia Local

Todos los tratados firmados por Estados Unidos en elnivel regional y bilateral incluyen una disciplina sobre lano - exigencia de presencia local a los proveedores deservicios. En otras palabras, regulaciones que exigenpresencia local resultan contrarias a esta disciplina. Lanorma es fundamental para el suministro transfronterizode servicios empresariales, profesionales y sociales. Lasexigencias de residencia o de licencia temporal que apli-can muchos estados en Estados Unidos son contrarias aeste principio.

Reconocimiento Mutuo

Tanto el AGCS de la OMC como los tratados regionales ybilaterales firmados por Estados Unidos y sus socios inclu-yen una disciplina de reconocimiento mutuo. Sin embar-go, la norma no va más allá de promoverlo y ofrecer a laspartes una oportunidad igual para el reconocimiento y acre-ditación de títulos que el que gozan otros países. La debi-lidad en la formulación de la norma ha llevado a que en lapráctica no se haya realizado mayores progresos en mate-ria de reconocimiento mutuo en el marco de estos trata-dos. Por esa razón es importante que el tratado que nego-cia Colombia incluya una serie de disciplinas complemen-tarias sobre servicios de educación y servicios profesiona-les, que garanticen el acceso al mercado de los proveedo-res de servicios colombianos. Esas normas deben estarcontenidas en el capítulo de servicios y deben ser reforza-das con disciplinas en un capítulo de competencia que pro-mueva una evaluación de las prácticas anticompetitivas delos colegios y asociaciones de profesionales y entidadesacreditadoras de Estados Unidos y de Colombia.

Anexo sobre Servicios Profesionales

Los tratados que Estados Unidos ha firmado con otrospaíses han incluido un anexo y un intercambio de cartasal capítulo de servicios transfronterizos que contiene dis-ciplinas sobre los servicios profesionales. Este Anexotiene como fin promover que las partes avancen en elreconocimiento mutuo y en la armonización de normassobre reconocimiento de títulos habilitantes y licencias.Estos criterios de convergencia deben girar entorno a laacreditación de la educación y programas académicos,exámenes y métodos de evaluación, acreditación de ex-periencia y procedimientos y normas sobre conductaética. Igualmente se establece procedimientos para elotorgamiento de licencias temporales.

Estas disciplinas resultan débiles para promover el co-mercio de servicios profesionales. En parte, esta debili-

dad se deriva del hecho de que en Estados Unidos losservicios de educación y las profesiones se gobiernanbajo el principio de autorregulación y esta actividad recaesobre asociaciones privadas. Sin embargo, es impor-tante señalar que las disciplinas sobre servicios profe-sionales deben incluir cuatro nuevas disciplinas.

En primer lugar, se propone que el anexo incluya unadisciplina sobre los procedimientos para el otorgamien-to de títulos cuando esto se hace bajo el uso de autori-dad estatal. En particular, se debe exigir que la informa-ción sobre los procedimientos para el otorgamiento detítulos sea de fácil acceso para las partes, que los crite-rios para el reconocimiento de títulos y la evaluación decompetencias sean objetivos y estén claramenteexplicitados, y que las normas para certificar la expe-riencia sean objetivas, no discriminatorias y no resultenmás onerosas de lo necesario. Así mismo, se exige quelos criterios para evaluar la conducta ética sean objeti-vos y estén claramente enunciados. Igualmente, seprohíbe exigir cartas de recomendación de proveedoresreconocidos o titulados en la jurisdicción en cuestión.

En segundo lugar, se propone que se incluya disciplinasque impidan a las partes establecer tarifas mínimas omáximas y limitar la publicidad del servicio, más allá deexigir que lo anunciado sea verificable, cuando estas ac-tividades sean reguladas bajo autoridad estatal o delega-ción de autoridad estatal.

En tercer lugar, se sugiere la inclusión de una norma deMínimo Estándar de Trato en el anexo de servicios pro-fesionales que garantice que los proveedores colombia-nos gocen de los mismos procedimientos para el reco-nocimiento de títulos y competencias que tienen losproveedores de servicios profesionales en un determi-nado estado, en otros estados de Estados Unidos.

Por último, es importante que se incluya una norma quepermita a cualquiera de las partes pedir que la autoridadde otra parte solicite a su autoridad regulatoria o de vigi-lancia de la competencia que investigue prácticasanticompetitivas ejercidas por asociaciones y colegiosde profesionales. En particular, se autoriza a las partes apedir al gobierno de la otra parte que inicie investigacio-nes sobre prácticas para el otorgamiento de licenciasque son anticompetitivas o más restrictivas del comer-cio de lo necesario, para asegurar la calidad del servicio.Así mismo, se permite a las autoridades de una partesolicitar a las de la otra parte que se inicie investigaciónsobre prácticas anticompetitivas en la determinación detarifas y normas sobre publicidad, que no sean estricta-mente necesarias para asegurar la calidad del servicio.



Anexo sobre Acreditación de los Servicios y ProgramasEducativos

Este anexo tiene como fin asegurar que los programaseducativos y los proveedores de educación puedan ha-cer parte de la oferta educativa de Estados Unidos ytener acceso a los subsidios que otorga el gobierno deeste país a sus nacionales y residentes. En particular, sesugiere la inclusión de una norma sobre los procedi-mientos para acreditar programas educativos. La nor-ma debe exigir que las normas y procedimientos de acre-ditación sean objetivas y la información sobre las mis-mas sea de fácil acceso para los proveedores de servi-cios de educación, cuando la acreditación se haga bajoejercicio de autoridad gubernamental o delegación de lamisma.

También se sugiere la inclusión de una norma de Míni-mo Estándar de Trato en el anexo de servicios y progra-mas de educación que garantice que los proveedorescolombianos gocen de los mismos procedimientos parala acreditación de programas educativos y competen-cias, que tienen los proveedores de servicios profesio-nales de otros estados de un determinado estado en Es-tados Unidos.

Así mismo, se sugiere la inclusión de una norma que per-mita a cualquiera de las partes pedir que la autoridad de laotra parte solicite a su autoridad regulatoria o de vigilanciade la competencia que investigue prácticas anticompetitivasejercidas por instituciones privadas de acreditación de pro-gramas educativos. Estas investigaciones estudiarán si lasnormas de acreditación son objetivas y no son más onero-sas de lo necesario, para determinar los estándares de cali-dad de los programas educativos.

Las Medidas Disconformes

Constituyen medidas disconformes aquellas que cum-plen con los siguientes dos criterios:

1. Son contrarias a los principios contenidos en elcapítulo de inversiones y servicios transfronterizoscomo las de acceso al mercado, trato nacional,trato de nación más favorecida, transferencias ypresencia local en servicios y requisitos de des-empeño.

2. Son contrarias al principio de regulación domésti-ca y al principio de transparencia.

Si la norma cumple con sólo uno de estos dos criteriosno es una medida disconforme.

Los países están obligados a listar las medidas de cual-quier nivel administrativo, con la excepción de las loca-les. Al respecto, es importante que se consulte si elDistrito Capital, por tener un arreglo institucional parti-cular, está obligado a listar las medidas disconformes.Así mismo, es importante resaltar que Estados Unidosno lista todas las medidas disconformes del nivel estatal,sino que lista una medida disconforme general que abar-ca a todos los estados y todas sus regulaciones y deci-siones administrativas disconformes. Esto erosiona elobjetivo de transparencia del tratado y desvirtúa la ar-quitectura del mismo de establecer listas negativas parapromover la transparencia. Así mismo, esta situaciónafecta la posibilidad de negociar un tratado recíprocoporque los negociadores colombianos desconocen lasmedidas disconformes en Estados Unidos, y no puedenintercambiar concesiones en servicios con los negocia-dores de dicho país. Para remediar esta situación, Co-lombia ha incluido un parágrafo sobre denegación debeneficios a aquellos estados que tienen medidasdisconformes que afectan el comercio de servicios deColombia. Sin embargo, la medida es novedosa, peroen la práctica es difícil denegar esos beneficios y la car-ga de la prueba sigue recayendo sobre Colombia o susexportadores.

Colombia tiene la alternativa de continuar exigiendo quese publique todas las medidas disconformes de Esta-dos Unidos del nivel estatal, y al menos buscar que enaras de la transparencia y de hacer efectiva la denega-ción de beneficios, las medidas disconformes se publi-quen en un futuro próximo. Así mismo, es imperativobuscar que las barreras que se han identificado en elcomponente 3 del estudio, sean negociadas con lasautoridades estatales de Estados Unidos. En la prácti-ca, nunca se ha realizado este tipo de negociaciones,pero sólo así es posible garantizar a los proveedorescolombianos un acceso efectivo a los estados de ma-yor interés comercial en Estados Unidos. A pesar deque la práctica es nueva, existen algunos antecedentesen los capítulos de compras públicas y de serviciosfinancieros. Así mismo, la adopción del Acuerdo deCompras Públicas fue posible luego de que la UniónEuropea identificó las prácticas contrarias al tratadopor parte de 27 estados de Estados Unidos y condicio-nó la firma del mismo a que esos estados suscribieranel Tratado de Compras Públicas.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 89

El Nivel de Liberalización de los Servicios en EstadosUnidos

Utilizando las barreras del nivel estatal encontradas en elcomponente 3 del estudio se procedió a determinar elnivel de liberalización de ciertos servicios en EstadosUnidos. El procedimiento utilizado para medir dichonivel de liberalización se conoce como índices de fre-cuencia y lo que hace es cuantificar las barreras deacceso a mercado y trato nacional para cada uno delos cuatro modos de prestación de servicios. Cuandoun servicio no tiene barreras de acceso a mercado ode trato nacional para un determinado modo e índice,toma un valor de 1. De esta forma, un servicio queesta plenamente liberalizado toma un valor de 8, quees producto de la suma de los valores de 1 asignadospara cada uno de los cuatro modos para acceso a

mercado y para trato nacional. Cuando existe unabarrera de acceso a mercado o de trato nacional encualquiera de los modos el índice se reduce a 0.5.Cuando hay dos barreras el índice toma valor de 0.25y tres o más barreras reducen el índice a 0.1 Cuandono se hace ningún compromiso de liberalización elíndice toma valor de 0.

ArquitecturaDe acuerdo con los índices de frecuencia se puede apre-ciar en el gráfico 1 que el nivel de liberalización de losservicios de arquitectura en Estados Unidos (EUA) oscilaentre 5.5 y 6.5 cuando no se tiene en cuenta las barrerasestatales que se documentan en la siguiente sección. Sinembargo, al incluir las barreras estatales identificadas, elíndice de liberalización se reduce a un valor levementeinferior a 5 (Ver valores para EUA ESTATAL)

Ingeniería

Al igual que lo observado para los servicios de ar-quitectura, cuando se incluye las barreras identifi-

cadas a nivel estatal, el nivel de liberalización de Es-tados Unidos EUA se reduce de valores que oscilanentre 5 y 6.2 a un valor levemente superior a 4.5(Ver valores para EUA ESTATAL).

GRÁFICO 9NIVEL DE LIBERACIÓN CONSOLIDADO

PARA LOS SERVICIOS DE ARQUITECTURA



ContablesEn el caso de los servicios contables, el nivel de liberali-zación se reduce de entre 5 y 6 puntos cuando no se

tener un nivel de liberalización de 3.7 cuando secuantifican las barreras estatales (ver valor deEUA)

cuantifican las barreras estatales (ver valor de EUA) avalores levemente inferiores a 5 un vez estas son tenidasen cuenta (ver valor de EUA)

JurídicosLos servicios jurídicos, pasan de tener un nivel deliberalización de 5 puntos (ver valor de EUA) a

GRÁFICO 10NIVEL DE LIBERACIÓN CONSOLIDADOPARA LOS SERVICIOS DE INGENIERIA

GRÁFICO 11NIVEL DE LIBERACIÓN CONSOLIDADO

PARA LOS SERVICIOS CONTABLES

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3. Inversiones y Movimiento de Personas

Los tratados que Estados Unidos ha firmado con otrospaíses incluyen capítulos específicos sobre inversionesy compras públicas. La razón para sacar del ámbito delos servicios las disciplinas sobre inversiones y com-pras públicas es el reconocimiento práctico de que tantoel comercio de bienes como el de servicios requieren delmovimiento de factores de producción. Sin embargo,es importante resaltar que existe una gran asimetría en-tre el trato que se le da al capital y el que se le da altrabajo. Para empezar, el capítulo de inversiones abarcatanto a las inversiones como a los inversionistas y cubrea las inversiones de corto plazo y las de carácter perma-nente. Los capítulos sobre migraciones que tienen lostratados comerciales de Estados Unidos en el ámbitoregional y bilateral tienden a limitarse a las personas denegocios y profesionales y técnicos independientes, de-jando de lado a las personas menos calificadas. En se-gundo lugar, los tratados que ha firmado los EstadosUnidos no contemplan las migraciones permanentes oque dan lugar al derecho de residencia y se limita a lastemporales.

Así mismo, el capítulo sobre inversiones tiene discipli-nas prácticas que garantizan un trato equivalente entrenacionales y extranjeros y prohíbe la expropiación ycuando esta tenga lugar como resultado de alguna cala-midad, guerra civil o conflicto armado se exige com-pensación adecuada y similar a la que se otorga a nacio-nales. Así mismo, se establecen disciplinas sobre la no

- imposición de requisitos de desempeño y la posibilidaddel inversionista a decidir la forma jurídica de su esta-blecimiento en la jurisdicción de la otra parte.

De ser cierto que el tratado excluye el capítulo sobremovimiento temporal de personas de negocios y de pro-fesionales, se limita en forma efectiva la capacidad deacceder al mercado de Estados Unidos y se pone a losproveedores de servicios profesionales y empresarialesa competir en condiciones de desventaja con los pro-veedores de otros países como México y Chile, que tie-nen aseguradas una cuota mínima de visas nuevas paraestos proveedores.

4. Compras Públicas y Normas de Competencia

El capítulo de compras públicas contiene dos principiosbásicos. Un primer principio otorga trato de nación másfavorecida. El segundo principio otorga trato nacional.Sin embargo, es importante señalar que el principio detrato nacional sólo aplica a las empresas establecidaslocalmente. Esto desde luego limita la capacidad de com-petir por contratos públicos de las pequeñas y medianasempresas de servicios que no pueden establecer una pre-sencia comercial permanente en Estados Unidos.

Pero lo que es más grave, es que recientemente hansurgido un número importante de iniciativas que impi-den a empresa contratistas y beneficiarias de fondos delgobierno federal y del nivel estatal, subcontratar servi-cios y bienes con empresas localizadas en el exterior.

GRÁFICO 12 NIVEL DE LIBERACIÓN CONSOLIDADO

PARA LOS SERVICIOS JURÍDICOS



Una lista completa de esas medidas se reporta en la sec-ción 3.4 de este documento. Para evitar que en el futurose imponga más restricciones a la subcontratación de ser-vicios, se propone que el capítulo de compras públicasincluya una disciplina sobre requisitos de desempeño que:

1. Exija como condición para la evaluación de lasofertas que las empresas que compiten por un con-trato o beneficio público produzcan y hayan pro-ducido bienes y servicios en su totalidad o en par-te en una determinada jurisdicción nacional osubnacional.

2. Se condicione a las empresas ganadoras de con-tratos públicos a realizar en la totalidad o en parteel servicio o el bien objeto del contrato en unadeterminada jurisdicción. Sólo se puede pedir queel servicio o el bien sean producidos en una deter-minada jurisdicción cuando tal requisito es indis-pensable para asegurar la calidad del servicio o delbien.

C. Identificación de Barreras a la Exportación de Ser-vicios en Estados Unidos.

El objetivo del componente 3 es identificar las barrerasexistentes en Texas, Nueva York y Florida, tres estadoscon alta migración de colombianos y que presentan altopotencial para la exportación de servicios, en el ámbitoestatal, de suerte que las mismas puedan ser usadas du-rante la negociación del TLC con Estados Unidos parasu desmonte. El estudio se hizo para todos los sectoresestudiados, incluyendo salud.

A continuación se especifica las barreras encontradas tantoen la regulación federal, como en la estatal y la reglamen-tación de los Boards/Bars de las respectivas profesiones.En cada caso se indica si se trata de una barrera de tratonacional (NT), acceso a mercados (MA), requisitos depresencia local (LP) y / o transparencia (T).

1. Servicios Profesionales

Servicios profesionales de contaduría y auditoria

Estado de la Florida

• Conforma una barrera al acceso el requerimientode contar con socio local para la constitución deuna sociedad de contadores, además de que el 51%de los socios o poseedores de derecho a voto de-ben ser contadores públicos certificados y tener

una licencia activa. Florida Statutes 3.309(2) (b).Esto configura una barrera en tanto implica la im-posibilidad de ejercer la profesión si no se cuentacon socio acreditado localmente. LP.También constituye una barrera el proceso de ho-mologación de títulos y experiencia cuando se tratade la prestación del servicio de manera permanen-te, dadas la ausencia de normas claras en materiade definición de estándares de los exámenes para lalicencia y la acreditación de la buena conducta, en-tre otros aspectos. Florida Statutes 473.306(3). Ladiscrecionalidad de la Board implica una barrera alno otorgar seguridad a un aspirante que cumplirácon los requisitos para obtener la licencia. Es unabarrera por al ausencia de transparencia. T

• Según la forma como se exige la acreditación debuena conducta, de hecho, implicaría un períodolargo de permanencia en el estado. FloridaStatutes473.306 (4) (a).Esto dado que se exige demostrar una historia per-sonal de actuación en el estado y en el país. NT

Estado de Nueva York

• Para poder acceder a la calidad de contador públi-co certificado CPA es necesario tener 15 años deexperiencia en Estados Unidos, debidamente cer-tificados por el Board del respectivo estado. NewYork State Board for Public Accountancy – StateEducation Department, S 7404 2. El requisito deexperiencia en Estados Unidos se constituye enuna barrera para los extranjeros por cuanto impli-ca prácticamente residencia en dicho país e impi-de el acceso directo al Estado de Nueva York. AM

• También se exige la acreditación de buena con-ducta indicando que los criterios para la mismalos determina el Departamento de Educación. S7404 1. (7); S 7405 (3).Al no estar especificados tales requisitos se cons-tituye en una barrera de transparencia. T

• Para la constitución de sociedades todos los so-cios deben ser contadores públicos, ya que deacuerdo con esto, la razón social debe definir si setrata de contadores certificados o simplementecontadores. Igualmente, exige la participación deun socio local que también debe ser contador pú-blico reconocido por el estado. S 7408 (1).La exigencia de socio local constituye una barre-ra. LP

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 93

• Los solicitantes que acrediten buena conducta pue-den allegar la certificación como contadores desu país de origen, en cuyo caso se puede otorgaruna licencia limitada a dos años y sólo para utilizarla denominación que obtuvo en su país. El solici-tante debe residir en el estado de Nueva York otener sus negocios dentro del Estado. S 7406 1.Esta es claramente una barrera al exigir residenciapara la concesión de la licencia y limitar las activi-dades a realizar y el plazo de la licencia. LP. MA.

Estado de Texas

• Como puntos relevantes se encuentra que el re-querimiento para demostrar buena conducta estadefinido especialmente para los no residentes.Texas Administrative Code §511.27.Aunque estos requisitos de idoneidad no sonextraños en las regulaciones, constituye barrera alno ser muy asequible la información sobre cómose obtiene dicha certificación de buena conducta,y que además su aceptación es discrecional delBoard. T.

• Se permite el ejercicio profesional si el contadorproviene de otro estado o de otro país, pero demanera temporal. De lo contrario, deberá cumplircon los requisitos de certificación como la aproba-ción del examen realizado por el Board. §517.1 (2).Es barrera por cuanto se da un tratamiento dife-renciado a los locales y a los extranjeros. Además,establece límite para la licencia. NT. MA.

• La norma establece taxativamente que las univer-sidades que son aceptables para obtener la certifi-cación deben pertenecer a una de las asociacionesincluidas en la norma. §511.52.Es una barrera en tanto no establece procedimien-tos para pertenecer a alguna de las asociacionesmencionadas. T

Servicios profesionales de consultoría en arquitecturae ingeniería


• Los arquitectos que quieran constituir compañíasen el estado de la Florida deben tener como míni-mo un agente registrado en este estado, en casode que su oficina principal esté fuera del mismo.Quienes ocupen cargos de responsabilidad (prin-cipal officers), uno o más de los socios de lasociedad y la totalidad del personal de negocios

(behalf) deben tener licencia conforme a los re-quisitos del Estado. Florida Statutes 481.319.Esta es una barrera por cuanto exige la presencialocal para poder aspirar a ejercer la profesión. LP.

• Existe una barrera para quienes no tenga licenciaen el estado de la Florida, ya que se otorga unacertificación temporal para trabajar en un proyec-to específico por un período no mayor a un año,pero a solicitantes que practiquen arquitecturapaisajística en otro estado o territorio. FloridaStatutes 481.219 (7) (a) (7); 481.317(1).Es barrera ya que restringe las actividades y esta-blece un límite de tiempo a la licencia. MA.

• En el caso de los ingenieros, operan los mismosrequisitos respecto de la obligación de tener licen-cia y la restricción de su término cuando se tienelicencia de otro estado, exigiéndose además quedicho estado otorgue condiciones similares parala concesión de la licencia y que los solicitantesestén calificados para la licensure by endorsement471.021(1).Igual que en el caso anterior, restringe el tiempoen el cual se puede usar la licencia. MA.

• Existen limitaciones para el ejercicio de la ingenie-ría en tanto se establecen requisitos adicionales alos extranjeros en cuanto a experiencia y educa-ción. Florida Administrative Code 61G15-20.007Foreign Degrees (1).Claramente es barrera en tanto establece requisi-tos diferentes a los extranjeros. NT.

• En los requisitos para tomar el examen necesariopara obtener la licencia se especifica que el pro-grama académico debe ser de por lo menos 4 añosy en una universidad o colegio aprobada por elBoard. En caso de que dicha universidad o cole-gio haga parte del State University System se re-quiere además una experiencia de 4 años, y encaso contrario una de 10 años. Florida Statutes471.013(1) (a)1.Es barrera la diferenciación en experiencia reque-rida dependiendo de la universidad en la cual seobtuvo el título. NT.

• En general para el trámite de licencias se requieretener número de seguridad social. Federal PrivacyAct, título 42 secciones 653 y 654; de los FloridaStatutes 455.213(9).Se constituye en barrera en la medida en que elSocial Security Number se otorga a ciudadanos y



residentes y requiere los procedimientos para suotorgamiento están reglamentados por las autori-dades de Inmigración. NT. LP.


• En el caso de los arquitectos se otorga un permisolimitado para un proyecto específico, si no se tie-ne un negocio establecido o residencia en el esta-do de Nueva York. Además de la tarifa de inscrip-ción se requiere: 3 cartas de referencia (de arqui-tectos que estén en la práctica) y llenar un forma-to para verificación de licencia afuera del estado,registro y/o examen, con el fin de obtener la cer-tificación por parte de la autoridad de licencias,entre otros. Education Law 7305 1;Commissioner’s Regulations §69.4 (a).Es barrera en tanto da un tratamiento diferenciadoa quienes tengan residencia y a quienes no la ten-gan. En el segundo caso la licencia tiene límite.NT. MA.

• Si la Board lo recomienda, se puede expedir unpermiso limitado a un ingeniero no residente delestado de Nueva York, que no haya establecido unlugar de práctica en ese estado, quien está legal-mente calificado para practicar como ingeniero ensu propio país o estado, que allegue evidencia sa-tisfactoria de una posición profesional estableciday reconocida en su propio país o estado y queallegue en forma satisfactoria certificaciones so-bre su carácter y calificaciones de por lo menosdos ingenieros profesionales con licencia, uno delos cuales debe ser un residente del estado deNueva York. Además, debe tratarse de un permisootorgado específicamente para un proyecto nomayor a treinta días. Documentation Required forLicensure or Limited Permit (Based on Approach)- All applicants must submit Form 1 - Applicationfor Licensure and First Registration, and Fee.Constituye barrera en la medida en que limita eltiempo de duración de la licencia temporal a unsolo proyecto y condiciona la licencia al visto buenode proveedores ya establecidos en el mercado. MA.

• Según la regulación de la Board, en el estado deNueva York se requiere o ciudadanía o residencia(green card) para obtener la licencia de ingeniero,y como consecuencia, se exige también para su-ministrar el servicio. Office of the Profession, 3.1.Esta es claramente una exigencia de permanenciaen el país, constituyéndose en una barrera alacceso. LP. NT.

• Por otra parte, existe la posibilidad de constituircooperative corporations, pero en tal caso, por lomenos dos tercios de los suscriptores deben serciudadanos de Estados Unidos y uno de ellos, re-sidente en el estado de Nueva York. Además, almenos uno de los directores de la corporación debeser ciudadano de ese país y residente del estado.N.Y. Coop. Corp. Law Â§ 11National Treatment(Art. 1102, 1202) Senior Management and Boardsof Directors (Art. A 1107) Local Presence (Art.1205).Se exige la presencia local para el desempeño dela profesión. NT, MA y LP.

• Según la jurisprudencia del estado, si se organizauna compañía en la que arquitectos o ingenieroscon títulos no reconocidos por el estadoconstituyan una minoría, estos no puedenpertenecer al 25% de los cargos más importantes.Esto puede tenerse como que una persona que notenga licencia reconocida por el estado, siendoingeniero o arquitecto en Colombia, no podría serparte del 25% de los cargos superiores de lacompañía. A01035 Summary: SAME AS Same asUni. S 530 SPONSOR Canestrari.La jurisprudencia de la Corte limita a los extranje-ros la participación en los cargos de responsabili-dad de las compañías. NT.

• Se tiene como requisito que las corporaciones ex-tranjeras (professional corporations y limitedliability corporations) deben demostrar que susdirectivos/propietarios tienen licencia del estadode Nueva York y de su jurisdicción original. 4.Section VI A. 3.La diferencia en los requisitos para nacionales quepara extranjeros es claramente una barrera. NT.

• Para que una corporación extranjera pueda pres-tar servicios de ingeniería o arquitectura, será ne-cesario que lo haga por medio de individuos quetengan licencia bajo los requerimientos del Estadode Nueva York. Cualquier reporte deberá llevar elsello de por lo menos un ingeniero/arquitecto quese haga responsable por el proyecto. NY CLS BusCorp § 1526 (2004) § 1526.Este es otro caso de exigencia de presencia localpara la prestación del servicio. LP.

• Las normas restringen las formas de organizaciónsocial de los arquitectos a las compañías de pro-fesionales de responsabilidad limitada (ProfessionalLimited Liability Companies), las sociedades de

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 95

responsabilidad limitada (Limited LiabilityPartnerships) y las corporaciones (Grandfatheredcorporations46 ) para proveer servicios de arqui-tectura. En los dos primeros casos todos sus miem-bros y socios deben estar licenciados en el estadoy en el segundo el director ejecutivo debe estarlo.No son aceptables otras formas de organizaciónsocial ni locales ni del extranjero. Además de loanterior, un contrato realizado en este estado, de-berá serlo entre el cliente y un individuo con licen-cia, pero no con una persona jurídica. ProfessionalGuidelines.La restricción a las formas de organización sociales una barrera en tanto exige presencia local yrestringe las formas de establecimiento. LP y FE.

• Para las corporaciones extranjeras (professionalcorporations y limited liability corporations), esnecesario demostrar que los directivos de las mis-mas ejercen en su jurisdicción o país bajo circuns-tancias similares. Para que una corporación ex-tranjera pueda prestar el servicio en este estado,es necesario que demuestre cuál es la razón socialde la misma en el lugar en donde fue creada. 5.Section VI A.Es una barrera en tanto no se aclara cómo se de-muestran las ‘circunstancias similares’. T

• Para la prestación del servicio se exige una com-binación entre estudios satisfactorios de arquitec-tura en una institución acreditada por la Board y laexperiencia que se tenga. Education andExperience Requirements.Será una barrera en la medida en que se adquiereun número diferente de ‘unidades’ de estacombinación dependiendo de la forma en que seobtuvo el título. NT. T.

Estado de Texas

• Para ejercer como arquitecto o ingeniero en el es-tado de Texas se requiere demostrar nacionalidadu otro estatus que satisfaga lo establecido en laFederal Personal Responsibility and WorkOpportunity Reconciliation Act of 1996.Es una barrera en tanto remite el requisito al cum-plimiento de otras normas, como nacionalidad, yno se restringe a los que demuestren la idoneidadpara el ejercicio de la profesión. TN.

• Para la obtención de la licencia es necesario tenerel patrocinio de una persona con licencia dada porla Board, y siempre que se vaya a trabajar con lapersona que está sirviendo de sponsor.Occupations Code 1001.310(b).Esta norma limita las posibilidades de los aspiran-tes a la presentación de un patrocinador local, yademás se establece la imposibilidad de obteneruna licencia definitiva. NT. MA.

• El Estado de Texas no contratará, en general paracualquier servicio, con un no residente, salvo quesea la propuesta más baja y aunque se presentecondiciones similares de calidad con los oferenteslocales, entre otras. Government Code Chapter2252.002.Las propuestas de los extranjeros no tienen lasmismas oportunidades que las de los locales. NT.

• Se exige registro en otro estado. Occupation CodeSec. 1051.305 (1).La exigencia de registro en otra jurisdicción esuna barrera. TN

• Todas las personas que soliciten una licencia parapracticar ingeniería en Texas deben tener un mí-nimo de 2 años de experiencia en Estados Unidos,en adición a cualquier experiencia en el extranje·ro. Texas Administrative Code, tit. 22, A§ 131.81.Occ. Code Sec. 1001.302Este requisito es equivalente a exigir presencia local.LP. NT.

• Los requisitos de experiencia son de 4 años si espor un currículo aprobado por la Board, o de 8años si se trata de un currículo diferente al apro-bado por la Board. Occupation Code Sec.1001.302 (a).La barrera aparece por la diferente experiencia exi-gida dependiendo de dónde se obtuvo el título pro-fesional. TN.

• Dentro de los requisitos está el tener experienciaen arquitectura en oficina(s) de uno o más arqui-tectos que estén en la práctica, como lo prescribala norma de la Board. Occupation Code Sec.1051.705 (a) (b) (c).Esta norma establece la imposibilidad a quieneshayan trabajado en forma independiente a accederal ejercicio profesional. MA

46 Se trata de corporaciones organizadas bajo las leyes del Estado de Nueva York antes de abril 12 de 1929. http://www.op.nysed.gov/arch.htm



• Para los arquitectos es necesario acreditareducación continuada en los programas preparadospor la Board, o certificados por la misma.Occupation Code Sec. 1051.356 (a).Es barrera en tanto no se acepta educación obte-nida en el país de origen. NT

• Para las licencias se da un tratamiento preferen-cial a las solicitudes provenientes de México yCanadá. Texas Administrative Code Part 6 TexasBoard of Professional Engineers Chapter 133 Rule§133.11Es una barrera por cuanto otorga tratamientodiferente a nacionales de México y Canadárespecto de los demás extranjeros. NMF47

Servicios profesionales legales

Estado de Florida

• Se requiere a los extranjeros los requisitos deexperiencia mínima de 5 a 7 años para poderprestar el servicio en el estado, que no se exige alos locales. Igualmente, es necesario que el sistemadisciplinario en el país de origen sea consistentecon el de la Barra de la Florida, sin que se establezcacómo se determina dicha consistencia. RulesRegulating the Florida Bar, 16 Foreign LegalConsultancy Rule, 16-1.2 (b); (c).Constituye barreras en tanto se establece requisitosdistintos a los extranjeros que a los locales.Además, no se establece cómo se determina laconsistencia de los sistemas jurídicos. TN. T.

• Igualmente, la edad mínima requerida paraadmisiones de extranjeros es de 26 años, cuandola mayoría de edad en el estado de la Florida seadquiere a los 21 años, y los locales pueden solici-tar inscripción a la Barra siendo estudiantes. Rule,16-1.2 (h).De nuevo se presenta requisitos diferenciados paralos extranjeros que para los locales. TN.

• De otro lado, las reglas de la Barra establecen untrato diferencial respecto de los nacionales. Rules16-1.3.Esta, como en los dos casos anteriores, presentarequisitos distintos para los locales que para losextranjeros TN.

• Además, la norma obliga a los extranjeros a te-ner una oficina en el estado de la Florida para laprestación del servicio. Rule, 16-1.2 (i).Es una barrera en tanto exige la presencia localpara la prestación del servicio. LP.

• Adicionalmente, los consultores legales extranje-ros deben tener un seguro profesional y advertir asus clientes que no tienen acceso al Clients’ SecurityFund de la Barra. Rules 16-1.De nuevo se trata de un tratamiento diferenciadoa los extranjeros frente a los locales. TN.

• En cuanto a las pautas para la certificación comoprofesionales extranjeros para la prestación de ser-vicios legales, se determina un criterio discrecio-nal por parte de la Barra, que puede solicitar másrequisitos para la concesión de la licencia. Rules16-1.4.La discrecionalidad de la Barra es una barrera entanto no se otorga seguridad a los aspirantes res-pecto del cumplimiento de requisitos. T.

• De otro lado, además de la exigencia de dos re-comendaciones de abogados acreditados en la Flo-rida, la norma solicita dos cartas de recomenda-ción y buena conducta (good moral character)por parte de quien expide las licencias en el paísde origen. Rules 16-1.4 (2).Se exige que proveedores locales recomienden aquienes aspiran a entrar al mercado. MA.

• El Annual Sworn Statement establece que el pro-fesional extranjero debe realizar una certificaciónjuramentada de buena conducta y manejo de clien-tes según las normas de ejercicio profesional en elestado de la Florida. Esta norma no se exige a losnacionales. Rules 16-1.4 (7) (b).Es un requisito adicional para los extranjeros res-pecto de lo que se exige a los locales. NT.

• Otros aspectos en los que se presenta un criteriodiscrecional corresponden a los eventos derevocatoria de la licencia de ejercicio profesionalpor parte de la Supreme Court of Florida. Rule16-1.5 (a); 16-1.5 (b).En todos los casos la discrecionalidad es una ba-rrera en tanto no otorga seguridad a los aspirantesrespecto del cumplimiento de requisitos. T.

47 Aunque no es propiamente una barrera, se incluye porque se considera que se debería solicitar tratamiento de Nación Más Favorecida.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 97

• Se establece que la visa de negocios es insuficien-te en muchos casos para vincular a consultoresextranjeros.No se establece claramente en que circunstanciaslos requisitos de inmigración son insuficientes paraproveer el servicio. T.

• Para poder aplicar para el examen de la Barra de laFlorida, el aspirante debe contactarse con un Boardespecializado de examinadores para la obtenciónde la licencia; y se restringe a los egresados deuniversidades acreditadas por el ABA (AmericanBar Association) y a los miembros de otras ba-rras en los Estados Unidos.Se trata de un paso adicional para el cumplimientode los requisitos, además de limitar las universida-des en las cuales los aspirantes deben haber obte-nido sus títulos profesionales. NT. T.


Además de aprobar el examen de certificación parapoder ingresar al Bar, examen que es realizado porun Board de calificación especializado (New YorkState Board of Law Examiners), los profesionalesextranjeros deben cumplir un proceso de forma-ción de tiempo completo de 75 a 105 semanas, 10periodos en salones de clases por semana de 8 a.m.a 6 p.m., para un equivalente de 1.120 horas deestudio y una serie de créditos adicionales para laobtención del título. Rules of the Court Of Appealsfor the Admission of Attorneys and Counselors atLaw, § 520.6; 520.3.

Esto constituye barrera porque no importa cual sea laformación en el país de origen se exige volver a realizarlos estudios en alguna institución educativa de algún es-tado de Estados Unidos NT.

• El sistema jurídico del país de origen debe ser si-milar al sistema acogido por la jurisprudencia deEEUU, es decir, debe estar basado en el sistemade Ley Común, lo cual constituye una barrera in-minente. Como alternativa los aspirantes que nocumplan con este requisito deberán realizar estu-dios durante un determinado número de horas ycréditos en escuelas de leyes aprobadas. § 520.2;§ 520.3; § 520.5; § 520.6 (b) (1) (i) ;(ii); (2).No reconoce que es posible que en el currículodel aspirante esté contenido el conocimiento ne-cesario por parte del mismo, del sistema jurídicodel país de destino. NT.

• La norma establece que para ser parte del Bar sinrealizar el examen de certificación, deben tenersealgunos requisitos, dentro de los cuales se puededestacar que se dará licencia sin examen a los pro-fesionales que hayan ocupado cargos en las altascortes de países con sistemas jurídicos similares alde EEUU (English Common Law). § 520.10 A (ii).Es una barrera en tanto establece trato diferenciala los aspirantes dependiendo del sistema jurídicode su país de origen. NT.

• Para que el extranjero sea certificado sin examen,una alta Corte debe certificarlo, en tanto que paranacionales tan solo se exigen certificaciones do-mesticas de altos cargos. § 520.10 A (ii).Es una barrera en tanto establece tratamiento di-ferenciado para los extranjeros. NT.

Estado de Texas

• Los requisitos para los profesionales extranjerosson 5 a 7 años de experiencia, tener más de 26años de edad y ser residente actual en el estadode Texas. Texas Admission Rule XIV, ForeignLegal Consultant Rule (a) (3) (4).Es barrera en tanto se establece requisitos dife-renciales para los extranjeros y se exige residen-cia. NT y LP.

• Además de la necesidad de acreditar buena con-ducta, se establece que el Board valorará las pau-tas de buena conducta y además discrecionalmentesolicitará más requisitos para demostrarlo. Igual-mente, se exige cartas de certificación por partede las altas Cortes del país de origen. Rule XIV(b) (1) (2) (c).En la medida en que no se establecen los criteriosy pautas para evaluar la buena conducta hay unabarrera de transparencia. T.

• La misma norma establece además, una documen-tación autenticada que demuestre que el aspirantepodrá residir y ser empleado en Estados Unidossegún las leyes de inmigración. Rule XIV (b) (4).Se exige autorización por parte de las autoridadesmigratorias para el ejercicio profesional. Normal-mente, las autoridades migratorias realizan unaprueba de necesidad económica para otorgar elpermiso MA.

• Las licencias de proveedores extranjeros tienen unavigencia de un año, mientras que para los nacio-nales es de dos años. Rule XIV (d). NT. MA.



• Sólo se otorgará licencias a profesionales que ha-yan cursado estudios en Universidades acredita-das por el Texas Bar. Texas Government CodeChapter 82 § 82.024.Al no establecerse mecanismos ni procedimientosde acreditación se constituye en barrera de trans-parencia. T.

• Por último, en cuanto a los fees se establece unatarifa diferencial, ya que para nacionales la normaexige un tope hasta $150 dólares, y respecto delos extranjeros, el tope será de $700 dólares. §82.033 (c).Impone costos adicionales superiores a los extran-jeros que a los locales. NT.

2. Servicios de Salud

• El procedimiento general para la obtención de li-cencia por parte de los profesionales médicos estacondicionado a la realización de la residencia enEstados Unidos, aunque se haya obtenido títulosde especialista en el país de origen. En particular,no se establece cuales son los criterios objetivosde formación profesional y práctica que se requie-ren para el licenciamiento. Así mismo, la disponi-bilidad de cupos para la realización de estudiosmédicos esta limitada a los cupos que tienen losestablecimientos hospitalarios y universidades. Esimportante resaltar que en otras p rofesionesmédicas estas normas han sido relajadas depen-diendo de la escasez de profesionales. En la Flori-da este requisito está en el Florida Statutes (TitleXXXII) 458.311(3) (d). Los requisitos para la en-trada y las condiciones para el ejercicio de la pro-fesión médica son estándares para los estados deFlorida, Texas y Nueva York.Esta es una barrera por cuanto determina un tratodiferencial para los médicos locales que para losextranjeros, quienes pueden haber obtenido susgrados y especializaciones en universidades acre-ditadas y reconocidas por la Organización Mun-dial de la Salud, que cuentan con la infraestructu-ra necesaria para una buena práctica médica, ysin embargo deban volver a realizar sus estudiosde especialización en Estados Unidos. NT48 .

• En el caso específico del estado de Nueva York,existen normas diferentes para las corporacioneslocales que para las extranjeras que vayan a pro-veer servicios de salud. Section IV Foreign

Professional Service Corporations (PC) A. Section1530(b) (3) of the Business Corporation Law.Es una barrera dado que otorga trato diferente anacionales que a extranjeros. NT.

3. Sector de Educación


• Se establece que las instituciones licenciadas de-ben contratar ‘suficientes’ instructores ‘capaces’.6E-2.0041 Delivery of Programs throughNontraditional Assessments, Modes and Methods.No especifica como se establece la suficiencia ycapacidad constituyéndose en una barrera detransparencia. T.

• Las licencias de otros estados no son válidas en laFlorida. Florida Administrative Code 6A-4.0012Esta es una barrera por cuanto no permite elsuministro de servicios de educación en formatransfronteriza. MA


Se exige que la institución tenga los recursos financierossuficientes de acuerdo con su misión y la acreditaciónque busca, pero no especifica que significa la calificaciónde suficientes. Education Law, Parte 4, 4-1.4 No seindica cómo se obtiene la suficiencia por lo que es unabarrera de transparencia. T.

• No especifica los requisitos de acreditación deprogramas incluidos en el punto anterior.Al no otorgar información detallada sobre la calidado la acreditación se constituye en una barrera detransparencia. T.

Estado de Texas

• Sólo se permite que la educación a través de mediosno tradicionales se brinde para actividades noconducentes a título, o como parte del currículum.Prevé la titulación por parte de una instituciónextranjera pública, previa aprobación del Directoriode Educación. Texas Administrative Code Título19, Parte I, Capítulo 4, Sub capítulo E, Regla 4.104Esta es una barrera de acceso a mercados puestoque limita las actividades en la prestación de losservicios educativos transfronterizos a laeducación no conducente a titulo. MA

48 Las barreras se clasifican en NT (trato nacional), LP (presencia local), MA (acceso al mercado) y T (transparencia)

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Subsidios

• Sólo los egresados de los colegios de la Florida,públicos o privados, son elegibles para aplicar yparticipar en el Florida Undergraduate ScholarsFund. El apoyo estatal para estudiantes en programaspostsecundarios contratados por el Estado, estálimitado a residentes de Florida de buena fe. FloridaAdministrative Code. Capítulo 6.

• Sólo los egresados de escuelas públicas de laFlorida, o residentes del Estado pueden acceder alos subsidios o becas. Existen diferentes becasespeciales para estudiantes, residentes del Estado,que son de origen hispano o descendientes dehispanos, o pertenecen a una minoría. FloridaAdministrative Code. Capítulo 6El tratamiento es diferente dependiendo de losegresados de las escuelas. NT

• Se exige residencia en el Estado para serbeneficiado con algunos subsidios, descuentos ybecas, en algunos casos se exige nacionalidad odemostrar que está en proceso de conseguirla.Texas Administrative Code Título 19, Parte I,Capítulo 21, sub capítulo C, regla 21.55

4. Compras del sector público

Nivel federal:

• En la Ley de Apropiaciones de 2004 se restringenlos fondos federales apropiados entre enero de 23y Septiembre 30 de 2004 y a los ganadores delicitaciones federales en este período a subcontratarservicios con proveedores extranjeros fuera de losEstados Unidos. Appropriations Act of 2004,Public Law No. 108-99. Esto constituye una ba-rrera de Trato Nacional y de presencia local LP.

• La circular A-76 de la Office of Management andBudget (OMB) de la Casa Blanca pide que cual-quier servicio contratado por agencias del go-bierno sea realizado en Estados Unidos, a no serque hubiera sido contratado con el exterior pre-viamente.

• Se establece que los oferentes en proyectos deconstrucción y otros, en contratos que excedan

$5.000.000 serán elegibles para contratar bajo di-cha norma si son ciudadanos - propietarios de Es-tados Unidos y determina requisitos como tener lamayoría de sus socios de esa nacionalidad o em-plear personas de dicho país. United States Code,Chapter 46, International Investment and TradeServices SurveyClaramente es una barrera de acceso a mercado yde trato nacional. NT. MA.

• Igualmente constituye barrera para la prestaciónde servicios la discrecionalidad del Secretario deEstado de los estados, quien puede modificar loscriterios de selección.Las situaciones en las que existe discrecionalidadse constituyen en barreras de transparencia. T

Nivel estatal

Estado de Florida

• En igualdad de condiciones entre dos prestadoresexiste la obligación legal para la autoridad contra-tante de preferir al proveedor nacional. FloridaStatutes 287.082.En este caso hay un tratamiento para los extranje-ros diferente que para los nacionales. NT.

• Igualmente, existen algunas preferencias para con-tratar con determinadas compañías, como aque-llas residenciadas en el estado, y en el caso decompañías extranjeras, cuando empleen un nú-mero de personas dentro del estado. FloridaStatutes 287.084.Constituye un tratamiento diferente para empre-sas extranjeras que para las locales. NT y se im-ponen requisitos de desempeño.


• Se establece requisitos que no constituyen en simismo barrera pero podrían ser listados como tal,toda vez que implican mayores complicacionespara la entidad pública cuando intente contratarcon prestadores extranjeros por determinadas su-mas. Section 165(6) (b) of the State Finance and2879(5) (d) of the Public Authorities Law.Al imponer tales trámites se constituye en una ba-rrera de acceso al mercado. MA.



Estado de Texas

• En igualdad de condiciones, en ningún momentopodría ser elegido un prestador no nacional, estaposibilidad se limita únicamente a los eventos enlos que los precios sean más bajos. GovernmentCode Chapter 2252. Contracts With GovernmentalEntity Subchapter A. Nonresident Bidders.Se presenta tratamiento diferente de los extranje-ros frente a los locales. NT.

• También son disposiciones constitutivas de barre-ras para la prestación de servicios y lacomercialización de productos, la preferencia deun residente sobre alguien que no lo es cuando lacalidad de los productos ofrecidos es la misma.Texas Administrative Code, Rule §113.8.Como en el caso anterior, es un tratamiento di-ferente para los extranjeros respecto de los lo-cales. NT.

Entre las iniciativas estatales se destaca:

• Se establece un margen de preferencia de 1% a5% del precio de referencia a las propuestas deempresas del estado de Indiana que pague la ma-yor parte de sus gastos laborales a empleados re-sidentes en el estado. Indiana House Enrolled Act1080. Adoptado en marzo 17, 2004.

Legislación en Discusión

Es importante señalar que a escala estatal y federalhay una serie de iniciativas que buscan limitar lasubcontratación internacional, de servicios imponiendorequisitos adicionales a las empresas que participanen licitaciones públicas. Entre las iniciativas federalesestán:

• Sujeto a ciertas excepciones, se descalifica a lasempresas que hayan subcontratado servicios enel exterior en los últimos cinco años a contratarcon el gobierno federal y a recibir ayudas y subsi-dios y créditos federales. H.R. 3911; HouseCommittee on Government Reform, March 4,2004.

• Se prohíbe a los ganadores de licitaciones a reali-zar en parte o en su totalidad trabajos afuera delos Estados Unidos a no ser que sea para uso en elexterior. H.R. 3820; House Committee onGovernment Reform, February 24, 2004. Sena-do, S. 2094.

• El Call Center Consumer’s Right to Know Act de2003 requiere que las corporaciones de EstadosUnidos y sus subsidiarias que usen call centersinformen a los usuarios la localización física delcall center al comienzo de la llamada. Introducidoal senado; S. 1873; Noviembre 17, 2003. Intro-ducido a la Cámara de RepresentantesSubcommittee on Commerce, Trade and ConsumerProtection H.R. 3816; Febrero 11, 2004.

Entre las iniciativas estatales se desataca:

• El estado de New Jersey exige que en los 30 se-gundos subsiguientes a la respuesta de una llama-da a un call center se informe sobre el lugar don-de se ubica el call center y se le ofrezca a la per-sona que hace la llamada la posibilidad de enlutarla llamada a Estados Unidos si esta así lo prefiere.

• Se establece un margen de preferencia de 1% a5% del precio de referencia a las propuestas deempresas del estado de Indiana que pague la ma-yor parte de sus gastos laborales a empleados re-sidentes en el estado. Indiana House Enrolled Act1080. Adoptado en marzo 17, 2004.

• El estado de California exige que las empresas quecontraten con agencies del estado de California ysus gobiernos locales certifiquen que el trabajo rea-lizado bajo el contrato lo será por trabajadores lo-calizados en Estados Unidos. Solamente se aceptaexcepciones en que el trabajo requiera un nivel deespecialización no disponible en Estados Unidos.Proyecto 1829, introducido en el Committee onBusiness and Professions de la Asamblea deCalifornia en Marzo 22, 2004.

• Se exige a las agencias del estado de Californiaque requieran que los servicios contenidos en loscontratos estatales deben ser prestados por ciu-dadanos de Estados Unidos o por residentes lega-les. Proyecto 1845, introducido en el Committeeon Business and Professions de la Asamblea deCalifornia en Marzo 1, 2004.

• Se exige a las agencias del estado de California y alos receptores de fondos estatales a preferir lasofertas de empresas proveedores de servicios detecnologías de la información que certifiquen queel trabajo será realizado en Estados Unidos. Pro-yecto 2449, introducido en el Committee on Busi-ness and Professions de la Asamblea de Californiaen Marzo 15, 2004.

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• El Estado de Connecticut prohíbe que trabajo re-lacionado con contratos estatales sea realizadoafuera de los Estados Unidos, a no ser que esecontrato este destinado a producir un bien o ser-vicio fuera de los Estados Unidos. Proyecto deLey 430. Presentado a la oficina de Investigacióny de Asuntos Fiscales del Senado de Connecticuten Marzo 23, 2004.

• El Estado de Connecticut da preferencia a las ofer-tas que usen servicios producidos en el estado enla adjudicación de contratos estatales. Proyecto deLey 501. Presentado al senado en Marzo 25, 2004.

• El estado de Maryland permite que entre los crite-rios de selección en el proceso de adjudicación deun contrato se tenga en cuenta el lugar de produc-ción del servicio. Proyecto 183, Presentado a laCámara de Maryland y aprobado en tercera ins-tancia en marzo 18, de 2004.

• El estado de Maryland prohíbe a las agencies delestado adjudicar un contrato a proveedores quedesarrollen el servicio fuera de los Estados Uni-dos. Proyecto 362, Presentado al Comité de Edu-cación, salud y Asuntos Ambientales del Senadode Maryland el 26 de febrero de 2004.

• El estado de Nueva York prohíbe a las empresaslocalizadas en Nueva York que reciben asistenciadel estado, incluyendo exenciones tributarias, cré-ditos y garantías a adjudicar contratos a provee-dores que desarrollen el servicio fuera de los Es-tados Unidos. Proyecto 9567, Presentado al Co-mité de Desarrollo Económico, Creación de Tra-bajos y Comercio e Industria el 3 de marzo de2004.

• El estado de Virginia prohíbe a las agencias estata-les contratar servicios profesionales con no ciu-dadanos de Estados Unidos o personas en el exte-rior, entre otros. Presentado al Comité de LeyesGenerales el 3 de Febrero de 2004.

5. Normas sobre Migraciones

Las visas más comúnmente usadas para el sumi-nistro de servicios en Estados Unidos son las visasH-1B y L-1.

La visa H-1B permite a los trabajadores extranjeros contitulo profesional trabajar en actividades que requierenhabilidades y un entrenamiento especial. Por eso este

tipo de visas son comúnmente usadas por empresas lo-calizadas en Estados Unidos para traer expertos en áreasdel conocimiento. Entre las medidas adoptadas para li-mitar el otorgamiento de estas visas está la reduccióndel cupo de visas H-1B de 195,000 a 65,000 en el 2003.

Los vendedores de servicios del exterior usan las visasL-1. Estas visas permiten las transferenciasintracorporativas de forma que una empresa con origenen el exterior puede enviar empleados con conocimien-tos especializados a una subsidiaria en Estados Unidosde la casa matriz, para asistir a un cliente ubicado enEstados Unidos.

La ley USA Jobs Protection Act de 2003 y la L-1Nonimmigrant Reform Act limitan el número de visas L-1 y establecen requerimientos sobre el pago de salarios,incluyendo mínimos que están por encima del pago pro-medio del mercado para ciertas actividades. Propuestasmás recientes que están siendo consideradas por el con-greso de Estados Unidos van más allá y condicionan elotorgamiento de visa L-1 a que no se reemplace trabaja-dores de Estados Unidos e incluso se estudia imponerprohibiciones a la subcontratación internacional.

6. Servicios de Telecomunicaciones

Las telecomunicaciones en Estados Unidos son regula-das por las legislaturas y agencias federales, estatales ylas cortes. El Communications Act de 1996 le otorga a laFederal Communications Commission jurisdicción so-bre las redes y servicios interestatales y las comunica-ciones internacionales. Sin embargo, los gobiernos es-tatales, a través de las legislaturas estatales y las comi-siones regulatorias tienen amplios poderes para regularlas redes y servicios prestados al interior de los estados.

En la práctica esto implica que los estados y el gobiernofederal comparten la jurisdicción sobre los mercados detelecomunicaciones, lo que ha dado lugar a permanen-tes disputas que son resueltas en las cortes. Aunque elprecedente jurídico ha sido importante en las disputassobre asuntos de jurisdicción, en la práctica muchasdecisiones judiciales han sido contradictorias.

En la actualidad, las secciones 251 y 252 del FederalTelecommunications Act disponen que la regulación so-bre desagregación de la red y los mapas de interconexión,así como la aprobación de los acuerdos y las tarifas deinterconexión, son responsabilidad de los estados. Lascortes han ratificado esta autoridad señalando que la FCCsolo tiene autoridad para fijar pautas generales sobre in-terconexión y los precios de las redes desagregadas. Así



mismo, las comisiones regulatorias tienen la autoridadpara otorgar licencias.

En los últimos dos años, ha tenido lugar un movimientohacia la agregación de las redes. Este movimiento hasido resultado de decisiones judiciales. La Corte Supre-ma de Justicia en la decisión 47 C.F.R. § 51.329 consi-deró que la desagregación de la red que requería poneren disposición de otras empresas elementos como loscircuitos, switches y bases de datos afectaba el equili-brio entre las empresas locales incumbentes y las em-presas que entraban a competir en los mercados loca-les. Como resultado de esta decisión, la FederalCommunications Commission limitó los requerimientosde desagregación de la red y en particular redujo losrequerimientos para poner a disposición de otras em-presas cierto switches de las subredes locales y las ba-ses de datos. Esta decisión fue nuevamente demanda yla Corte de Apelaciones del Distrito de Columbia (UnitedStates Telecom Association v. Federal CommunicationsCommission, 290 F.3d 415) ordeno modificar la deci-sión de la FCC nuevamente, aduciendo que la regla eramuy general y no permitía hacer modificaciones de acuer-do a las muchas diferencias en los mercados locales.Así mismo, la decisión judicial adujo que la FCC en susnormas sobre desagregación de la red no tenía en cuen-ta las ventajas sobre costos que tenían las empresas quebuscaban entrar a los mercados locales, como la nece-sidad de proveer servicios a consumidores con baja ca-pacidad de pago y consumidores rurales. Así mismo,con respecto a la obligación de compartir las redes parala provisión de banda nacha, la corte encontró que laFCC había ignorado otros servicios como a los provee-dores de cable y servicios satelitales.

Como consecuencia de esta decisión judicial, la FCCrevisó las obligaciones de venta al por mayor de las em-presas dominantes bajo la Sección 251 del FederalTelecommunications Act para poner a disposición de lacompetencia las facilidades para la provisión de servi-cios de banda ancha. La FCC también delegó mayorespoderes en las autoridades estatales en lo que respecta ala desagregación de la red y la fijación de precios paralos componentes de la red.

En una primera instancia la FCC exigió que las empre-sas dominantes combinaran los elementos de la red cuan-do las empresas competidoras no estuvieran en capaci-dad de hacerlo. Las empresas incumbentes ganaron unademanda para reversar la decisión ante la Corte de Ape-

laciones del Circuito 8(47 C.F.R. § 51(315(c)–(f)). Sinembargo la Corte Suprema de Estados Unidos autorizóla decisión de la FCC que exige a las empresas dominan-tes realizar las acciones necesarias para combinar ele-mentos de la red, siempre y cuando esto sea técnica-mente factible, no afecte la capacidad de competir de laempresa dominante y no limite la entrada de otras em-presas competidoras.

En comparación con otros estados, el promedio ponde-rado de los precios de un elemento de la red es de USD19.17 el mes en Texas, USD 20.12 en Florida y USD18.32 en Nueva York. Estos precios están por encimade la media nacional de USD 17.48 el mes.

Las empresas dominantes han exigido que se reduzcaaún más la desagregación de elementos de la red, deforma que no sea posible continuar entrando al mercadoa través de plataformas que ensamblen elementos de lared de acuerdo a las necesidades específicas de las em-presas competidoras. El argumento usado por las em-presas dominantes es que esto constituye una expropia-ción y desincentiva las nuevas inversiones y retrasado eldesarrollo de la red de banda ancha. Las decisiones delas Cortes de Apelaciones del nivel Federal han llevado aque se elimine la posibilidad de entrar usando esta prác-tica. Otras decisiones judiciales también han llevado aponer fin a las normas que obligaban a compartir ciertosswitches locales y las líneas que conectan a los hogarescon las redes. En la práctica, hoy hay una gran incerti-dumbre jurídica sobre la regulación que exige ladesagregación de la red. Otras áreas donde existe incer-tidumbre tiene que ver con las normas que regulan losservicios de Voz sobre IP y las disciplinas de accesopara las empresas de cable.

Esta situación de incertidumbre legal, unido a la formano uniforme en que las comisiones estatales aplican laregulación sobre desagregación de la red, tarifas de in-terconexión y precios de los elementos de la red, generainseguridad jurídica para los proveedores colombianosde telecomunicaciones. Esto es más cierto aún si lasdisciplinas del capítulo sobre telecomunicaciones del tra-tado no obligan a las comisiones reguladoras y legislatu-ras de los estados, algo que no esta claro en el texto delcapítulo. Por esa razón es indispensable que se aclare elalcance del capítulo en materia de regulación estatal.

De ser cierto que el capítulo no obliga a las legislaturas yagencias estatales a implementar los principios

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regulatorios del capítulo de telecomunicaciones, es ne-cesario que este brinde la suficiente flexibilidad para queno se rompan los principios de reciprocidad.

De otra parte es importante señalar que las cortes enEstados Unidos han reconocido la existencia de obliga-ciones sobre servicio universal por parte de los provee-dores establecidos y han exigido que las normas sobredesagregación de la red y precios de acceso a la red norompan el equilibrio competitivo al desconocer estas obli-gaciones.

D. Experiencias Internacionales de Promoción de Ex-portaciones de Servicio y Lecciones para Bogotá-Región.

El cuarto y último componente del estudio tiene comoobjetivo hacer una revisión de los instrumentos de polí-tica de promoción de exportaciones existentes en seispaíses altamente exportadores de servicios, y compararesas políticas e instrumentos con los disponibles enColombia

1. Políticas de Promoción en Colombia.

Siguiendo la misma división de ejes de política se eva-luaron los instrumentos de política de desarrollo em-presarial y de promoción de exportaciones de serviciosexistentes en Colombia y en Bogotá. Para este fin, serealizó un inventario de los instrumentos existentes aescala nacional y distrital y se contrasto su aplicacióncon la demanda y satisfacción de empresas exportadorasy no exportadoras encuestadas para este estudio.

Es importante señalar que se encontró que hay una im-portante ausencia de instrumentos específicos para elsector servicios que reconozcan la complejidad y dife-rencias organizacionales y de estructura de estos mer-cados.

Adicionalmente, los instrumentos existentes que estándirigidos al sector servicios parecen ser ineficaces. Enparticular, existe una amplia demanda por parte de lasempresas encuestadas para este estudio, por informa-ción e inteligencia de mercados. Las empresas de laciudad asignan más del 30 por ciento de sus recursos ainvestigar mercados, y sin embargo hacen un muy re-ducido uso de la página de Intelexport Servicios deProexport.

Las empresas de servicios también manifiestan su pre-ocupación por el exceso de trámites para lograr la devo-lución del IVA y por los efectos que sobre el flujo de cajatiene la retención en la fuente, por lo que la estructuratributaria impide competir y exportar en forma efectiva.

Así mismo, sólo un reducido número de empresas deservicios accede al crédito garantizado y de promociónde exportaciones de Bancoldex. En particular, ciertossectores como los servicios empresariales y profesio-nales, señalan que la ausencia de crédito les impide ex-portar e internacionalizarse.

En efecto, a pesar de que las compañías encuestadascalifican el servicio básico de telecomunicaciones comoel mejor de los servicios públicos a los que tienen acce-so regularmente, en la evaluación de los costos y cali-dad del acceso a Internet el resultado es mucho menospositivo. Esto es fundamental, toda vez que la encuestamuestra que las empresas que tienen acceso a bandaancha exportan casi dos veces más que las que carecende la misma.

Esto lleva a señalar la importancia de trabajar a lo largode la cadena de producción de servicios. En particular,es importante fortalecer las relaciones entre los centrosdel conocimiento y de formación de recursos humanos,las empresas de servicios públicos de Bogotá y los pro-veedores de servicios. En otros países se encuentraque estas tres interacciones son potenciadas por fenó-menos de localización y de concentración de empresasde servicios en lugares cercanos a las universidades,donde además hay un óptimo acceso a servicios de in-fraestructura. Por eso se sugiere que Bogotá estudie laposibilidad de hacer un ordenamiento territorial de la ciu-dad que fomente la localización de empresas en zonascomo el centro, donde hay una alta concentración deuniversidades e institutos técnicos y tecnológicos.

En otras palabras, es importante que en el ámbito localse promueva la conformación de clusters que permitanla consolidación y mantenimiento de la ventaja competi-tiva de los servicios, se desarrollen planes de promociónde los mismos que incluyan el componente territorial yel aprovechamiento de los recursos subutilizados de quela ciudad dispone. Específicamente, se sugiere promo-ver la creación de una Zona Franca de Servicios Empre-sariales, Profesionales y Tecnológicos, que pueda apro-vechar la infraestructura urbana existente y la cercanía



de la mayoría de las universidades de la ciudad, así comode los centros de gobierno distrital, departamental y na-cional.

2. Experiencias Internacionales.

Al revisar los casos de seis países fuertementeexportadores de servicios - Australia, Canadá, EstadosUnidos, Filipinas, Hong Kong y Nueva Zelanda – se en-contró que tienen políticas de promoción de exportacio-nes de servicios basadas en cuatro grandes tipos de ins-trumentos: Instrumentos financieros, de mercadeo, deacceso a las TICs y de promoción de alianzas. Además,la mayoría de los países estudiados cuenta con instru-

mentos de promoción de las pequeñas y medianas em-presas.

Es de destacar que en la experiencia internacionalse destaca que, independientemente de que los ins-trumentos de promoción de exportaciones de ser-vicios hayan sido desarrollados específicamentepara el sector o sean adaptaciones de los instru-mentos existentes de promoción de exportacionesde bienes, el énfasis en la exportación de serviciosen cada uno de los cuatro ejes de política es noto-rio y se manifiesta en la existencia de instrumentosespecíficamente diseñados para apoyar a losexportadores de servicios.

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