LAS RAÍCES HISTÓRICAS DEL TERCER SECTOR

Documento de trabajo núm. 1/ 2004

Fernando López Castellano

UNIVERSIDAD DE GRANADA

INDICE

1. Introducción......................................................................................................3

2. La Caridad como eje de lo social-asistencial..............................................82.1. Ordenación y reglamentación de la mendicidad:

de la limosna a la asistencia..............................................................................14

2.2. Destierro de la ociosidad y organización del trabajo...................................18

3. Del buen samaritano al Leviathán..............................................................243.1. El trabajo como eje y la política social como “remedio de pobres

e instrucción de la industria”.............................................................................29

3.2. El encierro como profilaxis. Hospicios y hospitales....................................35

3.3. La previsión: de gremios y cofradías a montepíos......................................42

4. Desmantelamiento del viejo aparato asistencial e institucionalización de la beneficencia pública.......................................................................................46

4.1. Liquidación de obras pías y primeras leyes de beneficencia......................49

4.2. La configuración de la beneficencia liberal.................................................55

5. Las múltiples direcciones del impulso asociativo en la España liberal..625.1. Las sociedades de socorros mutuos como eje de la proyección

asociativa............................................................................................................73

5.2. Sociedades de resistencia y defensa coactiva del orden social.................76

5.3. Una forma particular de fundación benéfico-social: las Cajas de Ahorro

o la “pedagogía de la previsión”.........................................................................88

5.4. El movimiento cooperativo, una alternativa al modo

de organización capitalista.................................................................................93

6. De las “políticas sin Estado” al intervencionismo “científico”..............1006.1. Los inicios del intervencionismo normativo. La Comisión

de Reformas sociales......................................................................................111

6.2. 1900-1931. La eclosión de la legislación social........................................119

7. Del “paradigma asegurador” al Estado Social........................................1237.1. La construcción de un Estado de Bienestar de tipo autoritario

en la España predemocrática..........................................................................126

7.2. El asociacionismo durante el régimen autoritario.....................................129

7.3. Remodelación del Estado de Bienestar y “retorno” de la sociedad civil. . .132

8. Recapitulación............................................................................................1349. Bibliografía...............................................................................................137

2

1. Introducción

Valentín Andrés Alvarez, un “economista del 27”, escribía que las reacciones

de la sociedad ante el infortunio de sus miembros y los remedios arbitrados para

hacerle frente podían distribuirse en tres etapas. En la primera, que denomina

caritativa, la reacción es individual, e individual el remedio; en la segunda, o fase

social, los esfuerzos privados se articulan en asociaciones benéficas de carácter

voluntario, reguladas o autorizadas por el Estado. En la tercera, etapa política, el

Estado asume la función asistencial, convirtiendo en derecho del receptor, lo que

antes era un deber del donante1. De la respuesta individual a la social, de la

caridad a la solidaridad, de la beneficencia a los servicios sociales.

Geremek, haciendo de la pobreza su objeto de estudio, sostiene que las

reacciones ante ésta, a lo largo de la historia, oscilaron entre la piedad y la horca,

dependiendo de que el número de pobres representara o no una amenaza para el

orden social y de su funcionalidad en el sistema vigente. En los siglos medievales,

cuando dominaba la actitud compasiva, el pobre era funcional en una especie de

“economía de la salvación”, y la asistencia era cubierta por la caridad privada e

institucional de la Iglesia, a través de sus establecimientos, y la red de protección

formada por cuerpos intermedios, como gremios y corporaciones. Al aumentar de

forma alarmante la pobreza, este sistema de ayuda se reveló ineficaz y la gestión

eclesiástica se convirtió en el centro de la crítica. Se hacía necesario revisar la

doctrina tradicional de la misericordia y la organización de la asistencia;

paralelamente, la actitud se volvió más intolerante2.

Los móviles éticos y religiosos fueron perdiendo peso y en todos los

tratados el trabajo productivo se erige en el eje de las soluciones y en el medio de

integrar la asistencia social y la lucha contra la relajación social. El incremento de

1 ANDRÉS ALVAREZ (1991), págs. 121-122. Un exhaustivo análisis de la vida y obra de este singular personaje en SÁNCHEZ HORMIGO (1991).

2 GEREMEK (1998), y MUÑOZ DE BUSTILLO y ESTEVE MORA (1998), pág.38.

3

la pobreza no daba lugar a actitudes compasivas; había que insertar al pobre en

un marco de clara funcionalidad económica, como medio de regulación del

mercado de trabajo. La asistencia se transformaba en una cuestión de policía que

perseguía el doble objetivo de lograr el bienestar general y aumentar la potencia

de la nación. Con el reformismo ilustrado, la lucha contra la pobreza se inscribió

en la actividad estatal y el poder político se involucró en la creación de

instituciones de naturaleza asistencial para convertir a sus recogidos en seres

productivos y controlar la mendicidad. El Hospital y el Hospicio fueron las dos

instituciones más importantes en esta línea.

Como consecuencia de la revolución industrial y de las medidas del poder

público tendentes a liberar los mercados, incluido el de la fuerza de trabajo, y la

desarticulación de los sistemas de solidaridad tradicionales, nacía una

“enfermedad”, el pauperismo3 y, con él, el riesgo de fractura social. Como subraya

J. Donzelot4, la cuestión social ponía en evidencia la validez de los postulados de

la economía política, y la miseria generada era el claro síntoma de la separación

entre la gran coherencia teórica de las leyes económicas, y su aplicación práctica,

que socavaba la cohesión social5.

El liberalismo sustituyó la dispersión asistencial del Antiguo Régimen, poco

operativa y sustentada en la caridad religiosa y particular, por la beneficencia

pública, con un discurso respecto al papel social de los pobres y marginados que

combinaba ideas paternalistas y represivas. En la práctica, la asistencia social se

articuló en torno a tres ejes: Beneficencia, mediante la caridad pública y la

asistencia domiciliaria, oficial o religiosa; Previsión, a través del socorro mutuo y

las entidades crediticias; y, por último, Represión6.

Las limitaciones del nuevo sistema, imposibles de ocultar, y el irresuelto

conflicto capital/trabajo alumbrarán, avanzado el siglo XIX, los primeros ensayos 3 OLARIAGA (1950), págs.263-320.

4 DONZELOT (1984), pág.33.

5 Ibíd., págs. 52-54, y MONEREO (1999), págs.15-17

6 LÓPEZ ALONSO (1988), págs.9-37.

4

intervencionistas sociolaborales7 y múltiples respuestas de carácter asociativo8.

Colectivos del mundo del trabajo deciden asociarse libremente, y bajo la rúbrica

de la “economía social”, que incorporaba la cooperación y los valores de una ética

de compromiso, intentarán resolver los problemas sociales9. Surgen las primeras

“repúblicas cooperativas”, las asociaciones obreras o agrícolas, y las mutuas10,

que reducen al capital a la condición de instrumento al servicio del hombre. No

son las únicas expresiones de la sociabilidad, a su lado aparecía otra de tipo

burgués, muy diversa y orientada hacia el esparcimiento (cafés, liceos y

círculos)11.

En las postrimerías del siglo, como fruto de las numerosas iniciativas para

tratar la cuestión social, el Estado traspasa el umbral de un intervencionismo

centrado en la represión del movimiento obrero y en el apoyo a las iniciativas

voluntarias de los sectores hegemónicos de la sociedad civil12. El altruismo,

sentimiento individual limitado a estrechos círculos de afines, fundamentado en la

ética, va dando paso a la solidaridad social, de clara resonancia política. La

aplicación práctica de la teoría de la solidaridad se traduce en el derecho social,

dando lugar a un conjunto de leyes relativas a las condiciones de trabajo, a la

protección del trabajador en caso de accidente, enfermedad o paro; a la infancia,

mujer y familia; y a la sanidad y educación, de carácter universal. El Estado va

asumiendo mayor responsabilidad y el paso del principio de la Beneficencia al

principio “contributivo-asegurador” sienta las bases de los servicios sociales

modernos y supone el tránsito hacia el Estado de Bienestar en la segunda mitad

del XX. Tal “Estado” era muy funcional para el sistema económico hasta finales

7 MAZA (1999), pág.6.

8 RODRÍGUEZ y MONSERRAT (1996), págs.55-57.

9 RODRÍGUEZ CABRERO (1999), págs.21-31.

10 JEANTET (2000), págs.14-16 ha fechado el nacimiento de la economía social en Europa entre 1844 y 1901, es decir, entre la primera aventura cooperativa en el Reino Unido y la votación de la Ley de Asociaciones en Francia. Vid. DESROCHE (1983) y HERRERA GÓMEZ (1998).

11CRISTEN-LECUYER (1969), pág.158. MAZA (1997), págs. 74-75, distingue entre sociabilidad informal, espontánea y no reglada (familia, relaciones de vecinos, los cafés, y los rituales y celebraciones), y formal (asociaciones formalmente constituidas, dotadas de reglamentos, estatutos y demás requisitos institucionales).

12 SARASA y OBRADOR (1999), págs.117-147.

5

del siglo, pero, como sucediera en los debates de los siglos XVII y XVIII, en la

actualidad se reclaman actitudes más beligerantes en materia de asistencia

social13. Parece como si el Estado Social quisiera abdicar de su responsabilidad

de garante del bienestar de la sociedad, a favor de instancias como la empresa, la

movilización local, o una filantropía de nuevo cuño14.

Desde círculos liberales se habla de retorno de la sociedad civil15, se

anuncia que ha pasado el tiempo del Estado y que la sociedad exige un

protagonismo perdido16 y un cambio de actores. Ante la crisis del Estado del

Bienestar, emergen unos “sujetos asociativos que se sitúan en el espacio público

entre el Estado y el mercado”17, que no son gubernamentales, ni persiguen fines

lucrativos, y que nacen como alternativa al sector privado (cooperativas y

sociedades anónimas laborales), y al sector público (fundaciones y otras

asociaciones)18. Al primero, porque no deja espacio a la expresión libre de

sentimientos como el altruismo o la reciprocidad, dada su identificación con el

egoísmo y el lucro. Al segundo, porque, pese a identificarse con intereses

colectivos, bajo el impulso de la solidaridad19, no ha cumplido sus objetivos20.

13 GEREMEK (1998), págs 40-41.

14 CASTEL (1997), pág. 478.

15 Por “sociedad civil” se entiende todo un entramado de organizaciones dispares, que va desde las corporaciones económicas o profesionales, los sindicatos y los “nuevos movimientos sociales”, hasta auto-organizaciones o asociaciones no gubernativas ni institucionales de muy diferentes fines (culturales, benéficas, educativas, deportivas. DÍAZ (1989), págs.230-236.

16 Se subraya el desmedido crecimiento del Estado en la etapa que transcurre desde la Gran Depresión de 1929 hasta la actualidad, y se relaciona la protección social con sus efectos económicos, para justificar la revisión, a la baja, del Estado del Bienestar. VV.AA.(1995a), págs. XXXI-XXXII.

17 DONATI (1997 y 1997a) y MARCUELLO (1998 y 2000). Sobre los perfiles sociales del movimiento, Vid. HERRERA GÓMEZ (1998a).

18 RODRÍGUEZ CABRERO (2002), pág. 436 ha puesto de manifiesto la existencia de estos dos enfoques. La economía social (tradición francesa), que nace como respuesta a los fallos del mercado y busca la solidaridad vía equidad democrática); el sector no lucrativo (tradición anglosajona), como respuesta a los fallos del gobierno, y que la busca vía donación compasiva.

19 ZAMAGNI (1999), págs.127-138.

20 Son muchos los autores que coinciden en situar la crisis del Estado de bienestar en el epicentro de la eclosión asociativa de fines del XX y del creciente auge del Tercer sector. Rodríguez Cabrero (2002) y PÉREZ DÍAZ y LÓPEZ NOVO (2003).

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El interés de los investigadores no ha sido ajeno a las vicisitudes de las

instituciones de caridad y filantropía, de la política social o, incluso, al problema

del pauperismo, como fenómeno generado en el periodo de transición de la

sociedad feudal a la capitalista y de las estructuras rurales a las industriales.

Falta, sin embargo, un análisis de los orígenes y de los factores sociales

históricos que explique el tránsito de la caridad compasiva a la solidaridad, y una

descripción sistemática de cómo la sociedad española forjó el entramado de

valores relacionado con la filantropía, el mecenazgo, la caridad, el altruismo y la

solidaridad21. Tal análisis debería abarcar las motivaciones ideológicas que

impulsan las actitudes caritativas, el asociacionismo altruista y no lucrativo, y la

cultura del voluntariado ante las adversidades. También el discurrir histórico de la

beneficencia en España, con el hilo conductor de la trayectoria legislativa y el

proceso de institucionalización, y las reacciones de la Iglesia, en tanto institución

fundamental en las formas de respuesta asociativa22. Ello exigiría un triple nivel de

estudio. Al nivel normativo, que incluyera las teorías, las propuestas y las

polémicas, y al Positivo, que atendiera a la forma efectivamente adoptada

(beneficencia, previsión, asistencia sanitaria, asilar, domiciliaria), habría que

añadir la perspectiva del conflicto y de las organizaciones creadas por los propios

afectados (sindicatos, gremios, sociedades de socorros mutuos)23.

De otro lado, y si se considera como objeto de estudio la atención que la

colectividad social ha prestado a sus miembros en distintas ocasiones de la vida

con independencia del contexto institucional, habría que comenzar por las

primeras medidas de alivio y socorro que hayan podido adoptarse en cualquier

sociedad. Esta prospección arqueológica llevaría a remontarse, cuando menos, a

la etapa de superación de la caridad cristiana y el origen de una conciencia

solidaria en Occidente, a seguir el recorrido por el análisis de las organizaciones

nacidas desde la sociedad civil, con el proceso de industrialización, asociaciones 21 RUIZ OLABUÉNAGA (2000), pág.47. En un reciente ensayo, BÉJAR (2002) analiza el Altruismo y la gestación en el seno de la sociedad civil de los valores que configuran los lazos sociales entre la gente física y simbólicamente próxima.

22 RODRÍGUEZ y MONSERRAT (1996), pág.35.

23 ESTEBAN DE VEGA (1997), págs.27-32 y GUTIERREZ RESA (1997), pág.16.

7

y círculos de finalidades filantrópicas, sociedades de socorros mutuos, Cajas de

Ahorro, Montes de Piedad, sindicatos y organizaciones reivindicativas, y las

instituciones de caridad y congregaciones sin ánimo de lucro creadas en torno a

la Iglesia; y finalizar el estudio en el momento en que el Estado interviene

activamente en la sociedad en pro de los sectores más desfavorecidos24. En

definitiva, y como sugieren Monserrat y Rodríguez, seguir el “curso histórico de la

relación dinámica entre Estado, mercado y sociedad civil25

2. La Caridad como eje de lo social-asistencial

Como ha explicado recientemente Castel26, la base de lo social-asistencial

podría hallarse en una suerte de relación contractual, un pacto “social” teológico

entre pobres y ricos, una “economía de la salvación”. Durante la Edad Media, y en

la ética social cristiana, la pobreza se justifica como vía para alcanzar la

perfección, y la caridad, virtud cristiana por excelencia, convierte al pobre en un

medio privilegiado para que el rico la ejerza y llegue a salvarse. La limosna y las

donaciones a favor de las instituciones eclesiásticas eran el vehículo que permitía

redimir los pecados.

Aceptando la periodificación de López Alonso27, el largo intervalo de tiempo

que va desde el siglo XI hasta finales del XV, y contempla el paso desde la

caridad pura y simple a la asistencia religioso-caritativa, puede subdividirse en

tres etapas. En la primera, entre los siglos XI y XII, el imperativo de la

misericordia28 se llevaba a la práctica por monasterios y parroquias, a partir del

ejercicio de la limosna individual por parte de los fieles29. El español da –escribe

24 GARCÍA COTARELO (1988), págs.21-22.

25 MONSERRAT y RODRÍGUEZ (1991), págs. 319-320.26 CASTEL (1997), págs. 46-47.

27 LÓPEZ ALONSO (1988) págs. 50-58.

28 GEREMEK (1998), págs.30-32.

29 Al amparo de parroquias y monasterios empiezan a surgir Asociaciones de personas que rendían culto al mismo santo y que deciden ayudarse mutuamente ante los riesgos de la vida. Su profundo sustrato religioso desaparece al transformarse en Hermandades de Socorros. Más adelante, al desarrollarse los oficios aparecen las cofradías gremiales, que agrupaban a

8

Vilar– y la Iglesia, con los bienes acumulados, alimenta a un número creciente de

no productores30. Entre los siglos XII y XIII, se produce una cierta

institucionalización de la caridad, que se advierte en que comienzan a surgir

fundaciones hospitalarias, cofradías religioso-benéficas y gremiales; se clasifican

y seleccionan los beneficiarios del socorro, la asistencia se organiza sobre una

base territorial, y se diversifican las instancias responsables (eclesiásticas y

laicas, “privadas” y “públicas”, centrales y locales)31. En la tercera y última etapa

(segunda mitad del XIII y final del XV), se producen cambios en el ejercicio social

de la caridad. Los poderosos laicos y eclesiásticos dan paso a pequeños

burgueses vinculados a la artesanía y el comercio y encuadrados en cofradías y

gremios que funcionan como organismos de previsión y ayuda mutua, y también

los mercaderes, los grandes comerciantes. La caridad pura y simple da lugar a la

asistencia religioso-caritativa, que se concreta en diversos campos, el material, el

económico-moral, y el jurídico y hospitalario.

A partir del siglo XV, con las conmociones sociales que acompañan la ruina

del mundo medieval se produce un aumento del ritmo de proletarización superior

al de la demanda efectiva de trabajo32, lo que obliga a la Iglesia y otras

instituciones religiosas a establecer diversos sistemas de ayuda para atender al

crecimiento de las necesidades, o a fomentar la creación por otros de obras pías

(hospitales para peregrinos, ordenes hospitalarias)33. Junto a estas solidaridades

de la “tradition”, se van consolidando las de mutua ayuda basadas en la

solidaridad de la profesión (corporations et confréries). El gremio profesional se

convierte en un auténtico organismo de previsión social y la cofradía benéfico-

religiosa en la expresión de la sociabilidad y el espíritu de caridad, tutelados por la

Iglesia34.

trabajadores del mismo oficio, con fines benéfico-religiosos. GONZALO GONZÁLEZ (1991), pág. 344, y AVALOS (1991), pág. 40.

30 VILAR (1983), pág.343.

31 CASTEL (1997), pág. 71.

32 SCHUMPETER (1971), págs.316-318.

33 BARRADA (2001), Tomo I, pág.22.

34 BENNASSAR (1967), pág.422, y AVALOS (1991), pág. 41.

9

Paralelamente a la especialización de la asistencia se desarrolla la actitud

represiva cara a la pobreza y los pobres. Con la diversificación de la economía y

el crecimiento de las ciudades a lo largo del siglo, se va conformando la idea de la

existencia de gente, que siendo apta, se niega a trabajar y vive en aparente

pobreza, en detrimento de los verdaderos pobres35. Se genera una auténtica

preocupación teórica sobre la pobreza y la organización de la ayuda y surge una

abundante literatura sociopolítica y teológica. En las controversias entre los

teólogos de varias confesiones, en el seno de la reforma protestante y de la

contrarreforma católica, en los círculos del pensamiento humanista, el problema

de la actitud hacia los mendicantes –y hacia la miseria en general– se presenta

como expresión de una inquietud por la dirección de la evolución social y por los

caracteres de la nueva realidad36.

La pobreza empieza a observarse desde una perspectiva sociológica,

distinguiendo entre pobres fingidos y verdaderos. En España, su regulación

genera una especie de derecho a la mendicidad, en determinados casos, y,

paralelamente, se condena al mendigo válido y voluntario como vago y

maleante37. La ayuda indiscriminada al pobre comienza a cuestionarse y la

limosna como expresión de una virtud comienza a ser puesta en entredicho por

insignes teóricos, que plantean el problema en términos de interés público. Así a

la justificación de la pobreza como mecanismo de salvación, se opone la que

contempla la libre práctica de la caridad como un estímulo a la mendicidad y por

ende la ociosidad, de ahí que se prohíba y se regulen los sistemas de acogida por

medio de instituciones, tales como casas de misericordia, albergues, u

hospicios38.

35 LÓPEZ ALONSO (1988), págs.65-67.

36 GEREMEK (1998), MUÑOZ DE BUSTILLO (1989), págs. 38-39, y ANDRÉS-GALLEGO (1999), págs.49-55.

37 GONZÁLEZ SEARA (2000), págs.37-42.

38 MAZA (1999), págs.16-17.

10

A comienzos del siglo XVI se aprecia una nueva forma de tratar la figura

del pobre y un interés por la ordenación y reglamentación de la mendicidad,

producto de un cambio de mentalidad y de un proceso secularizador que se iba

abriendo paso lentamente por todo el Occidente europeo, con más o menos

resistencia según los países. Empiezan a coexistir dos formas de entender el

significado social de la pobreza, la que aceptaba su valor y la exigencia de la

limosna como condicionantes de la perfección y medio del perdón de los pecados;

la que la consideraba un despilfarro y abogaba por el control y la

institucionalización de la asistencia al enfermo y al pobre, para ayudarle a

recuperarse y rehabilitarse socialmente.

EL tratamiento económico de la pobreza cuenta desde principios de siglo

con una obra pionera, la de Luís Vives, publicada en 152639, que propone

organizar el trabajo como medio de luchar contra el pauperismo, llegando incluso,

como ha señalado Rosanvallon, “a demandar una especie de economía política

del empleo”40. Vives es el primer gran tratadista europeo que enjuicia la cuestión

de los pobres desde una perspectiva terrenal y sociológica, criticando la idea

medieval de la caridad y situando el problema en el marco de la incipiente

economía burguesa, con el trabajo como eje, y calificando de intolerable la

existencia de ciudadanos en situación de hambre o miseria. A la vez se queja de

la incapacidad de la Iglesia para remediarla e incluso de los vicios de la caridad

indiscriminada que, a la postre, había enriquecido a algunos prelados. La pobreza

deja de ser una bendición para transformarse en una injusticia social, lo que exige

una rigurosa política a cargo del Estado. La clave de la reforma estaba en el

trabajo obligatorio y al Estado le correspondía proporcionarlo. Entre otras

medidas, propone que los hospitales se transformen en centros de trabajo, que a

los niños expósitos se les de instrucción en escuelas públicas y que se establezca

el principio de domicilio para controlar la mendicidad41.

39 VIVES (1947).40 ROSANVALLON (1995), págs.133-134.

41 GONZÁLEZ SEARA (2000), págs. 42-51.

11

Su De subventione pauperum describe la pobreza como limitación social y

reclama la sustitución de la caridad dependiente de la generosidad individual por

una policía de la mendicidad, por una organización del trabajo, por una reclusión

de los maleantes y por una asistencia hospitalaria. La asistencia al pobre y al

menesteroso incapaz de trabajar debía ser obligación del servicio público, y

financiarse mediante limosnas, rentas de establecimientos benéficos y beneficios

eclesiásticos. En clara sintonía con gran número de filósofos extranjeros, Vives

consideraba el alivio de la miseria como uno de los deberes esenciales del

gobierno y que el trabajo, dado o impuesto a los ociosos, evitaría la degradación

del pobre y su conversión en delincuente. Al tratar del “recogimiento o recolección

de los pobres, y de que se les tome el nombre”, propone una triple división: los

que viven en los hospitales, centros para los que solicita un riguroso control; los

que mendigan públicamente y son aptos para el trabajo, que habría que ocupar, y

los que sufren sus necesidades en casa, que debían ser asistidos42.

Estas soluciones subvertían los valores de la cristiandad y representaban

una secularización de la caridad y una valoración del trabajo como actividad

integradora. Al sustituir el derecho del pobre a la limosna por el derecho al trabajo,

se secularizaba y estatalizaba el remedio de la pobreza43. De ahí que se haya

subrayado la influencia de esta obra en una época en que los poderes públicos

deciden enfrentarse a un problema considerado como una amenaza, y su papel

como fuente doctrinal de la copiosa normativa surgida en los años posteriores a

su publicación.

Bataillon ha matizado tal influencia, al advertir que tras los planes de Vives

contra la ociosidad se escondían las pretensiones de los artesanos de obtener

una abundante provisión de mano de obra. De acuerdo con esta línea de

interpretación, el libro no habría suscitado tanto la reglamentación de la

mendicidad y del estado de los pobres, con objeto de recuperar fuerzas de trabajo

y de proteger el decoro de la ciudad, como habría servido de conducto para

canalizar las aspiraciones de estos núcleos burgueses. Vives ejerció de portavoz

42 MOIX (1974)

43 RUIZ OLABUÉNAGA (2000), págs.49-52.

12

cualificado, dando una expresión, intelectualmente elaborada, a ese programa,

con tal éxito que las ciudades lo tomaron como formulación del pensamiento en

que se inspiraban44. En efecto, de muchos lugares de Flandes llegaban peticiones

de mano de obra para el artesanado, y ofertas de colocación a los pobres en

estos establecimientos.

El Tratado, “principal obra del programa humanista de reforma de la

asistencia social”, tenía un doble origen, en el debate en que se vieron inmersas

las autoridades ciudadanas sobre la organización de la asistencia, y en las

discusiones de los humanistas sobre la pobreza, el trabajo y la riqueza. Todo ello

inmerso en la ingente literatura dedicada a glosar la bondad del trabajo durante

todo el siglo XVI. El núcleo central de la obra reside en su propuesta de obtener el

máximo provecho de la movilización económica de los elementos marginados del

trabajo. Pese a que el tratado es muy sucinto con respecto a la participación de la

Iglesia, a la que pide su colaboración en la reanimación de los sentimientos de

caridad y en la asistencia a los pobres, el programa suscitaría violentas polémicas

en el pensamiento español de la mitad del siglo45.

2.1. Ordenación y reglamentación de la mendicidad: de la limosna a la

asistencia

La pobreza entra en el debate público y en la primera mitad del siglo

emana una profusa legislación de las ciudades más importantes de toda Europa46,

que comparten un principio, la idea de domicilio. La laicización de la asistencia

estaba lejos todavía, y, en la práctica, conventos, iglesias y otras instituciones

religiosas, se solapan con una pluralidad de instancias, laicas, centrales y

municipales, profesionales (fraternidades) o personales (generosidad de grandes

personajes)47.44 BATAILLON (1977), págs. 188-190.

45 GEREMEK (1998), págs. 203-208. 46 A destacar las ordenanzas de Carlos V de octubre de 1531 para Flandes y los Países Bajos, y la de Moulin de febrero de 1556 para Francia; y las Poor Laws inglesas de la segunda mitad del XVI que conducen a la gran Ley Isabelina de 1601.

47 CASTEL (1997), págs. 53-63.

13

En las Cortes de Valladolid (1518 y 1523) se solicitó que los pobres no

pordiosearan libremente y sólo pidiesen limosnas en sus lugares de origen; en las

Cortes de Toledo (1525) se pidió al rey que prohibiera mendigar a los que no

dispusieran de un permiso específico; solicitudes que se aceptaban y no

cumplían, puesto que en las Cortes de Madrid (en 1528 y 1534) seguía

planteándose el mismo asunto. En 1530, Carlos V promulgó en Ausgsburgo una

disposición que fijaba las bases de la política social y en la que se recomendaba

que las autoridades locales vigilaran a mendicantes y vagabundos, permitiendo la

práctica de la limosna tan sólo a los enfermos e impedidos, y controlasen los

hospitales, con el fin de que no excediesen su objetivo de mantener a los pobres

menesterosos.

El Edicto para los Países Bajos de 6 de octubre de 1531, promulgado en

Gante, confirma la tradicional misericordia cristiana y establece, por primera vez,

una clara prohibición de la mendicidad bajo pena de prisión, aunque prevé una

avanzada autonomía de la asistencia ciudadana a los pobres, traspasando la

asistencia de las instituciones eclesiásticas a las laicas y confiando el control de la

asistencia a una comisión. La disposición puede considerarse como “un

programa, claramente articulado, de laicización de la asistencia social”, pero, que

lejos de atentar contra las competencias de la Iglesia ni contra su patrimonio,

contemplaba la colaboración o la participación del clero en la reforma, línea que

mantendrán las posteriores disposiciones sobre pobres promulgadas por Carlos

V48.

En España, tanto la depauperación como la haraganería alcanzan

magnitudes muy superiores a las de otros lugares, hasta el punto de amenazar el

orden público, de ahí que su regulación se deje en manos de las autoridades

locales. Benassar ejemplifica con el caso de Valladolid y las opiniones de Dámaso

de Frías y concluye que en las ciudades se practica una política defensiva contra

la afluencia de mendicantes foráneos49. En un intento de aplicar el sistema 48 GEREMEK (1998), PÁGS. 159-163.

49 En el Valladolid del siglo XVI, todas las instituciones caritativas procedían de la iniciativa de los ricos y la inmensa mayoría de los pobres vivían de la caridad pública o privada. Dámaso de Frías se quejaba de que los pobres eran tan numerosos en la ciudad porque eran numerosas las

14

flamenco a Castilla, Carlos V prohibe, mediante Ordenanza de 1540, la

mendicidad, se atribuían a los municipios responsabilidades en la materia, se

distinguía entre falsos y verdaderos pobres, y se encargaba a obispos y justicias

la administración de las limosnas50.

El espíritu de Trento va a impulsar una reactivación de los viejos ideales de

la caridad, aunque sus partidarios, con un pensamiento de gran rigidez doctrinal,

no pueden entender un problema de dimensiones políticas y sociales, cuya

solución iba más allá de la simple respuesta caritativa. La pobreza es un problema

estructural, que ni siquiera se puede resolver con medidas legislativas y

reglamentaciones políticas de policía, si al mismo tiempo no se acometía la

reforma de la economía y de la producción de riqueza. Pero el problema es

complejo en un imperio como el Español en el que conviven territorios estancados

en estructuras feudales, y otros que se cuentan entre los más urbanizados y

“protoindustriales” de la Europa de la época (Países Bajos), a lo que hay que

añadir otro aspecto relevante, cual es la importancia política de la Iglesia con

respecto al poder central, y la propia ortodoxia programática de la Monarquía

española51.

Las doctrinas modernas tropiezan con la tradición medieval y cristiana,

desatándose una notable controversia, polarizada en torno a dos concepciones

opuestas de la política y la ética social: una, tradicional, que respondía a los

valores del viejo orden señorial, primacía de la caridad y defensa de la

mendicidad; otra, moderna, inserta en el nuevo orden valorativo del mundo

burgués y renacentista. A la cabeza de estas dos líneas, el eminente teólogo

Domingo de Soto, que se opone a la corriente humanista y se pronuncia contra

toda restricción al ejercicio de la caridad, y Juan de Robles (Juan de Medina), que

fundaciones caritativas. La asistencia estaba inscrita en la ley y los miserables afluían de todas partes. El sistema era tan complejo que en el Tribunal de la Chancillería eran nombrados los letrados y el abogado de pobres, encargados de defender los intereses de los pobres en caso de proceso, y tanto niños como adultos se beneficiaban de fundaciones, correspondientes a parroquias y cofradías. BENNASSAR (1967), págs.435-444.

50 Novísima Recopilación ( Libro VII, Título 29, Leyes I-XIII)

51 GEREMEK (1998), pág. 213.

15

en su réplica a Soto, defiende el espíritu de Vives, presente en la Ley de 1540, y

cuestiona la libertad incondicional de los pobres mendicantes.

La controversia se produce en 1545, coincidiendo con la apertura del

Concilio de Trento, y tras la publicación en Salamanca de un tratado sobre la

mendicidad del dominico Domingo de Soto. La obra constituye una apología de la

doctrina cristiana de la limosna, en su doble vertiente de derecho del pobre a la

ayuda y deber cristiano del socorro. Su exposición de los méritos morales de la

pobreza se mantiene dentro de un espíritu tradicional, en el que la asistencia

social debe sustentarse en el amor y la piedad para con los pobres y no en la

represión, ni siquiera hacia los que se valen de artimañas. En su argumentación

se encuentran los principios tradicionales de la ética cristiana, el ideal mendigo de

la pobreza y los intereses de la Iglesia; pero no era ajeno a la realidad de los

nuevos tiempos y observaba, con gran perspicacia, la injusticia social existente52.

La defensa de Domingo de Soto de la libertad natural del necesitado para

buscar socorro y limosna53, porque el pobre impulsa la caridad, finalidad más

importante de la limosna, encaja perfectamente en la “economía de la salvación”.

En su glosa, en exceso positiva, de esta obra, V. Martín Martín sostiene que la

crítica de Soto a las ideas de Vives se realiza desde una perspectiva abierta, unos

presupuestos más humanitarios y mayor respeto por la libertad y la dignidad de

las personas. Su propuesta, según este autor, se basa en la solidaridad de los

ricos con los pobres y en la defensa de la libre circulación de los pobres,

entendida como libertad individual54.

El mismo año, el benedictino Juan de Medina (de Robles) se declara

decididamente a favor del movimiento ciudadano de reforma de la asistencia

social y de las decisiones del Decreto regio de 154055. Siguiendo a Vives, elogia

las reformas municipales y demuestra que son conformes con la devoción

52 Ibíd., págs. 213-215.53 SOTO (1545).

54 MARTÍN MARTÍN (1988 y 1999).55 ROBLES (1545).

16

cristiana. La obra “representa la más plena doctrina de conversión de una

verdadera política social en misión del Estado”, y de una práctica, la caridad, en

una política, la justicia social, separando así la vida religiosa de la civil. Para

Robles, la pobreza no es un problema teológico-moral, sino de carácter social,

económico y político y sus males son públicos y comunes, no individuales. La

respuesta coherente con esta línea interpretativa era regular la limosna para evitar

el daño causado por la multitud de “gente desordenada”, que deambulaba por

toda España56.

Robles advierte el fenómeno del imparable crecimiento de la demanda de

mano de obra y los problemas que tal hecho plantea. Con argumentaciones de

tipo económico y social y, a lo sumo, de moral ciudadana, se adhiere a la opinión

generalizada en Europa, que contempla al vagabundo como un peligro potencial

para la salud, el buen orden y la economía de la comunidad, de ahí que sostenga

que limitar su movilidad no era atentar contra una libertad natural, siempre que lo

exigiera el bien público, como se pedía para el comercio y otras actividades. Entre

sus propuestas destacan la de reorganizar radicalmente la administración

hospitalaria y caritativa, y la distribución de las limosnas, que debían ser ejercidas

por el poder público, y dejar el control del buen funcionamiento de las instituciones

en manos del clero57.

Según Maravall, el gran mérito de Robles, además de profundizar en el

programa de secularización de la administración y gestión de los bienes de los

hospitales, fue separar la esfera terrenal de la espiritual, y detraer para el Estado

actividades que, por su carácter público, le pertenecían, en perjuicio de la Iglesia.

A su juicio, Robles quiso escribir un informe rigurosamente argumentado –en el

plano de las relaciones de la vida civil– sobre el mundo del trabajo y de la

pobreza, especialmente sobre el problema de la mendicidad, en una sociedad

laica58. Era el paso de la limosna a la asistencia, mediante el socorro domiciliario y

el recogimiento de pobres.

56 MARAVALL (1978), págs.66-70.

57 GEREMEK (1998), 213-216.

58 Ibíd., págs.85-88.

17

2.2. Destierro de la ociosidad y organización del trabajo

A mediados del XVI, las necesidades de aumentar la mano de obra obligan

a persistir en las medidas que persiguen el destierro de la ociosidad, y en

sucesivas Cortes se solicita la reglamentación y organización del trabajo de

pobres59. En las de Madrid (1551) se reclamaba que se impusiera la obligación de

trabajar, “pues antes faltan jornaleros que jornales”. En toda la legislación sobre

pobres, mendigos y vagabundos promulgada se podía entrever un triple objetivo,

a saber, cumplir con la caridad cristiana, a través de la ayuda a los verdaderos

pobres; evitar los conflictos originados por la mendicidad; y acabar con la

ociosidad, incorporando al trabajo a todos los capacitados para ello60.

La lucha contra la mendicidad, desde la perspectiva del orden público,

contaba con el apoyo que dispensaba la negativa actitud de la sociedad ante el

ocio; pero, desde la óptica de su regulación asistencial, el hecho de que la

cuestión de los pobres se vinculara a la caridad actuaba como rémora del proceso

de modernización de la asistencia social en España61. En las Cortes de 1555 y en

la Pragmática de mayo de 1556, se intentó hacer compatible el objetivo

poblacionista, inspirado en la necesidad de disponer de mano de obra abundante

al servicio de los intereses de las clases privilegiadas, con la dura realidad de una

numerosa clase de mendigos que prefería vivir de las sobras antes de someterse

voluntariamente al papel que se le había asignado. En 1562, el poder real otorgó

la libertad de pedir limosna a los auténticos pobres, con licencia y en sus lugares

de origen, normativa que volvió a recordarse en la pragmática de Felipe II, en

1565, “Nueva Orden para el recogimiento de los pobres y socorro de los

verdaderos”, que autorizaba la mendicidad, con carácter restrictivo y sujeta al

control de los poderes públicos. La reforma se unía a la razón de Estado, a las

prerrogativas y a la ideología del Estado moderno, que continuaba con su aparato

59 MARAVALL (1976)

60 MARTÍN RODRÍGUEZ (1984), pág.269.61 GEREMEK (1998), pág. 171.

18

represivo en la lucha contra la haraganería y contra los peligros sociales de la

miseria.

Tras la crisis de 1575-77, se produce un aumento espectacular del

pauperismo con el correspondiente y progresivo deterioro de la situación social.

La búsqueda de remedios a tal problemática estimula la elaboración de

memoriales que vuelven a evocar la polémica sobre la caridad y a plantear

programas de reforma de las instituciones asistenciales. En 1576, Miguel Giginta

presentaba a las Cortes de Madrid un memorial sobre la asistencia a los pobres,

que influirá en las sucesivas actuaciones de reforma de la caridad en las ciudades

españolas. Su propuesta consistía en organizar Casas de Misericordia en las

ciudades para recoger a los pobres, y financiarlas con limosnas recogidas por los

propios pobres, y con donaciones y fundaciones y trabajo de los mendicantes.

Con este memorial retornan las ideas de Vives de transformar los hospitales y

asilos en centros de formación profesional y producción manufacturera,

controlados por las autoridades municipales. La principal crítica de Giginta se

dirige hacia la administración vigente y su intención última es buscar una solución

de compromiso que concilie la doctrina con la necesidad ciudadana62.

El ajuste del mercado de trabajo mediante el recogimiento de pobres en

centros asistenciales fue una constante a todo lo largo de la época mercantilista.

Cellorigo proponía el trabajo forzoso en casas que incluyeran oficiales de todos

los oficios y que los pobres se alimentaran con el producto de su trabajo. Giginta,

en sus casas de misericordia, quería alcanzar dos objetivos, albergar, alimentar,

ayudar físicamente a los pobres y facilitar trabajo. Sus Casas de Misericordia eran

centros de recogimiento de pobres que combinaban la asistencia con el ajuste del

mercado de trabajo, y la forma de atraer a los mendigos a estas Casas era

exhortar a los pueblos desde las iglesias a que no dieran limosna y prometerles

que en ellas serían alimentados. Una vez en ellas, debían ocuparse en

manufacturas de lana, seda, y del producto del trabajo se distribuiría una pequeña

parte para los mismos pobres y otra entre vergonzantes, presos y hospitales de

enfermos. Los apartados del mercado de trabajo se incorporaban así a este

62 Ibíd., pág. 218.

19

mercado regulado en el que producían para ellos y para otros compañeros que no

habían logrado llegar a las casas de misericordia63.

Hacia finales de siglo, cuando se agrava la situación coyuntural, empiezan

a adoptarse medidas tendentes a regular la cuestión de los mendicantes en

muchas ciudades, tema que reaparece en la literatura del periodo con una nueva

fuerza y nuevas maneras. Aunque, doctrinalmente, la “controversia sobre la

misericordia” parecía haberse cerrado, seguía muy presente en la práctica de la

asistencia social y en la literatura religiosa y ética, y las iniciativas represivas de

las autoridades contra vagabundos y mendigos calaban en los sentimientos de las

capas populares; la prohibición de mendigar y de ofrecer limosnas chocaba con la

necesidad moral de ejercer el deber cristiano de la caridad64.

La obra de Pérez de Herrera aparece en 1598, en un contexto de profunda

crisis, de epidemias, hambre y recesión, y su propuesta fundamental consiste en

organizar las actividades caritativas en el ámbito de la parroquia y a cargo de las

Hermandades de Misericordia. El verdadero centro de gravedad es el Hospicio

para pobres, institución principal en la prestación de socorros, que representa el

desarrollo de la idea de las Casas de Misericordia de Giginta65. En la órbita de

mercantilistas como Mercado y Martínez de Mata, C. Pérez de Herrera escribe la

obra más importante, fundamentada y moderna sobre el tema en la Europa de la

época66. Como señala Geremek, Herrera no es un teólogo, sino un escritor

político, que adopta la idea de trabajo productivo como el núcleo central al que

debía subordinarse toda la reorganización de la caridad67. Entroncando con la

doctrina de Vives, el libro está escrito para la acción práctica; encaminado a la

reforma de la pobreza, pero también a la reglamentación y asistencia sanitaria. El

Estado debía asumir toda la asistencia social de los pobres y menesterosos,

prohibir la mendicidad callejera, e implantar un “sistema” de pensiones y seguros

63 MARTÍN RODRÍGUEZ (1984), págs.217-222.

64 GEREMEK (1998), págs. 196.

65 Ibíd., págs. 219-220.

66 DE HERRERA (1598)

67 GEREMEK (1998), pág. 221.

20

para los inválidos de guerra. Esta política debía completarse con la reclusión de

vagos y fingidos en Albergues de pobres, la atención a pobres vergonzantes

mediante Hermandades de Misericordia, la ayuda a los presos pobres mediante

las hermandades de piedad de los presos, asilos y familias para niños huérfanos y

encierro de las mujeres vagabundas y delincuentes en casas de labor para su

reforma y rehabilitación. Junto a esto se proponía la creación de la figura del

“padre de trabajadores” con la misión de buscar trabajo y colocar a los parados

atendiendo a sus habilidades y a las disponibilidades existentes68.

Las casas de recogimiento de pobres de Pérez de Herrera, se convierten

en un “mecanismo infalible de ajuste” del mercado de trabajo y un modo de

proporcionar ayuda a labradores y artesanos, jornaleros y oficiales con bajos

salarios. Con Giginta y Herrera se propuso la reforma de la asistencia mediante

su centralización en casas de recogimiento, en las que se cuidaría de los

enfermos y desvalidos, y se daría empleo a los ociosos voluntarios o forzosos,

apartándolos de los cauces normales de los procesos productivos e

incorporándolos a un circuito secundario de producción totalmente regulado por

los poderes públicos. El proyecto de “Albergues de pobres” de Pérez de Herrera,

no abogaba por un verdadero encerramiento (sólo tenían la obligación de acudir

por la noche), el objetivo fundamental era “reducir los ociosos a trabajar”69.

En los primeros años del siglo XVII, existía plena conciencia de las

dimensiones del fenómeno de la pobreza, y numerosos arbitristas sitúan el

problema en una órbita más amplia que la visión religiosa anterior, integrándolo

en la doctrina económica del momento70. En la práctica, el problema quedó

reducido al ejercicio de la libre mendicidad y de la caridad particular, lo que

condujo a la proliferación de obras pías, sobre todo de socorros a pobres y dotes

a huérfanas, de dimensiones locales o familiares, y al declive de las instituciones

permanentes del siglo anterior, en especial, de hospicios y hospitales71. Surge el

68 GONZÁLEZ SEARA (2000), págs.42-51.

69 MARTÍN RODRÍGUEZ (1984), pág.220, y (1999), págs.370-372.

70 Sobre hechos y doctrinas de la época mercantilista, Vid. MARTÍN RODRÍGUEZ (1999 y 1999b), DOMINGUEZ ORTIZ (1999) y PERDICES (1999).

71 CARASA (1991)

21

problema de tratar de organizar consecuentemente la inserción de los

trabajadores manuales en las nuevas formas de la vida económica y las

sucesivas legislaciones seguirán haciendo hincapié en la necesidad de hacer

trabajar a los pobres válidos.

La respuesta se organiza mediante centros hospitalarios, generales y

específicos, casas de misericordia y Albergues de pobres, además de los

pequeños hospitales gremiales y los dependientes de cofradías caritativas y

religiosas. La financiación corría a cargo de particulares, a título individual o por

medio de cofradías, de la jerarquía eclesiástica y la nobleza, y de personas de

espíritu caritativo y a la búsqueda de la salvación personal, por medio de rentas,

donaciones y legados, y limosnas. El intervencionismo estatal se centró en la

reducción, en la reunión de todos los hospitales de cada pueblo en uno general

para aumentar su eficacia.

El problema de la mendicidad y su tratamiento eran comunes a todo el

occidente cristiano, que asistía a un proceso caracterizado por el aumento

continuo del número de pobres y su progresivo desplazamiento desde el campo a

las ciudades. La respuesta legal combinaba dos componentes, compasión y

miedo a los disturbios, es decir, mejoras sociales y disuasión policíaca, y se iba

sustituyendo una legislación precedente centrada en el deber de la caridad.

Tomás Moro resume de manera contundente el problema que planteaban los

vallados en Inglaterra, generando una masa de vagabundos y mendigos, que

alcanzó dimensiones considerables, incontrolables, y una profusa normativa

(ordenanzas de 1515,1548 y 1597): “Cuando han errado aquí y allá, y comido

hasta el último ochavo, ¿qué otra cosa pueden hacer sino robar y robar, y

entonces, ¡Dios mío¡, ser colgados con todas las formas legales, o seguir

mendigando”72.

Un hito en el tránsito de la caridad privada a la organización pública de la

asistencia fue la “Poor Law Act of 1601”, que constituyó la forma definitiva que

adoptó el “Derecho de Pobres”, y confirmó la responsabilidad de la parroquia en la

72 Citado por ATTALI (1989), págs.235-236.

22

manutención y en la provisión de trabajo a los pobres. La Ley sustituía el socorro

domiciliario por la reclusión de los pobres aptos para el trabajo en “casas de

corrección”, donde a cambio de sustento se les obligaba a trabajar en condiciones

tales que prefirieran hacerlo fuera de ellas. Se afirmaba –y difundía bajo la

amenaza y la violencia– la ética del trabajo y la asistencia se convertía en

represión. La parroquia adoptaba una doble cautela para restringir la ayuda, el

principio de residencia o asentamiento, que la facultaba para devolver a sus

lugares de origen a los pobres ajenos a ella; y el de responsabilidad familiar, que

impedía la inscripción en el registro del socorro a pobres con familiares capaces

de alimentarlos. Al mismo tiempo, prohibía a los ciudadanos darles limosna y

regulaba las fuentes de financiación, las contribuciones de pobres, aunque en la

práctica se contara con las donaciones privadas, los legados y las multas73.

A lo largo del siglo se pasa del encierro ocioso al trabajo penitenciario,

como forma de disciplina manufacturera, pero la fórmula no consigue acabar con

el mal en Europa, y, a finales de la centuria, casi un quinto de la población estaba

bajo el amparo del auxilio público pagado por la parroquia, en Inglaterra74. Desde

el punto de vista político, con la implantación y desarrollo del “Derecho de Pobres”

declinaba la caridad individual y, con ella, la Iglesia perdía parte de su tradicional

dominio de la asistencia, dando lugar a una mayor actividad del Estado paternal.

Como subraya de forma muy gráfica Moix, el “gran Leviathán estaba empezando

a reemplazar, en algunos lugares, al Buen Samaritano”75.

3. Del buen samaritano al Leviathán

El siglo XVIII contempla un aumento de la precariedad de la vida de

campesinos y clases trabajadoras, empobrecidas a causa del estancamiento

73 MOIX (1975). POLANYI (1987), al hablar de los antecedentes se refiere a que, en propiedad por Leyes de Pobres habría que entender las dos partes del código inglés del trabajo: 1536-1601 (parados o personas sin ocupación) y Estatuto de los artesanos de 1563, referido a los trabajadores. El código se completaría con la de Domicilio de 1662.

74 MARAVALL (1983), págs.31-32.

75 MOIX (1974), págs.255-257.

23

económico, y con este empeoramiento de las condiciones, un incremento del

riesgo ante la adversidad, dado que cualquier infortunio podía mandar a la miseria

a una familia76. Estos hechos obligan a que el poder político se implique más en

los problemas sociales y despliegue enérgicas intervenciones públicas en el

ámbito social, que oscilan entre las políticas de lucha contra la mendicidad y el

vagabundeo, y el apoyo de la Monarquía a la organización tradicional del trabajo

mediante la creación de instituciones de trabajo, hospitales generales y hospicios.

En principio, la ausencia de una “organización estatal” de la asistencia era

cubierta por un complejo sistema de caridad protagonizado por la Iglesia,

directamente por obispados, cabildos, conventos y monasterios, o indirectamente

a través de una amplia red de asociaciones caritativas. Investida de tales

atribuciones, la Iglesia distribuía elevadas sumas y se encargaba de gestionar la

asistencia. Junto a ésta, una red hospitalaria, combinación de clínica y asilo, que

procuraba curación a los pobres enfermos y asistencia a los necesitados, en su

mayor parte financiada mediante las rentas de capitales constituidos para dotar a

las instituciones encargadas de desarrollarlas, y gestionada a través del patronato

creado por los fundadores. Asociaciones y hospitales habían surgido del fervor

religioso de los particulares, manifestado mediante limosnas, donaciones, muchas

veces bajo la forma jurídica de patronatos, capellanías, memorias de misas o

legados píos, mas la Iglesia tenía una influencia decisiva o incluso su control

efectivo.

Este complejo y mal organizado sistema de caridad actuaba de

amortiguador de potenciales conflictos, y se sustentaba, como en siglos

anteriores, en una especie de contrato social entre las clases privilegiadas y una

población cliente potencial de lo social asistencial. Tal contrato se fundaba en una

“teología de la caridad”, por la que la posesión de la riqueza alcanzaba su

justificación en la ayuda al pobre, a la que éste tenía un verdadero derecho. La

“paz social borbónica”, el mantenimiento del equilibrio social, era posible gracias a

la existencia de este mecanismo esencial en la estructura estamental de la

sociedad española, el sistema de caridad religiosa, con grandes recursos y

76 ANES, G.(2000), págs.91-173, y ANES, ROJO y TEDDE (1983).

24

verdadero monopolio en materia de asistencia social. El contrato era fomentado y

propagado desde el púlpito, vía sermones, y desde los libros. Nadie ignoraba las

enseñanzas de la Iglesia ni las ideas que había ido tejiendo respecto a la pobreza

y la caridad, y que se basaban en dos binomios: caridad y salvación, pobreza y

derecho a la limosna77.

El sistema de caridad se completaba con un desarticulado “sistema” de

previsión, compuesto por un sinnúmero de corporaciones, fundaciones y

hermandades, que intentan evitar el desarraigo territorial y comunitario78. Este

mutualismo se instrumentaba a través de los gremios, cofradías y hermandades

de socorro gremiales y generales, la mayoría de carácter religioso-benéfico,

vinculadas a la Iglesia que aprobaba sus estatutos, y que trataban de asegurar a

los asociados frente a los riesgos de la vida, y extensible no sólo a las profesiones

artesanales y mercantiles, sino a los labradores, ganaderos y marineros. El

gremio cumplía, además, un importante papel, tanto en la organización técnica de

la producción como en la organización social del trabajo. Lo que W. Sewell

denomina “idioma corporativista”79, implicaba tanto el empleo y la defensa de la

única forma de trabajo regulado, cuanto el acceso a la “ciudadanía social”.

En el campo, el sistema de previsión eran los Pósitos, una institución que

se desarrolla en un marco de malas cosechas y un mercado nacional aun no

articulado, para cumplir una función de previsión decisiva de cara a la estabilidad

de la sociedad española del Antiguo Régimen. Son depósitos de grano que tienen

como función actuar como instituciones de crédito rural, que prestaban grano para

la siembra, reintegrándose de las cantidades prestadas, incrementadas con las

llamadas “creces”. Además estaban las cofradías de labradores, sociedades de

socorro que asistían a los campesinos en caso de necesidad.80

77 CALLAHAN (1978), págs.65-66. Sistema desorganizado y con variedad de formas de caridad practicada por la Iglesia y las instituciones piadosas desde la distribución de pan a las puertas de algunos monasterios y conventos hasta la bien organizada caridad de asociaciones de caridad que funcionaban como verdaderas agencias sociales de las ciudades del antiguo régimen.

78 PAN-MONTOJO (1999), págs.5-18.

79 SEWELL (1983). Vid. MORALES MOYA (1992), págs.257 y 271

80 ANES (1969).

25

A principios de siglo surge la primera entidad crediticia de manos del padre

Francisco Piquer, que, en 1702, funda el Monte de Piedad, institución de crédito

que cumple una importante labor asistencial. De acuerdo con sus fines y el origen

religioso de su establecimiento, el Monte concedía préstamos sin interés a cambio

del empeño de prendas. Las Sociedades Económicas desempeñan un importante

papel a través de sus distintas escuelas y Cátedras81, en materia educativa, pero,

también se muestran preocupadas por fomentar el trabajo, y, a veces, practican la

beneficencia. En las memorias premiadas por la Matritense primaban dos temas,

el socorro a los pobres y la lucha contra la mendicidad, y la educación de los

jóvenes para el trabajo. También hospitales, hospicios y asilos centran su interés

y algunas sociedades se vinculan a los Montes de Piedad, porque, en líneas

generales, los Amigos del País se mostraban muy críticos con los socorros, ya

que podían inducir al ocio y la vagancia, y aquéllos preferían el ahorro al seguro82.

Entre los benefactores, cabe destacar a las grandes familias de la nobleza,

al clero, las sociedades económicas, y asociaciones como las damas de la

caridad, inmersas en actividades filantrópicas. En cuanto al socorro, éste consistía

básicamente en limosnas en dinero, pero con la expansión de las cofradías,

congregaciones y asociaciones caritativas, tendía a institucionalizarse. La limosna

en especie también evoluciona y junto a los socorros en dinero aparecen otras

formas de ayuda, como el socorro espiritual y la enseñanza83.

En el reinado de Carlos III ya existían dos sistemas opuestos de asistencia

pública, el religioso tradicional y el nuevo sistema estatal, pero, la legislación

tendente a la centralización y racionalización administrativas comenzó a hurtar

81 DOMINGUEZ ORTIZ (1988). Sobre las sociedades, LLOMBART y ASTIGARRAGA (2000), y el clásico de CARANDE (1976). 82 ENCISO (1992), págs.39-44.

83 El mejor ejemplo es la institución de las Diputaciones de barrio: son los diputados los que piden limosna, una semana cada cual, en el barrio, llevando las cantidades recogidas a la asamblea dominical en la cual son inscritas en los libros de cuentas de la Diputación. Estas sumas son posteriormente repartidas en función de las necesidades determinadas. En Madrid, limosnas, legados, donaciones, rentas de las fundaciones privadas se elevaban a considerables cantidades; lo que no está claro es que llegaran a los pobres en su totalidad. SOUBEYROUX (1982), págs.9-14.

26

competencias a la iniciativa privada en materia de asistencia, con el objetivo del

Estado de extraer mayor utilidad a la gran cantidad de recursos dispersos, y evitar

alimentar a vagos, ociosos y maleantes. Las disposiciones del Conde Aranda y de

Floridablanca plantearon un ataque frontal a la dispersión de la iniciativa

particular, y las pequeñas fundaciones de obras pías de mayorazgos, los

hospitales minúsculos de cofradías y de vecinos particulares fueron

sistemáticamente agredidos. No obstante, las parroquias se llenaron de

competencias y atribuciones asistenciales. Más que el Estado, fueron los agentes

locales, la elite administrativa, la diócesis y la parroquia los propuestos por la

legislación para dirigir los recursos sociales84.

A partir de la década de 1790 empiezan a desmoronarse las bases

financieras del sistema religioso. Los impuestos y la creciente presión de los

pobres, cada vez más numerosos, hicieron difícil para la Iglesia y las asociaciones

de caridad mantener las condiciones del contrato social con los pobres85. La

estructura tradicional de la caridad, fundamentalmente religiosa, declina debido a

la persistente crisis y a la caída de las limosnas, a la obligación de la Iglesia de

contribuir con “donativos voluntarios” a la amortización de deuda, y con las

primeras medidas desamortizadoras. El Decreto de 19 de septiembre de 1798,

inserto en la Real Cédula de 25 de septiembre del mismo año, disponía la venta

de “todos los bienes raíces pertenecientes a hospitales, hospicios, casas de

misericordia, de reclusión y de expósitos, cofradías, memorias, obras pías y

patronatos de legos”, así como los capitales de censos que se redimiesen

pertenecientes a estos establecimientos y fundaciones con destino a la Real Caja

de amortización de vales86. Con la desamortización, la Iglesia, que controlaba el

culto, la enseñanza y la asistencia social, empieza a encontrar problemas

económicos.

84 ELORZA, A.(1988), pág.44.

85 CALLAHAN (1978), págs.65-73.

86 Novísima Recopilación (1807, Ley 22, título 5, libro 1), y MARTÍN (1973), págs.66-68. El proyecto de decreto sobre los socorros públicos redactado por la Asamblea Constituyente declaraba bienes nacionales los ingresos de los hospitales, las casas de caridad y todas las antiguas instituciones a cargo de la distribución del socorro, instituyendo en su lugar un sistema completo de asistencia organizado y financiado como un “servicio público”. El Decreto especificaba que para ser socorrido había que justificar un domicilio. CASTEL (1997), pág. 185.

27

Este ataque contra la propiedad de las instituciones caritativas disminuyó

los fondos disponibles para limosnas; los monasterios y conventos

desaparecieron en su gran mayoría, las entradas del clero regular declinaron y las

asociaciones de caridad se disolvieron o apenas sobrevivieron. El sistema

tradicional de ayuda al pobre fue perdiendo los medios que necesitaba para

funcionar. La larga erosión y destrucción final de la caridad religiosa del Antiguo

Régimen significó que la Iglesia y la sociedad estamental perderían control sobre

un mecanismo de estabilidad social. El sistema religioso de caridad sufrirá el

definitivo ataque por parte del Estado liberal, iniciándose el largo camino que

habría de llevar desde la caridad, como medio de asistencia social, y del

mutualismo gremial o de raíz religiosa, como forma de previsión, a la beneficencia

pública y a la seguridad social.

3.1. El trabajo como eje y la política social como “remedio de pobres e

instrucción de la industria”

Con estas palabras, y al hilo de su presentación del objeto de su Obra Pía,

un preclaro tratadista de la época, Bernardo Ward, avanzaba los derroteros por

los que discurriría lo social-asistencial en el futuro próximo. El libro, de decisiva

influencia en las medidas legislativas que se adoptarán después, inaugura la

moderna mentalidad en orden a la asistencia social, mentalidad que critica la

caridad mal distribuida como fuente de vagancia y causa del atraso económico, y

propugna una política orientada a convertir al pobre en un súbdito productivo, útil

a la sociedad.

Durante todo el siglo se asiste a un proceso de secularización y el

problema de la pobreza se contempla como una cuestión de Policía, como un

asunto más de la agenda de intervención estatal, que atañe al orden público, y no

un tema de beneficencia. Su tratamiento, por tanto, debía ajustarse a las reglas

de la razón y de la nueva ciencia económica y no las a las de la misericordia y los

móviles religiosos. El problema de la beneficencia se unía al de la justicia

criminal87 y la vagancia y la mendicidad se vinculaban al orden público y a la

87 SARRAILH (1985), pág. 537

28

asistencia social, dada la dificultad de separar al vago, del pobre sin trabajo88. El

caso es que el problema de la beneficencia es un tema que va a inspirar a

escritores y polemistas, que va a suscitar el impulso caritativo de los buenos

cristianos y, tema al fin, del que se va a hacer eco la autoridad, cuya

preocupación se va a plasmar en los textos legales. En el enfoque se acentúa el

sentido económico y disminuye el piadoso, fuente de inspiración del impulso

caritativo. Empezaba a desarrollarse una doctrina de la asistencia social y de los

remedios para restaurar la economía, a la vez que continuaba el proceso del

mutualismo y de las formas de previsión iniciadas en siglos anteriores.

A lo largo del siglo se desarrollan dos ideas, la industrialización como

actividad idónea para emplear a la población ociosa y solucionar el problema de la

mendicidad, y la de asignar al Estado la función de promover el incremento de la

población útil del país. La creación de hospicios se inscribe en el contexto

socioeconómico del siglo y de la política poblacionista del Estado. Con ellos se

pretende resolver el problema de la falta de mano de obra para la manufactura

incipiente y a la vez, aislar una pobreza que se asociaba a todos los desórdenes,

que se confundía con la delincuencia política y social. La multitud de ociosos

llama la atención de los economistas que, en su mayoría, apelan al recogimiento

de los pobres en hospicios para enseñarles la disciplina del trabajo regular89.

88 La Instrucción de Intendentes expedida por Felipe V el 4 de julio de 1718 aportaba novedades en la legislación sobre pobres. Se seguía atribuyendo al Estado la función de organizar la mendicidad y se contemplaba un triple destino para los mendigos, la milicia, el trabajo productivo o la asistencia pasiva en el centro. MARTÍN RODRIGUEZ (1984), pág.272. La Ordenanza de Vagos de 1745 y las Instrucciones de 1751 y 1759, bajo la inspiración de Ensenada incluyen otros conceptos de ocioso, vagabundo y malentretenido que se alejan del viejo concepto de mendicidad y endurecen las penas. La Instrucción de 17 de febrero de 1765 mantenía todo en su mismo estado, en líneas generales. SOUBEYROUX (1982), págs.195-197, reproduce la Instrucción que el Rey ha mandado expedir por la Secretaría del Despacho Universal de la Guerra para que persigan y recojan las justicias todos los vagabundos y malentretenidos y se apliquen a la tropa y reales arsenales, en consecuencia de lo que está prevenido por leyes del reino, con el fin de establecer la quietud en los pueblos y seguridad en los caminos (1751).

89 El cambio de orientación se produce con la promulgación por Carlos III de la Real Ordenanza de 7 de mayo de 1775, que regulaba todo lo relativo a “vagos y personas ociosas”, y contenía los principios que inspirarían a la nueva ordenación, a desarrollar posteriormente en diversos textos legales. Se ordenaba encerrar a los vagos en casas de reclusión y emplearlos en cosas útiles, se creaba la Junta General de Caridad, una especie de institución de carácter benéfico con ramificaciones parroquiales, que habría de distribuir las limosnas que llegasen hasta ella; y se mantenía la idea de instruir a los recogidos y de asistir a los verdaderos pobres, aunque se endurecían las penas. La Ordenanza, a lo largo de sus cuarenta y tres puntos, desarrollaba un completo programa, con la intención de concluir definitivamente con el problema de la ociosidad. Establecía un sistema de levas anual o incluso más frecuente para recoger a los vagos y “darles

29

La actividad asistencial de tinte religioso se va trocando en otra laica de

signo utilitario y con una orientación productivista, y la idea de dignificar al pobre

se acompaña con la necesidad de estimular el trabajo y acrecentar los

rendimientos económicos. Aunque fieles a la noción cristiana de caridad, que

seguían considerado como virtud, no se dejaba de denunciar por todo tipo de

tratadistas la desorganización de la práctica caritativa y de reclamar el control de

la asistencia por parte del Estado. En la advertencia a su “Discurso” sobre el

fomento de la industria popular, Campomanes escribe que si “las cuantiosas

limosnas de un Clero que se distingue por su piedad, se distribuyen de forma

sistemática, el Reino se volverá industrioso, se acabará con la flojedad y las

malas costumbres que causa la holgazanería. La verdadera riqueza de éste

consiste en que a nadie falte una ocupación provechosa adecuada para

mantenerse y educar a sus hijos”90. La toma de conciencia sobre la

responsabilidad de la sociedad civil en relación con la miseria llevaba a la

intervención del poder público en la política social y a la formación de un sistema

estatal de asistencia o, en su defecto, un control sobre las instituciones de caridad

vigentes.

En gran parte de esta abundante literatura no se atacaba la caridad, sino

su práctica por las instituciones clericales, y sus negativos efectos sobre el

aumento de la mendicidad, dado que inculcaba en los pobres la idea de que

podían sobrevivir de las limosnas y no del trabajo. En las críticas al sistema

tradicional de caridad estaba la convicción de que había que convertir a los

individuos en sujetos útiles, leales y productivos. El cambio en la consideración de

la idea de pobreza, cada vez más observada como problema económico y social y

obstáculo al desarrollo, y la concepción del pobre como delincuente potencial,

deriva en una política hacia la población marginada, organizada en forma de “gran

un empleo útil”; para poder seguir contando con una reserva disponible para el ejército y aprovechar al vago en trabajos duros (arsenales u obras públicas) y que pudiera reintegrarse socialmente mediante los trabajos señalados. A todos aquellos que por su edad o condiciones físicas no estuvieran capacitados para tener otra ocupación, debía facilitárseles un refugio en los hospicios y casas de misericordia, donde pudieran ganarse el sustento. MARTÍN RODRIGUEZ (1984), págs.275-279.

90 CAMPOMANES (1774), pág.44.

30

encierro” en los Hospitales generales, donde la disciplina del trabajo forzado y los

castigos se establecían como procedimiento coactivo de integración social. Se

desarrolló una criminalización del mendigo válido que podía llegar a la pena

capital91.

La literatura moralista sobre la pobreza, asociada a las ideas tradicionales

de piedad y virtud, va dando paso a otra corriente de pensamiento que

contemplaba a los mendigos como una clase de gentes contrarias al trabajo,

cómplices en los delitos, de carácter perverso y de nula receptividad a cualquier

tipo de educación, y al cabo protagonistas indiscutibles de la vida social española.

La literatura neomercantilista conseguía articular un discurso, que calaría en la

opinión y en la legislación, favorable a la conversión del mendigo en súbdito

productivo, mediante la instrucción a cargo de la institución adecuada. Se ligaba,

así, el tratamiento de la mendicidad con las ideas acerca de la población y con el

conjunto de planteamientos económicos. El fomento del trabajo por parte del

Estado aumentaría el bienestar de la comunidad en su conjunto, desterraría la

ociosidad y sus vicios, y reduciría el riesgo de ruptura de la estructura social

jerarquizada92.

Comienza una etapa en la toma de conciencia del valor del trabajo, al que

hay que movilizar, pero sin abandonar el modelo disciplinario, dentro del esquema

global de maximizar los recursos del Reino. Esa política es fácil de reconocer a lo

largo de la obra de Cabarrús. En su Memoria sobre los Montes Píos, leída en la

Sociedad Económica Matritense en 1784, Cabarrús, imbuido de la lógica

productivista y con el trabajo como horizonte, se mostraba muy crítico con las

instituciones de beneficencia, particularmente hospicios y asilos: “Veremos los

pobres crecer siempre en proporción de las fundaciones hechas para socorrerlos”.

Su propuesta era insertar la beneficencia con los trabajos públicos, empleando a

los vagabundos robustos en la construcción de canales y carreteras93. Tras definir

91 GONZÁLEZ SEARA (2000), págs. 118-119.

92 MARTÍN RODRÍGUEZ (1984), págs.183-184

93 CABARRÚS (sin fecha), págs.124-125. En su Memoria al rey, establece una agenda concreta de actuación para el gobierno y propone una suerte de política fiscal redistributiva para paliar las desigualdades de renta entre los vasallos y evitar la ruina de estas provincias. CABARRÚS (1783), págs.14-15.

31

al Pobre como “aquel que no teniendo bienes ni rentas no puede o no quiere

trabajar”, se refiere a que los únicos pobres que debía admitir como posibles

sujetos de asistencia una política ilustrada, debían ser los que “no pueden

trabajar”, entre los que se encuentran los que sufren de “imbecilidad de la infancia

o de la decrepitud, de la salud y del sexo”, y los que provoca “la falta de trabajo

periódica u ocasional”94. Como el problema, a su juicio, no residía en la escasez

de recursos para socorrer a los pobres sino en la mala administración, podía

resolverse confiando la gestión a los interesados en remediar la pobreza, y a los

que veían a los vagos “como otros tantos facinerosos principiantes que

amenazan, o sus heredades o su bolsillo, o el honor de su casa”. Su propuesta se

concreta en la formación de una “junta de caridad”, renovable anualmente y con

un número de miembros que oscilara entre cinco y treinta, en función de la

población, con el encargo de recolectar y gestionar los socorros públicos95.

Otro ejemplo claro de la relación entre trabajo y asistencia se aprecia en la

obra de Meléndez Valdés, que analiza las limitaciones prácticas del tradicional

sistema, concebido como práctica religiosa y sustentado en las limosnas del clero

y de seglares adinerados, en las sopas de los conventos y en la abnegación de

las cofradías. La constatación del fracaso de esta forma asistencial en su objetivo

de reducir el número de mendigos, lo lleva a advertir que sólo un sistema de

beneficencia regulado por el poder central y dirigido a obreros y jornaleros podría

llevar a cabo eficazmente la tarea. Si la pobreza y la miseria eran inherentes a la

sociedad, el gobierno, como garante de su felicidad y armonía, tenía la obligación

de “velar sobre los infelices y ser tutor y padre en sus necesidades”. En cuanto a

los beneficiarios de la limosna se pronuncia en la dirección comentada: convertir a

los perezosos en ciudadanos útiles, ya sea en los hospicios, en la agricultura o en

la industria. A los ciudadanos sensibles, querría hacerles ver lo negativo de la

limosna, puesto que resultaba de un prejuicio religioso y “acción de primera

impresión, indeliberada y maquinal”, y era un germen de ociosidad96.

94 CABARRÚS (1795), pág.50.

95 Ibíd. págs.53-55..

96 “Fragmentos” (1802), pág.307, cit. por SARRAILH (1985), págs.527-543.

32

En 1750, Ward escribe su Proyecto de arbitrio en cuanto a los pobres 97, en

el que, a partir de una muestra curiosa, diez cojos, veinte mujeres..., intenta

extraer un método para tratar de remediar el problema. Tras clasificar a los pobres

en imposibilitados de ganar la vida, vagabundos y pobres vecinos que viven en

sus casas, plantea tres soluciones. A los primeros, recogerlos y darles trabajo; a

los segundos, internarlos en casas de caridad y que se mantuvieran con su

trabajo; y para los últimos (más de dos millones viviendo en sus casas), trabajo.

En la Obra Pía niega la condición de necesitados a los vagabundos y holgazanes

que viven de limosna y propugna la constitución de un establecimiento que asista

al pobre impedido, virtuoso y digno de compasión, aliente al parado a salir de su

inactividad y aplique el vago –concebido como un grave peligro para el Estado y

la sociedad– a tareas útiles. Esta distinción se correspondía con la idea vulgar de

pobre, mendigo y vagabundo: “No sólo entendemos por gente pobre los que viven

de limosna, los vagabundos y holgazanes, sino también los vecinos pobres, que

sin salir de sus casas padecen el mayor rigor de la miseria, en parte por su

floxedad y poca aplicación y en parte por no hallar en qué emplearse, aun los que

quieren trabajar”98.

La caridad, por tanto, no podía remediar un “mal de este tamaño”, de ahí su

planteamiento de reunir de todos los esfuerzos individuales “bajo la dirección de

una superior mano”, y “con el auxilio de una sabia y cristiana política” lograr

“hacer dichosos a dos millones de infelices”. A tal fin propugna el establecimiento

de una Hermandad o Instituto de la Obra Pía, bajo patrocinio Real, formada por

las autoridades de las capitales y pueblos, que censaría y atendería a los pobres

verdaderos y estaría dirigida por una comisión central en permanente contacto

con todos los establecimientos caritativos, a los que debía instruir. El

establecimiento “además del remedio de los pobres, mira a la instrucción de la

industria, base sólida de la opulencia y grandeza de la Monarquía”, porque la

miseria se solucionaba evitando la ociosidad y transformando a los pobres en

ciudadanos “útiles”. El sistema debía financiarse básicamente mediante las

97 Reproducido por SOUBYROUX (1982), págs.193-195

98 WARD (1767), pág.320.

33

limosnas del clero, la generosidad de altos personajes, a la hora de su muerte

(obispos, cabildos y personas ricas de Indias), y loterías. El plan se completa con

una política de domicilio, radicando a los pobres en el lugar de su nacimiento; de

instrucción y enseñanza de un oficio adecuado a los disminuidos físicos, y con la

incorporación a regimientos de los vagabundos recalcitrantes99.

3.2. El encierro como profilaxis. Hospicios y hospitales

En la concepción del vago y el mendigo hay casi total unanimidad: no son

útiles a la comunidad, porque no producen ni pagan impuestos; son peligrosos,

porque no son éticos ni morales, ni tienen vecindad ni arraigo laboral, La solución

es apartarlos de la sociedad y tratarlos con una terapia mezcla de trabajo y

reclusión. El objetivo ilustrado no se centra tanto en superar las limitaciones

personales o sociales de los asistidos, cuanto en eliminar los riesgos sociales que

implicaban la ociosidad, la heterodoxia de costumbres y el abandono del

trabajo100. El hospicio nacía con vocación reeducadora y represiva más que

asistencial, y junto a éstos se creaban las casas de expósitos, para evitar que los

niños abandonados se convirtieran en vagos y mendigos cuando fueran

adultos101.

99 WARD (1767), págs. III-IV y XXVII. SARRAILH (1985), págs.527-543 y GONZÁLEZ SEARA (2000), págs.98-113.

100 Las Cédulas de 12 de julio de 1781 y de 11 de enero de 1784 intentan resolver el problema de los muchachos vagos buscándoles acomodo con artesanos. Otras normas establecen, bajo competencia municipal, un sistema de represión de la mendicidad centrado en Madrid (Ordenanzas Reales de 18 de noviembre de 1777, de 14 de febrero, 3 y 13 de marzo y el edicto de 16 de marzo de 1778). La nueva legislación establece una estrecha relación entre la ociosidad y la política general sobre población y previene la obligación del Estado de intervenir en la regulación de la beneficencia y de la mendicidad, con una mezcla de asistencia y represión, para convertir a la inmensa y heterogénea población de parados en población útil. Con el objeto del “recogimiento” de pobres, se dictan las ordenanzas de 18 de noviembre de 1777 (“Recogimiento de los verdaderos pobres al hospicio de Madrid, y aplicación a otros destinos de los mendigos hábiles y vagos”) y de 14 de febrero de 1778 (“Retiro de todos los pobres a los pueblos de su vecindad y naturaleza y recogimiento de los de la Corte a su hospicio”); la Decisión del Consejo de 13 de marzo de 1778 (“Orden y método de policía para el recogimiento de mendigos en Madrid con arreglo a las anteriores órdenes”), y el Decreto de 30 de marzo de 1778 (“Establecimiento de diputaciones de barrio para el socorro de pobres jornaleros y enfermos convalecientes”). Novísima Recopilación (Libro VII, Título XXXIX, Leyes XVIII, XIX, XX y XXII). Recogidas en SOUBEYROUX (1982), págs. 209-214.

101 CARASA (1991), pág.13.

34

Se puede afirmar que la asistencia se sustenta en una doble apreciación, el

encierro como profilaxis y el trabajo como instrumento terapeútico. Se va

configurando un sistema de beneficencia, organizado y controlado por el Estado,

aunque se mantenga la caridad como principal fuente de financiación, fundado en

el trabajo, base del desarrollo económico del país y raíz de virtudes morales,

enseñado en escuelas gratuitas o “patrióticas”. Se defiende la reclusión de los

pobres en Hospitales, Casas de Misericordia y Hospicios, en los que se les educa

para su reinserción social, mediante el aprendizaje de un oficio; la asistencia a

domicilio, así como otro tipo de ayudas como los Montes de Piedad y un sistema

de previsión social, fundado en los Montepíos, que deberían sustituir a Cofradías

y Hermandades. Para su financiación, el proyectismo ilustrado sugerirá diversas

vías que van desde las limosnas, rentas de los antiguos establecimientos

benéficos y productos del trabajo realizado, hasta las loterías y las

imposiciones102.

Los reformadores, siguiendo el ejemplo de Colbert y de las workhouses

inglesas, trataron no sólo de combatir la vagancia y la delincuencia sino de

obtener mano de obra barata, y esta unión de motivos económicos y de orden

público, lleva al endurecimiento de la actitud gubernamental103. La iniciativa más

importante de la política ilustrada tendente a secularizar la asistencia pública y

resolver el problema de la mendicidad en la segunda mitad del siglo fue fomentar

la institución del hospicio. Con el referente de Inglaterra, se crearon casas de

misericordia, “casas de reclusión”, que eran algo parecido a cárceles para pobres.

Como en Europa, en la España preindustrial, caridad y “gran reclusión” se

entrelazaban con el objetivo último de afirmar la ética del trabajo, que se

transforma en mecanismo de socialización y adiestramiento para la disciplina

fabril. La unión de cárcel y manufactura en las modernas iniciativas hospitalarias

están en el origen de la fábrica moderna104.

102 MARTÍN RODRÍGUEZ (1984), págs.202-203, ha resaltado la influencia de los “Tratados de pobres” de Vives, Giginta y Herrera en la literatura y políticas ilustradas.

103 DOMÍNGUEZ ORTIZ (1984), págs.341-342.

104 GEREMEK (1998), págs. 245-248. La “General Workhouse Act” de 1722 autorizó a las parroquias tanto a recaudar fondos para el establecimiento de “casas de trabajo” y a utilizar la “casa de trabajo” para poner fin al socorro externo, estableciendo que el pobre que rehusara entrar en ella , no podría percibir socorro alguno. MOIX (1975), pág.144.

35

Existe una estrecha relación entre los sistemas de organización carcelaria y

fabril, entre cárcel y mercado de trabajo, en los comienzos de la revolución

industrial105. La casa de trabajo es un importante mecanismo de apoyo al

desarrollo del capital, necesitado de protección y de privilegios, en un momento

de incertidumbre, ante la falta de fuerza de trabajo y el peligro de alza de los

salarios106. A fines del XVIII la preocupación por la situación de las cárceles

combina la acción espiritual con la filantrópica, superando la mera asistencia para

llegar a plantear la transformación del sistema penitenciario. En agosto de 1799

se aprobaron en Madrid los estatutos de la Asociación de Caridad bajo el título de

El buen Pastor, con el fin de “socorrer, ocupar e instruir a los pobres presos de las

cárceles de esta Corte y solicitar la piedad de los fieles para su alivio”, y cuyos

miembros se convierten en promotores y publicistas de la reforma penitenciaria.

El hospicio, sin ser novedoso, era la respuesta de todo el proyectismo

ilustrado, y nacía como institución de asistencia a quienes sin poder ganarse el

sustento no eran aptos para el Ejército o la Marina, y que al prohibirse la

mendicidad vagaban por las calles. No solo se daba comida y techo sino que se

impedía la libertad y se incorporaba una férrea disciplina, única forma de que

actuara sobre el resto de la población y no fomentara la relajación de los vínculos

sociales. La forma represora tenía un carácter disuasorio y obligaba a sujetarse a

un trabajo regular a los que vivían de la ociosidad. EL Hospicio responde a la

solución propuesta en la mayoría de los escritos: recogida, encierro y severo

control de los pobres en establecimientos específicos, como principal medida de

profilaxis social. En las obras de Sempere y Guarinos107, Meléndez Valdés108 y

Franco Salazar109; perviven la influencia de Vives, Robles y Herrera, la obra de

Sancho de Moncada y la experiencia francesa durante el reinado de Luis XIV de

105 MASSIMI, en MELOSSI y PAVARINI (1987).

106 MELOSSI (1987), págs.55-56.

107 SEMPERE Y GUARINOS (1784).

108 “Fragmentos de un discurso sobre la mendiguez”, incluido en los Discursos Forensesy citado por SARRAILH (1985).

109 FRANCO SALAZAR (1812).

36

establecer un Hospicio General en todas las ciudades. Tomás de Anzano110

sostiene que el sistema de los hospicios debe ser establecido por el Gobierno

como una parte de la legislación y propone la creación de una fábrica en cada

hospicio que de trabajo a los pobres, frente a la limosna.

En su Proyecto económico, Ward volvió a defender la atención domiciliaria

a los verdaderos pobres en sus pueblos sin recogerlos en hospicios, financiada

mediante “parte de aquellas limosnas de los prelados, conventos y otras personas

caritativas, que hoy, por muy mala distribución, sirven en gran parte para

entretener la desidia y alimentar el vicio en gente tal que más merecen castigo

que piedad”111. Los hospicios debían reservarse a la mendicidad “vaga y andante”,

y ser concebidos como instituciones donde se castigase la ociosidad mediante el

trabajo, se encerrase a los miserables para impedir los desórdenes sociales, y se

controlase el mercado de trabajo, para evitar los efectos más perjudiciales del

desempleo. Ward propone que se encierre en los hospicios a todos los

vagabundos que no se busquen una vida honrada “sin que les sea libre salir de

ellos. El aborrecimiento que tiene estas gentes al encierro y el ver que las

medidas que se van toman no les dejará esperanza ninguna de poder hacer fuga

les hará sentir por fuerza o mudar de vida”112.

Miguel Antonio de la Gándara, a partir de la idea de que la holgazanería no

era la causa, sino el efecto de la pobreza, encuentra la raíz del problema en la

insuficiencia del salario y en la “sopa” de las porterías113. La solución está en el

trabajo, en convertir en útiles “un millón o dos de mendigos, holgazanes y

vagabundos que hoy son gravosos al Estado”, colocándolos en fábricas y

hospicios donde habría trabajo para todos. Como otros autores, no critica la

caridad, “reina de las virtudes”, sino su mala aplicación, “seminario del ocio, y una

escuela de la holgazanería”. A su juicio, en las fábricas y en los hospicios se

encuentra ocupación para todos, hasta para los impedidos, porque “para hilar, 110 Elementos preliminares para poder formar un sistema de gobierno de Hospicio General (1778), citado por MARTÍN RODRÍGUEZ (1984).

111 WARD (1982), pág.224.

112 WARD (1767), pág.62113 GÁNDARA de la (1759), págs.70-71.

37

cardar y despinzar no es menester más que manos. Para las operaciones de los

pies no hacen falta manos”. En su alegato a favor del trabajo llega a pedirlo hasta

para los ciegos y describe el caso de una mujer en Roma que, sin pies ni manos,

“cose y borda prodigiosamente” con los muñones. Al gobierno toca prohibir que

nadie pueda pedir limosna de puerta en puerta, de calle en calle, de iglesia en

iglesia, ni de lugar en lugar, a excepción de algún desgraciado viajero que vaya

de paso. En otra alusión critica a la política llevada a cabo por los obispos

sostiene que “mejor es gastar para que no haya pobres, que sustentarlos y

mantenerlos siempre en el estado de su miseria” 114.

No todos participan de la idea de regular el mercado de trabajo mediante

los hospicios. Danvila, desde su negación del paro involuntario, se aparta de la

propuesta general y propone unas “Casas de Piedad”, muy distintas de los

hospicios de la mayor parte de los Ilustrados. En cierto modo, significaban un

retroceso en la función del Estado con respecto a la mendicidad, ya que su

financiación se confiaba al “buen manejo de la piedad de los hombres”. Suponían

aceptar la diferencia entre pobres necesitados de socorro, que podían ingresar en

ellas, y pobres sin empleo disponible, de cuya existencia se dudaba. Para los que

no querían trabajar (todos los no impedidos), las “Casas de Corrección” más

adecuadas debían ser el ejército, la marina y las obras públicas. Para Matanegui,

los hospicios tenían como fundamental tarea la de atender a los pobres y darles

trabajo (debían ser financiados con los sobrantes de las rentas de eclesiásticos).

Normante comparte la idea de financiar las Casas de Misericordia con cargo a las

rentas eclesiásticas, aunque su distinción entre verdaderos mendigos, que debían

albergarse en éstas, y vagabundos ociosos, de los que debía ocuparse la policía,

le hace proponer una mezcla de piedad y punición115.

Los hospicios se multiplican durante la segunda mitad del siglo, cuyo

número llega a duplicarse entre 1750 y 1800116. Se construye una tupida red en

114 Ibíd. págs. 171-172.

115 MARTÍN RODRÍGUEZ (1984), págs.233-238.

116 CANGA ARGÜELLES (1833-34, 1968) da para el año 1797 la cifra de 101 hospicios que albergaban 11.786 individuos.

38

toda la península y, pese a los elogios de las propias instituciones y de autores

como Foronda, Jovellanos, Asso o Laborde, eran verdaderas cárceles, en las que

por el mero hecho de mendigar se condenaba a los pobres a un encierro de ocho

años y donde la prometida función reeducativa era imposible de cumplir con una

población reclusa constituida mayoritariamente por una masa heterogénea de

inadaptados (ancianos, impedidos y niños), carentes de vigor y de estímulos para

el aprendizaje de un oficio. La población asocia el hospicio a prisión y castigo,

más que a lugar de asistencia. También se practicó la asistencia domiciliaria a los

pobres, realizada mediante instituciones como la Junta Real y General de

Caridad, constituida en Madrid, bajo cuya dependencia se forman Juntas

Provinciales, mediante Reales Cédulas de 30 de marzo de 1778 y de 11 de mayo

de 1783, y que supone un ataque directo al sistema tradicional de caridad y un

avance en orden a su secularización117.

El Hospital, como el Hospicio, cumplía una función de control, fundamental

para el mantenimiento del orden público, asistiendo a aquellos que no estuvieran

integrados ni familiar ni profesionalmente y sin medios materiales para ser

asistidos a domicilio. La situación de los hospitales de la época será duramente

criticada por los Ilustrados, de ahí que se propugne su concentración,

estableciendo hospitales generales, en los que la gestión estatal y la reducción de

costos harían posible proporcionar una asistencia adecuada. Los poderes

médicos se refuerzan y su ámbito de actuación aumenta y desplaza

paulatinamente a la Iglesia en la administración de los Hospitales.

Cabarrús y Jovellanos rechazaban el sistema de asistencia hospitalaria por

su falta de humanidad y la promiscuidad en que vivían los enfermos. En éste

último, hay una mezcla de pensamiento liberal y filantropía, que lo llevaba a

defender la inacción del Estado en la esfera individual y a remitir los riesgos del

trabajador a la beneficencia pública asentada en el sistema de hospitales y casas

de trabajo, que tendrán su complemento en los hospicios y casas de caridad para

atender a los verdaderamente indigentes118. Floridablanca, siguiendo criterios

117 SOUBEYROUX (1982), pág.285

118 JOVELLANOS (1778), págs.431 y ss. FUENTES QUINTANA ( 2000), pág. 381.

39

jurídicos, de respeto a los estatutos de los hospitales y a la voluntad de los

fundadores, y no sociales, se inclina por favorecer la medicina domiciliaria, más

individualizada, más aristocrática; se opone al Hospital General y propone que los

hospitales se limiten a la atención a transeúntes o miserables que carezcan de

techo en el pueblo119.

Campomanes apuesta por extender la asistencia médica al mayor número

de enfermos posible y luchar contra las malversaciones de fondos. Defiende el

Hospital General y reclama la gestión estatal de la asistencia médica, con un

modelo de reunión inscrito en la política de centralización de la asistencia en

manos del poder, definida por Ward. El remedio propuesto trata de tener una triple

finalidad, económica, social y humanitaria, y sus argumentos se organizan en

torno a una noción de utilidad pública común a la Europa del Siglo de las Luces y

que, en su caso, enlaza con la implícita en el artículo “Fundation” escrito por

Turgot para la Enciclopedia: “La utilidad pública es la ley suprema, y no debe ser

contrapesada ni por un supersticioso respeto hacia lo que se llama intención de

los fundadores, como si particulares ignorantes y de cortos alcances hubiesen

tenido el derecho de encadenar a sus caprichosas voluntades a generaciones que

aún no existían; ni por temor de herir los pretendidos derechos de algunos grupos,

como si los grupos particulares tuviesen derechos frente al Estado”120.

Foronda, posiblemente el analista más preocupado por la realidad, apela a

la intervención del gobierno en una serie de actividades referentes al bienestar

público121. Se muestra contrario a los hospicios como centros de reclusión y

trabajo para hacer trabajar a quienes no se incorporasen al mercado primario de

trabajo, y apuesta por hospitales y casas de misericordia, financiadas con

limosnas, como instituciones en las que hallarían alivio en sus enfermedades los

infelices y en las que encontrarían “un recurso todos los que no puedan

mantenerse por sus achaques, por vejez o por falta de ocupaciones”. Sale al paso

de las críticas a los Hospitales, sustentadas en problemas de orden sanitario

119 FLORIDABLANCA (1787, 1982)

120 SOUBEYROUX (1982), págs. 50-60.

121 BARRENECHEA (2000).

40

(acumulación de enfermos, contaminación del aire), en la defensa de la asistencia

domiciliaria y en el incremento de la pereza, alegando el problema que

representan los enfermos sin domicilio propio, los habitantes de las aldeas, las

dificultades de traslado de los equipos médicos y los enfermos contagiosos, y las

dificultades con que tropiezan los artesanos pobres para crear un fondo con los

ahorros de jornales tan exiguos. Ante observaciones como esas duda de “si el

error, la mala lógica, y la inhumanidad, son una parte constituyente de los

Escritores económico-políticos”. A su juicio era conveniente el establecimiento de

hospitales y de casas de misericordia para atender a los miserables en sus

desgracias, “pero cuidado que no se conviertan en unas carceles decoradas con

el hermoso epitecto de refugios caritativos” y con oprimir la libertad de los

ciudadanos encerrándolos. Las casas de misericordia debían ceñirse a producir

las materias primas de las manufacturas, y financiarse con las limosnas y sus

rentas. Parte de los fondos de la limosna debían destinarse a fomentar la

ocupación y a suministrar lino, algodón y lana para hilar, a todas las mujeres

dispuestas a trabajar122.

3.3. La previsión: de gremios y cofradías a montepíos

Las cofradías de origen religioso chocan con la nueva mentalidad, más

inclinada a la creación de sociedades de socorros mutuos laicos, inspirados en el

principio del mutualismo y con el fin de asegurar los riesgos de la viudez y

orfandad, los de la vejez, invalidez o enfermedad. Los Ilustrados critican, además,

la cantidad de gastos en fiestas y celebraciones religiosas de las cofradías y el

mal funcionamiento que dificultaba el socorro de sus miembros.

El trabajo libre tenía que convertirse en la norma, de ahí el ataque a las dos

formas de trabajo previas a la revolución industrial, el trabajo coactivo de las

manufacturas asilares y hospitalarias123, y el regulado mediante el conjunto de

reglamentaciones de los gremios124. En 1776, Turgot suprimía las

122 FORONDA (1789), págs.115-126..

123 GEREMEK (1998), pág. 245.124 CASTEL (1997), 128-131.

41

representaciones gremiales y abolía los depósitos de mendicidad, que

perpetuaban la tradición del trabajo forzado125, y en España, el sistema gremial

será duramente criticado como uno de los símbolos de un orden caduco,

proponiéndose su reforma o incluso su eliminación. Uno de los analistas más

cualificados, Jovellanos, argumentaría contra el sistema de prohibiciones y

obstáculos que tal regulación representaba para la movilidad de la mano de obra

y, por ende, para la riqueza del país126. La Orden del Consejo de Castilla, de 27 de

julio de 1767, suprimía Cofradías y Hermandades gremiales y la Real Orden de

26 de mayo de 1790, complementada con otro precepto de 1 de marzo de 1798,

asestaba un golpe de muerte al sistema gremial. Cofradías y hermandades

gremiales se sustituyen paulatinamente por los montepíos, asociaciones que,

mediante una cantidad inicial y una cuota periódica, aseguraban todos los riesgos

de la vida de los trabajadores y sus familias. Esta nueva hermandad de socorros

laica y bajo el control estatal, se desprendía de su fin espiritual y religioso y tenía

como objetivo el auxilio y la previsión127.

La creación de montepíos es un movimiento generalizado en la segunda

mitad del XVIII. En la década de 1760 se crean dos montepíos oficiales, el

Montepío Militar (Real Cédula de 20 de abril de 1761) y el de Ministros de los

Tribunales superiores (Reales Decretos de 12 de enero y 18 de abril de 1763). Ya

en la década de 1770, los de las Reales Oficinas (Real Cédula de 27 de abril de

1774), de Correos y Caminos (Real Decreto de 22 de diciembre de 1785), de

Corregidores y Alcaldes Mayores (Real Decreto de 7 de noviembre de 1790) y de

Oficiales de Mar de la Real Armada (Real Orden de 16 de octubre de 1794),

financiados mediante descuentos de los haberes del personal incluido en el

campo de aplicación, y con gravámenes sobre rentas civiles o eclesiásticas

vacantes. Por Decreto de las Cortes de 29 de junio de 1821, se abolieron los

descuentos de los empleados integrados en montepíos y el Estado toma a su

cargo el abono de viudedades y orfandades128. 125 Ibíd. pág. 173.

126 JOVELLANOS (1956), págs.33-38.

127 AVALOS (1991), pág. 42.128 BARRADA (2001), Tomo I, págs.80-87. Como ha señalado RUMEU (1944),sólo sobreviven los de iniciativa oficial y que cuentan con ayuda y colaboración del Estado (Montepío Militar, de Ministerios, de Reales Oficinas).

42

Campomanes critica gremios y cofradías, y propugna su sustitución por

montes-píos, amparándose en la legislación vigente y en la idea de que se

ajusten al interés público, a la utilidad del Reino, y a la caridad, y mediante reglas

constantes, que formen una parte de la legislación política de los gremios. El

nuevo gremio debía utilizar sus fondos en fomentar su industria, mediante su

aplicación a la enseñanza, el avance de los instrumentos y el progreso técnico,

pero también, y de la misma forma que las hermandades de socorro, utilizarlos en

el auxilio de los artesanos inhabilitados, los huérfanos y las viudas pobres. Una

vez erigidos estos montes-píos había que controlar su administración y la

inversion de sus productos en los fines señalados. Este empleo sería una forma

de acabar con el “lastimero ejemplo”, de contemplar a artesanos obligados a pedir

limosna, porque la enfermedad o la vejez les impidieran ejercer su oficio. Si no

hubiera montes-píos, o los fondos del gremio no fuesen suficientes para atender a

sus necesitados, los hospitales deberían recoger a los huérfanos, viudas e

impedidas. Estos montes-píos, a su juicio, eran conformes a la religión y un modo

de ejercer la caridad entre sus miembros y de mantener las artes, y la aplicación

de los artesanos al mismo tiempo129.

A modo de recapitulación se puede afirmar que aunque en el discurso

aparece una pátina de filantropía y sentimientos humanitarios, la realidad

cotidiana reflejaba una alta carga de represión de las clases populares, que se

agudizaba en momentos de crisis. La política asistencial de la Ilustración,

oscilante entre el miedo y la piedad, conjugará disposiciones policiales y medidas

tutelares, pese al avance de la secularización. Como ha escrito Soubeyroux, los

defensores del hospicio como marco de reinserción del mendigo/ocioso en el

sistema social incurren en una especie de utopía filantrópica, pero, bajo ese

barniz, se escondía la firme convicción de acabar con el ocio en aras de un

propugnado productivismo130.

129 CAMPOMANES (1775), págs.215-218. Sobre la posición de Campomanes respecto a los gremios y su papel en el control de calidad de los productos manufacturados y la estructura jerárquica de funcionamiento interno, Vid. LLOMBART (2000).

130 SOUBEYROUX (1982), pág.287

43

El hispanista subraya que asistencia y represión no eran términos

contrapuestos, como solían aparecer en los tratados, sino dos aspectos de la

misma actitud de la sociedad ante la pobreza131. Al ensanchar el campo de

investigación de los tratados de los reformadores y los estudios que se les habían

dedicado, y penetrar en el mundo de los pobres, se podía obtener una imagen

más certera de la realidad y tomar conciencia de la distancia entre ésta y la teoría.

La bipolarización de los esfuerzos de la elite ilustrada a favor de los

desventurados, de un lado, y la represión de la vagancia, como solución al

problema social, de otro, no existía más que en la mente y el papel de los

proyectos de dicha elite132.

4. Desmantelamiento del viejo aparato asistencial e institucionalización de la beneficencia pública

En el siglo XIX se da una estrecha relación entre el problema de la miseria

y el pauperismo y la “cuestión obrera”, y los problemas de asistencia social

comienzan a analizarse desde la perspectiva del mercado de la fuerza de

trabajo133. La revolución de 1789 a la vez que proclamaba el derecho a la

asistencia como “deuda sagrada”, lo unía al derecho a vivir del trabajo propio134.

131 A partir de un estudio de casos de detenciones, informes de la policía y declaraciones de los pobres, SOUBEYROUX (1982), págs.177-182, saca la conclusión de que los informes de la policía y las preguntas planteadas a los acusados y las respuestas de los pobres en los interrogatorios constituyen dos discursos antinómicos, que transcriben mentalidades, visiones del mundo, irreconciliables. El de las autoridades refleja la imagen de una sociedad en donde cada cual hace su trabajo útil, incluso las personas enfermas o ancianas; el de los pobres opone el movimiento, la inestabilidad, el desorden.

132 SOUBEYROUX (1982), págs. 187-190.

133 GEREMEK (1998), págs. 251-252.

134 El derecho a la subsistencia por el trabajo para el pobre apto para trabajar y la ayuda para el incapaz de hacerlo se recogen en el artículo 21 de la Constitución votada el 23 de junio de 1793 y aprobada por la Convención al día siguiente, que contempla la ayuda pública como una “deuda sagrada” y la obligación de la sociedad de procurar trabajo a los ciudadanos infortunados. En los Discursos pronunciados por Robespierre en la convención el 2 de diciembre de 1792 (“Las subsistencias”) y por Condorcet el 24 de abril de 1793 en el debate sobre el proyecto de Constitución (“Declaración de derechos”), se incluyen estas dos obligaciones sociales. Recogidos por PRIETO (1989), págs. 234-241 y 132-146.

44

Pero, el pauperismo, monstruo engendrado por la industrialización y la nueva

organización del trabajo, proyectaba sombras sobre el desarrollo económico135, y

la única solución pasaba por lograr un compromiso entre el mercado y el trabajo

que asegurara la paz social136. Ante la nueva pobreza no cabían mecanismos tan

erráticos como la caridad espontánea basada en principios religiosos. Al poner en

tela de juicio los fundamentos de la organización social, el pauperismo se

convertía en un problema público que afectaba a una parte importante del cuerpo

social, y, por tanto susceptible de ser analizado con argumentos científicos

sacados de la economía política137.

Como escribiera Hobsbawn138, el trabajador pobre veía que la revolución

industrial destruía su mundo y forma de vida tradicional sin ofrecerle nada a

cambio. Desaparecían los tradicionales apoyos, sustentados en la familia y en la

comunidad, y el aumento de la inseguridad ponía en entredicho la supuesta

“racionalidad económica” del orden capitalista139. Entre la realidad y las

propuestas del liberalismo doctrinario mediaba un abismo. Desde el momento en

que se declaraban dos derechos, libre acceso al trabajo y derecho al socorro, en

principio, difíciles de conciliar, se hacía necesario un compromiso social. Pero

alcanzar dicho compromiso implicaba superar dos lógicas de la acción estatal

contradictorias. La articulación de una política asistencial que alcanzara a todos

los improductivos y erradicara la injusticia social exigía un Estado fuerte y

burocratizado, que contara con un potente sistema público de financiación. En el

135 En el Dictionnaire d’economie politique de L. Say y J. Chailley (Paris, 1892), artículo “Pauperisme” (pág.450), E. Chevalier escribe: “El pauperismo es un estado nuevo, tanto por sus causas como por su carácter. Tiene su origen en la organización industrial de nuestra época contemporánea; ese origen está en la manera de ser y vivir de los obreros de las manufacturas (...) Supone una anulación de la moral, un debilitamiento y una corrupción de las facultades mentales”. En el mismo artículo de la Encyclopaedia Americana (1951) aparece “La historia del pauperismo es esencialmente la historia de los errores cometidos en la asistencia a los pobres, de un humanitarismo demasiado celoso y de una caridad irrazonable (...) La causa esencial del pauperismo, además de la limosna irreflexiva, son los vicios que devastan al individuo (...) La sensualidad debilita los cuerpos, destruye el autorrespeto y lleva a la dependencia crónica”. Recogidos por CASTEL (1997), págs. 231-232.

136 CASTEL (1997), págs. 213-214

137 ROSANVALLON (1995), págs.16-22.

138 HOSBAWN (1977), pág.85.

139 MUÑOZ DE BUSTILLO (1989), págs.24-27.

45

mundo económico y de las relaciones laborales se pedía un Estado mínimo, pero

fuerte para remover los obstáculos creados por el despotismo y liberar los

procesos económicos. Por decirlo en palabras de Castel, se trataba de consumar

un matrimonio imposible, el del pensamiento de Smith con el de Rousseau140.

En Inglaterra, el nuevo pauperismo derivado del industrialismo se intenta

paliar mediante la intervención pública a través de las Leyes de Pobres, un

sistema público de socorro que, como se ha comentado, ligaba la ayuda a

indigentes al trabajo obligatorio en condiciones infrahumanas en casas de trabajo;

pero, al cabo, sistema centralizado, nacional, y financiado con fondos públicos. En

Francia no hubo un debate público sobre las cuestiones de la indigencia y el

trabajo hasta 1848141. En España, la situación de precariedad creciente de la clase

obrera, a lo largo del XIX, generó respuestas desde la sociedad civil y desde los

poderes públicos. Desde la sociedad civil nacieron asociaciones y círculos de

finalidades filantrópicas, sociedades de socorros mutuos, Cajas de Ahorro,

Montes de Piedad, sindicatos y organizaciones reivindicativas, y la Iglesia se

organizó en instituciones de caridad y congregaciones sin ánimo de lucro142.

Para atender al creciente universo de los improductivos se desmantela el

viejo sistema de caridad religiosa y particular del Antiguo Régimen, y se sustituye

por la beneficencia pública liberal. En ese tránsito de la caridad a la beneficencia,

la pobreza pasa de ser considerada una cuestión religiosa a ser vista como un

freno al desarrollo y un riesgo social, y el problema se concreta en neutralizar la

amenaza y el riesgo que para la “salud pública” representaba. La nueva “política

asistencial” exigía recabar para el Estado la administración y cuidado de los

establecimientos benéficos que empiezan a perder su autonomía e independencia

administrativa. La beneficencia actuaba de coraza protectora de la sociedad y,

140 CASTEL (1997), págs.193-195.

141 BREMMER (1993) ha analizado la actitud americana hacia la pobreza y ha subrayado que la asistencia pública a los pobres gozaba de mala reputación en el siglo XIX, mientras la caridad privada florecía.

142 RUIZ OLABUÉNAGA (2000), pág.56. Para llevar a cabo la acción la asistencial se fundaron cerca de medio centenar de congregaciones religiosas, femeninas principalmente de las llamadas de vida activa: atención a recién nacidos, alimentación a los hambrientos, educación, acogida de prostitutas. ANDRÉS-GALLEGO (1999), págs.61-64.

46

también, como instrumento de control, rehabilitación y conversión en útil de la

fuerza de trabajo. La reclusión o confinamiento era el medio para conseguir estos

fines y encauzar a pobres y marginados por derroteros de utilidad y orden

público143.

El liberalismo emergente se enfrenta a una masiva concentración de

indigentes en las ciudades, que obliga a plantear el problema de la pobreza y la

asistencia en términos sociales y económicos. Las carencias del sistema

asistencial público y las insuficiencias presupuestarias se intentan mitigar

mediante el control, la centralización y reorientación del patrimonio de la caridad

estamental. A tal fin, se liberan dichos recursos mediante medidas

desamortizadoras y se reconvierte el viejo aparato asistencial144. Se liquidan las

obras pías y se confiscan los patrimonios de las instituciones caritativas, para

conseguir fondos a la Hacienda o ceder recursos a ayuntamientos y diputaciones

con el fin de que se ocupen de la beneficencia con el objetivo no de ejercer la

caridad sino de mantener el orden público y contener las epidemias. Los liberales

siguen la senda de la política asilar ilustrada de reclusión y trabajo y promueven

más los hospicios que los hospitales con el fin de controlar a los individuos

socialmente marginados y peligrosos, especialmente en los centros urbanos145.

4.1. Liquidación de obras pías y primeras leyes de beneficencia

Durante las Cortes de Cádiz se emite el importante Decreto de 13 de

septiembre de 1813 sobre la clasificación y pago de la Deuda Pública146. Con

posterioridad, en el trienio, con el Decreto de 27 de septiembre de 1820147 se

suprimían toda clase de vinculaciones y se prohibía a las comunidades religiosas

adquirir bienes raíces o inmuebles en las provincias de la Monarquía. Un mes

143 RODRÍGUEZ y MONSERRAT (1996), pág.42.

144 CARASA (1991), págs.14-15.

145 COMÍN (2000), págs.670-675.

146 Colección de los Decretos y Ordenes (1813, Tomo V) reproducido en MARTÍN (1973), págs. 83-93.

147 MARTÍN (1973), págs. 54-59.

47

más tarde, mediante Decreto de 1 de octubre de 1820, esta supresión se hacía

extensiva a los monasterios de las Ordenes monacales, los conventos de órdenes

militares, los de San Juan de Dios y en general todos los hospitalarios148. Tras la

caída del régimen liberal, en 1823, se anulan estas disposiciones y se devuelven

los bienes a los centros religiosos, pero una Real Disposición de 1835 restablecía

la derogada normativa.

El Real Decreto de 19 de febrero de 1836 dispuso la venta de todos los

bienes que hubieran pertenecido a corporaciones religiosas del clero regular y la

Real Orden de 5 de marzo de 1836 declaraba en estado de redención los censos

y demás cargas pertenecientes a comunidades de monacales y demás religiosos

de ambos sexos. El Real Decreto de 30 de agosto de 1836 restablecía con “toda

su fuerza y vigor” lo dispuesto por las Cortes sobre supresión de vinculaciones

mediante Decreto de 27 de septiembre de 1820149. El Real Decreto de 29 de julio

de 1837, extinguía todos los monasterios, conventos, colegios, congregaciones y

demás casas de religiosos de ambos sexos, y suprimía la contribución de

diezmos y primicias. El Gobierno se reservaba reglamentar la instrucción pública y

los establecimientos hospitalarios, en calidad de establecimientos civiles, ejercida

por casas y conventos, y destinarlos a utilidad pública. En su articulado estipulaba

que los establecimientos religiosos dedicados a la enseñanza y los antiguos

conventos hospitalarios serían considerados centros de instrucción pública

dependientes del gobierno y establecimientos hospitalarios civiles. No obstante,

abría la posibilidad de que prestaran sus servicios en estas instituciones algunas

casas de las hermanas de la caridad de San Vicente de Paúl y otras de beatas

dedicadas a la hospitalidad y la enseñanza150.

Este proceso de desvinculación continúa con el Real Decreto de 2 de

septiembre de 1841 y la Real Instrucción del mismo día, para la enajenación de

148 Decreto de 1º de octubre de 1820, sobre supresión de monacales y reforma de regulares en Colección de los Decretos y Ordenes (1820, Tomo VI) reproducido en MARTÍN (1973), págs. 93-98 y BARRADA (2001), págs. 41-42.

149 Decretos de S.M. la Reina Doña Isabel II (1837, Tomo XXI) reproducidos en MARTÍN (1973), págs. 99-105; 105-119; 119-122, y 59-60.

150 Colección de los Decretos y Órdenes (1838, Tomo XXIII) reproducido en MARTÍN (1973), págs. 124-135 y BARRADA (2001), págs. 63-64.

48

los bienes del clero secular. Ambas normas consideraban bienes nacionales las

propiedades del clero secular, y las declaraban en venta, con la excepción de los

“especialmente dedicados a objetos de hospitalidad, beneficencia e instrucción

pública”151. El proceso culminaba con la Ley General de Desamortización de 1 de

mayo de 1855, que declaraba la venta de los predios rústicos y urbanos, censos y

foros pertenecientes al Estado, al Clero, y a cualquier otra institución conocida

con el nombre de manos muertas, con excepción de los edificios de los

establecimientos de beneficencia e instrucción152.

Paralelamente a las medidas desamortizadoras, se promulgan los

principales textos normativos sobre beneficencia153. En Cádiz se inicia su control

por parte de la administración civil y la asistencia se inscribe en el marco del

nuevo entramado político territorial. La expresión beneficencia adquiere rango

constitucional en la Carta Magna de 1812, que reclama por primera vez para el

Estado y los organismos públicos la asunción y el control de la asistencia social.

Se establecía expresamente la obligación de los ayuntamientos y diputaciones de

cuidar de “hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás establecimientos de

beneficencia” y la inspección de los de patronato particular, siempre que “estos

establecimientos piadosos y de beneficencia llenen su respectivo objeto,

proponiendo al gobierno las reglas que estimen conducentes para la reforma de

los abusos que observaren”154. Con estas medidas, se apartaba a la Iglesia de su

viejo monopolio caritativo y la beneficencia entraba en la órbita municipal. En

todos los debates de Cortes, el trabajo aparecía como la solución ideal a la

pobreza, de ahí que multitud de propuestas relativas a su integración al mundo

laboral, ya fuera en obras públicas, canales, limpieza de calles, o en tareas

agrícolas. La beneficencia se entiende como cuestión de orden interior y de

bienestar, hasta el punto de que al vago se le niega la categoría de ciudadano155. 151 Colección legislativa (1856) reproducido en MARTÍN (1973), págs. 135-147

152 Colección de Decretos (desde 1814 a 1856), Madrid, 1856. Reproducido en Textos, 210-218.

153 DÍEZ PICAZO (1987), págs.23-33.

154 Artículos 321.6 y 335.8 de la Constitución de la monarquía española de 1812, en GARÓFANO Y PÁRAMO (1987).

155 Se emiten tres circulares (5/10/1812, 21/11/1812, 15/1/1813) en las que se recoge el papel de las autoridades civiles para juzgar el tema de los vagos.

49

La política sanitaria está presidida por la idea del gran hospital general y así se

contempla en el Proyecto de Reglamento de Hospitales de 25 de agosto de 1813,

entregado por la Comisión de Salud Pública al Gobierno156.

En el trienio se produce otro intento de regulación pública asistencial, tras

el que laten razones de economía política y estabilidad social, con la

promulgación de la primera Ley de Beneficencia publicada en España, la Ley de

23 de enero-6 de febrero de 1822, que traza un completo organigrama de la

beneficencia pública fundamentado en la autonomía de las corporaciones

locales157. Se configura un sistema de asistencia sanitaria pública compuesto por

hospitales, que podían ser generales o especializados y atendidos por

profesionales de la medicina; y asistencia domiciliaria, prestada por pequeñas

fundaciones piadosas y más adelante por las Juntas Municipales, y que relegaba

la actividad asistencial de la Iglesia y órganos afines hacia una clientela específica

y marginal del mundo de la pobreza (ancianos, impedidos, expósitos,

inadaptados, descarriados).

La Ley abría la posibilidad a las hermanas de la caridad para desempeñar

determinadas actividades benéficas, especialmente en la dirección de las casas

de maternidad, y en la asistencia de los enfermos de ambos sexos en los

hospitales. Otros aspectos relevantes es que propendía a la formación de Juntas

de Beneficencia en sustitución de las de Caridad, que estarían formadas por

individuos celosos y caritativos, en los municipios muy poblados; reducía los

fondos de beneficencia procedentes de fundaciones, memorias y obras pías de

patronato público, a una sola clase, para cubrir las necesidades previstas por la

norma; y delimitaba los establecimientos de beneficencia, que clasificaba en

casas de maternidad; casas de socorro; hospitales de enfermos, convalecientes y

locos, y la hospitalidad y socorros domiciliarios158. 156 HERRERA GÓMEZ (1999), pág.113.

157 En un “catecismo” atribuido a F. Corradi, se apunta que los ayuntamientos deben ocuparse de los establecimientos de educación, hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás establecimientos de beneficencia. Las diputaciones, cuidar de la educación de los jóvenes y de que los establecimientos piadosos y de beneficencia llenen su respectivo objeto. D.J.C.(1820).

158 Decreto de 27 de diciembre de 1821, sobre Establecimiento General de Beneficencia, promulgado como Ley en 6 de febrero de 1822 (Reglamento General de Beneficencia). Colección de los Decretos y Ordenes (1822, Tomo VIII) reproducido en BARRADA (2001), págs. 83-101 y en

50

Pese a esta reglamentación, la mayor parte de la profesión médica se

inclinaba por la asistencia domiciliaria, como se había puesto de manifiesto con

motivo del premio convocado por la Junta Suprema de Caridad el día 7 de enero

de 1819159. El premio, dotado con 3000 reales y la impresión a la mejor Memoria,

versaba sobre la conveniencia de asistir y curar a “los enfermos menestrales

honrados y pobres jornaleros” en hospitales, o por medio de la asistencia

domiciliaria. Las doce memorias presentadas coinciden en que ésta última

presenta mejores resultados, y el ganador, José Antonio Piquer, catedrático en

Valencia, también conviene con aquellas en las ventajas de la asistencia

domiciliaria, alegando razones de tipo higiénico-sanitario y de carácter ético y

humano160. En la Ley de 3 de marzo de 1823, de Instrucción para el gobierno

económico-político de las provincias, se contemplaba la obligación de los

ayuntamientos de proveer facultativos y atender la beneficencia161, obligación que

se mantendrá y consolidará en la Ley Orgánica de Sanidad de 1855, que

establecía (arts. 64 y 65) como competencia de los municipios, la de prestar

asistencia médico-farmaceútica a las familias pobres del lugar, creando puestos

de médico titular para cubrirla y atender, simultáneamente, los asuntos de higiene

pública162.

Tras el intervalo involucionista de Fernando VII, con la suspensión de lo

promulgado en Cádiz y el trienio, el Real Decreto de 8 de septiembre de 1836

MAZA (1999), págs.73-94.

159 Reglamento formado por la Real y Suprema Junta General de Caridad para gobierno de la hospitalidad domiciliaria en los diez quarteles y sesenta y dos diputaciones de esta Capital heroyca fundada por el Rey Nuestro Señor don Fernando VII, Aprobado en Real Decreto de 2 de setiembre; y correspondiente Real orden de 10 del mismo comunicada por el Excmo Sr. D. Pedro Ceballos, Ibarra, Impresor de Cámara de S.M., Madrid, 1816. Lo reproduce MAZA (1999), págs.47-64.

160 Memoria premiada por la suprema Junta General de Caridad, escrita por don José Antonio Piquer, regente de las cátedras de medicina de la Universidad de Valencia, médico de la Real familia, consultor de los ejércitos nacionales, etc., Imprenta de Burgos, Madrid, 1820. Lo reproduce parcialmente MAZA (1999), págs. 65-71.

161 Colección de los Decretos y Ordenes (1823, Tomo X), reproducido parcialmente en BARRADA (2001), Tomo II, págs. 13-14. 162 RODRÍGUEZ OCAÑA (1988), págs.247-250.

51

restablece el Reglamento General de Beneficencia de 1822163.

Complementariamente al proceso de municipalización liberal progresista se

registró en la legislación del siglo XIX otra corriente, de signo liberal moderado,

orientada a recortar la intromisión de la beneficencia pública, aunque coincidente

con la primera en adaptar los recursos al tratamiento de los riesgos que

representaba la pobreza en el primer tercio del siglo. Esta aversión al riesgo era

una opinión muy generalizada en el momento y llega a calar hasta en personajes

que difunden la fe saint-simoniana. Tal es el tenor que se desprende del artículo

que, con el título “Mendicidad”, y fecha de 27 de marzo de 1837, escribe Covert-

Spring en el diario de Barcelona, El Vapor. En él se refiere a la eliminación de la

mendicidad, “esta asquerosa plaga de las sociedades”, como uno de los grandes

retos de todos los gobiernos, y, aunque se muestra contrario a aplicar a los

pobres (de nacimiento o de vicio) medidas de rigor, sí defiende el uso de la fuerza

para los “charlatanes de miserias”, mendigos hipócritas que buscan la compasión.

En su opinión, un gobierno justo guiado por “una ilustrada filantropía” debía atacar

las causas del pauperismo mediante un vasto plan de trabajos públicos para

ocupar a los indigentes útiles y de recogimiento en establecimientos a los

“impedidos o estropeados”, financiados por el Estado164.

Esa mezcla de paternalismo y punición, puede observarse en la Ley de

Vagos del 9 de mayo de 1845, que aporta una nueva definición de la tipología de

la vagancia y propone la reclusión en talleres designados por el Gobierno para los

“simplemente vagos”, y reclusión de dos a cuatro años en presidios

correccionales para los vagos “con circunstancias agravantes”. A las autoridades

civiles competía vigilar y controlar y a los jefes políticos y capitanes generales

hacer cumplir la normativa y que sólo los pobres de solemnidad, con permiso

escrito de la Junta de Beneficencia, pudieran beneficiarse de la generosidad de

sus conciudadanos. El fracaso de estas disposiciones y los vaivenes políticos

reorientan la legislación hacia la vía expeditiva del castigo y la prohibición, como

atestiguan los códigos penales de 1850 y 1870. La pobreza “peligrosa” debía ser

163. Decretos de S.M. la Reina Doña Isabel II (1837, Tomo XXI), reproducido en BARRADA (2001), pág. 101.

164 Covert-Spring era el seudónimo con el que firmaba el militar mallorquín José Andreu Fontcuberta. SÁNCHEZ HORMIGO (1999), págs.191-194.

52

tratada mediante la combinación de la reclusión con objeto de disciplinar y

reeducar y la reinserción por el trabajo. Los establecimientos destinados a tal fin,

con independencia de su conformación, eran considerados como instituciones de

beneficencia, pero, en realidad eran manufacturas carcelarias donde los internos

debían trabajar duramente para sobrevivir, pese a que el lema era la reinserción

en la sociedad165.

4.2. La configuración de la beneficencia liberal

Con la Ley de 20 de junio de 1849 General de la Beneficencia166 se

configuraba el sistema liberal de Beneficencia. En ella se declaraba expresamente

que su dirección correspondía al Gobierno, a través de la Junta Central, Juntas

Provinciales y Municipales, y se especificaba su carácter público, que debía

ejercerse mediante establecimientos generales, provinciales y municipales,

aunque admitía como centros benéficos particulares a los que cumplieran con el

objeto de su fundación, se financiaran con fondos propios, donados o legados por

particulares, y su dirección y administración estuviera confiada a Corporaciones

autorizadas por el gobierno, o a patronos designados por el fundador. También se

advertía que, en ningún caso, los establecimientos de beneficencia públicos o

particulares, debían admitir a pobres mendigos aptos para el trabajo.

Con el desarrollo de la Ley a través del Reglamento aprobado mediante

Real Decreto de 14 de mayo de 1852, se atribuía el control de la Beneficencia al

Ministerio de la Gobernación y su dirección a la Junta General de Beneficencia. A

lo largo de su articulado aclaraba que por establecimientos provinciales de

beneficencia había que entender los Hospitales de Enfermos, las Casas de

Misericordia, de Maternidad y Expósitos, y las de Huérfanos y Desamparados, y

por municipales, las Casas de Refugio y hospitalidad pasajera, y la Beneficencia

domiciliaria. Se establecía para todos los establecimientos la obligación, sin

excusa posible, de acoger a los pobres o menesterosos, y, en particular, se

instaba a las Casas de Misericordia a admitir a todos los pobres incapaces de un 165 PETIT (1997), págs.187-196.

166 Colección Legislativa de España (1850), recogida en BARRADA (2001), págs. 106-111 y PIÑAR y REAL (1987), págs.71-78.

53

trabajo para ganar su subsistencia de la provincia de naturaleza, cargando, en

caso contrario, a la provincia de origen su traslado y manutención167. Por Real

Decreto de 6 de julio de 1853 sobre clasificación de Establecimientos se

completaba la normativa168.

Tanto la Ley como su Reglamento trataban de recortar las competencias

municipales y reforzar las provinciales y conformaban un sistema jerarquizado de

clara vocación centralista, con una escala que tenía su vértice en la Junta General

de Beneficencia de ámbito estatal y que descendía por las Juntas Provinciales

hasta llegar a las Juntas Municipales. Se respetaba la iniciativa particular y sus

viejas fundaciones de carácter benéfico, que obtenían carta de naturaleza,

siquiera como vía excepcional169, conviviendo complementariamente con el

sistema público de asistencia, ante la constatación de que el Estado no podía

cubrir todas las necesidades sociales de su competencia. Se estructuraba

administrativamente el sector benéfico, potenciando la impronta pública y

admitiendo la contribución de carácter marginal del sector privado170.

Del éxito de este nuevo sistema público dan idea las palabras de

Concepción Arenal: “la triste verdad, la gran mayoría de los enfermos pobres,

sufre y muere sin recibir de la Beneficencia auxilio eficaz, en la mayor parte de los

casos sin recibir auxilio alguno”. A su juicio, la escasez de recursos y la

inexperiencia en materia de asistencia por parte de los legisladores habían

causado el desconcierto existente171. La opinión no es exagerada, sabiendo que la

mendicidad es una constante del siglo XIX, y que, a tenor de los datos que arroja

el Anuario Estadístico de 1861, la población humilde asistida en los hospitales

constituía el 4,5% del total, y la asilada en centros benéficos el 1,3% del total,

según el censo de 1860172.

167 Ibíd. (1852, Tomo LVI), recogida en PIÑAR y REAL (1987), págs.79-97.

168 Ibíd. (1853, Tomo LIX), pág.275, recogida en PIÑAR y REAL (1987), págs.98-102.169

? CABRA DE LUNA (1998), pág.3.

170 MAZA (1999), págs.28-35.

171 ARENAL (1861 y 1862), reproducidos parcialmente en MAZA (1999), págs. 129-153.

172 FERNÁNDEZ y RUEDA (1997), pág.180.

54

La desconfianza en el sistema público es ampliamente compartida por las

organizaciones de ideario religioso, y la defensa que efectúa la “Sociedad de

amigos de los pobres” ante las acusaciones de haber descuidado a los enfermos,

haberles suministrado medicinas impropias a sus enfermedades y malversar

fondos173, rememora un discurso que se creía superado. En sus alegaciones

acusa a la triste beneficencia oficial, movida por burócratas y alimentada por el

presupuesto, de ser una máquina sin resorte moral. Y defiende el espíritu de

caridad cristiana diseminado en el aire que ha contagiado a las almas caritativas,

llevándolas a renovar, con su acción diaria, “el milagro de los panes y los peces”.

Esta línea de interpretación y las orientaciones resultantes en materia social, son

claramente perceptibles en el plan presentado por J.B. Delecroy ante la

Convención Nacional, en el que se refería al derecho a la asistencia y la

generalización del socorro como frutos de una “filantropía exagerada” y de una

“manía de nivelamiento”174.

El liberalismo moderado de la Restauración va a configurar un nuevo

marco legislativo más estable y duradero para la beneficencia española, que

ampliaba el ámbito de la iniciativa particular, aunque, como subraya Maza175, los

Reales Decretos del 27 de abril de 1875, que organizaba los servicios de

beneficencia general y particular, y de 27 de enero de 1885, sólo rozarían

“epidérmicamente” el sistema benéfico, sin alterar sus postulados básicos. Desde

finales de la centuria y principios de la siguiente se admite expresamente la mutua

colaboración entre la asistencia pública y privada, e incluso se elogia la

beneficencia particular, “orgullo de nuestra patria”, que ha trascendido los

avatares de la política y que, por medio del Protectorado, podría recobrar su

filantrópica labor176.

173 Los Amigos de los Pobres al Congreso y al Senado (1866), reproducido por MAZA (1999), págs. 155-162.

174 Rapport sur l’organisation des secours publics. Citado por CASTEL (1997), págs. 234.

175 MAZA (1999), pág.36.

176 Eduardo Dato en su preámbulo al Real Decreto e Instrucción del 14 de marzo de 1899 para el ejercicio del Protectorado del Gobierno en la Beneficencia Particular. Lo reproducen PIÑAR y REAL (1987), págs.108-147 y MAZA (1999), págs. 191-200

55

Surgía el protectorado para ejercer las funciones de control y vigilancia

encomendadas al Estado, configurado como control administrativo sobre las

entidades privadas de interés público177. El Real Decreto de 14 de marzo de 1899,

sobre reorganización de servicios de la beneficencia particular e instrucción para

el ejercicio del protectorado del Gobierno, regulaba el ejercicio del protectorado

estatal sobre la beneficencia, concebido en un tono totalmente subsidiario y

estimulante de la acción particular178. La norma confiaba los servicios de

Beneficencia General y Particular a la inspección y protectorado del Gobierno,

ejercidos por el Ministro de la Gobernación, sujetaba a la beneficencia General al

Real Decreto e Instrucción de 27 de enero de 1885, y reducía sus instituciones a

“los establecimientos o asociaciones permanentes destinados a la satisfacción

gratuita de necesidades intelectuales y físicas” (Escuelas, colegios, Hospitales,

Casas de Maternidad, Hospicios, Asilos, Manicomios, Pósitos, Montes de Piedad,

Cajas de Ahorros y análogos) y los que no tengan carácter permanente pero si el

mismo destino (Patronatos, Memorias, Legados y Causas Pías)”. El artículo 3

resaltaba que el protectorado no debía tener otra misión que la de “velar por la

higiene y la moral pública179.

A finales del XIX, la asistencia quedaba a expensas de la deficiente

beneficencia pública y de las instituciones benéfico-caritativas de carácter

privado180, de ahí que el activismo de la Iglesia cobrara nuevos bríos de la mano

del catolicismo social, que veía en la beneficencia la forma natural de ejercer la

misericordia, y en la caridad, como diría F. de A. Renau, el instrumento corrector

de la distribución de la riqueza181. Esta vertiente pública de la Iglesia se

materializó en la creación de una amplia red de instituciones, ligadas a la

177 CABRA DE LUNA (1998), págs.333-336.

178 CARASA (1991), págs.25-28.

179 lo reproducen PIÑAR y REAL (1987), págs.150-154. El Real Decreto de 17 de octubre de 1919 sobre clasificación de establecimientos y creación de la Dirección General de Beneficencia califica las instituciones en oficiales (generales, provinciales y municipales) y particulares, creados y dotados con bienes de esta clase, bajo el protectorado del Gobierno.

180 COMÍN (2000), págs. 219-221.

181 RENAU (1878). Citado por ANDRÉS-GALLEGO (1984), págs.39-41.

56

instrucción y la asistencia. La proliferación de congregaciones religiosas que se

implantan a partir de principios de siglo, centros privados y prestación de servicios

en establecimientos públicos, es palpable. De los 606 establecimientos

asistenciales públicos que había en España en 1909, 422 estaban servidos por

religiosos, mujeres en su mayoría; en beneficio de una política familiarista que

propendía a la ayuda domiciliaria, en detrimento de hospitales, hospicios y casas

de caridad182.

A principios de siglo, M. González y Sugrañes183 daba cuenta de la multitud

de pedigüeños vagando por las calles, producto de la emigración del campo a la

ciudad, por las hambres, sequías y epidemias, y cuestionaba la solución basada

en la reclusión en Casas de Misericordia. En 1905, las autoridades reconocían la

existencia de 813.815 familias pobres (3,25 millones de personas), el 17,49% del

censo total de población, con derecho a recibir atención benéfica municipal184.

Gracias a la información de Adolfo Buylla se sabe que “al mediodía del 31 de

diciembre de 1909, el número de individuos que demandaban públicamente

limosna en todas las poblaciones de España mayores de 10.000 habitantes

pasaba ligeramente de 15.000”185. La miseria constituía una lacra social difícil de

ocultar, pero, salvo algunos sectores católicos que la aceptaban como una

oportunidad de ejercer la caridad, nadie parecía percibirla. El elevado gasto de

recogida y albergue, lleva a promover campañas dirigidas a estimular el impulso

caritativo de la ciudadanía, a través de los medios de comunicación, cuestaciones

y funciones benéficas186. En pleno siglo XX, “como si el reloj del tiempo anduviera

182 ALVAREZ-URÍA (1988), págs.123-124.

183 GONZÁLEZ Y SUGRAÑES (1903), págs. VII-VIII.

184 MINISTERIO DE LA GOBERNACIÓN (1909), pág. LXIV.

185 BERNALDO DE QUIRÓS (1973), págs. 80 y 82.186

? MAZA (1999), pág.18.

57

estropeado”187, ciudadanos caritativos con recursos reviven las concepciones

asistenciales de tiempos remotos.

La realidad era un sistema de beneficencia en estado lamentable, ante el

que no cabían reformas, sino transformaciones188, los establecimientos eran

insuficientes y la mayor parte de los recogidos lo eran por la beneficencia privada.

La persistencia de fundaciones de beneficencia particular en el siglo XX (más de

11.000) corrobora su cometido auxiliar en la atención asistencial189. Pero los

tiempos iban exigiendo otras actitudes. Como escribía S. Aznar “Menos limosna y

más organización e instituciones de previsión y ahorro, de cooperación,

mutualidad, obras de conquista sindical, asistencia por el trabajo, colonización

interior, puestos obreros, campañas antialcohólicas, legislación tutelar; eso es

más eficaz. Nada de eso se puede hacer bien sin caridad, pero el pueblo se hace

la ilusión de que así se lo debe todo a su esfuerzo personal”190.

Desde el punto de vista médico-social, la beneficencia era considerada

ineficaz, puesto que atendía los efectos de la miseria y la indigencia social y no

atacaba las causas. La Instrucción General de Sanidad pública (12 de enero de

1904) y el Estatuto municipal y Reglamento de Sanidad municipal (9 de febrero de

1925) mantienen la obligación de los municipios de prestar asistencia médico-

farmaceútica a las familias pobres del lugar, instituida en la Ley Orgánica de 187 Reglamento de la Pía Memoria fundada por S. Santos López García (Q.E.P.D) con el título de Pobres vergonzantes de Cuenca, Imprenta Sucesor de J.G. Madina, Cuenca, 1911, reproducido por MAZA (1999), págs. 215-225. El objeto de este “Patronato” formado por el obispo de la diócesis, el Alcalde, el Canónigo de la S.I.C. Basílica y el Regidor Síndico del Ayuntamiento, era socorrer a los pobres vergonzantes de Cuenca, ateniéndose a las disposiciones vigentes de la Beneficencia. En el art. 29 define como pobres vergonzantes a aquellas personas que “por su calidad, posición social, antecedentes e invencible natural pudor, no pueden pedir limosna de puerta en puerta y se hallen experimentando imperiosa necesidad, la cual no pueden subvenir, ni encontrar socorro para su pronto eficaz remedio”. Se excluían de esta definición los pedigüeños que habitualmente pedían limosna de casa en casa y los pobres de solemnidad.

188 CUESTA BUSTILLO (1988), pág. 219.

189 MAZA (1999) págs.36-38. Según el Anuario Estadístico de España de 1922-1923, Madrid, 1924, pág.423 (beneficencia particular, fundaciones y bienes en 1923) y el Anuario Estadístico de España de 1928 (año XIV), Madrid, 1930 (fundaciones y bienes en 1928) reproducidos por MAZA (1999), págs. 226-229, el número de fundaciones era de 11.383 y contaban con un capital de 573.746.037 pesetas y de 11.614 y 607.875.041 pesetas.

190 Problemas sociales de la actualidad, Acción social Popular, Barcelona, 1914, pág.34. Recogido por MARTÍNEZ QUINTEIRO (1988).

58

Sanidad de 1855 y reglamentada mediante Real Decreto de 14 de junio de

1891191. En este último, se reconocía como deber ineludible de los ayuntamientos

el de proporcionar asistencia facultativa gratuita a las familias pobres residentes

en cada municipio, y obligaba a contar con facultativos a todas las poblaciones

que no superaran los 4.000 vecinos.

No obstante, todas las intenciones del legislador chocaban con la realidad,

de ahí que la reflexión y el tratamiento del pauperismo avanzaran hacia la

previsión y la seguridad sociales, intentando escapar de la órbita de las actitudes

religiosas y voluntaristas. El círculo vicioso de la miseria y la enfermedad sólo

podía ser roto por el seguro192, por lo que había que crear entidades estatales

capaces de poner en marcha un sistema general de previsión y de asistencia

Instituto Nacional de Previsión, de la Seguridad Social, de la Asistencia Pública

Domiciliaria a cargo de la Sanidad Nacional)193.

Durante la II República la ayuda asistencial se ejercía a través de tres

líneas de actuación. A nivel nacional, mediante la intervención directa del Estado

con la Beneficencia Pública; en las provincias con la colaboración de las

diputaciones provinciales (mantenimiento de manicomios, hospitales de

maternidad, hospicios, asilos); y a escala municipal, los ayuntamientos otorgaban

una serie de subvenciones a instituciones e individuos, la mayoría de carácter

coyuntural. En su único artículo, el Decreto de 27 de marzo de 1934, sobre

normas de clasificación de Establecimientos de la Beneficencia Particular,

postulaba que podían ser clasificados como establecimientos de Beneficencia

particular dentro del protectorado, que competía al Ministerio de Trabajo, Sanidad

y Previsión, “las Mutualidades o entidades de tipo fundacional o constituidas en

forma de Asociaciones, en las que existan exigibilidad de beneficios y aportación

de prestaciones por los beneficiarios”, siempre que en ellas concurrieran los tres

requisitos siguientes: que no persiguieran el lucro; que hubiera una clara

192 RODRÍGUEZ OCAÑA (1988), págs.247-250. El ex director general de Sanidad, y respetado higienista, Manuel Martín Salazar, suponía en 1921 próximo el fin de la Beneficencia clásica y que una vez instituidos los Seguros sociales, los médicos titulares se convertirían en médicos del seguro. (El Ministerio de Sanidad y del Trabajo, Imprenta sucesores de E. Teodoro, Madrid, 1921).59

59

desproporción entre las aportaciones y los beneficios recibidos; y que los

beneficios recayeran a favor de personas necesitadas194.

5. Las múltiples direcciones del impulso asociativo en la España liberal

En 1907, el sacerdote navarro, Antonio Yoldi, vaticinaba: “Abrigo la

convicción de que el triunfo en el orden económico ha de ser del Cooperativismo;

en el orden de seguros del Mutualismo y en el orden social del Sindicalismo”195. La

frase no deja de ser oportuna y refleja perfectamente la triple dirección por la que

avanza el impulso asociativo durante el siglo XIX: cooperativas de consumo y

producción, sociedades de socorros mutuos, y sociedades de resistencia196. Lo

que vale decir, “el núcleo central de la Economía social”197, la historia en paralelo

al capitalismo, gestada por la utopía socialista al comenzar el siglo, y afianzada y

cohesionada por economistas como Gide, al agonizar la centuria198.

En los cuestionarios que presentan a la Comisión de Reformas sociales

determinados colectivos laborales, aparecían de forma reiterada los recelos de los

trabajadores ante la política y los políticos, y las dificultades para alterar

radicalmente su precaria situación socio-laboral. Todos, sin embargo, abrigaban

una esperanza, la depositada en la asociación obrera, calificada como “panacea

universal” para solucionar los problemas que planteaban las relaciones laborales.

Las Asociaciones, o sociedades en la terminología de la época, tenían, para estos

colectivos, múltiples y variadas virtualidades en el ámbito de la mejora moral, la

instrucción y la independencia. Las de resistencia les servían para mejorar las

condiciones de trabajo y “contener los excesivos deseos de lucro de los

industriales”; las de previsión, de alivio ante las infinitas contingencias; las

cooperativas, para obtener alimentos baratos199. Recelos, luchas y esperanzas 194 PIÑAR y REAL (1987), pág.161.195 Citado por ANDRÉS-GALLEGO (1984), pág.129.196 ALARCÓN (1975), págs.77-79, y LÓPEZ CASTELLANO (2003).197 MONZÓN (2000).198 JEANTET (2000), pág. 16. Ch. Dunoyer publica su Nouveau traité d’economie sociale, en el que aparecen planteamientos alternativos a los postulados de la economía clásica, y el proyecto de una sociedad en la que los individuos tengan acceso a las riquezas creadas y gocen de las mismas posibilidades de desarrollo integral de la persona.

199 PÉREZ LEDESMA (2000), págs. 473-507.

60

dieron lugar a diversos tipos de sociabilidad, expresada en múltiples formas de

cohesión, tales como sindicatos, asociaciones de socorros, partidos y

cooperativas, que adquirieron una notable proyección y constituyeron el

antecedente popular del Estado asistencial.

La historia había comenzado cuando curas y otros predicadores, con un

discurso de tintes moralizantes y paternalistas, empezaron a predicar que había

que inculcar a los pobres la virtud del ahorro, y bajo su impulso nacieron las Cajas

de Ahorro y las cooperativas agrarias. En 1848, Lamennais, a través de su

periódico El Pueblo constituyente, preconizaba las virtudes de la asociación y

proponía la creación de mutualidades: “¿Por qué el trabajador, que no posee

nada, no puede tomar prestado el capital que acabaría de liberarle? Porque no

tiene más prenda que ofrecer que su trabajo futuro, desprovisto de valor venal; y

su trabajo futuro está desprovisto de valor venal porque puede no existir nunca,

en razón de la enfermedad y de la muerte posible (...). Para que el trabajo futuro

se convierta en una prenda real, es preciso que sea seguro, y esa seguridad le

viene por la asociación”200.

Otros apóstoles, ante el creciente pauperismo generado por la nueva

sociedad industrial y las disfunciones del nuevo mercado autorregulador,

empezaron a hablar del trabajo cooperativo201, como un doble instrumento de

defensa ante los perjuicios del sistema económico y de transformación social. De

la “miseria proletaria” y de “la opresión”202, y con el impulso de la utopía

socialista203, nacía el cooperativismo. En Francia, el movimiento se desarrolla de

forma prioritaria por medio del trabajo asociado. Llámense cooperativas,

falansterios o mutualidades, en todas ellas subyace el anhelo de implantar una

organización de nuevo cuño donde cesaría la explotación del trabajo por el capital

y todos serían propietarios de los medios de producción. Ch. Fourier denuncia el

200 Citado por ATTALI (1989), pág.322. J.M.F. LAMENNAIS había escrito sus Paroles d’un croyant en 1834.

201 ANDRÉS-GALLEGO (1999), pág.59.

202 MONZÓN (1989), págs. 23-25.

203 GONZÁLEZ SEARA (2000), pág.68.

61

sistema capitalista y se inclina por una comunidad de trabajo, el “Falansterio”. El

“sansimoniano disidente”, J. Ph. Bouchez, en 1834, crea la primera cooperativa

de trabajo asociado, “Association Chrétienne des Bijoutiers”, en la que delinea las

reglas más importantes del movimiento cooperativo, avanzando los principios de

Rochdale204. En 1848, Proudhon propone la creación de una banca nacional

cooperativa y mutual con la finalidad de prestar dinero sin interés a los pequeños

propietarios y a los obreros. Se había acabado el tiempo de las asociaciones

benéficas de caridad y de las filantrópicas205.

En Inglaterra y bajo la inspiración de R. Owen, “máximo representante

inglés del socialismo reformista y cooperativista”, nacen las cooperativas de

consumo, que gozarán de gran predicamento. A partir de la creencia en la

superioridad del principio de la unión y la cooperación mutua al del interés

individual como basamento del sistema social, Owen aspira a transformar el

sistema económico, a “sortear el capitalismo”, mediante la fórmula de la

cooperación y de la unión206. Su actividad filantrópica sustentada en la

organización de la producción cooperativa sobre la base de la propiedad común

de los medios de producción no cesa207, y en el campo sindical promueve la

creación de las Trade Unions, en 1834. Pese a la escasa incidencia práctica de

los intentos cooperativos de Owen, sus bases teóricas son el inicio del amplio

desarrollo cooperativista posterior208, que desembocará en la primera ley en el

204 MONZÓN (1989), págs. 32-43.

205 PECES BARBA (1991), págs. 46-47.206 RODRÍGUEZ CABRERO (2002), pág. 439. 207 Sobre la doctrina de Owen y el origen del movimiento sindical en Inglaterra, Vid. POLANYI (1987), págs. 274-275. 208 En 1821, G. Mudie crea la “Sociedad Económica y Cooperativa”; en 1843, aparece el movimiento de Rochdale, “Sociedad de los justos pioneros de Rochdale”, con unas normas y una estructura que aún permanecen como modelo; en 1848 nace en Berlín la primera cooperativa de viviendas, de la mano de V.A. Huber; en 1850, en Delitzseh (Sajonia), H. Schulze-Delitzsch funda una Caja de seguros de enfermedad y decesos y un organismo de crédito popular, la primera cooperativa de crédito. F. W. Raiffeisen, en 1862, funda las cooperativas de crédito agrícola, con gran influencia del cristianismo social y sensible a la miseria acentuada por la usura; primero crea una asociación benéfica de distribución de pan, luego una sociedad de socorros a los agricultores en dificultades y posteriormente una Caja de crédito, basada en el concepto de solidaridad ilimitada; Walras, en 1866, funda la revista Le travail, dedicada al asociacionismo cooperativo; a finales de siglo, surge la corriente solidarista de Ch. Gide, de gran influencia en el cooperativismo de consumo e inspirador de la Alianza Cooperativa Internacional, fundada en Londres en 1895. JEANTET (2000), págs. 18-19 y MONZÓN (1989), págs. 27-28, y MONZÓN (2000). Sobre el mundo del trabajo y las medidas asociativas proyectadas para asegurar riesgos, a principios del

62

mundo que regula de forma específica el fenómeno cooperativo, la “Industrial and

Provident Societies Act”, de 1852209.

En España, el camino del asociacionismo estuvo jalonado de dificultades,

tanto en su vertiente asistencial, cuanto en la de instrumento de simple cohesión

social o civil210, y el reconocimiento jurídico del derecho a asociarse no fue tarea

temprana ni fácil. La desaparición de la organización corporativa medieval y

moderna, tras los decretos de abolición gremial211, y las nuevas condiciones de

trabajo impuestas por el maquinismo, cortaron los vínculos sociales, dejando un

vacío peligroso entre el Estado y los individuos atomizados. El intento de volver a

unir dichos lazos dio lugar, por medio de la solidaridad, a la aparición de

sociedades que tenían como fin modificar las condiciones laborales mediante la

fuerza de la unión obrera. Pero el sistema liberal español, como el de su entorno,

defendía la concepción armonicista de las relaciones entre capital y trabajo, y los

principios del individualismo, interés, libertad, y Estado mínimo. Como aquél, era

enemigo de la formación de sociedades de resistencia o sindicatos, dado que

XIX, Vid., entre otros, LANDES (1978), págs.9-39, DOBB (1982), págs.265-302, y, sobre todo, THOMPSON (1977).

209 MONZÓN (1989), págs. 30-41.

210 RODRÍGUEZ y MONSERRAT (1996), págs.39-40.

211 El Decreto de 8 de junio de 1813 declaró la libertad para establecer “las fábricas y artefactos de cualquiera clase que les acomode, sin necesidad de permiso ni licencia alguna”, y la facultad de “ejercer libremente cualquiera industria ó oficio útil, sin necesidad de examen, título ó incorporación a los gremios respectivos cuyas ordenanzas se derogan en esta parte”. La circular de 20 de junio de 1815 mandó restablecer las Ordenanzas gremiales, aunque con anulación de todo lo que pudiera causar “monopolio por los del gremio; lo que sea perjudicial al progreso de las artes y lo que impida la justa libertad que todos tienen de ejercer su industria...”. El Real Decreto de 20 de enero de 1834 dictó las reglas a que debían sujetarse las ordenanzas gremiales, prohibió las ordenanzas gremiales “destinadas á monopolizar el trabajo a favor de un determinado número de individuos”, y declaró que no serían aprobadas las ordenanzas contrarias a “la libertad de fabricación” o a la “concurrencia indefinida del trabajo y los capitales”. VV.AA.(1987), págs.5-6. Unos años antes, en Francia, la Ley Le Chapelier, de 14-17 de junio de 1791, declaraba como una base fundamental de la Constitución francesa “la desaparición de todas las corporaciones de ciudadanos de un mismo estado...”, declaración que refrendaría la Constitución aprobada por la Asamblea el 3 de septiembre de 1791, al estipular que “Desde ahora no hay corporaciones de profesiones, artes y oficios”. El legislador cuestionaba la existencia de formas intermedias de organización y suprimía las actividades de las organizaciones sin ánimo de lucro, porque no debía existir más que dos intereses, el particular del individuo y el interés general de la sociedad. PRIETO (1989) págs. 84-86, y 87-123.

63

interferían en el libre juego de las leyes económicas naturales en las relaciones

laborales, y favorable al ahorro individual en el ámbito de la previsión social212.

En 1824 tiene lugar en Inglaterra la abolición de las “Combination Acts” y la

asociación obrera deja de ser ilegal213. Por esas fechas, en España se

promulgaba el Decreto de octubre de 1820214, cuyos tres artículos subrayaban que

los individuos podían ejercer su libertad de reunirse para hablar de asuntos

públicos, previo aviso de la autoridad, pero no considerarse corporación215. El

efecto de la aprobación del proyecto fue la disolución paulatina de las

asociaciones (sociedades patrióticas)216. El código Penal de 1822 estipulaba

expresamente la disolución de las sociedades formadas sin licencia del Gobierno

(artículo 317), y recordaba la posibilidad de reunión, pero la sujetaba al previo

conocimiento de la autoridad superior local (artículo 324). El alboroto público o

escándalo (artículo 300) se calificaba de asonada, si superaba las cuarenta

personas.

La libertad de expresión no se traduce en un mayor grado de tolerancia

hacia las formas de organización política que emergen a lo largo del trienio. Se

acusa a las sociedades patrióticas de excitar las pasiones del pueblo, de ahí que

se exija su supresión en aras de la libertad y el orden”217. El Decreto sobre

asociaciones políticas de 26 de abril de 1834 subrayaba los males que las

sociedades secretas producían en la vida social y política y estipulaba penas que

iban desde la simple multa hasta la prisión y el destierro. En la Constitución de 212 CASTILLO (1994), págs.3-6. MALTHUS (1798,1986, pág. 332) arremete contra las "uniones" obreras, creadas con el doble objetivo de mantener elevado el precio de la mano de obra e impedir que algunas personas trabajaran por salarios inferiores a un límite previamente fijado, calificándolas de "ilegales" y de "irracionales e ineficaces", porque alteraban el equilibrio en el mercado de trabajo. Sobre el tema, Vid. LÓPEZ CASTELLANO (1994) y LÓPEZ Y ORTIZ (1996).

213 Con la derogación de la Ley de Asociaciones de Pitt (1800) la asociación obrera alcanza estado legal y comienza la sindicación y las acciones corporativas de la clase obrera. SANTUARI (1999).

214 Colección de los Decretos y Ordenes (1820, tomo VI), pág. 229.

216 Las sociedades patrióticas se inspiraron en los clubs de la revolución francesa, en ejemplos ingleses y de Estados Unidos. Con todo, el ambiente propicio lo habían preparado los cafés españoles del siglo XVIII, y que a principios del XIX (el club del café de los Patriotas y el Café de Apolo), con ilustres asistentes (Canga Argüelles, Moreno Guerra, Juan Jacinto López), y diarios relevantes como el Semanario Patriótico o el Duende de los Cafés. GIL NOVALES (1971), pág.34.

217 ELORZA (1988), págs.141-236.

64

1837 tampoco se consagraron los derechos políticos de asociación y reunión218,

en la de 1845 ni siquiera se alude a ellos219.

Lo cierto es que hasta la década de los ochenta, se aprecia un tratamiento

claramente diferenciado de los anhelos asociativos, tolerancia con aquellas

formas tildadas de inofensivas (socorros mutuos, recreo, beneficencia, cultura-

instrucción), y represión de las sospechosas de contestación al orden vigente. En

ese largo periodo, la sociedad española emprende un camino de

transformaciones que, si bien resultan lentas y marcadas por la desigualdad

según los sectores de actividad y las regiones, son muy dinámicas desde la

perspectiva de los movimientos sociales. Hasta sociedades económicas como la

Matritense crean asociaciones autónomas con distintas finalidades (la filantrópica

“Sociedad para la educación del pueblo”, creada en 1838, con 700 socios, y la

económica Sociedad de Hacienda y Crédito, en 1841, presidida por Flórez

Estrada). Otras asociaciones filantrópicas son la Sociedad de Instrucción Pública,

1840; la Sociedad filantrópica para la mejora del sistema carcelario, correccional y

penal de España, con socios como Madoz o La Sagra, 1840; y la Sociedad para

el socorro de las pobres religiosas de esta Corte, creada por 83 damas de la alta

sociedad madrileña, en 1841.

Mediado el siglo, un grupo de médicos, filántropos, higienistas,

economistas y otros reformadores sociales, una legión de “visitadores del pobre”,

partiendo de la certeza de que el pauperismo y el progreso estaban

estrechamente relacionados, e izando la bandera de la moralización, intentan

neutralizar la carga de riesgo social que proyectaba la miseria, mediante acciones

que atenuaran las diferencias entre el capital y el trabajo y evitaran la “guerra

social”220. Lo expresa de forma nítida Antonio Ignacio Cervera, defensor del

218 Aunque no llegara a discutirse en el parlamento, en el Dictamen favorable de la Comisión al proyecto de Medrano de 7 de junio de 1838, emitido el día 13 de junio de 1840, se decía que “los cuerpos o asociaciones, ya sean científicas, literarias o de beneficencia, no tienen más vida que la que les da la Ley que las instituyó en beneficio de la sociedad, y por lo mismo están sujetas a represión y castigo cuando ensanchan o traspasan el círculo que les trazó, porque entonces la alteran y perjudican”.

65

Amigo del Pueblo221. Concretamente, el día 15 de enero de 1850 escribía en este

último: “dejar seguir el curso ordinario de los acontecimientos que nos rodean es

echarse en brazos de la fatalidad, que nos conduce sin remedio a una disolución

cierta y desastrosa. Los que no quieran, pues, ese socialismo que tanto les aterra,

que procuren instruir al pueblo, que lo moralicen, que lo hagan trabajador y

económico, que lleguen a hacerlo capitalista por las Cajas de Ahorros y entonces

y sólo entonces podrá asegurarse el porvenir”222.

A principios de los sesenta surgía una de las más relevantes Instituciones

auxiliares de las administraciones públicas, la Cruz Roja, creada en 1863 en

Ginebra por el filántropo Henry Dunant, con el objeto de socorrer a los militares

heridos en combate. Por Real Orden de 6 de julio de 1864 se crea la sección

española, y por Orden de 31 de julio de 1868 del Ministerio de la Guerra se

autorizan sus estatutos. Su primera participación en España cumpliendo con su

objeto fue en la batalla de Oroquieta, en 1872, pero, más adelante, sobre todo a

raíz de los conflictos en Africa, centraría su atención en su red hospitalaria creada

en 1918, que experimentó un gran desarrollo en sus centros sanitarios223.

Durante el periodo 1868-1874, el “espíritu de asociación”, era un “humor

dominante”. Así se expresaba unos años antes, Mesonero Romanos, ante lo que

veía como “cualidad principal” del momento224. Este “humor dominante” se

convertirá en verdadera eclosión de la sociabilidad225, y los derechos de

asociación y reunión pasaron de la ignorancia y la represión a ser considerados

como “dogmas fundamentales”, en la Declaración de derechos de la Junta

superior Revolucionaria, hecha en Madrid el 8 de octubre de 1868. Su concreción

en los textos legales se inicia con los Decretos de 1 de noviembre de 1868, y 20

del mismo mes y año226, que consagraban el libre derecho de reunión y de

221 ALMENAR y PANIAGUA (2001), pág.614.

222 Citado por ALVAREZ-URÍA (1988), pág.137.

223 LOZA AGUIRRE (1991), (77-78, y CABRA de LUNA (1993), (427-428)224 LECUYER (1969), págs.153-154.

225 Una mirada a las asociaciones y “espacios de sociabilidad” en las provincias españolas del XIX, en VILLACORTA (1997), págs 674-677 y 700-715.

226 Gacetas de 2 y 21 de noviembre. Reproducidos en VV.AA.(1987), págs.13-16.

66

asociación, como justas reclamaciones de la revolución227. Al proclamar “el

derecho que a todos los ciudadanos asiste para constituir libremente asociaciones

públicas”, se eliminaba todo sistema preventivo y se establecía como única

obligación poner en conocimiento de la autoridad su objeto y reglamento. En el

Decreto-ley de primero de noviembre se comparaba a la libertad con el vapor, que

estallaría con violencia si se le comprimía; y se observaba la prohibición como un

símbolo de los gobiernos despóticos.

En la Exposición de motivos del Decreto-ley de 20 del mismo mes se

planteaban las líneas maestras de la concepción revolucionaria del papel de cada

sector en el entramado de lo social-asistencial y lo que se esperaba de la

respuesta social en materia de asociación. Aunque extensa, la frase merece ser

reproducida: “El Estado tiene siempre grandes fines que llenar, a la Iglesia

esperan todavía maravillosos destinos; pero ni el Estado ni la Iglesia pueden

pretender, ni les sería dado en todo caso alcanzar a mantenerse en su antigua

situación, es decir, como las dos únicas formas sociales, posibles y legales de la

vida y de la historia. Otras necesidades han aparecido a su vez; otros

movimientos sociales surgen de día en día que no pueden ser sometidos sin

dolorosa violencia a la representación de las asociaciones primitivas e históricas;

nuevos organismos creados por la acción espontánea de una sociedad que

progresa y general de desarrollo, acuden constantemente pidiendo plaza y

derecho; y el Gobierno Provisional de la Nación (...) no tiene la voluntad de

negárselo (...) La enseñanza pública (...), la beneficencia (...), la caridad misma

que, no obstante su carácter de virtud individual, constituye el primer elemento de

la beneficencia, forma ostensible de la caridad social; todo esto es lo que están

llamadas las asociaciones libres a desenvolver en una escala apenas

conocida”228.

227 Reproducido en VV.AA.(1987), págs. 712-715.

228 El artículo 6º establecía la obligación de publicar anualmente las cuentas de ingresos y gastos, generados en su gestión a todas aquellas asociaciones que “recauden y distribuyan fondos con destino a objetos de beneficencia, instrucción u otros análogos”.

67

Para el legislador de 1868, el principio de asociación se concibe como

parte del derecho político, derecho que no puede ser conculcado por ningún

gobierno. El Decreto, empero, iba más allá del simple reconocimiento de este

derecho, ya que se exhortaba a las asociaciones libres a desenvolver en una

"escala apenas conocida", la enseñanza pública, la beneficencia y la caridad. Por

otro lado, el liberalismo, como buen alquimista, transformaba en una virtud

colectiva, la caridad social, materializada en la beneficencia, la suma de los

impulsos caritativos individuales. Aunque, como advirtiera Thiers, en su Informe

de 1851 sobre la asistencia y la previsión, lo importante de la virtud de la

beneficencia es que al convertirse de particular en colectiva, de virtud privada en

virtud pública, no perdiera su carácter de virtud, esto es, que siguiera siendo

voluntaria, espontánea y libre, porque de lo contrario dejaría de ser virtud y se

convertiría en coacción229. Promulgada la Constitución el 16 de junio de 1869, las

Cortes elevaban a la categoría de leyes estos Decretos, pero, además ponían en

vigor la dura Ley de Orden Público de 1821, haciendo efectivas las facultades que

para controlar las alteraciones del mismo dicha Ley concedía. El Código Penal de

1870 también recogía normas relativas al derecho de reunión, pero, la Ley de

Orden Público del mismo año, en sus artículos 5 y 22, restringía tales garantías230.

Pese a esta mayor actividad legislativa, todavía no había llegado todavía la

hora del Estado231, y las carencias y limitaciones del sistema estatal en materia de

asistencia y “beneficencia” social y en el ámbito de la previsión, dejaban amplio

margen a la iniciativa privada, tanto patronal como eclesiástica y obrera232. Y esta

229 THIERS (1851), pág.11. Citado por CASTEL (1997).

230 ROJAS SÁNCHEZ (1981), págs.136-144. Por sendas circulares del Ministerio de la Gobernación (29 de noviembre de 1868; 3 de diciembre de 1868) se daban instrucciones a los gobernadores civiles acerca de los derechos de asociación, reunión e imprenta. Los artículos 17, 18, 19 y 31 de la Ley de 6 de junio de 1869, “Constitución de la monarquía española” se refería al derecho de asociación, pero también a la posibilidad de disolución de aquellas sociedades que incurrieran en algún delito, o cuyo objeto o medios “comprometan la seguridad del Estado” (gaceta, 7 de junio, libro, 17). Ley de 17 de junio de 1870: Código penal. Varios artículos con el mismo título: de las reuniones y asociaciones ilícitas, de los desórdenes públicos y de las maquinaciones para alterar el precio del trabajo. VV.AA.(1987), págs. 29-30.

231 RALLE (1969), págs.164-167.

232 PÉREZ LEDESMA (1988), págs.161-165. Entre esta respuesta asociativa, no obrera, cabe citar a los hospitales mineros de Gallarta y Matamoros, de origen empresarial, y a multitud de asociaciones religiosas, como las Conferencias de San Vicente de Paúl y las Juntas Parroquiales organizadas en toda España, como la forma más extendida de beneficencia sustentada en la

68

reacción social podía adoptar una doble vía en su desarrollo: hacerlo a partir de la

caridad, o por medio de organizaciones solidarias e instituciones de crédito

privado. Aunque la legislación en la materia es relativamente abundante233, hasta

la Ley de 30 de junio de 1887, sobre asociaciones234, se vivía en una situación de

indigencia legal, de “simple tolerancia de hecho” y sólo contaban con amparo las

asociaciones de fines benéficos y círculos de recreo. Al cobijo de la Ley se

desarrollarán las sociedades de socorros mutuos, verdadera forma de

manifestación de sociabilidad de la población asalariada española235, y, más

adelante, las “sociedades de base múltiple”, que combinaban la resistencia con el

mutualismo.

La Ley completa el artículo 13 de la Constitución y sujeta a sus preceptos a

“las asociaciones para fines religiosos, políticos, científicos, artísticos, benéficos y

de recreo, o cualesquiera otros lícitos, que no tengan por único y exclusivo objeto

el lucro o la ganancia”. Además de las mutuas obreras y de previsión patronales,

caridad privada y centrada en la asistencia domiciliaria a pobres y enfermos. Un informe del Ateneo de Madrid, recogido por el propio autor, da cuenta de la labor y la abnegación de ese “ángel tutelar de los pobres”, compuesto por algunas damas de alta alcurnia: “Es admirable, señores, ver el espectáculo de esas mujeres que abandonando la atmósfera tibia de sus aristocráticos salones, se acuerdan un momento de que mientras gozan y viven en la abundancia, hay hijos de Dios a quienes falta lo más indispensable; y ante esta idea no les hace retroceder ni el viento, ni la lluvia, ni el lodo, y llegando al miserable albergue, suben y suben hasta el cielo y entran en la habitación del pobre, y consuelan, y alientan, y fortifican aquellas almas heridas por la desgracia; y, lo que es más importante, socorren espléndidamente, aunque no con exceso, en la medida sólo de las necesidades que sus ojos contemplan”.

233 Real Decreto de 18 de mayo de 1875: vigencia de las disposiciones anteriores sobre reuniones, asociaciones e imprenta. (Gaceta, 19 de mayo); artículos 13 y 14 de la Constitución de 1876: derechos de reunión y asociación. Ley de 30 de junio de 1876 (Gaceta, 2 de julio); Ley de 15 de junio de 1880: reuniones públicas (Gaceta, 16 de junio). En V.V.A.A. (1987), págs. 168-172.

234 Gaceta, 12 de julio en V.V.A.A. (1987), págs. 173-175. El Reglamento tendría que esperar hasta el Real Decreto de 10 de marzo de 1923: Reglamento de la Ley de Asociaciones de 1887 (Gaceta, 11 de marzo, en V.V.A.A. (1987), págs. 195-196). El 24 de febrero de 1887 la Comisión emitía un dictamen sobre el proyecto presentado al Congreso por Venancio González relativo a la libertad de asociación, que daría lugar a una ardua discusión y a dos textos aprobados por el Congreso y el Senado, los días 21 y 24 de mayo de 1887, respectivamente. ROJAS SÁNCHEZ (1981), págs.238-240. En la sesión de 5 de marzo de 1887, y al hilo del debate sobre la Ley de Asociaciones, Fernández Villaverde advierte sobre la influencia doctrinal del pensamiento colectivista de Marx en todos los partidos socialistas de acción y reclama mayores facultades para que el Estado pueda defenderse, que más allá de la mera represión judicial, le doten de la capacidad de disolver las asociaciones que amenacen la seguridad. ALARCÓN CARACUEL (1975), págs. 462-464.

235 En vísperas de 1887, una estadística del Ministerio de la Gobernación reconocía la existencia de 664 sociedades de socorros mutuos. PÉREZ LEDESMA (2000), págs. 473-507, y CUESTA BUSTILLO (1988), pág.422.

69

la Ley regulaba las cooperativas de producción, crédito y consumo. También se

obligaba a las asociaciones “que recauden o distribuyan fondos con destino al

socorro o auxilio de los asociados, o a fines de Beneficencia, instrucción u otros

análogos”, a formalizar semestralmente las cuentas de gastos e ingresos,

hacerlas públicas a sus socios y depositarlas en el Gobierno de la provincia,

dentro de los cinco días siguientes a la formalización.

La Ley se convierte, por tanto, en el punto de partida de la respuesta de la

sociedad civil en su trayectoria asociativa, sobre todo en el terreno de la previsión,

de gran importancia ante la debilidad del ahorro, la nula incidencia de los seguros

libres y la inexistencia de los seguros obligatorios, por la inhibición del Estado236.

5.1. Las sociedades de socorros mutuos como eje de la proyección

asociativa

El mutualismo es una de las respuestas de los sectores sociales

productivos a su precaria condición, y se articula en torno a la solidaridad de sus

miembros. Esta manifestación de sociabilidad popular, modo de previsión y forma

de organización a caballo entre la beneficencia y los seguros obligatorios del siglo

XX, surge ante el abandono de los poderes públicos, e intenta regular un seguro

elemental contra la enfermedad y el paro, pero también constituye el embrión del

movimiento obrero y una forma de canalizar la resistencia política y sindical.

Desde otra óptica, puede observarse como moderador de conflictos y

236 La solicitud a los gobernadores civiles de un actualizado mapa asociativo, en el relevo gubernamental de los años ochenta (Orden del 17 de enero de 1882), nunca llegaría a publicarse, y sólo se cuenta con un resumen en El Siglo Futuro (diario católico, año IX, nº.2335, de 2 de enero de 1883). MAZA (1997), págs.80-82. En el “Resumen de las Sociedades de todas clases existentes en España en el día 1 de enero de 1887 con expresión de su objeto según los datos oficiales facilitados a esta Dirección General (de Seguridad). Clasificación y Objeto” (A.H.N. Sección Gobernación, leg.575) figuraban 664 asociaciones de socorro mutuo sobre un total de 3108 de todo tipo. CASTILLO (1994), págs.16-23.

70

conservador del orden público, como instrumento de control de la sociabilidad y

educador de los trabajadores, al inculcarles valores como la moralidad, el ahorro y

la previsión237.

Como se ha comentado con anterioridad, estas asociaciones, con

antecedentes lejanos en las cofradías gremiales, constituidas a partir de los

últimos años del siglo XI, de profundo sustrato religioso y rudimentarios

fundamentos técnicos, habían surgido en la segunda mitad del siglo XVIII a partir

de los Montepíos, ajenos a cualquier tipo de orientación religiosa y sometidos al

control del poder político. Su expansión se inicia entre los funcionarios públicos,

con una trayectoria efímera, toda vez que el Estado ordena su desaparición,

incauta sus fondos, y asume sus necesidades, mediante Instrucción de 26 de

diciembre de 1831.

La Real Orden de 28 de febrero de 1839 ha quedado como un hito en la

historia del asociacionismo en España, aunque sólo avalaba la constitución de

manera muy restringida y sujeta a la inspección de las autoridades civiles, de un

modelo exclusivo de asociación, la de socorros mutuos238. La Orden respondía a

la petición presentada por la asociación barcelonesa, Montepío de Nuestra

Señora de la Ayuda, solicitando la aprobación de su reglamento. El Ministro de la

Gobernación, al validar la solicitud, extendía la aprobación a toda sociedad de

finalidad mutualista, definiendo como tales "las corporaciones cuyo instituto sea el

auxiliarse mutuamente en sus desgracias, enfermedades, etc., y el reunir en

común el producto de sus economías con el fin de ocurrir a sus necesidades

futuras”239.237 MAZA (1997), pág. 94.

238 A mediados del siglo XIX existían cinco denominaciones para designar a las sociedades de socorro mutuo: cofradías (siglo XI, fundamentalmente religiosas), hermandades (siglos XVI y XVII), gremios (definidos por un privilegio), montepíos (siglo XVIII, entidades aseguradoras) y sociedades de socorros mutuos, consistentes en agrupaciones en las que cada socio pagaba una cuota que le daba derecho a recibir unas prestaciones en caso de necesidad. ANDRÉS-GALLEGO (1984), pág.143 y AVALOS (1991), pág. 44. Un estudio reciente sobre la vinculación directa entre las sociedades de socorros mutuos y las organizaciones laborales y profesionales de la primera mitad del siglo XIX, en SOLÁ I GUSSINYER (2003).

239 ELORZA (1973) págs. 315-316. En la sección Documentos, pág. 351, reproduce la Real Orden de 28 de febrero de 1839 autorizando la constitución de asociaciones de socorros mutuos (Gaceta de Madrid, nº.1.575, 9 de marzo de 1839).

71

Aunque su vida es corta, puesto que se suspende por Real Orden de 25 de

agosto de 1853240, a su amparo surgen sociedades de socorros mutuos, como la

Asociación mutua de obreros de la industria algodonera de Barcelona, disuelta en

1841 tras publicar un manifiesto en dicha ciudad, el 8 de diciembre de 1840,

demandando la implantación del seguro de enfermedad y paro forzoso241. La Real

Orden de 26 de noviembre de 1859, por la que se dictaban las reglas para la

creación de sociedades de socorros mutuos242, remitía al artículo 15 de la Ley de

Beneficencia de 1849, en vigor, por la que el gobierno se reservaba la facultad de

crear y suprimir establecimientos de ese ramo, entre los que pudieran estar las

sociedades de socorros mutuos. Estas asociaciones, verdaderos embriones de

los sindicatos modernos, sólidamente estructuradas y guiadas por la solidaridad,

resisten y sobreviven de forma soterrada tras su disolución oficial por las

autoridades moderadas en 1845. El poder público va a intentar encauzar, con un

enfoque paternalista y un discurso armonicista, la difícilmente refrenable

solidaridad popular hacia unos acotados márgenes que posibilitaran su control.

Regulación de un asociacionismo respetuoso con los intereses de las

clases dominantes y proclive a ser controlado y, a la vez, restricción a la práctica

real cotidiana de la proclamada libertad de asociación y férrea vigilancia a las

asociaciones obreras, centradas en la conquista del “espacio utópico del socorro y

la solidaridad”243. En este proceso de transición del gremio al sindicato mediante el

240 Suspensión de la Real Orden de 28 de febrero de 1839 sobre creación de sociedades de socorros mutuos y aplicación de las disposiciones sobre compañías mercantiles por acciones. Gaceta de 8 de septiembre, reproducido en VV.AA. (1987), págs. 10-11. Las Ordenes de 26 de noviembre de 1859 y 19 de junio de 1861 volvieron a exigir la autorización del gobierno, hasta que tal exigencia desapareció con la Ley de octubre de 1869 que declara la libre creación de bancos y sociedades de todas clases.

241 Las sociedades de socorros mutuos, surgidas de las corporaciones tradicionales, comienzan a hacer su aparición a finales del reinado de Fernando VII. Madoz recogía una de sastres, San Homobono, y otra de zapateros, San Francisco, en Zaragoza a partir de 1827 y 1833. En el caso catalán, las asociaciones de socorros mutuos cobran un sesgo peculiar, ya que su objeto no consiste tanto en socorrer a los enfermos, las viudas o los huérfanos, como en organizar la resistencia a la opresión patronal. LECUYER (1969), págs.153-154.

242 Reproducido en VV.AA. (1987), págs. 11-12, y ALARCÓN (1975), págs. 333-334.

243 MAZA (1997), págs.93-95. Las sociedades mutuales fueron fenómenos urbanos, industriales. En el medio rural existía una “anticipación rudimentaria del seguro de enfermedad”, un calificativo aplicado desde el propio INP, la Iguala, un contrato de prestación de servicios médicos que ligaba

72

mutualismo se dieron dos evoluciones opuestas, el asociacionismo de las

sociedades de resistencia, y el gremialismo neofeudal de la acción social

agraria244. Las mutuas católicas agrarias eran una forma de acción pastoral

camuflada de práctica social, y respondían a un mutualismo inducido desde la

propaganda de la corriente del acción social católico agraria, que pretendía

mantener el modelo de sociedad tradicional, bajo la tutela y dirección de la Iglesia.

Las soluciones a las carencias de la vida campesina vendrían de la mano de la

idea cristiana de la caridad, y por la vía de la solidaridad popular.

Pese a su relevancia, las mutuas no alcanzaron grandes logros en el

ámbito de su objeto y, singularmente en el terreno de la solidaridad frente al

accidente o la enfermedad, pero podían ser un peligro si orientaban su acción

hacia la resistencia245. Su modo de funcionar se conoce porque los estatutos o

reglamentos impresos son muy exhaustivos y permiten constatar su doble origen,

como resultado de iniciativas obreras de tipo reformista, o de cooperaciones

externas, los denominados socios protectores. También es perceptible la

tendencia a la disminución de los nombres que los vinculan a temas religiosos246.

Pese a que La Ley de Seguros de 14 de mayo de 1908 excluía de su

ámbito a las mutualidades y montepíos constituidos con fines benéficos y

asociaciones mutuas sin ánimo de lucro, la creación del INP en 1908 era el

al médico titular con las familias no comprendidas en el rango de beneficencia. RODRÍGUEZ OCAÑA (1997), págs. 256-257.

244 CARASA (1994, pág.448) realiza, a partir de las noticias del órgano de la Acción Social Católico Agraria, La Paz social, y de los datos proporcionados por su secretario general, Inocencio Jiménez, una cartografía del fenómeno mutualista en agosto de 1909, con la dedicación y localización. JIMÉNEZ (1909) “Las mutualidades católicas”, La Paz Social, III, págs.397-403) y MUÑIZ (1924), La acción social Agraria en España. Memoria Estadística de entidades agrícolas y pecuarias, sociedades y Asociaciones Agrarias, Madrid, págs.101-131. 245 RALLE (1994), pág.424.

246 RALLE (1969), págs.195-199. El propio autor, en otro trabajo que intenta arrojar luz sobre el edificio de la solidaridad en España, se ha referido a la abundante documentación relativa a los estatutos, porque las sociedades de socorros mutuos y los montepíos imprimían los contratos con los nuevos afiliados para darles más formalidad, de ahí que su objeto, sus reglas de funcionamiento y la forma adoptada no sean un secreto. Los preámbulos de los estatutos suelen insistir en el carácter autónomo y obrero de la organización, y subrayar su orientación apolítica su carácter laico, incluso cuando el montepío sigue conservando un nombre religioso, y en el rechazo de la intervención de los socios llamados “protectores”. RALLE (1984), págs.8-11.

73

reconocimiento de la utilidad de estas entidades de previsión social247. En 1919 se

creaba el Retiro Obrero Obligatorio, institución pública que cubría la mayor parte

de las contingencias sociales (accidentes, jubilación, invalidez, desempleo y

maternidad), aunque sin carácter universal, y que se justificaba, según el Decreto,

por causas de justicia social, humanitarismo e incluso por razones financieras, por

las necesidades de un Tesoro Público, que dedicaba a beneficencia lo que debía

destinar a previsión. Tanto el Reglamento del Retiro Obrero (21 de enero de

1921) como el posterior Real Decreto de 24 de julio de 1921 aceptaban el

carácter complementario de los montepíos y mutualidades de base asociativa248.

Su número llegó a ser tan alto en Cataluña que su Parlamento promulgó la Ley de

Mutualidades de 20 de marzo de 1934 que, aunque derogada tras la guerra civil,

sirvió de base a la Ley de Montepíos y Mutualidades de 6 de diciembre de 1941,

en vigor durante más de cuatro décadas.

5.2. Sociedades de resistencia y defensa coactiva del orden social

Como se ha comentado, en la lógica del liberalismo doctrinario no cabían

grupos intermedios entre el individuo y el Estado. En España, como en el resto de

los países del entorno, la reacción legislativa frente al fenómeno asociativo

obrero, oscila entre la prohibición, más o menos implícita, y la represión expresa,

bajo la consideración de delito, de las “coligaciones” obreras249. La Real Orden de

1839 contemplaba la creación de sociedades de socorros mutuos, pero prohibía

las “sociedades de resistencia” (los sindicatos). Prohibición que mantiene la Real

Orden de 14 de febrero de 1841, por la que se mandaba cerrar las sociedades

patrióticas en las que se debatieran cuestiones políticas250, y el Código Penal,

promulgado mediante Real Decreto de 19 de marzo de 1848, que dedica varios

artículos a “los tumultos, [...] las asociaciones ilícitas y [...] las maquinaciones para

alterar el precio del trabajo”, incluidos en títulos tan significativos como “De los

delitos contra la seguridad interior” y “de los delitos contra la propiedad”251.247 AVALOS (1991), pág. 44.248 SAJARDO (1994), pág.172249 BAYLOS (1993), págs.141-146.250 En VV.AA.(1987).

251 VV.AA.(1987), págs.19-20

74

La sociedad de tejedores, pese a constituirse como mutua, contenía rasgos

de sindicalismo y un avanzado grado de organización y madurez, y contemplaba,

entre sus objetivos, la lucha sistemática contra la patronal, en defensa de sus

intereses. Con la radicalización y consolidación del movimiento obrero catalán a

principios de 1850, se abre una etapa especialmente represiva. El Bando del

Gobernador de Barcelona de 23 de febrero de 1850, sobre asociaciones

clandestinas y conflictos colectivos de trabajo en la provincia de Barcelona252, y el

nuevo Código Penal (Real Decreto de 30 de junio de 1850) no dejaban lugar a

dudas. El deterioro del nivel de vida de la clase obrera, el aumento de la

capacidad operativa de los sindicatos y la actitud de las autoridades militares,

hacen que la latente agitación social en la Ciudad Condal desemboque en la

primera gran huelga general de marzo de 1854. Durante el resto del año, los

disturbios, de mayor o menor intensidad, no cesan y obligan al Gobernador civil

de la provincia de Barcelona a promulgar el bando de 30 de abril de 1855, por el

que se establecen una serie de reglas sobre conflictos colectivos de trabajo y

funcionamiento de las asociaciones253.

Pero será de la autoridad militar, concretamente del capitán general de

Cataluña, de quien emane una de las normas más represivas del periodo.

Mediante Bando de 21 de junio de 1855, se recorta el derecho de asociación, con

el objeto de conservar el orden público, “constantemente amenazado por las

disensiones fabriles”254. Por el artículo 1º se prevenía que todo el que perturbara

el orden sería castigado con lo dispuesto en el artículo 2º del Bando de 30 de

mayo de 1855, “es decir, con pena de muerte”; y por el 2º se declaraban

suprimidas las asociaciones no autorizadas y se permitía su continuidad, aunque

dependientes de la autoridad local y sujetas a la militar, a las existentes cuyo

objeto fuera “filantrópico o de socorros mutuos, sin la menor referencia a las

actuales disensiones sobre precios o pagos de trabajos”.

252 “El Barcelonés”, 26 de mayo. Reproducido en VV.AA.(1987), págs.21-23.

253 Bando Franquet, publicado en el “Diario de Barcelona”, 1 de mayo. Reproducido en VV.AA.(1987), 27-28.

254 ALARCÓN (1975), págs. 322-323.

75

Pese a que las “disensiones” son corrientes, se sigue esgrimiendo un

discurso armonizador y se niega toda posibilidad de intervención del poder público

en los asuntos entre particulares. Incluso desde los medios académicos se

interviene en la polémica, y en un artículo publicado en el Diario de Barcelona, el

2 de agosto de 1854255, Figuerola arremete contra el intervencionismo con un

discurso de tono alarmante. Amparándose en la libertad de contratación, niega

cualquier intervención estatal al objeto de establecer condiciones de producción y

vejar, oprimir o limitar a una o las dos partes contratantes, porque supondría

“alterar abusivamente el precio de las cosas o constituir una sociedad comunista”.

Un año más tarde, en interpelación a las Cortes256, vuelve a la carga contra el

intervencionismo económico y las asociaciones que pretendían aumentar el jornal

de los trabajadores coartando la libertad de los fabricantes, y a defender a

aquellas otras cuyo objeto fueran las obras de beneficencia, la asistencia a niños,

ancianos y desocupados, y el mantenimiento de forma libre y dentro de justos

limites del precio del trabajo. No obstante, se muestra contrario a la prohibición,

porque al hilo de ésta se habían formado, en su opinión, asociaciones secretas, a

las que se habían afiliado “hombres mal entretenidos, vagos y hasta asesinos”.

A las transformaciones operadas a lo largo del siglo y a la necesaria

adaptación de la normativa y con un continuo referente al “espíritu de asociación”,

se refiere el “Proyecto de Ley sobre Ejercicio de Policía, Sociedades, Jurisdicción

e Inspección de la Industria Manufacturera, presentado por el Ministro de

Fomento, Alonso Martínez, a las Cortes Constituyentes el 8 de octubre de

1855”257. En la Exposición de Motivos habla de “peligrosas doctrinas, utopías

especiosas, insidiosamente proclamadas como la inspiración de una mentida

filantropía”, y de conflictos entre fabricantes y operarios, “cuando una misma

suerte debiera estrechar sus relaciones”. El Proyecto se dirige a evitar los riesgos

provocados por el espíritu de subversión y a poner en armonía los objetivos e

intereses de empresarios y obreros. Para ello había que fomentar todo tipo de

255 ALARCÓN (1975), págs. 339-340.

256 Sesión de 19 de mayo de 1855. ALARCÓN (1975), págs. 340-343.

257 Reproducido en ALARCÓN (1975), págs.323-333.

76

sociedades cuyo objeto fuera el socorro mutuo, la beneficencia pública y privada,

el alivio de las clases productoras y la prosperidad de las ramas industriales.

Aprovechando el cese de la represión y el momento de tolerancia que se

vive en el último tercio del siglo, la movilización obrera culmina con la constitución

de la I Internacional, una organización de clase que cuestionaba las bases del

sistema y las combatía, y que será objeto de continua persecución258. En octubre

de 1868 varios sindicatos barceloneses se federaban en una Dirección Central de

las Sociedades Obreras de Barcelona, promotora de un congreso en diciembre de

ese mismo año, en el que se reafirmaba su vocación societaria y se apoyaban las

iniciativas cooperativistas. El Centro Federal, sucesor de la Dirección Central,

creó el periódico La Federación, en agosto de 1869 y en el congreso celebrado en

Barcelona en junio de 1870 se constituiría la Federación Regional Española de la

Asociación Internacional de Trabajadores (AIT), que alcanzaría su techo en 1873,

con un número de afiliados que oscilaba entre 30 y 40.000259. La expansión del

asociacionismo obrero y su conexión con la rama bakuninista de la AIT, hicieron

que el sindicalismo se decantara hacia el anarquismo, que rechazaba el

paternalismo republicano y el cooperativismo, admitido sólo en su vertiente de

formación y de movilización, pero no como instrumento de emancipación obrera.

Las sucesivas persecuciones contra la Internacional constituyen el rasgo

más característico del periodo 1868-1874 desde el punto de vista de las

relaciones entre poder público y clase trabajadora. La condena abierta de la

Asociación Internacional de Trabajadores se iniciaba en las Cortes de 1871 por

los grupos conservadores, y anunciaba un periodo de clandestinidad y represión

del movimiento obrero en el delicado marco político puesto en marcha por el

pacto de fuerzas sociales que da lugar a la Restauración. Pero, en las Cortes,

aunque fuera una corriente minoritaria, también se abogaba por el ejercicio sin

limitación alguna del derecho de asociación. En la sesión de 17 de octubre de

258 RALLE (1979). La Asociación Internacional de Trabajadores o Primera Internacional fue fundada en Londres en 1864 por un conjunto de sindicalistas franceses e ingleses y con el impulso ideológico de Marx. Congresos de Ginebra (1866), Lausana (1867), Bruselas (1868), La Haya (1872).

259 MALUQUER (1996), págs.803-815.

77

1871, Garrido defiende la idea de que lejos de condenar y perseguir a la

Internacional, el gobierno debía proteger a todas las asociaciones creadas por los

españoles en uso de su derecho. Además, advertía al gobierno acerca del craso

error que suponía amenazar a la Internacional, porque sólo conseguiría convertir

a ciudadanos pacíficos en “revolucionarios terribles”260. En la sesión del día

siguiente, Castelar argumenta que la Constitución, al prohibir toda sociedad

contraria a la moral, debía referirse a los actos inmorales condenados por el

Código Penal261, y Alonso Martínez, en su réplica a Castelar, esgrimirá el artículo

198 del citado código, que declaraba ilícitas a las asociaciones contrarias a la

moral pública, para condenar a la Alianza de la Democracia Socialista, presidida

por Bakunin y que se autodeclaraba atea en su programa262.

Las reacciones traspasan el marco parlamentario. En la presentación de lo

que será la futura asociación, J. Bravo Murillo, aunque expresa el carácter

apolítico de la revista “La defensa de la sociedad”, subraya que su objeto es

“defender los intereses permanentes y fundamentales de la sociedad contra las

doctrinas y tendencias de la Internacional”. Tal defensa pasa por demostrar que

esas tendencias, sustentadas doctrinalmente en Rousseau, Leroux, Proudhon,

Marx y Blanqui, son “antirreligiosas, contrarias a la moral y antisociales”263.

De “visionarios niveladores” tacha M. Sanz a los partidarios de la

Internacional que persiguen que las leyes establezcan una absoluta igualdad de

riquezas. Tal objetivo es, a su juicio, un absurdo unánimemente reconocido,

excepto por “la chusma estúpida” y algunos hombres que pretenden adquirir

fortuna pescando en río revuelto264. Rememorando la vieja “economía de la

salvación” feudal, y a partir de la idea de que la limosna es “un vínculo santo que

260 ALARCÓN (1975), pág.404.

261 Ibíd, págs. 405-406.

262 20 de octubre de 1871. En ALARCÓN (1975), págs. 406-407.

263 ? BRAVO MURILLO, J.(1973), págs. 227-232. El Tratado Elemental de Economía Política, de A. Blanqui, traducido por Baltasar Anduaga Espinosa, abogado del I. Colegio de Madrid, Imprenta de la Vda de Jordán e hijos, Madrid, 1843, tuvo mucha aceptación en España.

264 SANZ (1973), págs. 247-250.

78

une al rico con el pobre”, L. Coloma se expresa en términos que no admiten

réplica: “Para mantener el equilibrio necesario a toda sociedad hizo dios los

pobres y los ricos. A éstos les dio las riquezas y sus peligros; a aquéllos la

pobreza y sus tentaciones, pero a los unos les dio la caridad como salvaguardia y

a los otros la resignación como escudo”265.

Por su parte, Oliván defensor de una idea cara al liberalismo, la de la

ausencia de antagonismo entre capital y trabajo, proyecta en su artículo el

potencial peligro que encierra la huelga, fenómeno que hay que analizar desde

una perspectiva económica, como perjuicio a la industria y freno a la producción, y

política, como amenaza a la sociedad, porque ofrece elementos a los revoltosos

de profesión que aspiran a la anarquía o al comunismo. Oliván se refiere a los dos

ejes que articulan el discurso liberal y que han tenido desigual fortuna en la

realidad. Así, mientras con la civilización florece la ilustración y “resplandece la

virtud sublime de la caridad”, el derecho al trabajo no ha podido realizarse,

suscitando “la lucha entre la mano de obra y el capital” y, como resultado de este

conflicto, la huelga. En un tono catastrofista advierte de los peligros que conllevan

la libertad de contrato, las discusiones en torno a los salarios, y el empeño de

asociarse a los efectos de la producción, y que no son otros que la vagancia, el

sufrimiento de las familias, la alarma de las poblaciones, la subida de precios y el

retraimiento de los capitales. Esta larga argumentación lo lleva a sentenciar que

en un régimen constitucional, y siempre que las negociaciones entre las partes

contrapuestas no traspasaran los límites de la moderación, no cabía intervención

alguna de la autoridad pública. Tal acción sólo estaría justificada, a su juicio, si se

cometieran excesos en el orden civil266.

El “aperturismo armonicista restaurador” emite una serie de órdenes que

buscan la tranquilidad de las clases propietarias y, a tal fin, limita o prohibe todo

atisbo de asociacionismo que persiga la resistencia o la insurrección, e intenta

encauzarlo hacia fines de ayuda mutua, recreo, instrucción, caridad, o

265 COLOMA (1973), págs. 301-304.

266 OLIVÁN (1973), págs. 305-310.

79

beneficencia267. En esta línea iría el Decreto de 10 de enero de 1874, por el que

se ordenaba la disolución de “todas las organizaciones y sociedades políticas

que, como la Internacional, atenten contra la propiedad, la familia y las demás

bases sociales”268. El propósito, se decía, era garantizar la seguridad pública, los

intereses de la patria y la integridad territorial (art.1º), y a las autoridades les

correspondía velar por su cumplimiento (art.2º)269. Como expresaría el Ministro de

la Gobernación, Eugenio García Ruiz, el orden y los fundamentos de la sociedad

española estaban siendo socabados por “predicaciones disolventes y locas

teorías”, hecho que obligaba al gobierno a “extirpar de raíz todo germen de

trastornos, persiguiendo en sus más disimulados y recónditos abrigos á los

perturbadores de la tranquilidad pública y á toda sociedad que, como la llamada

Internacional, atente contra la propiedad, contra la familia y demás bases

sociales”. Tras esta disposición, sendos Decretos de 18 de julio de 1874

declaraban el estado de sitio, y ordenaban a los gobernadores la disolución de

todas las sociedades “sea cualquiera su clase, condición ú objeto, que no estén

constituidas con autorización del Gobierno”, con excepción de las de crédito, y

otras a que se refería el Decreto-ley de 1869”270. Pero, a pesar de que las

sociedades obreras agrupadas en la Federación Regional Española de la AIT

recibieron cárceles y destierros, y del despliegue intelectual, político y policial

contra el anarquismo, éste arraigaba de forma creciente en la sociedad

española271.

La Orden de 7 de febrero de 1875 (declarada Ley del Reino por la de 2 de

enero de 1877), relativa a las reglas a que debían adaptar su conducta los

participantes en reuniones y asociaciones públicas272, prohibía (regla 4ª) las que

tuvieran objeto político, suspendía las existentes y no permitía la creación de otras

267 MAZA (1997), págs.87-88.

268 Decreto de 10 de enero de 1874: disolución de las sociedades o reuniones políticas en que se conspire (disolución de la Internacional). Gaceta, 11 de enero, en VV.AA (1987), pág. 18.

269 ALARCÓN (1975), págs. 374-375.

270 Gaceta, 19 de julio.

271 ALVAREZ JUNCO (1976) y ELORZA (1975).

272 Gaceta 8 de febrero, VV.AA (1987), págs. 166-167.

80

nuevas. Cualquier asociación de fines benéficos, científicos, literarios o de recreo

que fuera sospechosa de tener carácter político podía ser suspendida por la

autoridad273. No obstante, la Constitución de 1876 consagraba, al menos

teóricamente, el derecho de asociación al establecer el derecho de todo español a

asociarse “para los fines de la vida humana” (art.13)274.

Por las mismas fechas en que Bismark establecía el seguro de enfermedad

y en Inglaterra se fundaba la Sociedad Fabiana, de la que habrían de surgir los

ideólogos del reformismo laborista275, en España Cánovas clausuraba la prensa y

declaraba ilegales todos los partidos no proclives a su democracia restringida. En

1881 se abre una brecha hacia la libertad de asociación y se tratan de suavizar

las prohibiciones del Decreto de 1874, permitiendo salir a la luz a las asociaciones

del proletariado. Se funda la Federación de Trabajadores de la Región Española

(FTRE) que llega a alcanzar casi sesenta mil miembros; el partido socialista

fundado secretamente en 1879, comienza a salir a la luz pública, afloran algunas

de las organizaciones gestadas en la clandestinidad o bajo una precaria

tolerancia, y todo tipo de asociaciones de carácter cultural.

En 1883 se inicia una nueva ola represiva, tras el asunto de la “Mano

negra”, y la “Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia”, emitida el 28 de enero

de 1884, es una muestra clara del sentimiento que despierta el anarquismo como

subvertidor del orden social, y de la magna operación “inquisitorial” emprendida

contra este tipo de asociación: “La Asociación fundada en la anarquía y el

colectivismo con el propósito de emprender y sostener la lucha del trabajo contra

el capital, y de los trabajadores contra la burguesía, es contraria a la moral

273 Las academias incluyen el tema en sus debates y la de Ciencias Morales y Políticas le concede una especial atención a los conflictos sociales. Es significativo que en el concurso extraordinario convocado en 1875, al objeto de premiar seis memorias sobre temas relativos a la organización social y el trabajo, se cuenta una titulada “la injusticia y graves inconvenientes de las asociaciones obreras formadas con tendencias o propósitos subversivos”.

274 ROJAS SÁNCHEZ (1981), pág.200. También, AGUIAR y SÁNCHEZ (2000), págs.371-417.

275 Los fabianos cuestionan la fe liberal en la propiedad privada y el laissez faire y defienden las ventajas de un control colectivo de los principales recursos productivos y de las rentas. Ahora bien, la apropiación social de la renta debe hacerse mediante el impuesto progresivo y no con la nacionalización de la propiedad. Vid. ALVAREZ JUNCO (1985), págs.10-11.

81

pública, pues contradice la autoridad y la propiedad industrial”276. El obrerismo

anarcosindicalista se desarrolla en un terreno marcado por el endurecimiento de

las relaciones de clase, afirmándose un nuevo tipo de sociabilidad basado en el

antagonismo de las clases sociales277.

Al abrigo de la Ley de 30 de junio de 1887, que venía a regular de nuevo el

derecho político de asociación y a dar cobertura normativa a los sindicatos y

partidos obreros. se gestaron y desarrollaron las principales organizaciones

sindicales del país. En 1888 se crea en Barcelona, el sindicato socialista, Unión

General de Trabajadores (U.G.T), y ese mismo año la organización anarquista

vuelve a cambiar de nombre, desaparece el de F.T.R.E. y se adopta el “Pacto de

Unión y Solidaridad”278. Como respuesta se forman asociaciones patronales como

la Confederación Gremial Española, la Confederación Patronal y la Confederación

Nacional Católica Agraria, la Confederación Española Patronal Agrícola y la

entidad Estudios Sociales y Económicos279. La dialéctica entre el Estado y la clase

obrera cambia de dirección y el poder público trata de integrar en el sistema al

asociacionismo obrero, con una política que combinaba las medidas de fomento

de las tendencias mutualistas y cooperativistas y las represivas con las

sociedades de tipo reivindicativo280.

En la Circular de 31 de marzo de 1892 de la fiscalía del Tribunal Supremo,

sobre la actividad de las asociaciones anarquistas, el Ministerio fiscal advierte que

faltaría al más sagrado de sus deberes si no acudiera en defensa de la sociedad,

amenazada por un nuevo género de enemigos, “los que, habiendo escrito en su 276 MAZA (1994), págs. 396-397.

277 MAURICE (1969), págs.140-142. En Inglaterra, la personalidad jurídica de los sindicatos se regula en 1871, en Francia la libertad de asociación es reconocida en la Ley de 21 de marzo de 1884, que derogaba la Ley Le Chapelier, en Alemania habría que esperar a las Leyes de 5 de diciembre de 1916 y 22 de mayo de 1918.278 En 1910, la anarcosindicalista Confederación Nacional del Trabajo (CNT) y, en 1921, el Partido Comunista de España (PCE). Con la Restauración concluye un proceso ligado al desarrollo del capitalismo en España, el mantenimiento del orden social establecido. La defensa coactiva del orden social fue una alternativa siempre presente y la Ley de Orden Público de 1870 estaría vigente hasta 1933. GONZÁLEZ CALLEJA (2000), págs.287-299.

279 SOTO CARMONA (1989), págs.287-291. Una visión de conjunto, en FERNÁNDEZ y SÁNCHEZ (1997), págs 191-232..280 ALARCÓN (1975), págs.12-16.

82

bandera la negación de todo gobierno, de toda disciplina y de toda propiedad, se

asocian con creciente fanatismo para lograr fines imposibles por medio de las

ruinas y la muerte”. Con tono apocalíptico exhorta: “Estamos en el principio de la

guerra social, cuyo funesto curso es preciso cortar á todo trance”281. Unos días

más tarde, la Real Orden de 6 de abril de 1892, para el cumplimiento de la Ley de

Asociaciones, insta a las autoridades civiles, militares y judiciales a vigilar a las

asociaciones obreras para verificar si están constituidas con arreglo a la Ley y en

caso contrario ordenar su disolución282.

La persecución no cesa y en la Circular de la fiscalía del Tribunal supremo

de 17 de noviembre de 1893, que ordena castigar y perseguir al anarquismo283,

quebrantador del reposo social, se define a los miembros de este tipo de

asociaciones como “Fanáticos secuaces de doctrinas servidas en nuestra nación

y fuera de ella por criminales empeños colectivos de desarraigar por el fuego y

por el terror, condiciones perdurables de la sociedad, llevan su audacia hasta

hacer gala en la prensa periódica de sus reprobables designios y de propósitos

exterminadores de cuanto vive al amparo del derecho positivo”. La represión

prosigue en la Circular de la fiscalía del Tribunal Supremo de 13 de febrero de

1896284, sobre los delitos cometidos en el ejercicio de los derechos de reunión y

asociación, y, más explícitamente en el Real Decreto de 16 de septiembre de

1896, que establece el ámbito de aplicación de la Ley de 1896 sobre persecución

de las asociaciones anarquistas285, declarando la competencia de la jurisdicción

militar en materia de delitos perpetrados por anarquistas286.

281 Gaceta, 3 de abril, en VV.AA.(1987), págs. 176-178.

282 Gaceta, 25 de abril, en VV.AA.(1987), págs. 179-180.

283 Gaceta, 18 de noviembre, en VV.AA.(1987), pág. 181.

284 Gaceta, 15 de febrero, en VV.AA.(1987), págs. 184-185.

285 Gaceta, 18 de setiembre, en VV.AA.(1987), pág. 187.

286 Sobre el anarquismo y anarcosindicalismo, PÉREZ LEDESMA (2000), págs. 483-499. La normativa en los primeros años del siglo es múltiple, y entre ella destacan la Circular de la fiscalía del Tribunal Supremo de 20 de junio de 1902, sobre coligaciones y huelgas de los trabajadores, la Circular del Ministerio de la Gobernación de 21 de junio de 1902, sobre huelgas, la Ley de 27 de abril de 1909, sobre huelgas y coligaciones, cuyo artículo primero declaraba la libertad de huelga y paro, sin perjuicio de los derechos de los contratos celebrados, la Circular de la fiscalía del Tribunal supremo de 2 de octubre de 1912, sobre prevención y castigo de las confabulaciones para las huelgas y los actos de sabotaje. Recogidas en VV.AA.(1987), págs. 202-211.

83

Con todo, junto al mutualismo popular, las sociedades de resistencia

obrera son el eje del entramado societario a nivel nacional287. Por las estadísticas

elaboradas, a principios del siglo XX, por el Instituto de Reformas Sociales, acerca

del número de asociaciones profesionales y de ahorro, cooperación y previsión

existentes en el reino, con cifras sobre el contingente de asociados y datos sobre

entidades patronales y mixtas288, se sabe que, entre 1904 y 1916, se produce un

desplazamiento asociativo hacia opciones reivindicativas y de cuño sindical. De

las 5.609 asociaciones existentes en 1904, y 18.986, en 1916, 1.147 eran

sociedades de resistencia en 1904, y 4.764, eran sindicatos en 1916289.

En el primer tercio del siglo se promulga una profusa normativa tendente a

regular la constitución de sindicatos agrícolas290, industriales y mercantiles291; la

intervención del poder público en las huelgas y paros292; y otras normas relativas

que afectaban a determinadas asociaciones293, y al propio derecho de asociación,

que contemplaba definitivamente el derecho a coaligarse294. En materia de Orden

Público, el 15 de abril de 1931 se derogaba el Código Penal de 1928 y se

restablecía el de 1870. La Ley de Defensa de la República, promulgada el 21 de

287 MAZA (1997), págs. 93-99.

288 La base de estas recopilaciones son los registros de los gobiernos civiles, desde donde se remiten al Instituto, por entonces vinculado al Ministerio de la Gobernación. MAZA (1997), págs.80-82.

289 SOTO CARMONA (1989), págs.720-734.

290 Ley de 28 de enero de 1906. Gaceta, 30 de enero, en VV.AA.(1987), págs. 441-443.

291 Real Decreto de 31 de julio de 1915. Gaceta, 1 de agosto, en VV.AA.(1987), págs. 444-447.

292 Real Decreto de 25 de agosto de 1923. Gaceta, 31 de agosto, en VV.AA (1987), págs. 223-228293 El 18 de septiembre de 1923 se dictaba el Real Decreto sobre delitos contra la seguridad y unidad de la patria, que afectó directamente a las asociaciones políticas regionalistas y separatistas, sin hacer alusión a las asociaciones y grupos legalmente organizados, y remitía al Real Decreto del 7 de noviembre de 1923, que atribuía al Director General de Seguridad, “cuanto afecta a las asociaciones sometidas a la Ley del 30 de junio de 1887 y demás disposiciones vigentes”.

294 El artículo 29 del proyecto de constitución de 1929 establecía, entre los derechos de los españoles, el de “Asociarse con sus conciudadanos para los fines de la vida humana, constituir con ellos personas jurídicas dotadas de la capacidad civil que las leyes les reconozcan, y coligarse con los de su oficio y profesión para la defensa y el mejoramiento de sus intereses”. ROJAS SÁNCHEZ (1981), pág.387.

84

octubre de 1931, en su artículo 3º establecía la facultad del gobierno para

clausurar los centros o asociaciones, contradiciendo la norma del Código Penal

de 1870 y la Ley de 1887. El Código Penal de octubre de 1932 conservaba

idénticas todas las disposiciones del texto de 1870 relativas a asociaciones, pero

el día 28 de julio de 1933 entraba en vigor la nueva Ley de Orden Público que

sustituiría a la de 1870295.

5.3. Una forma particular de fundación benéfico-social: las Cajas de Ahorro

o la “pedagogía de la previsión”.

El origen de la figura fundacional, si se exceptúan las de tipo eclesiástico,

son las fundaciones benéfico-asistenciales, denominadas fundaciones de

beneficencia particular en la Ley de Beneficencia de 20 de junio de 1849 y

posteriormente reguladas de forma más extensa y precisa por el Real Decreto e

Instrucción de 14 de marzo de 1899, y el Real Decreto de 17 de octubre de 1919,

sobre funciones del protectorado. De aquí derivaron las fundaciones benéfico-

docentes (Real Decreto de 29 de junio de 1911), cuyo protectorado se entrega por

Real Decreto de 27 de septiembre de 1912 al Ministerio de Instrucción Pública y

salen del ámbito aplicativo de la normativa de 1899296.

Las Cajas de Ahorro popular son fundaciones que realizan una labor social

y nacieron junto a las instituciones ilustradas, los Montes de Piedad, con un

propósito menos filantrópico y religioso que aquéllos, promovidas por entidades

políticas (diputaciones y ayuntamientos) y sociales (obispados y círculos

católicos)297. La escasa capacidad de ahorro de las clases populares y en especial

los indigentes, faltos de un salario suficiente o regular, les impedía prevenir el

infortunio mediante la autoasistencia del ahorro o la cotización, y en muchos

casos tenían que recurrir al préstamo de los Montes de Piedad, empeñando sus

exiguos bienes. Estas instituciones simbolizaban el limitado alcance del ahorro,

295 Ibíd., págs.416-421.

296 Estas fundaciones se regirán por la Instrucción de 24 de julio de 1913 hasta la promulgación del Decreto 2930/1972 de 21 de julio, que aprobaba el Reglamento de Fundaciones Culturales Privadas y Entidades análogas.

297 CASADO (1995), págs. 46-47, y BENITO (1995), pág.196.

85

dado el precario salario298, y, lo que era más importante desde el discurso

economicista al uso, la irresponsabilidad popular y su desdicha regida por la

inmediatez de la necesidad299.

Desde el poder, los círculos filantrópicos y católicos, se propone la fórmula

previsora como panacea contra el empobrecimiento, y la Caja de Ahorro es el

establecimiento ideado para encauzar al pueblo por el sendero de la racionalidad

y el valor moral y económico de la previsión300. Había que lograr que los

trabajadores se independizaran de la asistencia garantizada y que ellos mismos

se enfrentaran a la inestabilidad del mercado de trabajo, la enfermedad o la vejez.

La Caja de Ahorro se convertía en el elemento capaz de “soldar la libertad

económica, el interés propio y el nuevo derecho de propiedad privada con un

orden social estable”301. Pero esta alternativa virtuosa del ahorro tenía un impacto

económico prácticamente nulo, y su principal mérito estaba en su papel

moralizador, de “pedagogía de la previsión”302. Ahora bien, este tipo de

mutualidad debía ser controlada y la participación voluntaria y nunca de carácter

coactivo303. Las Cajas de Ahorros han sido consideradas como la variante

financiera del sistema cooperativo nacido durante la primera mitad del siglo XIX304, 298 Ibíd., págs.85-89.

299 Sobre el triángulo conceptual entre frugalidad, laboriosidad y prudencia, a través de la mirada de algunos autores económicos británicos y franceses, ALMENAR (2003)300 La primera Caja de Ahorro se fundo en Paris en 1818 (presidida por el duque de La Rochefoucauld-Liancourt. Las Friendly societies inglesas eran el modelo, la previsión podía hacerse colectiva sin dejar de ser voluntaria. (estas sociedades contaban con 925.000 miembros en 1815, cifra alcanzada en Francia en 1870, fecha en la cual las sociedades inglesas tenían cuatro millones de adherentes). CRISTEN-LECUYER (2003). Sobre el desarrollo de las Cajas de Ahorros en Alemania POLH (2003), en Escocia, ELLAMS (2003), sobre los modelos europeos, PAMPILLÓN (2003). En España, y el campo de la cooperación de crédito, la primera fue Manantial del Crédito, creada en Madrid en la década de 1860, las demás eran agrícolas (reguladas por la Ley de 19 de octubre de 1869 sobre libertad de Bancos y Sociedades de Crédito).

301 ALMENAR (2003), pág.55. También hace hincapié en la inestimable labor de estabilidad social, TITOS (2003).

302 Las virtudes del ahorro son subrayadas por Bentham, Malthus y La Rochefoucauld, presidente del consejo de administración de la Caja de Paris. Los efectos sobre el orden social son resaltados por Mesonero Romanos con motivo de la creación de la Caja de Madrid, en un texto de 1835: ”Estas cajas son una institución esencialmente antirrevolucionaria que asocia al proletariado, por medio de su propio trabajo, al interés y a los goces de la propiedad y el orden”. Citado por TEDDE (1991), págs. 8-9. Sobre la elevada carga moralizante de esta fundación que incorporaba la beneficencia y el control social, MARTÍNEZ SOTO (2003 a)

303 CASTEL (1997), págs. 250-252

304 FORNIÉS (1991), pág. 39.

86

y cumplían una triple finalidad, social, económica y política, de ahí que fueran

apoyadas por los gobiernos305.

Las Cajas nacieron con el objetivo fundamental de mejorar la situación de

las clases más necesitadas, su naturaleza fue básicamente filantrópica y se

articularon en torno a dos pilares, fundación a cargo de la iniciativa privada y

empleo del ahorro captado en financiar los Montes de Piedad. Así lo recogería la

Real Orden de 3 de abril de 1835, que postulaba la financiación de los Montes de

Piedad para que pudieran conceder préstamos prendarios a las capas sociales

más pobres, con el fin último de promocionar el ahorro popular, virtud a difundir

entre los obreros, forma de previsión social y de inversión económica que

contribuiría a la integración social y política de las clases trabajadoras. La Caja se

concebía como actividad privada, correspondiéndole al Estado estimular su

creación y regular su funcionamiento306. Mediante Real Orden de 17 de abril de

1838 se crea la Caja de Ahorros y Previsión de Madrid, que abrirá sus puertas el

1 de febrero de 1839, y mediante Real Orden de 17 de abril de 1839, el gobierno

exhorta a las autoridades locales a promover la fundación de Cajas de Ahorros y

Montes de Piedad, por cuantos medios les sugiriera su filantropía. España se

incorporaba tardíamente a un movimiento iniciado mucho antes en Europa y lo

hacía siguiendo el modelo francés. Charles Gide las definiría como “huchas

perfeccionadas”.

En todos los textos que acompañan a su fundación se justifican

ideológicamente las Cajas desde la beneficencia, como la única forma posible de

regenerar y reformar las innatas malas conductas de las clases inferiores307. Con

los Montes de Piedad se obtenía el efecto benéfico de la subsistencia y con las

305 TITOS (1991), págs.13-14.306 La Real Orden de 3 de abril de 1835 instaba a los gobernadores civiles a fomentar la fundación de Cajas y daba noticia de la primera Caja fundada en España en 1834 en Jerez de la Frontera. TERRÓN (1987). Han aclarado mucho sobre la figura histórica del creador de las Cajas en España, Diego Medrano y Treviño, LAGARES y NEIRA (2003). Sobre el contexto histórico del origen de las Cajas de Ahorros en España, MORALES MOYA (2003), TEDDE (2003) y CASTELLS y MOLINER (2000).

307 Sobre su función benéfica y su nacimiento unido a los Montes de Piedad para ganar la confianza del público y para reforzar el carácter social de su obra, y el paso de lo benéfico-moral a lo benéfico-social, FERNÁNDEZ SÁNCHEZ (2003).

87

Cajas el objetivo moralizador y armonizador del ahorro, de tal forma que capital y

trabajo quedaban unidos en un modelo de conducta social. Estos planteamientos

son explícitos en el discurso de apertura de la Caja de Valladolid, en el que se

califica la proliferación de asociaciones, con origen en la caridad privada y en la

beneficencia pública, creadas para disminuir y amparar la indigencia, y mejorar la

condición de las clases menos acomodadas, de “interesante reacción moral e

intelectual”. La “filantrópica institución de la Caja de ahorros-Monte de piedad” era

un proyecto concebido por el Ayuntamiento y la autoridad superior de la provincia,

con la colaboración de la Sociedad Económica, y tenía como fin evitar la opresión

mediante la usura.

Se creaba un establecimiento formado por un cuerpo con dos secciones,

con el nombre de Caja de Ahorros y Monte de Piedad, al objeto de que el primero

financiara al segundo, que emplearía las sumas disponibles en préstamos con

prendas, con la finalidad de garantizar ambos fondos. Tal conjunción de cuerpos

haría de la futura institución un instrumento de armonía social. Desde el punto de

vista económico, se inculcaría orden y economía en las clases laboriosas, se

estimularían el trabajo y los medios para crear un fondo y formar un patrimonio, y

con ellos, se multiplicarían las industrias. Desde una perspectiva moral,

“enseñando” previsión ante los riesgos de la miseria, la enfermedad y la vejez.

Por último, y desde una óptica política, como medio de orden público, porque el

hombre, como propietario, estaría más interesado que el simple asalariado en

mantener la tranquilidad pública308.

El Decreto de 29 de junio de 1853 establecía una nueva normativa que

afectaba a las Cajas, a los Montes y a la Caja General de Depósitos, en un intento

de controlar su actividad y declararlas establecimientos de beneficencia y, como

tales, sujetas a la Ley de Beneficencia de 1849309. El Decreto ponía énfasis

308 Discurso que en la solemne apertura de la Caja de Ahorros-Monte de Piedad de la Ciudad de Valladolid, verificada en 26 de diciembre de 1841, leyó el Ilmo Señor Don Joaquín Tarancón, Presidente de la Junta general directiva del mismo establecimiento, Imprenta de D. Manuel Aparicio, Valladolid, 1841. Lo reproduce MAZA (1999), págs. 95-105.

309 PETIT (1997, págs.187-196) ha estudiado el caso francés y escribe que en 1848 para el conjunto del territorio se computan 364 Cajas de este tipo, que tienen en préstamo 49 millones de francos.

88

especial en la vocación social de las Cajas y determinaba que la Obra Social se

dedicara a una función benéfica. Es la primera norma tendente a regular de forma

sistemática y completa a las Cajas de Ahorros y pretendía sustituir los estatutos

particulares por una norma general, reflejo del carácter intervencionista de un

gobierno dispuesto a controlar estas instituciones310. La mayor participación

estatal se intensifica con la Ley de 29 de agosto de 1853, que alteraría en parte

los planteamientos iniciales de 1835 y 1839, al permitir la creación pública de

Cajas bajo la tutela de los gobernadores civiles y los alcaldes, calificándolas como

establecimientos municipales de beneficencia. Las Cajas debían canalizar el

ahorro sobrante hacia la Caja General de Depósitos, creada por Bravo Murillo,

como recurso para financiar los déficit públicos311.

Este fundamental y positivo papel social de las Cajas se vería refrendado

con el apoyo institucional de la Academia de Ciencias Morales y Políticas, creada

por Real Decreto de 30 de septiembre de 1857312, y de las sociedades

económicas. En 1876, la sociedad económica aragonesa de amigos del País

funda una Caja, cuya creación se justifica como el intento de conciliar las viejas

ideas de progreso que distinguieran a la sociedad con el espíritu de caridad

cristiana, prudencia y previsión institucional, que Francisco Piquer, había puesto

en práctica al fundar los Montes de Piedad. De esta unión derivaban los principios

que inspiraban a la entidad, consistentes en una combinación de ilustración

cívica, beneficencia religiosa y deseo de ayudar a los más necesitados313.

La Ley de 29 de junio de 1880, sobre promoción de Cajas de Ahorro en

capitales y poblaciones importantes ordenaba al Gobierno la instalación de Cajas

de Ahorro y Montes de Piedad donde no existieran, confirmando la presencia

310 TITOS (1991), pág.15, ha señalado que el efecto fue que cundió la alarma y se produjo una retirada masiva de depósitos. El Decreto quedó en suspenso y las Cajas siguieron rigiéndose por sus propios estatutos.

311 La Caja G. de Depósitos fue cerrada por Figuerola en 1869. COMÍN (2001), págs.29-31.

312 En 1875 la Academia convoca un concurso extraordinario con el objeto de premiar seis memorias sobre temas relativos a la organización social y el trabajo, entre los que se cuentan una relativa a “Influencia de las Cajas de Ahorros en la condición y bienestar de las clases obreras”.

313 BONO y FERNÁNDEZ (2001), pág.23.

89

cada vez más acusada del Estado, que se reservaba el derecho de aprobar los

estatutos de las Cajas creadas y las consideraba instituciones de beneficencia

particular, con exenciones fiscales y bajo la tutela directa del gobierno Central.

Las Cajas de Ahorro comienzan a multiplicarse en el panorama asociativo de

principios de siglo, alcanzando la cifra de 549 entidades en 1916, pero su

“afianzamiento institucional” no llegaría hasta la década de 1920314.

Por el Decreto-ley de 9 de abril de 1926, las Cajas pasan de depender del

Ministerio de la Gobernación a hacerlo del de Trabajo y el Real Decreto-ley de 21

de noviembre de 1929 las vincula a las “funciones sociales” del citado Ministerio.

El Real Decreto obliga, por primera vez por imperativo legal, a aplicar los

beneficios a obras sociales y define a las Cajas como “Instituciones de patronato

oficial o privado, exentas de lucro mercantil”. El Decreto de 10 de julio de 1931

dispone que pueden existir Montes de piedad, fiscalizados por la Inspección

Técnica de Beneficencia (Area de Gobernación), sin Cajas de Ahorros,

controladas por el Ministerio de Trabajo. El estatuto general aprobado por Decreto

de 14 de marzo de 1933 vuelve a definirlas como instituciones de carácter

benéfico-social, bajo el protectorado del Ministerio de Trabajo y Previsión y con el

carácter de “elementos auxiliares”315. En éste se establecía la obligación de

destinar a Obra Social como mínimo la mitad del beneficio neto de impuestos y

como máximo el total. El Estatuto las define, las separa de las restantes entidades

crediticias y de ahorro y confirma su carácter benéfico y social, pero abre la vía

para su posterior configuración con importantes cometidos financieros316.

5.4. El movimiento cooperativo, una alternativa al modo de organización

capitalista

La cooperativa no tiene un fin social general, ni pretende regular

actuaciones caritativas o solidarias, es una forma de asociación que busca una

alternativa al modo de organización capitalista317. El movimiento cooperativo

314 COMÍN (2001), págs.33-35, y ANDRÉS GALLEGO (1984), págs 406-408.

315 BENITO (1995),197-198316 TITOS (1991), págs.17-25.317 REYNA (1993), págs. 387-389.

90

irrumpe tardíamente en España, debido, en gran parte, al retraso en el proceso

industrializador. Primero, como respuesta espontánea de defensa de los

trabajadores ante las duras condiciones impuestas por el capitalismo, más

adelante, con una fuerte impronta del pensamiento socialista. El profesor Monzón

ha caracterizado al movimiento cooperativo en España con una serie de rasgos:

tardía aparición, paralela al retraso en el proceso industrializador; fuerte presencia

obrera; clara inclinación hacia las sociedades de producción; efímera existencia y

desarrollo periférico; y gran influencia del pensamiento socialista318.

El movimiento, surgido como medio de reforzar la cohesión del grupo

profesional frente a los avatares de la existencia y la amenaza que representaban

los avances técnicos y las nuevas relaciones de producción, tiene su principal

representación en el sector textil de Cataluña, llegando a veces a conformar el

esbozo de formas de trabajo cooperativo. La gran crisis textil favoreció la

búsqueda de soluciones y el cooperativismo, impulsado por la propaganda de

Fernando Garrido y otros elementos republicanos, resultó una salida

relativamente válida para algunos grupos de obreros. Aunque, como creación de

un sector moderado y republicano, el cooperativismo siempre contó con la

hostilidad abierta de los sindicatos. En el congreso obrero de Barcelona de 1865

se aprobó que “la asociación por sí sola y sin protección, podía lograr una mejora

moral y material del obrero, y procurar su independencia”, línea que sería

apoyada desde el periódico La Asociación, publicado por José Roca y Galés319.

En el terreno de las influencias doctrinales, se puede afirmar que el

socialismo asociativo de Owen tiene escasa presencia en la península, mientras

que Saint-Simon y Fourier son conocidos desde la década de 1830, y el apoyo a

sus ideas llega a alcanzar bastante entidad; Cabet se recibe en los años 40,

coincidiendo con la recepción de Proudhon320. Saint-Simon llega a España de la

mano de Covert-Spring, que en los primeros días de 1836, en El Propagador de la

318 MONZÓN (2000) y (1989), págs.60-64. Una reciente revisión de la literatura económica sobre el tema en MONZÓN (2003).

319 MALUQUER DE MOTES (1996), págs. 790-795.

320 SERRANO, SÁNCHEZ y MALO (2001), pág. 85.

91

Libertad, transmite las ideas económicas que sus discípulos, P. Enfantin y

Chevalier, habían propagado, mediante una serie de artículos con la pretensión

de formar un tratado de Economía Política, en Le Globe, a lo largo de 1831. Como

aquéllos, Covert-Spring también creyó en el papel solidario de los banqueros con

el resto de la sociedad y defendió el sistema de empréstitos como medio de

financiar el desarrollo económico y criticó el sistema de contribuciones por ser

gravoso a los trabajadores321.

Fourier es seguido por Joaquín Abreu y Ortí, que difunde su concepción del

socialismo, descalifica la actuación de la asociación de tejedores de Barcelona,

defiende el falansterio como forma de organización de la vida social y apuesta por

la asociación como forma de organizar el trabajo y cooperar con los demás322.

Otro destacado fourierista es Fernando Garrido Tortosa, tildado por Reventós de

“apóstol del cooperativismo”, e impulsor de periódicos y revistas de divulgación

cooperativista323. Periódicos como La Fraternidad (1847-1848) y El Padre de

Familia (1849-1850) difunden las ideas de Cabet324.

Proudhon tiene un entusiasta discípulo en el influyente y contradictorio

personaje, La Sagra, colaborador, durante el trienio liberal, en el diario El

Conservador, de escaso recorrido, puesto que sólo se edita entre los meses de

marzo y septiembre de 1820. En 1839 realiza labores filantrópicas cooperando en

la actividad de diversas agrupaciones, como la “sociedad para la mejora del

Régimen carcelario”, o la “Sociedad para la educación del Pueblo”. En el mismo

año, imparte en el Ateneo de Madrid unas Lecciones de Economía Social, en las

que glosa los remedios para llevar a cabo su revolución social, consistentes en

321 El diario Le producteur (fundado en 1826, un año más tarde de la muerte de H. De Saint-Simon) defendía la asociación comanditaria de la industria, en la que capitalistas y trabajadores irían de la mano en la búsqueda de un nuevo estado industrial. SÁNCHEZ HORMIGO en COVERT-SPRING (1999), págs. XXXVII y CXXVIII.

322 SÁNCHEZ HORMIGO (2001) págs. 588-593.

323 Fourierista, conoce a G. Manzzini, divulga las ideas sobre el movimiento de Rochdale y publica, entre otras, La cooperación. Estudio teórico práctico sobre las sociedades cooperativas, Madrid, 1882; Historia de las asociaciones obreras en Europa, Barcelona, 1864. MONZÓN (1985), págs.60-64; y REVENTOS (1960), págs.50-73.

324 MALUQUER (1996), págs.792-802.

92

fomentar los intereses materiales, la instrucción y la educación, la beneficencia

pública, el castigo y la represión de delitos y la reforma moral. Partidario del

colectivismo y contrario a la concentración de la riqueza, defiende una

organización inteligente del crédito que permitiera al trabajador desarrollar su

actividad. En 1840 escribe en el diario crítico con las organizaciones obreras, El

Corresponsal, una serie de artículos en los que se opone a las fórmulas de

resistencia ideadas por los obreros catalanes. Colabora con Proudhon, al que

presta todo su apoyo para llevar a cabo su idea de Banco del Pueblo, y se

convierte en expositor de su doctrina325.

En los Congresos de la Asociación Internacional de Trabajadores (AIT) de

1864 y de 1866, Marx considera el papel del movimiento cooperativo como “una

de las fuerzas transformadoras de la sociedad actual”, siempre que se trate de

una creación de los propios obreros, sin el apoyo estatal, y recomienda la

cooperativa de producción porque ataca los cimientos del sistema económico,

mientras la de consumo, “toca solamente la superficie”. Lasalle (Asociación

General de Obreros alemanes) comparte la opinión de Marx sobre la forma

idónea de cooperativa, pero no rechaza la ayuda del Estado. La cooperativa de

producción es, a su juicio, la única forma que tienen los trabajadores de burlar la

“ley de bronce de los salarios”326.

A partir de 1860 proliferan en Cataluña, Valencia, Andalucía y Madrid,

cooperativas alentadas por trabajadores industriales y agrícolas, de clara

influencia francesa y orientadas hacia el trabajo asociado. En el campo de la

cooperación de crédito, se crea en Madrid, la cooperativa Manantial del Crédito 327.

Pero, el marco político y legal que va a impulsar el desarrollo del cooperativismo

es la Ley de Asociaciones de 1887, aunque, con anterioridad, son destacables

varias iniciativas parlamentarias en forma de proposiciones de Ley, de Pascual y

Casas (21 de octubre de 1871 y 6 de noviembre de 1872) y de Sisa (10 de

octubre de 1872), que propenden a impulsar su creación solicitando determinados

estímulos fiscales, concretamente, la exención de contribución industrial durante 325 CABRERA, ELORZA y VÁZQUEZ (1973), págs.142-144.

326 Ibíd., págs. 142-152.

327 TERRÓN (1987), pág.109 y MONZÓN (1994, 109-110.

93

cinco y diez años, respectivamente, a las sociedades cooperativas de consumo,

producción o crédito creadas328. En 1892, Joaquín Díaz Rábago elabora un

proyecto de Ley de Sociedades cooperativas, y en 1898 se celebra la primera

asamblea de Cooperativas Catalano-Balear y se acuerda publicar la Revista

Cooperativa Catalana.

En el último tercio del siglo las dos principales corrientes eran las

cooperativas de trabajo asociado y de consumo, de clara influencia socialista y el

cooperativismo agrario, promovido por la Iglesia329. Como avanzaba Monzón, la

cooperación presenta un desigual reparto geográfico, con fuerte inclinación hacia

Cataluña330, y la región levantina, aunque con ejemplos dispersos en toda la

Península. Entre las actividades a desarrollar, según consta en sus estatutos,

destacaban el socorro mutuo, el ahorro, la instrucción y el recreo, tal como se

apuntaba en los reglamentos de la sociedad benéfica cooperativa de obreros de

la Villa de Torre Don Jimeno: “benéfica, cooperativa, instructiva y de socorros

mutuos de obreros” que también se declaraba alejada de “toda tendencia política

o religiosa determinada”331. Por otro lado, y por las cifras que da el Instituto de

Reformas Sociales, sobre el nivel de asociacionismo existente en el país, puede

328 ALARCÓN (1975), 376-378

329 Un análisis de la evolución de las cooperativas de trabajo asociado, como fórmula de acción colectiva de los trabajadores, desde el periodo 1869-1900 hasta los años posteriores a la etapa desarrollista (1960-1970), y como respuesta laboral a una economía en crisis desde mediados los años setenta del siglo XX, en MORALES GUTIÉRREZ (2003). Una revisión de las tesis sobre el cooperativismo agrario centradas en su papel impulsor de dependencias económicas y políticas a favor de la gran propiedad, y su inclinación por su papel como “instrumento de modernización de la agricultura”, en el primer tercio del siglo XX, en GARRIDO HERRERO (2003). Sobre el inicio del cooperativismo de crédito agrario en España, 1890-1934, ligado al intento de solucionar los problemas agrarios en los años de la crisis de fin de siglo, MARTÍNEZ SOTO (2003 b).

330 En diciembre de 1913, F. A. Ripoll consigue celebrar un Congreso en el paraninfo de la universidad de Barcelona, con gran afluencia de participantes y ponencias. RODRÍGUEZ y MONSERRAT (1996), págs.70-76.

331 Otros ejemplos de objeto explícito son la Alianza de Pueblo Nuevo que combina socorros mutuos, instrucción, recreo y ahorro; la Sociedad Cooperativa Sabadellense; la sociedad de obreros y auxiliar, la Estrella de San Andrés. En un llamamiento de 13 de julio de 1881 emitido en Alcoy y reproducido en La Revista Social de 4 del 8 de 1881, se decía: “Asociate obrero alcoyano, que esa es tu salvación...”. en la sociedad, sigue diciendo, encontrará el obrero instrucción, justicia, socorro, educación para sus hijos, y su esposa ya no será humillada. También exige una actitud moral: en lugar del alcohol, moralidad, en lugar del vicio, recreo, en vez de comparsas, asociación. Que salga de la ignorancia y así saldrá de la explotación. Recogido en RALLE (1984), págs.14-15.

94

observarse que de las 274 cooperativas, en su mayoría de consumo, que existen

en 1904, se pasa a 507 en 1916.

En otra dirección, muy alejada de las fórmulas preconizadas por los

socialistas utópicos, se mueve el proyecto de cooperativismo de los publicistas del

catolicismo social, corriente que, además de la asistencia y la instrucción, plantea

otras formas de asociación que guardan gran similitud con las cofradías y

gremios, representativas de la caridad cristiana y de la organización estamental

del trabajo. Entre otras, socorro mutuo ante la enfermedad y el paro, entidades de

crédito, como las Cajas de Ahorro, y cooperativas de producción y consumo332.

Otra línea de acción era la de garantizar el crédito agrícola y asegurar la

subsistencia del socio, mediante cooperativas de crédito, que practicaban o bien

la responsabilidad solidaria e ilimitada de los socios, o bien la pignoración de los

animales y aperos de trabajo para obtener un crédito333. La expansión de los

sindicatos agrícolas coincidió con la de las Cajas Rurales y otras muestras de la

maduración asociacionista de la sociedad española que se percibe en el segundo

lustro de la centuria334.

Montero ha observado en los debates preparatorios de la Rerum Novarum,

un interés especial por concretar el modelo asociativo capaz de restaurar la

armonía social rota por el nuevo orden liberal capitalista. Aunque La Tour du Pin,

a través de la revista L’Association Catholique, propagaba el orden corporativo y

defendía la vuelta del orden gremial, la Encíclica se apartaría en cierto modo del

mito gremialista, organicista, inclinándose hacia el sindicalismo obrero, y

proponiendo asociaciones profesionales cristianas mixtas, donde armónicamente

confluyeran los intereses del capital y del trabajo. La Academia de Ciencias

Morales y Políticas no es ajena a esta polémica en torno a la vuelta de los

332 ANDRÉS-GALLEGO (1984), págs.128-129. En 1865, el jesuita P. Antonio Vicent creaba el primer círculo de obreros de Manresa, en 1881 nacía la Unión Católica y en 1894 la primera Junta Central de Acción Católica, con el objetivo de coordinar las actividades de las asociaciones católicas. En 1903 se organiza el Consejo de Corporaciones Católico-obreras, y en 1908 se crea la Asociación Católica Nacional de Propagandistas (ACN de P) con una misión propagandística, según Herrera Oria, “en el campo social y político”. GUTIÉRREZ RESA (1995), págs. 293-294.

333 CARASA (1994), págs.457-461.

334 ANDRÉS-GALLEGO (1984), pág.219.

95

gremios, y en los debates que tienen lugar a lo largo de sus sesiones pueden

apreciarse dos posiciones claramente diferenciadas, la de los economistas

Colmeiro y Figuerola, que se oponen a su restablecimiento, argumentando que

los gremios obstaculizaron el desarrollo industrial, y la de Torreanaz y Azcárate,

que abogan por su rehabilitación335.

La primera normativa sobre cooperativas no se promulgaba hasta bien

entrado el siglo XX. En 1927, el Instituto de Reformas Sociales encargó a Gascón

y Miramón un Anteproyecto de Ley de Cooperación de 1927, pero hubo que

esperar casi un quinquenio para que se dictara el Decreto de 4 de julio de 1931,

transformado en Ley el 9 de septiembre336, promulgado por Largo Caballero337, y

reglamentado el dos de octubre del mismo año338, que regulaba esta forma de

asociación y la clasificaba en función de sus fines en cooperativas de producción,

consumo y crédito. En la exposición de motivos se aclaraba que el progreso de la

cooperativa debía ser obra de los cooperativistas y que al Estado sólo le competía

fomentar y, “sobre todo, encauzar”. El Decreto definía la Sociedad cooperativa,

como la “Asociación de personas naturales o jurídicas que, sujetándose en su

organización y en su funcionamiento a las prescripciones del presente decreto y

tendiendo a eliminar el lucro, tenga por objeto satisfacer alguna necesidad común,

procurando el mejoramiento social y económico de los asociados mediante la

acción conjunta de éstos en una obra colectiva”. Mediante Orden de 13 de marzo

de 1934 fue modificada determinándose las obras sociales a las que podían

aplicarse los excesos de percepción de las cooperativas populares339.

Durante la II República, el cooperativismo conoció un fuerte auge, tanto en

el sector agrario cuanto en el ámbito del trabajo asociado, consumo, viviendas y

335 MONTERO (2001), págs.469-472

336 Decreto-ley de 4 de julio de 1931, sobre sociedades cooperativas Gaceta, 7 de julio, VV.AA (1987), págs. 1079-1085.

337 El Decreto se basó en los principios de Rochdale, aceptados por el cooperativismo de los países representados en la Alianza Cooperativa Internacional. MONZÓN (1994) pág.110.

338 Decreto de 2 de octubre de 1931: Reglamento de aplicación de la Ley de Cooperativas.126 artículos y 6 disposiciones transitorias VV.AA (1987), págs. 1086-1099.

339 SOTO CARMONA (1989), págs.744-745.

96

crédito. Entre el 28 de septiembre y el dos de octubre de 1932 se celebra en

Instituto Provincial Vizcaíno de Bilbao un nuevo Congreso. En el V congreso

Cooperativo, celebrado en Madrid en abril de 1935, estuvieron representados más

de 120.000 socios cooperativistas del sector de producción.

6. De las “políticas sin Estado” al intervencionismo “científico”

La “cuestión social” surge a partir de la constatación de la precariedad en la

que estaba sumiendo el progreso económico a determinados colectivos, sujetos

activos y pasivos de la revolución industrial. Parafraseando a Polanyi, la

dislocación de la vida del pueblo discurría paralela al asombroso avance de los

medios de producción340. La realidad desmentía una y otra vez el aparente

compromiso entre las promesas del nuevo orden juridico-político fundado sobre

un reconocimiento de los derechos del ciudadano, y un orden económico que

generaba miseria341. Aunque, en distintos ámbitos geográficos y temporales, las

sociedades habían experimentado en otras ocasiones problemas de cohesión y

habían acometido acciones sociales para conjurar el riesgo de fractura, mediante

la asistencia y otras formas de intervención, en el ámbito de la mendicidad, el

trabajo y la salud; la dimensión que tomaba el pauperismo en los tiempos de la

revolución industrial, exigía una nueva “invención de lo social”342.

En Francia, la percepción de la “plaga del pauperismo” como amenaza “al

orden político y moral”343, y como fenómeno que de no solucionarse derivaría en la

“conmoción del mundo”344, empieza a sentirse en la década de los años 1830, y

llega a convertirse en la principal obsesión económica y política, hasta que en las

últimas décadas del XIX y principios del XX, el seguro obligatorio vaya

sustituyendo al seguro libre, y se pongan las bases de la futura seguridad social.

340 POLANYI (1987), pág.69.

341 CASTEL (1997), pág.20.

342 DONZELOT (1984).

343 VILLENEUVE-BARGEMONT V.A. (1834), pág.25. Citado por CASTEL (1997).

344 BURET (1840), tomo I, pág.98. Citado por CASTEL (1997).

97

La sociedad francesa va tomando conciencia de las dificultades de mantener la

cohesión social, ante la existencia de grupos que no pueden satisfacer sus

necesidades básicas porque no están en condiciones de trabajar, y, por tanto,

clientes potenciales de lo “social-asistencial”345.

En Inglaterra, como ha señalado Schumpeter, al acentuarse el ritmo de la

industrialización y aparecer el paro tecnológico tuvo que arbitrarse un sistema que

garantizara un mínimo de ingresos a los individuos, la Ley de 1795, que preveía una

ayuda parroquial a los perceptores de salarios insuficientes para vivir (sistema

Speenhamland)346. La fórmula, en vigor hasta la aprobación de la nueva Ley de

Pobres en 1834, justificó el pago de bajos salarios por parte de los patronos, que

transferían parte del coste del trabajo a la asignación para los pobres347. Otro

efecto perverso fue el de abaratar y facilitar el despido348. Pese a todo, el sistema

de “caridad legal”, completado con este subsidio, imperante en Inglaterra, era un

código social muy refinado para su tiempo y sus críticos no entendieron que tal

legislación socio-laboral había posibilitado el tránsito del capitalismo comercial al

industrial, movilizando una fuerza de trabajo no cualificada antes de la revolución

industrial349.

Para Smith, la Ley de Domicilio, “esa ley contrahecha” era una violación

manifiesta de la libertad natural350. Malthus criticará los vicios del sistema

Speenhamland y el socorro sin contraprestación, sin excluirlo si era percibido a

cambio de una prestación personal, en el lúgubre ambiente de una “casa de

345 CASTEL (1997), págs. 29-31.

346 SCHUMPETER (1971), págs.317-320.

347 GONZÁLEZ SEARA (2000), págs. 51-68.

348 MOIX (1975a), págs.174-175.

349 CASTEL (1997), págs. 134-135.

350 SMITH (1776) págs.131-132. Como subraya POLANYI (1987, pág.187), en la obra de Smith, la existencia de los pobres no constituye un problema y el tema será evocado diez años más tarde por Townsend en su Dissertation on the Poor laws. Otros autores que analizan la pobreza son Patrick Colquhoun, para quien ésta era un ingrediente necesario e indispensable en una sociedad que quisiera progresar (A treatise on indigence, 1806, pág.7); y Arthur Young, que sostenía que había que mantener en la pobreza a las clases bajas, o de lo contrario jamás serían laboriosas (Eastern tour, 1771, IV, pág.361) citados por LASKI (1981), págs.179-180.

98

trabajo”. A su juicio, las leyes de pobres incentivaban la pobreza al promover el

aumento de la población, y la ayuda, proveniente de la caridad privada o pública,

agravaba el problema y no remediaba la falta de previsión causante de la

miseria351. El fomento de la actividad y el individualismo debían ser las guías de toda

política y la solicitud de socorro una actitud vergonzosa352.

En 1830, la clase manufacturera presiona solicitando la reforma de las

leyes de pobres, que impedían la formación de una clase obrera industrial que

dependiera exclusivamente del trabajo realizado353. También se alzan contra su

elevado coste, porque, entre 1776 y 1832, la cifra total de las contribuciones de

pobres había pasado de un millón y medio de libras a siete millones 354. En este

último año se constituye la Royal Commission, encargada de elaborar un informe

para reformar la legislación vigente. En esos momentos, la visión dominante sobre

la asistencia social, y de clara influencia en la Comisión, era malthusiana, pero

Bentham también estuvo muy presente en las discusiones, a través de un

discípulo suyo, E. Chadwick355. El informe final contenía dos ideas básicas: negar

el socorro a los individuos aptos para trabajar y aumentar la represión para

acrecentar la atracción al trabajo. Este principio de menor elegibilidad era deudor

del plan penitenciario de Bentham, el Panopticon, que Chadwick prácticamente

transcribe356, y el carácter carcelario, de “cárcel sin culpa”, que emanaba del

Informe, encontraría acomodo legal en la “Poor Law Amendment Act” de 1834 357.

351 ROLL (1974), pág.181.

352 MALTHUS (1798, 1986), págs.330-331.

353 POLANYI (1987), pág. 226.

354 MOIX (1975a), págs.174-175.

355 Una de las obras más importantes y que según SCHUMPETER (1971, pág.320) influiría en la obra de los economistas sobre la “falacia de la beneficencia” es Observations on the Poor Bill...(of) Mr. Pitt, 1797 de J. Bentham.

356 El Panopticon de Bentham, aunque ingenuo y nunca realizado, intentaba coordinar sistema punitivo y de control con eficacia productiva, combinando dos principios, el del aislamiento absoluto y el de inspección, con el trabajo como terapia. MOIX (1975a), págs.179-180.

357 MOIX (1975), pág.144.

99

Los economistas, entre los que se encontraba Senior, a la sazón portavoz

de la Comisión, aunque contrarios a la supresión del socorro, pecaron de omisión,

y la Ley de Pobres de 1834 se convertiría en el instrumento indispensable para

obligar a las clases obreras a depender de su propio trabajo358, y en el “primer

sistema histórico de cobertura social de los costes de reproducción de la mano de

obra”359. La Ley sujetaba la asistencia social a los intereses del mercado de

trabajo, combinando una reducción drástica del socorro con una férrea disciplina

en las casas de trabajo, para convertirlas en un instrumento de intimidación. A tal

fin, los pobres se clasificaron en dos categorías, indigentes incapaces para

trabajar, con derecho a ser ayudados, “por el bien de la humanidad”, y cuyo

destino eran las workhouses; y parados, que no debían acceder a tal ayuda “por

el bien de la industria”360. Pero, como muy bien dice Geremek, la situación

socioeconómica obligaba, tanto en Inglaterra como en otros países, a crear un

sistema de asistencia pública361.

En España, el catedrático Eusebio M. del Valle, traductor del Ensayo de

Malthus, fue su crítico más sistemático, al resaltar las peligrosas deducciones de

política social que se extraían de su obra. Preocupado por las dimensiones que

estaba alcanzando el pauperismo, se inclinó por la idea de reformar la red

asistencial de caridad tradicional en lugar de desmantelarla362. En su Examen

Imparcial, Flórez Estrada oponía dos talantes ante la pobreza, que eran reflejo de

dos modelos de sociedad. La caridad, las bastillas, las manos muertas y el

despotismo debían ser sustituidos por el trabajo, la ciudadanía, el comercio y la

libertad. En 1839, y ante la fractura entre el discurso económico y la realidad que

observa, publica un breve texto que incluirá en su Curso de economía Política, “La

cuestión social...”, en el que propone la economía social como forma de resolver

358 SCHWARTZ (1967), págs.69-99.

359 VINOKUR, A. (1980). Recogido por CASTRO (1980), págs.21-33.

360 POLANYI (1987), pág. 353.

361 GEREMEK (1998), págs. 256-257.

362 VALLE (1846), pág.543 y 548-554. Vid. ALMENAR (1999), pág. 48.

100

los costes sociales del progreso industrial y como medio de evitar el conflicto

entre clases363.

La segunda mitad del XIX se caracteriza por la persecución de una doble

utopía, la colectivista de una revolución libertadora y la del equilibrio armónico

librecambista364. Desde el poder político se difundió un discurso armonicista de

relaciones entre capital y trabajo, que negaba la existencia de conflictos, y se

promulgó un ordenamiento jurídico siguiendo estrictos criterios liberales

ortodoxos, sin alternativa alguna para la miseria creada por los bajos salarios de

una etapa de despegue industrial365. Más adelante, ante la magnitud del conflicto,

y como “solución defensiva” del Estado para integrarlo sin poner en peligro la

viabilidad del sistema, se ponía en marcha la legislación obrera, “primera y

trascendental manifestación histórica de la intervención de los poderes públicos

en las relaciones entre privados”366.

Cualquier observador social preocupado se veía ante un doble espectro, el

de la ignominiosa miseria y el de la agitación social. El pauperismo era, a

mediados del XIX, un problema que preocupaba tanto a los “filántropos367, como a

los sectores más inmovilistas del Antiguo Régimen (Iglesia Católica, nobles

rurales), que defendían la arcaica práctica caritativa; e incluso a ultraliberales

como F. Bastiat368 y Ch. Dunoyer369, que abrazaban la tesis malthusiana sobre la

363 FLOREZ (1958). En varias ocasiones aborda el tema de la cuestión social (crítica a las lecciones que De la Sagra dicta en el Ateneo sobre Economía social), defiende el trabajo y la libertad de éste como elementos de prosperidad y de vínculo social, y reclama el derecho libre de reunión del pueblo español para “discutir sus asuntos políticos y económicos”. Un análisis muy ponderado en ALVAREZ-URÍA (1988), pág.128.

364 GONZÁLEZ SEARA (2000), pág.88.

365 RODRÍGUEZ y MONSERRAT (1996), pág.37.

366 PALOMEQUE (1997), págs.108-110.

367 El movimiento de filantropía buscaba sentar las bases estables de la paz social, partiendo de la idea de que la miseria era el resultado de un modo de vida equivocado, de ahí sus propuestas de educar al pobre, inculcándole el hábito del trabajo, el ahorro y el respeto de la ley y el orden. Pero, ante la enorme dimensión del pauperismo, tales iniciativas atenuaban los efectos del deterioro de las condiciones de vida, pero no dejaban de ser paliativos.

368 BASTIAT (1850).

369 DUNOYER (1845).

101

necesidad y utilidad de la miseria. A final de siglo y dentro de esa galaxia de

“políticas sin Estado” se incluía la corriente solidarista de Ch. Gide370, variante de

la economía social, o “economía política ablandada”, como la había llamado René

Worms371.

Con el paso del siglo, el pauperismo se convierte en uno de los grandes

problemas de la vida socioeconómica, y en España llega a alcanzar tintes

dramáticos. El hecho de que aflore con atraso y con rasgos distintivos, se debía a

que gran parte de su población permanecía ligada a actividades agrarias, claro

síntoma de la pervivencia de la sociedad tradicional, y al escaso nivel de

asociación y poca movilidad social existentes. Como se quejaba José Heredia

García, “Esa masa del pueblo, harto numerosa por desgracia, que en medio de la

abundancia de los demás, apenas puede alimentarse y carece muchas veces del

propio sustento, llega en momentos supremos a pesar terriblemente sobre la

sociedad que lo olvida”372. Desde otra perspectiva, y con el trasfondo de la

disensión, y el miedo al estallido del conflicto, el propio Cánovas escribía acerca

de “las duras condiciones de vida que la nefanda discordia impone al proletariado

industrial”373.

En el último tercio del siglo, no había dudas de que la “cuestión social” era

un problema de Estado, y ante ella no existían opiniones encontradas entre los

partidos que se alternaban en el poder374. La conflictiva relación entre capital y

trabajo superaba el marco de las relaciones laborales y se extendía a todo lo que

incumbía a la situación y condiciones de vida de los trabajadores375. Como

370 CASTEL (1997), págs. 241-244

371 WORNS (1898).

372 “Cuestiones sociales”, Revista Contemporánea, noviembre-diciembre, 1877. Citado por VELARDE (2001), págs. 350-351.

373 “Consideraciones históricas acerca del novísimo aspecto de la cuestión obrera” en La España Moderna, diciembre de 1890. Citado por VELARDE (2001), págs. 350-351.

374 ALVAREZ JUNCO (1988), pág.151. Un análisis de conjunto de la Restauración, desde perspectivas económicas, sociales y políticas, en MARTÍNEZ CUADRADO (1991). Para la Paz política y el orden social, págs.43-46; sobre la Ley de Asociaciones, pág.128; regeneracionismo, págs.499 y ss.

375 Instituto de Reformas sociales, Sección Primera (1910), pág. IV.

102

advertía Azcárate, el problema social, cuyo origen se encontraba en el

advenimiento del “cuarto estado a la vida social”, tenía efectos económicos - la

miseria -, científicos - la ignorancia -, religiosos - la impiedad y la superstición -, y

morales - el vicio -376. Esta percepción derivó en amplios debates sobre el papel

del Estado en la economía, que iban desde la justificación filosófica del activismo

estatal hasta las consecuencias de su intervención en la actividad económica.

Pero, en torno al conflicto entre “capital y trabajo”, también se ponían de

manifiesto diversas concepciones del mundo y de la sociedad que conducían a

distintas reacciones personales y colectivas.

Todas las tentativas de crear una comisión para analizar la situación de las

clases trabajadoras y proponer los remedios para mejorarla fracasan hasta la

década de los ochenta, pero reflejan la inquietud que tales asuntos despiertan y la

necesidad de abordar un programa de reformas sociales377. El 12 de julio de 1869,

Fernando Garrido tomaba una iniciativa en este sentido, al suscribir con otros

diputados una Proposición de información parlamentaria sobre el estado de la

clase obrera378. Tal iniciativa sería secundada por otras del mismo tenor el 17 de

julio de 1871, 21 de mayo de 1872, 1 de octubre de 1872, y una proposición de

Ley del señor Becerra sobre mejora de las condiciones morales de las clases

obreras, el 20 de octubre de 1872, en la que remitía a los principios ya

consolidados en la legislación inglesa, francesa y belga, entre otras379.

Un hecho era palpable, las limitaciones de la política represiva para tratar

de paliar el pauperismo y la necesidad de replantear el problema en otros

términos, ya que tanto la organización y movilización obrera, como la difusión de

376 AZCÁRATE (1876), pág,118. Citado por PALACIO (1988), págs.4-5.

377 PALACIO (1988), págs.8-12. GARCÍA y SERRANO (2000), págs.319-333 y 457-459. FORCADELL (2000), págs. 509-535, sobre la centralidad del análisis político y los retos de la historia económica y social.

378 En la proposición, suscrita por Fernando Garrido, Juan Tutau, Pablo Alsina, Francisco Javier Moya, Federico Gomis, J.M. Carrascón y Macías Acosta, se solicita a las cortes que decreten una información sobre el estado material, intelectual y moral de las clases trabajadoras. ALARCÓN (1975), pág. 375.

379 ALARCÓN (1975), págs.376-379.

103

nuevas ideas y prácticas europeas entre los políticos de los partidos del turno,

ponían una y otra vez sobre el tapete la “cuestión social”380. A medida que ésta va

tomando carta de naturaleza, el intervencionismo estatal en los problemas

sociales, aunque con diferentes matices, empieza a ser indiscutido. Las diversas

tendencias reformistas van encontrando cauces, aunque restringidos, en un

reformismo social propugnado desde las propias esferas parlamentarias y

gubernamentales. Se gesta lo que el regeneracionismo conservador acaba

entendiendo, que era mejor transformar las cosas desde arriba que presenciar

como otros lo hacían desde abajo. Las distintas corrientes reformistas confrontan

ideas y clarifican sus posiciones en el Congreso Nacional de Sociología que se

celebrará en Valencia en 1883, y en cuyas sesiones se plantea la conveniencia de

crear una Comisión que estudie la situación de la clase obrera y proponga

soluciones para mejorar sus condiciones de vida y trabajo.

El congreso reflejaría las teorías y actitudes ante el papel del Estado en las

cuestiones sociales, que inspirarían la futura actuación de la Comisión de

Reformas sociales. En general, se confiaba en un intervencionismo social más

que estatal y se sobrestimaban las reformas morales, educativas y jurídicas. El

individualismo económico era la tónica dominante entre la mayoría de las fuerzas

políticas de esa década y se iba a poner de manifiesto en materia social. Desde

esta perspectiva, el problema obrero se asimilaba a un asunto de orden público,

solucionable mediante una política represiva. Enfrente, el reformismo más

avanzado, partidario de un intervencionismo estatal más directo e inmediato, pero

con una concepción gradualista del proceso381.

En el discurso de apertura se explicitaba la pretensión de reunir a “las

fuerzas vivas del país, la inteligencia, el capital y el trabajo”, para ocuparse de “la

cuestión social”. Tales fuerzas vivas conformaban un variopinto grupo de

instituciones - Academias, Sociedades económicas, Ateneos, Universidades,

empresarios, sociedades obreras- y una amplia diversidad de tendencias

380 SERRANO, SÁNCHEZ y MALO (2001), págs.13-16.

381 PALACIO (1984), págs.18-21 y DE LA CALLE (1984), págs.15-16, 35. Sobre la cuestión social vista por autores coetáneos, vid. entre otros, GONZÁLEZ , ALVAREZ y MOROTE (1902); SERRANO (1876).

104

socioeconómicas. Los tres temas que ocuparon la atención de los congresistas

versaron sobre la posible solución a la cuestión social mediante el recurso a la

asociación, garantizada mediante leyes y tutelada por el Estado382; sobre la

necesidad de instituir jurados mixtos para dirimir las diferencias entre obreros y

patronos; y, por último, sobre la implantación de medidas legales relativas a los

inválidos del trabajo y a las Cajas de Previsión, destinadas a asegurar a los

accidentados laborales383.

Los argumentos del Sr. Manteca, inspirados en la libertad individual y la

armonía de los intereses sociales, próximos a la escuela social cristiana, iban a

ser defendidos por el individualista Balaciart. Apoyándose en la libertad

contractual entre empresarios y trabajadores, y en su igualdad y autonomía al

pactar el contrato laboral, extiende esta armonía entre propietarios individuales al

conjunto de la sociedad y sentencia que no existen “intereses sociales

inarmónicos” entre capital y trabajo. Toda su argumentación se dirige a rechazar

la actuación del Estado para modificar tales relaciones y defender la opción de los

obreros por las cooperativas de construcción de viviendas y de consumo.

El principal exponente de la defensa de la intervención y de las reformas

sociales es el Sr. Roca y Galés, que en su discurso se desmarca de anarquistas y

colectivistas y propone solucionar el problema social mediante la institución de

jurados mixtos con la garantía del Estado. Pamiás, a través de sus artículos en El

Obrero, expondría con cierta similitud con Roca, sus metas de alcanzar el ideal

socialista de socialización de la propiedad y su proyecto igualitario de forma

gradual y lenta. La resolución aprobada tras las discusiones tenía un marcado

cariz individualista y prácticamente coincidía con la propuesta de Manteca de

solucionar el conflicto mediante el derecho de asociación, desarrollando las

instituciones de previsión, mutualidad y patronato.

382 Obviamente, instituciones de previsión, mutualidad y patronato en interés de los obreros, y guiadas por el principio de la existencia de intereses armónicos entre el trabajo y el capital.

383 Toda la discusión entre los autores que aparecen en el Congreso de Valencia está tomada de CASTILLO (1984), págs.22-29 y 40-41.

105

Balaciart vuelve a manifestar su individualismo radical al negar toda

posibilidad de auxilio por parte del Estado, defender la acción individual del ahorro

y la cooperación como único medio de asegurarse la vejez, y estigmatizar las

pensiones como origen de la holgazanería y la inmoralidad y abogar por su

desaparición. En su esquema no cabían ni la caridad ni la asistencia: “la caridad

oficial es socialista y, por consecuencia, de organización defectuosa; además

hace concebir al individuo la seguridad de un refugio y le da con ella un pretexto

para no sujetarse a las privaciones del ahorro”. Ante los argumentos de los

socialistas, relativos a la imposibilidad de ahorro por parte de los trabajadores y su

rechazo de los remedios caritativos, Balaciart mantuvo su posición doctrinaria con

claro desprecio a la realidad social, en la misma línea que su “sabio amigo”, el

catedrático de Economía Política Moreno Villena. Se volvía a hacer hincapié en el

papel de las Cajas, en la iniciativa particular mediante aportaciones voluntarias y

una intervención pública limitada a su protección.

Si se observa la controversia doctrinal en su vertiente económica, se puede

constatar la débil incidencia de las ideas de Mill, porque como ricardiano

planteaba una visión conflictiva del proceso económico de distribución y

crecimiento, y una fuerte presencia de los epígonos de Say, con Bastiat a la

cabeza, que relacionaban positivamente la acumulación de capital, la tasa de

beneficios y los salarios384. Bastiat, fiel seguidor de la tradición optimista del

progreso económico iniciada por Say, fue uno de los autores más aceptados y

difundidos en la España de la época, y sus “Armonías Económicas” se

convirtieron en la fuente doctrinal en los medios académicos, con defensores

como Figuerola que las utilizó profusamente. Pero, la extensión de las ideas de

Bastiat no solo se dio en la enseñanza, sino que alcanzó, también, al ámbito

divulgativo y al debate político385.

384 ALMENAR y LLUCH (1999), pág.149.

385 ALMENAR y LLUCH (1999), pág.133. La primera edición de las “Armonías” tiene lugar en Madrid, en 1858, a la que le siguen otras dos ediciones, 1870 y 1880, en la misma ciudad, y otra en Valencia, este último año. Pero la influencia llega hasta finales de siglo. Pando y Valle se declara partidario de Bastiat al analizar la cuestión social. PANDO Y VALLE (1897), pág. 100.

106

Otro relevante e influyente economista, tanto en la enseñanza cuanto en

las discusiones políticas, en la España de la época, Garnier386, coincidía con

Malthus en que el mantenimiento de los pobres se hacía en detrimento de los

trabajadores productivos, y criticaba a los partidarios de practicar la caridad,

pública o privada, como una fórmula deseable de reparto de la riqueza social,

porque olvidaban que tal acción disminuía el fondo común de salarios, generando

una miseria universal, y que el género humano era “une societé d’Echange et non

de Bienfaisance”. Hacer frente al pauperismo mediante el recurso a la caridad,

tenía, además, otros negativos efectos, porque debilitaba el resorte moral, la

responsabilidad, la dignidad y suscitaba la imprevisión. En clave determinista

subraya que la miseria es una cuestión social, económica, moral y política y su

extinción total una utopía. En todo caso, podía paliarse inculcando en el individuo

el amor por el trabajo, la sabiduría en el consumo y la previsión en todas sus

formas. Contrario a toda Asociación, tipo organización del trabajo, porque atacaba

la concurrencia y el interés individual, móviles naturales de la industria, se inclina

por otras “felices aplicaciones del principio de asociación”, como las sociedades

de seguros mutuos y las uniones de crédito, que fecundan el ahorro y la

previsión387. Por último, y en la línea del liberalismo más ortodoxo, circunscribe la

agenda del Gobierno a dos únicas funciones, mantener una prudente política

presupuestaria y garantizar la seguridad, el orden y la justicia.

También tuvo una gran impronta en España la “escuela economista”, con

Dunoyer y Baudrillart388, al frente, gracias a la labor de Carreras y Villena389, en el

desempeño de sus cátedras, y, más adelante, por la labor del primero en la etapa

inicial de la futura Comisión de Reformas sociales390, y en la que contó con el

386 ALMENAR y LLUCH (1999), pág. 131. Hasta cinco ediciones de la obra de Garnier llegan a publicarse en español (1848, 53, 61, 64, 70).

387 Entre las causas de la miseria y la indigencia enumera la imprevisión, la pereza, el desorden y el vicio, en una palabra: la incapacidad, la vejez, la sobrepoblación, la enfermedad, las crisis, el progreso industrial, las falsas medidas económicas, la falsa dirección de la caridad privada o pública, el exceso de gastos públicos, los prejuicios populares, las agitaciones, las revoluciones y las guerras. Depende de los individuos o de los vicios de la organización social, voluntaria o involuntaria, accidental. GARNIER (1868), págs.623-632.

388 BAUDRILLART (1877).

389 ALMENAR (2000), pág. 61. CARRERAS Y GONZÁLEZ (1874), MORENO VILLENA (1896).

390 CASTILLO (1984), págs.49-50.

107

apoyo de G. Rodríguez, miembro destacado de la “escuela”, y firme partidario de

la doctrina del laissez faire391. La escuela, cuya desaparición biológica se producía

en la transición entre el siglo XIX y el XX392, en lo relativo a la cuestión social, era

partidaria de la libertad de asociación obrera, de la implantación del arbitraje en

los conflictos entre el capital y el trabajo, y del fomento del cooperativismo, pero,

apoyándose en la libertad de contratación, se oponía a cualquier incremento del

intervencionismo estatal en la regulación de las relaciones laborales.

6.1. Los inicios del intervencionismo normativo. La Comisión de Reformas

sociales

Con el intervencionismo normativo se trata de erradicar el carácter azaroso

del sistema de asistencia y previsión amparado en la caridad y en la beneficencia,

y de hacer frente a la cuestión social. La intervención normativa en el conflicto

industrial comienza en la década de los cincuenta, con tímidos intentos como el

proyecto de decreto de enero de 1855 que disponía la creación de una comisión

que estudiara y propusiera medidas para resolver las disensiones entre

fabricantes y trabajadores, a partir de una concepción armónica de las relaciones

laborales y con la idea de garantizar el orden público393.

Tras el régimen canovista, en el que las pocas proposiciones de carácter

social se limitan a la regulación del derecho de asociación obrera o son proyectos

inspirados en la filosofía benéfica y paternalista, comienza una etapa de

reformismo, entendido como la generación de cambios en las relaciones sociales

391 Rodríguez propone unas normas generales de funcionamiento y organización de las sociedades y una agenda concreta de actuación para el Estado y advierte acerca de la necesidad de defender estos principios de economía política de los partidarios de la lucha de clases: “la constitución de la sociedad sobre la base de las leyes naturales de su organismo, de modo que todas las relaciones funcionen por el impulso de las fuerzas individuales, moviéndose dentro de un orden jurídico que asegure a todos y a cada uno la integridad de sus derechos (...) la institución del estado limitada a la esfera jurídica dejando hacer y dejando pasar a la libertad humana en su incesante acción, dirigida a buscar y realizar, ya individual, ya colectivamente, mediante la creación de organismos especiales, todos los ideales y todos los modos de alcanzarlos”. RODRÍGUEZ (1878), págs.174-185.

392 SERRANO, SÁNCHEZ y MALO (2001), págs. 136-137.

393 Sobre los antecedentes y otras iniciativas, ELORZA (1969).

108

sancionados por el Estado. Según esto, las realizaciones de la filantropía o del

patronato, pese a su importancia, no serían verdaderamente reformas sociales,

en cuanto carecían de aprobación legal394. Con el cambio de actitud ante el papel

del Estado se inicia un proceso de intervencionismo legal en las cuestiones

sociales, que da lugar a un conjunto de normas e instituciones que van

configurando el edificio de la legislación laboral. El intervencionismo se inicia con

la Comisión de Reformas sociales, se consolida con el Instituto de Reformas

Sociales, y se institucionaliza con el Ministerio de Trabajo395.

Comenzaba y culminaba el proceso de Reforma social, de la lenta

transición del Estado liberal al “Estado de Bienestar”396. La configuración de la

política social en España es lenta y titubeante como en la mayoría de los países

europeos, y su evolución corre paralela al paso del Estado tutelar al Estado

intervencionista en relaciones laborales. Con la previsión y la seguridad sociales

se buscaba atajar el problema social en sus raíces y reorientar la asistencia social

hacia el mantenimiento de la renta de los trabajadores ante los riesgos asociados

al trabajo, la enfermedad y la edad. Tal concepción implicaba abandonar la

interpretación liberal del auxilio social como una mera cuestión de orden público.

Segismundo Moret, ante el temor de que estallara el conflicto latente entre

los dos grandes factores de la producción, el trabajo y el capital, intenta poner en

marcha mecanismos de neutralización de las propuestas obreras, a partir de

ideas de Balaciart, relativas a que “todos los soñadores pudiesen vocear sus

extravagancias”, convencido de poder reconducirlos a la tan cacareada armonía.

Mediante Real Decreto de 5 de diciembre de 1883 se creaba una Comisión con el

objetivo de estudiar toda la problemática relativa a la mejora o bienestar de las

clases obreras, tanto agrícolas como industriales, y que afectaba a las relaciones

entre el capital y el trabajo397. En el horizonte estaba el sistema de legislación 394 CASTEL (1997), págs. 321-322.

395 SOTO CARMONA (1989), pág.254.

396 PALACIO (2000), págs. 431-434.

397 El R. Decreto, las Reales Ordenes, la Instrucción, publicados en la Imprenta de J. Mª Ducazal, Madrid, 1884). (Gaceta, 10 de diciembre; VV.AA. (1987), págs. 392-394. El Decreto de constitución de la Comisión en ELORZA e IGLESIAS (1973), págs.435-442

109

laboral y previsión social alemán, las restricciones venían de un marco dominado

por un clima inmovilista, que recelaba ante cualquier intervención estatal y se

cimentaba en dos pilares, la visión caritativa de los católicos, y la funcionalidad

económica de los liberales398.

Con la creación de la Comisión se reconocía la gravedad e intensidad del

pauperismo entre la clase obrera y la necesidad de darle solución. Como

subrayaba Moret, en el preámbulo del Decreto, era imposible sostener la situación

“sin menoscabo de la paz pública”. “Numerosos síntomas – continua – revelan

que las clases obreras sienten el vivo estímulo de necesidades que importa

remediar, o aliviar, cuando menos, a la vez que siente el capital inquietudes

injustificadas por hondas y continuas perturbaciones”. También se refiere al

Congreso de Valencia, que había dado muestras de amor a la legalidad y “de

confianza en los medios de la libre asociación individual, reclamando la

intervención del Gobierno para remover los obstáculos que a su acción se

oponen”. Por último, y como advertencia, a los deplorables sucesos de Jerez y

otros puntos de Andalucía, y, con abundantes citas a Jovellanos y a Flórez

Estrada, a los efectos de la Desamortización en la transformación de la propiedad

territorial.

La primera tarea de la Comisión era crear una base de información sobre el

estado de la cuestión social en España y, a tal fin, mediante Real Orden de 28 de

mayo de 1884399 se constituyen las comisiones provinciales y locales de reformas

sociales y se confecciona el cuestionario sobre la situación de la clase obrera400. 398 La política social de Bismark había puesto de manifiesto que era posible luchar contra la subversión a condición de que el Estado superara la noción liberal centrada en el papel de garante del orden establecido. A partir de 1880, con la intención de evitar los progresos del socialismo, antes que corregir los abusos del laissez faire liberal, Bismark inicia una legislación sobre las relaciones capital y trabajo, que se extiende a otros lugares: seguro de enfermedad en 1883; de accidentes en 1884, de vejez-invalidez en 1889. Las Leyes sobre los Accidentes de Trabajo se votaron en Inglaterra en 1880 y 1897; en 1887 en Austria; en 1889 en Francia. Junto al sufragio universal y la libertad de expresión política y asociación se modelaba el Estado capitalista avanzado. Los partidos conservadores se vieron abocados a hacer concesiones políticas y económicas ante las demandas de los trabajadores, para frenar el avance de las organizaciones de izquierdas. ANDRÉS GALLEGO (1984), págs. 406-408; GOUGH (1982), págs.133-135, y COMÍN (1992), pág.13.

399 Gaceta, 3 a 5 de junio, VV.AA. (1987), págs. 396-405.

400 En el cuestionario se incluyen los siguientes temas: gremios, huelgas, jurados mixtos, asociación (con especial referencia a cooperativas de consumo, y de producción), inválidos del

110

La información se comienza a elaborar en 1886 y a partir de 1889, y a razón de

un volumen anual (5 vols), se publican los principales informes. Las asociaciones

de tendencia socialista decidieron utilizar esta vía de expresión para propagar sus

ideas y aceptaron emitir informes centrados en la defensa del derecho de libre

sindicación, pero las de tendencia anarquista se negaron a participar en la

información abierta. Los socialistas reflejaban sus dudas acerca del reformismo

tímido basado en el desenvolvimiento social, porque no atacaba las raíces del

problema, y exigían una intervención más beligerante del Estado. Uno de los

informes más relevantes de esta corriente, el presentado por la Agrupación

Socialista madrileña, redactado por Jaime Vera, y excluido de la posterior

publicación, es un buen instrumento para valorar su influencia como texto

divulgativo del marxismo y sobre la práctica política de las organizaciones

socialistas españolas, para observar posturas críticas con las propuestas de la

comisión, y porque plantea una alternativa al sistema capitalista, sustentada en

presupuestos doctrinales de a partir del análisis del proceso social de

ascendencia socialista401.

En la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas se seguía al día la

labor prelegislativa de la Comisión y lo tocante a la intervención estatal en materia

social copaba los principales debates. Salvá defenderá el seguro voluntario

británico, frente al régimen de retención obligatoria sobre el salario del trabajador

instaurado por Bismark. Figuerola, aunque reclamaba algo más que la caridad

para solucionar la “triste condición del obrero”, negaba toda intervención

gubernamental que fuera más allá de potenciar la asociación y la iniciativa

trabajo, condición económica de la clase obrera, industrias domésticas, condición moral de la clase obrera, condición de la familia obrera, salario, participación en los beneficios, horas de trabajo, trabajo de las mujeres,..., instituciones de previsión, de crédito y de seguro (Cajas de Ahorros, Montes de Piedad, casas de préstamos, sociedades cooperativas de crédito, sociedades de socorros mutuos), beneficencia (privada –mendicidad, socorros á domicilio, establecimientos benéficos sostenidos por particulares o sociedades benéficas -; pública - establecimientos generales y locales; su influjo en la suerte de los obreros-). Dos Reales Decretos de gran importancia, desde el punto de vista de una mayor información son el promulgado el 13 de mayo de 1890 sobre reorganización de la comisión de reformas sociales y el de 9 de agosto de 1894, por el que se creaba el servicio de estadística del trabajo en el Ministerio de la Gobernación. Gaceta, 12 de agosto, en VV.AA. (1987), págs. 407-410.

401 JIMÉNEZ ARAYA (2001), págs. 765-769. Vid también, FONTANA (2001), págs.747-763. Sobre las ideas de orden y libertad, el nacimiento (1861-1875) de la conciencia política y el paso del obrerismo español del socialismo utópico al científico, vid. FERRANDO (1996), págs.701-769.

111

individual, porque sobrepasar este límite “sería establecer el socialismo de

Estado”402.

Por lo que se refiere al perfil transformador de la Comisión, Alvarez Junco,

apoyándose en que la mayoría de sus componentes eran conservadores, pero,

sobre todo, en la elección de Cánovas como presidente, un individuo

caracterizado por el “individualismo acérrimo” y una visión de la sociedad que

negaba cualquier intervención estatal que pretendiera la igualdad social, llega a

hablar de mala voluntad política. Cánovas representaba el pensamiento más

inmovilista en materia social, muy cercano al de la sociedad jerárquica y

absolutista del Antiguo Régimen. En su concepción, la propiedad privada era un

principio sagrado y la pobreza se justificaba por la “minoría de edad” de las clases

inferiores y por su función espiritual, pues permitía la práctica de la caridad y la

santificación del rico403. Partidario de los principios clásicos del interés y la libre

competencia, como ejes de la actividad económica, tenía una concepción

defensiva de la política social y el intervencionismo, con el temor a la revuelta

como principal argumento. Las leyes sociales eran necesarias como defensa ante

el avance de la “inmensa conspiración” que era el socialismo revolucionario, que

atentaba contra la propiedad. Con el objetivo último de mantener el orden vigente,

aboga por una doble línea de acción, represión contra los excesos socialistas y

política de mejora del nivel de vida de la clase trabajadora404.

402 MALO (2001), págs.516-522.

403 ALVAREZ JUNCO (1988), págs.151-152. En su intervención en las Cortes el 3 de noviembre de 1871, Cánovas afirmaba que la miseria era un mal de la naturaleza humana, como la enfermedad, como las pasiones y otras causas, y que si éstas no tenían remedio, tampoco lo tenía aquella. Tres días más tarde, el 6 de noviembre, ante el mismo foro, defiende su idea de sacralizar la desigualdad y sostiene “siempre habrá una última grada en la escala social, un proletariado que será preciso contener con dos medios: con el de la caridad, la ilustración, los recursos morales, y, cuando éste no baste, con el de la fuerza”. La desigualdad es, a su juicio, el gran tesoro del género humano, de ahí que declare: “Tengo la convicción profunda de que las desigualdades proceden de Dios, que son propias de nuestra naturaleza, y creo, supuesta esta diferencia en la actividad, en la inteligencia y hasta en la moralidad, que las minorías inteligentes gobernarán siempre al mundo, en una u otra forma”. En ALARCÓN (1975), págs. 408-412.

404 ELORZA (1988), págs.265-267. Sobre la concepción de Cánovas del problema social como un asunto de orden público, Vid. SERRANO SANZ (2001b), págs. 256-258 y SERRANO SANZ (2001), págs. 147-148.

112

En el resto de miembros de la comisión no había ningún representante de

organizaciones obreras, fuesen cooperativas, mutuas, o asociaciones de

resistencia, y la mayoría eran enemigos de la intervención estatal en las

cuestiones sociales. No obstante, como reconoce el propio Alvarez Junco, había

reformistas como Azcárate o Moret, de orientación krausista y partidarios de

prevenir el conflicto social mediante una política reformista inteligente y con el

instrumento de la moralidad405. Azcárate apuesta por una “regeneración moral y

práctica por la virtud”, mediante el asociacionismo libre y un intervencionismo

estatal centrado en garantizar el derecho a la asociación, fortalecer el mercado y

potenciar la cooperación, y asegurar unas relaciones armónicas entre el capital y

el trabajo mediante la implantación de jurados mixtos. En palabras del propio

Azcárate: “para resolver el problema social deben inspirarse: el individuo en la

solución cristiana; la sociedad en la solución socialista y el Estado en la solución

individualista”. Esto podía traducirse en caridad, cooperación y acción colectiva, y

abstencionismo estatal en la actividad económica406..

Otro miembro, el profesor Urbano González Serrano, vinculado al

republicanismo progresista, proponía atacar la raíz del conflicto, estudiando las

causas que engendran la miseria y no respondiendo a los obreros “con la fuerza

brutal del cañón y la bayoneta”. Por su parte, Andrés Mellado, director del diario

madrileño El Imparcial, defendía los principios básicos de la libertad de mercado y

la creación de asociaciones cooperativas de previsión, para conseguir la armonía

social, en tanto formadoras del hábito de “previsión” y elemento de integración de

los obreros en el sistema, y cuestionaba el carácter coactivo de la política de

previsión alemana407.

405 ALVAREZ JUNCO (1988), págs.151-152. Para MARTÍN VALVERDE (1987), pág. CIII, la Comisión de Reformas sociales está marcada por el pensamiento de Pí y Margall y sus ideas de “jurado mixto”, y fundamentalmente por la doctrina krausista, claramente perceptible en el preámbulo del Decreto por el que se creaba la Comisión, sobre todo, en la estrategia científica de la reforma social, en el armonicismo social y en la concepción del papel del Estado en las relaciones laborales.

406 CASTILLO (1984), págs. 54-57. El krausismo daría paso, en materia social, a una tendencia liberal-institucionista, representada por Buylla y Posada. MALO (2001), págs. 496-497.

407 Estos pensamientos están inmersos en una serie de veinte artículos, escritos a lo largo de tres meses y dedicados a la cuestión social. Bajo el epígrafe general La cuestión Obrera la serie se inicia el 12 de noviembre de 1882 y finaliza el 7 de febrero de 1883. CASTILLO (1984), págs. 61-62.

113

En un análisis que intenta alejar toda posibilidad de interpretación de la

gestación de las nuevas instituciones y de la legislación social emitida en esos

años como resultado de una actitud defensiva ante las demandas sociales408, o

como producto del desarrollo económico y político, tanto De la Calle409 como

Guillén410 han subrayado el papel de los agentes implicados y que respondían a

una triple corriente ideológica, el krausismo liberal, el catolicismo social y el

regeneracionismo. En su opinión, tal interpretación es fácilmente deducible del

cuestionario, y está patente en los proyectos de ley, que ponen de manifiesto un

nuevo modelo de Estado, interesado en corregir desajustes y potenciar la armonía

social, y en las actuaciones de las instituciones creadas. Sería, pues, el

“voluntarismo y la iniciativa personal de esta elite”, el que generara la necesidad

de cambiar los valores de la sociedad, y de “modernizar” España mediante

medidas armonizadoras entre sociedad y Estado, común a las tres corrientes411.

En la década de los noventa, el catolicismo social emprendió multitud de

proyectos benéficos y sociales, en los que se planteaba la justicia social desde un

enfoque no competitivo con la caridad. A partir de la concepción de la cuestión

social como un problema de orden religiosa y moral, se emprenden un conjunto

de acciones de tipo instructivo y catequético, en las que se defiende el ahorro y

otras formas de previsión por sus efectos moralizadores y por su carácter

alternativo frente al socorro benéfico-caritativo412.

Los dos más preclaros representantes de este pensamiento social-

reformista de tipo conservador y católico son Eduardo Sanz Escartín y Eduardo

Dato. Escartin defiende el intervencionismo estatal, de forma subsidiaria y

408 PALOMEQUE (1997), págs. 108-110.409 DE LA CALLE (1997), págs.132-141.

410 GUILLÉN (1997), págs.167-168.

411 El desarrollo de nuevas ideas entre las elites políticas e intelectuales, con la superación de las tesis liberales y no intervencionistas, se originó en parte con la creación de nuevas instituciones como la Institución Libre de enseñanza o el Grupo de Oviedo, que desarrollaron el krausismo liberal, o instituciones ya existentes como la Iglesia Católica, el catolicismo social.

412 MONTERO (1988), págs.169-170.

114

transitoria, y rechaza el “Estado-caridad”, porque convierte en laica y forzosa la

caridad que, como virtud teológica, debe ser libremente ejercitada. Su concepción

optimista y armónica de la cuestión social se ve matizada con los años, aunque

confía en la superación gradual de las disensiones laborales gracias a la

moderación de los dos antagonistas. Partidario de la iniciativa individual en

materia de ahorro y obras benéficas, y de la asociación obrera no subversiva, va

decantándose hacia la solidaridad, como destino de la evolución social413. En su

discurso de recepción en la Academia de Ciencias Morales sobre “La justicia

social”, E. Dato, sensiblemente influido por Le Play, y enlazando con la tradición

cristiana, defiende una acción asistencial en la que se combinen la justicia social

con la caridad y la filantropía, y en la que la iniciativa social tenga un mayor

protagonismo que la estatal414. El concepto de justicia social permitía, sin

abandonar el enfoque caritativo, legitimar la regulación pública de la asistencia

social y la creación de instituciones protectoras del obrero y su familia. La caridad

privada y la función benéfica de la Iglesia tenían un papel predominante en este

modelo reformista, pero no se descartaba la legislación estatal.

6.2. 1900-1931. La eclosión de la legislación social

A partir de 1900, España se incorporaba a la tendencia reformista

internacional. Como escribiera, de forma expresiva, un testigo esencial, E.

Bernaldo de Quirós, el Siglo XX traía una “eclosión de la legislación social”415. Con

el inicio del siglo, Eduardo Dato, en su calidad de Ministro de la Gobernación,

promulgaba las primeras leyes sociales modernas, la de accidentes laborales y la

que regulaba el trabajo de mujeres y niños416. A lo largo de la década se

reglamentaron la jornada de trabajo y la huelga y se crearon los grandes

413 Esta idea de la evolución hacia la solidaridad en su Memoria sobre “La aplicación del evolucionismo a las ciencias morales y políticas”. RACMP (1914), tomo VIII, págs.555-603. Vid. MONTERO (2001), págs. 477-483.

414 RACMP (1914), tomo IX, págs. 7-170. En MONTERO (2001), págs.474-491.

415 BERNALDO DE QUIRÓS (1973), pág. 80.

416 Ley de 30 de enero de 1900, sobre Accidentes de Trabajo (Gaceta, 31 de enero), y Real Decreto de 28 de julio de 1900, Reglamento para la aplicación de la Ley de Accidentes de Trabajo (Gaceta, 30 y 31 de julio). Ley de 12 de agosto de 1904 de Protección a la Infancia (Gaceta, 17 de agosto) en VV.AA. (1987), págs. 255-262 y 295-296.

115

organismos que habrían de gestionar la reforma, el Instituto de Reformas

Sociales, que sucedió a la Comisión en 1903417, y el Instituto Nacional de

Previsión en 1908418.

La creación del Instituto de Reformas Sociales culminaba la trayectoria

reformista iniciada por la Comisión y consolidaba el “intervencionismo científico”

del Estado en las relaciones laborales, esto es, todo lo relativo a la

fundamentación teórica y documental del ejercicio de la potestad normativa. El

Instituto era un instrumento especialmente planteado para “preparar la legislación

del trabajo en su más amplio sentido, cuidar de su ejecución, organizando para

ello los necesarios servicios de inspección y estadística, y favorecer la acción

social y gubernativa en beneficio de la mejora y bienestar de las clases

obreras”419.

El 27 de febrero de 1908 se creaba el Instituto Nacional de Previsión con el

doble objetivo de difundir e inculcar la previsión popular y de administrar la

mutualidad de asociados que al efecto y voluntariamente se constituyera bajo este

patronato420. El Instituto se conformaba bajo el principio básico de la “libertad

subsidiada”, lo que significaba que podía delegar competencias administrativas en

entidades privadas421. El primer seguro obligatorio, el Retiro Obrero, no sería

417 Real Decreto de 23 de abril de 1903: creación del Instituto de Reformas sociales; Real Decreto de 15 de agosto de 1903: Reglamento del Instituto de Reformas Sociales; Real Decreto de 14 de octubre de 1919: reorganización del Instituto de Reformas sociales. En VV.AA. (1987), págs. 411-430. En el Instituto, como escribe MARVAUD (1975), pág. 244, coincidirían conservadores, católicos y librepensadores, que trabajarían codo con codo, en pro de la paz social.

418 SERRANO SANZ (2001), págs. 176-180. Ley de 27 de febrero de 1908: Organización por el Estado de un Instituto Nacional de Previsión (Gaceta 29 de febrero, rectificación 1 de marzo, 297-300)

419 PALOMEQUE (1997), págs.115-116.420 Ibíd., pág. 118. En el INP se advertía la significativa presencia de católico-sociales, como Severino Aznar y Alvaro López Nuñez, que defendían un intervencionismo subsidiario, y daban prioridad a la familia y las corporaciones como sujetos activos de la reforma social, que habría de venir precedida de la reforma moral y religiosa. MONTERO GARCÍA (2001), pág. 491.

421 En un principio el ahorro obrero podía ser engrosado por las “donaciones” de patronos “filantrópicos, protectores o piadosos colaboradores, en una extraña mezcla de fórmulas del seguro y otorgamiento de caridades, que acaban confundiendo beneficencia y previsión. En 1902 se funda en Barcelona la Caja de Pensiones para la Vejez y Ahorros, que gestionaba la constitución de pensiones a favor de obreros en base a sus libres imposiciones y a las voluntarias entregas de los patronos promotores de la institución.

116

aprobado hasta 1919422 y en mayo de 1920423 se creaba el Ministerio de Trabajo,

en el que se integraban los Institutos de Reformas Sociales y Nacional de

Previsión, y la Sección de Reformas Sociales del Ministerio de la Gobernación.

Durante la dictadura de Primo de Rivera, la voluntad política de reforma brilló por

su ausencia, e incluso peligró la continuidad del INP424, pero con la Constitución

republicana se da el paso institucional decisivo hacia la previsión pública, al

afirmarse el papel del estado como proveedor social y extender la cobertura

obligatoria de riesgos más allá de los tres contemplados en los programas de

seguros vigentes (jubilación, maternidad y accidentes de trabajo)425. Se muestra

una mayor coherencia y decisión en el campo de la acción social y los servicios

sociales426, y el Estado se convierte en el principal impulsor de un proceso,

semejante al de otros países, que abarca la legislación laboral y la legislación

social. No obstante, los seguros sociales eran suministrados por entidades

mutualistas privadas compañías mercantiles, generalmente subvencionadas por

el Estado427.

En el terreno doctrinal, y con el inicio del siglo XX, comienza a estar en

boga una nueva corriente, el solidarismo. Tal línea de pensamiento, que se

presentaba como alternativa a liberales y socialistas428, tendrá una gran acogida

en España, y como muestras valgan el título del discurso de ingreso en la Real

422 Real Decreto de 20 de noviembre de 1919: Plan de Seguros del Instituto Nacional de Previsión (Gaceta 23 de noviembre, en VV.AA. (1987), págs. 328-329). Cita una serie de instituciones: mutualidades locales, gremiales, profesionales; Montepíos, Hermandades, y otras de carácter benéfico-social.

423 Real Decreto de 8 de mayo de 1920. Gaceta, 9 de mayo, en VV.AA. (1987), pág. 430.

424 GUILLÉN (1997), pág.168.

425 VV.AA. (1987), págs. 974-979.

426 GUTIÉRREZ RESA (1993), pág.36.427 COMÍN (1996), pág. 255.428 En 1893, el mismo año en que Durkheim precisaba el término solidaridad, H. Spencer distinguía entre altruismo, primario – justicia -, y secundario – beneficencia -. La primera, necesaria para el equilibrio social, y de incumbencia pública; la segunda no necesaria para tal equilibrio, y de incumbencia privada. Con reminiscencias malthusianas, escribía que si por filantropía se quitaba de forma coactiva a los mejores parte de sus medios de subsistencia para mejorar el mantenimiento de los peores, los primeros experimentarían un desmejoramiento. Con tono fatalista, sentenciaba que tal sistema, aplicado con persistencia llevaría al comunismo y al anarquismo. SPENCER (1893), págs. 16-18.

117

Academia de Ciencias Morales y políticas de Piernas Hurtado, “Consideraciones

acerca del principio de solidaridad y de sus consecuencias en el orden

económico429, o la reflexión de Jaime Vera en su Informe a la Comisión: “Cuando

el hombre no tenga que disputar al hombre ni la subsistencia ni los medios de

producción, el imperio de la competencia cesa y se abre la era de la solidaridad.

Solidarios los intereses ya es posible la fraternidad en los sentimientos...”430.

En el siglo XX la solidaridad debía convertirse en la asistencia voluntaria a

la sociedad por ella misma, con el Estado Social como garante431, y en la

legislación empezaba a plasmarse una idea que pronto terminaría por aceptarse,

el socorro era una cuestión de derecho, no de caridad432. Se caminaba hacia

formas específicas de protección, propias del Estado intervencionista, y con

instrumentos creados para tal fin, como la previsión social y la seguridad social433,

muy distintas de las formas inespecíficas como la beneficencia, que además de

suponer un apoyo limitado y provisional, de tutela individual, del fuerte al débil,

pretendía la moralización y reinserción del pobre434.

La idea de que en la cuestión de los riesgos laborales la solidaridad

colectiva era superior a la de responsabilidad individual, tiene un gran reflejo en

la nueva política social, marcada por el principio asegurador. La introducción del

seguro en el marco de la cuestión social va a permitir conciliar el principio de

solidaridad con el de responsabilidad individual435. El seguro social no era como la

asistencia, un socorro consentido, sino la ejecución de un contrato que implicaba 429 RACMP, 1905, págs.5-62. Citado por VELARDE (2001), pág. 335.

430 PECES BARBA (1991), pág. 50. La corriente había surgido en Francia una década antes. En 1893, Durkheim, preocupado por el riesgo de fractura social, concreta el término solidaridad, como vínculo de cohesión social y fundamento del pacto social. Teorizado en el campo económico por Ch. Gide, en su Economíe sociale y formulado jurídicamente por Bourgeois, el solidarismo sintetizaba las nociones de interés personal y deber social y se convertía en “el concepto central de la primera filosofía de Estado”. DONZELOT (1984), pág. 126.431 CASTEL (1997), pág. 24.

432 MOIX (1975), págs. 164-165.

433 DÍEZ PICAZO (1987), págs. 24-25.

434 PETIT (1997), pág. 197.

435 POLANYI (1987), págs. 240-241, GONZÁLEZ SEARA (2000), págs.118-119 y PETIT (1997), págs, 203-205.

118

al Estado y a los ciudadanos. Era, por utilizar la afortunada expresión de Baldwin,

un intento de “neutralizar el destino” y de socializar el riesgo, de tal forma que

ningún asegurado tuviera que afrontar sus negativos efectos de forma aislada436.

Se había producido el paso de la asistencia al seguro, la sustitución de lo

arbitrario de la limosna por la certidumbre de un derecho. Y con este paso de la

asistencia al seguro, un tercer actor venía a introducirse “entre los poetas de la

moralización del pueblo y los partidarios de la lucha de clases”437, el Estado.

7. Del “paradigma asegurador” al Estado Social

La beneficencia tenía su origen en la caridad y los servicios sociales en la

solidaridad438. El “Beveridge Report on Social Insurance and Allies Services”, de

1942 supone la institucionalización de la Seguridad social como elemento básico

de la previsión colectiva bajo el principio de la solidaridad social, y las tesis

keynesianas servirán de soporte teórico, tras la crisis de los años treinta, a un

cambio radical en la interpretación del Estado como agente económico, e

impulsarán su intervención creciente en la provisión de bienes públicos de

carácter social. Se había pasado de una conjetura, la de la “mano invisible”, a una

certeza, la de la “teoría general”439.

Con el Estado de Bienestar, la beneficencia se convierte en derecho y el

Estado se responsabiliza de la lucha contra la desigualdad, a través de la

redistribución de recursos fiscales bajo los principios de solidaridad y

universalidad. Otra línea interpretativa argumenta que el Estado de bienestar era

el resultado de un pacto social consistente en el apoyo de los trabajadores al

desarrollo del sistema capitalista a cambio de la contrapartida de institucionalizar

un amplio sistema de bienestar como mecanismo de redistribución440.

436 BALDWIN (1992), págs.59-60.

437 CASTEL (1997), págs. 269.

438 PECES BARBA (1991), pág. 52.439 MUÑOZ DE BUSTILLO (2000), pág. 33.440 SAJARDO (1994), págs. 169-170.

119

El hecho es que durante las tres décadas siguientes a la segunda Gran

Guerra se asistió a un rápido y profundo desarrollo de los Servicios Sociales

Públicos en sentido amplio. El consenso en torno a la política social fue un factor

clave en la articulación entre democracia y capitalismo, dando lugar a una amplia

estabilidad en los procesos de legitimación política. El Estado del Bienestar, la

concertación social y el consumo de masas permitieron aunar los intereses del

capitalismo y de las clases industriales asalariadas, abriendo una etapa optimista,

que parecía indicar que la tendencia hacia la igualdad social era la última fase de

evolución de la ciudadanía. Era el punto más alto de la concienciación ciudadana

sobre la oportunidad de instrumentar políticas dirigidas a mejorar la igualdad de

oportunidades y asegurar la justicia distributiva.

El aumento incesante del gasto público para fines sociales se producía en

paralelo a la “progresiva disminución de importancia experimentada en relación

con los fines del Bienestar por las organizaciones religiosas y de beneficencia, los

vecinos, los parientes y la misma familia”441. No obstante, la crisis de los setenta

agudizó el conflicto distributivo e inclinó, como advirtiera Hirschman, la balanza a

favor de los intereses privados, dando paso a una fase de predominio de la

respuesta mercantil a los problemas sociales. La igualdad dejaba de estar

presente en el vocabulario político y el giro se concretaba en una concepción del

Estado Benefactor como fuerza “antimercado”, dando lugar a un amplio debate en

torno a los límites de las políticas redistributivas en una sociedad de mercado, y

sobre la posibilidad de un nuevo consenso sociopolítico sobre el papel del

Estado442.

En los años ochenta, el debate sobre lo público y privado se extiende al

terreno del bienestar social y los elementos “políticos”, en el sentido amplio del

término, ocupan un lugar destacado. Gran parte de las causas de la crisis, se aduce,

están en las reglas que gobiernan los usos políticos de la sociedad y en el

funcionamiento del propio sistema económico y fiscal. Se profundiza en las 441 ASCOLI (1987), pág.119.442 Dos décadas antes, ROPKE (1956), págs.209-211, había criticado la forma de resolver la injusticia social, basada en una política social de carácter universal por parte del Estado, porque tenía límites financieros, chocaba con los incentivos del sistema, y desplazaba a otras asociaciones genuinas de asistencia mutua como la familia.

120

relaciones entre los procesos redistributivos y mecanismos de elección en las

democracias representativas y surgen numerosas propuestas encaminadas a

controlar de forma más estricta y eficaz los procedimientos políticos que genera la

acción redistribuidora del sector público. Desde principios de la década de los

noventa empiezan a cuestionarse los logros de las políticas redistributivas en

materia de corrección de desigualdades e incluso el “mito” del carácter igualitario del

Estado443.

Estas polémicas son la manifestación externa de los conflictos de la

sociedad moderna y de las disputas entre diferentes grupos en torno a cuestiones

redistributivas. En el fondo de la polémica se pueden advertir dos posiciones, la

que reclama el Estado mínimo mediante la drástica disminución de los servicios

públicos y propone confiarlos al mercado; la que aboga por la reconstrucción del

Estado y el redescubrimiento del sector social en la prestación de servicios

sociales444. El propio Estado Keynesiano ha generado una nueva sociedad civil

que exige responsabilidades a las instituciones públicas que no han cumplido sus

objetivos redistributivos445, y que va recuperando el espacio de legitimidad natural

perdido por medio de empeños con fuertes componentes de altruismo y

solidaridad446.

Así, pues, el debate surgido al hilo de la crisis del Estado de Bienestar

remite a una discusión más profunda acerca del papel y funciones del Estado y

sus relaciones con la sociedad civil y con el mercado, y que conduce a una

“remitificación de la sociedad civil”447. Las instituciones del tercer sector,

irrelevantes en materia de creación de riqueza, comienzan a ganar importancia a

443 MINC (1987)

444 El liberalismo capitalista pretendería convertir el binomio solidaridad-servicios sociales en caridad-beneficencia, y sustituir al Estado de Bienestar por la filantropía y la caridad. PECES BARBA (1991), pág. 52. Otra alternativa sería que la “sociedad civil” asumiera las funciones de bienestar del Estado, debido a sus características de bien público. ESTEVE (2000), pág. 391.

445 RODRÍGUEZ Y MONSERRAT, pág. 101446 GINER (1995), págs.16-19 y RODRÍGUEZ CABRERO (1991), pág.24. Sobre los cambios culturales y en el ámbito de las dimensiones comunitarias de la vida social, que exigiría la consolidación de tales movimientos, Vid. GARCÍA ROCA (1988), págs.208-210 y SEMPERE (1994), pág.35.

447 RODRÍGUEZ CABRERO (1991), pág. 27

121

partir de mediados de la década de los setenta, y el informe de la Comisión Filer

(1975) las reconoce como sector independiente448. Para algunos autores, lo

público no estatal puede convertirse en una dimensión clave de la vida social en

el siglo XXI, en tanto espacio de la democracia participativa o directa de los

ciudadanos en los asuntos públicos449.

7.1. La construcción de un Estado de Bienestar de tipo autoritario en la

España predemocrática.

Los derechos sociales se incorporan al marco jurídico español con retraso

respecto a otros países europeos, y hasta muy avanzado el siglo XX no se crean

las instituciones sociales y económicas necesarias para garantizar una mínima

prestación de servicios sociales de carácter público. Entre 1936-1978 se

consolida la reforma social bajo el protagonismo de un régimen autoritario,

retrocede la beneficencia religiosa sin que sea sustituida por una sociedad civil

desarticulada y escasamente desarrollada450. Hasta 1960, en España existía un

“sistema residual de Estado de Bienestar”451, durante toda esta década y primeros

años de los setenta se tiende a universalizar los servicios sociales, con la

construcción de un Estado de Bienestar “de tipo autoritario”, consiguiéndose la

universalización de las prestaciones sociales y la construcción de un “Estado

democrático del bienestar” a mediados de los noventa. El Estado de bienestar

empezaba a consolidarse en España al mismo tiempo que se ponía en duda su

futuro en los países de capitalismo avanzado452. La transición política, la crisis

económica y los límites del Estado de Bienestar van a configurar un modelo

donde se combina un Estado de Bienestar aún en expansión con una sociedad

civil y movimientos sociales en cierto auge.

Son varios los autores que han explicado la tardía formación del Estado

benefactor en España desde la perspectiva del retraso del proceso de

448 RODRÍGUEZ Y MONSERRAT (1996)449 BRESSER Y CUNILL (1998), pág. 26450 MONSERRAT Y RODRÍGUEZ (1991), págs. 319-320.451 GUTIÉRREZ JUNQUERA (2000).452 RUIZ-HUERTA (1991), págs. 192-193.

122

industrialización453, y por las características de un poder público que acentuaba

los rasgos de paternalismo y caridad como móviles de la beneficencia pública.

Así, pues, mientras en Europa se consolidaba el Estado de Bienestar, en España,

la ausencia de una política social, después de la guerra civil, se trataba de suplir

por entidades como Cáritas, que buscará coordinar la acción caritativa, a

instancias de la Iglesia454. Como subraya Gutiérrez Resa, “las diferencias

existentes en nuestro país en el origen y desarrollo del Estado de Bienestar, son

precisamente las variables que pueden dar luz sobre la aparición de Cáritas”455.

Entre el Decreto de 1940, que regula el Auxilio Social, y el de 27 de

noviembre de 1967, que reorganiza la Dirección General de Beneficencia y la

integra en la Dirección General de Política Interior y Asistencia Social, se

promulga un entramado normativo que promueve indirectamente la aparición de

instituciones asistenciales privadas y con escasos medios. La beneficencia

pública sigue en vigor a través de la Administración local y su función es

actualizada mediante el Decreto 1385/1975 de 30 de mayo. Su dilatada

trayectoria culmina con la promulgación de la Constitución456. La acción social que

había comenzado con la beneficencia y había dado paso a la Asistencia social,

debía transitar hacia los servicios sociales de la Seguridad Social457.

Al terminar la contienda, la cobertura social se cifraba en el Auxilio Social,

los Seguros Sociales y las Obras Sociales del Movimiento y de la Organización

Sindical. En plena guerra civil nace el auxilio social con carácter transitorio y con

el objeto de atender a la infancia, aunque más tarde se convierte en una

institución de carácter permanente inscrita en el marco oficial de la asistencia

pública del nuevo Estado, y con vigencia hasta la década de los años setenta. En

este sentido, el Auxilio Social-INAS desempeñó un importante papel en el proceso

de transición de la “Beneficencia Pública” y “Caridad” al “Estado de Bienestar

Social”, preconizado por las políticas públicas de Acción social. Pese a sus

453 COMÍN (1992), pág. 23, y RODRÍGUEZ CABRERO (1997), pág. 118.454 GUTIÉRREZ RESA (1993), págs. 14-19.455 GUTIÉRREZ RESA (1995), pág. 291.456 LAS HERAS Y CORTAJARENA (1979), pág. 74.457 GUTIÉRREZ RESA (1993), págs. 44-45.

123

limitaciones, desplazaba las leyes de beneficencia y anteponía la idea de justicia

social al paternalismo de la caridad y la beneficencia pública, lo que ha permitido

a algún autor señalar que pudiera constituir un antecedente del voluntariado social

y la solidaridad458.

Premiado con la gran cruz de Beneficencia, mediante Decreto de 17 de

julio de 1939, el Auxilio social, es regulado por Decreto de 17 de mayo de 1940 de

la Jefatura del Estado, que establecía sus competencias. Según esto, debía

prestar asistencia benéfica, proporcionando los medios indispensables a la vida y

los cuidados sociales, a los indigentes de carácter permanente y en situación de

indigencia temporal por circunstancias de carácter extraordinario; fundar

establecimientos para atender a la subsistencia y educación de huérfanos; crear

instituciones de asistencia a embarazadas y parturientas; y llevar a cabo otras

acciones benéficas encomendadas mediante acto de delegación especial por el

Estado459.

En un principio, el franquismo superpuso a los seguros sociales

obligatorios, que dependían del INP, el mutualismo laboral, otra “seguridad social”

adicional de tipo más corporativo y profesional, financiada con un impuesto sobre

las nóminas, al tiempo que en Europa estaban implantados los sistemas

universales de la Seguridad Social460. En 1960 se crean los Fondos Nacionales

para la Aplicación Social del Impuesto y el Ahorro y en 1963 la Ley de Bases de la

Seguridad Social que se articularía en 1966, y entraría en vigor desde el primero

de enero de 1967, y que suponía la transición hacia un auténtico sistema de

Seguridad Social. En 1974 se crea el Instituto Nacional de Asistencia Social

(INAS), que aglutinaría tanto a los centros de beneficencia general como a los

departamentos de auxilio social. Con estas medidas se institucionalizaban 458 El Auxilio de Invierno, después Auxilio Social, nace en octubre de 1936, en Valladolid, a iniciativa de Mercedes Sanz Bachiller y Javier Martínez Bedoya, y un grupo de hombres reunidos con el objetivo de ayudar a los niños, víctimas de los primeros combates de la guerra. Por su dinámica y objetivos difícilmente podría encuadrarse en la legislación de Beneficencia vigente desde el siglo XIX. La Orden de 2 de febrero de 1937 del Ministerio de la Gobernación (B.O.E, de 4 de febrero) autoriza como cuestión pública el Auxilio de invierno o Auxilio social, y el 10 de marzo de 1937 se promulga otra Orden (B.O.E., 15-marzo) que da por hecho la propagación del Auxilio. ORDUÑA (1996).459

? PERDOMO (1988), págs.281-295.

460 COMÍN (1996), págs. 256-278.

124

mecanismos de redistribución social semejantes a los Estados de Bienestar

europeos, aunque con varias décadas de retraso y con niveles inferiores de

cobertura461.

7.2. El asociacionismo durante el régimen autoritario

Durante el régimen franquista, el asociacionismo entró en un periodo de

prolongado letargo. Poco proclive al asociacionismo ligado a la acción social, el

régimen promovió las asociaciones creadas por la Iglesia y de fines

exclusivamente religiosos, al tiempo que obstaculizaba las de ayuda mutua, e

incluso se mostraba especialmente agresivo con respecto al fenómeno sindical,

implantando un sistema prohibitivo y criminalizador de la libertad sindical y de sus

facultades de actuación462. A su lado, se asiste a la creciente pujanza del

asociacionismo económico durante la década del desarrollo (1960-1970),

propiciada por la nueva Ley de Sociedades Anónimas de 1951463. El régimen

jurídico de las asociaciones se establecía por la Ley 191/1964, de 24 de

diciembre, desarrollada por el Decreto 1440/1965, de 20 de mayo, que venía a

sustituir al Decreto de 25 de enero de 1941, que regulaba la constitución de

asociaciones con estrictos criterios de política administrativa y que prohibía la

constitución de toda asociación sin aprobación del Ministerio de la Gobernación,

salvo las de fin lucrativo regidas por el derecho civil o mercantil, y las católicas

que persiguieran un fin exclusivamente religioso.

Cáritas es una institución benéfica que actúa de correa de transmisión de la

acción caritativa de la Iglesia española, y ejemplifica el peso del asociacionismo

religioso en la España contemporánea. Pero, también refleja una paradoja, la de

su existencia en un mundo que intenta superar el estrecho marco de la caridad y

la beneficencia. La Institución nacía en 1946 como Secretariado Nacional de

Caridad, creado en 1942, dentro de la Acción Católica, como una prolongación de

la acción caritativa específica del apostolado de los seglares, y de la ACN de P

461 SAJARDO (1994), pág. 172.462 BAYLOS (1993), pág. 145463 AZNAR Y BENITO (1991).pág. 175

125

(Asociación Católica Nacional de Propagandistas)464. Su primera línea de

actuación se organiza en torno a la asistencia y colaboración con motivo de

grandes catástrofes nacionales e internacionales, a partir de 1948 gestiona la

ayuda social americana (ASA), hasta que se institucionalizando e introduciendo

en la estructura estatal encargada de la asistencia social. El 20 de junio de 1958

se decreta que pase a formar parte del Consejo Nacional y de las Juntas

Provinciales de Beneficencia, organismos tutelados por el Ministerio de la

Gobernación465.

En la década de 1960 se impulsan las Escuelas de Asistentes Sociales,

para dar un enfoque técnico y profesional a la caridad y se intenta su conversión

en una institución de Acción social más moderna. En 1966 se crea FOESSA

(Fomento de Estudios Sociales y de Sociología Aplicada) y se aprueban los

estatutos por la Conferencia Episcopal en la VI Asamblea Plenaria, celebrada en

Madrid del 21 al 30 de noviembre de 1967466. A partir de los años setenta

comienza a dejarse atrás la etapa de beneficencia, Cáritas asume lo asistencial y

la denuncia, y en la Asamblea del Episcopado de 1981, se dice que la Iglesia

española quiere que Cáritas sea “el cuartel general de la solidaridad de todos

frente al drama del paro”467.

Unos años antes que Cáritas se fundaba ONCE, Ente asociativo creado

por el poder público para la autoprotección de sus miembros y cuya fuente de

recursos consistía en la explotación del Cupón pro ciegos. La fundación nacía con

fines de ayuda mutua, mediante Decreto de 13 de diciembre de 1938, firmado en

Burgos por Franco, desarrollado por Orden del Ministerio de la Gobernación de 28

de octubre de 1939, en el que se le califica como “Entidad de Derecho Público y

464 Su presidente, Jesús García Valcárcel, perteneciente a la ACN de P y vocal de la Junta Nacional de Acción Católica, había sido convocado por Acción Católica, en 1944 para organizar la Caridad en España, y la definiría como la “organización oficial de la caridad fraterna de la Iglesia, y constituye la beneficencia y asistencia pública de la misma”.

465 GUTIÉRREZ RESA (1993), págs. 121-123.466 En 1957 surge la Sección social y se crea CESA (Centro de Estudios de Sociología Aplicada). En 1961 la Iglesia encarga a Cáritas la redacción de un anteproyecto de Plan Nacional de promoción, Asistencia Social y Beneficencia de la Iglesia y se dice que FOESSA (“institución benéfico-docente de naturaleza permanente y de carácter privado”) es la secularización del Plan CCB. Dentro de CESA surge “Documentación Social”, cuyo primer número aparece en 1958.

467 GUTIÉRREZ RESA (1995), págs. 293-300.

126

de Beneficencia General”468. Otra institución de gran importancia, dada su función

auxiliar de las administraciones públicas, la Cruz Roja, sería definida como

"institución humanitaria de carácter voluntario y de interés público” por el Real

Decreto 1474/1987, de 27 de noviembre, y dedicaría su quehacer al ámbito

sanitario. Durante el periodo también se regulan las fundaciones benéfico-

docentes mediante el reglamento de fundaciones culturales privadas y Entidades

aprobado por Decreto 2930/1972 de 21 de julio y las entidades benéficas de

construcción mediante la Orden de 5 de noviembre de 1955469.

Por lo que se refiere a las Cajas de Ahorro, durante la década de 1940

sigue prevaleciendo su carácter benéfico-social, y su función subsidiaria del

Estado. En 1943 se divide el protectorado entre el Ministerio de Trabajo y el de

Hacienda, al que se adscribirán definitivamente mediante Decreto de 10 de mayo

de 1957. El Decreto de 17 de octubre de 1947 modifica el control de la obra social

y el Decreto de 9 de marzo de 1951, vigente hasta el Decreto de 26 de marzo de

1964, se propone el control de las Cajas mediante los coeficientes de inversión470.

La trayectoria de las mutualidades estuvo estrechamente ligada al

desarrollo del sistema de Seguridad Social. Durante los años cuarenta y

cincuenta, el mutualismo experimenta un notable crecimiento, debido a la

insuficiencia de la protección otorgada por el sistema de Seguros Sociales

Obligatorios, que obligaba a muchos trabajadores a buscar un sistema

complementario de protección amparándose en la Ley de 1941. El Reglamento de

468 Tras unos años anclada en las viejas estructuras, la organización ha sido regulada tras el Real Decreto 1041/81 de 22 de mayo. la Orden de 29 de septiembre y el Real Decreto 358/1991 de 15 de marzo, y sus estatutos aprobados por el Consejo de Protectorado en su sesión de 11 de mayo de 1988. DE LORENZO (1993), págs. 245-249, y CASADO (1995), pág.39.

469 La Constitución española regula el derecho de fundación en su art.34.1, y en el art.22, el derecho de asociación. El protectorado de las fundaciones benéfico-asistenciales, encomendado en el pasado al Ministerio de la Gobernación y a las Juntas Provinciales de Beneficencia, corresponde hoy (Real Decreto 791/88 de 21 de julio) al Ministerio de Asuntos sociales. El régimen fundacional ha sido objeto de reciente reforma, mediante la Ley 30/1994, de 24 de noviembre. BENITO (1995), págs. 185-186, y DE LORENZO Y CABRA (1993), págs. 60-64.

470 La Orden de 19 de junio de 1979 determina que se destine la totalidad de los excedentes líquidos, deducidas las reservas, a la realización de obras benéfico-sociales. En el periodo 1975-1983, preocupación por reforzar la garantía y el cambio de tendencia lo marca el Real Decreto 502/1983, de 9 de marzo. VERDUGO (1991), págs. 215-220.

127

26 de mayo de 1943 separará las mutualidades y las entidades aseguradoras

atendiendo a la finalidad social, delimitando expresamente, en su artículo 12,

previsión social y seguro privado. La Ley de Ordenación de los Seguros Privados

de 16 de diciembre de 1954 excluiría de su ámbito a los montepíos y

mutualidades libres acogidos a la Ley de diciembre de 1941. El dirigismo estatal

de las relaciones laborales de los primeros años de la década de los sesenta,

restringiría las funciones colaboradora y complementaria de la iniciativa privada

en la Seguridad Social471.

La guerra frenó el movimiento cooperativista abriendo una etapa de

profundo letargo que duraría hasta mediada la década de los cincuenta. En 1942

se promulgaba la nueva Ley de Cooperativas y en 1943 su Reglamento, que

tendría vigencia hasta la década de los setenta472. El cooperativismo agrario

continúa su expansión como coordinador básico de la oferta de productos

agrarios, pero la comercialización quedaba en manos de la iniciativa privada, por

medio de cooperativas agrarias y Cajas Rurales-Cooperativas de Crédito.

También conoce un cierto auge la promoción de viviendas cooperativas, aliado

natural de la filosofía económica del régimen político, a la vez que se asiste a un

retraso de las de consumo y obreras de producción dada su afinidad con los

movimientos sindicales, y a un discreto desarrollo de las cooperativas de trabajo

asociado hasta bien entrada la década de 1970473.

7.3. Remodelación del Estado de Bienestar y “retorno” de la sociedad civil

En España, a lo largo de la década de los ochenta se observa una amplia

adhesión popular a los sistemas públicos de protección social, y la prioridad por

parte del Estado de garantizarlos. Consolidado, en parte, el objetivo, comienzan

las críticas al Estado del Bienestar, a la vez que se reclama mayor protagonismo 471 GONZALO GONZÁLEZ (1991), págs. 344-349. Más adelante las mutualidades de previsión social han perdido su carácter único, ejerciendo una función complementaria, hasta someterse a la misma legislación que las entidades aseguradoras (Ley 33/1984 de 2 de agosto de Ordenación del Seguro Privado, que derogó la Ley de 6 de diciembre de 1941 que las regía -, mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales). AVALOS (1991), págs. 48-49, y AZNAR (1993), págs. 125-129

472 SALINAS (1989).

473 REYNA, págs. 395-397 y RODRÍGUEZ Y MONTSERRAT , págs. 65-68.

128

de la sociedad civil. La crisis del Estado del Bienestar abre la posibilidad de mayor

intervención a las fundaciones, asociaciones filantrópicas, instituciones benéficas

y organizaciones sociales voluntarias. El asociacionismo voluntario ha venido a

constituirse como una de las “dimensiones semiocultas”, pero fundamentales, del

avance contemporáneo del Estado Benefactor y de los sistemas de legitimación

del capitalismo maduro474.

En España, el sector social, que, tras la guerra civil, se circunscribía

fundamentalmente al entorno de la Iglesia, empieza a desarrollarse a partir de los

ochenta475, pero debe superar el desfase de cultura pública y corregir el déficit de

“capital social”476, derivados de su pobre tradición asociativa. Como en los países

del entorno, su evolución corre paralela a la reestructuración institucional y

reorientación ideológica de los Estados de Bienestar, aunque con diferencias

debidas a la citada debilidad del tejido asociativo y al tardío establecimiento de la

democracia477.

Se está produciendo la transición del Estado de Bienestar a un nuevo

paradigma, el Estado Social de derecho, tránsito que exige reconceptualizar el

papel del Estado y redefinir los nuevos agentes sociales. El Estado Social es un

ente capaz de articular Estado y sociedad y que no se limita al crecimiento

económico cuantitativo y el fomento del consumo, referentes del Estado del

Bienestar, sino que busca la solidaridad y se compromete con la redistribución y

la calidad de vida478. Como subraya Castells, se impone la ardua tarea de crear

nuevas formas de solidaridad en el tránsito del Estado del Bienestar al “Estado del

bien obrar”479. Tras la segunda reestructuración del Estado de Bienestar está

surgiendo un modelo mixto en el que el Estado garantiza la financiación básica de

bienes preferentes y prestaciones sociales, y cede una parte creciente de su

474 RODRÍGUEZ Y MONSERRAT (1996), pág. 105475 LOZA AGUIRRE (1991), págs. 71.476 SUBIRATS (1999), págs.19-36.

477 MONTSERRAT Y RODRÍGUEZ (1991)478 GARCÍA ROCA (1992), pág.32479 CASTELLS (1997). Sobre el futuro del Estado del Bienestar y las nuevas formas de solidaridad en la sociedad informacional, Vid. GINER Y SARASA (1997).

129

gestión al mercado y al sector voluntario. Al mismo tiempo, el mercado se

especializa en ofertas complementarias hacia los tramos de renta media-alta, y el

sector voluntario sustituye al Estado en el ámbito de la asistencia a grupos

desfavorecidos de la sociedad480.

En un sugerente ensayo, Rosenvallon481 hace referencia a la “nueva

cuestión social”, para advertirnos acerca de los “disfuncionamientos” que pueden

aparecer tras los “treinta gloriosos”, en un momento en que se está agotando el

“paradigma asegurador”, sustrato del Estado providencia, y se está entrando en

una nueva era de lo social y de lo político, y en la que se impone la invención de

nuevas reglas de convivencia y de gestión de lo social.

8. Recapitulación

Después de este largo recorrido temporal por las formas que han ido

adoptando los movimientos solidarios de protección social, se puede afirmar que

con independencia del carácter de sus motivaciones, religioso, filantrópico o

solidario, y su estatuto jurídico (instituciones, fundaciones o asociaciones), las

acciones en pro del bienestar social se han organizado históricamente a través de

proximidades y creencias y han estado presididos por una lógica, la ausencia de

lucro.

En los siglos medievales dominaba la actitud compasiva y la caridad

privada e institucional de la Iglesia era la forma básica de asistencia. Al crecer la

pobreza y convertirse en un fenómeno masivo y permanente, cambió la actitud

hacia el viejo sistema de limosnas y la nueva política se basó en la prohibición de

la mendicidad y en la constricción al trabajo de los pobres válidos, junto con la

tendencia a una gestión laica y centralizada de las ayudas. Cofradías y gremios

constituían el ámbito de la solidaridad. Dentro de la concepción de la pobreza

como amenaza al orden social, de la sociedad moderna, se produce un cambio

sustancial en la política social. Hospitales y Hospicios se constituyen en el eje de

480 RODRÍGUEZ Y MONSERRAT (1996), pág. 29.

481 ROSANVALLON (1995)

130

la atención asistencial a los pobres y en la clave para controlar y fomentar la

población útil del reino. Otras instituciones como los Pósitos y los montepíos,

ejercen de incipiente sistema de previsión.

Con el desarrollo de la manufactura y el maquinismo, la consagración de la

libertad de trabajo y la progresiva desarticulación de los sistemas de protección

tradicionales, surgió una nueva “enfermedad”, el pauperismo. Para atender al

creciente universo de los improductivos, el liberalismo desmantelaba el viejo

sistema de caridad religiosa y particular del Antiguo Régimen, y lo sustituía por la

beneficencia pública, concebida como instrumento de protección ante el riesgo

social que representaba la pobreza y como medio de control y conversión de los

pobres en ciudadanos útiles. El asociacionismo, en sus diversas formas, era la

solución de la sociedad civil ante los riesgos y el intento de neutralizar las

tendencias disolventes que generaba el pauperismo en el tejido social. Desde el

poder se persiguen las asociaciones obreras de resistencia y se fomentan las

sociedades de socorros mutuos, como medio de evitar que la imprevisión

desembocara en la indigencia. Esta fórmula de previsión popular de carácter

solidario y autodefensivo, perdurará hasta ser sustituida por la previsión

organizada en el siglo XX, al amparo de los seguros sociales obligatorios del

Estado providencia.

La percepción de la cuestión social como perturbación del orden social, y

de desestabilización del orden político, genera una reacción político-jurídica

dirigida a conciliar dos lógicas antagónicas, la de la economía de mercado y la de

la solidaridad. La legislación laboral surge para dar respuesta, desde el poder

político, a los problemas generados por el cambio de base en el mundo del

trabajo, y superar las soluciones planteadas por el darwinismo social del laissez-

faire. A finales del siglo XIX comienza la transición desde la beneficencia liberal

hacia la previsión social propia del Estado providencia, y en las primeras décadas

del siglo XX, el Estado liberal se va haciendo más intervencionista en la realidad

social y económica, asumiendo nuevas formas de protección, asistencia, previsión

y seguridad sociales y superando el estrecho marco de la actitud religiosa y

voluntarista, el altruismo familiar o las acciones voluntarias.

131

La sociedad en su conjunto asumía, de forma solidaria y voluntaria, la

asistencia de la propia sociedad, con el Estado Social como garante. El socorro

era una cuestión de derecho, no de caridad y el seguro social, la ejecución de un

contrato que implicaba al Estado y a los ciudadanos. Con la puesta en entredicho

de la política social y el carácter mítico del Estado en los aspectos sociales, la

sociedad civil ha vuelto a emerger con fuerza, esgrimiendo los valores del

altruismo y la solidaridad.

132

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