La Población Raizal del Archipiélago de San Andrés...

La Población Raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en el Marco del Plan

Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 Consejo Nacional de Planeación

Aura Liliana López López Astrid María Otero B.

Bogotá D.C., Octubre 2010

Evaluación y análisis de la implementación del Plan Nacional de Desarrollo 2006 -2010 en el subcomponente para población raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

La Población Raizal y el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010

2

1. Introducción

Hablar del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (en

adelante SAI), evoca en la mayoría de los colombianos (y extranjeros) que han tenido la

oportunidad de conocerlo e incluso en aquellos que no, la calidez del mar, la transparencia

de sus aguas, las playas de arena blanca y el puerto libre que representa la oportunidad de

adquirir diversos productos a un precio relativamente menor que los establecidos en el

continente. Sin embargo, pocos reflexionamos sobre el claro indicativo que una

combinación de sobreexplotación de recursos y baja regulación pueden convertirse en

factores críticos que amenacen el equilibro social y la sostenibilidad de un departamento

con las condiciones biogeográficas y demográficas de SAI.

Los indicadores de sostenibilidad ambiental del departamento son desalentadores en

materia de conservación de recursos, pese a la declaración del entorno marino como

Reserva de Biósfera Sea Flower. Gran parte de esto tiene que ver con la sobrepoblación que

presenta la Isla por la masiva migración de continentales nacionales y extranjeros a ésta

luego de la declaratoria como puerto libre en los años cincuenta, la cual atrajo una gran

cantidad de personas movidas por el potencial de desarrollo económico que esto

conllevaba (Coralina, 2007). Para ese entonces, la población predominante estaba

conformada por los descendientes de africanos esclavizados quienes después de la

declaratoria de libertad establecieron la Isla como su base de territorio.

Dicha población o grupo poblacional se identifica como raizal1 y posee costumbres,

tradiciones, lengua, cultura, prácticas sociales, religiosas y económicas particulares que

subsisten, con ciertas transformaciones, a través de la historia.

La población raizal para efectos de la desagregación estadística (escasa) por pertenencia

étnica y creación de políticas públicas, se encuentra relacionada dentro de la categoría

“población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal”2. Si bien podría decirse que ha

tomado mayor fuerza en el escenario público y político colombiano el referirse a “población

afrocolombiana” como el general (incluyendo negros, palenqueros y raizales), la

comunidad raizal ha hecho un esfuerzo organizativo y de base importante por hacer

visibles los aspectos que constituyen una diferencia de su grupo poblacional con el resto de

afodescendientes en Colombia y por tanto ha demandado una agenda de acciones

afirmativas3 y cambios estructurales a nivel local y nacional (especialmente local) que

1 Población a la que se refiere la Constitución Política de 1991 en el artículo 310, en relación a la comunidad

afrodescendiente de San Andrés y Providencia; especificada en las sentencias C-530 de 1993 y C-454/99; población que ha sido sujeto de políticas, planes y programas especiales dadas sus particularidades socioculturales diferenciadas de otras comunidades negras del continente colombiano. Plan Integral de Largo Plazo, 2007. 2 Censo Nacional de Población 2005, DANE.

3 Posturas Institucionales orientadas a eliminar o reducir las condiciones de inequidad y marginación, a través de

acciones concretas de inclusión y reconocimiento de diversos sujetos y colectivos. Ministerio de Cultura, 2010.


3

integren un enfoque diferenciado4, pero que además otorguen a los raizales un status

ciudadano visible, representativo y reivindicativo.

Aunque todos los Planes de Desarrollo presentan acciones específicas para el desarrollo

departamental y regional, del cual no se excluye a SAI, tan sólo en el último decenio se

incorporaron líneas de intervención definidas para la atención de la población raizal (como

grupo poblacional diferenciado del conjunto de población) como activo social y parte

integrante del Estado-Nación, en parte debido a la presión de la sociedad civil y grupos

organizados de población tanto raizal como afrocolombiana que se traducen en los

insuficientes pero significativos avances hacia el goce efectivo de derechos.

El Plan Nacional de Desarrollo 2006-20105 (PND) “Estado Comunitario: Desarrollo para

Todos” en cuanto a su formulación, dio un paso adelante toda vez que fue un poco más

“generoso” y pertinente en los lineamientos para población raizal, a la vez que incluyó otros

elementos en el texto general para población afrocolombiana. Sin embargo, aún no es clara

la figura “raizal” dentro de la conceptualización de diversidad, pluriculturalismo y etnicidad

en el Estado Colombiano, y menos clara aún la estrategia para la inclusión efectiva de todos

los grupos poblaciones al marco general del desarrollo desde su caracterización.

Ahora bien, al evaluar la implementación entran en consideración otros elementos de

realidad, contexto y coyuntura en distintos ámbitos del desarrollo. Muchos no fueron

considerados por el Gobierno en el periodo que culminó o su implementación no tuvo en

cuenta un involucramiento real de la población raizal como sujeto y colectivo de política.

Esto marca en el presente documento un enfoque en la evaluación que va más allá de lo

planteado en el PND y se enmarca en una visión más amplia de la problemática que atañe a

éste grupo poblacional, con base en una valuación holística de factores y variables.

2. Aspectos metodológicos

Si bien el presente análisis se centra en la valoración de los avances y déficits del periodo

2006-2010 en el eje temático correspondiente a la población raizal, se incluirán además

elementos del acumulado correspondiente al 2002-2010 teniendo en cuenta la

consecutividad de periodos de un mismo Gobierno, lo cual aporta elementos para la

evaluación de la tendencia en materia de políticas, programas y proyectos que atañen este

grupo poblacional en consonancia con lo propuesto en los respectivos planes de desarrollo.

4 Dirección que facilita la planeación, atención y apropiación orientada a diferentes sujetos y colectivos, a partir de

sus características y necesidades propias. Ministerio de Cultura-Programa de incorporación del enfoque diferencial y acción sin daño en entidades y organizaciones. 5 Ley 1151 de 2007


4

Este documento contiene además datos emanados de fuentes contrastadas de información

secundaria obtenidas de forma directa durante un periodo de trabajo en terreno en el

departamento de San Andrés en el que se entablaron diálogos con funcionarios en niveles

decisorios y operativos de la gobernación para obtener una idea más clara de la visión y

estrategias con que se abordan los temas relacionados con la población raizal, las

inversiones que respaldan dichas políticas o intervenciones y los niveles de articulación,

coordinación y cofinanciación con el Gobierno Nacional Central (GNC).

Otro elemento importante tiene que ver con las entrevistas formales e informales

sostenidas con integrantes de la comunidad raizal, quienes hicieron valiosos aportes a la

integralidad de la información obtenida al presentar su perspectiva situacional en torno a

su desarrollo visto desde el acumulado del trasegar histórico y aún más importante, desde

su conceptualización del desarrollo humano individual y colectivo con base en lo étnico, lo

cultural, lo económico y lo político, presentando elementos clarificadores para la

comprensión de las particularidades que encierra el ser ciudadano raizal en un contexto

como el actual. Si bien dicha información no se considera información primaria para

efectos del presente documento debido a la precariedad del tiempo, los recursos,

metodología y número de personas consultadas; sí se valora como información

complementaria y por tanto se integra como objeto de análisis.

Por último, se usaron las fuentes disponibles de información oficial en el nivel Central para

la estimación no solo del cumplimiento de lo planteado en el texto general del Plan

Nacional de Desarrollo, sino de la pertinencia del enfoque dado a las políticas del Gobierno

direccionadas a los raizales del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

Cabe anotar que se evidenciaron obstáculos relacionados con la respuesta de los

funcionarios a dichos requerimientos, la existencia y disponibilidad de información y líneas

de base, y la no desagregación de datos por variable étnica raizal en los informes de

ejecución o avance de las distintas oficinas, Ministerios e instituciones consultadas.

Con base en lo anterior se presenta un análisis cuantitativo (según información disponible)

y cualitativo de la implementación del Plan Nacional del Desarrollo 2006-2010 en el

subcomponente de población raizal.

3. El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 y la población Raizal

El subcomponente para población raizal se incorporó en el PND 2006 – 2010, en el

capítulo 7 denominado “Dimensiones Especiales del Desarrollo”, bajo el numeral 7.3:

“grupos étnicos y relaciones interculturales”. Allí, además de las estrategias trazadas para

población afrocolombiana, en algunas de las cuales se hace mención a la población raizal

(sistemas de información, plan de uso de los recursos marítimos, plan nacional de cultura,

entre otros), son establecidas líneas para un enfoque particular de desarrollo que tuviese


5

relación directa con este grupo poblacional. Estas se pueden clasificar grosso modo de la

siguiente forma:

1) Desarrollo y fortalecimiento organizacional e institucional

a. Fortalecimiento de espacios de participación, representación e interlocución

b. Desarrollo de un marco normativo para la población raizal

2) Mejoramiento del desarrollo social y económico

a. Salud

b. Recreación y deporte

c. Educación y formación integral

Etnoeducación y bilingüismo

d. Servicios públicos y saneamiento básico

e. Recuperación y promoción de la cultura raizal

3) Desarrollo productivo

4) Acciones de política fronteriza

En el caso del PND 2002 – 2006 “Hacía un Estado Comunitario”, las estrategias

contempladas se suscriben a las que se mencionan bajo el punto “desarrollo y

fortalecimiento organizacional e institucional” en el PND 2006 – 2010, por lo cual se hará

una valoración acumulada para este punto según los datos existentes.

3.1. Desarrollo y fortalecimiento organizacional e institucional

3.1.1. Fortalecimiento de espacios de participación, representación e

interlocución

Durante los últimos ocho años se han realizado avances relativos en materia de

reconocimiento de la existencia e importancia como parte de la construcción de la nación

de la población afrocolombiana raizal. Algunos de estos tienen un mérito político, como el

hecho que la antigua “subdirección de comunidades negras” hoy tenga el carácter de

Dirección, con lo cual se creería gana mayor independencia en su actuación, visibilidad,

músculo financiero y capacidad de gestión externa, e injerencia en la toma de decisiones

del GNC para los asuntos de su competencia. Hasta cierto punto esto puede resultar cierto

en el caso de la población afrocolombiana continental, pero desafortunadamente no ha

impactado la toma de decisiones e inclusión de políticas en beneficio de la población raizal.

Un ejemplo de esto es que en el Plan de Acción de esta Dirección para el año 20106, no

aparece el término raizal en ningún punto. Algo similar ocurre con los planes que le

preceden, en donde no se encuentran plasmadas estrategias y acciones concretas de 6 Plan de Acción de la Dirección de Comunidades Negras para el año 2010. www.mininterior.gov.co

http://www.mininterior.gov.co/


6

intervención directa en asuntos relacionados con la población raizal que habita en el

Archipiélago. Es visible que persiste el énfasis estratégico en los problemas que afronta la

población afrocolombiana habitante en la región del Pacífico tanto norte como sur.

Pese a esto, el Ministerio ha apoyado como es su mandato, la participación de los

representantes de la comunidad raizal ante la Consultiva de Alto Nivel de Comunidades

Negras, en espacios de discusión de políticas, programas, planes y proyectos, lo cual tiene

un impacto relativo en la visibilidad e incidencia de la población, al igual que en su

interlocución con el GNC.

El PND plantea como meta coadyuvar a la efectiva participación de la población raizal,

posibilitando los mecanismos para tal fin y facilitando su diálogo con otros actores. Sin

embargo, sigue siendo la Comisión Consultiva el único mecanismo mediante el cual se

construyen agendas de forma conjunta, con escasos resultados que van desde la efectividad

de los espacios hasta los niveles de actuación y representatividad de la población.

En el ámbito departamental no existen marcadas diferencias. El Gobierno ha dispuesto en

los últimos 4 años de una suma aproximada de 50 millones de pesos7 (recursos mixtos)

bajo el componente de participación comunitaria, con la cual se han posibilitado

encuentros de la Consultiva Departamental en su espacio autónomo u otros extemporáneos

de concertación. Sin embargo, esto está lejos de poder considerarse una política real de

inclusión y participación en la toma de decisiones que impactan su desarrollo.

3.1.2. Mecanismos y escenarios diferenciados de interlocución y concertación

entre el Gobierno y la población raizal

Como parte de las acciones enfocadas a promover la participación e interlocución entre el

Gobierno y la población raizal se establecieron mesas de concertación y diálogo de las cuales

hicieron parte representantes de la Comisión Consultiva, el Gobierno departamental, el

Ministerio del Interior y el Consejero Presidencial para San Andrés y Chocó. Los encuentros

de dicha mesa se desarrollaron durante el periodo 2002-20068, sin embargo, según líderes

de la comunidad raizal estas no tuvieron una agenda y cronograma establecido con el cual

se le otorgara operatividad y continuidad a dicho espacio.

Sin embargo, esta información contrasta con lo escasa obtenida a través de fuentes oficiales

sobre el desarrollo de las mesas y cuál fue su resultado, o porqué no se dio continuidad a

las mismas. En informes de seguimiento a Consejos Comunitarios de Gobierno9 (CCG) se

7 Informe Ejecución Presupuestal Anual. Departamento de San Andrés, 2006-2010.

8 Información provista por líderes de la comunidad raizal, sin embargo no fue posible encontrar mención a las

mesas y su desarrollo, incluyendo número y periodicidad, en fuentes oficiales de información. 9SIGOB. URL: http://sigob.presidencia.gov.co/consejoscomunales/rep/reporteacta.asp?codigo=445

http://sigob.presidencia.gov.co/consejoscomunales/rep/reporteacta.asp?codigo=445


7

observa como parte del seguimiento de a los acuerdos emanados de éstos, el reporte de

reinicio satisfactorio de las mesas en el año 2009 (ver tabla 1) y se cataloga como “tarea

realizada” por parte del Gobierno y quienes asumen la responsabilidad de seguimiento

según las Actas de los CCG.

Este panorama muestra una contradicción entre lo que el Gobierno presenta como

cumplimiento y la interpretación y/o percepción de los líderes de la comunidad. Al margen

de la veracidad del cumplimiento o no cumplimiento de dichos acuerdos, es claro que se

presenta una ruptura en tres aspectos:

1. la comunicación entre el Gobierno e instituciones y la comunidad raizal para el

establecimiento de agendas conjuntas, concertadas y con proyección de corto,

mediano y largo plazo.

2. La definición de criterios claros para determinar niveles de satisfacción (metas) de

la comunidad raizal como población sujeto de política pública en cada una de las

iniciativas que se emprenden o acuerdos que se establecen, como producto del

diálogo abierto y permanente entre la comunidad y el GNC. De lo contrario,

difícilmente lo que para el Gobierno es cumplimiento lo será para también para los

ciudadanos raizales.

3. Líneas de tiempo, agendas, cronogramas y responsabilidades específicas para

iniciativas que por distintos factores son propensas a perecer rápidamente, como es

el caso de las mesas de diálogo en mención, las cuales pueden terminar siendo

espacios que generan más frustración que resultados por la intermitencia con que

se dan y bajo control de su efectividad.

Tabla 1. Acuerdos realizados con comunidad raizal en Consejos Comunitarios de Gobierno

Fecha/ CCG No Compromiso Seguimiento Estado 8/22/2009 - CCG 245 Tema: Diálogo con

Comunidad Raizal. Compromiso: Retomar la mesas de concertación y dialogo con la comunidad raizal y revisar el proceso para reformar el decreto 2762 para protección de la identidad cultural del raizal. Responsable: GERENCIA PARA SAN ANDRES, MINIINTERIOR Asesoría Presidencial

Depende también de la comunidad raizal. Se han retomado las mesas de diálogo con la participación además de la comunidad raizal de la Directora de la Dirección para comunidades negras del Ministerio del Interior. De acuerdo con la formulación original de la tarea, se han retomado las mesas de diálogo y se realizan de

TAREA REALIZADA


8

Fecha/ CCG No Compromiso Seguimiento Estado Especial para San Andrés y Providencia Ministerio del Interior y Justicia

forma permanente

8/22/2009 - CCG 245 Tema: Circunscripción Especial para la Asamblea. Compromiso: Revisar la circunscripción especial para la Asamblea del Departamento que está en la ley 47 de 1993 y se necesita desarrollarla. Responsable: GERENCIA PARA SAN ANDRES, MININTERIOR. Asesoría Presidencial Especial para San Andrés y Providencia Ministerio del Interior y Justicia

El proyecto no hizo transito en el Congreso

CERRADA

3/13/2004 - CCG 58 Elaborar estatuto raizal con un contenido práctico. Convocar reunión en Bogotá entre Gobernadora, Ministerio del Interior, Gerente San Andrés y líder raizal Juan Ramírez Asesoría Presidencial Especial para San Andrés y Providencia Ministerio del Interior y Justicia

Depende de la presentación por parte de la comunidad raizal del proyecto ante el Congreso de la República y de su aprobación por parte de este. La Asesoría Presidencial para San Andrés ha realizado múltiples reuniones con el señor Juan Ramírez y delegados de la comunidad raizal. A la reiterada solicitud de la elaboración de un estatuto para la comunidad raizal se ha respondido con la necesidad de elaborar un borrador de propuesta por parte de los interesados sobre ese documento y hacer aproximaciones que nos llevarán a la presentación de un proyecto de ley que es lo que desean los líderes mencionados.

CERRADA

Fuente: SIGOB – Adaptación propia de la ficha para presentación de la información.


9

El conocimiento de los mecanismos de participación ciudadana y de aquellos

particularmente creados para uso de los grupos étnicos como es el caso de la consulta

previa, son de escaso conocimiento y por ende ejercicio por parte de la población. A

excepción de quienes ejercen roles de liderazgo y representación en la comunidad, pocos

de sus miembros tienen conocimiento de la existencia de dichas herramientas de

construcción social consensuada.

Dicho esto, poco se podría aseverar sobre qué tanto se ha avanzado en la garantía de una

participación representativa y efectiva de la población raizal, puesto que no existen

directrices concretas para establecer un diálogo directo con ésta enmarcado en la política

para la población afrocolombiana en su conjunto.

3.1.3. Desarrollo de un marco normativo y jurídico para población raizal

Teniendo en cuenta la condición geoestratégica insular del departamento de SAI y las

características especiales emanadas de su ubicación, contexto y riqueza marítima, se creó

un marco normativo especial para el departamento, en aras de viabilizar su administración

otorgándole un mayor nivel de autonomía como ente territorial.

En consecuencia, la Constitución de 1991 en su Artículo 310 da vía libre a la creación de

medidas especiales de regulación de la circulación de personas en el Archipiélago para

controlar la sobrepoblación y el uso del suelo, y “someter a condiciones especiales la

enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las

comunidades nativas...”. En otro de sus apartes, hace alusión a la “creación de municipios a

que hubiere lugar”, con el fin de garantizar la “expresión institucional de las comunidades

raizales de San Andrés”10.

Los dos puntos de más valor e interés quizás para la población raizal en el mencionado

Artículo, tienen que ver con la preservación de su identidad cultural que implica además su

divulgación y la conservación de su lengua, el Creole. Luego se menciona la creación de

municipios, lo cual guarda estrecha relación con la protección y desarrollo de la comunidad

raizal, si se tiene en cuenta que el municipio de San Andrés se encuentra dividido en tres

grandes zonas conocidas como North End (Centro comercial y turístico), La Loma y San

Luis, siendo estos dos últimos los sectores de habitación tradicional de la población raizal

donde se concentra gran parte de su historia durante y después de la esclavización; y se

evidencian las huellas de su cultura y ancestralidad étnica.

En este sentido, existe en un sector de la población raizal la idea de dividir

administrativamente a San Andrés, creando los municipios de San Luis y La Loma, según

ellos (los defensores de esta propuesta) en aras de la autonomía de la población raizal para

10

Artículo 310. Constitución Política de Colombia.


10

tomar decisiones desde su visión particular del etnodesarrollo11 y su capacidad de lograr

transformaciones sociales endógenas. Si bien sería improcedente establecer juicios a priori

sobre la viabilidad o inviabilidad de esta iniciativa, es pertinente resaltar que este tipo de

indicios de inconformidad social de un grupo poblacional merecen toda la atención del

Estado a fin de explorar sus raíces y con base en ello plantear alternativas de solución, lo

cual no se ha dado de forma sistemática en el caso de los raizales de SAI.

Hace apenas un par de años vimos como se trasladaba a San Andrés una numerosa

comitiva del Gobierno Nacional encabezada por el Presidente Álvaro Uribe para realizar las

festividades oficiales de la Independencia el 20 de Julio -que normalmente se dan en

Bogotá- con el fin de mostrar a los ciudadanos San Andresanos que alegan abandono

estatal (en su mayoría raizales) y claman la independencia del departamento de la

República de Colombia, que son parte integral de la Nación y que sus problemas serían

abordados con carácter de urgencia. Sin embargo, a este acto simbólico de presencia

institucional no lo acompañaron medidas concretas que respaldaran lo planteado en el

Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 que propuso:

“Avanzar en los instrumentos legales para desarrollar los artículos 7º, 310 y 337 de la

Constitución de 1991 que posibilitan el desarrollo de normas especiales para los grupos

étnicos y para el Archipiélago”.

Esto se reafirma en el PND 2007-2010 con el texto:

“Fortalecer espacios de participación, representación e interlocución de la población raizal

con el Gobierno Nacional y otros actores. Así mismo, promover instrumentos jurídicos

conducentes a consolidar derechos socioculturales y económicos, en concordancia con los

artículos 7º y 310 de la Constitución.”

Una evaluación de la reglamentación de éstos artículos constitucionales a favor de la

población raizal lleva a concluir que desde la aprobación del Conpes 3058 de 199912, el cual

menciona en algunos apartes la adopción de medidas especiales para el goce de derechos y

protección de la pervivencia de la población raizal, no se han creado instrumentos jurídicos

o normativos que desarrollen lo estipulado en dichos artículos y se conviertan en políticas

de Estado para éstos.

Existen avances importantes para la población Afrocolombiana como el Plan Integral de

Largo Plazo para la Población Afrocolombiana, Palenquera y Raizal 2007-2019 (2007) que 11

El Etnodesarrollo, "significa no una alternativa tecnológica romántica, o una propuesta de ahorro en inversiones, sino la posibilidad de abandonar los modelos homogeneizadores de desarrollo, que avasallan y someten la diversidad, en beneficio de modelos plurales capaces de proyectar toda la capacidad social del trabajo humano para un futuro más justo" ( Arze, 1990:28-29). 12

Conpes 3058: Estrategia del Gobierno Nacional para apoyar el Desarrollo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. DNP, 1999.


11

ha sido incorporado como parte de la estrategia integral de atención a este grupo

poblacional en diversas áreas, sin embargo se encuentran vacios en materia de

especificidad de esta y otras herramientas (Leyes, Conpes, Planes, Programas y Proyectos)

relacionados con la población raizal, en cuanto sus características diferenciadoras del resto

de los afrocolombianos así lo ameritan.

Pero, asegurar sin equívocos hasta qué punto estas acciones han beneficiado a la población

raizal es imposible debido a que no existe en ninguno de estos programas una

desagregación de datos por pertenencia étnica de la población beneficiaria, con lo cual solo

se puede inferir con base en otros elementos de análisis cuál ha sido el impacto que dichas

inversiones y proyectos tienen en su desarrollo.

3.1.3.1. Avances y desafíos en materia normativa y de legislación especial para

población raizal

En el periodo que culminó no se dieron avances que materialicen la estrategia planteada en

el PND 2006 – 2010 para la reglamentación de la normatividad especial para población

raizal del Archipiélago con base en el Artículo 310 de la Constitución Nacional.

La Ley 70 de 1993, presenta un desafío para los negros, afrocolombianos, palenqueros y

raizales que habitan zonas diferentes al Pacífico Colombiano, en cuanto muchas de sus

disposiciones no tienen una aplicabilidad textual en el contexto particular de algunas

comunidades, ya sea por marcadas diferencias geográficas, de caracterización étnica-

poblacional o una combinación de ambas13.

Esto se puede ejemplificar con el reciente fallo del Consejo de Estado, que deja sin piso las

Consultivas Departamentales y de Alto Nivel por considerar que el nombramiento de sus

miembros solo puede ser avalado por los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras14

(existentes en un 90% en la región Pacífico) en una interpretación que los representantes

de la población afrocolombiana en su mayoría consideran cuestionable, ya que entre otros

factores, excluye a los afrocolombianos ubicados en los territorios del Caribe, incluyendo a

San Andrés, y aquellos en otras áreas del país donde el uso colectivo de la tierra no hace

parte de la opción de etnodesarrollo de la población o su titulación no ha sido otorgada.

13

Si bien este no es el objeto del presente documento, es importante hacer énfasis en que no se debe homogeneizar un grupo poblacional con diferenciación étnica puesto que el hecho de ser afrocolombiano(a) no elude las características particulares de historia, cultura, ubicación geográfica, uso del territorio y otros asociados a la idiosincrasia local. Tal es el caso de los afrocolombianos palenqueros y raizales, pero también de aquellos ubicados en las costas Caribe y Pacífica, o quienes tienen asiento en el interior del país. Dichas diferenciaciones deben ser tenidas en cuenta so riesgo de generar un tipo de “intra-marginación”. 14

Los Consejos Comunitarios según la Ley 70 de 1993 son la autoridad del territorio colectivo de comunidades negras.


12

En el caso particular de la población raizal, no existen territorios colectivos o Consejos

Comunitarios, con lo cual su participación en la Comisión Consultiva sería a partir de la

fecha de expedición de la Sentencia, inviable.

Este preocupante suceso (el del fallo del Consejo de Estado) nuevamente pone de

manifiesto la urgencia de crear una reglamentación especial para la población raizal del

Archipiélago o retomar la idea de creación del Estatuto de Población Raizal acordado en

años anteriores con el Gobierno (ver tabla 1). Por supuesto, sin que esto implique una

separación del conjunto de la agenda y asuntos de vital importancia común para los

afrocolombianos.

En un punto aparte, quizás la no existencia de una reglamentación diferenciada y

pertinente a nivel legislativos y normativo para población raizal, pueda verse como una

ventana de oportunidad, ya que antes de hablar de una adecuada intervención estatal en el

desarrollo y la garantía de derechos a la comunidad raizal, es imperativo profundizar en

una caracterización poblacional y la implementación de sistemas de información que a

nivel local y nacional permitan cuantificar los avances, pero además, diseñar y direccionar

políticas que tengan pertinencia en cuanto al análisis situacional e histórico real de los

raizales con un enfoque diferenciado.

2. Desarrollo social y económico

El reciente surgimiento de la población raizal (un poco más reciente que el de la

afrocolombiana) en los datos demográficos desagregados por variable étnica, hace difícil la

labor de determinar qué tanto se ha avanzado en el mejoramiento de las condiciones de

vida de los raizales con base en las áreas identificadas como problemáticas. Igualmente

difícil es afirmar que lo que se ha direccionado a la población afrocolombiana ha generado

un impacto en la población raizal, puesto que la mayoría de acciones se centran en

afrocolombianos del área continental15.

Según el Censo de 2005 la población del Archipiélago es de 59.573 personas, de las cuales

23.396 se identificaron como raizales, lo que equivale al 39,27% del total de la población.

Resulta interesante que 10,54% se hayan identificado en la categoría “negro, mulato, afro”,

lo cual arroja un consolidado de población afrocolombiana en SAI del 59,6%. En este caso,

si usáramos el referente demográfico “afrocolombiano”, quedaría ampliamente establecido

este grupo como mayoría poblacional. Por supuesto, no se puede desconocer que aún con

las limitaciones metodológicas del Censo del 2005 en cuanto a la inclusión de la pregunta

15

Una evaluación minuciosa de los documentos disponibles sobre acciones y políticas orientadas a la población raizal que son de conocimiento público, muestran que se habla del conjunto de la población como “negra, afrocolombiana, palenquera y raizal”, más en contadas ocasiones se establecen puntos concretos para población raizal del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.


13

de auto reconocimiento de la pertenencia étnica, un 40% estadístico de raizales

(contemplando el tamaño de la muestra y margen de error) es un porcentaje importante y

claramente indicativo.

Tabla 2. Datos desagregados de población por pertenencia étnica en SAI

NOM_MPIO Indígena

Total

Rom

Total

Población afrocolombiana Sin

pertenencia

étnica

Sin

información

TOTAL

Raizal Palenquero Negro,

mulato,

afro

Total

afrocolombianos

San Andrés 52 0 19.751 12 10.347 30.110 25.172 92 55.426

Providencia 10 0 3.645 1 105 3.751 329 57 4.147

TOTALES 62 0 23.396 13 10.452 33.861 25.501 149 59.573

% 0,10 0,00 39,27 0,02 17,54 56,84 42,81 0,25 100,00

Fuente: DANE, Censo de Población 2005.

El auto reconocimiento es sin duda uno de los requisitos sine qua non de la clasificación Y

cuantificación etnográfica efectiva, la cual tiene como consecuencia una mayor visibilidad

de la población que ha estado relegada de la acción estatal como sujeto de políticas a lo

largo de la historia. Por tanto, se puede considerar un avance parcial pero importante el

esfuerzo de concertación con los representantes de la población negra, afrocolombiana,

palenquera y raizal para encauzar la pregunta de auto reconocimiento étnico hacía la

obtención de resultados más precisos y por ende hacía la creación de mayores y mejores

políticas diferenciadas.

Adicionalmente, el DANE se encuentra trabajando en la “caracterización sociodemográfica

de la población afrocolombiana nacional y departamental” cuyos resultados aún no se

conocen, pero se espera que incluyan además a la población raizal y contribuyan a un

mejor conocimiento de su construcción como grupo étnico.

2.1. Salud

Durante el periodo que culminó se hicieron avances en la construcción de una

infraestructura adecuada para la prestación del servicio lo cual se traduce en la existencia

del Hospital de tercer nivel “Amor de Patria”, inaugurado por el Ex presidente Álvaro Uribe

el 1º de diciembre del 2007 luego de ser liquidado el Hospital Timothy Britton. Dicha

construcción contó con una inversión de 33.681.584.930 millones de pesos, procedentes

del Fondo Nacional de Regalías y del Ministerio de la Protección Social. Esto ha tenido una


14

repercusión positiva en la calidad del servicio prestado, del cual se beneficia la comunidad

raizal.

La cobertura en salud del departamento es superior al 80% con 26.581 pertenecientes al

régimen subsidiado y 24.721 en el contributivo16. Aunque no existen datos de clasificación

por pertenencia étnica, se espera que con la inclusión de esta variable en el Registro Único

de Afiliados a la Protección Social –RUAF- se obtenga un dato consolidado estimado para

población raizal en un periodo no mayor a dos años.

En cuanto a elementos diferenciales en la prestación del servicio, es urgente que se cumpla

la meta establecida para la elaboración del perfil epidemiológico de la población raizal. En el

informe más reciente de ejecución del Plan de Desarrollo Departamental no se evidencia

ningún tipo de avance en relación a este propósito trazado de manera concertada con el

Gobierno Nacional17. Esta información es vital si se quieren identificar sus factores de

vulnerabilidad epidemiológica asociados a su perfil fenotípico, y consecuentemente

adoptar las medidas que disminuyan posibles patologías derivadas de éste, mejorando así

su calidad y expectativa de vida.

2.2. Recreación y Deporte

En el año 2004 se invirtieron recursos por valor aproximado de 410 millones de pesos para

la adecuación del Estadio de Beisbol y el Pink Coliseum (Coliseo Rosado) para múltiples

disciplinas en el departamento. Posteriormente, en el año 2007 se realizaron los “Primeros

Juegos Deportivos y Recreativos de la Población Raizal”, con una inversión de 26 millones

de pesos asignados a través de Coldeportes.

Con miras a los XVIII Juegos Deportivos Nacionales se construyeron el Coliseo de

baloncesto de San Luis y los Estadios de Futbol, beisbol y softball. Desafortunadamente, la

estructura del Coliseo de Baloncesto se encuentra en franco deterioro debido a que se ha

visto afectada por la alta salinidad de la zona donde fue construido y al bajo mantenimiento

de su estructura por parte de la administración departamental.

Pese a esto, la participación de los raizales del archipiélago en escenarios deportivos de

alto nivel no es reflejo de una política orientada a la explotación del capital y potencial

deportivo de los y las jóvenes y niños del departamento, lo cual es desafortunado si se tiene

en cuenta que el deporte podría ser un catalizador de problemáticas sociales como el

narcotráfico al convertirse en una alternativa para el desarrollo individual y colectivo.

16

Oferta de servicios y salud en seguridad social. Presentación del DANE para la OPS. 2007. 17

Informe consolidado de ejecución del PDD, Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina a junio 2010. Dirección Departamental de Planeación.


15

2.3. Educación y formación integral

2.3.1. Etnoeducación y bilingüismo

El departamento Archipiélago de SAI, se caracteriza por ser multilingüe, con predominio

los idiomas español, inglés y la lengua creole usada por los raizales y algunos continentales

que habitan en las Islas. Esta última, el creole, se usa cotidianamente en la interacción entre

raizales y es frecuente escucharla en las conversaciones que se dan en oficinas públicas,

centros de comercio y educativos. Sin embargo, no se le ha dado la importancia que tiene, al

menos en cuanto a la adopción de mecanismos que permitan su traspaso generacional y

aseguren su conservación como lengua nativa.

Existe una dicotomía entre las políticas diseñadas para el fomento del bilingüismo18 y las

adoptadas para la preservación y divulgación del creole. En ambos casos existen rezagos en

su incorporación al sistema educativo formal del Archipiélago, tanto por la asignación de

recursos del PGN y departamentales, como por la carencia de recurso humano calificado

para el diseño e implementación de una propuesta curricular.

Se plantea además el paradigma de la inclusión del creole en los programas de enseñanza

escolar, que para algunos funcionarios del nivel departamental con competencia en la

materia no es más que un generador de atraso para el avance hacia la enseñanza

generalizada del idioma inglés en las escuelas. Esta “teoría” ha hecho carrera entre quienes

creen que el creole no cumple los requisitos gramáticos y lingüísticos para ser considerado

como lengua nativa, puesto que “no es más que una variación inapropiada de la lengua

inglesa”, en el caso de los raizales. Una posición totalmente contraria se percibe en un gran

porcentaje de miembros de la comunidad y representantes de la misma, quienes

manifiestan total interés en mantener el tema en la agenda de interlocución con el

Gobierno departamental y nacional.

Si hablamos de bilingüismo en el estricto sentido de las metas trazadas para la enseñanza

del idioma inglés, los datos muestran que aún no se logra la universalización en el

departamento. En la actualidad se lleva a cabo un proceso piloto en las instituciones

educativas Flower Hill Bilingual School y Brooks Hill Bilingual School, con 1529 alumnos

beneficiarios19, de los cuales 993 se auto reconocen como raizales. Este número es

considerablemente bajo, si se tiene en cuenta que la población escolar de SAI es de

aproximadamente 12.00020 estudiantes en las áreas preescolar, primaria y secundaria; lo

que se traduce en que tan solo un 13% del total de estudiantes recibe educación bilingüe.

18

La Ley 47 de 1993 en su artículo 42 declara como lenguas oficiales del departamento el inglés y el español. 19

Plan de Educación Bilingüe 2005 – 2011. Secretaría de Educación Departamental. 20

Datos consolidados número de alumnos matriculados por nivel educativo y zona. DANE, 2009.


16

La ausencia de docentes cualificados y certificados para la enseñanza bilingüe es otro de los

obstáculos identificados. Si se quiere alcanzar un nivel de cobertura óptimo y que genere

competitividad a futuro, es imprescindible disponer de los recursos presupuestales

necesarios para dicho fin.

En cuanto a la etnoeducación, según datos de la Secretaría de Educación, ésta se

implementa a nivel general de primaria en el departamento. Sin embargo, no existe un

modelo curricular unificado, haciendo discrecional su inclusión en todas las áreas

(transversal) ó como una materia exclusiva (unidimensional). Según la información

obtenida, no existe un mecanismo de medición del impacto de la etnoeducación en la

población afrocolombiana raizal y no raizal del departamento, puesto que no hay variables

que cuantifiquen su implementación en los sistemas de información disponibles.

En el año 2007 se creó la propuesta curricular para la implementación de la Cátedra de

Estudios Afrocolombianos, tras doce años de la expedición del Decreto 1122 de 1998 que la

reglamenta21. Esto no solo se atribuye a la falta de una estructura real para la inserción de

la etnoeducación en el sistema educativo como política de Estado, sino que además, para el

caso de San Andrés está relacionada con la baja continuidad en las políticas durante los

cambios de Gobierno22 y la no conclusión de las metas contenidas en los Planes

Departamentales en articulación con las estrategias del nivel central.

San Andrés, como la mayoría de los departamentos donde se implementa la etnoeducación,

no cuenta con una dependencia administrativa encargada de forma exclusiva del diseño,

monitoreo y evaluación de todo lo relacionado con ésta. La responsabilidad total recae

sobre un único funcionario (profesional especializado) adscrito a la Secretaría de

Educación. Si se interpretara la importancia del tema etnoeducativo proporcional a la

inversión y recursos humanos dispuestos para ello, esto podría tomarse como un indicador

de baja prioridad.

Se reconocen los avances en la contratación y cualificación de etnoeducadores como parte

del Concurso Nacional Docente, con criterios claramente establecidos por el Ministerio de

Educación Nacional en concertación con los representantes de la población ante la

Comisión Consultiva.

Es menester hacer énfasis en la importancia de un modelo etnoeducativo que sea parte

integral e inalienable del sistema general de educación a nivel nacional, con diseños

curriculares cuya pertinencia sea producto de la concertación e investigación y su impacto

21

Ley 70 de 1993, Art. 39/ Ley 115 de 1994, Art. 14 y 5/ Ley 47 de 1993, Art. 42, 43 y 44/ Decreto 804 de 1995/ Decreto 1122 de 1998. 22

En los últimos 6 años San Andrés ha tenido cuatro cambios de Gobernador y tres elecciones atípicas.


17

medible cuantitativa y cualitativamente en un esfuerzo coordinado entre el GNC y el ente

territorial.

El SENA y los Raizales

Este año el Gobierno Nacional contrató 465 instructores a través del SENA para la

implementación del programa virtual de educación bilingüe que se lleva a cabo a nivel

nacional. Entre los criterios de contratación se encuentra el ser miembro de la comunidad

raizal, con lo cual se genera un beneficio socioeconómico directo e indirecto para un

número importante de población. Esto incluye además un proceso de capacitación para

aquellos cuyo nivel de dominio de la lengua no es altamente académico.

Acceso a la educación superior

San Andrés tiene una de las tasas más bajas por departamento en el acceso a la Educación

superior con tan solo un 19,27%23. El Archipiélago cuenta únicamente con un Instituto

Técnico (Infotep), la Regional SENA y la Sede Caribe de la Universidad Nacional, que

cuenta con una oferta restringida en la cual los estudiantes cursan sus tres primeros

semestre en dicha Sede para luego tener que trasladarse a aquella en la que fueron

admitidos, generando costos adicionales a los estudiantes y una alta probabilidad de

emigración del capital humano e intelectual profesional del departamento (fuga de

cerebros), especialmente en lo referente a la población raizal.

Por tanto, se requiere de una institución pública de educación superior con una oferta

curricular amplia y pertinente a las necesidades de desarrollo del Archipiélago, con la

infraestructura adecuada para generar una cobertura aceptable y continúa.

2.4. Servicios públicos y saneamiento básico

El Archipiélago de SAI ha enfrentado una fuerte crisis de acceso a los servicios de agua

potable y saneamiento básico. El Censo del 2005 estableció que tan solo el 40% de la

población consume agua potable y el 7% tiene servicio de alcantarillado24, cifra que supera

el promedio de la Costa Pacífica (Montoya, 2007). Esta grave situación tiene como una de

sus causas la preocupante sobrepoblación en la Isla producto de la inmigración masiva de

personas posterior a la declaratoria de San Andrés como Puerto de Libre Comercio en la

década de los cincuenta., lo cual fue en claro detrimento del abastecimiento de agua potable

de la población nativa raizal cuya ocupación de la Isla es ancestral.

23

Conpes 3660: Política para Promover la Igualdad de Oportunidades de la Población Negra, Afrocolombiana, Palenquera y Raizal. DNP, 2010. 24

Fuente: DANE.


18

Las exiguas fuentes de agua dulce fueron sobre explotadas y pronto se agudizó la

concentración de este precioso recurso en la zona comercial y hotelera de North End,

privilegiando así el suministro a los turistas y empresarios, con lo cual los habitantes de

San Luis y La Loma, en su mayoría raizales, sufrieron las consecuencias de esta escasez

haciendo uso de mecanismos de recolección y almacenamiento de aguas lluvias no

asépticos lo que desencadenó epidemias y una grave afectación de la salubridad de la

población.

Según cifras oficiales, a partir del 2006 el Gobierno Nacional cumplió con los compromisos

realizados con el diseño del Plan Departamental de Aguas y la adjudicación de la

administración del servicio a la empresa privada (Proactiva E.S.P.), en una inversión que

ascendió a más de 22 mil millones de pesos, y el 100% de la ejecución programada a 2010

en lo relacionado con infraestructura de agua construida para la prestación del servicio25.

En contraste el mismo informe no presenta avances en los trabajos para la adecuación de

redes de alcantarillado pese a que los recursos fueron asignados y los proyectos aprobados.

Se invirtieron recursos cercanos a los 3,000 millones de pesos como parte del Programa

Viviendas Saludables que se desarrolla en conjunto con la Organización panamericana de la

Salud. Como parte de esta iniciativa del GNC, alrededor de 140 familias se beneficiaron con

pintura de fachadas, mejoras a los techos para recolección de aguas lluvias, tanques de

almacenamiento, remodelación de cocinas e instalación de unidades sanitarias en algunos

casos. Cabe anotar, que durante la entrevista a algunos miembros de la comunidad raizal se

dieron expresiones de inconformidad por lo que al parecer es un diseño de programa que

no se ajusta a las características tradicionales de vivienda de la comunidad nativa y sus

necesidades en torno a la problemática de infraestructura sanitaria.

Queda como deuda la culminación de la red de acueducto y el mejoramiento de los sistemas

para el abastecimiento de agua en la población nativa, aumentando la cobertura y la

construcción de sistemas que permitan a las familias potabilizar el agua para su consumo

en los casos en los que aún no se cuenta con tuberías y se sigue haciendo de forma

artesanal en detrimento de la calidad de vida de ésta comunidad.

2.4. Recuperación y promoción de la cultura raizal

El periodo 2006 – 2010 se reconoce como uno de los más eficientes en materia de gestión

cultural en el país. Fue creada la Dirección de Poblaciones adscrita a esta Cartera, la cual

concentró los esfuerzos relacionados con el rescate y promoción de la cultura indígena y

afrocolombiana.

25

Estado del Avance del Plan Departamental de Aguas de San Andrés, 2010. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.


19

Proyectos como los de recuperación del patrimonio cultural material e inmaterial, la

formación de gestores culturales, los volúmenes de escritura y escritores afrocolombianos,

entre otros, hacen perceptible un avance hacía la visibilización de la herencia cultural de

los distintos grupos poblacionales y el ejercicio de la cultura como derecho.

En el caso de la población raizal, se espera que la aprobación y puesta en marcha de las

disposiciones establecidas en la Ley 1381 de 2010 para la “Protección de las Lenguas

Nativas”, tenga un impacto positivo y tangible en el reconocimiento del Creole como parte

inherente de la cultura del raizal y su carácter relevante en la reconstrucción de la memoria

de nuestro país. Para esto se requiere de mecanismos reglamentarios que den particular

desarrollo a la investigación, difusión y enseñanza del Creole por lo menos en el

Archipiélago.

Los recursos de la estampilla pro-cultura han hecho viable la construcción y adecuación de

las casa de la cultura del sector de La Loma. Aunque no se han culminado estas obras, se

resalta que el Ministerio le haya dado prioridad a la creación y rescate de referentes físicos

para la promoción de la Cultura en los contextos regionales, en este caso particular, en los

sectores donde se encuentra la población raizal.

Se creó el programa LASO –Laboratorios Sociales de Cultura y Emprendimiento- en asocio

con el SENA, para la formación técnica de jóvenes emprendedores culturales, con énfasis en

nuevas tecnologías y organización de redes. A través del Plan Nacional de Lectura y

Bibliotecas se han asignado más de $200 millones para las bibliotecas públicas de San

Andrés y Providencia.

Entre 2003 y 2009, el Ministerio, a través del Programa Nacional de Concertación, apoyó 83

proyectos culturales de la isla, los cuales recibieron más de $900 millones para su

realización26, en áreas como investigación, danzas, grupos musicales y promoción de la

cultura en general.

La Dirección Nacional de Estupefacientes aprobó un proyecto del departamento por valor

de $1000 millones para la ejecución del proyecto “Living Our Culture in Your Neighborhood”

Según la encargada de la Unidad de Cultura, éste empleará a miembros de la comunidad

raizal como promotores de la cultura local en los barrios, en un trabajo concertado con

líderes locales y Juntas de Acción Comunal. Su implementación inicia en el 2011.

Si bien se reconocen las inversiones y esfuerzos de la anterior administración por incluir la

cultura como parte del proyecto de desarrollo de la Nación y de articular esfuerzos

intrainstitucionales para su articulación con otras áreas de inversión; en el caso de la

26

Ministerio de Cultura. www.mincultura.gov.co

http://www.mincultura.gov.co/


20

población raizal aún no se evidencia una política estructural de mediano y largo plazo que

asegure a futuro la conservación de su herencia ancestral y la interiorización en el general

de la población (al menos local) de los valores de ésta.

Se espera que las políticas adoptadas tengan continuidad y sean mejoradas en cuanto a su

nivel de focalización, recursos presupuestales, involucramiento de la población y

articulación entre programas con un sistema claro de medición de alcances. De otra forma,

difícilmente se cambiará el imaginario alrededor de la cultura, que promueve que esta no

es indispensable para la construcción social y la reduce a festividades y pequeñas muestras

que complementan la oferta turística local, como ocurre en Cartagena y para este caso, el

Archipiélago de SAI.

3. Desarrollo Productivo

La estrategia del GNC para el departamento de San Andrés en materia de productividad

estuvo condicionada por dos variables importantes. La primera es la relacionada con su

carácter de frontera marítima, recientemente declarada como parte de la Reserva de

Biósfera Seaflower. La segunda, con el incremento de la presencia de grupos

narcotraficantes en el Archipiélago y la consecuente cadena de problemas sociales que esto

conlleva, como el abandono de actividades productivas tradicionales por parte de la

población nativa y el incremento de delitos asociados al tráfico de estupefacientes

(crímenes, corrupción, etc.)

Según datos del último Censo de Población (DANE, en línea) El NBI del departamento es de

40.87%, superando el promedio nacional del 27.63%. La participación departamental de

SAI en el PIB es de 0,28%, uno de los más bajos en el país (superado sólo por Vichada,

Amazonas, Vaupes y Guainia), incluyendo a Chocó cuyo PIB es de 0,48%.27

En el año 2007, luego de varias reuniones y foros de concertación intersectorial, fue

elaborada la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad del Departamento de

San Andrés, la cual presentó un diagnóstico de la situación del departamento en esta área e

identificó las limitantes para alcanzar niveles óptimos y competitivos de productividad

local. Algunas de estas fueron:

Inadecuada infraestructura de servicios públicos y saneamiento básico.

Baja tecnificación de actividades productivas.

Acceso a tecnologías de la información y la comunicación.

27

Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad. Documento Regional, San Andrés. DNP, 2007.


21

Cualificación de los pequeños productores.

Asociatividad agroindustrial de pequeños productores para la comercialización y

generación de excedentes.

Bajo control de la explotación ilegal pesquera por embarcaciones procedentes de

países vecinos.

Fortalecimiento del potencial ecoturistico y etnoturístico del departamento.

El mismo documento, muestra que las áreas de mayor crecimiento económico y

participación en el PIB son:

Tabla 3. Composición sectorial del valor agregado departamental

Sector Participación sectorial SAI Participación sectorial país

1990 2005 1990 2005 Comercio, hoteles y restaurantes.

44,74% 60,89% 13,13% 11,63%

Servicios públicos (electricidad, gas, agua, transporte y comunicaciones).

28,30% 13,80% 11,17% 11,52%

Educación, salud, servicios comunitarios y servicio doméstico.

11,17% 8,59% 9,48% 10,95%

Administración pública. 8,04% 7,35% 4,50% 8,37%

Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca.

1,45% 3,67% 16,56% 13,41%

Fuente: Adaptación tablas DNP.

Este preámbulo arroja una primera conclusión. Las áreas con más rezago son aquellas

donde se concentra la tradición productiva de la población raizal, en las que predominan la

pesca artesanal y la agricultura en pequeña escala y de consumo familiar. Por supuesto,

frente al bajo desarrollo que se puede observar en estas áreas, los raizales se han movido a

la prestación de servicios de manera informal y formal al sector turístico en oficios de baja

generación de ingresos (servicios generales, venta informal de artesanías y “ofertas de

playa”).

Los datos contenidos en la Tabla 3 muestran que la participación del sector “agricultura,

ganadería, silvicultura y pesca” no supera el 4% del total del departamento, con un

crecimiento de tan solo 2,22% en quince años. Esto quiere decir que sectores como la pesca

y agricultura en San Andrés se caracterizan por ser parte de una economía informal y de

subsistencia, con ganancias reales para quienes intermedian en la comercialización,


22

escenario en el cual difícilmente se alcanzarán niveles aceptables de calidad de vida de

quienes ejercen la actividad, en este caso la población raizal28

La sobrepoblación en la Isla producto de la migración se suma a los factores críticos que

afectan el desarrollo económico de los nativos raizales. La sobreoferta de mano de obra en

actividades como el turismo y el comercio reducen las posibilidades de la población raizal

para acceder en condiciones iguales de competencia (frente a los migrantes) al mercado

laboral. Sin embargo, no es allí donde radica el mayor potencial productivo y económico de

los raizales, sino en la tecnificación de su tradición productiva y la transformación de

unidades de producción artesanales en microempresas que generen excedentes reales y

contribuyan a fortalecer el tejido social comunitario.

El Archipiélago importa un alto porcentaje de los alimentos que se consumen localmente.

Según cifras del Ministerio de Comercio Exterior, El 94.2% de las importaciones

corresponden a alimentos. Este preocupante panorama cambiaría si se diseñara una

estrategia de impulso a la actividad agrícola que genere un volumen de producción

suficiente para garantizar el auto abastecimiento y la seguridad alimentaria en el

archipiélago, lo cual redundaría en un mayor ingreso per cápita para el productor raizal

urbano y rural.

El Conpes 3310 comprometió la GNC en la creación de una “Política Afirmativa de

Desarrollo Empresarial para la Población Negra, Afrocolombiana, Palenquera y Raizal”29

que hasta el momento no ha tenido un desarrollo estructural. Como parte de ésta se creó el

Programa de Apoyo a la Población Afrocolombiana a través de FOMYPIME, que apoya la

creación y fortalecimiento de la pequeña y mediana empresa con créditos y subsidios. Sin

embargo, hasta ahora sólo se ha direccionado a los departamentos de Antioquia, Chocó,

Bolívar, y Cundinamarca.

Se destacan los recursos invertidos y esfuerzos dirigidos a la investigación y conservación

de recursos marítimos y pesqueros, con recursos mixtos (Informe presupuestal del

departamento, 2006-2010). Igualmente, la construcción del cable submarino de fibra

óptica para mejorar el acceso a las TIC en el archipiélago, lo cual si bien no hace parte de

una política diferenciada, se espera impacte de forma positiva el acceso a la tecnología y la

conectividad de la población incluida la raizal para el mejoramiento de la competitividad

local.

3.1. Seaflower Keepers

28

Conpes 3660 de 2010. 29

Conpes 3310, de 2004. Política de Acción Afirmativa para la Población Afrocolombiana.


23

En el marco de la estrategia para la contrarrestar el impacto del narcotráfico en el

Archipiélago, y el uso de su territorio como vía marítima para el transporte de

estupefacientes; el GNC a través de Acción Social implementa el proyecto Seaflower Keeper,

que hace parte de Programa de Gestión Presidencial Contra Cultivos Ilícitos.

Con este proyecto se busca generar iniciativas asociativas de producción de la población

vulnerable. Según el Director del Programa en San Andrés, ésta se compone en su mayoría

de raizales, quienes presentan un patrón mayor de riesgo de incursión en actividades

ilícitas debido a sus bajos indicadores socio-económicos. El Proyecto financia 4 líneas

productivas: pesca artesanal, agricultura, apicultura y artesanías.

Los recursos hacen parte de un componente social de incentivos económicos

condicionados que se les entrega a las familias cada dos meses, posterior a su

cumplimiento de ciertos requisitos, entre los que se cuentan: no adelantar actividad ilegal

alguna, asistir a las capacitaciones que ofrece el Programa y trabajar en la estructuración

de un proyecto productivo integral y sostenible.

Según Acción Social, “hasta el momento, el Programa Proyectos Especiales que coordina la

tarea en la región registra significativos avances: 290 familias que habitan en San Andrés,

inscritas y 241 familias de Providencia y Santa Catalina, listas para trabajar en proyectos de

pesca artesanal y agricultura” (Acción Social, en línea).

El proyecto Seaflower Keepers tendrá una duración de 2 años y medio y contará con el

apoyo de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), organismo

encargado de verificar y certificar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por las

familias (SIC)30.

Resulta prematuro evaluar la pertinencia e impacto de este programa en la población

raizal, puesto su puesta en marcha es reciente y no existen datos consistentes de resultados

obtenidos. Sin embargo, se valora el alto enfoque de fortalecimiento organizativo y

asociativo que planeta el proyecto como parte de sus estrategias de implementación,

teniendo en cuenta que estos hacen parte de las barreras para el desarrollo socio-

económico de la población raizal.

3.2. La cultura como generador de ingresos y capital social

La riqueza cultural de la población raizal es un activo económico del departamento de SAI

que aún no alcanza su nivel potencial de explotación. Los bailes, música, lengua,

arquitectura, tradición oral entre otros elementos podrían convertirse en una industria que

30

Documento descriptivo, UNODC y www.accionsocial.gov.co

http://www.accionsocial.gov.co/


24

genere recursos de forma sostenible para la población, el departamento y la Nación como

parte de una apuesta común.

Sin embargo, aún no existe una infraestructura articulada que permita integrar a la

población raizal de forma coordinada y en condiciones justas a la industria de servicios

turísticos, no solo en condiciones de prestadores de servicios unipersonales, sino como

pequeños y medianos empresarios capaces de auto gestionar procesos integrales de

desarrollo comunitario de la mano del Estado.

Un ejemplo de esto son las Posadas Nativas, proyecto del Ministerio de Comercio y

Turismo. Una iniciativa importante que podría funcionar en dos vías: una la de la

conservación del patrimonio estructura arquitectónica del departamento a través del valor

agregado a la infraestructura nativa, y otra la de fortalecer las unidades económicas

familiares a través de una oferta que combina elementos etnoculturales y ecoturísticos que

resultan altamente atrayentes en medio de la creciente demanda de alternativas

sostenibles de turismo.

El programa acompaña el proceso de capacitación empresarial de las posadas y gestiona

recursos para el mejoramiento de las viviendas en procesos interinstitucionales.

En el proceso de obtención de información sobre esta iniciativa encontramos que no todas

las posadas existentes hacen parte del registro oficial del programa, ya que en un inicio solo

se contaba con aquellas que han obtenido subsidios del Banco Agrario y otras fuentes

oficiales de financiación. Por otra parte, no cuenta con la estructura necesaria para realizar

un acompañamiento directo y periódico a las microempresas ya que no existe ni el

presupuesto ni una relación mutual entre el GNC y el Gobierno departamental, lo que hace

que las acciones sean esporádicas, centralizadas y se generen cuellos de botella en la

comunicación entre la oficina encargada y los beneficiarios.

Siendo la adecuación de la oferta ecoturística una de las apuestas de la Agenda Regional de

Competitividad, se espera que aumenten las inversiones y se consolide una política

estructural dentro de la agenda de desarrollo para el departamento que involucre a los

raizales en la explotación de la industria turística desde su potencial.

4. Consideraciones finales

Del proceso de revisión de la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo en relación con las estrategias trazadas para la población raizal se puede inferir que se han hecho pequeños pero significativos avances en:


25

Promoción y preservación de sus expresiones culturales. Rescate de su tradición

oral y memoria histórica.

Inversión para el mejoramiento del acceso a los servicios de agua potable, acueducto y alcantarillado y saneamiento básico (en proceso).

Ampliación de la cobertura en salud del régimen subsidiado y mejoramiento de la infraestructura para la prestación del servicio en San Andrés.

Ampliación de la oferta y cobertura educativa en el nivel básico, media, técnico y tecnológico.

Esfuerzos sostenidos para controlar la migración masiva de personas a la Isla y la mitigación de su impacto.

Iniciativas de conservación ambiental y de la riqueza marítima coordinadas con el ente territorial.

Inversiones para la industrialización de la actividad pesquera y apoyo al pequeño productor raizal artesanal.

Por otra parte se requieren mayores esfuerzos para:

Generar datos desagregados por pertenencia étnica raizal en los sistemas de

información y medición oficiales para todas las áreas y niveles de intervención. Es

decir, se han emprendido esfuerzos hacía el general de la población afrocolombiana,

desconociendo que la población raizal es un subgrupo dentro del conjunto de éste

grupo poblacional.

Reglamentar el Artículo 310 de 1993 y la Ley 47 para el Archipiélago en los apartes

correspondientes a la población raizal, como producto de un proceso de

retroalimentación que genere consensos entre el GNC y la población. En este mismo

sentido, asegurar que existan enfoques de desarrollo y espacios diferenciados de

participación para la población raizal en los puntos en que la Ley 70 no aplica a este

grupo poblacional como el caso de la propiedad colectiva de la tierra y Consejos

Comunitarios.

Implementar acciones para el fortalecimiento de las organizaciones de base raizales

potenciando su representatividad, capacidad de incidencia, participación y gestión.


26

Dar continuidad a las “mesas de diálogo y concertación con la población raizal”, con

base en una agenda, tiempos y metas concretas.

Fortalecer el control fiscal Estatal y ciudadano de los recursos direccionados a

población raizal a través de las Transferencias u otros mecanismos (Ej. Recursos de

la Dirección Nacional de Estupefacientes).

Potenciar y re direccionar a través de los Planes de Ordenamiento Territorial y

políticas del Gobierno Nacional Central el uso de la tierra con base en el potencial

productivo y cultura territorial de la población raizal. Esto en aras de generar un

impacto medible en el desarrollo económico de los raizales con vocación productiva

agrícola, garantizar la seguridad alimentaria a nivel del Archipiélago y disminuir los

costos y cantidad de alimentos importados. Cualquier política o intervención en este

sentido, debe contemplar un enfoque que tenga en cuenta que para el raizal el

territorio no es simplemente el uso de un espacio físico de habitación específica

dentro del departamento, sino que representa el departamento en sí como elemento

integrador de todos los aspectos del desarrollo socioeconómico, cultural, colectivo e

individual del raizal, enmarcados en su ocupación ancestral y primaria del mismo.

Hacer de la Etnoeducación un componente integral del sistema educativo del

departamento, implementando y adecuando la Cátedra de Estudios

Afrocolombianos al modelo curricular en todos los establecimientos educativos,

pero además contemplando el Creole dentro de la misma y asegurando que la

impartición de dichos contenidos sea obligatoria.

Implementar la política pública de control de la sobrepoblación31 y hacer los ajustes a

que haya lugar al Decreto 2762 de 1991, para subsanar de algún modo el impacto

que este fenómeno produce en la calidad de vida y pervivencia de la comunidad

raizal, al igual que prevenir futuros impactos.

Ampliar y mejorar la oferta educación superior, preferiblemente a través de la

construcción de una universidad con cobertura departamental y diseños

curriculares adaptados a las necesidades y demandas en materia de competitividad

y recurso humano de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

31

Population Policies and Action Plan, San Andres Island – Colombia. Marion Howard and David Nicholson. Coralina, 2008.


27

Emprender esfuerzos orientados a la investigación en distintos ámbitos (cultural,

histórico, lingüístico, socio demográfico, económico etc.) de tal forma que exista una

caracterización real de la población raizal del Archipiélago de SAI que sirva de base

para la creación de políticas diferenciadas pertinentes desde el nivel Central y

Territorial.

Políticas estructurales de mediano y largo plazo a nivel departamental y nacional

que hagan parte de una oferta Estatal y gubernamental (articulada y coordinada)

integral con enfoque diferenciado para población raizal del Archipiélago de SAI.

____________________ // ________________________

Documento Técnico y de Análisis para la Evaluación PND 2006 – 2010 Subcomponente población raizal Aura Liliana López López – Astrid María Otero B. Consejo Nacional de Planeación Octubre, 2010

Anexo 1. Bibliografía

Acción Social (2008). Oferta de políticas, planes y programas para la población

afrodescendiente desde el Gobierno Nacional, y sugerencias para la Cooperación

Internacional. Enero. Bogotá.

Consejo Nacional de Planeación (2007). Retos del Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010.

Una mirada desde la sociedad civil. Bogotá, CNP.

Consejo Territorial de Planeación (2009). Seguimiento, Evaluación y Control del Plan

Departamental de Desarrollo, Living Islands for All. San Andrés Islas.

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