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PARLAMENTO EUROPEO

LA POLÍTICA EUROPEA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

SÍNTESIS PARTES I y II.5 REGI 100a ES

Dirección General de Estudios

Serie Política Regional

Este folleto está disponible en las lenguas siguientes: DE (original) EN La síntesis del mismo está disponible en todas las lenguas oficiales de la Unión Europea. EDITOR: Parlamento Europeo

Dirección General de Estudios L-2929 Luxemburgo

AUTORES: Thomas Stumm

Eure Consult Luxemburgo Roman Noetzel Bonn

REDACCIÓN: Anna Lucchese

División de Asuntos Económicos Tel: (352) 4300-2.2574 Fax: (352) 43 40 71 E-Mail: [email protected]

Las opiniones que en él se expresan son las del autor y no reflejan necesariamente la posición del Parlamento Europeo. Se permite la reproducción y la traducción de este documento, salvo para fines comerciales, citando su procedencia y previa comunicación al editor y depósito de un ejemplar. Cierre del manuscrito: enero de 1998.

PARLAMENTO EUROPEO

LA POLÍTICA EUROPEA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

SÍNTESIS PARTES I y II.5 REGI 100a ES 1-1998

Dirección General de Estudios

Serie Política Regional

La política europea de ordenación del territorio

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I. SÍNTESIS Y CONCLUSIONES Ordenación del territorio: Problemática fundamental y planteamiento general del esquema 1. Las políticas de ordenación del territorio existentes actualmente en los Estados de la Unión Europea (UE) deben adaptarse hoy en día a una evolución paradójica de las sociedades modernas suscitada por la simultaneidad de la pérdida de significado del espacio físico y el redescubrimiento del mismo por la política. En estas circunstancias, la realización de los objetivos espaciales de integración y compensación solamente tendrá perspectivas de éxito si en todos los niveles del desempeño de funciones públicas se impulsa una mayor integración y armonización de todas las estrategias políticas desde el punto de vista del espacio. Ello supone tanto una mejor coordinación entre las intervenciones en cuestiones espaciales y de éstas con las demás políticas sectoriales. La política de ordenación del territorio puede ofrecer una contribución para hacer frente a esta tarea difícil y compleja, precisamente por el carácter de política transversal que le confiere la amplitud de sus enfoques político-sociales. 2. La breve panorámica del ámbito de actuación de la ordenación del territorio muestra que por su amplitud de objetivos y su orientación espacial, este esquema ofrece posibilidades interesantes para planteamientos políticos alternativos. La perspectiva transversal puede proporcionar una mayor armonización de los aspectos espaciales de las otras políticas sectoriales y de los diferentes niveles públicos de actuación. Por esta razón, con el planteamiento de una asimilación integradora y espacial de las consecuencias del cambio social, una política activa de ordenación del territorio contribuye también a la mejora de la funcionalidad y la autoorganización de los sistemas político-administrativos. Probablemente, entre otras razones, por el potencial que tenía este esquema político de mejora de la gestión pública de realidades complejas, se desarrollaron en los años 80 y 90 planteamientos específicos de política de ordenación del territorio que desbordaban el marco del Estado nacional clásico. La política de ordenación del territorio en el marco de la Unión Europea y su relación con

las políticas de ordenación del territorio de los Estados miembros 3. El nacimiento de una política europea de ordenación del territorio en 1989 se observa en que 34 años después de la primera propuesta alemana de desarrollo paneuropeo del espacio, 24 años después de la primera propuesta del Parlamento Europeo de "plan europeo de ordenación del territorio" y 9 años después de la primera reunión informal de ministros de Ordenación del Territorio, celebrada en Nantes, se debatirá en Glasgow en 1998 un primer proyecto completo de "Perspectiva europea de Ordenación del territorio Comunitario" (PEOT). La cooperación intergubernamental, basada en el principio de subsidiariedad, configura desde el punto de vista jurídico-competencial la filosofía del esquema de ordenación del territorio europeo. De todos modos, las políticas comunitarias deben fomentar y apoyar la aplicación del PEOT. De aquí se deriva el planteamiento básico actual de la política europea de ordenación del territorio: la cooperación intergubernamental, acompañada y apoyada por medidas comunitarias. En esta estructura, a la Comisión le corresponde el cometido de orientar sus políticas en función del PEOT y de llevar a cabo medidas de financiación y análisis. En la opinión de la mayoría de los Estados miembros, no debe conferirse a la Comisión un mandato para, por ejemplo, extraer conclusiones políticas a partir de análisis.


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4. La dimensión jurídica comunitaria de una política europea de ordenación del territorio muestra que tampoco con el Tratado de Amsterdam de 1997 dispondrá la UE en el futuro de competencias expresas y amplias en el ámbito del ordenación del territorio. El proceso de reforma prosigue el planteamiento seguido ya en el Tratado de Maastricht de extensión puntual en el cuerpo del Tratado de disposiciones referentes a la ordenación del territorio, con lo que se aprecia una tendencia al aumento del margen de maniobra para la intervención propia de la Unión Europea en cuestiones de ordenación. De todos modos, la consagración en el Tratado del principio del "desarrollo sostenible" tiene una importancia no desdeñable para una política europea de ordenación del territorio. A pesar de ello, se mantiene la tensión entre la posición favorable a la incorporación al Tratado de las disposiciones de política de ordenación del territorio y la apreciación de que ya se hay suficientes disposiciones contractuales indirectas para este fin. 5. El análisis de los sistemas de ordenación del territorio de los Estados miembros de la UE muestra que una política europea de ordenación del territorio dependerá, por una parte, de que se reserve un lugar a la diversidad de los Estados miembros y, por otro lado, de que en los diferentes ejes comunes de actuación se apliquen estrategias específicas orientadas a los potenciales endógenos. Una política europea de ordenación del territorio no puede ser la suma de los 15 sistemas de ordenación del territorio de los Estados miembros. Antes bien, precisa de una concepción nueva que tenga en cuenta problemáticas heterogéneas en relación con el efecto vinculante, los instrumentos, las bases contractuales y los elementos institucionales. En particular, si se consideran las futuras rondas de ampliación de la Comunidad, es palmario que la política europea de ordenación del territorio debe ser flexible. En relación con el esquema de ordenación del territorio europeo, puede extraerse de ello la conclusión de que la base del éxito de este proyecto está en la aplicación de un "principio europeo de contracorriente". Sin la inserción vertical institucionalizada de los diferentes agentes de los Estados miembros y europeos en el marco del esquema de ordenación del territorio europeo, en primer lugar no solamente se produciría el descuido de los potenciales regionales, sino que además tendría lugar un desplazamiento de las competencias de ordenación del territorio del nivel regional al nacional en aquellos Estados en los que la ordenación del territorio es primordialmente una competencia regional y local (entre otros, Bélgica, España o Italia). Por otra parte, en los Estados miembros en los que la ordenación del territorio es primordialmente un cometido nacional, los agentes regionales y locales seguirían integrados solamente de manera limitada en la ordenación del territorio (entre otros, Grecia, Portugal o Irlanda). 6. El estudio en profundidad de la tensión entre la dimensión europea y la nacional de la política de ordenación, elaborado sobre el caso de Francia, muestra una serie de aspectos diferentes. Los cambios que se están produciendo en toda Europa dan lugar también en Francia a un lento "cambio de orientación" en la consideración del territorio nacional. Con esto está relacionado el que la política intraestatal de ordenación es cada vez menos eficaz sin una consideración activa de la dimensión de la ordenación europea. Por ello, ya es prácticamente imposible el retorno a la " autarquía nacional" en política de ordenación del territorio. La nueva organización de la política francesa de ordenación muestra que, además de los móviles nacionales, el cambio de la situación general europea ha sido una razón importante para la reforma. En conjunto, no obstante, no ha prestado más que una contribución limitada a la clarificación de las relaciones verticales entre la dimensión política de los Estados miembros y la europea, porque precisamente la reorganización legal de 1995 perseguía como objetivo parcial indirecto el fortalecimiento del marco político nacional frente a la política de cohesión europea. Política europea de ordenación del territorio: sus dimensiones de aplicación y su relación

con otras políticas comunitarias


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7. La elaboración de un "Esquema de Ordenación del territorio Comunitario" (PEOT) tiene lugar por medio del planteamiento de la cooperación intergubernamental. En la fase de preparación del PEOT (1993-1997) ocuparon el centro de los trabajos particularmente la determinación de objetivos generales, la profundización de los conocimientos sobre los problemas del ordenación del territorio actual y futuro en Europa y la selección de opciones políticas específicas para influir en el ordenación del territorio. A pesar de la incorporación de la Comisión a este proceso, los Estados miembros atendieron rigurosamente a la salvaguarda de sus prerrogativas en las actividades de contenido. Con el planteamiento intergubernamental, las diferencias entre las "tradiciones nacionales de ordenación del territorio" tuvieron un gran influjo en los trabajos de cara al PEOT, especialmente desde dos puntos de vista: ! Los puntos comunes y armónicos de las políticas de ordenación del territorio de los Estados

miembros fueron desde un principio la referencia central para la concepción de contenidos y operativa del futuro PEOT. Sin embargo, algunos Estados miembros albergaron durante mucho tiempo reservas de principio en relación con el proyecto de PEOT, mientras que los demás tenían con frecuencia ideas diferentes del procedimiento general. En conjunto, ambos factores dieron lugar a retrasos en los trabajos y a menudo favorecieron los acuerdos sobre una base mínima;

! Además de los problemas de coordinación en la cooperación intergubernamental, causó muchas dificultades la terminología en materia de ordenación del territorio, no siempre homogénea. Como las delegaciones nacionales tenían visiones enormemente diferentes del espacio europeo, también se presentaron problemas de entendimiento mutuo en la determinación de las problemáticas importantes. Estos factores dificultaron una y otra vez el avance de los trabajos en el Comité informal de Desarrollo Espacial.

8. El principio del primer proyecto oficial de Noordwijk (1997) muestra que el futuro PEOT se presenta como un planteamiento que rebasa las fronteras nacionales para la solución de problemas. Sus objetivos fundamentales se concentran en la cohesión económica y social, el desarrollo sostenible y la competitividad equilibrada en los territorios de Europa. En estas circunstancias, el PEOT quiere ser un marco para la integración espacial de estos tres objetivos fundamentales y, asimismo, una visión política para el ordenación del territorio europeo. No obstante, para la aplicación de los objetivos específicos y las orientaciones políticas para el espacio europeo, que se presentarán en un planteamiento temático, es necesario un sistema especial de integración. Los enfoques de tipo territorial para la aplicación de una estrategia integrada de ordenación del territorio son los niveles europeo, transnacional y regional/local, así como las zonas contiguas a las fronteras de la UE. Los primeros esbozos de una dimensión operacional de la política europea de ordenación del territorio muestran que la aplicación del PEOT ha de entenderse como un proceso continuo, con el que debería comenzarse inmediatamente. En una perspectiva a corto plazo, han de contribuir a la realización de los objetivos y las opciones políticas del PEOT una serie de instrumentos informativos y los instrumentos de incentivación financiera en el marco de las diferentes políticas comunitarias (ante todo, la política de cohesión y la política de medio ambiente). 9. Una primera panorámica general de las medidas comunitarias de fomento del ordenación del territorio muestra que actualmente hay dos instrumentos financieros específicos para el ordenación del territorio: INTERREG-IIc y las medidas del artículo 10 del FEDER. Con la introducción de estos programas se prestó por primera vez apoyo específico a medidas políticas de ordenación del territorio. INTERREG-IIc se dedica a la cooperación en espacios grandes, el artículo 10, a la realización de actuaciones piloto complementarias y al establecimiento de redes de cooperación a nivel regional y local, especialmente, destinadas a la cooperación en espacios menores. El artículo 10 sirve también como "instrumento ad hoc" para impulsar las actuaciones en otros ámbitos de intervención de los Fondos estructurales, como se aclaró en el marco de "Europa 2000",


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"Europa 2000+" y, por último, en el Consejo informal de Echternach, cuando la Comisión anunció que apoyaría financieramente el Observatorio a través del artículo 10. Frente al artículo 10, INTERREG-IIc está estructurado con más claridad. 10. La comparación entre la iniciativa INTERREG-IIc y el programa TERRA del artículo 10 del FEDER pone de manifiesto que con la orientación a la sostenibilidad y el fomento de la cooperación en el ordenación del territorio, el contenido de ambos instrumentos parte de las mismas directrices. En ambos programas predominan medidas "blandas", actividades de planificación, establecimiento de redes, actuaciones piloto y estudios de viabilidad. En cuanto a las categorías habituales de análisis, se observan, no obstante, notables diferencias en relación con la forma y la filosofía de la intervención, el ámbito de intervención, la dotación de medios y la estructura administrativa, pero a causa de solapamientos temáticos, conceptuales y espaciales, cabe dudar de los efectos sinérgicos de estas medidas y, por ello, de su valor añadido. Además, en el marco de INTERREG-IIc puede observarse, en contra de las directrices de apoyo, una participación insuficiente de los agentes regionales y locales en la programación y la selección de proyectos. 11. El estudio pormenorizado de los programas de INTERREG-IIc para las grandes fachadas marítimas de la UE (Mediterráneo, Atlántico, Mar del Norte y Báltico) aporta una prueba impresionante de que con la cooperación transnacional pueden elaborarse estrategias verdaderamente integradas de ordenación del territorio para zonas europeas específicas. Este planteamiento es por ello un instrumento clave para la realización práctica de los objetivos y las opciones políticas del PEOT. Además, a este nivel puede contribuirse de manera decisiva a la necesaria mejora de la coordinación política horizontal y vertical de todos los agentes. Pero el análisis de los cuatro programas de INTERREG-IIc dedicados a las fachadas marítimas de la UE dejó claro también que para que estos esquemas transnacionales tengan un efecto amplio y radical, tendrá mucha importancia la adecuación de sus ejes de contenido a los problemas en cuestión y, ante todo, su "carácter de asociación". 12. También la cooperación transfronteriza y la cooperación interregional ofrecen enfoques apropiados para la aplicación de una política europea integrada de ordenación del territorio. En ambos casos, los instrumentos comunitarios de fomento existentes (INTERREG-I y IIa; RECITE I) han contribuido notablemente a la extensión de las actividades en materia de ordenación del territorio de las autoridades regionales y locales. A pesar de ello, en los dos ámbitos subsisten aún considerables potenciales de mejora. En la cooperación transfronteriza debería impulsarse tanto la planificación espacial interestatal como la planificación regional y la planificación de desarrollo municipal transfronterizas. Con un desarrollo amplio en este ámbito sería posible: ! continuar impulsando la armonización horizontal-transfronteriza de medidas sectoriales

concretas (en los ámbitos de economía, transporte, turismo o medio ambiente) y de este modo, orientar más sus actividades a las necesidades reales del espacio transfronterizo de cooperación;

! elaborar de modelos transfronterizos (nacionales, regionales y locales), para a partir de ellos sentar las bases para desarrollar proyectos comunes que posteriormente podrían recibir apoyo, en función de objetivos determinados, a través de programas de fomento nacionales o europeos en el marco de la política regional o de políticas sectoriales.

13. La Comisión considera que el cometido de la política comunitaria de desarrollo urbano reside en el establecimiento de una "guía" constructiva que, por una parte, suponga la autovinculación del nivel comunitario y, por otra, una orientación para la política de desarrollo urbano a los niveles nacional, regional y local. Por un lado, el objetivo de una política comunitaria de


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desarrollo urbano debe estar en eliminar deficiencias (como fuentes de contaminación, elevado consumo de suelo o segregación social y espacial). Por otro lado, es necesario el fomento de las ciudades como motor del desarrollo económico. En particular, las políticas de la UE de fomento de la competitividad y del empleo, de cohesión económica y social, de mejora de la calidad de vida en las ciudades y de redes transeuropeas forman las bases para la política europea de desarrollo urbano. 14. El estudio de las políticas comunitarias con impacto espacial muestra que la mayoría de las políticas comunitarias carecen de una perspectiva integradora, por lo que pueden agudizarse los fenómenos negativos para el aprovechamiento del espacio. Por su carácter "transversal", el ordenación del territorio o la política de medio ambiente pueden asumir la necesaria función de coordinación y reducir las consecuencias medioambientales de las políticas sectoriales (ante todo, de la PAC y de los Fondos estructurales). Un elemento central del ordenación del territorio y de la política de medio ambiente es la integración del concepto de "sostenibilidad", que con el Tratado de Amsterdam se convierte en fundamento de todas las políticas comunitarias. Así, actualmente se parte de una tríada que conforma el "desarrollo sostenible". La economía, la ecología y los aspectos sociales son sus componentes y no se los considera por separado, sino en función de sus interacciones e interfaces sistémicas. En relación con el ordenación del territorio, puede partirse de que el "desarrollo sostenible del espacio" exige la coordinación de la "tríada de la sostenibilidad" en el contexto específico espacial. En principio hay que señalar aquí que se presenta difícil la confrontación de los objetivos a largo plazo del "desarrollo sostenible del espacio" con los objetivos a corto y medio plazo de las diferentes políticas sectoriales o de la intervención de los Fondos estructurales. 15. El estudio de las repercusiones de las redes transeuropeas en materia de ordenación territorial y medioambiental pone de manifiesto que desde la introducción del Título XII en el Tratado de la Unión Europea, el nivel comunitario practica de facto una política europea de ordenación del territorio. El hecho de que el fomento de la infraestructura como instrumento material clásico de la política de ordenación del territorio o de la política regional represente solamente un instrumento necesario, pero no suficiente para fomentar el desarrollo económico de una región se observa con particular claridad en el caso de las RT y del Fondo de Cohesión. El análisis de las repercusiones espaciales y medioambientales de las RT sacó a la luz el conflicto de las inversiones en RT con los objetivos comunitarios de cohesión, por un lado, y con las exigencias de protección del medio ambiente impuestas por las directrices, por otro lado. La evaluación estratégica del impacto ambiental de las RT de transporte en los niveles europeo, nacional y regional constató en este contexto que las inversiones en RT causaban un serio perjuicio a la flora y la fauna. Además, por la mejora exclusiva de la accesibilidad de los centros en las regiones periféricas, la insuficiente coordinación de las inversiones en RT con los potenciales y las deficiencias espaciales da lugar en numerosas ocasiones a "efectos de bombeo", por un lado y, por otro lado, a "efectos de túnel", por la falta de redes secundarias y paralelas en las regiones centrales. A ello se añade la ejecución unilateral de proyectos de carretera en los países de cohesión y de trenes de alta velocidad en las regiones centrales, que acentúan los impactos negativos en el espacio y en el medio ambiente. En último extremo, los proyectos de RT dejan a un lado los cometidos que les asignaba la Comunidad. 16. Como resultado del análisis de los planteamientos de desarrollo regional sostenible de los programas del Objetivo 2 en Renania del Norte-Westfalia y de la evaluación estratégica del impacto ambiental de la intervención del Objetivo 1 en Sicilia, puede constatarse que la explotación y el aprovechamiento deliberados de potenciales endógenos específicamente regionales pueden aportar una contribución fundamental al "desarrollo sostenible del espacio". Por ello, los elementos económicos, ecológicos y sociales del "desarrollo sostenible" deben interpretarse en función de sus


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interacciones e interfaces sistémicas en un contexto regional. Por ello, puede considerarse que la tarea actual de la "política regional sostenible" es fomentar directa o indirectamente las posibilidades de obtención de ingresos de que dispone la población asentada en una región y, al mismo tiempo, conservar la naturaleza y el paisaje, incluyendo entornos naturales, patrimonio cultural y diversidad biológica. Com complemento de estos cometidos de orientación económico-ecológica, es necesaria, por una parte, la integración de un planteamiento amplio de asociación que integre el elemento social del "desarrollo sostenible". Por otro lado, se precisa la "perspectiva integrada" del espacio, para estimar con eficacia las consecuencias espaciales ("efectos de túnel o de bombeo") ex ante, ex post y durante la intervención. Es evidente que el planteamiento de la programación de las intervenciones de los Fondos estructurales se adapta de modo ideal a la realización de estos cometidos. Con la introducción de una evaluación del impacto ambiental estratégica/espacial en el marco de la intervención de los Fondos estructurales no se abandonaría la integración de los elementos espaciales y "sostenibles" a la pericia negociadora de los agentes implicados. Por el contrario, la programación ganaría en transparencia y objetividad y representaría un incentivo adicional para la observancia de los principios de la programación de los Fondos estructurales. Perspectivas futuras de la política europea de ordenación del territorio y enfoques para

una contribución del Parlamento Europeo al debate en curso 17. Por su carácter de "política en proceso de formación" el desarrollo europeo del espacio tiene aún un potencial de mejora considerable. Hay planteamientos en este sentido en la dimensión intergubernamental y en la comunitaria, desde las perspectivas institucional, de contenido e instrumental. Desde la perspectiva institucional, se puede perseguir tanto en el marco intergubernamental como en el comunitario el planteamiento de un "modelo informal-cooperativo" para el desarrollo europeo del espacio. Este modelo ofrece además buenas posibilidades de mejora de la coordinación horizontal de las políticas comunitarias con efectos de ordenación. Hay posibilidades de mejoras de contenido e instrumentales por un lado en relación con el primer proyecto de PEOT de Noordwijk y en la reforma de los Fondos estructurales en el marco del proceso de programación de la política regional europea de la UE, así como en una futura reforma de la iniciativa comunitaria de política regional. Por otra parte, existen asimismo numerosos planteamientos en este respecto en niveles inferiores al europeo, que pueden dar lugar a una cooperación más estrecha en política de ordenación entre los diferentes agentes de los Estados miembros.


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5. PERSPECTIVAS FUTURAS DE LA POLÍTICA EUROPEA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y ENFOQUES PARA UNA CONTRIBUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO AL DEBATE EN CURSO 5.1. Desarrollo europeo del espacio en el marco intergubernamental 5.1.1. )"Abandono" de la cooperación intergubernamental? No es fácil responder con brevedad a la pregunta planteada en el epígrafe de la presente sección. Hay posibilidades concretas de actuación tanto en el marco de la actual cooperación oficiosa en el ordenación del territorio, como en el propio contexto comunitario. Por un lado, con mejoras puntuales podría desembocarse en un "modelo cooperativo informal" reforzado o, por otro lado, a través de una formalización podría adoptarse el camino de la comunitarización. Podría representar una vía intermedia entre ambos planteamientos la consagración de una "competencia de cooperación en materia de ordenación del territorio" entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión Europea. En el "modelo" actual, la cooperación de la UE en el ámbito del desarrollo europeo del espacio es voluntaria. La cooperación intergubernamental se funda en una "normativa paraconstitucional"1, es decir, en un acuerdo entre los Estados miembros de la UE en un espacio exento de legislación. El eje de este arreglo es el Consejo de Ministros informal, que recibe el apoyo del Comité informal de Desarrollo Espacial como órgano común sin referencia legal. Mediante el recurso de la troika se garantiza la continuidad entre las Presidencias saliente, actual y entrante. En este punto la Comisión Europea tiene un papel importante, con las funciones de secretaría que desempeña la DG XVI. En una primera evaluación del modelo actual, los Estados miembros se pronunciaron en favor de que no se cambiara la distribución de funciones, al menos a corto plazo. Actualmente, los Estados miembros no tienen una opinión formada en cuanto a posibles cambios en un horizonte a más largo plazo. A pesar de ello, se sabe que a la conclusión del debate sobre el PEOT (1999) o al inicio de los trabajos del Observatorio (2000) deberá reflexionarse sobre la reorientación de las estructuras.2 Ahora bien, si se quieren subsanar las deficiencias de la cooperación intergubernamental (véase 4.1.1.) sin recurrir a una comunitarización más intensa de este ámbito político, la solución puede ser un "modelo informal-cooperativo". Con medidas en este sentido se debería mejorar el modelo informal actual y, al mismo tiempo, establecer un enlace más estrecho con el contexto comunitario. Ofrecen posibles puntos de arranque el Comité informal de Desarrollo Espacial y, en parte, el Consejo informal de Ministros, en el contexto comunitario y en el futuro "Observatorio europeo".

1 Faludi, 1997, Symposium (...), pág. 1-3. 2 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y Política Regional, "Nota de la Troika (...), 1997, pág. 12 y 13.


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! Los planteamientos aplicables al Comité informal de Desarrollo Espacial podrían dar lugar a la evolución de su secretaría. Como hasta ahora el Comité informal solamente tiene cierta continuidad en función del recurso de la troika y de la función de secretaría que desempeña la Dirección General XVI, se podrían introducir mejoras con dos alternativas prácticas: la primera posibilidad estaría en el establecimiento de una secretaría permanente, pero financiada exclusivamente por los Estados miembros. En la segunda posibilidad se piensa en la financiación conjunta de la nueva secretaría, con incorporación de la DG XVI. El nombramiento de dos directores de la secretaría (uno de Bruselas y uno de los Estados miembros) garantizaría a los Estados miembros la posibilidad de ejercer un influjo suficiente1.

! Algunas propuestas de mayor alcance para el Comité informal de Desarrollo Espacial abogan, por ejemplo, por una cooperación más estrecha entre el Comité informal de Desarrollo Espacial y los comités formales de las políticas comunitarias (ante todo, la política de cohesión)2. A más largo plazo se podría transformar el Comité informal en comité permanente en el marco del Consejo de Ministros, y en sus reuniones deberían participar también ministros3.

! En la intensificación de la "orientación cooperativa" del Consejo informal de Ministros se alcanzaron progresos ya anteriormente. Por ejemplo, desde 1996, el Parlamento Europeo participa regularmente en las reuniones informales del Consejo mediante la presencia del presidente de la Comisión de Política Regional. Una posibilidad de ampliación de este planteamiento cooperativo se mencionó en vísperas de la reunión de Echternach de 1997. Se consideró la mejora de la coordinación horizontal de las políticas comunitarias, que podría ampliarse en reuniones posteriores con participación de ministros competentes para otras políticas sectoriales con efectos para la ordenación del territorio (como transportes o agricultura)4.

! Una orientación cooperativa más acentuada del modelo informal actual podría lograrse también mediante mejoras en el contexto comunitario. Un buen enfoque para ello es especialmente la cuestión, importante para la política de ordenación del territorio, del aumento de la coordinación horizontal de las políticas comunitarias. Las opciones correspondientes que permitirían establecer un enlace más estrecho con el modelo informal, se tratan en otra sección (véase 5.2.3.).

! Puesto que el Comité de Desarrollo Espacial no tiene marco jurídico, la creación de un "Observatorio europeo" debe dar lugar al establecimiento de un órgano formalmente constituido que ejerza la responsabilidad en su nombre. Esta función debe asumirla el Consejo de administración de la "Secretaría permanente" del Observatorio. En este contexto, se propone que cada jefe de delegación nacional presente en el Comité de Desarrollo Espacial sea al mismo tiempo miembro del Consejo de administración. De este modo sería posible garantizar una amplia representación del Comité y evitar tensiones5.

Una alternativa radical al modelo informal es la opción de una formalización más intensa del ámbito político, para lo que debería emprenderse la vía de la "comunitarización" comentada en otro lugar (véase 3.1.2.). El planteamiento de la consagración jurídica de la política europea de ordenación del territorio parte de dos consideraciones de principio: por un lado, la transferencia expresa de competencias no da lugar a la ampliación del margen de actuación del nivel comunitario, ya que se definen también los márgenes de actuación y los derechos de los Estados miembros. De este modo se puede limitar el radio de acción del nivel europeo y frenar eficazmente el proceso 1 Faludi, 1997, Symposium (...), pág. 1-3. 2 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Echternach, 9 de diciembre de 1997, Note de discussion sur la partie IV du SDEC, 28 de noviembre de 1997, pág. 8. 3 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y Política Regional, "Nota de la Troika (...), 1997, pág. 13. 4 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y Política Regional, "Nota de la Troika (...), 1997, pág. 8. 5 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Echternach, 9 de diciembre de 1997: Esquema para el establecimiento de una "Red de observación europea de la planificación del territorio" (...) pág. 9.


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latente de "captación de competencias"1. Por otro lado, la competencia subsidiaria de la Comunidad podría permitir también la elaboración de modelos consensuados para el desarrollo europeo del espacio y el establecimiento de procedimientos adecuados de armonización2. Estos modelos deben incorporar (...) también la explotación sostenible de los potenciales regionales en las zonas de

aglomeración y la configuración de las relaciones entre las zonas urbanas de aglomeración y los

ámbitos rurales (...)3. En conjunto, en la opción de la formalización intensa se pueden seguir dos planteamientos. ! El primer planteamiento apunta a una modificación del Tratado de la Unión Europea

consistente en la consagración del desarrollo europeo del espacio como otro "pilar" de la política intergubernamental, para prevenir la ulterior concentración de poder en la Comisión. Sin embargo, esta solución tiene deficiencias evidentes, ya que la Unión Europea no tiene personalidad jurídica propia ni condición de institución. Por esta razón, por ejemplo en cuestiones de aumento de la eficiencia de la coordinación horizontal, esta forma de cooperación no puede desarrollar una vinculación eficaz políticamente para la Comunidad Europea4.

! El segundo planteamiento apunta a la creación de una competencia de ordenación del territorio de la Comunidad Europea, es decir, no de la Unión Europea. En este marco se podría ampliar por ejemplo el ámbito de actuación de la Comunidad establecido en el artículo 3 del TCE incorporando una amplia descripción de cometidos de la política europea de ordenación del territorio. Otra alternativa sería la ampliación puntual de disposiciones de políticas comunitarias específicas, para hacer referencia explícita en diversos lugares del Tratado a los cometidos de la política europea de ordenación del territorio. No obstante, en todo caso debería mencionarse el "esquema de ordenación del territorio europeo" en los artículos 130 A y 130 B del TCE y se debería dejar sentada la obligación de la Comisión de informar periódicamente sobre el ordenación del territorio5.

En el marco de una formalización más profunda de la política de ordenación del territorio, la inclusión en el Tratado de una "competencia cooperativa de ordenación del territorio" entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión Europea representa una buena solución provisional.6 Este planteamiento cooperativo responde al principio de subsidiariedad y además tiene en cuenta el carácter particular de la política de ordenación del territorio y las exigencias a que ha de hacer frente (mayor necesidad de consenso, función transversal). Sin embargo, la creación de una competencia cooperativa de ordenación del territorio podría ir a la par con una serie de modificaciones, que se exponen brevemente a continuación: ! Un primer ámbito afecta a la adaptación de las disposiciones de los Fondos estructurales, ya que

en el Reglamento marco deberían mencionarse junto a los "objetivos de desarrollo" también las "directrices políticas de ordenación del territorio". Con ello se conseguiría que las medidas de política estructural de la UE contribuyeran también a la realización de los objetivos de los esquemas de ordenación del territorio de los Estados miembros. Además, las pretensiones formuladas en los documentos de planificación deberían armonizarse con los objetivos europeos, nacionales y regionales de ordenación del territorio.

! Para la elaboración del esquema europeo de ordenación del territorio debería aplicarse un planteamiento de asociación que incorpore también al Comité de las Regiones y al Comité Económico y Social. El PEOT debería tener el carácter de esquema marco y contar con un

1 Según Karl, en Karl/Heinrichsmeyer, 1996, pág. 68. 2 Según Malchus, v. Frhr., en Karl/Heinrichsmeyer, 1996, pág. 24 y sig. 3 Según Karl, en Karl/Heinrichsmeyer, 1996, pág. 68. 4 Contribuciones de Malchus, v. Frhr., Vaubel y Battis en Karl/Heinrichsmeyer, 1996, pág. 32 y sig, 39 y 43 y sig. 5 Según Battis, en Karl/Heinrichsmeyer, 1996, pág. 44. 6 Las explicaciones siguientes retoman las propuestas de Biehl, 1996 (pág. 17-19).


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entramado espacial de gran superficie adaptado a la dimensión europea. En la elaboración de sus esquemas de ordenación del territorio, los Estados miembros deberían tenerlo en cuenta sobre la base de sus condiciones constitucionales a través de sus niveles administrativos propios.

! Finalmente, debería introducirse la obligación de la Comisión de informar periódicamente sobre aspectos de la política europea de ordenación del territorio.

5.1.2. Apreciación crítica del primer proyecto de PEOT y posibles enfoques de mejora A causa de la estricta orientación de los trabajos de cara al PEOT desde 1993 a la salvaguardia del principio de subsidiariedad, se puede calificar al proyecto presentado en Noordwijk ante todo de documento de los Estados miembros. Los cuatro años de preparación del primer proyecto PEOT y los trabajos posteriores en las modalidades concretas de aplicación han mostrado (véase 4.1.) que el procedimiento intergubernamental solo permite progresos consensuados y, por ello, a menudo solamente sobre una base mínima. Por esta razón, puede partirse de que el actual primer proyecto de PEOT ofrece notables posibilidades de mejora. Pueden tomarse como puntos de partida los resultados obtenidos hasta ahora por los estudios disponibles y una serie de balances efectuados recientemente como reacción al proyecto de Noordwijk.1 Un ámbito susceptible de mejora está en los objetivos fundamentales del primer proyecto (PEOT - Sección I.A.). La cohesión económica y social, el desarrollo sostenible y una competitividad equilibrada en el espacio europeo son los objetivos principales del PEOT, que han de perseguirse simultáneamente. Conforman una buena base para la política europea integrada de ordenación del territorio. A pesar de ello, estos objetivos deben vincularse más estrechamente entre sí en el texto con una declaración política clara, para configurar ya en este lugar una determinación "manejable" de los cometidos de la política europea de ordenación del territorio: una propuesta podría ser una formulación que, haciendo referencia explícita a la política de empleo y teniendo en cuenta el objetivo del equilibrio espacial, determinara que el centro de atención lo ocupa la garantía ( y donde sea necesario, la creación) de posibilidades suficientes y de calidad adecuada de obtención de ingresos y de existencia en medio ambiente sano2. Un segundo aspecto susceptible de mejora es el planteado en la exposición del proyecto de Noordwijk del planteamiento de la "política europea de ordenación del territorio" (PEOT - Sección I.A.). El proyecto expone con bastante detalle la filosofía subyacente al futuro PEOT (I.B., I.C., I.D.). Se destaca explícitamente que ha de entenderse ante todo como un "instrumento" para la realización de los tres objetivos fundamentales y de un "esquema marco" para la realización integrada de las opciones políticas temáticas3. Sin embargo, el primer proyecto aborda sólo brevemente el planteamiento propiamente dicho de "política de ordenación del territorio en Europa", por lo que sólo se percibe una fórmula manejable y comprensible de este esquema político mediante el "ensamblaje" de pasajes dispersos por toda la sección. Por esta razón y en contra de la apreciación de la Presidencia luxemburguesa del Consejo,4 aquí también se debería proceder a más modificaciones.

1 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Echternach, 9 de diciembre de 1997. Comisión Europea, Note à l'attention des délégations au séminaire ministériel d'Echternach.. Conferencia de las Regiones Periféricas Marítimas de Europa: a) XXVth CPMR General Assembly in La Rochelle / France (octubre de 1997); b) Note Technique CRPM (julio de 1997). Comité consultivo para la ordenación del territorio: Primer dictamen del Comité consultivo para la ordenación del territorio sobre el "Primer proyecto oficial del Esquema europeo de ordenación del territorio" (13 de noviembre de 1997). 2 Comité consultivo para la ordenación del territorio, 1997, pág. 3. 3 PEOT, Primer proyecto oficial (...), 1997, pág. 4. 4 El ministro luxemburgués Alex Bodry destacó que la primera parte del PEOT no se modificará en lo esencial. Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional; Esquema de ordenación del territorio comunitario - Balance de la Presidencia luxemburguesa (1 de diciembre de 1997), pág. 9.


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Para conferir una mayor legibilidad al PEOT, sería oportuno que en la primera parte se procediera a una explicación más detallada del planteamiento del desarrollo europeo del espacio. Para ello se debería tener en cuenta que a medio plazo el PEOT será probablemente la fuente de información de más "amplio espectro" sobre el esquema de política europea de ordenación del territorio. Por esta razón parece adecuado que ya en este lugar se intente elaborar una definición comprensiva del nuevo planteamiento político. Sería conveniente a este respecto que se perfeccionara y se clarificara la interacción funcional entre el PEOT y la política europea de ordenación del territorio y también que se profundizara en la esencia del "desarrollo integrado del espacio". Por otra parte, esta definición debería tener carácter pragmático y por ello remitir, además de a la dimensión intergubernamental, a la dimensión comunitaria, existente ya de hecho. El análisis de los fenómenos europeos con repercusión en la ordenación del territorio (Parte II) se deja al margen casi por completo en los balances críticos. Sin embargo, no debería pasarse por alto que hacen referencia crítica a esta parte varios comentarios de una consulta interservicios de la Comisión de la UE celebrada desde la presentación del proyecto de Noordwijk por un total de 10 direcciones generales y el Secretario General. Se deberían introducir mejoras especialmente para: ! destacar la importancia de las tecnologías de la información para la cooperación internacional y

la capacidad regional de innovación (DG III); ! subsanar la presentación ocasionalmente imprecisa, superficial e incoherente del ámbito del

transporte (DG VII); ! hacer referencia a las directrices del próximo V programa marco de investigación de la

Comunidad (DG XIII); ! destacar la importancia de las redes transeuropeas de energía para el ordenación del territorio

(DG XVII)1. Otro aspecto susceptible de mejora es, por supuesto, el de las opciones y objetivos políticos del PEOT para el espacio europeo (PEOT - Secciones III.A., III.B., III.C.). El texto destaca con claridad que las opciones y objetivos políticos reflejan ante todo las prioridades de los Estados miembros y de la Comisión. Representan los elementos para un planteamiento político más integrado y multisectorial a nivel europeo y deben contribuir también a la reducción de las desigualdades económicas y sociales. Sin embargo, un criterio determinante para la selección de los mismos era el de la viabilidad de la realización2. Si se considera la función de orientación que corresponderá al PEOT en el futuro, especialmente con vistas a la coordinación política a nivel europeo (programa integrado de ordenación del territorio) y a la preparación de estrategias nacionales de ordenación del territorio, habrá que ampliar considerablemente este "catálogo de consenso" en varios ámbitos. El proyecto de Noordwijk destaca que las opciones políticas diferenciadas espacialmente se aplican a uno o más espacios europeos parciales y contribuyen a la consecución de los objetivos clave del planteamiento temático.3 No obstante, cabe señalar que la totalidad de las opciones y objetivos políticos se orienta excesivamente desde un "punto de vista urbano-continental". Esto corrobora la crítica formulada también por otra parte de que todo el primer proyecto carece de una dimensión espacial concluyente. La insuficiente consideración de las realidades espaciales de Europa está, no obstante, en contradicción con las ambiciones del PEOT de representar una perspectiva de desarrollo para el espacio europeo4. 1 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Echternach, 9 de diciembre de 1997. Comisión Europea, Note à l'attention des délégations au séminaire ministériel d'Echternach. 2 PEOT, Primer proyecto oficial (...), 1997, pág. 53 y 54. 3 PEOT, Primer proyecto oficial (...), 1997, pág. 53. 4 Conferencia de las Regiones Periféricas Marítimas de Europa: XXVth CPMR General Assembly in La Rochelle / France, Final Declaration (octubre de 1997).


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A pesar del hecho de que las zonas rurales representan aproximadamente el 80% del total del espacio europeo1, en el proyecto de Noordwijk los objetivos clave y las opciones políticas para el espacio rural se desarrollan solamente desde la perspectiva de las "relaciones ciudad-campo". Este predominio de la orientación urbana del proyecto de Noordwijk se explica principalmente por el deseo expreso de los Estados miembros de destacar en mayor medida en lo sucesivo los temas urbanos en las políticas sectoriales comunitarias2. Al mismo tiempo, "se sigue sintiendo, si bien no

en todas partes, la necesidad de evaluar mejor las repercusiones de la PAC en el sistema urbano en

relación con dos puntos de vista específicos: pueblos y pequeños núcleos de población y zonas

rurales en las cercanías de las ciudades"3. No obstante, así se descuida una serie de aspectos específicos de los espacios rurales y sobre todo la consideración ajustada de la agricultura como mayor usuario del espacio en Europa. Por eso sería importante que en primera directriz temática del PEOT se incluyera junto al objetivo clave "Asociación entre la ciudad y el campo" otro objetivo clave autónomo titulado "Diversificación y fomento de los potenciales endógenos de las zonas rurales". Así se alcanzaría al menos el nivel mínimo del "esquema de ordenación del territorio" previsto para el año 2000, que está elaborando actualmente el Consejo de Europa.4 Además, en los objetivos clave de la tercera directriz temática (Gestión y desarrollo inteligente del patrimonio natural y cultural) se deberían incorporar otras opciones políticas que destaquen ! la creación de esquemas de agricultura y silvicultura sostenibles para la conservación y el

desarrollo del patrimonio natural ! el desarrollo de modelos agrícolas de producción y aprovechamiento del suelo para la

explotación sostenible de las aguas subterráneas. La Unión Europea, desde la última ampliación a los Estados escandinavos (y Austria), se ha hecho más marítima, con sus 89.000 km de costa. En total, 13 de los 15 Estados miembros de la UE tienen franjas costeras de mayor o menor longitud. Atendiendo a las características geográficas actuales de la UE, el propio PEOT califica de regiones costeras al 75% del espacio total5. No obstante, ha de aceptarse la crítica al proyecto de Noordwijk de que sus objetivos clave y sus opciones políticas tienen una perspectiva predominantemente continental y contemplan de manera insuficiente la dimensión marítima de Europa. Esta crítica la reconoció con tono autocrítico incluso la Presidencia luxemburguesa del Consejo en la última Asamblea General de la Conferencia de las Regiones Periféricas Marítimas de Europa. Como razón principal se adujo ante todo la falta de datos suficientes y de análisis científicos relativos a la dimensión marítima6. Por esta razón sería de desear que en las directrices temáticas del PEOT se incluyeran opciones políticas más concretas o nuevas de cara a la dimensión marítima de Europa. En la directriz "⋅Igualdad de acceso a las infraestructuras y el conocimiento" se deberían mencionar expresamente en el marco del primer objetivo clave "Mejor accesibilidad" las regiones insulares y asimismo los puertos de dimensiones medianas. Además, en el objetivo clave "Explotación sostenible de la infraestructura" resultaría adecuado poner de relieve los potenciales alternativos que representan el

1 Consejo de Europa, 1997, pág.4. 2 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Venecia, 3 y 4 de mayo de 1996, "Documento de base" (...), pág. 17. 3 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Venecia, 3 y 4 de mayo de 1996, "Documento de base" (...), pág. 18. 4 En su concepción futura de esquema paneuropeo de ordenación del territorio, el Consejo de Europa traza una separación estricta entre los ejes temáticos "Relaciones ciudad-campo" y "Fomento del espacio rural". Consejo de Europa, 1997. 5 PEOT, Primer proyecto oficial (...), 1997, pág. 10. 6 XXVth CPMR General Assembly in La Rochelle (France) 8-11 october 1997, Summary of European Commission and States Contribution.


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transporte marítimo y la navegación fluvial. En el marco de la "Gestión inteligente y desarrollo del patrimonio natural y cultural" debería mencionarse expresamente la "Gestión integrada de las zonas costeras". Las correspondientes medidas piloto ya se están llevando a cabo actualmente en el marco de programas comunitarios específicos y por o general son parte integrante de los programas INTERREG-IIc para las grandes fachadas marítimas de la UE. De los comentarios de la citada consulta interservicios en el seno de la Comisión de la UE pueden tomarse otras indicaciones sobre posibilidades de mejora de la Parte III del PEOT:1 la DG XI (Medio Ambiente) valora positivamente los progresos alcanzados en el desarrollo europeo del espacio y los considera una contribución complementaria a la propuesta de directiva presentada por ella de cara a una evaluación estratégica del impacto ambiental; sin embargo, critica de esta parte del PEOT que no se haya atendido a una mejor integración de las tres "directrices temáticas": las opciones políticas de cada ámbito de actuación guardan a menudo una relación estrecha y se complementan, e incluso entran en conflicto entre sí. Deberían introducirse mejoras también en el marco de integración para la política europea de ordenación del territorio (PEOT - Sección III.D). El objetivo de esta sección es crear para todos los agentes (europeos, nacionales, regionales y locales) un marco para la aplicación integrada y vinculada con el espacio de las opciones políticas recogidas en el PEOT. A pesar de ello, la DG XI (Medio Ambiente) destaca en su ponencia para la consulta interservicios en el seno de la Comisión de la UE que esta sección aún no permite apreciar en el momento actual un planteamiento realmente integrado.2 Por esta razón, el Presidente luxemburgués del Consejo Sr. Bodry destacó en una exposición ante el Parlamento Europeo el 1 de diciembre de 1997 que la mayoría de los Estados miembros desearía conseguir mediante mejoras futuras la profundización ulterior del marco de integración espacial.3 A nivel europeo debe alcanzarse mediante una "agenda integrada del ordenación del territorio" ante todo una mejor coordinación de las políticas comunitarias con impacto espacial. Pero la DG XI (Medio Ambiente) critica respecto de este planteamiento, básicamente plausible, que el principio de sostenibilidad debe incorporarse a cada aspecto parcial y no limitarse a la creación de una red europea de espacios naturales. Además, en el punto 6 de la Agenda (Conservación y desarrollo de la diversidad biológica en Europa) también debe destacarse que precisamente el restablecimiento de la diversidad biológica es un cometido importante precisamente en los espacios sometidos a presión4. Todo el proyecto PEOT pone de relieve en diversos lugares que el nivel transnacional tiene una importante "función de bisagra" como "campo de experimentación" en la aplicación de una política integrada de ordenación del territorio. Los progresos concretos alcanzados en este ámbito y los primeros resultados se han presentado en el marco del presente estudio (véase 4.2.1.). Por esta razón, en la sección II.D.2. del futuro PEOT deberán abordarse con más claridad la iniciativa comunitaria INTERREG-IIc5 y los proyectos piloto de ordenación territorial del artículo 10 del FEDER. Se

1 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Echternach, 9 de diciembre de 1997. Comisión Europea, Note à l'attention des délégations au séminaire ministériel d'Echternach. 2 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Echternach, 9 de diciembre de 1997. Comisión Europea, Note à l'attention des délégations au séminaire ministériel d'Echternach. 3 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Schéma de développement de l'espace communautaire - bilan de la Présidence luxembourgeoise (1er Décembre 1997), pág. 7. 4 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Echternach, 9 de diciembre de 1997. Comisión Europea, Note à l'attention des délégations au séminaire ministériel d'Echternach. 5 Una petición análoga en el Comité consultivo para la ordenación del territorio, 1997, pág. 3.


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deberían comentar de manera sintética las experiencias positivas y negativas acumuladas y formular recomendaciones proactivas para el desarrollo futuro. En este contexto deberían tenerse especialmente en cuenta las experiencias acumuladas en la preparación de los programas operativos de INTERREG-IIc: sería de gran importancia en el futuro PEOT que se reclamara una participación más amplia de las autoridades regionales y locales y de estructuras asociativas supranacionales1. Sólo una asociación de elevada calidad en la preparación de los programas, la selección de proyectos y la gestión de programas puede contribuir a que las estrategias transnacionales de ordenación del territorio se conviertan en un instrumento clave para la puesta en práctica efectiva de una coordinación vertical y horizontal amplia. La puesta en práctica efectiva de estas estrategias transnacionales indicativas se funda, de manera análoga al PEOT, ante todo en el efecto de sinergia que resulta de la libre aceptación de sus directrices, objetivos y opciones, y de su ejecución cooperativa en todos los niveles. Los resultados de este estudio en relación con la cooperación transfronteriza en materia de ordenación territorial han puesto de manifiesto (véase 4.2.2.) que en el futuro PEOT las regiones situadas a lo largo de las fronteras interiores y exteriores de la UE deberían ser más que "posibles ámbitos de integración de importancia europea"2. Deberían incorporarse al PEOT sin restricciones como terceros niveles autónomos en marcos espaciales de integración para las opciones políticas. Para ello sería necesario completar la introducción al capítulo III y en particular la sección III.D. sobre el marco de desarrollo integrado del espacio. Por ello, junto a las secciones sobre la dimensión europea y transnacional (III.D.1. y III.D.2.) debería crearse una nueva sobre las "estrategias integradas transfronterizas de ordenación del territorio" en claro contraste con la actual sección III.D.3.. Para ello sería adecuado dedicar a su vez a la "cooperación interregional" una sección independiente. La sección sobre la planificación integrada transfronteriza del territorio debería aclarar la asignación funcional de cometidos a todos los niveles en el marco de la aplicación de un desarrollo integrado del espacio. Además, debería destacarse con más claridad la función de los niveles específicos de actuación, es decir, sobre todo la de la cooperación interestatal y regional/local. Además, tampoco debería faltar una referencia directa a las experiencias acumuladas con la iniciativa comunitaria INTERREG-IIa. Finalmente, sería deseable que esta sección incluyera "indicaciones operacionales proactivas" en el sentido de recomendaciones generales para el perfeccionamiento evolutivo de la planificación transfronteriza del territorio. Por ejemplo, se propone exhortar a los Estados miembros en el PEOT a que en sus legislaciones nacionales fundamentos jurídicos para las armonizaciones

(...) transfronterizas de planificaciones de importancia para el espacio. Además, sería deseable para

la mejora de las bases de las armonizaciones comunes la elaboración de directrices transfronterizas

de ordenación del territorio a los diferentes niveles en el marco de comisiones bilaterales o

multilaterales o de grupos de trabajo locales/regionales.3 En el contexto de lo expuesto, debería reconfigurarse también el gráfico (PEOT - figura III.1.) del "sistema de integración" incluida en el proyecto. Las reflexiones siguientes se fundan en la presunción de que una política europea integrada de ordenación del territorio toma como marco orientativo los objetivos y las opciones políticas del PEOT. La realización concreta de un planteamiento europeo integrado de ordenación del territorio tiene lugar en varios niveles: por un

1 La elaboración de los programas operativos para las grandes fachadas marítimas de Europa han mostrado, por ejemplo, que las comisiones geográficas y la Conferencia de las Regiones Periféricas Marítimas de Europa han prestado una contribución importante a la coordinación supranacional de los agentes regionales y locales. 2 PEOT, Primer proyecto oficial (...), 1997, pág. 54. 3 Comité consultivo para la ordenación del territorio, 1997, pág. 4.


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lado, el planteamiento ha de realizarse en 4 niveles con una concepción que comprenda las fronteras nacionales. Aquí pueden realizarse ámbitos parciales específicos armonizados entre sí de un planteamiento europeo integrado de ordenación del territorio. Además de estos 4 niveles supranacionales, también deben contribuir a la realización de un planteamiento europeo integrado de ordenación del territorio los niveles de los Estados miembros (agentes estatales, regionales o locales). Esta estructura global (cuadro sinóptico 1) permite la determinación indicativa para cada nivel de los grupos de agentes específicos y las iniciativas principales en el marco de la cooperación en política de ordenación del territorio. Finalmente, este nuevo esquema de integración tendría la ventaja de que se contribuiría además a la aclaración de un "principio de contracorriente" de la política de ordenación del territorio. Otro punto para posibles mejoras es el ámbito de la aplicación propiamente dicha (PEOT - Parte IV). Los trabajos permanentes en la Parte IV hacen no obstante que sólo sea posible con ciertas condiciones la formulación de propuestas específicas de modificación. En la elaboración ulterior debería velarse de todos modos por que las diferentes categorías de instrumentos se presentaran de manera clara. Para cada ámbito deberían destacarse con claridad los instrumentos ya existentes (perspectiva a corto plazo) y hacerse referencia a otras alternativas u opciones nuevas (perspectiva a largo plazo). En todo caso, sería un progreso bienvenido que en este lugar se aclarara y precisara el concepto de "Determinación de espacios específicos de actuación". Finalmente, en el PEOT debería destacarse asimismo la importancia de la agrupación de las concepciones de ordenación del territorio vinculadas con la UE y las paneuropeas. El PEOT queda muy por detrás del "documento de Leipzig", que dedica un capítulo independiente (D.3) a la colaboración con terceros países y en especial con el Consejo de Europa1. Además, este aspecto ha sido destacado anteriormente en diversas ocasiones por el Consejo informal de Ministros de Ordenación del Territorio2, el Parlamento Europeo3 y la Comisión4, Como ejemplos de cooperación con terceros países podría citarse la armonización paneuropea en el sector del transporte5 o la cooperación en política de ordenación del territorio en el Báltico. La intensificación del diálogo entre la UE y el Consejo de Europa y el establecimiento de redes entre el Observatorio europeo e instituciones del espacio paneuropeo serían también de gran utilidad en este contexto para resolver en común problemas paneuropeos.

Cuadro sinóptico 1 Sistema de integración para la aplicación de una política europea

integrada de desarrollo del espacio

Nivel Ámbitos parciales de una

política integrada

Posibles grupos de agentes y modo de

cooperación

Ejes principales de

actividad

Nivel europeo

Agenda europea integrada

Agentes: Unión Europea y

Integración panespacial:

1 Ministerio federal de Ordenación del Territorio, de Construcción y de Urbanismo (Ed.): Grundlagen einer Europäischen (...), 1995, pág. 27. 2 Reunión informal de Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Leipzig, 21/22 de septiembre de 1994: Conclusiones de la Presidencia alemana. 3 En el informe de Antoine Waechter del PE de 1990 sobre una "política europea concertada de ordenación del territorio" se reitera asimismo la petición de una política de ordenación del territorio voluntaria y fundada en el principio de subsidiariedad, que contemple el desarrollo de un nivel de concertación mejorado entre el nivel comunitario, los Estados miembros y el Consejo de Europa. Parlamento Europeo: Resolución sobre una política concertada de ordenación del territorio, A3-0245/90. 4 Comisión Europea: Europa 2000+ (...), pág. 238. 5 En el sector del transporte con la definición de los denominados "corredores de Creta" se desarrolló una estrategia paneuropea. Véase al respecto: Comisión Europea - Dirección General de Transportes: Auf dem Weg zu einer (...), Luxemburgo 1997.


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Cuadro sinóptico 1

Sistema de integración para la aplicación de una política europea integrada de desarrollo del espacio

de ordenación del territorio Estados miembros en el marco de una política europea cooperativa de ordenación del territorio. Cooperación: Multilateral

Coordinación horizontal entre políticas sectoriales comunitarias y coordinación vertical con políticas sectoriales nacionales.

Nivel transnacional

Estrategias integradas transnacionales de ordenación del territorio

Agentes: Unión Europea, todos los Estados miembros de la UE y, en su caso, Estados no miembros, así como todas las autoridades regionales y locales. Cooperación: Multilateral

Integración por ámbitos parciales de políticas comunitarias y de políticas sectoriales nacionales, regionales y locales.

Nivel transfronterizo externo e interno

Estrategias integradas transfronterizas de ordenación del territorio

Agentes: Unión Europea (acompañamiento), los Estados miembros de la UE y los Estados no miembros interesados, así como las autoridades regionales y locales. Cooperación: Bilateral o multilateral

Integración por ámbitos parciales de políticas sectoriales nacionales, regionales y locales. Cuando proceda, consideración de políticas comunitarias específicas.

Nivel interregional

Redes de cooperación integrada en ordenación del territorio

Agentes: Autoridades regionales y locales y agentes y asociaciones privados con relevancia para la ordenación del territorio. Cooperación: Multilateral

Intercambio de experiencias temáticas o transferencia de conocimientos proyecto por proyecto sobre aspectos pertinentes para la política de ordenación del territorio.

Nivel de los Estados miembros

Política integrada de ordenación del territorio en el marco intraestatal

Agentes: Agentes estatales, regionales y locales en el marco del Estado miembro. Cooperación: Iniciativas individuales, bilaterales o multilaterales.

Adaptación de disposiciones legales nacionales y de trámites administrativos, así como orientación de los documentos nacionales, regionales y locales de ordenación del territorio a contextos supranacionales.


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5.1.3. Planteamientos para un cooperación más estrecha en política de ordenación entre los

diferentes agentes de los Estados miembros En la consideración subsiguiente de la cooperación en los Estados miembros se desarrollará un catálogo de medidas para los niveles "intermediarios" definidos anteriormente (transnacional, transfronterizo e interregional) teniendo en cuenta los mecanismos de coordinación vertical y horizontal. Es decir, a continuación se tratarán en particular las posibilidades de coordinación de procedimientos de planificación ascendentes y descendentes, la incorporación de agentes regionales y locales, la integración de otros agentes relevantes para la ordenación del territorio y las posibilidades de minimización de los efectos de corte debidos a las fronteras nacionales. En el contexto de la cooperación transfronteriza, el nivel comunitario tiene un papel marginal, por lo que a continuación será tratado brevemente, junto con el nivel paneuropeo (véase al respecto el apartado 5.2.). El nivel comunitario recibe en el "sistema de varios niveles", en el marco de la coordinación horizontal, el cometido, por un lado, de coordinar sus políticas comunitarias a las opciones del PEOT y a la "agenda espacial" y, por otro lado, de adoptar disposiciones institucionales (entre otras, Comisión, Consejo informal) (véase al respecto 5.2.3.). En su actividad vertical, las medidas se refieren a todos los niveles "intermediarios", y corresponde una función esencial a la intervención de los Fondos estructurales. Los mecanismos de coordinación vertical se relacionan en este contexto con la integración de las opciones del PEOT en el planteamiento de la programación, el apoyo al establecimiento y la ampliación de actividades de cooperación multilateral y la garantía del planteamiento ascendente con vistas a la incorporación de los agentes regionales y locales (véase al respecto 5.2.1.). El sistema europeo "de varios niveles", con la adición especulativa de los factores espacio y tiempo (ampliación de la UE) debería incorporar problemáticas y ámbitos de actuación de interés paneuropeo a la concepción del ordenación del territorio, como los recursos naturales, las regiones de industria en declive, las regiones fronterizas con problemas particulares, el empleo y las zonas de crisis con necesidad ulterior de integración (antigua Yugoslavia)1. Así se contribuiría de manera activa a la "estrategia de preadhesión" y al tratamiento de problemáticas de dimensión paneuropea. La unión práctica de los planteamientos de política de ordenación del territorio de la Comunidad y del Consejo de Europa podría realizarse en el marco de programas comunitarios como INTERREG-IIc, PHARE, TACIS y MEDA (en todo caso, los programas PHARE, TACIS y MEDA, de orientación a proyectos, deberían replantearse conceptualmente según un enfoque programático) o en el ámbito del transporte. Con vistas a la cooperación paneuropea en el ámbito del transporte, ya es posible observar con perspectiva algunos planteamientos, como muestra con claridad la definición de los "corredores de Creta"2. No obstante, en el futuro y con vistas al perfeccionamiento de una red paneuropea de transporte, debería trabajarse más por la inserción de los puertos3. Por otra parte, la coordinación paneuropea de la política de ordenación del territorio podría resultar fortalecida por la ampliación o el establecimiento de cooperaciones multilaterales de ordenación del territorio en el marco de la cooperación transnacional (como, por ejemplo, la cooperación en el Báltico). En este sistema "de varios niveles", al nivel transnacional le corresponde la función central de coordinación horizontal y vertical, ya que incorpora los aspectos de la "agenda espacial" del nivel

1 ARL y DATAR elaboraron un concepto en esta línea en 1994. Véase al respecto: Treuner, 1995, pág. 72-96. 2 Comisión Europea - Dirección General de Transportes: Auf dem Weg zu einer (...), 1997. 3 Comité de las Regiones: La dimensión paneuropea de la política de transportes, CdR 253/97, rev. 1, Pág. 11.


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europeo y los impulsos de los niveles regional y local, para transformarlos en estrategias transnacionales que funcionan por una parte como directriz a nivel europeo y, por otra, a nivel regional y local1. Para la coordinación de la cooperación transnacional algunos Estados miembros añadieron las instituciones del nivel comunitario, como el Comité de Desarrollo Espacial y el Consejo informal2. Aunque se esperan de estos agentes impulsos fundamentales para la aplicación de la política europea de ordenación del territorio (véase 5.2.3.), según los resultados del estudio, no debería conferirse a estos agentes un efecto vinculante en el nivel transnacional. En el marco del estudio quedó clara en cambio la multiplicidad de casos de cooperación transnacional basados en impulsos propios de los agentes que ejecutan numerosas medidas en el marco de las políticas estructural, económica, jurídica y de transportes según el tipo de problemática de la zona (regiones de montaña o costeras, zonas fronterizas estructuralmente débiles). Por consiguiente, pueden ser temas de cooperación transnacional el fomento de sistemas urbanos y estructuras de asentamiento sostenibles y equilibrados, el desarrollo de redes urbanas y regionales, el fomento de sistemas sostenibles de transportes y de comunicación, el desarrollo de centros de transporte multimodal, el fomento de la gestión integrada de zonas costeras, la conservación de asentamientos en las zonas rurales y la protección o el fomento del patrimonio natural y cultural, por ejemplo, mediante la ampliación de parques naturales y el fomento del turismo de calidad. Por ejemplo, con la armonización transnacional de las redes de transporte se podría disminuir la falta señalada en el estudio de redes paralelas y secundarias y de terminales multimodales de RT, con lo que se reducirían ulteriores efectos de túnel y de bombeo de las RT. Para el establecimiento o la intensificación de las cooperaciones transnacionales deben aplicarse cuatro mecanismos en paralelo: ! Análisis de espacio y enlaces: un requisito irrenunciable para la eficacia de la cooperación

transnacional es, a partir de análisis del espacio y de enlaces, la evaluación de potenciales y deficiencias, o de ventajas comparativas de los ámbitos funcionales parciales del espacio transnacional de que se trate;

! Marco jurídico: en muchas partes de la UE debe reunirse mediante tratados de Estado toda una serie de condiciones jurídicas para facilitar la elaboración de directrices transnacionales de ordenación, programas de intervención y ámbitos de actuación, por un lado con vistas a la aproximación transnacional de planes de ordenación y, por otro lado, con vistas a las opciones del PEOT;

! Establecimiento de órganos corporativos de aproximación y negociación: Especialmente mediante conferencias transnacionales de ordenación del territorio se podría prestar una contribución esencial a la aplicación de mecanismos horizontales y verticales de coordinación, haciendo participar a agentes públicos, semipúblicos y privados de los niveles nacional, regional y local. El cometido de las conferencias de ordenación del territorio debería ser la definición y la aplicación de directrices transnacionales. La estructuración en una "asociación" estratégica (para la elaboración de estrategias y directrices) y una operacional (decisión de medidas concretas y proyectos piloto) es necesaria para mantener la capacidad de actuación de las conferencias de ordenación del territorio. Debe procederse a este reparto sin perjuicio de la distribución intraestatal de competencias;

! Introducción de los instrumentos adecuados de incentivación: la aplicación de directrices transnacionales y la inserción de agentes regionales y locales puede estimularse por ejemplo con proyectos piloto. En este contexto, es necesaria por una parte la iniciativa del nivel comunitario en el marco de la prosecución de INTERREG-IIc y, por otro lado, hacen falta medidas complementarias del nivel transnacional. Como ya se ha indicado, los esfuerzos del nivel comunitario son necesarios para asegurar el planteamiento ascendente y dar incentivos para la ampliación de las cooperaciones transnacionales. Por ejemplo, la Comisión podría imponer de

1 PEOT, Primer proyecto oficial (...), pág. 75. 2 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Nota de la troika (...), 1997, pág. 8.


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hecho la inserción de agentes regionales y locales como principio de fomento de la iniciativa INTERREG-IIc;

! Instrumentos formales: el presente estudio ha mostrado que en diversas cooperaciones transnacionales (cooperación en el Báltico y en los Alpes) ya se ha empleado el instrumento de la evaluación de la compatibilidad espacial y puede asumir efectivamente una función de coordinación horizontal-vertical al orientarse las políticas sectoriales con efectos de ordenación, como la política estructural y sus proyectos de inversión, según las directrices transnacionales de ordenación.

Junto al transnacional, el nivel transfronterizo es otro nivel fundamental de aplicación de la política europea de ordenación del territorio. Las medidas del nivel transfronterizo en el contexto de la política europea de ordenación del territorio se solapan mucho con las medidas transnacionales y se distinguen por estar dedicadas a espacios más reducidos y por su carácter complementario de las medidas transnacionales. Análogamente al nivel transnacional, a partir de análisis del espacio y de los enlaces hay que determinar ventajas comparativas, fijar ejes de actuación de interés común, crear las condiciones jurídicas para la adaptación de los planes nacionales y regionales de ordenación al PEOT o a las directrices transfronterizas, instituir conferencias de ordenación del territorio y utilizar los instrumentos de incentivación adecuados y aplicar el procedimiento de evaluación de la compatibilidad espacial. Como ya se ha indicado, el catálogo de medidas está en relación con un espacio más reducido, frente a lo que ocurre con el catálogo de medidas transnacionales. Junto a los ámbitos de la industria de la energía, las políticas de salud, social y de la familia, educación y formación, ciencia e investigación, cultura, deporte e información al público, los siguientes ejes de intervención constituyen posibles objetos de la cooperación transfronteriza: ! elaboración de un plan transfronterizo de ordenación del territorio y desarrollo, ! establecimiento de una red europea para la sostenibilidad de las costas (gestión integrada de las

zonas costeras), ! empleo de los sistemas de información geográfica para la planificación del desarrollo espacial, ! ampliación de canales, ! coordinación de la protección civil y contra las inundaciones, ! establecimiento de una red de observación de planes locales y regionales, ! coordinación transfronteriza de redes de transporte (complemento de las estrategias nacionales

de transporte), ! coordinación de zonas comerciales e industriales, ! aprovechamiento conjunto de plantas de explotación de recursos hídricos y de gestión de

residuos, ! aplicación de las iniciativas de las Naciones Unidas sobre el desarrollo urbano y rural

"sostenible" (Programa 21 y Hábitat II locales). El amplio catálogo de medidas muestra con claridad que han de reunirse numerosos requisitos legales en los marcos nacional, regional y local para facilitar la eficiencia de la cooperación transfronteriza y hacer que el carácter de elemento estructural de las fronteras estatales pase a segundo término. En particular, ha de perseguirse la aproximación horizontal en el marco de comisiones bilaterales o multilaterales de ordenación del territorio, agrupaciones de trabajo municipales o regionales y conferencias regionales. Las conferencias regionales en este contexto son los foros adecuados para reunir a los agentes locales y regionales relevantes, es decir, a representantes de los sectores público, semipúblico y privado (interlocutores económicos y sociales). El objetivo de las conferencias regionales podría ser la elaboración de directrices de ordenación con vistas a las directrices transnacionales y las opciones de PEOT, así como la armonización


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transfronteriza de inversiones con efectos de ordenación. Por ejemplo, se podría llevar a cabo también la selección de proyectos de la iniciativa comunitaria INTERREG-IIa o las medidas del artículo 10 en el marco de conferencias regionales. Es decir, además del nivel transnacional, en el nivel transfronterizo también es necesario el complemento que proporcionan los instrumentos de incentivación comunitarios, nacionales, regionales y locales para la ampliación o el lanzamiento de la cooperación transfronteriza. Las evaluaciones de la compatibilidad espacial a nivel transfronterizo son un instrumento oficial particularmente efectivo para la coordinación horizontal, al orientarse las políticas sectoriales con efectos de ordenación, como la política regional y sus proyectos de inversión, según las directrices transfronterizas de ordenación del territorio. Del mismo modo es necesario dar respuesta adecuadas en el nivel nacional para reforzar y complementar los mecanismos verticales y horizontales de coordinación de los niveles transnacional y transfronterizo. En particular, deben aclararse y establecerse numerosos requisitos jurídicos en el contexto nacional, por un lado para el establecimiento y la ampliación de cooperaciones multilaterales y, por otro lado, para la orientación de los planes e instrumentos nacionales de ordenación según el PEOT. Los resultados del estudio indican que se consiguen mecanismos horizontales o verticales de coordinación en el marco nacional mediante modalidades de cooperación interministerial de ministerios con impacto espacial (Países Bajos, Portugal) o a través de órganos de cooperación más amplios (Austria, Alemania, Francia). En este ámbito, las modalidades de cooperación interministerial deben permitir, por un lado, la coordinación horizontal mediante la aproximación de políticas sectoriales con efectos de ordenación1 y, por otro lado, la coordinación vertical mediante la participación de agentes regionales y locales. Por ejemplo, podrían constituirse con carácter complementario subcomisiones nacionales (con participación de los respectivos parlamentos nacionales) para acompañar y verificar la aplicación del PEOT y de sus directrices a nivel transnacional y transfronterizo2. Hay que congratularse de que en el Consejo informal de Echternach algunos Estados miembros llegaran al acuerdo de introducir o perfeccionar las evaluaciones de las repercusiones espaciales con carácter voluntario y en el marco de un memorando de acuerdo3, poniendo así la primera piedra de la ampliación de este instrumento de coordinación vertical y horizontal en los niveles "intermediarios". El nivel interregional se caracteriza, como ya se ha dicho, por la cooperación de zonas separadas físicamente (por ejemplo, ciudades). El fomento del intercambio de experiencias y la transferencia de conocimientos, la elaboración de estudios comunes y el establecimiento de bancos de datos deberían ser objeto de la cooperación interregional y podrían permitir la evaluación de potenciales y deficiencias, lo que a su vez permite la detección de ventajas comparativas. Por ejemplo, podría establecerse una clasificación urbana europea de estructura funcional4, que sirviera a los responsables locales de las intervenciones como marco de referencia par la formulación de estrategias de consolidación o consecución de posiciones determinadas en dicha clasificación. El desarrollo de redes de ciudades, por ejemplo teniendo en cuenta las funciones complementarias de "ciudades pasarela" y ciudades del traspaís, podría ser asimismo objeto de cooperación interregional. Para ello, el establecimiento de una red coherente de puertos europeos y la coordinación de las redes de transporte, con un centro de interés especial en el establecimiento de redes secundarias de las RT (transporte, telecomunicaciones, energía), es un factor esencial para una nueva orientación de los flujos de transporte5. Como en el nivel transfronterizo, el enfoque europeo de ordenación del

1 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Nota de la troika (...), 1997, pág. 7. 2 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Nota de la troika (...), 1997, pág. 7. 3 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Echternach, 9 de diciembre de 1997: Conclusiones de la Presidencia, Seminar of the Ministers responsible for Spatial Planning: Nota de la troika (...), 1997, pág. 15. 4 PEOT, Primer proyecto oficial (...), pág. 76. 5 PEOT, Primer proyecto oficial (...), pág. 31.


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territorio debe agruparse con iniciativas de las Naciones Unidas de cara a la "sostenibilidad" del desarrollo urbano y de los asentamientos (Programa 21 / Hábitat II locales). Para el lanzamiento y la ampliación de cooperaciones interregionales son necesarios, además, instrumentos de incentivación comunitarios (RECITE, ECSO-OUVERTURE, URBAN), nacionales y regionales. Cuando se perfeccione el sistema "de varios niveles", se llegará lógicamente a un principio europeo de contracorriente, que precisará de un mínimo de efecto vinculante con una clara regulación de la distribución de competencias1. A este respecto, el esquema europeo de ordenación del territorio debería ser un esquema marco formulado por los agentes comunitarios, transnacionales y transfronterizos y aplicado y respetado sin perjuicio de la correspondiente distribución de competencias entre los niveles más adecuados. Como se ha expuesto anteriormente, los niveles "intermediarios" (comunitario, transnacional, transfronterizo e interregional) desempeñan los papeles principales en razón de su elevada capacidad de tratamiento de problemas. En particular, los niveles transnacional y transfronterizo tienen una función central cuando se trata de la puesta en práctica de la coordinación vertical y horizontal. En relación con el establecimiento y la ampliación de mecanismos de coordinación vertical y horizontal, actualmente corresponde una función central al nivel comunitario por sus instrumentos de incentivación financiera. En la figura 1 se sintetizan estas reflexiones en un esquema del principio europeo de contracorriente.

1 Parlamento Europeo: Resolución sobre una política comunitaria de ordenación del territorio: Europa 2000, A3-0252/92; Treuner, 1995, pág. 72-96; Siedentopf, 1994, pág. 208-226.


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Figura 1: Principio europeo de contracorriente

Europarat Gesamteuropäische Handlungsfelder

Nivel EU Agencia espacial

Nivel interregionale

Instrumentos de incentivación (INTERREG-IIc), evaluación del impacto espacial, análisis espaciales, conferencias de ordenación del territorio, marco jurídico

Instrumentos de incentivación (como. RECITE, Art. 10) redes de ciudades, "sostenibilidad" del desarrollo urbano y de los ......

Instrumentos de incentivación (INTERREG-IIa, Artikel 10), evaluación del impacto espacial, análisis espaciales, conferencias regionales, marco jurídico

Cooperación interministerial, subcomisiones nacionales, marco jurídico

Nivel transfronterizo (Cooperación interna y externa )

Nationale Ebene Ergänzende Maβnahmen

Nivel transnational

Fuente: Elaboración propio


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5.2. Desarrollo espacial europeo en el marco comunitario 5.2.1. La futura reforma de los Fondos estructurales y la función del desarrollo espacial

europeo en el proceso de programación de la política regional de la UE Como se ha explicado en lo expuesto sobre la relación entre la política europea de ordenación del territorio y las políticas comunitarias con efectos de ordenación (capítulo 4.3.), es necesario un marco de referencia coherente en materia espacial y medioambiental, por una parte, para minimizar los resultados espaciales contrapuestos y, por otra parte, para aproximar entre sí los efectos económicos, ecológicos y sociales de los esquemas "sostenibles". Asimismo, ha quedado claro que debe establecerse un procedimiento objetivo para configurar de manera más eficiente la intervención de los Fondos estructurales, determinada por negociaciones políticas, en lo que se refiere a su transparencia y a su calidad. Desde el punto de vista metodológico, se imponen el perfeccionamiento y la agrupación de los enfoques existentes de cara a la evaluación por proyectos y programas del impacto espacial y ambiental ("EIA de proyectos", evaluación estratégica del impacto ambiental, evaluación de la compatibilidad espacial) en el marco de una evaluación estratégica del impacto espacial (EEIE) en el contexto comunitario, para permitir la apreciación de los actos jurídicos en función de su efecto ambiental y espacial. El modelo de EEIE planteado en el cuadro sinóptico 40 se opone por una serie de razones al desarrollo de la EEIA que se discute actualmente a nivel europeo. En primer lugar, el estudio de las RT permitió demostrar que los efectos de carácter espacial (efectos de "túnel" y de "bombeo") no pueden abordarse con la EEIA. Además, debido a la limitación de las propuestas de directiva de la Comisión a planes y programas nacionales y regionales1, no se someten a prueba alguna los actos e instrumentos financieros comunitarios (por ejemplo, los Fondos estructurales). La acusada heterogeneidad de los sistemas de ordenación del territorio de los Estados miembros observada en el marco del estudio permite que se dude en este contexto de la eficacia de la EEIA. Por el rechazo de la mayoría de los Estados miembros en el Consejo de Ministros, también hay razones políticas contrarias a la inclusión de algunos elementos solamente (planteamiento estratégico y elementos "sostenibles") de la evaluación estratégica del impacto ambiental en la estrategia comunitaria de evaluación del impacto espacial2. Además, la evaluación estratégica del impacto espacial se funda para su concepción metodológica en algunos principios de las evaluaciones de impacto ambiental, existentes sólo en algunos Estados miembros, para garantizar la apreciación de las cuestiones espaciales y ambientales de las políticas comunitarias también en los Estados miembros en los que no son obligatorias las evaluaciones de la compatibilidad espacial a nivel nacional o regional. La EIA de proyectos no resulta reemplazada por la EEIE, sino que simplemente se le añade un nivel complementario de planes y programas.

1 Propuesta de directiva del Consejo relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, COM(96)0511 de 4.12.1996. 2 En el examen en el Consejo de Ministros de la propuesta de directiva se manifestó el rechazo de la propuesta por Bélgica, España, Austria, Gran Bretaña y, sobre todo, Alemania. Y al igual que el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones manifestó su oposición en principio a la propuesta, pero señaló que aún era necesario aclarar cuestiones de detalle. Véase al respecto: European Union - The Council: Proposal for a Council Directive (...), 1997; Deutscher Bundesrat: Vorschlag für eine Richtlinie des Rates (...), 1997. Se adoptaron las recomendaciones de los comités contrarias a la propuesta de directiva (apartados 1-6, 8-17, 29); Comité de las Regiones: Proyecto de dictamen del Comité de las Regiones sobre la Propuesta de directiva del Consejo relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, CdR 172/97 rev. 1.


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Cuadro sinóptico 2 Contenido y estructura de la evaluación estratégica del impacto espacial Evaluación estratégica del impacto espacial Apreciación de actos en función de sus repercusiones de tipo ambiental y espacial EIA de proyectos Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente, de conformidad con la Directiva 85/337/CEE o 97/11/CE

Evaluación estratégica del

impacto ambiental Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (Propuesta de la Comisión de directiva del Consejo COM(96)0511)

Evaluación de la compatibilidad

espacial Apreciación de programas e inversiones en función de su impacto espacial

Fuente: Elaboración propia a partir de: Directiva 97/11/CE del Consejo (...); Comisión de las Comunidades Europeas: Propuesta de directiva (...) COM(96)0511

La evaluación estratégica del impacto espacial (EEIE) consiste según ello en un procedimiento polivalente para el análisis de cuestiones espaciales y ambientales aplicable tanto a los Fondos estructurales como a otros actos jurídicos con repercusiones de tipo espacial (por ejemplo, en el ámbito de las RT o de los Fondos de Cohesión). En relación con la intervención de los Fondos estructurales, la evaluación estratégica del impacto espacial deberá permitir la vinculación de la política de desarrollo territorial y la política regional en cuyo favor ya se han pronunciado en varias ocasiones el Parlamento Europeo, el Comité de las Regiones y la Comisión1. La adición a los denominados "objetivos de desarrollo" del Reglamento marco de los Fondos estructurales2 de orientaciones de política de desarrollo del territorio se presenta como una posibilidad de establecer un marco jurídico3. El objetivo es integrar en el planteamiento de la programación la "agenda espacial" formulada en el PEOT y las estrategias transnacionales, los objetivos "sostenible" clave e intermedios y los indicadores. En relación con la coordinación vertical de la intervención de los Fondos estructurales, la evaluación estratégica del impacto espacial obliga a: ! establecer en un capítulo separado del esquema de desarrollo regional y del MCA la relación

entre la "agenda espacial", las estrategias transnacionales y los objetivos clave de tipo espacial y ambiental de la intervención,

! en el nivel de los programas, a establecer objetivos intermedios, ejes de actuación, medidas e indicadores de evaluación en función de las estrategias y objetivos clave definidos en el MCA. El nivel correspondiente a las medidas es el nivel más bajo de la EEIE y al mismo tiempo la interfaz con el nivel de los proyectos, en el que se desarrolla la EIA de proyectos.

El cuadro sinóptico 3 presenta una selección de posibles objetivos clave e intermedios de carácter

1 Reunión informal del Consejo de Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Madrid, 30 de noviembre - 1 de diciembre de 1995, Informe de la Sra. Wulf-.Mathies: La dimensión europea de la ordenación del territorio; Parlamento Europeo: Informe sobre una política comunitaria de ordenación del territorio: Europa 2000, A3-0253/92; Comité de las Regiones: Draft opinion on spatial planning in Europe, CdR 340/96, pág. 12. 2 Reglamento (CEE) n1 2081/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993, DO L 193, artículo 8, apartado 5, "Reglamento marco". 3 Biehl, 1996, pág. 13-19. Véase también al respecto: Ponencia del Sr. Freiherr von Malchus sobre el tema "La ordenación del territorio en diferentes países de la Unión Europea", del 29 de mayo de 1990 ante la Comisión de Política Regional del Parlamento Europeo, PE 141.240, pág. 10.


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espacial y ambiental que pueden producir en el marco de la evaluación estratégica del impacto espacial una armonización de la política europea de ordenación del territorio y de la política regional en la fase del esquema de desarrollo regional, el marco comunitario de apoyo y el programa operativo.

Cuadro sinóptico 3 Objetivos clave e intermedios de carácter espacial y ambiental de la

evaluación estratégica del impacto espacial Objetivos de tipo

espacial

Χ Competitividad urbana y regional equilibrada:: Compatibilidad con las estrategias

transnacionales, fomento de una estructura urbana y de asentamientos policéntrica, reducción de las contraposiciones ciudad-campo, fomento de redes de ciudades de estructura funcional, fortalecimiento de las regiones fronterizas, reducción del uso de superficies.

Χ Mejora de la accesibilidad: Desarrollo de "eurocorredores", evitación o reducción de los efectos d túnel y de sustracción debidos a medidas de infraestructura, fomento de los emplazamientos de transbordo de carga puerto-ferrocarril, del transporte combinado, de las redes paralelas a las grandes redes de infraestructuras (RT), armonización de la planificación del transporte y de la planificación del uso del suelo.

Χ Cohesión económica y social: Apoyo al desarrollo económico regional, consideración de los recursos endógenos, y de las deficiencias, potenciales y ventajas comparativas, diversificación de zonas monoestructuradas.

Χ Fomento de una agricultura sostenible: Orientación de los objetivos de la PAC según el PEOT, diversificación del sector de la agricultura (entre otras cosas, con el turismo rural), fomento del cultivo de productos autóctonos, productos tradicionales y de la agricultura integrada y extensiva.

Objetivos de tipo

ambiental

Χ Conservación de los recursos hídricos: Manejo cuidadoso de los recursos hídricos,

fomento de las tecnologías reductoras del consumo de agua, aprovechamiento de aguas residuales para riego.

Χ Conservación de los recursos energéticos: Fomento de las inversiones productivas en el sector del medio ambiente, apoyo a las fuentes de energía renovables, a las tecnologías que usan energías renovables y a los sistemas energéticos de bajo consumo.

Χ Reducción de las emisiones: Apoyo a las tecnologías limpias y al transporte público de personas.

Χ Conservación de la diversidad biológica: Medidas acordes con las directivas europeas sobre los hábitats y la protección de las aves.

Χ Conservación del patrimonio cultural: Aprovechamiento del patrimonio cultural para el turismo.

Χ Fomento de la agricultura sostenible: Reducción del empleo de fertilizantes. Χ Eliminación de residuos: Fomento del reciclaje, de proyectos que reduzcan sus residuos

y de tecnologías "limpias" en el sector de los residuos. Fuente: Elaboración propia según PEOT, Primer proyecto oficial (...) Parte III; BirdLife International: The Environment and the Structural Funds (...), 1997, pág. 50.

Para evaluar la coordinación horizontal-vertical y los efectos orientadores de la intervención pueden establecerse indicadores a partir de los objetivos clave e intermedios presentados, como se aprecia en el cuadro sinóptico 4. Puesto que los indicadores se refieren a los diferentes aspectos parciales del "desarrollo sostenible" (social, económico, ecológico) en el contexto específicamente espacial, destacan por su carácter integrador. Es decir, en un mismo indicador se concentran varios aspectos parciales del desarrollo "sostenible" y del espacio. El "juego de indicadores" contiene por un lado los indicadores usuales de "output" (por ejemplo, emisiones) y de "input" (por ejemplo, superficie utilizada), con problemas considerables planteados actualmente por la generación de datos de


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"input", que deben resolverse con las investigaciones de la Agencia Europea del Medio Ambiente.1 Por otro lado, con el grado de participación de agentes regionales y locales, el "juego de indicadores" contiene un indicador cualitativo.

Cuadro sinóptico 4 Indicadores de la evaluación estratégica del impacto espacial

Indicador espacial-económico

Χ Distribución de recursos entre empresas y medidas de infraestructura a lo largo de

ejes de transporte, en centros de crecimiento, en espacios periféricos, en zonas urbanas y rurales, en zonas fronterizas y en zonas de protección ecológica

Χ Migración ciudad-campo Χ Superficie utilizada

Indicador socioeconómico

Χ Tasa de desempleo y subempleo (general y diferenciada por sexos)

Indicador económico-

ecológico

Χ Recursos empleados por empresas que producen tecnologías "limpias" o disponen

de un modo de producción compatible con el medio ambiente Χ Consumo de materiales y recursos, emisiones Χ Fomento del transporte combinado, cambios de los flujos de tráfico Χ Cambios de la flora y la fauna Χ Contaminación del agua y del suelo Χ Uso de recursos no regenerables

Indicador ecológico-social

Χ Participación del público, las asociaciones ecologistas, los interlocutores

económicos y sociales y las autoridades regionales y locales Fuente: Elaboración propia según PEOT, Primer proyecto oficial (...) Parte III; BirdLife International: The Environment and the Structural Funds (...), 1997, pág. 46 y sig.; Forum Entwicklung, 1997.

Como se proponía en la Agenda 2000 de la Comisión,2 de acuerdo con los resultados de la evaluación ex ante, ex post e intermedia, en función del "éxito" o el "fracaso" de la intervención se puede retener una parte de los recursos del programa (hasta un 10% de los recursos totales). Los resultados de la EEIE deberían formar parte obligatoriamente de un informe anual específico del grupo operativo para la coordinación de las políticas comunitarias (véase 5.2.3.). Se pone de manifiesto que por medio del amplio planteamiento estratégico de la EEIE, que se extiende desde la formulación de los objetivos clave e intermedios hasta la elaboración de los indicadores derivados de los aspectos de política de ordenación del territorio y de "sostenibilidad", se refuerza notablemente la "función de información y de autocorrección" de la intervención de los Fondos estructurales. La observancia del principio de "desarrollo sostenible del espacio" en el marco de la intervención de los Fondos estructurales hace necesario además admitir como zonas de intervención los objetivos funcionales, es decir, los espacios que formen tejidos económicos. El marco espacial de referencia de la intervención de los Fondos estructurales deberían formarlo las zonas de intervención o análisis existentes en algunos Estados miembros. Además, para la coordinación "transregional" de medidas y proyectos en zonas de intervención limítrofes en el interior de un Estado miembro (por ejemplo, la intervención del Objetivo 1 en Sajonia y Sajonia-Anhalt), podría oírse a representantes del comité de seguimiento de las zonas vecinas correspondientes. En este contexto, se podría recurrir a las

1 El modelo DSR ("Drivng Force-State-Reponse") desarrollado por las Naciones Unidas, responde a estos requisitos y ya ha sido utilizado en un estudio piloto de Eurostat. Véase al respecto: Eurostat, 1997. 2 Comisión Europea: Agenda 2000 (...), 1997, pág. 26.


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numerosas experiencias de coordinación "transregional" acumuladas en los Estados miembros en la planificación regional o la planificación del territorio.1 5.2.2. El ordenación del territorio como componente de una futura iniciativa comunitaria de

política regional El estudio de la cooperación transnacional, transfronteriza e interregional ha mostrado (véase 4.1.1. y 4.1.2.) que en estos ámbitos hay potenciales notables para la aplicación práctica del PEOT y de una política europea de ordenación del territorio. Por esta razón, hay que acoger con satisfacción que en la Agenda 2000 la Comisión de la UE haga suya expresamente esta relación en las propuestas para la futura reforma de los Fondos estructurales. Uno de los tres ámbitos para nuevas iniciativas comunitarias en los que se manifestará con más nitidez el valor añadido comunitario será el de la cooperación transnacional, transfronteriza e interregional en la búsqueda de una ordenación del territorio mas armónica y más equilibrada.2 Si se quiere ver en esta descripción unas "instrucciones para el uso" de cara a la orientación de la nueva iniciativa comunitaria para el período 2000-2006, se pueden hacer a partir de ella las primeras reflexiones sobre la estructura futura: en primer lugar, queda claro que en este marco deberán mantenerse al parecer los planteamientos actuales de INTERREG-IIa e INTERREG-IIc. En segundo lugar, cabe presumir que la cooperación interregional, después de dos generaciones de medidas innovadoras (FEDER-artículo 10; RECITE I+II) se incorporará a la nueva iniciativa comunitaria como parte integrante de la misma. Finalmente, se aprecia la formulación de un objetivo principal común para estas tres formas de cooperación (la contribución a la armonía y el equilibrio de la ordenación del territorio). Los temores de que esta orientación del contenido provoque restricciones mayores de actividades hasta ahora posibles no pueden compartirse más que en determinadas circunstancias. Efectivamente, todas las previsiones indican que el PEOT servirá al planteamiento general como "marco de orientación", con lo que los proyectos futuros contribuirán ante todo a una aplicación práctica de directrices temáticas y opciones políticas de configuración amplia. En principio, el esquema global puede considerarse positivo, ya que en el marco de la política comunitaria de cohesión, se inserta un instrumento completo de incentivación financiera dedicado al desarrollo europeo del espacio. El planteamiento presenta buenas posibilidades para lograr una reordenación de los instrumentos comunitarios de incentivación de la política de ordenación del territorio. La necesidad de intervención en este sentido se ha puesto de relieve en otro lugar del presente estudio (véase 4.2.1.). De este modo se apoyan también los principios de la Agenda 2000 de cara a la reforma de los Fondos estructurales (simplificación, concentración, incremento de la eficiencia). El principio fundamental de esta reordenación debería ser el "traspaso" de los instrumentos actuales de incentivación de la política de ordenación del territorio desde el FEDER-artículo 10 al programa "principal". Pero en este respecto habrá que observar atentamente la dotación financiera de la nueva iniciativa comunitaria, ya que tanto el traspaso mencionado como la proyectada incorporación de la cooperación interregional tendrán como consecuencia la ampliación del presente marco de actuación. En general, se debería velar por que los futuros márgenes financieros de cada ámbito no caigan por debajo del nivel actual. Con este telón de fondo general, se presentan a continuación algunas propuestas de mejora del contenido del esquema de los respectivos ejes parciales, que en parte se orientan según el nuevo sistema de integración para el PEOT (véase 5.1.2.).

1 Por ejemplo, desde la firma de la "Charte du Bassin Parisien" en 1994 entre las ocho regiones de la cuenca de París se lleva a cabo una cooperación en materia de planificación regional y del territorio. Véase al respecto: DATAR: "Charte du Bassin Parisien", 1994. 2 Comisión Europea, 1997, Agenda 2000, pág. 25.


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En el marco de la cooperación transfronteriza deberán proseguirse los elementos de eficacia acreditada del planteamiento actual de INTERREG-IIa. En las mejoras necesarias en este ámbito sería oportuno tener en cuenta, entre otras cosas, las observaciones de los expertos en la materia.1 En relación con la aplicación concreta del PEOT, sería deseable que en el marco de la cooperación transfronteriza se siguiera incluyendo un eje de actuación para el fomento de la "ordenación transfronteriza del territorio". Así, debería mantenerse el actual planteamiento INTERREG-IIa de apoyo a proyectos bilaterales. Como complemento de ello se debería introducir una opción multilateral transfronteriza. De este modo sería posible incorporar las medidas de ordenación del territorio del FEDER - artículo 10 (proyectos piloto innovadores en zonas específicas) con un carácter más transfronterizo en la parte correspondiente de la nueva "línea principal". Proporcionan ejemplos concretos en este sentido los proyectos apoyados por el programa TERRA y las medidas del artículo 10 de cooperación en materia de ordenación del territorio en la región SaarLorLux (véase 4.2.1.). También debería procederse a mejoras considerables en el marco del todavía reciente apoyo a la cooperación transnacional. Aquí sería conveniente como introducción presentar con precisión los principios fundamentales de la cooperación y el objetivo perseguido. La cooperación transnacional debería tener lugar en principio de manera multilateral (más de dos participantes) y con un planteamiento ascendente. Además, debería contrastar claramente con la cooperación transfronteriza por su dilatado marco espacial, para evitar solapamientos posibles en el nivel de los proyectos2. El objetivo general de la cooperación transnacional debería consistir en alcanzar una amplia participación de todos los agentes (políticas sectoriales, diferentes niveles) en el desarrollo del correspondiente espacio de cooperación. Debe lograrse mediante una combinación de la coordinación horizontal y vertical y a través de la realización de proyectos especiales. Sería conveniente agrupar en esta nueva "línea principal" los actuales proyectos de INTERREG-IIc y las medidas piloto del FEDER - artículo 10. en grandes zonas transnacionales de ordenación del territorio. En este respecto puede ocurrir, no obstante, que en el futuro sean necesarias ciertas adaptaciones del "patrón funcional-espacial" de los ámbitos de cooperación transnacional. Ello no es problemático en sí, ya que el propio proyecto de Noordwijk destaca que la delimitación de zonas no es ni definitiva ni estática3. Además, para la cooperación transnacional deberían fijarse unos criterios precisos también desde el punto de vista operacional: en este respecto tiene una importancia descollante la participación obligatoria de regiones y municipios de las zonas de cooperación en la elaboración de programas, la selección de proyectos, la gestión de programas y la ejecución. Sólo con un giro radical desde la cooperación interestatal predominante podrá garantizarse la consecución de una extensa coordinación vertical y horizontal. Por esta razón este aspecto es una importante "piedra de toque" de la voluntad efectiva de los Estados miembros de aplicar realmente el PEOT y sus directrices. Finalmente, cabría señalar que cada programa, además de la estructura administrativa trasnacional común, dispone también obligatoriamente de un cuenta común en ecus. Así se simplifican en general las estructuras de financiación existentes y se agiliza la propia tramitación financiera. En las actividades de política de ordenación del territorio en el marco de la cooperación interregional sería posible restringirse a unos pocos cambios. Un enfoque plausible sería al incorporación expresa de un eje de actuación de fomento de "redes de cooperación integrada para el

1 Grupo de trabajo de las regiones fronterizas europeas (AGEG), Working paper on the EU initiative INTERREG and future developments, July, 1997. 2 Grupo de trabajo de las regiones fronterizas europeas (AGEG), Working paper (...), 1997, pág. 42. 3 PEOT, Primer proyecto oficial (...), 1997, pág. 54.


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ordenación del territorio" en el marco de los nuevos programas parciales de cooperación interregional interna y externa. Las medidas subvencionables serían, por ejemplo, el intercambio de experiencias sobre temas determinados o la transferencia de conocimientos vinculada a proyectos sobre aspectos del desarrollo europeo del espacio. En este respecto debería velarse por que estas medidas contribuyan a la realización de opciones políticas concretas del futuro PEOT. 5.2.3. Planteamientos institucionales para la mejora de la coordinación horizontal de las

políticas comunitarias con efecto de ordenación En la presentación del ámbito de actuación de la ordenación del territorio se señaló (véase 2.2.) que la coordinación horizontal de las políticas sectoriales con repercusión en la ordenación es una premisa básica para la realización de los conceptos estructuradores de la política de ordenación. Como muchas políticas de la Unión Europea tienen notables efectos para el espacio y se siguen registrando notables deficiencias en su coordinación para estos fines, en la dimensión comunitaria hay por ello necesidad de coordinación horizontal. Este cometido podría encomendarse en principio a la política europea de ordenación del territorio, pero teniendo en cuenta que esta política carece de base en los Tratados, es difícilmente concebible una forma jurídicamente vinculante. Si se considera que para la aplicación del PEOT también tiene importancia una intensa coordinación horizontal de las políticas comunitarias con repercusiones espaciales, hay que pensar necesariamente en mejoras institucionales orientadas en gran medida a lo "factible". El "documento de debate" de Echternach sobre la aplicación del PEOT hace referencia expresa a que las instituciones y organismos europeos podrían desempeñar una función de importancia en la formulación y la reorientación de las políticas comunitarias1. Por lo tanto, en a continuación se esboza un "modelo informal-cooperativo" de armonización horizontal de las políticas comunitarias con impacto espacial (figura 2), ! con participación de todos los agentes de nivel europeo con amplio mantenimiento de las

competencias actuales, ! que impulsa el planteamiento cooperativo de la política europea de ordenación del territorio

(véase 5.1.1.) por tener más en cuenta, en función del "principio de autovinculación", los objetivos y opciones del PEOT en las actividades comunitarias.

En un modelo cooperativo de armonización horizontal de las políticas comunitarias con impacto espacial la Comisión Europea es el primer agente clave, ya que propone y ejecuta estas políticas. Se pueden ensayar mejoras estructurales en el grupo de trabajo interservicios formado recientemente por la Comisión para la evaluación de las opciones políticas del PEOT2. En el futuro podría transformarse en un grupo operativo para la coordinación horizontal-espacial de las políticas comunitarias. En el grupo operativo se podría reunir regularmente la DG XVI con los representantes de las direcciones generales competentes para las políticas comunitarias con mayor impacto espacial. Junto a la armonización corriente, algunas actividades "visibles" de este grupo operativo podrían concentrarse en torno a los siguientes ejes: ! aplicación de una evaluación estratégica del impacto espacial en relación con medidas y

disposiciones específicas de la Comunidad; ! elaboración anual de un informe sobre los progresos de la coordinación de las políticas

comunitarias con impacto territorial y los resultados del apoyo comunitario a actividades de

1 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Echternach, 9 de diciembre de 1997, Nota sobre la deliberación de la parte IV del PEOT, 28 de noviembre de 1997, pág. 12. 2 Reunión informal de los Ministros de Ordenación del Territorio y de Política Regional, Echternach, 9 de diciembre de 1997, Nota de debate (...), 28 de noviembre de 1997, pág. 12.


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ordenación del territorio llevadas a cabo en los Estados miembros; ! la preparación a medio plazo de una contribución a la revisión periódica de los contenidos

del PEOT, concentrada ante todo en los aspectos comunitarios de la política de desarrollo espacial y dirigida al Comité de Desarrollo Espacial.

En su momento, los informes anuales y la contribución comunitaria a la revisión del PEOT podrían dirigirse a las demás instituciones y órganos comunitarios con vistas a la elaboración de un informe o un dictamen. En cambio, la evaluación estratégica del impacto espacial debería incorporarse al correspondiente acto de la UE como anexo. Puede servir como ejemplo la evaluación del impacto para las PYME, practicada desde 1986.1 De este modo, podría sensibilizarse antes de la decisión propiamente dicha a todos los agentes encargados de labores legislativas. En sus actividades, el grupo operativo deberá atenerse a las directrices del PEOT y, cuando sea necesario, a la orientación específica de los programas de INTERREG-IIc para los espacios de cooperación transnacional. Además, la armonización horizontal-espacial de las políticas comunitarias afecta también al Parlamento Europeo y al Consejo de Ministros en su condición de instituciones con competencia legislativa y presupuestaria, así como al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones en el marco de sus funciones consultivas.2 Puesto que ya se han tratado con anterioridad las opciones posibles en el marco del Consejo informal de Ministros (véase 5.1.1.),3 a continuación se ilustrarán con más detalle las posibilidades del Parlamento Europeo para proporcionar un impulso a la armonización horizontal. Una primera posibilidad a corto plazo sería la elaboración de un informe de propia iniciativa sobre la política europea de ordenación del territorio. Tras una audiencia pública sobre la política europea de ordenación del territorio, se debería confeccionar en este informe un catálogo amplio de propuestas de mejora del PEOT. Un aspecto importante debería centrarse en la mejora de la coordinación horizontal-espacial de las políticas comunitarias. En propuestas específicas se podría abordar, por ejemplo, la función de una evaluación estratégica del impacto espacial o la actividad de elaboración de informes de un grupo operativo que podría constituirse en la Comisión. Finalmente, se deberían tratar también las necesarias "reglas del juego" aplicables al modelo cooperativo de coordinación horizontal de las políticas comunitarias: por ejemplo, sería una posibilidad la conclusión de un acuerdo interinstitucional que permitiera precisar de modo vinculante el planteamiento cooperativo sobre la base de la autovinculación. A medio plazo se podría tomar una serie de medidas "internas de procedimiento". Por ejemplo, se podría reflexionar sobre la convocatoria de una "sesión intercomisiones" especial tras la presentación del programa legislativo de la Comisión. Este órgano ad hoc podría interpretarse como la contrapartida parlamentaria del grupo operativo de la Comisión. En sus reuniones se trataría de detectar las propuestas de la Comisión con mayor potencial de impacto espacial, para contribuir por anticipado a la sensibilización de las respectivas comisiones competentes para el fondo. Con este proceder, el Parlamento Europeo dispondría de posibilidades considerables para influir a través del procedimiento legislativo en la coordinación horizontal de las políticas comunitarias con impacto espacial.

1 Stumm/Seidel, 1997, pág. 12. 2 Consejo informal de Ministros competentes para la Política Regional y la Ordenación del Territorio, Madrid, 30 de noviembre - 1 de diciembre de 1995; informe de la Sra. Wulf-Mathies: La dimensión europea de la ordenación del territorio, pág. 4. 3 Consejo de Ministros informal ampliado, Evaluación del Comité de Desarrollo Espacial, establecimiento de un Consejo de Ministros formal de Ordenación del territorio, etc.


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A largo plazo, la comisión parlamentaria competente para la política de ordenación del territorio podría entablar una cooperación vertical con las comisiones de los parlamentos de los Estados miembros competentes para la política de ordenación del territorio. Podría servir de punto de partida la celebración una vez por legislatura de una conferencia conjunta de varios días de duración con las comisiones parlamentarias competentes de los parlamentos nacionales y regionales. Así sería posible establecer un "contrapeso parlamentario" a la cooperación vertical-administrativa en el marco de la política europea de ordenación del territorio. Podría incluir los ejes siguientes: ! intercambio crítico de ideas sobre la interacción entre las políticas de ordenación del territorio

de los Estados miembros y la política europea de ordenación del territorio; ! evaluación pragmática de los progresos de la aplicación del PEOT; ! intercambio de experiencias sobre los métodos y los progresos de la armonización horizontal de

las políticas sectoriales con impacto espacial.


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Wulf-Mathies. • Straßburg 30. und 31 Mai 1995: Regionalpolitik, Raumordnung und Zusammenarbeit im Mittelmeerraum. Vermerk

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