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Trabajo Final

Especialización en Derecho y Economía del Cambio Climático

La Iniciativa Yasuní-ITT:

¿Qué pasó con el planteamiento de no extraer el petróleo en las Áreas

Naturales Protegidas de Ecuador?

Duval Llaguno Ribadeneira

Marzo de 2014

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Resumen En este trabajo se analiza cuál fue el proceso en la toma de decisiones del Gobierno

ecuatoriano sobre la Iniciativa Yasuní-ITT. Como antecedentes, se presentan la estructura de la economía de los recursos naturales en Ecuador, así como los análisis económicos y multi-criterial, que sirvieron de sustento al planteamiento de la Iniciativa. Las variables claves analizadas para la toma de decisión final del Gobierno son: el precio internacional del petróleo y la composición del equipo que lideró esta propuesta. También, se estudia la respuesta internacional y acogida que tuvo la Iniciativa, en el marco de las negociaciones de cambio climático.

Palabras claves: Buen vivir, Sumak Kawsay, Yasuní, ITT, neoestractivismo, Ecuador

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TabladeContenidos

INTRODUCCIÓN 4ANTECEDENTES 5LAECONOMÍADELOSRECURSOSNATURALESENECUADOR 5ELPLANTEAMIENTODELAINICIATIVA 7FACTIBILIDADECONÓMICADEL“PLANA” 8FACTIBILIDADECONÓMICADEL“PLANB” 9ANÁLISISMULTICRITERIAL 9LADECISIÓNDETERMINARCONLAINICIATIVA 10ELPRECIODELPETRÓLEOYELITT 11LACOMPOSICIÓNDELEQUIPODELGOBIERNOYLAPARTICIPACIÓNDELASOCIEDADCIVIL 13REFLEXIONESYCONCLUSIONES 15BIBLIOGRAFÍA 16

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Introducción La historia de la República del Ecuador se puede dividir en tres períodos relacionados a

productos primarios de exportación. El primer período corresponde a la producción y exportación de cacao, que comenzó en el siglo XIX y que duró hasta principios del siglo XX. El segundo fue el del banano, de 1948 a 1965. El tercero es el del petróleo, que comenzó con la exportación en 1972 y sigue hasta la actualidad (Larrea, 1992; Falconí, 2002).

En la historia petrolera del Ecuador, se puede distinguir una fase de auge que va de 1972 a 1982, una crisis durante los años 80s y una recuperación parcial a principios de los 90s. En el último quinquenio del siglo XX la historia del Ecuador se caracterizó por shocks externos, el conflicto bélico con Perú, la crisis financiera en la Región y la agudización del fenómeno climatológico de El Niño, que condujeron a la crisis de fin de siglo en el país (Falconí, 2002).

De 1996 al 2006, Ecuador sufrió una prolongada inestabilidad política1. Esa fue la oportunidad para cuestionar el modelo de desarrollo, el proceso modernizador y los ajustes neoliberales2. En ese contexto, emerge el discurso del “Buen vivir” (Vanhulst y Beling, 2013), como reacción a los planteamientos desarrollistas.

La sociedad civil en Ecuador, en 1997, propuso dejar parte del petróleo en tierra sin extraerlo (Vallejo et. al., 2011). De hecho, la idea originalmente impulsada por organismos no gubernamentales (ONG), como Fundación Pachamama3 y Acción Ecológica, priorizaba la no extracción de petróleo en la Amazonía centro sur del Ecuador (donde todavía no hay actividad petrolera en fase de explotación), y dicho planteamiento fue adaptado para las circunstancias de la Amazonía centro norte (donde actualmente sí hay actividad petrolera extractiva). Ese planteamiento fue asumido por el Gobierno del Ecuador, en el 2007, cuando eran miembros del gabinete algunas personas cuyos antecedentes estaban vinculados a esas ONGs, siendo el personaje más relevante en aquel momento, Alberto Acosta. Fue en esas circunstancias, cuando se anunció la Iniciativa Yasuní-ITT4, por parte del Presidente de la República, Rafael Correa5.

Con esta Iniciativa, la propuesta era que, en el marco de la Constitución del 20086, Ecuador buscara construir bases financieras e institucionales para lograr una conservación 1 Ninguno de los Presidentes de la República elegidos terminó su período. Además, se gestaron dos procesos constituyentes que dieron como resultado sendas nuevas Constituciones del Ecuador: la de 1998, que puede ser catalogada como neoliberal, y, luego, la del 2008, que incorpora el discurso del “Buen vivir”. 2 La “larga y triste noche neoliberal” es una frase comúnmente utilizada por el actual Presidente de la República del Ecuador, Rafael Correa, para referirse a ese período. Ver: http://www.centrocultural.coop/revista/articulo/203/rafael_correa_en_el_ccc_%93la_larga_y_triste_noche_del_neoliberalismo_en_el_ecuador_fue_la_total_entrega_del_pais%94.html y http://www.scribd.com/doc/54732682/1/LA-LARGA-Y-TRISTE-NOCHE-NEOLIBERAL 3 http://pachamama.org.ec/conservacion-o-extraccion-petrolera-en-la-amazonia-centro-sur/ 4 En el discurso en el Foro de Presidentes sobre Cambio Climático en las Naciones Unidas, en Nueva York, 24 de septiembre del 2007, el Presidente Correa dijo que “El Ecuador está haciendo un gran sacrificio empleando creativamente un sentido de responsabilidad para combatir el calentamiento global. Este proceso no sólo preservará una de las regiones más biodiversas del mundo, sino que también protegerá a los pueblos en aislamiento voluntario refugiados en el Yasuní”. 5 En el 2007, Rafael Correa asumió la Presidencia de Ecuador, se disolvió el Congreso y se convocó a una Asamblea Constituyente. Correa lleva más de siete años en el poder (2007-2008, bajo la Constitución del 1998; 2008-2012, primer período completo bajo la nueva Constitución del 2008; 2013 hasta el 2017, su segundo período bajo la Constitución del 2008). 6 Según el artículo 407 de la Constitución del Ecuador (2008), “Se prohíbe la actividad extractiva de recursos no renovables en las áreas protegidas y en zonas declaradas como intangibles, incluida la explotación forestal.

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efectiva (Larrea, 2010b). La idea central era pasar de un modelo de desarrollo basado en la extracción de recursos naturales (específicamente el petróleo) a un modelo en que uno de sus fundamentos sea la conservación de la naturaleza (con actividades no extractivas, como la investigación y el uso sustentable de la biodiversidad y el eco-turismo).

En agosto del 2013, el Presidente dispuso la liquidación del “Fideicomiso Iniciativa Yasuní ITT”7 8. ¿Qué pasó? ¿Por qué el mismo gobierno, que anunció la Iniciativa, terminó desistiendo?

Desde la presentación de la Iniciativa en el año 2007, el Gobierno del Ecuador planteó un “Plan A”, que consistía en no extraer las reservas petroleras del eje estructural Ishpingo-Tambococha-Tiputini, conocido como el ITT, y un “Plan B”, la extracción petrolera. Este trabajo analizará por qué finalmente se optó por el “Plan B”.

Para este análisis, revisaremos los antecedentes, especialmente la economía de los recursos naturales en Ecuador. Luego, se estudiará el planteamiento de la Iniciativa, profundizando en la factibilidad económica de los denominados “Planes A y B” y un análisis multi-criterial. Después, analizaremos los motivos de la decisión gubernamental de terminar con la Iniciativa, fundamentalmente el precio del petróleo en el mercado internacional, así como la composición del equipo de gobierno y la participación de la sociedad civil, para terminar con las reflexiones y conclusiones.

Antecedentes

La economía de los recursos naturales en Ecuador En el análisis ambiental de Ecuador (BID, 2008), se utilizó la herramienta del modelo

de equilibrio general aplicado para ambiente (MEGA Ambiente), que es una adaptación del CGE (Computable General Equilibrium). Esta permite modelar la oferta y demanda sectorial de una economía, así como a los distintos actores (consumidores, empresas, gobierno) que participan de ella, simulando un equilibrio de mercado.

El MEGA Ambiente se desarrolló a partir del modelo construido por el Banco Central del Ecuador - BCE (Pérez y Acosta, 2005), ajustado para analizar los efectos ambientales derivados del crecimiento económico del país, en especial aquellos efectos ocasionados por los sectores transables de la economía. En este sentido, el MEGA Ambiente modifica la estructura de producción del modelo original, incorporando dos nuevos factores productivos, tierra y energía, los cuales buscan representar el capital natural del país.

Se modelaron cuatro escenarios de política de aprovechamiento de recursos naturales: 1) liquidación agresiva, 2) uso sostenible, 3) conservación y 4) preservación del patrimonio natural. Estos fueron simulados a partir de un shock exógeno que altera la producción de

Excepcionalmente dichos recursos se podrán explotar a petición fundamentada de la Presidencia de la República y previa declaratoria de interés nacional por parte de la Asamblea Nacional que, de estimarlo conveniente, podrá convocar a consulta popular.” 7 Noticia disponible en: http://www.elcomercio.com/negocios/Cadena-Nacional_3_974932514.html 8 Decreto Ejecutivo No. 74 disponible en: http://www.telegrafo.com.ec/images/eltelegrafo/Economia/2013/15-08-13-economia-ITT.pdf

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aquellos sectores relacionados con el objetivo de la política en cuestión, en base a modificaciones en el factor capital, como en el diseño de políticas, sobre todo el uso y aplicación de aranceles, con respecto al escenario base9. Por otro lado, se consideró al turismo como representante de los sectores no extractivos, permitiendo el diseño de políticas dirigidas a un uso moderado del patrimonio natural. Los principales resultados del modelo se muestran en la tabla 1.

Tabla 1: Estimación de externalidades ambientales y variaciones anuales netas del PIB

Escenario Variación del PIB*

Pérdida Productividad

Total o Externalidad**

(Millones de USD)

Valor de Externalidades

(Millones de USD)

Externalidades como % del PIB

Variación del PIB Neto (%)

Agresivo 11.7 % 566.2 1871 8.8 2.9

Sostenible 4.3% 2.3 458 2.3 2.0

Conservación -1.1 % 0.03 345 1.8 -2.9

Preservación -6.0 % 0.03 261 1.5 -7.5 * Las variaciones del PIB son en relación al escenario base (año 2001). En el año base se registran externalidades cercanas al 3.7% del PIB (incluidas las estimaciones por pérdida de productividad). ** Las externalidades negativas sobre la población fueron calculadas en base a estimaciones de los efectos de la contaminación atmosférica sobre la salud de las personas. Fuente: SCL Econometrics.

Los resultados del modelo mostraron que la política agresiva de liquidación de los

recursos naturales puede tener importantes efectos en el PIB del país, elevando el crecimiento potencial de la economía a casi 12%. Este crecimiento requeriría un elevado nivel de producción del sector petrolero y otros sectores que son intensivos en la explotación de los recursos naturales (por ejemplo, pesca). Sin embargo, el sector petrolero constituye también uno de los principales focos de deterioro ambiental; en consecuencia, esta política genera los mayores costos de externalidades ambientales10, contrayendo la tendencia de crecimiento anual de este escenario.

En cambio, la política de conservación tiene un impacto moderado en términos de crecimiento, significando un costo de 1,1% del PIB para la economía; mientras que la política de preservación es más costosa, implicando una baja del 6% del PIB. Sin embargo, la implementación de estas políticas sumadas a mejoras tecnológicas en el sector petrolero, permite bajar sustancialmente la utilización del capital natural, reduciendo los costos de las externalidades generadas en el sector petrolero. A pesar del potencial de reducción de impactos ambientales, se debe considerar que en todos los casos simulados se aprecia una reducción del número de plazas de empleo11 en el corto plazo, lo que obliga a direccionar la atención de las políticas adoptadas hacia medidas de bienestar social, de forma de

9 Los sectores considerados y analizados por el modelo fueron: petróleo y minas, transporte, agrícola, pesca y camarón, forestal y turismo –con una participación en el PIB del 32% en el escenario base (año 2001)- y otros sectores -que representan un 68% del PIB-. 10 Está implícito, en este escenario, que las externalidades ambientales para el sector petróleo, serían el 2% del PIB, siendo el mayor costo registrado de todos los sectores analizados -en términos absolutos y relativos-. 11 En el escenario agresivo significan 36.200 empleos menos, en el escenario conservación son -251.000 y en el moderado - 55.800.

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compatibilizar el crecimiento con el desarrollo social. En ese sentido, el sector turismo presenta un potencial distributivo del uso del ingreso hacia los sectores rurales.

La búsqueda de un escenario sostenible, donde se pueda tener una tasa neta positiva de crecimiento económico, implicó en el análisis realizado (BID, 2008), ensayar entre varias medidas de política de promoción limitada de sectores extractivos y de promoción agresiva de sectores no extractivos como el turismo12. También, se apreció que cambios tecnológicos simulados resultaron en reducciones de las externalidades ambientales generadas por los sectores extractivos más importantes, específicamente el sector petróleo.

ElplanteamientodelaIniciativa La Iniciativa Yasuní-ITT, de acuerdo a la Segunda Comunicación Nacional sobre

Cambio Climático del Ecuador13 (2011), “…representa el compromiso del Gobierno de Ecuador de mantener inexplotadas las reservas de aproximadamente 846 millones de barriles de petróleo de manera indefinida en el Parque Nacional Yasuní, estimadas actualmente en 7.200 millones de dólares. A cambio, la comunidad internacional contribuiría con Ecuador aportando al menos la mitad de las utilidades que recibiría el Estado en el caso de explotar el crudo… Esta iniciativa se canaliza a través del Fondo Yasuní ITT, que es un fideicomiso internacional contratado por el Gobierno de Ecuador y administrado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) con el propósito de contar con un mecanismo financiero que garantice el mantenimiento bajo tierra de las reservas del Yasuní ITT a perpetuidad. Esto permitiría que Ecuador se abstuviera de extraer… (las) reservas petroleras del campo ITT que corresponderían a la emisión de 407 millones de toneladas métricas de dióxido de carbono.”

De acuerdo al documento “Yasuní-ITT: Una Iniciativa para Cambiar la Historia” (Larrea, 2010b), la Iniciativa planteaba: (i) una opción innovadora para combatir el calentamiento global, evitando la explotación de combustibles fósiles en áreas de alta sensibilidad biológica y cultural en los países en desarrollo; (ii) la protección de la biodiversidad en Ecuador y el apoyo al aislamiento voluntario de las culturas indígenas no contactadas que habitan el Parque Nacional Yasuní; y (iii) el desarrollo social, la conservación de la naturaleza y las fuentes renovables de energía.

Además, según Kerr (2013:56), "La protección de una reserva de carbono en los bosques es análoga a la protección de una reserva de combustibles fósiles. Un ejemplo claro de esto es el proyecto Yasuní en Ecuador, donde el gobierno está ofreciendo a abstenerse de la apertura de un nuevo campo de petróleo si otros países están de acuerdo en compensación por su pérdida."14

12 Se simuló un escenario adicional, en el cual se supone un incremento de capital en los sectores extractivos del 35% con apertura comercial, y una duplicación de capital en el sector turismo. Estos supuestos logran un crecimiento positivo del PIB anual del 4%, y acompañado de presiones en el patrimonio natural. 13 Disponible en: http://unfccc.int/national_reports/non-annex_i_natcom/items/2979.php 14 El texto original en inglés es: ““Protecting a store of carbon in forest is analogous to protecting the store of fossil fuels. –A vivid example of this is the Yasuni project in Ecuador, where the government is offering to refrain from opening up a new oil field if other countries agree to compensate it for its loss.”

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Factibilidad económica del “Plan A” Según el “Análisis Comparativo de Ingresos Futuros del Estado para el Bloque ITT”

(Larrea, 2010a), con la Iniciativa Yasuní-ITT se proponía mantener indefinidamente inexplotadas las reservas del ITT, si se obtenía una contribución internacional equivalente al menos a la mitad de los ingresos que obtendría el Estado en caso de explotar el petróleo.

Las contribuciones serían contabilizadas tanto en su valor monetario, como por su equivalente en toneladas de emisiones evitadas de CO2, a través de Certificados de Emisiones Reducidas (CER). La Iniciativa aspiraba a recibir contribuciones hasta totalizar el equivalente a 407 millones de toneladas de emisiones evitadas. El precio de referencia de cada contribución sería el de los CER del mercado ETS de carbono en Europa (se analizaron los precios históricos de los CER, que mostraron inestabilidad, con valores entre 15 y 30 euros previo a la crisis internacional del año 2008 y cercanos a los 13 euros por tonelada después de ese año). El Valor Actual Neto (VAN) de la Iniciativa dependía tanto del monto total de toneladas de emisiones evitadas de CO2 que se pudieran colocar a cambio de las contribuciones, así como del precio futuro de los CER.

Se plantearon cuatro escenarios. En el primer escenario (“pesimista”), se asume que los precios de los CER se mantienen en un valor promedio de US$17, y que se colocaría el 80% de los 407 millones de toneladas evitadas de CO2, en 13 años. Con esas hipótesis, el VAN (Valor Actual Neto) de la Iniciativa, con una tasa de descuento de 12% anual, sería US$4.147 millones.

En el segundo escenario (“moderadamente pesimista”), se asume el mismo precio promedio de los CER que en el escenario A, pero con el 100% de la colocación de los 407 millones de toneladas evitadas de CO2, con una distribución uniforme en 13 años. Con este escenario, con el 12% anual de tasa de descuento, el VAN sería de US$5.674 millones.

En el tercer escenario (“realista”), se asume un precio de los CER de US$22 y un 100% de colocación de los 407 millones de toneladas evitadas de CO2. Con lo cual, con el 12% anual de tasa de descuento, el VAN sería de US$6.940 millones.

En el cuarto escenario (“moderadamente optimista”), se asume un precio de los CER de US$33 y un 100% de colocación de los 407 millones de toneladas evitadas de CO2. Con este escenario, con el 12% anual de tasa de descuento, el VAN sería de US$10.077 millones.

El análisis realizado por Larrea (2010a), presenta al menos dos dificultades: (i) utiliza como referencia los CER, que corresponden a mercados regulados, y no los VER (Verified Emissions Reductions), que corresponden a los mercados voluntarios (que eventualmente funcionaría para este tipo de iniciativas); y (ii) el precio estimado en los cuatro escenarios fue muy optimista. De hecho, en el año 2011, el precio promedio que se obtuvieron por los VER provenientes de proyectos de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de Bosques (REDD) fue US$12, pero su promedio baja a US$8, si se excluyen los proyectos con el estándar más alto utilizado (BMV)15. Entonces, el precio real de los VER fue menor que el escenario “pesimista”16.

15 Forest Trends Ecosystem Marketplace. Disponible en: www.ecosystemmarketplace.com 16 Para el año 2013, los precios de los CER y VER habían caído en 60% en relación al 2011 (Lang, 2014)

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Factibilidad económica del “Plan B” El 21 de agosto del 2013, días después que el Presidente Correa ordenó la liquidación

del Fideicomiso Iniciativa Yasuní-ITT, el Ministerio Coordinador de Política Económica del Ecuador presentó el informe “Impacto macroeconómico de la explotación petrolera en el 0.1% del Parque Nacional Yasuní” (MCPE, 2013). En este documento, se menciona que el volumen de extracción previsto, con la explotación de los campos Tiputini, Tambococha, Ishpingo Norte e Ishpingo Sur, sería de más de 837 millones de barriles, en un período de 22 años. El Valor Actual Neto (VAN) para el Estado, por esta explotación petrolera, asumiendo un precio de US$70 por barril, sería de US$18.292 millones.

El Gobierno del Ecuador (MCPE, 2013), indica que el valor mencionado equivale al total de recursos que se requieren para: cerrar el déficit habitacional, más agua potable, alcantarillado, manejo de residuos sólidos al 95% de la población, más la construcción de todas las escuelas del país, más todas las mega obras viables (superautopistas).

Entonces, lo que resulta evidente es que las estimaciones del costo de oportunidad, el VAN de las reservas petroleras del ITT, subieron de 7 mil millones de dólares, que fue el monto indicativo en el 2007, a 18 mil millones, si se estima un precio promedio por barril de petróleo de US$70, e incluso 26 miles de millones17, si se considera un precio por barril de US$91. Por lo cual, el costo de oportunidad se multiplicó por más del doble o incluso más del triple (al comparar las estimaciones de los años 2007 y 2013).

Lo que demuestra el informe del MHCP (2013) es que la presión y necesidad de los recursos económicos provenientes del crudo son cada vez mayores, y la brecha entre las eventuales contribuciones para la Iniciativa y la explotación petrolera es más grande que lo que originalmente se planteó.

Análisis multicriterial Un equipo liderado por María Cristina Vallejo (2011), realizó un análisis multicriterial

de la Iniciativa Yasuní-ITT. Se modelaron tres escenarios de evaluación: “Plan A”, la no extracción petrolera; “Plan B TT”, la extracción petrolera sólo en dos campos: Tambococha y Tiputini; y “Plan B ITT”, la extracción petrolera en los tres campos: Ishpingo, Tambococha y Tiputini.

En este análisis (Vallejo et. al., 2011), se incluyeron cuatro dimensiones: 1) Económica, 2) Ambiental, 3) Social y 4) Política. En la dimensión económica, se analizaron: (i) la economía de la Iniciativa Yasuní-ITT y los escenarios extractivos: 2010-2040; y (ii) la sostenibilidad de la economía nacional: 2010-2055. Para el primer tema, los criterios utilizados fueron: los ingresos directos, la recuperación estatal de la renta y los ingresos indirectos. Para el segundo tema, los criterios fueron: crecimiento económico, diversificación productiva y vulnerabilidad económica. En la dimensión ambiental, los criterios utilizados fueron: (i) las afectaciones a la biodiversidad; (ii) la deforestación petrolera; (iii) la contaminación petrolera; (iv) la deforestación nacional; y (v) las emisiones de CO2 reducidas o evitadas. En la dimensión social, los criterios utilizados fueron: (i) empleo e (ii) inversión social. En la dimensión política, los criterios utilizados fueron: (i)

17 Si se asume un precio promedio por barril de US$91.7, el VAN ascendería a US$26.931 millones (MCPE, 2013).

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impacto cultural; (ii) impacto en la gobernabilidad; e (iii) impactos en la política internacional.

En el primer criterio utilizado, los ingresos directos, se estimó que en el “Plan A” serían: US$3.941 millones; en el “Plan B TT”, ascenderían a US$8.342 millones; y, en el “Plan B ITT”, US$13.421 millones18.

Pero, según este análisis (Vallejo et. al., 2011), cuando se evalúa la situación ambiental, el “Plan A” acumula una serie de beneficios, que se identifican como pérdidas bajo los escenarios de extracción petrolera. Además, en el ámbito cultural, se encuentran impactos favorables del “Plan A” para todos los pueblos amazónicos. Un resultado opuesto se prevé con los escenarios extractivos, en donde se identifican afectaciones culturales, especialmente a los pueblos en aislamiento voluntario.

Como resultado del análisis multicriterial (Vallejo et. al., 2011), se realizó una ordenación de las alternativas, por “grados de credibilidad”, siendo la primera, el “Plan A”; la segunda, el “Plan B TT”; y la tercera, el “Plan B ITT”. Ese orden era válido si se obtenía un monto superior al 50% de los aportes previstos para el Fideicomiso Iniciativa Yasuní-ITT. Sin embargo, al realizar un análisis de sensibilidad, si se obtenía sólo el 50% de los fondos previstos para la Iniciativa, el “Plan A” y el “Plan B TT” tendrían una ordenación equivalente, es decir “empatarían” como primera opción. En cambio, si se obtenía una recaudación inferior al 50% de lo previsto para la Iniciativa, el “Plan B TT” sería el que estaría primero en la ordenación.

Finalmente, lo que sucedió fue que el valor recaudado, hasta el año 2013, fue un monto insignificante19; ante lo cual, el Gobierno optó por el “Plan B ITT”.

LadecisióndeterminarconlaIniciativa El 15 de agosto del 2013, el Presidente Rafael Correa, firmó el Decreto Ejecutivo No.

74, que en uno de sus considerandos dice “Que los derechos de la naturaleza, y de los ciudadanos a vivir en un ambiente sano, no se garantizarían en caso de que continúe la Iniciativa, debido a la poca acogida del concierto internacional, que se ha reflejado en una incipiente colaboración económica…”20 y se dispone que “En el caso que la Asamblea Nacional autorice la actividad extractiva, ésta no podrá desarrollarse en un área superior al uno por ciento (1%) del Parque Nacional Yasuní.”21

El 3 de octubre del 2013, la Asamblea Nacional de Ecuador, resolvió “Declarar de Interés Nacional la explotación de los Bloques 31 y 43, en una extensión no mayor al uno por mil (1/1000) de la superficie actual del Parque Nacional Yasuní”, con el propósito de cumplir con los deberes primordiales del Estado; garantizar los derechos de las personas, las colectividades y la naturaleza, para alcanzar el Buen Vivir o Sumak Kawsay.”22 18 Sin embargo, según las estimaciones del Gobierno de Ecuador (MCPE, 2013), el Valor Actual Neto (VAN) para el Estado, por la explotación petrolera del ITT, asumiendo un precio de US$70 por barril, sería US$18.292 millones. 19 El monto efectivamente depositado en el Fideicomiso Internacional fue de US$11 millones y en el Fideicomiso Nacional, US$ 2 millones, resultando un total de US$ 13 millones. Fuente: Decreto Ejecutivo No. 74 del 15 de agosto del 2013. 20 Párrafo 17 de los considerandos del Decreto Ejecutivo No. 74. 21 Artículo 5 del Decreto Ejecutivo No. 74. 22 El texto completo de esta declaratoria está disponible en: http://documentacion.asambleanacional.gov.ec/alfresco/d/d/workspace/SpacesStore/ab139c76-cc48-4041-b1b5-

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En noviembre del 2013, la Ministra de Ambiente de Ecuador, Lorena Tapia, en la Conferencia de las Partes (COP 19) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), denunciaba la falta de compromiso internacional con la Iniciativa Yasuní-ITT.

Pero, cabe recordar que en el 2012, en la Cumbre de Río+20, el gobierno de Ecuador presentó a la Iniciativa Yasuní-ITT como ejemplo de puesta en práctica del Buen Vivir.

Entonces, ¿qué sucedió para que el discurso oficial transitara del mensaje que la Iniciativa era el ejemplo del Buen Vivir y, luego, su desistimiento también fuera un medio para alcanzar el Buen Vivir o Sumak Kawsay?23

El precio del petróleo y el ITT Una variable clave para entender la decisión del Gobierno es el comportamiento del

precio del petróleo en el mercado internacional, porque en la medida que aumenta el precio del petróleo, aumenta la presión por su explotación (ver gráfico 1).

Gráfico 1: Precios del crudo ecuatoriano y su marcador

Fuente: BCE (Vallejo et. al., 2011)

Durante la década de los 90s del siglo XX, el precio del petróleo crudo ecuatoriano

estuvo en un rango entre US$10 y US$30 por barril24. Superó el umbral de los US$40 en el año 2004 y subió a más de US$100 por barril en el 200725. Se produjo una caída en el 2008, luego, hubo un alza y, después, se ha mantenido en un precio alrededor de los US$90 por barril.

Por otro lado, la producción de Petroecuador (la empresa estatal petrolera ecuatoriana) estuvo en proceso de declinación desde los 90s hasta mediados de los 2000s (ver gráfico 2).

51c69c62019d/Resoluci%C3%B3n%20que%20declara%20de%20Inter%C3%A9s%20Nacional%20la%20explotaci%C3%B3n%20de%20los%20Bloques%2031%20y%2043%2C%20en%20una%20extensi%C3%B3n%20no%20mayor%20al%20uno%20por%20mil%20de%20la%20superficie%20actual%20del%20Parque%20Nacional%20Yasun%C3%AD 23 El “Buen Vivir” o “Sumak Kawsay”, en su origen, fue una reacción a los planteamientos “desarrollistas”; sin embargo, en la exposición de motivos de la Declaratoria se indica que “Uno de los propósitos que persigue esta Declaratoria de Interés Nacional es la aceleración del proceso de desarrollo de Ecuador” (numeral 1.5.1. De la “maldición de los recursos” a la garantía de los derechos; página 59 de la Declaratoria de la Asamblea del 3 de octubre del 2013). 24 No es coincidencia que Ecuador haya pasado por una inestabilidad política durante ese período. 25 La Presidencia de Correa inició en ese año.

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Gráfico 2: Producción directa, contratación de servicios y campos marginales (millones de barriles de crudo - mbd)

Fuente: BCE (Espinasa, 2007)

En ese contexto, según el Gobierno del Ecuador (MCPE, 2013), la extracción del

petróleo del ITT permitiría revertir la tendencia de declinación de la curva de producción. En sus estimaciones, con la incorporación de los campos del ITT, al sexto año (contados a partir del inicio de operaciones) se alcanzaría una producción anual de 275 millones de barriles, es decir más de 752 mil barriles diarios (que sería el nivel de producción promedio más alto registrado en la historia del Ecuador) (ver gráfico 3).

Gráfico 3: Producción nacional de crudo, con el ITT y sin el ITT

(millones de barriles de crudo)

Fuente: Secretaría de Hidrocarburos (MCPE, 2013)

El Gobierno del Ecuador (MCPE, 2013) calcula una reserva extraíble en el ITT de más

de 837 millones de barriles de crudo, en un tiempo de explotación de 22 años. Plantea dos escenarios, el primero con un precio promedio de US$70 por barril, con lo cual se generarían ingresos corrientes netos de más de US$41 mil millones (equivalentes a un VAN de más de US$18 mil millones). El segundo escenario planteado es con un precio promedio de US$91,7 por barril, con lo cual los ingresos subirían a más de US$59 mil millones (equivalentes a un VAN de más de US$26 mil millones).

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Además, en los primeros siete años de explotación petrolera del ITT, se registrarían ingresos brutos corrientes adicionales para el Gobierno Central por más de US$10 mil millones, considerando un precio promedio de US$70 por barril, y de más de US$17 mil millones, asumiendo un precio promedio por barril de US$91,7 (ver gráfico 4).

Gráfico 4: Ingresos brutos corrientes adicionales para el Gobierno, con precios de US$91,7 y US$70 por barril

(millones de US$)

Fuente: Ministerio de Finanzas – MF (MCPE, 2013)

La composición del equipo del Gobierno y la participación de la sociedad civil

Además de la motivación económica, hay otras variables para entender la decisión del

Presidente Correa de terminar con Iniciativa Yasuní ITT. que son la composición del equipo de gobierno y la participación de la sociedad civil. Estos dos temas están íntimamente relacionados, por cuanto en los primeros años del Gobierno de Correa, hubo una marcada influencia de personajes que provenían de ONGs, con planteamientos ambientales, sociales y de defensa de las poblaciones indígenas; y, luego, dichos funcionarios fueron separados del equipo gubernamental.

Al inicio del Gobierno de Rafael Correa, del 15 de enero del 2007 hasta el 30 de julio de ese mismo año, el Ministro de Minas y Petróleos26 fue Alberto Acosta. En ese período, es cuando el Gobierno anunció la Iniciativa Yasuní-ITT, propuesta que tuvo sus orígenes en planteamientos anteriores de las ONGs ambientalistas27.

Acosta, también, fue el primer Presidente de la Asamblea Constituyente28, que redactó la Constitución de 2008. De hecho, él puede ser considerado uno de los ideólogos del “Buen vivir”. Uno de sus planteamientos es la necesidad de la transición hacia una economía post petrolera. 26 Luego, se cambió la denominación a “Ministerio de Recursos Naturales No Renovables”. 27 Por ejemplo, Acción Ecológica y Fundación Pachamama (la cual fue disuelta por disposición del Ministerio del Ambiente de Ecuador –MAE- en el 2013). 28 Después, el Presidente la Asamblea Constituyente fue Fernando Cordero, quien luego fue el primer Presidente de la Asamblea Nacional en el marco de la nueva Constitución (1998).

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Luego, Acosta se alejó del Gobierno y se transformó en uno de sus principales críticos y advertía de los riesgos y amenazas para el “Buen Vivir” (2011). A nivel internacional, Gudynas (2009), quien fue uno de los más entusiastas por la Constitución del 2008, también se convirtió en uno de mayores cuestionadores de este tipo de Gobiernos, para los cuales ahora utiliza el término de “neoextractivistas” (2011).

Los otros impulsores de la Iniciativa, también, se alejaron del Gobierno, como Yolanda Kakabadse29, Roque Sevilla y Francisco Carrión, quienes eran parte de la Comisión de Alto Nivel de esta Iniciativa. Al final, la portavoz de la Iniciativa fue Ivonne Baki30, quien puede ser considerado la antítesis de Acosta.

Además, Correa ha profundizado su discurso contra las ONGs, descalificando su representatividad, catalogándolos de manera despectiva, como los “ecologistas infantiles”31.

En la historia del Ecuador, “…la explotación de recursos naturales no renovables en áreas protegidas… son temas de discusión sujetos a… intereses políticos y económicos… Ejemplo de esta dinámica, lo constituye el caso del Parque Nacional Yasuní, donde la preservación de la naturaleza no logra imponerse como razón prioritaria en el ámbito estatal, y las formas de presión ejercidas desde la sociedad son insuficientes para obtener dicho objetivo…” (Andrade, 2007). Las palabras citadas de Karen Andrade, en el 2007, permiten ver que ella intuía el resultado en el 2013.

Recuadro 1: La Iniciativa Yasuní-ITT y la CMNUCC Los problemas de la Iniciativa Yasuní-ITT y sus contradicciones con la Convención Marco de Naciones Unidas

sobre Cambio Climático (CMNUCC) fueron analizados, desde la perspectiva del Derecho Público Internacional, por Haddad (2012). El principal problema identificado era que la Iniciativa fue planteada como una compensación por moratoria petrolera, por la no extracción de crudo en el ITT. El cálculo de la compensación se realizó en términos del valor de mercado de las reservas de petróleo y no en términos de una valorización de los beneficios ambientales globales32.

Además, fue cuestionada la estimación que la no extracción de las reservas de crudo del ITT produciría una reducción de emisiones equivalentes a más de 400 millones de toneladas de CO2. Por el contrario, se puede suponer que la potencial oferta de ese crudo, que no se hubiera extraído en el ITT, sería sustituida por la explotación de petróleo u otros recursos naturales no renovables en otros lugares del mundo, con lo cual no habría impacto real en las emisiones globales. Por lo cual, la Iniciativa no calificaba para emitir créditos de carbono, en las reglas del Protocolo de Kyoto (PK) y los estándares internacionales. La Iniciativa tampoco cabría en el esquema de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación Forestales, REDD+.

Por otro lado, Honty (2009), con un poco de optimismo, afirmaba que “…la Iniciativa Yasuní – ITT presenta diferencias… con relación a los marcos jurídicos y reglamentarios actuales de la CMNUCC y el PK, de todos modos contiene varios elementos que permiten una vinculación más estrecha… Una de las diferencias más notorias es la propuesta ecuatoriana de creación de un Fondo Fiduciario a partir de los recursos financieros obtenidos tanto a través de la cooperación internacional como por la vía del mercado de carbono. Esto no está previsto en la legalidad actual de la

29 Reconocida líder ambientalista a nivel mundial, Ex Ministra del Ambiente del Ecuador en el Gobierno de Jamil Mahuad. 30 Ex Ministra del Gobierno de Lucio Gutiérrez, quien anteriormente coordinó la organización de Miss Universo en Ecuador, evento sumamente cuestionado en su momento por Correa. 31 Los líderes indígenas, como Lourdes Tibán y Salvador Quishpe, también han sido objeto de descalificaciones en los discursos de Correa. El caso de Quishpe es emblemático, por recibir los insultos del Presidente, por su oposición a la minería en el sur oriente ecuatoriano. 32 No se realizó una valoración de los servicios ambientales, utilizando conceptos y metodologías internacionales (Constanza et. al., 1997; Laurans and Memmet, 2013).

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CMNUCC y es uno de los obstáculos principales con los que se encuentra la Iniciativa.” Más allá del entusiasmo que generaron las presentaciones de la Iniciativa en los foros internacionales y el apoyo de

personalidades33, no hubo incidencia real de esta propuesta en las negociaciones internacionales sobre cambio climático.

Reflexionesyconclusiones La Iniciativa Yasuní-ITT generó expectativa y entusiasmo en la opinión pública

nacional34 e internacional. Sin embargo, el respaldo político inicial a la Iniciativa fue desvaneciéndose, en los seis

años que duró. Fue muy importante la participación, en el planteamiento original, de personajes como Alberto Acosta y las ONGs ambientalistas, como Acción Ecológica y Fundación Pachamama. Sin embargo, el Presidente de Ecuador se distanció notablemente de esas influencias y asumió una práctica de gobierno mucho más cercana a lo que originalmente criticaron (el crecimiento económico y el “desarrollismo”). En los últimos años (2012-13), en un esfuerzo casi desesperado por mantener la Iniciativa, se planteó el denominado “Plan C”, que era mantener inexplotadas las reservas de crudo del ITT, sin necesidad de compensación económica.

Por otro lado, en términos de contribución al financiamiento de la Iniciativa, la respuesta fue más bien escéptica por parte de la comunidad internacional. La evidencia es la poca acogida de los denominados “Certificados de Garantía Yasuní (CGY)”, con el que se concretarían los aportes al Fideicomiso Iniciativa Yasuní-ITT. Las previsiones de los análisis elaborados para la preparación de esta Iniciativa (Larrea, 2010; Vallejo et. al., 2011) fueron muy optimistas, incluso ingenuas.

Además, el diseño de Iniciativa no fue consistente con las reglas de la CMNUCC y el PK. En consecuencia, no fue posible cumplir con los procedimientos y estándares internacionales, para emitir títulos verificables de reducción de emisiones equivalentes de toneladas de CO2.

Finalmente, la variable clave para entender la decisión final del Gobierno del Ecuador es el precio internacional del crudo. Los recursos provenientes de esta explotación petrolera son indispensables para mantener el gasto e inversión pública. Por lo cual, al menos en el corto plazo, la transición del Ecuador a una economía post-petrolera quedó postergada. Es comprensible la desilusión de quienes impulsan el ideal del “Buen Vivir” y, ahora, catalogan a la acción del Gobierno como “neoextractivista”.

33 Como el Secretario General de Naciones Unidas, Bank Ki Moon; el laureado con el Premio Nobel, Desmond Tutu; y actores de cine, como Leonardo Di Caprio. 34 Un grupo de ONG ambientalistas siguen promoviendo en Ecuador la realización de una consulta popular para oponerse a la explotación petrolera en el Yasuní. Ver: http://www.elcomercio.com/politica/Yasuni-medioambiente-Yasunidos-Ecuador-petroleo-consulta_popular_0_1096690416.html

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