lA POlíTICA EDUCATIVA EN ESPAÑA: UNA ESTRUCTURA DE ...

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CAPíTUlO 18

lA POlíTICA EDUCATIVA EN ESPAÑA: UNA ESTRUCTURA DE OPORTUNIDADES

ABIERTA Y MUlTINIVEl

lluiS Medir

Profesor Lector de Ciencia Política Universitat de Barcelona

I. INTRODUCCIÓN

la educación como política pública se ha gestado históricamen-te como una política constructora de identidades políticas, como símbolo de desarrollo del mismo Estado, y que configura de forma muy evidente las primeras formas universales de provisión de ser-vicios públicos (Green, 1990). la escuela de masas pública, esto es el acceso universal de los menores al conocimiento prestado por el poder público, es un fenómeno de principios del siglo xix que debuta en Estados como Francia, Alemania (entonces Prusia), Inglaterra o Estados Unidos, diseñado fundamentalmente para generar las iden-tidades nacionales respectivas. En este sentido, es un elemento clave para entender la evolución y formación del Estado como estructura política (Green, 1990). Este proceso, si bien dirigido por los poderes públicos, no se puede concebir en ningún caso autónomamente de las estructuras sociales nacionales y de los grupos de interés y de ciudadanos organizados presentes en cada momento.

España es, sin embargo, una notable excepción a este proceso de construcción del Estado mediante la construcción educativa. la evolución histórica del sistema de enseñanza español ha estado mar-cada, precisamente, por la inhibición secular del Estado en el terreno educativo (Bonal, 2000; Sánchez, 2004) y su dejación en manos de

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asociaciones privadas, particularmente la Iglesia Católica. Compa-rativamente con otros Estados europeos, se puede afirmar que la verdadera «política educativa» de Estado, general, pública y gratuita sólo se garantiza de forma efectiva a partir del establecimiento de la actual Constitución1. Esta dejación del Estado en el terreno educati-vo fue una de las causas principales de las persistentes desigualdades educativas y sociales en España y de la consolidación de un sistema dual, con una enseñanza privada de calidad variable que escolari-zaba a las familias acomodadas y con una escuela pública de ínfima calidad y cantidad (Bonal, 2005).

El conflicto entre la visión laica y estatal de la educación es parti-cularmente agudo durante la II República y el franquismo, generan-do las dos posturas ideológicas fundadoras de la política educativa en España2. A finales de los sesenta, las necesidades de crecimiento económico, así como la progresiva obertura internacional del régi-men, fuerzan el cambio de una educación centralizada, basada en el control ideológico y el adoctrinamiento y dominada por la Iglesia Católica, a una educación más de base meritocrática, simbolizada por la ley General de Educación de 1970 (Bonal, Essomba, y Ferrer, 2004), que sin embargo nació infradotada presupuestariamente y que ya sufrió una cierta contestación del sector, inaugurando tam-bién la posterior inflación legislativa de la democracia.

Sin embargo, el verdadero punto de inflexión en la orientación de la política educativa sucede con la aprobación de la Constitución Española (CE) de 1978. El pacto resultante para aprobarla cristalizó las opciones de los dos grandes grupos ideológicos en el Congreso constituyente. Dicho pacto político se vehiculó a través de las con-cesiones de los partidos políticos en base a dos grandes principios: igualdad y extensión del modelo educativo, por un lado, y la libertad de enseñanza, por otro. Así, el acuerdo reflejó un complejo equilibrio entre los principios de igualdad en el acceso y a la prestación educati-va universal, defendidos por los partidos progresistas, y la libertad de enseñanza y el derecho de los padres a escoger la educación (religiosa y moral) de sus hijos, defendida por la derecha política (Bonal, 2005; Hernández Beltrán, 2009).

1 Si bien la II República intentó construir un sistema de educación homologable al actual, laico público y universal, su trágica interrupción facilitó que a mediados del siglo xx la tasa de analfabetismo en España fuera superior al 50 por 100 de la población adulta.

2 Especialmente el franquismo delegó el control de buena parte del sistema educa-tivo a la Iglesia Católica, no llegando los principales cambios de este modelo de inhibi-ción estatal hasta el tardo-franquismo.


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El principio de igualdad se refería a la extensión real de una edu-cación pública, laica y gratuita de prestación universal; la libertad de enseñanza se refería a la capacidad de los padres de escoger una edu-cación alternativa a la pública, de acuerdo con sus íntimas conviccio-nes (especialmente religiosas) y la capacidad de organizar escuelas privadas y confesionales. la dificultad de llegar a acuerdos estables se solucionó, como en muchos otros aspectos de la CE, mediante la constitucionalización de determinados principios educativos que pueden llegar incluso a ser interpretados de forma contradictoria (Feito, 2011), dejando así al posterior desarrollo legislativo la con-creción de los modelos educativos.

Así, el artículo 27 CE es el caso más paradigmático del consenso constitucional por el cual se aprueba una redacción deliberadamente amplia y ambigua, que permite acomodar las enconadas posiciones de los actores políticos y sociales del momento. Además, y en paralelo a la dificultad ideológica, en el debate constituyente también se hace muy evidente la dificultad territorial del diseño institucional. En efecto, el artículo 149.1.30.ª CE atribuye al Estado las «normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia», generán-dose así una competencia compartida entre dos niveles de gobierno constitucionalmente establecidos: Estado y Comunidades Autónomas.

El principal objetivo del capítulo es analizar las estructuras bá-sicas de interacción entre poderes públicos y grupos de interés, así como la identificación de los principales grupos y sus orientaciones ideológicas. Para ello, el capítulo dedica una primera parte a los con-flictos que estructuran el sector de la política educativa, para analizar posteriormente los actores y sus espacios de interacción y finalmente, las estrategias utilizadas. Con ello se pretende presentar de forma ordenada y sintética los principales elementos configuradores de la política educativa en España.

II. PRINCIPAlES FRACTURAS QUE ESTRUCTURAN lA POlíTICA EDUCATIVA EN ESPAÑA

El artículo 27 CE incluye un complejo equilibrio de derechos y libertades en el ámbito educativo que se articula, principalmente, sobre la base, por un lado, del derecho de todos a la educación, que debe ser preservado por los poderes públicos mediante la garantía de la obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza básica (art. 27.4 CE), y una programación general de la enseñanza (art. 27.5 CE). Por



otro lado, también se reconoce el derecho de los padres, profesores y alumnos a intervenir en el control y gestión de los centros sostenidos con fondos públicos (art. 27.7 CE). Y, finalmente, del reconocimiento de la llamada libertad de enseñanza, que se manifiesta en la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto de los principios constitucionales (art. 27.6 CE), y en el derecho de los padres a que los hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus convicciones (art. 27.3 CE). Esta redacción da cuenta de una relación entre individuos y grupos (alumnos, profesores, padres y madres y titulares de centros) y poderes públicos altamente institu-cionalizada, al garantizar el derecho de participación en el control y gestión de los centros educativos.

Así pues, las diversas posiciones ideológicas presentes en la po-lítica educativa se encuentran en la redacción de dicho artículo constitucional y se complementan también con las posiciones en relación con la estructura territorial en el Título VIII CE. Esta configuración de la política educativa no hace más que recoger dos de las fracturas históricas más profundas en España: la religiosa y la territorial (Bonal, 2000; Sánchez, 2004). Este doble eje del di-seño (ideológico y territorial) genera una estructura institucional extremadamente compleja y descentralizada.

En relación con la mencionada fractura ideológica, ésta se ma-nifiesta en la universalización de la educación obligatoria y a la vez al otorgar libertad de elección de los padres y de creación de centros privados paralelos al sistema público. la ideología estructura pode-rosamente los principales elementos del sistema educativo: el grado de intervención estatal, el grado de secularización de las enseñanzas y el equilibrio igualdad/libertad que debe regir el conjunto del modelo.

Por otro lado, para el caso español, la provisión centralizada o descentralizada del servicio educativo es un aspecto muy ligado a la existencia y enseñanza de las lenguas propias cooficiales de los diver-sos territorios con lengua propia. Así, los partidarios de un sistema más descentralizado se identifican también con una mayor capacidad de decisión de las unidades sub-nacionales, haciendo el sistema más heterogéneo desde el punto de vista de los currículos educativos. Por el contrario, los partidarios de un sistema más centralizado abogan por una homogeneización y control centrales de los contenidos.

la tabla 1 recoge las principales posiciones ideológicas y territo-riales en que se sitúan los diversos actores. Cabe destacar que, sin embargo, la fractura territorial está «atravesada por la ideológica», puesto que en el seno de las comunidades históricas con lengua pro-pia coexisten las dos visiones antagónicas del sistema educativo.



taBla 1Principales posiciones educativas en España

Fractura ideológica

Posiciones conservadoras Posiciones progresistas

Educación libre (mercado educativo) Educación igualitaria (intervención estatal)

Papel subsidiario del Estado: iniciativa privada

Educación como servicio público universal

Educación religiosa (fundamentalmente católica) Educación laica

Intereses de tipo corporativo Intereses generales

Escuela autogestionada (individualista) Escuela democrática (participativa)

Fractura territorial

Descentralización Centralización

Heterogeneidad Homogeneidad

Fuente: Elaboración propia y a partir de Bonal (2000).

III. CONFIGURACIÓN DE UNA ESTRUCTURA DE OPORTUNIDADES MUlTINIVEl

El sistema resultante de la CE y sus tensiones se articula, fun-damentalmente, a través de la existencia de un sistema dual (casi trino) en el que, al lado del sistema público educativo, coexisten las escuelas privadas —generalmente religiosas—, que se dividen en dos categorías: las completamente privadas, que no reciben ayuda alguna del sistema público y donde las familias sufragan completamente el coste de la escolarización; y las escuelas privadas concertadas que, siendo de titularidad privada, firman un concierto con el sistema público mediante el cual se someten a los criterios educativos del sistema público a cambio de financiación pública.

la dimensión territorial también ha cambiado profundamente la política, siendo España hoy uno de los países de Europa con ma-yor grado de descentralización regional en materia educativa (Pe-dró i García, 2007, 2009). Se ha transferido un importante poder de decisión a las Comunidades Autónomas, configurando un siste-ma educativo en que el Estado conserva un cierto poder legislativo —como ordenador de la política educativa y garante final del dere-



cho a la educación—, mientras que a las comunidades se les atribuye la facultad de gestionar y ordenar sus propios sistemas educativos con amplios márgenes de maniobra (Bonal, 2000, 2004; Subirats, Gallego Calderón y Adelantado, 2002; Tarrés, 2006). En este marco, el poder político pivotal es la comunidad autónoma, quedando «re-legado» el Estado a dictar las bases del sistema. Para comprender el proceso de descentralización/regionalización hay que tener presentes tres ideas preliminares fundamentales (Bonal, 2005):

— la descentralización educativa se llevó a cabo paralelamente al proceso de democratización del Estado y la primera era parte fundamental de la segunda.

— las competencias educativas se delegan en virtud de un man-dato constitucional y estatutario fruto de la organización territorial diseñada en la Constitución, siendo un proceso que tiene una mar-cada simbología política e institucional.

— El mapa educativo español presenta, en la práctica, diecisiete realidades educativas distintitas pero que principalmente difieren en la implementación de las políticas respectivas y no tanto en el diseño general del sistema.

Es importante destacar, sin embargo, que ninguna Comunidad Autónoma tiene la autonomía política (capacidad) suficiente como para «construir» un sistema educativo propio, realmente alejado de las bases que dicta el Estado central; por otro lado, la homogeneidad competencial a nivel autonómico es prácticamente absoluta (excep-to las comunidades con las especificidades derivadas de la lengua propia); y además, hasta un 75 por 100 del gasto educativo es un gasto «cautivo», pre-determinado por las transferencias condiciona-das —fundamentalmente— por el número de estudiantes y maestros (Bonal, 2005). las diferencias observables se pueden explicar en rela-ción con el peso de las trayectorias de la estructura socio-económica (herencia histórica, desarrollo económico, demografía, inmigración) y en menor medida por las propias decisiones políticas autonómicas. Además, es necesario destacar las distintas velocidades que han ca-racterizado los traspasos de competencias y recursos y la voluntad de las comunidades históricas de proyectar en la educación su hecho diferencial, es decir la búsqueda de la máxima competencia posible3.

3 las «no históricas», sin embargo, han mantenido una estrategia de reivindicar ma-yores competencias y este modo de negociación ha derivado en un modelo de sistema educativo que, desde el punto de vista territorial, presenta escasas diferencias normativas.



Además, esta «centralización autonómica» de la política educa-tiva, junto con el poder de dictar las bases por el Estado y una pro-visión universal obligatoria y gratuita —ejecutada en buena parte junto con el sector privado—, han generado un espacio político de cambio legislativo muy notable4, pero de una relevante estabilidad en las bases del sistema. la Tabla 2 resume algunos indicadores que dan idea del tamaño y la complejidad del sector educativo, comprendien-do para este capítulo tan sólo alumnos de los 0 a los 16 años y para el curso 2012-20135. Cabe destacar que el análisis de conjunto debe efectuarse desde la perspectiva autonómica, puesto que es la unidad fundamental de implementación de la política. El análisis agregado de conjunto de la política educativa en España puede conducir a desviaciones notables en la interpretación de los datos.

De los datos de 2014, relativos al curso 2012-2013, es destacable que 8.019.447 de personas eran sujeto y objeto directo de la política educativa (alumnos), esto es, un 17 por 100 de la población espa-ñola participa directamente de la política. Si además les añadimos los 665.334 profesores, el porcentaje de ciudadanos implicados au-menta hasta el 18.5 por 100 del total de los habitantes de España. A estos números cabría sumarles todo el personal de administración y servicios y los funcionaros de los servicios centrales encargados de gestionar el sector. Por otro lado, indirectamente, deberíamos tener en cuenta a todos los padres/madres/tutores de los más de ocho mi-llones de menores, individualmente u organizados en asociaciones de padres y madres6, los servicios públicos asociados a las actividades educativas de los centros (desde mantenimiento físico de los inmue-bles hasta servicios sociales y sanitarios), todas las empresas de ser-vicios educativos de ocio o restauración (actividades extraescolares y comedores escolares), además de todas las empresas o asociaciones privadas titulares de centros educativos no públicos. El impacto en términos económicos y de personas y grupos implicados directa o indirectamente es altísimo y prácticamente incalculable.

4 Desde 1978 hasta el presente se han aprobado siete leyes orgánicas de educación y han pasado 16 ministros distintos en 36 años de democracia.

5 Se parte de la base de que los grandes números aquí mostrados para un solo curso se pueden considerar relativamente estables y expresan bien la realidad del sector educativo de los últimos años, puesto que los cambios producidos son de naturaleza marcadamente incremental.

6 Un cálculo conservador de 1,2 hijos por unidad familiar y 1,5 adultos respon-sables por alumno arrojaría una cifra de aproximadamente 9,5 millones de adultos a añadir a los implicados en la política educativa, elevando así el porcentaje de personas implicadas hasta un 39 por 100 del total de habitantes de España.



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Si analizamos la distribución de los porcentajes de alumnos ma-triculados en centros públicos, estudiando los datos a nivel de co-munidad autónoma, se observan bien las diferencias en la dualidad público-privado del sistema anteriormente comentada, con diferen-cias territoriales notables, oscilando desde un 82 por 100 de alumnos matriculados en el sistema público de Castilla-la Mancha, hasta a un 50 por 100 del País Vasco.

gráFico 1Porcentaje de alumnos escolarizados en el sector público

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Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Tabla 2.

la dualidad del sistema educativo, pese a ser una realidad, no se manifiesta igual en todos los territorios educativos. Una de las principales explicaciones de este fenómeno consiste en su relación con la riqueza económica de los territorios, medida como PIB per cápita, junto con otras de tradición escolar previa. En cualquier caso, la riqueza relativa de cada territorio es un potente elemento pre-dictor de aparición del sector privado. En este sentido, la relación



entre alumnos matriculados en el sector público y otras variables socio-educativas desaparece, como, por ejemplo, si se analiza por población, por número de estudiantes, o por porcentaje de extran-jeros. Estas variables no muestran un patrón tan claro de relación con el porcentaje de escolarización en el sector público como el PIB per cápita. El Gráfico 2 muestra que la dualidad público/privado es especialmente marcada en aquellos territorios con mayor renta per cápita, puesto que acumulan porcentajes menores de alumnos escolarizados en sistemas públicos. Razonando a la inversa, el sector privado se concentra en aquellos territorios más acaudalados.

gráFico 2Relación entre alumnado escolarizado en sistema público

y renta per cápita

% a

lum

nado

en

cent

ros

públ

icos

83,90

82,40

80,00

78,20

77,10

75,00

72,30

72,10

71,00

69,50

68,20

67,80

67,10

66,10

65,20

64,40

54,70

50,70

Melilla

Castilla-la Mancha

Extremadura

Ceuta

Canarias

Andalucía

Murcia

Galicia Asturias

Cantabria Aragón

Com. Valenciana Castilla y león la Rioja

Cataluña

Balears

Navarra

Madrid

País Vasco

15.0

26

16.4

26

16.6

66

17.7

80

17.9

01

18.7

71

18.8

73

19.5

02

20.3

99

20.5

91

21.5

50

21.8

79

23.4

46

24.7

32

25.2

77

26.6

66

28.3

58

28.9

15

29.9

59

PIB per cápita (euros)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Tabla 2.

Donde no se observan grandes diferencias es en el gasto público educativo. los datos de la Tabla 2 confirman su relativa homoge-neidad si se analiza dividido por el número de alumnos totales de cada comunidad. Tampoco se observan diferencias en el número de



centros educativos existentes si se analiza en relación con el número de alumnos de cada territorio. En relación con las infraestructuras en el curso 2012-2013 encontramos en España un total de 44.690 centros educativos (de infantil, primaria y secundaria obligatoria), la mayoría de los cuales de titularidad pública, albergando el sector público al 68 por 100 del total de alumnos

Sin embargo, la dualidad escolar constatada anteriormente sí se reproduce en el patrón de gasto relacionado con las transferencias por subvenciones. Es decir, mientras que el gasto público educati-vo medio por alumno no difiere en gran medida por comunidad autónoma, sí que hay diferencias notables en la gestión de los pre-supuestos públicos. En aquellas CCAA con mayor importancia del sector privado, la cantidad de gasto público en educación se vehicula mucho más a través de las transferencias a las escuelas concertadas, desplazando la gestión financiera del presupuesto educativo de ma-nos públicas a manos privadas.

También se observan algunos patrones de comportamiento di-ferenciados en función del nivel educativo observado. Así existen diferencias en Infantil de primer ciclo (0-3 años), donde la media de centros públicos se sitúa en el 51,6 por 100 y en la ESO (12-16 años), con una media del 56,7 por 100. Por el contrario, el porcen-taje de centros públicos en Infantil de segundo ciclo (3-6 años) y de primaria (6-12 años) se sitúa alrededor del 75 por 100 para ambos. Así, se genera de nuevo una configuración de tipo dual: la etapa no obligatoria de 0 a 3 años y la de la ESO presentan un impacto mucho mayor del sector privado, mientras que la educación de las etapas de los 3 a los 12 años está mayoritariamente prestada desde el servicio público.

En cualquier caso, analizando un poco más en detalle los diferen-tes niveles de gobierno implicados en la política educativa se encuen-tran básicamente cuatro: el gobierno central, el nivel intermedio de gobierno (CCAA), los gobiernos locales y los centros escolares. Pero además, si diferenciamos entre educación obligatoria y educación no obligatoria7, las distintas modalidades de relación entre territorio y educación se basan en los equilibrios y repartición de competencias entre estos cuatro niveles de gobierno y otros existentes. Práctica-mente ningún nivel educativo está exento de la colaboración entRe niveles de gobierno para la prestación del servicio público. Eso sí,

7 Distinguimos entre educación obligatoria (esto es, de 3 a 16 años) y no obligatoria (0-3, artes, música, acompañamiento escolar, danza, lenguas, formación de adultos…).



las intensidades y relaciones que se establecen varían profundamente en función del nivel educativo y de la competencia de que se trate.

la descripción del sector educativo que se acaba de realizar da cuenta de la configuración de una estructura de oportunidad política (en los términos de Tarrow, 1998) muy abierta, donde la interacción entre grupos y administración pública se produce en múltiples niveles y en múltiples aspectos. Además, se trata de una relación altamente reglada y formalizada que tiene lugar en un entorno altamente ideolo-gizado y de posturas muy contrapuestas. El sector público, a pesar de controlar las bases del sistema, delega en las unidades sub-estatales la gestión del modelo y delega también en el sector privado buena parte de la implementación propiamente educativa. Este diseño genera, a la vez, una elevada interacción formal (comisiones, consejos escolares en todos los niveles) e informal (mediatización de las posturas ideológicas y acciones reivindicativas), que además no están monopolizadas por ninguno de los múltiples grupos de interés presentes.

IV. ACTORES Y ARENAS DE PARTICIPACIÓN POlíTICA

Ya se ha visto que la estructura político-jurídica del sector edu-cativo multiplica las arenas de intervención y las posibilidades de interacción entre los actores y la administración pública. Desde 1985 está vigente la ley Orgánica del derecho a la educación (la lODE de 7/1985, de 3 de julio), que a la vez institucionaliza los principales cauces de participación de la sociedad civil y los actores implica-dos, pero no reduce ni su pluralidad ni su heterogeneidad (Bonal y González, 1999). Esta ley es la que distingue los tres tipos de centros educativos, y la que estableció por primera vez la existencia de Con-sejos Escolares y Claustros de profesores como instrumentos de au-togobierno de los centros, así como la existencia de asociaciones de padres y madres para la participación en la toma de decisiones. Así, el tejido asociativo que se genera alrededor de la política educativa es denso y diverso, pero tiene dificultades de articulación colectiva en la base del sistema (el centro escolar), estructurándose a medida que se aleja de la misma.

Efectivamente, la arena primigenia y fundamental de participa-ción es el centro escolar. De éste surgen los actores que, de forma vertical, ascienden en la pirámide decisional de la política. El centro educativo genera el locus embrionario que configura los actores exis-tentes. En él encontramos: alumnos, padres y madres de alumnos,



profesores y funcionarios y titulares del centro. Esta simple enumera-ción es la base estructurante de todo el sistema de actores educativos.

la participación educativa en la base puede ser individual o colec-tiva, mientras que, superado el nivel de centro escolar, la participación se restringe paulatinamente a formas colectivas. Así pues, la partici-pación puede ser individual, institucional o asociativa y las diferentes normativas reguladoras ponen el acento en una u otra según la volun-tad del legislador en cada momento (Comas, Abell, Ramon y Vilac, 2014). la Tabla 3 resume las principales formas de participación.

taBla 3Formas primarias de participación

Tipo Agentes implicados Tipos de consenso

Modelo de Escuela

Individual Profesores, padres, madres, alumnos Máximo

libertad de enseñanza. Conservadora

ColectivaConsejos escolares / Asociaciones de padres y madres (AMPA) / Patronales

ReducidoEscuela democrática. Progresista

Fuente: Adaptado de Feito (2011).

la participación individual es cuantitativamente la más frecuente y la que presenta incentivos mayores de acuerdo (piénsese en las reu-niones entre padres y profesores), mientras que en las interacciones colectivas (entre AMPAS y direcciones de centro, por ejemplo, o entre Asociaciones de padres y madres y las administraciones edu-cativas), los acuerdos son más complejos, al existir mayor pluralidad de intereses. Esta participación individual está en la base de la con-cepción conservadora del sistema educativo, marcada por la libertad individual de padres y madres para la elección educativa.

Por el contrario, la participación colectiva e institucionalizada en materia educativa se concibe como una de las reivindicaciones pro-pias de la concepción progresista de la educación. Esta participación se articula fundamentalmente a través de las agrupaciones de los individuos antes enumerados: asociaciones de padres y madres, de profesores, de alumnos, tanto para el gobierno de la unidad escolar (el centro) como del conjunto del sistema. Para este menester se ha articulado un complejo entramado de consejos escolares. Además



de los consejos escolares de los centros públicos y privados concer-tados, que son los máximos órganos de gobierno de los centros, se han creado consejos de participación y consulta con ámbitos terri-toriales de actuación distintos. A los consejos escolares del Estado y de las comunidades autónomas se suman los consejos municipa-les, comarcales e insulares, generando una estructura piramidal de representación de intereses, a la vez ideológicos y territoriales, de carácter consultivo. En el siguiente apartado se ofrece un análisis más detallado de su funcionamiento y sus componentes.

A estas dos concepciones de participación habría que añadir el acceso directo a la arena gubernamental, que es donde se toman las decisiones sobre los objetivos de la política a través de las comisiones ministeriales, principalmente, y el Consejo Escolar del Estado, que veremos en el siguiente apartado.

Así, tanto la participación educativa como el acceso a la arena gu-bernamental responden a diferentes necesidades de legitimación de la política. En el primer caso se institucionaliza el acceso de algunos de los grupos de ciudadanos que consiguen el reconocimiento del gobierno como interlocutores válidos, generando también un espacio para hacer valer sus intereses y punto de vista. El segundo nivel, de decisión política, otorga estabilidad a la política con la creación de una policy community, fundamentalmente controlada por los actores públicos, relativamente estable en el tiempo.

En cualquier caso, los principales actores colectivos de ámbito estatal se pueden dividir en: propietarios de los centros educativos (las patronales que agrupan los centros privados y concertados y, por extensión, la conferencia episcopal española), asociaciones de padres y madres, de profesores y de alumnos. Además, es posible identificar los principales partidos políticos españoles y ordenar todas estas organizaciones alrededor de la fractura ideológica anteriormente identificada. la distribución se puede encontrar en la siguiente tabla.

las principales patronales españolas de educación de orientación conservadora comparten los principios de libertad de enseñanza y la defensa de la iniciativa privada en el sistema educativo. Todas ellas propugnan la existencia de un Estado no intervencionista y mínimo en materia educativa, especialmente en aspectos ideológicos. Muchos de estos postulados se pueden predicar también de la Conferencia Episcopal Española que ha sido, y pretende continuar siendo, actor fundamental de las decisiones políticas educativas. Susana Aguilar, en este mismo volumen, analiza en profundidad el papel de la con-ferencia episcopal y sus estrategias y posicionamientos en relación, también, con la educación.



taBla 4Principales actores colectivos según posicionamiento

ideológico y sector

Tipo Conservadores Progresistas

Propietarios de centros (patronales)

FERE-CECA (EC, Escuelas Católicas)

U.E.Co.E.*CECE

ACADE

Asociaciones de padres y madres CONCAPA CEAPA

Asociaciones de profesores

ANPECSIFFSIE

FETE-UGTFE-CCOO

STEsCMRP

Sindicatos de Estudiantes UDESE

CANAEFAEST

Partidos Políticos

UCDAP/PP

CiUPNV

PSOEPCIU

* Si bien se trata de un actor agrupando centros privados, su ideario se acerca a posiciones fundamentales de política educativa progresista.

Fuente: Elaboración propia y a partir de Calero y Bonal (1999), Bonal y González (1999), Bonal (2000) y Sánchez (2004).

Muy cercano a la Conferencia Episcopal, en primer lugar es des-tacable, por su importancia y extensión, la FERE-CECA (EC-Es-cuelas Católicas), que, como organización empresarial, agrupa a los titulares de los centros educativos católicos en cuanto todos y cada uno de ellos son empresas privadas. A la unión funcional de FE-RE-CECA y EyG se le dio el nombre, no la personalidad jurídica, de Escuelas Católicas (EC). Técnicamente son dos organizaciones en unión funcional nacida para la defensa de las libertades educati-vas, la representación institucional y empresarial, la promoción de la identidad católica de los centros y la formación de directivos y profesores. Por otro lado, la Confederación Española de Centros de Enseñanza (CECE) es una organización empresarial del sector edu-



cativo que reúne a miles de centros privados y concertados de toda España, que se creó como una escisión de FERE, al no coincidir en el valor otorgado a la religión en la enseñanza, pero sobre todo apli-cada a la gestión de los centros. Finalmente, ACADE (Asociación de Centros Autónomos de Enseñanza Privada) tiene como finalidad la defensa y promoción de la enseñanza privada no subvencionada y su libertad ideológica, representando a más de 3.800 centros educativos privados en toda España.

Mención específica merece la única patronal privada que, discre-pando de una educación estatalizada general, tiene un ideario más cercano a posiciones progresistas: la Unión Española de Cooperati-vas de Enseñanza (U.E.Co.E.), que se constituye como único ente re-presentativo a nivel estatal de los centros de enseñanza cuya fórmula jurídica es la sociedad cooperativa. Agrupa aproximadamente a 450 cooperativas de enseñanza, perteneciendo a éstas unos 6.700 socios trabajadores y 2.400 contratados, con una facturación de 23.000 mi-llones, y contando con unos 205.000 alumnos. las empresas que la constituyen se basan en el control democrático de las decisiones por parte de todos los trabajadores, y sus centros educativos atendidos como laboratorios para la reflexión y la práctica de una educación abierta, democrática y plural. Fomenta una renovación pedagógi-ca de acuerdo con los principios sociales y económicos del mundo cooperativo.

los actores colectivos representando a padres y madres se dividen claramente en dos grandes agrupaciones. Por un lado, la conserva-dora CONCAPA (Confederación Católica Nacional de Padres de Familia y padres de Alumnos), que nace en 1929 para promover los intereses de la familia y lograr una formación acorde con sus propias creencias y convicciones. A partir de los años setenta, con los cambios introducidos en la legislación española, se centra en la educación y la necesidad de que los padres participen de forma ac-tiva en la formación de sus hijos. Actualmente cuenta con cincuenta y una Federaciones Provinciales que integran las Asociaciones de Padres de Alumnos de los colegios, y en las que participan unos tres millones de padres. Por otro lado, la progresista CEAPA (Confede-ración Española de Asociaciones de Padres y Madres de Alumnos), fundada en 1982, propugna la escolarización gratuita de 0 a 18 años dentro de la red pública, incluyendo las actividades complementarias y extraescolares, los libros y demás materiales, así como los servicios de comedor y transporte, propugnando una escuela democrática y participativa, con la intervención en su gestión de madres, padres y alumnado mediante sus asociaciones.



El tercer grupo más destacable es, sin duda alguna, el que conforman los distintos sindicatos de profesores. Ésta es una ca-tegoría extremadamente compleja por la baja afiliación y a la vez el alto impacto de sus acciones y movilizaciones. Se trata de un sector altamente corporativo en defensa de las condiciones laborales de los maestros y profesores, pero sin embargo hetero-géneo y fragmentado (Bonal y González, 1999). En este caso la fractura, más que ideológica, se corresponde con su orientación eminentemente corporativista o generalista. Sin embargo, dentro de los progresistas encontramos las ramas educativas de los sin-dicatos generalistas: FETE-UGT y FE-CCOO. la Federación de Trabajadores de la Enseñanza (FETE) es una federación de la UGT que integra a todos los trabajadores y trabajadoras de la enseñanza, con implantación en todos los niveles educativos y en todas las comunidades autónomas y provincias; FE-CCOO es la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras que tiene como objetivo principal la defensa de los intereses laborales, profesio-nales y pedagógicos de las personas que trabajan en la enseñanza de todos los niveles educativos, y, en igual rango de prioridad, la defensa de una enseñanza de calidad, participativa, crítica, de-mocrática e integradora; pero también encontramos sindicatos independientes, o sin ataduras de clase, que son: STEs (Sindicato de trabajadores de la Enseñanza) que es una Confederación de Sindicatos asamblearia, feminista, autónomo de otras entidades sindicales que aspira a configurar una alternativa unitaria, desde planteamientos democráticos y pluralistas que hace suya la rea-lidad de las diferentes nacionalidades y regiones del Estado. la CMRP, Confederación de movimientos de renovación pedagógi-ca, y la FE-USO, la Federación de Enseñanza de USO, también forman parte de este grupo.

las asociaciones de profesores de carácter conservador com-prenden la Asociación Nacional del Profesorado Estatal, AN-PE-Sindicato Independiente, que proclama su vocación de generali-dad, extendiendo dicha actividad a todos los funcionarios públicos, al personal laboral al servicio de las Administraciones públicas, a los profesores de la enseñanza privada y a su personal laboral; la CSI-CSIF, Central Sindical Independiente y de Funcionarios, donde cada grupo de trabajadores defiende y negocia sus propias demandas sin intromisiones de terceros; o la FSIE, la Federación de Sindicatos Independientes de Enseñanza, que es un Sindicato dedicado exclusivamente a la enseñanza privada, siendo mayorita-rio en la escuela concertada.



El grupo de los estudiantes incluye dos asociaciones de carác-ter progresista y una de carácter conservador. En primer lugar el SE (Sindicato de Estudiantes) es el principal sindicato estudiantil, dedicado fundamentalmente a la lucha de izquierdas, antifascista, obrera, internacionalista y anticapitalista. Fundamentalmente pro-pugnan la mejora de la calidad de la enseñanza pública, la defensa de la laicidad, el derecho de huelga y la supresión de las pruebas de acceso a la universidad. A su lado, la CANAE (Confederación Autónoma Nacional de Asociaciones de Estudiantes), que propug-nan una educación en valores y en capacidad crítica, participativa, individualizada, que tome las diferencias y la pluralidad como una riqueza y sin discriminación por género, edad, nacionalidad, raza, opinión, creencias, orientación afectivo-sexual, discapacidad, con metodologías docentes innovadoras. Finalmente, la Federación de Asociaciones de Estudiantes Progresistas (FAEST), que defiende la educación pública, gratuita, de calidad, laica, integradora y en igualdad de todos y para todos. En la vertiente conservadora se puede identificar la Unión Democrática de Estudiantes (UDE), una confederación de asociaciones de estudiantes procedentes de todos los niveles educativos y de distintas CCAA de ideología libe-ral-conservadora. Es una organización fuerte a nivel institucional creada como contrapeso a las progresistas, pero que sin embargo es poco visible y poco articulada en su base.

la división de los partidos políticos es a la vez ideológica y fun-cional. Es decir, en función de las posturas políticas ya identificadas, cabe situar a las extintas UCD y AP junto con el PP para propugnar la expansión del sistema educativo y la escolarización obligatoria defendiendo las subvenciones a la enseñanza privada, la indepen-dencia de los centros privados frente al control público, y la máxima libertad para padres y madres en la elección del tipo de centro (Sán-chez, 2004). A estos postulados cabe sumarles el PNV y CiU pero que sin embargo difieren fundamentalmente con el PP en relación con la funcionalidad del sistema, es decir, el carácter homogéneo y centralizado del modelo, propugnando la máxima libertad de im-plementación de las CCAA y el mínimo condicionante de las bases normativas del Estado, sobre todo en defensa de las lenguas propias. Por el contrario, el extinto PC (ahora IU) y el PSOE se sitúan en la vertiente progresista de la fractura ideológica8. Estos partidos defien-

8 los partidos emergentes que han aparecido los últimos años, particularmente Podemos y Ciudadanos cabría situarlos en el ámbito progresista. Esta ubicación es clara para Podemos, mientras que Ciudadanos alterna algunas posiciones claramente



den la enseñanza pública y laica, basada en la igualdad. En general se han opuesto a las subvenciones a la enseñanza privada aunque el PSOE, durante los años que ha gobernado, nunca ha modificado el sistema de conciertos.

Es necesario advertir que, sin embargo, las clasificaciones anterio-res pueden resultar un tanto reductoras puesto que el resultado de esta multiplicidad, atomización y heterogeneidad de los actores exis-tentes condiciona sus estrategias de movilización y participación. És-tas son también diversas, multinivel e, incluso a veces, pueden llegar a ser contradictorias entre ellas, difuminando su carácter ideológico.

V. ESTRATEGIAS DE MOVIlIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN POlíTICAS

En una estructura de oportunidades tan compleja como la des-crita, los actores utilizan de forma constante tanto movilizaciones y participaciones institucionalizadas como acciones no formales o no convencionales. los actores, en función del momento y del lugar donde actúan pueden utilizar cualquiera de las cuatro grandes estra-tegias identificadas por la literatura: la provisión de información a los responsables de la política pública, la confrontación y protesta, la judicialización, y la concienciación del electorado a través de cam-pañas y medios de comunicación. Además, es creciente la práctica de la insumisión a determinadas medidas, así como la organización en redes informales de solidaridad y traspaso de información.

En relación con la interacción formal e institucionalizada entre grupos, individuos y administración, es destacable la participación que se lleva a cabo a través de los múltiples consejos escolares antes aludidos, al ser el órgano de autogobierno de los centros escolares. Éstos reúnen a los principales actores educativos y es en ellos donde las demás formas de Consejo Escolar también ofrecen información de qué actores son relevantes para cada nivel de gobierno.

los consejos escolares de los centros públicos se componen del director del centro (Presidente), del jefe de estudios, de un repre-sentante del ayuntamiento, por profesores elegidos por el claustro, padres y alumnos elegidos respectivamente por y entre ellos, un re-presentante del personal de administración y servicios y el secretario del centro que actuará como secretario. la composición numérica

progresistas (gratuidad y universalidad) con elementos de autogestión de los centros y centralización aguda de las bases normativas del sistema.



exacta depende de la dimensión del centro. los centros concerta-dos reproducen, con menor peso numérico, del profesorado y de las familias, la misma estructura y funciones similares. Cabe destacar que tan sólo están presentes como miembros externos al centro, los representantes de los municipios.

El principal indicador de la importancia de los consejos escolares de centro es la participación individual en las elecciones de estos órganos de gobierno. los resultados, como muestra la Tabla 5 son dispares. En efecto, en función del sector implicado la importancia otorgada al órgano es muy distinta. Así, la participación de los pro-fesores ronda el 80 por 100 y la del PAS el 70 por 100, mientras que la de los alumnos se sitúa alrededor del 50 por 100 y la de los padres y madres apenas llega al 15 por 1009.

taBla 5Participación a las elecciones a consejos escolares

en centros públicos (%)

Curso Profesores Padres/Madres Alumnos PAS

1989/1990 91,9 18,5 50,5 82,1

1991/1992 79,8 9,9 40,1 93,6

1993/1994 87,3 14,5 42,9 79

1995/1996 89,7 16,3 43,3 79,1

1996/1997 90,9 14,4 52,3 78,3

1997/1998 90,5 13,9 50,5 76,9

1999/1999 91,2 13,5 48 74,2

2000/2001 89,1 14,5 51,9 71

2001/2002 87,9 15,4 58,4 57

2003/2004 87,7 10,5 47,2 50,4

Fuente: Elaboración propia a partir de los Informes del Consejo Escolar del Esta-do, Bonal y González (1999) y Feito (2011).

9 Para el curso 2012-2013, de un censo inicial de 5.895.266 votantes (madres, padres o tutores legales) de las familias con posibilidad de participar en las elecciones a repre-sentantes en los Consejos Escolares de Centro, ejercieron su derecho a voto 717.831 personas, lo que representa un 12,2 por 100 del total.



los datos confirman la disparidad de la importancia que dan los actores individuales a su participación. Así, los colectivos más directamente implicados en la gestión de los centros, y con un inte-rés corporativo más evidente, como los profesores y el PAS partici-pan ampliamente y de forma permanente. los demás colectivos no muestran los mismos incentivos a la participación en la democracia directa de gobierno de los centros.

En los demás consejos escolares, que son eminentemente consul-tivos pero de importante peso político, los miembros son nombrados por las administraciones correspondientes en función de los criterios expresados en las normas correspondientes. lo determinante es que desaparece la elección directa para la configuración de los miem-bros y que las organizaciones más poderosas en cada territorio y nivel ganan poder de acceso (Consejo Escolar del Estado, 2014), al ser propuestas por sus respectivas estructuras y nombradas por la administración pública correspondiente.

la Tabla 6 resume las diferencias existentes entre CCAA en fun-ción de los miembros de que conforman los respectivos consejos es-colares autonómicos. lo determinante es observar cómo los actores intervinientes se diversifican y se alejan del centro escolar, pasando a ser órganos que institucionalizan las interacciones entre actores muy diversos. los datos confirman los diferentes pesos de los actores en función de los indicadores analizados hasta el momento.



taBla 6Composiciones Consejos escolares CCAA curso 2011-2012

Pro

feso

res

Pad

res

y M

adre

s

Adm

inis

trac

ión

educ

ativ

a

Per

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lidad

es

Alu

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aniz

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Uni

vers

idad

es

PAS

Rep

res.

con

sejo

s te

rrit

oria

les

Otr

os

Tot

al

Andalucía 16 8 4 12 8 8 4 3 2 5 2 1 73

Aragón 9 9 4 4 4 4 3 3 3 2 3 6 54

Asturias 8 8 4 6 8 2 2 1 2 41

Baleares 6 5 2 2 2 3 1 1 2 1 1 8 2 36

Canarias 6 6 4 3 6 7 3 2 4 2 2 7 2 54

Cantabria 10 7 4 3 4 2 2 1 1 2 36

Cast. y león 14 9 6 6 6 3 3 4 4 2 2 1 60

Castilla-la Mancha 11 11 6 6 5 3 3 2 2 2 3 1 55

Cataluña 4 5 6 3 2 6 3 3 3 3 2 10 4 54

Valencia 11 8 22 3 5 1 2 2 2 3 1 1 61

Extremadura 10 8 7 6 4 6 3 4 2 1 2 3 56

Galicia 8 5 6 2 3 8 2 3 2 2 2 5 5 53

Madrid 10 8 6 6 4 5 5 4 4 3 3 1 59

Murcia 7 7 4 2 4 3 2 2 2 3 1 3 40

Navarra 5 5 7 1 2 2 3 2 1 2 2 3 35

País Vasco 6 6 4 4 6 6 2 3 3 1 2 3 46

la Rioja 5 3 5 2 1 1 2 3 3 1 1 27

Total 146 118 101 71 70 72 45 43 40 35 33 30 36 840

Fuente: Informes del Consejo Escolar del Estado 2012-2013.



Finalmente, el Consejo Escolar del Estado, tiene un papel muy relevante por ser un órgano consultivo con capacidad de evacuación de informes y dictámenes ante las normas propuestas por el gobierno central. Además, de su composición a partir de la Tabla 7 podemos observar cómo recoge un cierto equilibrio entre los actores enun-ciados anteriormente, añadiendo otros que «aparecen» nuevos (por ejemplo, actores representando la Mujer).

taBla 7Composición Consejo escolar del Estado. Curso 2011-2012

N.º Sector al que representan Nombramiento Componentes

1 Presidente Consejo de Ministros a propuesta del Ministro

1 Vicepresidente Ministro oído el Pleno

1 Secretario General Ministro

20 Profesores

Ministro a propuesta de las organizaciones sindi-cales del profesorado más representativas

(ANPE) Asociación Nacional del Profesorado Estatal-Sindi-cato Independiente; (CSI-CSIF) Central Sindical Independiente y de Funcionarios; (FE-CC.OO) Federación de Enseñanza de Co-misiones Obreras; (FETE-UGT) Federación de Trabajadores de la Enseñanza-Unión General de Trabajadores; (STES-i) Conf. de Sindicatos de Trabajadoras y Trabajadores de la Enseñanza-In-tersindical; (FSIE) Federación de Sindicatos Independientes de En-señanza; (USO) Unión Sindical Obrera-Federación de Enseñanza.

12 Padres y madres de alumnos

Ministro, a propuesta de las confederaciones de asociaciones de padres y madres de alumnos, con mayor representatividad

(CEAPA) Confederación Espa-ñola de Asociaciones de Padres y Madres de Alumnos; (CON-CAPA) Confederación Católica de Padres de Familia y Padres de Alumnos.




8 Alumnos

Ministro, a propuesta de las confederaciones de aso-ciaciones de alumnos, con mayor representatividad

(CANAE) Confederación Estatal de Asociaciones de Estudiantes; (FAEST) Federación de Asocia-ciones de Estudiantes; (SE) Sindi-cato de Estudiantes; (UDE) Unión Democrática de Estudiantes.

4

Personal de Administración. y Servicios de centros

Ministro, a propuesta de sus organizaciones sindi-cales más representativas

(FE-CCOO) Federación de En-señanza de Comisiones Obreras; (FETE-UGT) Federación de Tra-bajadores de la Enseñanza-Unión General de Trabajadores.

4Titulares de centros docentes privados

Ministro, a propuesta de las organizaciones de titu-lares y empresariales de la enseñanza que ostenten el carácter de más represen-tativas

(ACADE) Asociación de Cen-tros Autónomos de Enseñanza; (CECE) Confederación Española de Centros de Enseñanza; (EyG) Confederación de Centros «Edu-cación y Gestión»; (FERE-CECA) Federación Española de Religiosos de Enseñanza-Centros Católicos.

4 Organizaciones sindicales

Ministro, a propuesta de las organizaciones sindica-les más representativas

(CC.OO.) Confederación Sindical de Comisión Obreras; (CIG) Con-federación Intersindical Galega; (ElA/STV) Confederación Sin-dical Euzko languillen Alkarta-suna/Solidaridad de Trabajadores Vascos; (UGT) Unión General de Trabajadores.

4 Organizaciones empresariales

Ministro, a propuesta de las organizaciones empre-sariales que, de acuerdo con la vigente legislación laboral, sean más repre-sentativas

(CEOE) Confederación Española de Organizaciones Empresariales; (CEPYME) Confederación Es-pañola de la Pequeña y Mediana Empresa.

8Administración educativa del Estado

Ministro

4Representantes de las entidades locales

Ministro (FEMP) Federación Española de Municipios y Provincias.




4 Universidades

Ministro, a propuesta de la Conferencia General de Política Universitaria (2) y a propuesta del Consejo de Universidades (2)

los propuestos por la CGPU fueron representantes de los Go-biernos autonómicos de Aragón y la Rioja; y los propuestos por el CU fueron representantes de la UNED y de la Universidad Públi-ca de Navarra.

12Personalidades de reconocido prestigio

Ministro

Personalidades destacadas en el campo de la educación, de la renovación pedagógica, de las instituciones y de organizaciones confesionales y laicas de mayor tradición y dedicación a la ense-ñanza.

4 Mujer

Ministro, a propuesta de organizaciones de mujeres, del Instituto de la Mujer y del Ministerio responsable de los Asuntos Sociales en-tre personalidades de reco-nocido prestigio en la lucha para la erradicación de la violencia de género.

Representantes de ámbitos insti-tucionales y de la sociedad civil concernidos en el tema de la Mujer.

17

Presidentes de Consejos Escolares Autonómicos

Ministro, a propuesta de los Consejeros de Edu-cación de las respectivas administraciones autonó-micas

Fuente: Informe del Consejo Escolar del Estado, curso 2012-2013.

Sin embargo, junto con la participación institucionalizada de to-dos los actores mencionados, hay que destacar especialmente la coor-dinación que se establece en la arena estrictamente gubernamental, donde participan tan sólo las distintas Administraciones educativas, fundamentalmente a través de la Conferencia sectorial de Educación. Éste es un órgano de encuentro y deliberación para la coordinación de la política educativa en todo el ámbito del Estado. Desde su cons-titución en 1986 permite la cooperación de las Administraciones educativas. En sus reuniones se intercambia información, se estudian los proyectos de las normas educativas y se adoptan los criterios de distribución territorial de las subvenciones para financiar distintos



programas educativos. Para el desarrollo de su actividad la Confe-rencia tiene como órgano de apoyo directo la Comisión General de Educación, de la que forman parte los Viceconsejeros. Además, fun-cionan como órganos de cooperación permanente las Comisiones de Ordenación Académica, Centros Educativos, Personal, Programas Internacionales, Estadística Educativa y Formación Profesional, en las que participan los Directores Generales responsables de las res-pectivas materias en las Comunidades Autónomas.

En relación con las estrategias de los actores fuera de las arenas institucionalizadas, es importante destacar la diversidad de actua-ciones y momentos en los que éstas tienen lugar. Es destacable que los principales conflictos que se generan en el terreno ideológico acostumbran a nacer de las propuestas políticas que trazan las líneas maestras del modelo educativo que va a seguir la administración (Bonal y González, 1999). Así, los actores fundamentalmente reac-cionan a un poder público que se caracteriza por la hiperregulación y la hiperactividad normativa10, generando un círculo de movilizacio-nes que generalmente se inicia con una decisión (presente o futura) de las administraciones educativas.

la diversidad y heterogeneidad de los actores educativos hace necesario analizar brevemente las principales estrategias de interac-ción de forma separada, puesto que son mutantes y algunas veces contradictorias entre actores teóricamente afines.

El sector del profesorado, junto con sus sindicatos, es uno de los que tiene mayor capacidad negociadora en todos los niveles de la po-lítica. Su actuación es la que tiene más capacidad de presión directa sobre los decisores, puesto que es el único actor con capacidad de paralizar la prestación del servicio. En efecto, el período democrático se caracteriza por un número elevado de huelgas del profesorado, que siendo unitarias al principio, se han ido desagregando territo-rialmente. la descentralización del servicio educativo ha provocado disparidades crecientes en los sueldos de los profesores, por ejemplo, modificando las pautas de reivindicación de los mismos: cada vez más centradas en las decisiones de las CCAA y no tanto del Estado Central. En los últimos tiempos hemos tenido, sin embargo, ejemplos de ambos tipos de manifestación: generales contra la lOMCE y te-

10 Hasta hoy, se han aprobado siete leyes orgánicas educativas: ley Orgánica Reguladora del Estatuto de Centros Escolares, lOECE, 1980 (UCD); ley Orgánica del Derecho a la Educación, lODE, 1985 (PSOE); ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo, lOGSE, 1990 (PSOE); ley Orgánica de Calidad de la Educación, lOCE, 2002 (PP); ley Orgánica de Educación, lOE, 2006 (PSOE); ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa, lOMCE, 2013 (PP).



rritorialmente concentradas con las de Baleares (contra la regulación lingüística del PP) o en Catalunya o Madrid contra los recortes pre-supuestarios en educación (mareas amarillas y verdes). Sin embargo, también tienen una fuerte presencia en las arenas institucionalizadas, donde sus sindicatos tejen complicidades entre ellos, o con alguno de los otros actores, en defensa de intereses fundamentalmente corpora-tivos, intentando soslayar la fuerte fragmentación interna del sector.

la capacidad para bloquear el sistema también se apoya de for-ma evidente en las familias y las AMPAS. las grandes asociaciones (CONCAPA y CEAPA) reaccionan ante los distintos escenarios y tienden a posicionarse en función de carácter ideológico de la pro-puesta en cuestión en cada momento. Es destacable que con la irrup-ción de las nuevas tecnologías, el sector de las AMPAS es uno de los que ha mutado sus formas de actuación. Ahora mismo se trata de actuaciones mucho más en red, donde los actores comparten in-formaciones y conocimientos de forma que las hacen mucho más activas y reivindicativas que antaño. En efecto, la capacidad conec-tiva de las redes TIC ha generado, por ejemplo, el crecimiento de las escuelas que se declaran insumisas a las pruebas de evaluación de tercero de primaria impuestas por la lOMCE11.

las patronales de los sectores privados y concertados, junto con la Iglesia Católica, son los actores que actúan de forma preferente como lobby, mucho más alejados de la calle y la propaganda. El ejemplo más claro es el de la Iglesia Católica que, junto con las cesio-nes a la universalidad y gratuidad del sistema público del artículo 27 CE, negoció el concordato con la Santa Sede de forma que, mediante un tratado internacional, conseguía mantener el carácter católico de la enseñanza pública. En su primer artículo se puede leer que «la educación que se imparte en los Centros docentes públicos (sea) respetuosa con los valores de la ética cristiana». Estos actores, jun-to con la participación institucionalizada, acostumbran a promover declaraciones públicas o entrevistas que los posicionen.

En general, «cuanto más intensamente proactivas son las decla-raciones, más parecen ser tanteos para descubrir la capacidad de reacción de los otros actores y la receptividad de la administración y, en cambio, cuanto más reactivas, más voluntad de presión inme-diata reflejan y más fácilmente pueden derivar hacia instrumentos de confrontación» (Bonal y González, 1999: 108).

11 En este marco algunas AMPAS han promovido que los padres no lleven a los niños a clase el día de las pruebas, o se han filtrado las preguntas, para desobedecer y desvirtuar los resultados, desobedeciendo la norma.



También las patronales y sindicatos, junto con las familias, utili-zan de forma creciente la judicialización como elemento de interac-ción con los decisores públicos. El recurso jurídico a las decisiones de los poderes públicos es el sistema de protesta más poderoso y cada vez se utiliza más sin seguir el criterio de ultima ratio. los principales ejemplos son la lucha contra las situaciones de interinidad u otros temas laborales del profesorado, pero sobretodo se ha usado en as-pectos morales (el estatuto de la religión) o lingüísticos12.

Finalmente, y para cerrar —o reabrir— el círculo, los partidos po-líticos (el Estado, cuando gobiernan) utilizan la educación de forma recurrente y relativamente ambigua. las dificultades de articulación de las demandas en un entorno tan descentralizado y poblado de ac-tores contradictorios y heterogéneos, generan un Estado central que se muestra muy activo en la configuración de las bases del modelo y unas CCAA que implementan con gran flexibilidad esas bases.

VI. CONClUSIONES

El repaso a la configuración de la política educativa ha mostrado la complejidad de una estructura de oportunidades descentralizada y multinivel, poblada de una diversidad de autores, muy heterogéneos y contrapuestos. Se ha explicado como la especificidad histórica y estructural del sistema educativo español es crucial para entender las posiciones y estrategias políticas en materia de política educativa (Bonal y González, 1999). Así, uno de los factores histórico políticos más relevantes para una mejor comprensión de los fenómenos obser-vados es las características socio-políticas propias de cada CCAA.

la dimensión de la política educativa, en términos de presupues-tos, infraestructuras y personas implicadas, genera una multiplicidad de demandas e intereses difíciles de gestionar. Así, al lado de fuertes estructuras y cauces institucionalizados de interacción, conviven es-trategias y acciones informales muy poderosas, que provocan la de-liberada ambigüedad e indefinición de los poderes públicos en mu-chas reivindicaciones. Como reconocen Bonal y González (1999), la administración educativa es el actor principal en la creación de las

12 Recientemente en Baleares, pero particularmente en Catalunya la utilización de la judicialización para luchar contra la inmersión lingüística ha llegado al extremo de conseguir una declaración judicial para la administración educativa obligándola a es-tablecer un porcentaje mínimo de enseñanza en castellano, e incluso la obligación de cambiar la lengua vehicular de una sola clase al castellano (y no la de todas las demás del mismo centro) a petición de los padres de un alumno.



políticas educativas: la estructura de oportunidades estudiada le obli-ga a mantener un flujo elevado de iniciativas y actos legislativos que le legitimen como el principal actor, relegando a los demás a estar en permanente vigilancia. Además, el Estado está obligado a mantener en el mismo modelo educativo tanto una garantía de calidad, univer-salidad y robustez del sistema público, como un sistema que garantice la existencia de centros privados, concertados y la libertad de elección de los padres de los alumnos. Esta dinámica deliberadamente bifronte provoca también la hiperactividad y, a veces, la contradicción de las decisiones estatales, en forma de leyes y reglamentos.

En este marco, los grupos que representan los intereses de los dife-rentes actores (profesores, estudiantes…) muestran una debilidad evi-dente al ser marcadamente reactivos y dependientes de sus estructuras organizacionales de base. Es decir, el papel proactivo constante de los poderes públicos dificulta a los demás actores la capacidad de marcar su propia agenda. A su vez, la agenda de estos actores está muy determi-nada por sus bases organizacionales y la estructura en que éstas operan.

Así, la relativa y circunstancial unidad de acción de los distintos bandos se consigue fundamentalmente mediante la apelación a la ideología y a lucha en base a los aspectos basilares determinados anteriormente. Además, la estructura multinivel genera una partici-pación e implicación muy individual y abierta en la base del sistema, débilmente asociativa en este nivel, pero que se estructura desde un punto de vista organizacional y aumenta al ascender en la pirámide decisional-institucional.

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