La Pobreza en Cucuta La Administración Municipal Frente a Ella

8/17/2019 La Pobreza en Cucuta La Administración Municipal Frente a Ella

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LA POBREZA EN CUCUTALA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL FRENTE A ELLA

RAFAEL CHARRY ABRIL

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PUBLICATERRITORIAL NORTE DE SANTANDER

POSTGRADO EN GESTIÓN PUBLICASAN JOSE DE CUCUTA

2001


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LA POBREZA EN CUCUTALA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL FRENTE A ELLA

RAFAEL CHARRY ABRILEnsayo para optar al título de Especialista en Gestión Pública

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PUBLICATERRITORIAL NORTE DE SANTANDER

POSTGRADO EN GESTIÓN PUBLICASAN JOSE DE CUCUTA

2001


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2.2.2 La pobreza en Colombia 29

2.2.2.1 Conclusiones a las que llegó el proyecto PNUD – UNICEF

– DANE – Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Agricultura 512.3 LA POBREZA EN CUCUTA, SU MEDICION 70

3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 78

BIBLIOGRAFÍA 83

ANEXOS 84


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TABLA DE CUADROS

Pág

Cuadro 1. Matriz de métodos de Medición de Pobreza 19

Cuadro 2. Porcentaje de NBI, por secciones del país con más del 50% de su población en pobreza 44

Cuadro 3. Secciones del país que presentan menos del 50% de las personas con NBI 45

Cuadro 4. Municipios según porcentajes de población superior al 50% con NBI ysecciones del país. 46

Cuadro 5. Municipio cuyo porcentaje de población con NBI es 100% 48

Cuadro 6. Municipios con menos del 25% de su población con NBI 49

Cuadro 7. Municipios con más de 100.000 personas con NBI 50

Cuadro 7 A. Municipios con menos de 500 personas con NBI 51


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INTRODUCCIÓN

La posibilidad de una existencia digna para todas las personas que conforman una sociedad

es un propósito de general acuerdo. Esto evidencia la vigencia de aquellas corrientes de

pensamiento dentro de los sistemas políticos presentes. Estos enfoques “se levantan sobre

el supuesto de que existen ciertas condiciones mínimas que deben poseer sin excepción las

personas individualmente y las familias como grupos básicos de convivencia1”. La

confirmación empírica para el caso de Colombia revela que “en ningún momento se ha

logrado que ese ideal de justicia se convierta en realidad. Sin duda, ha habido un

mejoramiento en la calidad de vida del conjunto de la población y de los estratos más

desfavorecidos en particular. En las últimas décadas Colombia se ha industrializado, se ha

urbanizado, se ha educado su población y la economía ha crecido. Ante estos rápidos

cambios las necesidades y sus formas de satisfacción también se modifican y se presentan

en un contexto diferente2”

La persistente dificultad para satisfacer las necesidades humanas básicas, indica que en la

eliminación del fenómeno de la pobreza se requiere de un fuerte compromiso político por

parte del Estado, unido a una amplia participación de la sociedad civil, para emprender

programas y acciones que le hagan frente a las causas que originan la extrema desigualdad.

1 La pobreza en Colombia. Tomo 1 p.7


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7

Está demostrado que el crecimiento económico perse no es suficiente para obtener el fin

mencionado, lo cual se puede advertir en el caso de algunos países que a pesar de haber

obtenido niveles aceptables de crecimiento, este no se ha reflejado en el mejoramiento delnivel de vida de sus pobladores. Como lo explica Rob Vos, “No existe una relación lineal

entre la recuperación económica y la reducción de la pobreza...... La reducción de esta y el

desarrollo del capital humano no es solamente un resultado del proceso económico sino una

condición esencial para un crecimiento sostenible de largo plazo 3”.

En este ensayo se abordará el tema denominado la Pobreza en Cúcuta: La Administración

Municipal Frente a ella. Este abarcará desde el concepto de pobreza, su medición a través

de las metodologías que le son aplicables, que tipo de tratamiento le viene dando la

administración y finalmente unas conclusiones que nos permita formular unas

recomendaciones que debe tener en cuenta la Administración para tratar de solucionar este

flagelo en la ciudad.

2 La pobreza en Colombia. Tomo 1 p. 73 VOS ROB: Identificación de la pobreza y política social y económica en América Latina, p. 55 en pobreza juste y Equidad. 1994.


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1.

LA POBREZA EN CUCUTA. LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPALFRENTE A ELLA

1.1 EL PROBLEMA

La Ciudad de San José de Cúcuta (Capital del Norte de Santander) en los últimos años ha

presentado uno de los niveles más altos de inseguridad y violencia frente a las demás

capitales de Departamentos. Uno de sus causas es la POBREZA; pobreza que día a día

crece y que ha sido generada por diversos factores tales como el desempleo, la economía

mal orientada y el bajo nivel de prestación de servicios públicos por parte del Estado.

Actualmente se considera que en el país existen aproximadamente tres y medio de millones

de habitantes desocupados y casi la mitad del total de la población del país no ha podido

acceder a los servicios públicos que presta la Administración. En este orden tenemos que si

el Bienestar General y el Mejoramiento de la calidad de vida de la población son

finalidades esenciales del Estado y que el objetivo fundamental de su actividad es la

solución de las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y

agua potable; ¿cuál es el tipo de comportamiento que la Administración Municipal ha

asumido frente al fenómeno de la pobreza en la ciudad?.


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1.2 ANTECEDENTES

Tanto la Administración Municipal de Cúcuta como los particulares no han tratado oestudiado lo que aquí se trata de plantear. Salvo algunos datos estadísticos suministrados

por el Departamento Administrativo Nacional de Planeación – DANE – (Datos estadísticos

que se explicarán mas adelante) no se tiene conocimiento o información sobre el tema del

problema.

1.3 JUSTIFICACIÓN

Teniendo en cuenta que ha sido muy bajo el interés de la comunidad y de la Administración

acerca del comportamiento que viene asumiendo la Administración Municipal frente al

fenómeno de la pobreza, se ha elaborado este pequeño ensayo con miras a que en primer

lugar lo conozca tanto la comunidad como la misma administración; y en segundo lugar,

que pueda servir como una propuesta o alternativa de solución al fenómeno de la pobreza

en la ciudad.

1.4 OBJETIVOS

1.4.1 Objetivo General. Se determinará el grado de pobreza en la ciudad para establecer

el comportamiento que ha asumido la Administración Municipal frente a ella.


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1.4.2 Objetivos Específicos.

Ø

Describir el grado de pobreza en la ciudad según metodología aceptada en el país. Ø Determinar el comportamiento que ha asumido la Administración frente al fenómeno

de la pobreza.

Ø Formular unas recomendaciones que pueden servir como alternativas de solución al

problema


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2.

LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL FRENTE A LA POBREZA

2.1 CONCEPTO DE POBREZA

Mas que un concepto, la pobreza debe entenderse como un fenómeno observable y

cuantificable, ya que “no ha podido ser integrada a ningún marco teórico como concepto

analítico relevante”4

Una primera percepción sobre la pobreza, la asocia a la marginalidad social, es decir, según

este enfoque los pobres son aquellos individuos que afrontan serias dificultades para

insertarse en los sectores formales de la producción.

Una noción alternativa a la anterior, asume que los pobres son individuos a quienes se les

dificulta satisfacer sus necesidades básicas, es decir, son todos aquellos que no consiguen

los medios necesarios para tal fin.

Una visión distinta a los dos anteriores asocia a la pobreza con aquellos segmentos

poblacionales cuyos ingresos dentro de una determinada sociedad son los mas bajos.


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necesidades asociadas a los servicios que presta el Estado (educación, agua potable,

alcantarillado) y a las necesidades asociadas con la inversión pública y privada (vivienda,

educación).

El método de necesidades básicas insatisfechas (NBI) implica la realización de los

siguientes pasos:

1. Definición de las necesidades básicas y de sus componentes (que es necesario)

2.

Elección de las variables e indicadores que, para cada necesidad y componente

expresan el grado de satisfacción.

3. Determinación del nivel mínimo para cada indicador, debajo del cual se considera

insatisfecha la necesidad.

4. Determinación a partir de que número de NBI un individuos se considera pobre y a

partir de que número se consideran míseros.

Indicadores de necesidades básicas insatisfechas (NBI) en Colombia: “ los cinco

indicadores simples que se aplican a los hogares o grupos que habitan en la misma vivienda

son los siguientes:

1.

Hogares en viviendas inadecuadas: Expresa las carencias habitacionales referentes a las

condiciones físicas de las viviendas. Se clasifican aquí l os hogares que se encuentran

en viviendas móviles, refugios naturales o sin paredes. En las zonas urbanas (cabeceras


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15

municipales), se incluyen todas las viviendas con piso de tierra y materiales precarios

en las paredes (bahareque, guadua, caña o madera).

2. Hogares en viviendas sin servicios básicos: Aquí se distingue igualmente la situación

de las zonas urbanas y rurales. Para las primeras se considera que se debe contar con

una fuente adecuada de agua para sanitario para satisfacer las necesidades básicas; y en

la zona rural, con cierto criterio menos exigente, que tengan acueducto o sanitario.

3.

Hogares con hacinamiento crítico: Se consideran en esta situación los grupos que

habitan en viviendas con mas de tres personas por cuarto (incluyendo la sala, comedor y

dormitorios).

4. Hogares con alta dependencia económica: Es un indicador directo de los niveles de

ingreso. Son clasificados en esta categoría los hogares que tengan más de tres personas

por miembro ocupado y en las que simultáneamente el jefe tenga una escolaridad

inferior a 3 años.

5. Hogares con ausentismo escolar: Comprende los hogares con al menos un niño entre 7

y 11 años, pariente del jefe, que no asista a un centro de educación formal” 7

Implicaciones de las NBI en términos de Política, (NBI Política Social): La medición

de la pobreza por medio de las NBI, facilita concentrar los esfuerzos en aquellos segmentos

7 La Pobreza en Colombia Op. Cit. 7


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poblacionales donde los factores que originan su pobreza, son de tipo estructural, estos

últimos, se combaten por medio de la política social a través de la inversión social en

infraestructura ( como acueducto, escuelas, centros de salud, redes de alcantarillado) y através del gasto social (como gasto de funcionamiento en pago a profesores dotación de

escuelas etc).

Limitaciones relacionadas al método de NBI:

1.

Una limitación se refiere a que el método de NBI, no contempla necesidades cotidianas

como son la alimentación, salud vestido y calzado8

2. Otra limitación se relaciona con los problemas de medición en el área rural, como es la

dificultad de obtener la información en aquellas zonas dispersas o selváticas, y la no

aceptación de soluciones naturales a las NBI ( como es el caso del suministro de agua).

2.2.1.2 El método de línea de pobreza (LP)9. El método de línea de pobreza (LP),

también denominado método de ingreso, identifica los hogares que tienen un ingreso

inferior al que se considera como el mínimo requerido para adquirir el conjunto de bienes y

servicios necesarios para el sustento de sus miembros. Por lo tanto, este método enfatiza en

el ingreso (o consumo) corriente de las familias.

Para su cuantificación se han de realizar los siguientes pasos:

8 Boltvinik Julio: Pobreza, violencia y desigualdad: Retos para la nueva Colombia p - 27. 1991


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1. Definición de las necesidades básicas y de sus componentes (que es necesario)

2. Definición de una canasta normativa de satisfactores esenciales (CNSE) para el

hogar (cuanto y de que calidad es necesario de cada componente de la canasta).3. Calcular el costo de la CNSE, costo de que es equivalente al valor de la LP.

4. Contrastación del ingreso del hogar con el valor monetario de la LP.

5. Identificar como pobre a todo hogar que cuyo ingreso sea inferior al valor de la LP se

considera pobre a todo individuo que sea parte de un hogar calificado como pobre.

Implicaciones de la LP en términos de Política (LP Política Económica). Las

mediciones de la pobreza obtenidas por medio de la aplicación del método de LP facilitan

concertar los esfuerzos en aquellos segmentos poblacionales donde los factores que

originan la pobreza son de tipo coyuntural, por lo tanto se requiere operar sobre la

población de bajos ingresos, por medio de la implementación de políticas salariales, de

generación de ingresos, empleo y de capacitación para el trabajo.

Limitaciones del método de línea de pobreza. El método de LP no considera si se

satisfacen o no las necesidades básicas, se concentra en confrontar el ingreso del hogar con

la LP, por tanto, un hogar podría presentar la totalidad de las NBI y no ser clasificado

pobre, en el caso que su ingreso supere la LP.

1. El método de LP procede como si la satisfacción de las necesidades básicas dependiera

únicamente del ingreso corriente de los hogares ignorando la imposibilidad de algunos

9 Ibid, p.1020


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Cuadro 1. Matriz de métodos de Medición de Pobreza11

Método de NBI Método de LP

Insatisfacción de al menos una NBI Método de LP

1. Pobreza Crónica III. Pobreza Inercial Necesidades Básicas Satisfechas (NBS)

II. Pobreza reciente IV. No Pobreza

I. Pobreza Crónica: Este grupo sufre una situación prolongada de pobreza, debido a que

tienen al menos una NBI y sus ingresos son menores a los de la LP.

II. Pobreza Reciente: Este grupo sufre una situación temporal (descendente) de pobreza,

debido a que tienen ingresos inferiores a la LP, pero tienen todas sus necesidades básicas

satisfechas.

III.

Pobreza Inercial: Indica grupos de familias cuya situación social es ascendente ya quecuentan con ingresos que superan la LP, Pero aún tienen NBI.

IV. No Pobreza: Utilizando los dos métodos mencionados, en este caso no existen

problemas de pobreza.

2.2.1.4 El índice de condiciones de vida (ICV). Este índice combina en una sola medida

las variables de infraestructura (potencial de acceso a bienes físicos) consideradas por el

NBI (a través de las características físicas de la vivienda) y el ingreso que es la base de

11 Kaztman Ruben, La Hteerogeneidad de la Pobreza. 1989


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cálculo de la LP. Adicionalmente integra variables de capital humano y seguridad social.

El capital humano se incluye a través de variables como la escolaridad de las personas del

hogar en la fuerza de trabajo y del mayor perceptor de ingresos. La seguridad social seasume como la afiliación del jefe del hogar. La agrupación por factores y variables

contenidas en el ICV es la siguiente:

Factor Vivienda:

- Equipamiento (electrodomésticos)

-

Material paredes

- Material predominante piso

- Material predominante techo.

Factor Servicios:

- Eliminación de excretas

- Abastecimiento de agua

- Recolección de basuras

Factor Capital Humano y Seguridad social:

- Escolaridad promedio de las personas de 12 y más años

-

Escolaridad promedio del mayor perceptor de ingresos

- Seguridad social del mayor perceptor de ingresos


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Factor demográfico, ingresos y ocupación:

- Hacinamiento

-

Proporción de niños menores de 6 años- Proporción de ocupados

- Ingreso per capital por familia

2.2.1.5 El índice de desarrollo humano (IDH)12. Los informes sobre desarrollo humano

publicados por la ONU, parten del principio que el bienestar de los seres humanos es la

finalidad del desarrollo, en este sentido esta entidad argumenta: “El desarrollo humano es

un proceso conducente a la ampliación de las opciones de que disponen las personas. En

principio, esas opciones pueden ser infinitas y pueden cambiar a lo largo del tiempo. Para

todos los niveles de desarrollo, las tres opciones esenciales para las personas son”13

- Poder tener una vida larga y saludable

- Poder adquirir conocimientos

- Poder tener acceso a los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso.

En la práctica se obtienen estimaciones de estas tres opciones vitales de los seres humanos

a partir de:

1. Longevidad y salud física medida en función de la esperanza de vida al nacer.

12 Ver Naciones Unidad, Informe sobre Desarrollo Humano. 199413 El estado del desarrollo Informe Sobre el Desarrollo Humano 1994.


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2. Nivel educacional medido en función de la combinación resultante del nivel de

alfabetización de los adultos y la tasa de matriculación combinada en la enseñanza

primaria, secundaria y terciaria.

3. Nivel de vida decoroso, medido por el PIB per capita real

En el cálculo del índice, se han establecido para cada uno de esos indicadores valores

mínimos y máximos fijos:

- Esperanza de vida al nacer: 25 años y 85 años

- Alfabetización de adultos: 0% y 100%

- PIB per cápita real: US$ 100 y US$ 40.00014

En esencia el método para obtener el IDH, se requiere obtener un promedio simple de los

siguientes tres índices: la esperanza de vida, el índice de nivel educacional y el índice de

PIB per capital. El procedimiento es el siguiente:

1. Con base en los valores máximo y mínimos establecidos, se calcula el índice de cada

variable, por medio de la siguiente fórmula de estandarización:

imoValorX imoValorX

imoValorXil ValorXirea Indice

mínmáx

mín

−

−=


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2. Una vez calculados los tres índices se procede a obtener el promedio simple de estos, y

este será el valor que toma el IDH.

2.2.1.6 Indicadores sociales complementarios a las mediciones de pobreza

Peso-talla; Tal la-Edad : Son indicadores del grado de nutrición de las personas.

Tasa de mortalidad infantil (0-1 año) y (0-5 años): refleja las condiciones de salubridad y

disponibilidad de servicios médicos. Se determina a partir del registro del número de

muertes de niños menores de un año (o cinco años), por cada 1.000 nacidos vivos.

Tasa de morbilidad infantil (0-1 año) y (0-5 años): Se clasifican en tres tipos:

- Tasa de incidencia: Indica el número de personas enfermas durante un año como

porcentaje de la población (en este caso niños menores de uno y cinco años).

- Tasa de prevalencia: porcentaje de niños con respecto al total de la población que

padecen una enfermedad específica en momento determinado.

-

Tasa de letalidad: Porcentaje de personas (niños) que mueren en el año a causa de una

determinada enfermedad en relación con el total de la población expuesta a la

14 Naciones Unidas. Op cit p.154-155


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enfermedad en cuestión (es una aproximación al perfil epidemiológico de la

población).

Esperanza de vida al nacer. Es el promedio del número de años de vida, que una persona

puede aspirar vivir desde el momento de su nacimiento, dadas unas tasas de mortalidad.

este es un buen indicador de las condiciones de salud y de longevidad.

Gasto público efectivo en salud por habitante. Se obtiene a partir de la relación entre el

monto total destinado al sector salud y el número total de personas que requieren subsidio

de salud.

Situado fiscal per capita. Se refiere al total de transferencias para salud en relación con el

número de personas potencialmente beneficiarias.

Número de habitantes por médico, por odontólogo, por camas de hospital. Señala la

disponibilidad de atención en salud para un determinado conjunto poblacional.

Cobertura de los programas de vacunación: Indica la cantidad de personas que acceden

realmente a las dosis necesarias de las vacunas, frente al total de la población.

Cobertura de la seguridad social y de la población económicamente activa (PEA):

Determina que proporción de la población tiene acceso a la seguridad social (en salud), ya

sea en el régimen contributivo, (como empleado o beneficiario), o en el subsidiado, frente


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al total de la población. Se advierte en Colombia que la población no cubierta se encuentra

principalmente en los trabajadores familiares sin remuneración, los cuenta propia y los

empleados domésticos.

Indicadores de vivienda

Déficit de Vivienda. Se expresa como la diferencia entre el número de vivienda y el

número de familias que la requieran.

Tasa de déficit de Vivienda. Es el valor porcentual (obtenido a partir del cociente) entre

el déficit y el número de familias que requieran vivienda.

Indice de hacinamiento. Es la relación entre el número de hogares y el número de

viviendas.

Hacinamiento crítico. Se considera que existe hacinamiento crítico cuando una vivienda

está ocupada por más de tres personas por cuarto, incluyendo sala comedor y dormitorio.

Cobertura de servicios públicos. Se obtiene a partir de la relación de las viviendas que no

disponen de servicios públicos domiciliarios (agua, alcantarillado y energía eléctrica), y el

total de viviendas.


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Viviendas inadecuadas. Se determina a partir de calcular el porcentaje de hogares que

habitan en viviendas cuyas condiciones físicas (materiales de las paredes y del piso), son

inadecuadas para proteger la salud de sus habitantes.

Indicadores de educación

Tasa de analfabetismo. Se definen como analfabetas aquellas personas que no saben leer

ni escribir, o solamente escriben su nombre o los números. Usualmente las tasas de

analfabetismo se calculan a partir de cierta edad, como los 7 o 15 años. Esta tasa

corresponde al cociente entre el número de analfabetos y el total de población.

Tasa de escolaridad. Corresponde al número de alumnos matriculados en cada nivel y la

población en edad de cursarlo. Para la enseñanza primaria se calcula con respecto a la

población entre 7 y 14 años y la tasa de escolaridad media en relación con la población

entre los 12 y 17. La limitación de estas tasas consiste en que son aparentes, ya que los

rangos de edad resultan arbitrarios, y por tanto quedan excluidos la población que cursa

dichos niveles pero que está por fuera de tales rangos, o que pertenecen a estos pero se

encuentran en otros niveles.

Tasa de deserción. Indica cuantos de los alumnos matriculados en un nivel determinado

abandonan la educación antes de concluir el ciclo.


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Tasa de repitencia. Indica cuantos de los alumnos matriculados en un nivel determinado,

no son promovidos al nivel siguiente.

Tasa de retención. Indica cuantos de los que inician un ciclo escolar permanecen en él

hasta concluir el último año de dicho ciclo.

Tasa de promoción. Consiste en calcular el cociente del número de alumnos promovidos

por cada mil que ingresan al ciclo educativo.

Eficiencia externa del sistema educativo. Puede expresarse mediante el cociente entre el

número de empleados por nivel educativo sobre el número de personas que cursaron dicho

nivel.

Hogares con ausentismo escolar. Están conformados por el número de hogares en donde

al menor un niño entre 6y 12 años no asiste a la escuela.

Indicadores de empleo:

Desempleo. Desde el punto de vista económico existen 4 niveles de clasificación de la

población.

- Una primera clasificación utiliza la edad del individuo, quien en Colombia debe tener

por lo menos 12 años para ser parte de la población en edad de trabajar (PET).


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- La segunda clasificación descompone la PET en dos subgrupos, uno de los cuales está

compuesto por quienes ejercen o buscan ejercer alguna actividad económica este

subgrupo se conoce como la oferta laboral, fuerza de trabajo o disponibilidad de trabajode la economía y técnicamente se conoce como Población Económicamente Activa

(PEA) y considera a los siguientes segmentos poblacionales.

1. Quienes tienen alguna actividad remunerada, a los ayudantes familiares que trabajan 15

ó más horas semanales.

2. Quienes están buscando empleo o lo han buscado en la semana inmediatamente anterior

a la recolección de la información.

- En el segundo de los subgrupos de la PET se considera aquellos que estando en edad de

trabajar no quieren o están incapacitados para tener una ocupación remunerada. Este

subgrupo se conoce como Población Económicamente Inactiva (PEI).

- En el tercer nivel de clasificación se descompone a la Población Económicamente

Activa (PEA) en ocupados y desocupados.

1.

Son ocupados las personas mayores de 12 años que alguna actividad remunerada con

dedicación de por lo menos hora semanal, los ayudantes familiares sin remuneración y

quienes sostienen un empleo o negocio o están vinculados a algún tipo de proceso

productivo.


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2. Son desocupados quienes no están vinculados a ninguna actividad de la producción y

que están disponibles para trabajar.

Indicadores del Mercado Laboral. Estos indicadores se construyen comparando entre si

algunas de las categorías anteriores, se consideran principalmente los siguientes:

1. La tasa bruta de participación (TPB). Que manifiesta el porcentaje de la población

que esta en capacidad y disponibilidad de ejercer actividades económicas productivas.

Este es un indicador del tamaño relativo de la oferta laboral dentro de la población total

(PT) y se obtiene así:

100 X PT

PEATBP =

2.

La tasa Global de Participación (TGP). Es un indicado más fino que la TPB en el

sentido que no incluye a la población que no está en edad de trabajar. Este indicador se

obtiene a partir de calcular el cociente entre la población económicamente activa (PEA)

y la Población en edad de trabajar (PET).

100 X PET

PEATGP =

3.

La tasa de desempleo (TD). Se define como la proporción de la fuerza de trabajo que

se encuentra desempleada respecto a la población económicamente activa.

100 X PEA

DTD =

Donde (D) representa el número de desempleados.


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2.2.2 La pobreza en Colombia. En Colombia el método generalmente utilizado para

medir la incidencia (magnitud) de la pobreza es el método de necesidades básicas

insatisfechas (NBI). Con esta metodología, es posible estudiar el fenómeno de la pobreza a partir de la información contenida en los censos poblacionales y de vivienda adelantados

por el DANE. Esta metodología permite cuantificar el problema en sus manifestaciones

locales, y expresar directamente el grado de satisfacción o insatisfacción de algunas

necesidades que han sido consideradas como prioritarias.

En el año de 1977 la CEPAL publico un estudio15 en el cual se estimaba la magnitud de la

pobreza en América Latina para comienzos de la década del 70. Desde entonces se han

realizado otros trabajos que han buscado medir la incidencia de las condiciones de carencia

crítica en el conjunto del Territorio Colombiano 16. Con la decisión adoptada por el

Gobierno Nacional de la época de 1987 de orientar sus políticas económicas y sociales

hacia la superación de la pobreza absoluta y la generación de empleo, se hizo urgente

continuar con esta línea de investigación.

El proyecto Indicadores de Pobreza iniciado por el Departamento Administrativo Nacional

de Estadística (DANE) a finales de febrero de 1986, con el apoyo del PNUD, la UNICEF,

el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Agricultura, se propuso hacer

una cuantificación actualizada de la pobreza en nuestro país. Y, de otra parte, aportar

elementos adicionales de diagnóstico sobre el estudio y tendencias de cambio de este

15 ALTAMIR, Oscar, La Dimensión de la pobreza en América Latica. CEPAL, Santiago, 1978.16 CARRIZOSA, Mauricio. Evaluación y determinación de la pobreza n Colomb ia. Bogotá 1986


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principales vertientes teóricas de la economía, un recuento de las orientaciones

metodológicas para su cuantificación y la explicación de los indicadores escogidos, en

principio, para estimar el grado de extensión que tiene y construir el mapa de pobreza. Enla segunda sección se describen algunas cifras sobre viviendas y personas con necesidades

básicas insatisfechas. El anexo 1 contiene los cuadros estadísticos sobre magnitud de la

pobreza, su distribución por secciones del país, áreas urbana y rural y según características

demográficas y socioeconómicas relevantes. Los indicadores utilizados están justificados

en el anexo 2; el anexo 3 explica los errores relativos de muestreo en la estimación de

porcentajes; el anexo 4 se refiere a la confiabilidad estadística de los resultados y presenta

la definición operativa de los conceptos utilizados y algunas notas técnicas que facilitan la

comprensión de las cifras.

En este trabajo se optó por utilizar la metodología denominada de Necesidades básicas

Insatisfechas (NBI), para obtener una medida de la pobreza en Colombia. La única fuente

de información con cobertura nacional que permitió una cuantificación de las condiciones

de vida de la población fue el censo de población y vivienda de 1985. Siendo uno de los

objetivos del proyecto de indicadores de pobreza llegar a precisar la dimensión de la

pobreza para el conjunto del país y determinar espacialmente su distribución, desde el

punto de vista de la información disponible el recurso a esta metodología fue inevitable.

Lamentablemente el censo de 1985 no investigó los ingresos de los hogares.

Existió sin embargo otras razones para escoger la Metodología NBI. Con ella se buscó

determinar a través de unos pocos indicadores o de uno sintético, si las necesidades básicas


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de la población se encuentran cubiertas; los grupos que no alcanzaron un umbral mínimo

fijado, fueron clasificados como pobres. Sobre esta base fue posible cuantificar el

fenómeno de pobreza y facilitó precisar diferentes situaciones de carencia crítica.

Siendo la pobreza un concepto que abarca múltiples dimensiones, la aplicación de este

método supone una definición de las necesidades humanas mínimas en un contexto

histórico y social determinado. Y a partir de este punto se requiere fijar operativamente la

forma de captar las circunstancias en las cuales tales necesidades no están siendo

satisfechas adecuadamente y las técnicas para efectuar su medición. Este proceso presenta

dificultades evidentes. La gama de necesidades humanas es muy amplia y no siempre se

cuenta con criterios objetivos para establecer un límite de satisfacción para cada uno de

ellos, ni con la información requerida. Así, pues, la utilización exitosa de la metodología

de NBI implica que con la información disponible, se puedan construir uno o varios

indicadores que delimiten el segmento poblacional con carencias respecto a un conjunto

amplio de necesidades básicas. Esto supone que la pobreza se manifiesta en la

insatisfacción simultánea de varias necesidades y que tiende a estar asociada con algunas

condiciones fácilmente observables.

En la situación de países como Colombia es posible comprobarlo. La pobreza critica tiene

expresiones claras y las condiciones inadecuadas de vida se concentran generalmente en

ciertas zonas y grupos. No obstante, la asociación no es perfecta17. Algunas carencias se

17 BECARIA, Luis A. Y MINUSIM, Alberto. Métodos Alternativos para la evaluación del tamaño de la pobreza, INDEC, Buenos Aires, ISSN 0320, pugis 1.6


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encuentran aisladas y hay signos de pobreza que pueden presentarse cuando no existen

necesidades básicas insatisfechas.

El método de NBI tiene, pues, limitaciones y las medidas que con él se obtienen son

aproximados. Sin embargo, permiten alcanzar medidas sobre carencias específicas que

sirven de guía para el diseño y seguimiento de programas sociales particulares,

mejoramiento de vivienda, extensión escolar, inversión en servicios públicos, por ejemplo.

Así pues, parece que respecto a la pobreza, como a muchos otros fenómenos sociales, es

preciso conformarse con medidas aproximadas. Esto significa sin embargo, que los

resultados obtenidos carezcan de valor y los procedimientos utilizados estén fuera de las

normas que señala la metodología científica.

Para determinar los indicadores que se utilizaron en la cuantificación de la pobreza con el

censo de 1985, fueron considerados el documento preparado por el DANE en febrero de

1986 y el trabajo del INDEC sobre la pobreza en Argentina18 y se exploraron distintas

posibilidades. Para probar la eficiencia de los indicadores, se recurrió a las encuestas de

ingresos y gastos (1984 – 1985), alimentación, nutrición y vivienda (1981) y a la de

hogares de septiembre de 1986. La de ingresos y gastos, aunque no incluyó todas las

variables censales y cuya capacidad era conveniente constatar, ofrece una buena

información de calidad sobre los montos de ingresos de los hogares. La de alimentación,

18 DANE, División de Estudios Sociales, Indicadores de Pobreza absoluta para Colombia. Medición preliminar, Bogotá 1987.INDEC. La pobreza en Argentina. Buenos Aires, 2ª Edición 1985.


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35

nutrición y vivienda posee la ventaja de que fue aplicada tanto a las zonas urbanas como

rurales. Y la etapa 53 de la encuesta hogares, si bien referida solo a las grandes ciudades,

consideró todas las variables censales sobre vivienda.

La capacidad de los indicadores para captar la pobreza, se hizo fijando una línea de

ingresos mínimos percapita y calculando el porcentaje con que cada indicador diferenciaba

a los hogares con deficiencia de ingresos frente al mínimo considerado como necesario.

Con base en ellos se puede concluir que los indicadores censales escogidos expresaban

adecuadamente la pobreza. Esto significa que la probabilidad de que con los indicadores

seleccionados se capte la pobreza (en términos de ingresos) es alta.

Los indicadores simples seleccionados fueron los siguientes:

a. Vivienda inadecuadas. Este indicador expresa las características físicas de vivienda

considerados impropios para el alojamiento humano. En tal situación se clasificaron

separadamente las viviendas de las cabeceras municipales y las del resto así:

Cabeceras Municipales. Se incluyeron las viviendas móviles, refugio natural o puente,

aquellas sin paredes o con paredes exteriores de tela, desechos o con piso de tierra.

Resto. Para esta zona se clasificaron como inadecuadas los mismos tipos anteriores de

vivienda. En relación a los materiales de piso y paredes solo se consideraron en esta


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36

situación aquellos que tuvieron un material semipermanente o perecedero (bahareque,

guadua, caña o madera) que simultáneamente tuvieron pisos de tierra.

b. Viviendas con hacinamiento crítico. Con este indicador se buscó captar los niveles

críticos de ocupación de los recursos de la vivienda por el grupo que la habita. Se

consideraron en esta situación las viviendas con mas de tres personas por cuarto

(excluyendo cocina, baño, garaje).

c. Viviendas con servicios inadecuados. Este indicador expresa en forma mas directa el no

acceso a condiciones vitales y sanitarias mínimas. Se distinguió igualmente la condición de

las cabeceras y la del resto.

- Cabeceras: Comprende las viviendas sin sanitario o que careciendo de acueducto se

proveyeron de agua en río, nacimiento, carrotanque o de la lluvia.

- Resto: Dadas las condiciones del medio rural se incluyeron las viviendas que

carecieron de sanitario y acueducto y que se aprovisionaran de agua en río, nacimiento

o de la lluvia.

d. Vivienda con alta dependencia económica. Es un indicador indirecto sobre los niveles

de ingreso. Se clasificaron aquí las viviendas en las cuales hubiera mas de tres personas

por miembro ocupado y el jefe hubiera aprobado como máximo dos años de educación

primaria.


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e. Viviendas con niños en edad escolar que no asiste a la escuela. Mide la satisfacción de

necesidades educativas mínimas para la población infantil. Considera las viviendas con

por lo menos, un niño mayor de seis años y menor de doce, pariente del jefe y que noasistiere a un centro de educación formal.

Dado que cada uno de los indicadores se refiere a necesidades básicas de diferente tipo, a

partir de ellos se constituyó un compuesto, que se aplicó clasificando como pobre, o con

NBI, a aquella vivienda que estuviera al menos en una de las situaciones de carencia

expresada por los indicadores simples.

Y para señalar una graduación en los niveles de pobreza, se ha clasificado como de miseria

la situación de las viviendas que tuviera dos o mas de los indicadores simples de

necesidades básicas insatisfechos.

Para estimar la magnitud de la pobreza en relación con la población, se consideró que las

personas que habitaban en viviendas con NBI o en miseria, se encontraban en las mismas

condiciones de su respectiva vivienda.

La información contenida en el informe sobre la incidencia de la pobreza en Colombia ha

sido recopilada a partir del procesamiento de una muestra del 1% de las viviendas

particulares registradas en el censo (excluyendo las zonas predominantes indígenas).


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38

Los Resultados Obtenidos Según Viviendas con Necesidades Básicas Insatisfechas

(NBI)19

Magnitud de la pobreza. El alto porcentaje de viviendas y población detectados en

condiciones de pobreza, parece demostrar que el crecimiento económico del país en los dos

últimos decenios no ha disminuido significativamente tal situación a nivel general del país.

En efecto, el 38.14% de las viviendas se encuentran con NBI, lo cual en términos

poblacionales equivale al 43.21% del total de los habitantes (cuadros 1 y 7 de los anexos).

Cerca de 13.250.000 colombianos pueden ser considerados como pobres. De ellos

7.120.000 residen en la zona rural y alrededor de 1000.000 en Bogotá (Ver gráfico 1)20.

Estas cifras permiten afirmar que la modalidad del crecimiento económico no ha

solucionado los problemas sociales mas dramáticos que se expresan en la insatisfacción de

necesidades básicas.

Cabe también plantearse si se ha ampliado la brecha entre pobres y no pobres, haciéndose

más desigual la distribución del ingreso.

La magnitud de la pobreza encontrada en 1985, hace urgente una revisión del estilo de

desarrollo implantado en años anteriores. De mantenerse sus características, lo más

19 La información que se comenta se ha obtenido de una muestra de 1% de los formularios censales de lamuestra de ampliación de 1985. No tiene ajustes por cobertura y no se ha incluido la población captada en elcenso indígena. Se refiere a la población en viviendas particulares.20 Sobre 29.500.000 de población total. Los demás datos corresponden a la población censada (26.570.000),estimada con la muestra del 1% de viviendas particulares.


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probable es que los costos de la recesión y la recuperación, recaigan sobre los sectores mas

pobres que fueron los que obtuvieron un menor beneficio en el periodo de crecimiento.

En el periodo intercensal (1973-1985) se produjeron cambios favorables en algunos

indicadores de desarrollo social como mortalidad general e infantil, analfabetismo y

esperanza de vida, entre otros: ¿En que medida estos cambios se dieron entre los grupos

poblacionales medios y bajos?.

“El crecimiento económico es una condición necesaria pero no suficiente para atenuar la

pobreza ya que el libre juego de las fuerzas económicas y sociales que influyen en el

mercado determinan una asignación de recursos que no está de acuerdo necesariamente con

la que se requerirá para satisfacer las necesidades básicas de los sectores mas pobre de la

población”21

Así, pues, ese 43% de la población colombiana requiere de una intervención mas activa del

estado, tendiente, de una parte, a remover los obstáculos estructurales que impiden el

acceso de los pobres a los frutos del crecimiento económico y a la participación social y

política y de otra, a promover directa o indirectamente los bienes y servicios que permitan a

las familias pobres alcanzar un nivel de satisfacción de sus necesidades básicas compatibles

con el desarrollo normal de las personas.

21 CEPAL. La pobreza en América Latina: Dimensiones y políticas. Santiago de Chile, 1985.


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La situación de pobreza por secciones del país se puede observar en los gráficos 6,7,8 de

los anexos . Las secciones del país con los mas altos porcentajes (superiores al 56%) de

vivienda con NBI son: Chocó, Córdoba, Sucre, Orinoquía y Amazonía.

22

Con porcentajesmedios altos (entre 56% y 47%) de viviendas con NBI están: Boyacá, Magdalena, Nariño,

Cauca, Caquetá, Cesar y La Guajira, excluyendo la población indígena.

Presentan niveles medios (entre 46% y 35%) de viviendas pobres: Norte de Santander,

Cundinamarca, Huila, Tolima, Meta, Santander, Atlántico y San Andrés.

Las Secciones con los mas bajos porcentajes, (entre 34% y 18% ) son: Antioquia, Valle,

Caldas, Risaralda, Quindío y Bogotá. A nivel total, solo Bogotá, Quindío, Risaralda,

Caldas, Valle, Antioquía, San Andrés y Atlántico, están sobre el promedio nacional en

cuanto a viviendas con N.B.I.

Corresponde a las secciones con mayor grado de urbanización, a las de la región cafetera y

a la intendencia de San Andrés y Providencia que tiene características especiales en la

mayor parte de los indicadores.

22 Los territorios nacionales están clasificados en Orinoquía (Arauca, Casanare y Vichada), Amazonía(Amazonas, Guainía, Guaviare, Putumayo y Vaupéz) y San Andrés y Providencia.


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Proyecto de indicadores de pobreza. Porcentaje de viviendas con necesidades básicas

insatisfechas, por secciones del país 1985 23

1. Chocó 77.10

2. Córdoba 69.71

3. Sucre 67.70

4. Orinoquía 66.32

5. Bolívar 59.32

6. Amazonía 56.24

7. Boyacá 55.06

8. Magdalena 54.36

9. Nariño 53.79

10. Cauca 52.71

11. Caquetá 51.19

12. Cesar 50.95

13. La Guajira 47.21

14. N de S 45.82

15. Huila 41.62

16. Tolima 40.46

17. Meta 40.06

18. Santander 34.69

19. Atlántico 35.49

23 Fuente: DANE- - Censo 1985, muestra de 1% excluye Censo Indígena.


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20. San Andrés 35.23

21. Antioquia 31.94

22. Valle 27.5723. Caldas 27.36

24. Risaralda 26.62

25. Quindío 21.66

26. Bogotá 18.37

Conclusiones del informe 1985

Situación General. Las situaciones, de pobreza se encuentran asociadas a la desigual

distribución del ingreso, a la falta de oportunidades laborales, a las bajas remuneraciones y

a la concentración de los recursos. Sin embargo estos factores se expresan de manera

peculiar en las áreas urbanas y rural y dentro de el actúan diferentemente según las

características regionales y los entornos productivos. Sobre estas bases tienen lugar los

marcados contrastes que se observan en la incidencia de la pobreza entre los distintos

sectores socio – económico y físicos del país, así como la forma en que se distribuyen

especialmente las familias pobres (ver gráfico III-1, Anexos).

A continuación se presentan algunos elementos de análisis sobre la situación de pobreza en

Colombia, haciendo énfasis en la magnitud y proporciones que tiene a nivel de las

secciones políticas administrativas.


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45.6% de la población colombiana tiene carencias en la satisfacción de necesidades básicas

y 22.8% está en la situación de miseria. De los indicadores simples, el valor más alto lo

presenta el de viviendas sin adecuada dotación de servicios, que abarca el 21.8% de loshabitantes del país. Le siguen en su orden: personas que presentan hacinamiento crítico en

la ocupación de la vivienda, 19.4; población en hogares con alta dependencia económica,

15.9%; en viviendas inadecuadas, 13.8%; y con niños en edad escolar que no asisten a la

escuela, 11.5% (ver gráfico III-2)

De los 1.017 cabeceras municipales, solo 4 tienen mas de 500.000 habitantes. En estos

25.6% de las personas presentan NBI y 8% son considerados en miseria. El indicador que

capta en mayor proporción la población en pobreza de las grandes ciudades lo constituye el

de personas en hacinamiento crítico: 15.6%.

En contraste, en las 830 cabeceras cuya población es menor de 10.000 habitantes (82%

respecto del total de Municipios), 45% de las personas tienen NBI y 26% se encuentran en

situación de miseria. Allí el indicador que presenta el mas alto valor (18%) es el de

personas en viviendas sin servicios básicos adecuados (Ver gráfico III- 3 de anexos).

De otra parte, el rezago secular del medio rural frente al urbano y la concentración de los

beneficios del desarrollo social en las ciudades, se manifiesta en que mientras en las

cabeceras municipales 31.5% de las personas tienen necesidades básicas insatisfechas, en el

“resto” la proporción de pobres es de dos veces mayor.


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En esta forma, aunque por un rápido proceso de urbanización, dos terceras partes de la

población reside en cabeceras municipales; sin embargo, mas de la mitad de los pobres se

encuentra en el campo.

En resumen, de la población que habita fuera de las cabeceras Municipales y que se asimila

a la población rural, 72.6% presenta NBI y es el 52.3% del total de la población pobre.

44.4% de las personas del “resto” son consideradas en miseria. Los dos indicadores de NBI

que con mayor frecuencia se presentan en la población “resto” son: personas en viviendas

sin servicios básicos (49%) y personas en viviendas inadecuadas (27.3%).

La pobreza según secciones político – Administrativas del país, según este informe es: de

las 33 secciones del país, 20 de ellas (60.6%) presentan una proporción de su población en

pobreza superior al 50% (Cuadro 2).

Cuadro 2. Porcentaje de NBI, por secciones del país con más del 50% de su

población en pobreza

Secciones del país Población con NBI%

Total personas con NBI

Total nacionalSecciones con más de 50% de NBIVaupés

GuainíaChocóCórdobaSucreGuaviare

CasanareAmazonas

45.6

93.1

93.182.874.473.671.370.468.865.1

12.561.239

15.540

7.359199.464674.189387.48524.66676.33419.09677.445


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45

PutumayoBolívarMagdalenaCesar

VichadaAraucaLa GuajiraCaquetáCauca NariñoBoyacá Norte de Santander

64.662.962.261.9

61.861.961.461.160.960.652.1

770.889481.372361.018

8.264

41.943153.332128.738481.257616.570256.682456.319

En las restantes secciones del país menos del 50% de la población presenta necesidades

básicas insatisfechas. (cuadro 3)

Cuadro 3. Secciones del país que presentan menos del 50% de las personas con NBI

Secciones del país Población con NBI%

Total personas con NBI

Bogotá D. E.QuindíoValleRisaraldaCaldasAntioquiaAtlánticoSantanderSan AndrésHuilaMeta

Cundinamarca

23.530.732.933.936.140.441.543.644.248.747.7

48.9

928.428114.539930.205210.114299.708

1.553.172289.391620.65415.347

312.577192.700

662.991


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46

En las nueve secciones del país que presenta una población relativa con NBI menos al

promedio nacional (45.6%), se concentra cerca del 42% del total de la población nacional

en pobreza. (ver gráfico III-4 de Anexo)

La Pobreza en los Municipios de Colombia

La población con NBI no se distribuye homogéneamente al interior de cada sección del

país. Inclusive al interior de cada municipio ésta se concentra especialmente en unidades

geográficas más reducidas: veredas, caseríos, etc. A continuación, se describe la pobreza a

nivel municipal.

De los 1.017 municipios de Colombia, 74% presenta porcentajes superiores a 50% de su

población con NBI; sin embargo, la forma como se distribuyen estos 758 municipios difiere

en cada una de las secciones político-administrativas (cuadro 4)

Cuadro 4. Municipios según porcentajes de población superior al 50% con NBI y

secciones del país.

Secciones del país Totalmunicipios

1

Municipios con población superior

al 50% con NBI2

Municipios seccióncon %superior al

50% NBI2/1

AntioquiaAtlánticoBogotá D.E.BolívarBoyacaCaldas

122231

32121

25

77170

31107

5

63.173.9

0.096.888.420.0


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47

CaquetáCaucaCesarCórdoba

CundinamarcaChocóHuilaLa GuajiraMagdalenaMeta Nariño Norte de SantanderQuindíoRisaraldaSantanderSucreTolimaValleAraucaCasanarePutumayoSan AndrésAmazonasGuainíaGuaviareVaupésVichada

Totales

15362426

11419379

212455361214852444426

199281245

1.017

14322326

7719268

2016543004

67242535

198181245

758

93.388.895.8

100.0

67.5100.070.288.895.266.698.183.3

0.028.578.8

100.056.8

7.183.3

100.088.850.0

100.0100.0100.0100.0100.0

74.5

Como se observa, en sólo cinco secciones del país más de la mitad de sus municipios tienen

mayoritariamente solucionadas sus necesidades básicas; éstos son: Bogotá D.E., Caldas,

Quindío, Risaralda y Valle.


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48

Municipios con Mayor Incidencia de Pobreza. Al ordenar los municipios de acuerdo con

el porcentaje de personas que presentan NBI, se encuentra que en 319, más de tres cuartas

partes (75% y más ) de su población entra en la clasificación de pobre. En 79 municipiosel grado de incidencia de pobreza es altísimo: y, de éstos, 16 pueden considerarse en

pobreza total y absoluta, ya que toda la población que los habita, sin excepción, presenta

alguna necesidad básica insatisfecha (cuadro 5).

Cuadro 5. Municipio cuyo porcentaje de población con NBI es 100%

Municipios Secciones del país Número depersonas con NBI

Murindó

Vigía del fuerte

Pisba

Cuemaní

Mosquera

Sácama

El Encanto

La Chorrera

La Pedrera

Mirití-Paraná

Pto. Nariño

Pto. Santander

Antioquia

Antioquia

Boyacá

Caquetá

Nariño

Casanare

Amazonas

Amazonas

Amazonas

Amazonas

Amazonas

Amazonas

1.758

6.294

1.633

157

2.738

723

1.881

1953

981

1.146

2.455

1.118


49/85

49

Carum

Pacoa

Yavaraté

Vaupés

Vaupés

Vaupés

3.096

673

1.139

Por el contrario, los municipios en los cuales más de las tres cuartas partes de la población

tienen satisfechas sus necesidades básicas, y, por lo tanto, pueden considerarse como los de

menor incidencia de pobreza en Colombia, constituyen 1.3% del total de municipios (13 en

total, cuadro 6 ).

Cuadro 6. Municipios con menos del 25% de su población con NBI

Municipios Secciones del país Porcentaje depersonas con NBI

Envigado

SabanetaFloridablanca

Itagüi

Bucaramanga

Cajicá

Manizales

Bogotá

Bello

Mosquera

Antioquia

AntioquiaSantander

Antioquia

Santander

Cundinamarca

Caldas

D.E.

Antioquia

Cundinamarca

13.0

17.519.2

21.4

22.1

22.1

22.3

23.5

23.5

24.1


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51

Cartagena

Cúcuta

Montería

Bolívar

N. Santander

Córdoba

221.236

145.817

115.777

41.9

38.8

52.6

Estos siete municipios (menos del 1% ), concentran 2.448.014 personas con NBI, o sea,

20% del total de pobres del país.

En contraste, 18 de los 1.017 municipios analizados tienen una cifra inferior a las 1.000

personas con NBI. Estos son municipios territorialmente pequeños, y/o escasamente

poblados. Por ejemplo, los tres últimos municipios que presentan menos de 500 personas

con NBI son (cuadro 7 A):

Cuadro 7 A. Municipios con menos de 500 personas con NBI

Númerodeorden

Municipios Secciones del país Poblacióntotal Cantidad depersonascon NBI

Porcentajedepersonascon NBI

1015

1016

1017

Nueva Antioquia

California

Cuemaní

Vichada

Santander

Caquetá

712

1.234

157

500

382

157

70.2

31.0

100.0

2.2.2.1 Conclusiones a las que llegó el proyecto PNUD – UNICEF – DANE,

Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura. En las últimas

décadas el país ha presenciado una evolución de la situación social y económica, cuyos

resultados implican progresos, pero asimismo conllevan situaciones de desigualdad. Se ha


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52

constatado que el solo crecimiento económico no basta para garantizar la disminución

significativa de la pobreza

Este efecto contradictorio del desarrollo, se ha constituido en una situación generalizada en

la historia de América Latina. Como lo señalara recientemente el escritor mejicano Carlos

Fuentes: “en el pasado cuarto de siglo, ha ocurrido una enorme transformación en la región.

El continente iberoamericano se ha industrializado, se ha urbanizado, se ha educado. Las

actividades económicas se han desplazado de la exportación de la materias primas a la

exportación de manufacturas, y las actividades político – sociales se han desplazado de los

centros de poder tradicionales - iglesia , ejército y oligarquía – a fuerzas modernas:

Sindicatos, asociaciones urbanas, y agrarias, grupos empresariales, comunidades religiosas

de base, profesionistas, intelectuales, organizaciones de mujeres. La modernización

coexiste con factores negativos, viejos y nuevos: Pobreza, mala distribución de ingreso, y

ahora el problema de la deuda. Pero los factores preponderantes son el crecimiento de la

economía y el crecimiento de la población”. Estas nuevas fuerzas políticas, y estos nuevos

hechos socio – económicos, han conducido a la crítica y cuestionamiento de los modelos

tradicionales del desarrollo.

En efecto, la desigual distribución de los beneficios del crecimiento ha llevado a la CEPAL,

desde décadas atrás, a reformular los modelos de desarrollo para la región. A partir de la

década de los sesenta, se comenzó a poner de manifiesto la necesidad de que el imperativo

de mejorar la situación de los grupos de bajos ingresos, fuera incluido explícitamente como

objetivo de primer orden en cualquier estrategia de desarrollo. Ya desde entonces se


53/85

53

interpretaba como insuficiente la dinámica del desarrollo, el lento crecimiento que

registraba el ingreso por habitante y los bajos niveles de vida de la mitad de la población de

la región. Su evaluación veía en la regresiva distribución del ingreso y en la estructurasocial resultante, un serio obstáculo al progreso técnico y a la acumulación de capital,

requeridos para acelerar el crecimiento y llevar a cabo una política redistributiva del

ingreso.

Las propuestas de la CEPAL, se inscriben dentro del marco amplio de las estrategias de

redistribución con crecimiento. Procuran la erradicación de la pobreza en la periferia,

mediante esquemas de reordenación de los recursos, que pueden abarcar desde la

redistribución fiscal y la administración de precios de factores y productos, hasta las

reformas de la propiedad de los medios de producción o en la aprobación de los ingresos.

Sin embargo, la severa crisis económicas que comenzó a afectar a casi todos los países de

la región alrededor de 1982, y posteriormente las políticas de ajuste aplicadas para

confrontarla, han puesto en entredicho los mecanismos básicos del crecimiento económico

y el progreso social.

El impacto social de la crisis, implicó la reducción de los ingresos, el empleo, y los gastos

del gobierno para los servicios sociales. Mientras la población de América Latina pasó

entre 1980 y 1986 de 355 millones de habitantes a 406 millones, en el mismo período el

producto interno por habitante disminuyó cerca de 14%.


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54

En el mercado de trabajos se produjeron tres efectos: pérdida en el dinamismo de creación

de empleo; cambios en la estructura ocupacional con tendencia al crecimiento relativo de

ocupaciones en las cuales es mayor el grado de subutilización; y disminución en lasremuneraciones del trabajo (del orden de 12% y 18% durante el período 1980-1985). La

crisis implicó igualmente una baja en la disponibilidad de alimentos por personas afectando

la salud y nutrición de las clases medias y los estratos poblacionales más pobres. La

estrategia principal de los gobiernos durante la crisis, para disminuir los déficits

presupuestarios, ha conllevado a la baja de los gastos públicos orientados a educación,

salud, vivienda y recreación. Adicionalmente, el pago neto de utilidades e intereses en el

extranjero, se ha venido incrementando abruptamente, a la par que se reducen los precios de

intercambio, lo cual afecta aún más negativamente los indicadores del nivel medio de vida

de la población.

A partir del análisis de la situación económica y social de mediados de la década del

ochenta, se inscriben los nuevos lineamientos de política social para la era de postcrisis. En

un reciente documento de la CEPAL, se reafirma la necesidad de que los modelos de

desarrollo tengan como objetivo principal la sobrevivencia, la subsistencia y el bienestar de

los pueblos. Este proceso de desarrollo debe suponer, según la CEPAL, que de manera

democrática el pueblo pueda participar en el diseño y control de los planes de desarrollo,

así como también en el manejo de los recursos.

Como lo deja ver el citado documento, este cambio en las políticas sociales, plantea la

necesidad urgente de lograr una organización institucional que permita integrar y dar


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55

coherencia a las políticas sociales entre sí y a éstas con las políticas económicas. Así

mismo, hay que dar prioridad al fortalecimiento de la eficacia de la gestión técnico –

administrativa de las instituciones sociales, mediante el uso de instrumentos de programación adecuados, sistemáticos e integrados.

Con relación a la aplicación de las recomendaciones y reformulación de los modelos de

desarrollo en la región, la CEPAL observa que “una causa de optimismo es el repunte

reciente de la preocupación de los gobiernos de América Latina por los problemas sociales,

parcialmente como resultado de un sentido de urgencia a causa de la crisis económica y sus

repercusiones. Existe, al parecer, un concenso muy amplio en relación con la necesidad

inmediata de luchar contra las formas más agudas de pobreza y de formular, a mediano

plazo, estrategias multisectoriales para satisfacer necesidades básicas y avanzar hacia tipos

de sociedades consideradas como deseables por todas las poblaciones nacionales.

Las políticas orientadas a la eliminación de las formas más severas de pobreza, se conciben

como una estrategia que combina “nuevas formas de creación de empleos, asegurándoles

los servicios sociales básicos, con el objetivo de incrementar la capacidad productiva,

disminuir la discriminación y romper definitivamente el ciclo de la reproducción social de

la pobreza de generación en generación.

La erradicación de la pobreza absoluta, se ha constituido en un objetivo central en la

política económica del gobierno colombiano. Las estrategias definidas con éste fin,

combinan los elementos básicos del modelo de desarrollo señalado por la CEPAL:


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56

generación de empleos productivos con una fuerte intervención del Estado, el cual procura

la inversión social y económica necesaria, bajo la concepción de una amplia participación,

activa, organizada y permanente, de la comunidad.

En este informe se describió la evolución de la situación social en Colombia. Se concluye

que las políticas sociales aplicadas por los diferentes gobiernos en las últimas décadas, han

generado cambios significativos en salud, educación y vivienda. Las campañas de

prevención y atención a la niñez, la ampliación de la cobertura de la escolarización, el

aumento de la vivienda de tipo popular, así como la extensión de los servicios públicos, han

tenido igualmente efectos positivos. Sin embargo, estos logros no han eliminado las

desigualdades que se mantienen entre las áreas urbana y rural; entre grupos de población de

altos y bajos ingresos; entre la población vinculada a un sector económico moderno y la

población vinculada al llamado “sector informal”; así como entre los grandes desequilibrios

de las distintas regiones del país. Además, la estructura inequitativa de la distribución de la

riqueza y de los factores productivos, no se alteró en estas décadas. De otra parte, una gran

proporción de la población no ha quedado cubierta por los programas sociales aplicados.

El resultado, se resume en que a pesar de haberse logrado avances en el bienestar social en

los sectores más desfavorecidos de la población, aún se encuentran en pobreza un

significativo número de colombianos.

De acuerdo con este informe, 12.561.239 colombianos, presentan insatisfacción en sus

necesidades básicas, lo que significa que 45.6% de la población se encuentra en situación

de pobreza. La pobreza se asocia a la carencia de los servicios públicos en las viviendas


57/85

57

(21.1% de los hogares); al hacinamiento crítico en la ocupación de los recursos de

viviendas inadecuadas (13.8% de las personas); y al ausentismo escolar (11.5%).

Igualmente, se descubrió cómo en sólo siete centros urbanos de Colombia (Bogotá D.E,

Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena, Cúcuta y Montería), se concentran casi dos

millones y medio de personas con NBI, o sea 20% de los pobres del país. El principal

problema en las grandes ciudades, lo constituye el hacinamiento crítico (15.6% de las

personas).

De otra parte, en la población que habita fuera de las cabeceras municipales, asimilable a la

población rural, tres de cada cuatro personas se encuentran en pobreza y suman 52.3% de

las personas con NBI en Colombia. En el sector rural, las viviendas sin servicios básicos

(49%) y personas en viviendas inadecuadas (27.3%) siguen siendo los principales

problemas captados en el estudio en cuanto se refiere a insatisfacción de necesidades

esenciales.

La conciencia que despierta la gravedad de los problemas sociales descritos en este

informe, ha de conducir a reforzar e impulsar la dinámica del desarrollo integral que

requieren los sectores marginados y desposeídos. La información obtenida de los

indicadores de pobreza, por municipios, ciudades y áreas metropolitanas, ha de servir de

base al diseño de los planes y programas sociales concentrados en cada problemática

particular y concreta.


58/85


59/85

59

(Londres) coincide con lo expuesto a la vez que concreta las propuestas: la clave del logro

de un ajuste que mejore las perspectivas para los pobres, está en la participación de los

pobres directamente en el esfuerzo del ajuste. En tanto ellos están económicamenteactivos, sus ingresos primarios (originados en actividades productivas) pueden aumentarse

por el progreso de ajuste. Esto se puede enfocar de cuatro maneras. Primera, dentro del

espíritu de “redistribución con crecimiento”, el acceso a activos productivos, tales como

tierras, insumos de producción se puede mejorar, Segundo, se pueden aumentar las tasas de

rendimiento sobre los activos de los pobres, desmantelando las distorsiones del mercado,

aumentando los precios de la producción o rebajando los precios de los insumos. Tercera,

si los pobres poseen pocos activos productivos aparte de su trabajo, el aumentar su acceso

al empleo mediante mejoramiento en la operación del mercado laboral, puede ser efectivo

para incrementar sus ingresos. Por último, el capital humano de los pobres, se pueden

proteger garantizando su acceso a los servicios de salud y educación mediante una

reestructuración de la asignación de recursos en el sector público. Aunque el ajuste suele

imponer una restricción fiscal general a los gastos del gobierno, también ofrece una

oportunidad para examinar y revisar las prioridades fiscales. La decidida voluntad política

y la participación organizada de la comunidad, garantizarían el logro del objetivo de

erradicar la pobreza respecto a una situación histórica y a unas condiciones particulares en

un momento dado, aún a pesar de las barreras institucionales, económicas y sociales

imperantes.


60/85

60

En el año de 1999 el Departamento Administrativo Nacional de Estadística publicó un

informe denominado “Colombia Estadística 1995-1997” (dos tomos), donde reseña el NBI

de la República.

En este trabajo se optó por utilizar la Metodología denominada NECESIDADES BASICAS

INSATISFECHAS (NBI), para obtener una medida de la pobreza en Colombia. La fuente

de información con cobertura nacional que permitió una cuantificación de las condiciones

de vida de la población fue el Censo de población y vivienda de 1993.

Para el censo de población y vivienda de 1993 se calcularon los indicadores NBI teniendo

en cuenta las variables y categorías que se relacionan a continuación:

Calculo de los Indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) en el censo de

1993. Para el censo de población y vivienda de 1993 se calcularon los indicadores de NBI

teniendo en cuenta las variables y categorías que se relacionan a continuación.

1. Hogares que habitan en viviendas inadecuadas 24. El indicador se calculó de manera

diferente para las cabeceras municipales y para el resto del municipio, así:

En las cabeceras municipales se consideran como inadecuadas las viviendas que

cumplieran una o mas de las siguientes condiciones:


61/85

61

• Que tipo de vivienda en la pregunta 6 del capítulo II fuera categoría 4: Otra vivienda

(carpa, vagones, barco, refugio natural, puente, etc).

• Que el material de paredes en la pregunta 8 del capítulo II fuera categorías 6 o 7: Zinc,

tela, cartón, latas, desechos o sin paredes.

• Que el material de piso en la pregunta 9 del capitulo II fuera categoría 1: Tierra, arena.

En el resto del municipio se consideraron inadecuadas las viviendas que cumplieran una o

más de las siguientes condiciones:

• Que el tipo de vivienda en la pregunta 6 del capitulo II fuera categoría 4: Otra vivienda

(carpa, vagones, barco, refugio natural, puente, etc).

• Que el material de paredes en la pregunta 8 del capitulo II fuera categorías 6 o 7: Zinc,

tela, cartón, latas, desechos o sin paredes.

• Que el material de paredes en la pregunta 8 del capitulo II fuera categoría 3, 4, o 5:

Bahareque, madera burda, Guadua, caña esterilla, otro vegetal y simultáneamente el

material de pisos en la pregunta 9 del capitulo II fuera categoría 1: tierra, arena.

24 Las definiciones utilizadas para evaluar los NBI aparecen en el boletín de estadística No.507 de Junio de1995


62/85

62

Hogares que habitan en viviendas sin servicios básicos. Este indicador se calculó de

manera diferente para las cabeceras municipales y para el resto del municipio, así:

En las cabeceras municipales se consideraron sin servicios básicos las viviendas que

cumplieran una o mas de las siguientes condiciones:

• Que el servicio sanitario en la pregunta 14 del capitulo III fuera categoría 4: No tiene

servicio sanitario.

• Que en la pregunta 11 del capitulo II la vivienda no contara con servicio de acueducto

(categoría 2) y simultáneamente el agua para preparar los alimentos en la pregunta 18

del capítulo III fuera categoría 3,4,5 o 6: Pila pública, carrotanque, aguatero, río,

quebrada, nacimiento, agua lluvia o agua embotellada.

• En el resto del municipio se consideraron sin servicios básicos las viviendas que

cumplieran simultáneamente las siguientes condiciones.

• No contar con acueducto: categoría 2 en pregunta 11 del capitulo II

• No tener servicio sanitario: categoría 4 en pregunta 14 del capitulo III

• Obtener el agua del río, quebrada, nacimiento o agua lluvia para prepara los alimentos:

categoría 4 o 5 en pregunta 18 del capitulo III.


63/85

63

Hogares con hacinamiento crítico. Tanto en las cabeceras municipales como en el resto

se consideraron como hogares con hacinamiento crítico aquellos en que la relación

personas/cuarto del hogar (pregunta 13 del capitulo III) fuera mayor que 3.

Hogares con inasistencia escolar. Se considera en esta situación los hogares donde hay

niños de 7 a 11 años parientes del jefe de hogar que no asisten a la escuela o colegio

(categoría 2 en pregunta 33 del capítulo V).

Hogares con alta dependencia económica. Se consideran pobres por este indicador

aquellos hogares donde hay más de tres personas por ocupado y en los cuales el jefe ha

aprobado, como máximo, dos años de educación primaria.

Los años aprobados de educación del Jefe se ca lcularon así:

- Si el nivel educativo en pregunta 34 del capítulo V es categoría 1 a cero (kinder,

transición o ninguno), entonces “años aprobados” = 0

- Si el nivel educativo es categoría 2 (primaria), entonces “años aprobados” será el valor

de la pregunta 35.

- Si el nivel educativo es categoría 3 (secundaria), entonces “años aprobados”, será el

valor de la pregunta 35 mas 5 años.

-

Si el nivel educativo es categoría 4 (Universitaria), entonces “años aprobados”, será

13.5.

- Si el nivel educativo es categoría 5 (postgrado), entonces “años aprobados” será 17.


64/85

64

Los ocupados del hogar se calculan sumando las personas que en la semana anterior al

censo se dedicaron principalmente a trabajar o estaban en vacaciones o permiso de trabajo:

categoría 3 o 4 en pregunta 37 del capitulo V.

Los hogares que presentan por lo menos uno de los cinco indicadores simples

mencionados anteriormente, son considerados pobres por NBI. Los que presentan

dos o más se consideran como hogares en miseria.

Los Resultados Obtenidos. Teniendo en cuenta que la información es bastante extensa

(todos los departamentos del país); nos limitaremos a revisar la población total y porcentaje

de personas por indicadores de necesidades básicas insatisfechas (NBI) según sección:

Departamento Norte de Santander y sus Municipios; con fundamento informativo en el

censo poblacional y de vivienda 1993 .

Para obtener una visión general en términos porcentuales de cuanto ha aumentado la

pobreza en nuestro departamento, se describe a continuación información relacionada con

la población total y porcentaje de personas por indicadores de Necesidades Básicas

Insatisfechas (NBI), según el Departamento Norte de Santander y sus Municipios y según

censo de población y vivienda de 1985.


65/85

Censo 1985

Excluyendo áreas con población indígenas

Cód.

Dpto

Cod.

Mpio

Dptos y

Mcpios

Total

Personas

%

con

NBI

Total

Personas

% con

NBI

% en

miseria

% con

vivienda

inadec.

% con

servicios

inadec.

% con

hacinamiento

crítico

% con

inasistencia

escolar

% con

dependencia

económica

54

5454

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

0

13

51

99

109

125

128

172

174

206

223

239

245

250

261

313

344

347

377

398

405

Total N. De S.

CúcutaAbrego

Arboledas

Bochalema

Bucarasica

Cácota

Cáchira

Chinácota

Chitagá

Convención

Cucutilla

Durania

El Carmen

El Tarra

El Zulia

Gramalote

Hacarí

Herrán

Labateca

La Playa

Los Patios

875.173

375.82228.497

10.650

5.105

5.139

3.216

16.756

10.409

9.270

17.378

9.442

4.574

12.721

n.d.

12.400

7.410

9.891

5.042

6.776

7.898

n.d

52.1

38.884.5

65.1

59.6

90.8

64.2

72.4

35.2

72.3

61.8

72.0

60.6

76.6

63.5

48.1

91.2

51.0

66.8

77.3

874.748

375.82228.497

10.650

5.405

5.139

3.216

16.756

10.409

9.270

17.378

9.442

4.574

12.721

12.400

7.410

9.891

5.042

6.776

7.898

52.1

38.884.5

65.1

59.6

90.8

64.2

72.4

35.2

72.3

61.8

72.0

60.6

76.6

63.5

48.1

91.2

51.0

66.8

77.3

27.7

15.951.8

44.1

27.6

66.4

28.3

41.4

14.3

46.6

38.7

44.4

22.0

54.1

30.8

19.0

69.0

27.2

34.5

51.3

11.6

6.617.4

17.3

19.3

6.3

10.0

11.5

5.3

30.7

19.1

15.5

16.6

19.2

21.8

10.6

12.1

5.5

14.4

17.6

29.1

12.572.8

40.4

36.9

80.9

40.0

49.7

17.5

44.3

45.6

46.8

28.9

57.0

28.7

11.7

88.6

21.1

37.7

70.2

22.1

18.919.9

30.3

22.1

45.0

33.0

27.1

13.1

42.3

14.7

33.4

20.4

33.5

20.3

11.8

34.1

39.4

37.9

16.2

16.5

9.328.5

29.5

13.4

41.9

12.8

30.2

11.2

21.1

20.4

19.0

29.3

31.4

14.5

18.5

43.6

16.3

22.6

27.4

19.0

15.427.1

18.6

19.9

35.2

5.4

28.2

10.4

14.6

25.0

25.2

3.1

36.1

27.4

26.2

40.2

5.7

5.5

32.7


66/85

66

Continuación Cuadro

Censo 1985

Excluyendo áreas con población indígenas

Cód.

Dpto

Cod.

Mpio

Dptos y

Mcpios

Total

Personas

%

con

NBI

Total

Personas

% con

NBI

% en

miseria

% con

vivienda

inadec.

% con

servicios

inadec.

% con

hacinamiento

crítico

% con

inasistencia

escolar

% con

dependencia

económica

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

54

5454

54

54

54

418

480

498

518

520

599

660

670

673

680

720

743

800810

820

871

874

Lourdes

Mutiscua

Ocaña

Pamplona

Pamplonita

Ragonvalia

Salazar

San Calixto

San Cayetano

Santiago

Sardinata

Silos

TeoramaTibú

Toledo

Villa Caro

Villa del

Rosario

3.860

2.751

65.077

37.842

4.532

4.884

10.921

22.011

2.728

2.477

21.836

5.613

14.92132.887

15.933

4.789

63.424

68.8

40.5

43.4

29.2

63.0

51.5

67.1

88.8

61.6

60.5

72.3

64.9

85.476.3

69.7

84.5

51.1

3.860

2.751

65.077

37.842

4.532

4.884

10.921

22.011

2.728

2.477

21.836

5.613

14.91232.462

15.933

4.789

63.424

68.8

40.5

43.4

29.2

63.0

51.5

67.1

88.8

61.6

60.5

72.3

64.9

85.476.0

69.7

84.5

51.1

25.0

17.7

22.9

11.8

41.7

28.4

37.2

64.2

30.5

28.7

50.7

36.7

56.456.3

38.6

43.4

21.8

4.9

8.8

11.5

6.8

19.7

9.9

14.6

24.3

17.1

14.1

12.6

5.0

26.442.5

13.6

10.7

6.9

53.8

29.4

23.1

12.7

44.5

19.8

49.8

73.2

51.6

54.7

54.1

51.1

68.555.8

38.2

67.5

24.5

17.8

20.0

15.7

10.6

39.2

26.7

17.5

37.7

15.5

12.4

38.1

25.8

26.933.4

32.0

30.5

23.3

15.9

12.5

11.0

5.9

23.5

14.2

24.2

40.2

15.3

14.4

36.5

17.5

35.433.2

31.9

31.2

12.3

17.7

4.6

21.2

12.8

28.4

30.2

17.1

33.9

19.0

13.3

22.2

20.1

28.918.7

21.2

22.6

17.6


67/85

67

Censo 1993 - Excluyendo áreas con población indígenas

Cód.

Dpto

Cod

.Mp

io

Dptos y

Mcpios

Total

Personas

%

con

NBI

T

La Pobreza en Cucuta La Administración Municipal Frente a Ella

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