— Lissette Calderón

Análisissocial

La importancia de medir la pobreza en El Salvador: tomar acciones para reducirla

IntroducciónLa pobreza es un fenómeno que ha estado presente en la

humanidad desde hace muchos años, en tanto los primeros

estudios científicos y esfuerzos por cuantificarla se registran a

finales del siglo XIX. A continuación se presentan brevemente

a dos investigadores cuyos aportes son considerados un hito

en el estudio de la pobreza.

Uno de ellos fue Charles Booth, quien en 1898 inició su

investigación en Londres. Su trabajo se fundamentó en

observaciones de primera mano, hizo esfuerzos por medir

la magnitud de la pobreza y elaboró mapas de pobreza de

la ciudad de Londres –un aporte novedoso para su época–.

El segundo fue Seebohm Rowntree, quien en 1899 buscó

comparar la situación de York –Inglaterra– con los hallazgos

reportados por Booth en Londres. Entre sus principales

contribuciones está el levantamiento de tres encuestas

sobre las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad

de York, las cuales se realizaron durante un período de

aproximadamente cincuenta años. Adicionalmente, se

reconoce por haber incorporado la estimación de una línea

de pobreza que surgió de observar los precios de los bienes

necesarios para cubrir los requerimientos nutricionales de

una persona, más otros elementos.

A partir de los aportes de estos investigadores se han

desarrollado diversos e intensos debates alrededor del

concepto de pobreza, así como de las metodologías e

indicadores para medirla, cuyo problema central gira en torno

a lograr identificar a quienes se encuentran en esa condición.

El objetivo de este documento es hacer una revisión de los

métodos más comúnmente utilizados y difundidos para

medir la pobreza –así como la visión de pobreza que los

sustenta–, los que a su vez han influido la forma en que este

fenómeno es cuantificado en el país. De ninguna manera

se busca proporcionar una guía exhaustiva sobre todos los

métodos desarrollados a lo largo de la historia. Tampoco se

pretende determinar la superioridad de alguno sobre el resto,

ya que como se afirma más adelante dada la complejidad

de la pobreza bien pueden complementarse entre sí, ya que

ofrecen diferentes perspectivas sobre dicho fenómeno.

En el primer apartado de ese Análisis social se discute

brevemente sobre la diversidad de conceptos que han

surgido sobre pobreza; no obstante, se trata de una condición

inaceptable que implica un imperativo moral sobre la

necesidad de hacer algo al respecto. En el segundo, se discute

brevemente la forma como ha evolucionado la medición de

la pobreza. En el tercer apartado, se presentan los métodos

más utilizados mundialmente para medirla, y en el cuarto se

explican las metodologías adoptadas oficialmente en el país. En

el quinto apartado se analizan los pasos a seguir a partir de las

mediciones de pobreza de que dispone el país. Finalmente, se

presentan algunas conclusiones.

EstudiosSociales

DESDiciembre de 2015 • No. 5

1

La importancia de medir la pobreza en El Salvador: tomar acciones para reducirlaAnálisis

social

I. Definición de pobrezaDe acuerdo con Gordon (2006) si se reunieran cinco

académicos o cinco diseñadores de política en un salón

se obtendrían, al menos, seis definiciones diferentes

de pobreza1. Este comentario ilustra que existen tantas

opiniones sobre lo que constituye pobreza como personas

interesadas en el tema.

Spicker et. al (2009) sostienen que las palabras adquieren

su significado a partir del uso que se les da, e identifican,

al menos, doce significados que se le asignan a la palabra

pobreza dentro de las ciencias sociales. Estos significados

están asociados con la falta de recursos económicos para

satisfacer las necesidades más apremiantes, carencias de

bienes o servicios materiales, pérdida del bienestar, la

dificultad para alcanzar un nivel de vida “mínimo” y a la

condición social de quienes se encuentran en esta situación2.

En términos generales, puede pensarse en la pobreza como

una condición de escasez o carencia aun de aquellos bienes

considerados como más elementales, lo cual deteriora el

bienestar de las personas. Es, además, una situación compleja

que abarca distintos aspectos o dimensiones de la vida que

impiden que las personas alcancen todo su potencial, de aquí

que sea difícil de definir y de medir satisfactoriamente. Lo

que sí parece claro es que el término pobreza encierra una

condición inaceptable, y que conlleva un imperativo moral

de que debe hacerse algo al respecto3. En este punto existe

más consenso que respecto a su definición. De allí que no

es casualidad que el combate a la pobreza sea uno de los

diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible, aprobados

unánimemente por los países miembros de las Naciones

1 Gordon, D. (2006). The concept and measurement of poverty. Poverty and Social Exclusion in Britain. The Millennium Survey, Policy Press, Bristol, 29-69.2 Spicker, P., Álvarez Leguizamón, S., & Gordon, D. (2009). Definiciones de Pobreza: Doce grupos de significados: un glosario internacional.3 Ibíd.

Unidas, durante la Asamblea General celebrada en septiembre

de este año y que se han constituido en la nueva agenda de

desarrollo para los próximos 15 años.

II. ¿Cómo se ha avanzado en la medición de la pobreza?

Además de conceptualizar la pobreza, se han dedicado

grandes esfuerzos para medirla. Entendiendo por medición

contar el número de pobres, pero además identificar

dónde se encuentran y cuáles son sus carencias. ¿Por

qué es importante medir la pobreza? En primer lugar,

porque es necesario identificar a las personas que están

en esta condición así como conocer sus necesidades para

diseñar políticas y programas adecuados para reducirla.

En segundo lugar, para que dichas políticas y programas

lleguen a quienes los necesitan. También es importante

cuantificarla para monitorear su evolución y poder así

evaluar los programas y políticas encaminados a reducirla,

lo que promueve la rendición de cuentas. Además para

hacer comparaciones entre grupos poblacionales, regiones,

países etc. Y finalmente, porque contar con un indicador

creíble de pobreza puede ser un poderoso instrumento

para llamar la atención de la sociedad y de los tomadores

de decisión sobre las restricciones de vida de quienes

sufren esta condición, en otras palabras, para mantener el

tema dentro de la agenda nacional4.

Partiendo de la noción general de que la pobreza es una

condición de escasez o privación tal que no permite

alcanzar un nivel determinado de bienestar, el siguiente

paso en el proceso de medir esta condición sería contestar

las siguientes preguntas ¿cómo se cuantifica el “bienestar”?

4 Ravallion, M. (1998). Poverty Lines in Theory and Practice, Living Standards Measurement Study Working Paper 133, World Bank, Washington DC.

2

EstudiosSociales

DES

¿En qué nivel de bienestar se debe fijar el umbral que

separa a los pobres de los no pobres? ¿Cómo se pueden

agregar a los individuos identificados como pobres en

un solo indicador que mida pobreza? Las primeras dos

preguntas se conocen como el problema de identificación

y la última como el problema de agregación5.

Con respecto a la primera pregunta, una forma de

aproximarse al bienestar es a través del concepto de

nivel de vida, el cual se refiere al hecho de que algunas

personas viven con menos que otras6. En la práctica se

ha operativizado tomando el consumo como proxy de

bienestar y los ingresos como proxy del consumo7.

Entre las críticas que se han hecho al uso de los ingresos

para medir pobreza están que se basa en una sola

dimensión de bienestar. No permite saber qué hace pobres

a quienes están en esta condición –es decir, conocer sus

características–. En la misma dirección de la observación

anterior, se ha señalado que la pobreza por ingresos no

revela las carencias no monetarias, por ejemplo, un estudio

en la India mostró que 43% de los niños y el 60% de los

adultos que presentaban carencias en educación no

estaban clasificados como pobres por ingresos; en Perú

se encontró que los porcentajes eran 32% de niños y 37%

de los adultos. Resultados similares han sido reportados

para Chile y Uganda8. Además, la recolección de datos

puede contener errores –resistencia a reportar fielmente

los ingresos–. Sin embargo, la gran cantidad de estudios

teóricos y empíricos desarrollados alrededor del uso de los

ingresos para medir la pobreza, su sencillez, adaptabilidad

y facilidad para establecer comparaciones entre países y

5 Ravallion, M. (1992). Poverty Comparisons–A Guide to Concepts and Methods; World Bank. Living Standards Measurement Study Working Paper, (88).6 Spicker, P. et. al (2009). Definiciones de Pobreza: Doce grupos de significados: un glosario internacional, 291-306.7 Ravallion, M. (1992).8 Laderchi, C. R., Saith, R., & Stewart, F. (2003). Does it matter that we do not agree on the definition of poverty? A comparison of four approaches. Oxford development studies, 31(3), 243-274.

regiones contribuyeron a que se extendiera su uso y fuera

el enfoque dominante por varios años.

Por otro lado, en los años 80 cobró fuerzas el enfoque de

desarrollo humano cuyas bases teóricas se encuentran en

el enfoque de funcionamientos y capacidades de Amatrya

Sen; en este contexto, el análisis de la pobreza se amplía

para incluir otras dimensiones de bienestar distintas al

ingreso. De acuerdo con este enfoque, la pobreza se define

como carencias en aspectos o dimensiones que son parte

esencial del bienestar, ya que ellas restringen la libertad

de las personas para alcanzar su proyecto de vida. Vale la

pena señalar que de acuerdo con Sen, la insuficiencia de

ingresos es una dimensión importante pero que debe ser

complementada por otras. En cuanto a la selección de las

dimensiones, postula que debe hacerse a través de un

proceso democrático de participación ciudadana dentro

de cada país o cultura, y ello obedece a que deben ser

valoradas por la sociedad.

Otras razones que han propiciado un incremento en el uso

de mediciones multidimensionales son el aumento en la

disponibilidad de datos a través de encuestas9 desde 1985,

en términos de cobertura –hay más países que cuentan con

ellas– y de frecuencia con la que se levanta la información,

así como el desarrollo de paquetes estadísticos de gran

capacidad para procesar la información.

Con respecto al umbral que separa a los pobres de los no

pobres –segunda pregunta–, se fija a través de una línea

de pobreza. Cuando se utilizan los ingresos para medir

bienestar, dicha línea corresponde al costo de una canasta

de bienes considerados como esenciales. En el caso de la

pobreza multidimensional, la línea puede establecerse a

9 Encuestas Demográficas y de Salud (DHS, por sus siglas en inglés), Encuestas de Indicadores Múltiples por Conglomerados (MICS, por sus siglas en inglés), Encuestas de Niveles de Vida (LSMS, por sus siglas en inglés), Cuestionarios sobre Indicadores Básicos del Bienestar (CWIQ, por sus siglas en inglés)

3

4

Análisissocial

partir del número de dimensiones o indicadores en que se

sufre carencia.

Respecto al problema de agregación –tercera pregunta– se

han desarrollado diversos indicadores para dar cuenta de

la cantidad de pobres o incidencia, de la intensidad de la

pobreza –que tan pobres son los pobres– y de la severidad –

grado de desigualdad entre ellos–. No obstante, el indicador

más utilizado en la práctica y discutido públicamente

–debido a que es fácil de interpretar y comunicar– ha sido el

índice de recuento o incidencia, que reporta el porcentaje

de personas pobres dentro de una población.

Como se mencionó anteriormente, en este documento

se examinarán las formas de medición más comúnmente

utilizadas, enfatizando el razonamiento detrás de las

metodologías y evitando los detalles de fórmulas y notación

matemática de los indicadores, ya que ello sobrepasa el

alcance de este documento.

III. Midiendo la pobrezaLa pobreza como insuficiencia de ingresos

Esta fue la medición predominante hasta la década de los años

70. En forma resumida, esta metodología mide la carencia en

una dimensión del bienestar: los ingresos. Para determinar

quiénes están en pobreza se establece un umbral o línea de

pobreza (LP) la cual representa una canasta o conjunto de

bienes y servicios que cubren las necesidades más esenciales de

los miembros del hogar garantizando al menos la supervivencia;

una persona o un hogar se consideran pobres cuando su ingreso

es inferior a dicha línea. Este método también es conocido como

indirecto, ya que mide el bienestar por medio de la capacidad o

posibilidad para satisfacer necesidades básicas, y no a través de

la satisfacción efectiva de las mismas.

Cabe señalar que existen diversos procedimientos para

determinar el umbral de pobreza, cada uno de los cuales

tiene sus ventajas y limitaciones. Entre los procedimientos

para fijar dicho umbral está determinar el nivel de ingreso o

gasto tal que garantice un consumo de calorías que permita

mantener el nivel de actividad física. Otra forma es a través

del costo de las necesidades básicas representadas en una

canasta que incluye alimentos y otros bienes esenciales

–vivienda, vestuario, educación, etc.–, el dilema de establecer

el costo de los “otros bienes” usualmente se resuelve

multiplicando el costo de la canasta de alimentos por un

factor. Una tercera opción es fijar la LP en relación con el

ingreso promedio de un país, de manera que un individuo

es pobre dependiendo de cuánto tengan otros. Con ello se

busca reflejar las nuevas necesidades de las personas en

la medida que las sociedades van avanzando, se conoce

como método relativo y se emplea en países desarrollados.

Finalmente, puede dejarse a la población la decisión de fijar

la LP preguntándole directamente sobre el ingreso mínimo

que requiere para vivir.

La pobreza medida a través de dimensiones distintas al ingreso

Las decisiones cruciales que deben tomarse en este tipo

de medición son: la selección de dimensiones a incluir,

los indicadores para cada dimensión, los umbrales a

partir de los cuales se considerará que existe privación, la

ponderación o peso relativo para cada indicador, la línea

de pobreza. Ninguna de estas decisiones está normada,

sino que han quedado a criterio de los investigadores y

es en estos aspectos –junto con los procedimientos de

agregación– que radican las diferencias entre métodos.

Se han desarrollado diversos métodos para captar la

multidimensionalidad de la pobreza, en América Latina

La importancia de medir la pobreza en El Salvador: tomar acciones para reducirla

5

uno de los más conocidos es el de Necesidades Básicas

Insatisfechas, desarrollado en la década de los 80 e

impulsado por la Comisión Económica para América Latina

y el Caribe (CEPAL). No obstante, no todos los países cuentan

con estimaciones oficiales utilizando dicho método10.

Otros que han cobrado relevancia mundial son Índice de

Pobreza Humana y el Índice de Pobreza Multidimensional,

promovidos por el Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD).

En términos generales, estos métodos se conocen como

directos dado que evalúan la satisfacción real de las

necesidades –a través del consumo/acceso efectivo a ciertos

bienes o servicios– versus los que se basan en ingresos y que

miden capacidad de consumo o acceso. Dado que ambos

enfoques evalúan aspectos diferentes –acceso efectivo

versus capacidad–, algunas personas que sean clasificadas

como pobres bajo la óptica directa podrían no serlo bajo la

indirecta y viceversa.

Índice de Pobreza Multidimensional (IPM)

El surgimiento de este índice tiene sus raíces en el enfoque

de funcionamientos y capacidades. Parte de reconocer que

la pobreza es más que la insuficiencia de ingresos, es una

condición en la que se experimentan carencias en varias

facetas o dimensiones de la vida de las personas. Dado que

tiene un enfoque amplio, complementa –no sustituye– a las

mediciones basadas en ingresos.

El IPM fue publicado por primera vez en el Informe sobre

Desarrollo Humano (IDH) 2010 publicado por el PNUD, se

estimó utilizando tres dimensiones –salud, educación y

nivel de vida– y diez indicadores que permitieran hacer

comparaciones entre 109 países en desarrollo. Sustituyó

10 Los países que reportan estadísticas oficiales son Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

al Índice de Pobreza Humana (IPH) difundido desde 1997

a través de los IDH. Las ventajas del IPM sobre este último

índice radican en su capacidad para identificar a quienes

se encuentran en pobreza multidimensional, así como el

número de carencias promedio que enfrentan11.

El IPM se estima con base en la metodología desarrollada por

Sabina Alkire y James Foster de la Iniciativa para la Pobreza

y Desarrollo Humano de la Universidad de Oxford (OPHI, por

sus siglas en inglés), la cual ha despertado gran interés y ha

sido adaptada a la realidad de diversos países de manera que

han producido estimaciones oficiales a partir de la misma;

entre ellos, México, Colombia, Chile, El Salvador y Costa Rica

–en América Latina–. Una de las ventajas de este índice es que

reporta la incidencia y también la intensidad de la pobreza –

porcentaje de privaciones que sufren los pobres–.

Algunos aspectos a tomar en cuenta al seleccionar las

dimensiones e indicadores son la disponibilidad de datos,

lo que dice la teoría sobre lo que la gente valora o debería

valorar, el consenso público12, resultados de consultas

ciudadanas. No existen reglas para el establecimiento de las

ponderaciones o la línea de pobreza, por lo que quedan al

criterio de quienes hacen política pública.

IV. La medición de la pobreza en El Salvador

Desde la segunda mitad de la década de los ochenta –y

hasta el día de hoy– la pobreza por ingresos constituyó

la metodología utilizada oficialmente para medir las

privaciones. Un segundo acontecimiento importante fue la

publicación del Mapa Nacional de extrema pobreza en 2005

11 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. (2010). Informe sobre Desarrollo Humano 2010. La verdadera riqueza de las naciones: caminos al desarrollo humano. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).12 Se refiere a aspectos como derechos reconocidos por la Constitución, prioridades establecidas en Planes Nacionales, los Objetivos de Desarrollo Sostenible, etc.

EstudiosSociales

DES

6

Análisissocial

y el mapa de pobreza urbana en 2009. El primero utilizado

para focalizar el programa de Transferencias Condicionadas

Red Solidaria –ahora Comunidades Solidarias Rurales– y el

segundo para seleccionar los asentamientos intervenidos

por el Programa Comunidades Solidarias Urbanas. En

octubre de 2015 se publicaron oficialmente los resultados

obtenidos a través de la metodología multidimensional,

la cual vendrá a complementar a la pobreza por ingresos.

A continuación se presenta brevemente cada uno de

ellos y se comparan los principales resultados de las dos

metodologías oficiales.

Pobreza por ingresos

El indicador oficial para medir la pobreza en el país ha sido

el indicador de pobreza por ingresos. Bajo este método

la identificación de quienes padecen pobreza se obtiene

comparando el ingreso per cápita con una línea de pobreza,

que en el país está dada por el costo de una Canasta Básica

Alimentaria (CBA) para determinar la pobreza extrema y dos

veces el costo de la CBA –llamada canasta ampliada– para

determinar pobreza relativa.

La CBA se define como el conjunto de productos

considerados básicos en la dieta de la población

residente en el país, en cantidades suficientes para cubrir

adecuadamente, por lo menos, las necesidades energéticas

y proteicas del individuo promedio13.

Algunas críticas que se han hecho al método de pobreza por

ingresos están relacionadas con el uso de la CBA como línea

de pobreza. En primer lugar, se ha señalado que responde

a un patrón de consumo desactualizado. En segundo lugar,

se ha cuestionado el uso de una CBA para el área urbana y

otra para la rural. Aunque ambas aportan la misma cantidad

de calorías, difieren en su composición y calidad. Si bien

ambas se componen de un grupo reducido de bienes, la

CBA rural es menos variada, está compuesta principalmente

de tortillas y excluye las verduras y el pan francés –como se

muestra en el gráfico 1–. También se ha señalado que la CBA

no refleja el costo real de la vida, representado a través de

la variación en la inflación, debido a que se compone de un

número limitado de alimentos y a los supuestos adoptados

para el cálculo del costo de la Canasta Básica Ampliada.

Gráfico 1. Estructura de la Canasta Básica Alimentaria, por área geográfica

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

CBA urbana CBA rural

Azúcar

Verduras

Frijoles

Frutas

Leche fluída

Huevos

Grasas

Carnes

Arroz

Tortillas

Pan francés

13

13 Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC). (2014). Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2014. Ministerio de Economía, Gobierno de El Salvador.

La importancia de medir la pobreza en El Salvador: tomar acciones para reducirla

Fuente: Elaborado con información de DIGESTYC.

7

EstudiosSociales

DES

Los datos sobre pobreza por ingresos muestran que esta se

redujo desde la década de los noventa hasta 2006, seguida

por un período de alzas y bajas en el contexto de shocks

económicos: la crisis financiera mundial de 2007-2008,

aumento en el precio mundial de alimentos en 2008 y luego

en 2010-2011 e incremento en el precio nacional de frijol

a raíz de la sequía provocada por el fenómeno de El Niño

que afectó el país durante 2014. Así en 2014 se contabilizó

un 31.9% de hogares salvadoreños en pobreza de ingresos,

en el área urbana la cifra fue de 28.5% y en la rural 37.9%

(gráfico 2).

Mapas de Pobreza

Estos mapas permiten hacer un ordenamiento de los territorios

con base en las necesidades de los hogares que forman parte

de dicho territorio, a fin de poder asignar recursos y diseñar

políticas sociales que atiendan prioritariamente a quienes

tienen mayores carencias. En este sentido, constituyen

herramientas útiles para la optimización del gasto social. El

Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL)

utilizó como instrumento de focalización –desde 1997–

un mapa basado en indicadores de Necesidades Básicas

Insatisfechas a partir de información obtenida a través del

Censo de Población y Vivienda de 1992.

En 2004 asumió la conducción del gobierno una nueva

administración, la cual se caracterizó por el énfasis en

la temática social. Uno de sus programas insignia fue el

Programa Social de Atención a las Familias en Extrema

Pobreza conocido como Red Solidaria –y que en 2009

se convirtió en Comunidades Solidarias Rurales–, el cual

planteaba la focalización de las inversiones con base en un

mapa de pobreza actualizado, como una de las principales

herramientas de combate a la pobreza. De aquí que el FISDL,

la Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC) y

la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)

trabajaron de forma coordinada para elaborar el Mapa

Nacional de Extrema Pobreza, presentado en 2005, para

lo cual se levantaron más de 78 mil encuestas de hogares

con representatividad municipal. A partir de este mapa se

ordenaron los 262 municipios con base en su condición

Gráfico 2. Hogares en situación de pobreza por ingresos (porcentajes)

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

Rural Total

37.9% 31.9% 28.5%

Urbana

Fuente: Publicaciones Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), varios años. DIGESTYC.

8

Análisissocial

de pobreza y se clasificaron en cuatro categorías: pobreza

extrema severa, pobreza extrema alta, pobreza extrema

moderada y pobreza extrema baja. Este mapa cual sustituyó

la herramienta utilizada por el FISDL, que para ese entonces

estaba desactualizado, y se convirtió en el instrumento a

partir del cual se priorizaron y realizaron las intervenciones

de Red Solidaria, así como otros proyectos de desarrollo

local dirigidos por el FISDL. Diez años han transcurrido

desde que se elaboró dicho mapa, desde entonces también

se han desarrollado diversas acciones desde la política

pública gubernamental como de organizaciones no

gubernamentales. En un contexto de recursos limitados

–como el que vive el país– es pertinente actualizar esta

herramienta para constatar de primera mano los progresos

realizados y también para orientar la política pública y la

inversión social hacia aquellos municipios que se están

quedando rezagados.

Luego, en 2009 se presentó el Mapa de pobreza urbana

y exclusión social, cuya elaboración era primordial para

realizar el proyecto “Hacia una estrategia nacional para

la atención a la pobreza y el cumplimento de los ODM

(Objetivos de Desarrollo del Milenio)” impulsado por el

Gobierno y el PNUD. Para ello se utilizó la información

recabada a través del VI Censo nacional de población y V

de vivienda. Su unidad de análisis son los Asentamientos

Urbanos Precarios (AUP), los cuales se clasifican en cuatro

categorías de acuerdo con su precariedad: extrema, alta,

moderada y baja. En total se identificaron 2,508 AUP, cerca

de la mitad –es decir 1,275– en precariedad extrema y alta14.

Este mapa sirvió de base para priorizar las intervenciones

del Programa Comunidades Solidarias Urbanas.

14 FLACSO, MINEC, PNUD. (2010). Mapa de pobreza y exclusión social. Volumen 1. Conceptos y Metodología. El Salvador, San Salvador.

Medición Multidimensional de la Pobreza

La incorporación de esta nueva metodología como

instrumento oficial para medir la pobreza y que

complementará el método por ingresos tiene como

telón de fondo dos acontecimientos importantes: el auge de

una concepción multifacética de la pobreza propiciado por

el enfoque de funcionamientos y capacidades de Sen y un

incremento en el surgimiento de metodologías para captar

dicha multidimensionalidad.

Algunas de las razones señaladas que motivaron su

adopción son que complementa el método por ingresos, y

el reconocimiento de que la disponibilidad de los mismos

no necesariamente implica la consecución de bienestar; por

ejemplo, cuando las oportunidades que brinda la sociedad

son limitadas, existen desafíos para mejorar la calidad de los

servicios, etc. Adicionalmente, este método permite indagar

la presencia de carencias en otras áreas que obstaculizan el

desarrollo de las personas y el logro de bienestar, no se ve

afectada por las fluctuaciones en los precios como ocurre

con la medición por ingresos, provee información relevante

para diseñar, monitorear y evaluar las políticas públicas15.

La metodología adoptada por el país está basada en el

método desarrollado por Alkire y Foster, no obstante

incorpora particularidades que la hacen relevante a la

realidad nacional. Las decisiones técnicas y políticas

estuvieron a cargo de un Consejo Asesor de expertos

constituido a iniciativa de la Secretaría Técnica de la

Presidencia y del PNUD. Una de las particularidades del

caso salvadoreño durante el proceso de selección de las

dimensiones e indicadores fue la inclusión de los resultados

15 STPP y MINEC-DIGESTYC (2015). Medición multidimensional de la pobreza. El Salvador. San Salvador: Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia y Ministerio de Economía, a través de la Dirección General de Estadística y Censos.

La importancia de medir la pobreza en El Salvador: tomar acciones para reducirla

9

EstudiosSociales

DES

de una investigación cualitativa sobre qué significa pobreza

desde la perspectiva de quienes se encuentran en esta

condición; esto, además, de revisar la legislación nacional,

literatura sobre el tema, la experiencia de otros países y

de considerar la disponibilidad efectiva de datos en la

periodicidad y unidad de análisis requerida. Como resultado,

la medida consta de cinco dimensiones: educación,

condiciones de la vivienda, trabajo y seguridad social, salud,

servicios básicos y seguridad alimentaria; y calidad del

hábitat. Cada dimensión consta de cuatro indicadores, para

hacer un total de veinte16.

Los principales resultados se muestran en el gráfico 3,

y señalan que poco más de un tercio de los hogares

salvadoreños (35.2%) están en pobreza multidimensional,

por área geográfica la mayor incidencia se encuentra en el

área rural (58.5%). Además el indicador ofrece datos para el

ámbito departamental, de manera que los departamentos

con mayor proporción de hogares pobres son: La Paz (53.8%),

Ahuachapán (52.7%), La Unión (51.7%) y Morazán (50.4%).

Solo tres departamentos presentan un porcentaje de

hogares pobres inferior al promedio nacional: San Salvador

(18.6%), Chalatenango (33.2%) y La Libertad (33.5%). No

obstante, no se cuenta con suficientes observaciones

para estimar cifras por municipio, esto obedece a que la

EHPM –que es la fuente de datos para su cálculo– tampoco

permite realizar estimaciones por municipio.

Si bien la Ley de Desarrollo y Protección Social

–aprobada en 2014– establece en el artículo 47 que

la medición territorial de la pobreza multidimensional

constituye una herramienta para priorizar las intervenciones,

diseñar políticas y programas para los municipios y reducir

las brechas de desigualdad17, enfrenta, al menos, dos

retos importantes para convertirse en una herramienta

de priorización de la inversión pública y monitoreo de sus

avances: extender su representatividad al ámbito municipal

y difundir su uso entre las instituciones gubernamentales y

la sociedad civil.

Gráfico 3. Porcentaje de hogares en pobreza multidimensional

Por área geográ�ca

35.2

22.5

58.5

0

10

20

30

40

50

60

70

Incidencia

PaísUrbanoRural

Por departamento

0

10

20

30

40

50

60

16 17

16 Ibíd.17 Art. 47 Ley de Desarrollo y Protección Social, Diario Oficial Número 68 Tomo No. 403, publicado el 9 de abril de 2014.

Fuente: STPP y MINEC-DIGESTYC (2015). Medición multidimensional de la pobreza. El Salvador

10

Análisissocial

Comparando los resultados de las mediciones oficiales de pobreza en el país

El primer punto a destacar es que ambas metodologías

dan cuenta de que, al menos, tres de cada diez hogares

salvadoreños viven en pobreza, aunque el porcentaje de

hogares pobres por ingresos (31.9%) es ligeramente inferior

al que resulta por la medición multidimensional (35.2%). Si

bien la diferencia es de solo 3.3 puntos porcentuales cabe

preguntarse si esto ocurre con las mediciones que se hacen

en otros países del mundo.

El estudio elaborado por Laderchi, Saith, & Stewart (2003)

reporta diferencias en el porcentaje de hogares pobres

dependiendo del método que se utilice –ingresos o

multidimensional–. Dos casos ilustrativos son México que

reporta baja incidencia de pobreza multidimensional (4%)

pero un alto porcentaje de hogares pobres por ingresos

(51.3%). El otro caso es China, cuya tasa multidimensional

es de 12.5%, mientras que la pobreza medida por ingresos

es 2.8%18. De manera que los autores concluyen que no se

puede confiar únicamente en el indicador de ingresos para

identificar otros tipos de carencias, ni viceversa (cuadro

1)19. En el caso de El Salvador, la diferencia en los resultados

reportados por cada metodología es mucho menor en

comparación con la de los países que muestra el cuadro 1;

no obstante, siguiendo a los autores mencionados se puede

pensar que cada uno de los métodos aporta información

valiosa para la comprensión de este fenómeno y, por lo

tanto, se complementan.

Una segunda pregunta es si los hogares identificados como

pobres bajo una metodología son los mismos que resultan

18 Para este documento se actualizó el cuadro presentado por Laderchi, Saith, & Stewart (2003) utilizando información del IDH 2013. Vale la pena señalar que el IPM reportado en el IDH se basa en dimensiones que permitan la comparabilidad entre países, que no necesariamente corresponden a las incluidas en mediciones oficiales de países como México, Colombia u otros que cuenten con dicho indicador, por lo que dichas estimaciones difieren.19 Laderchi, C. R., Saith, R., & Stewart, F. (2003).

al utilizar la otra, en el cuadro 2 se comparan los resultados

obtenidos a través de la metodología de ingresos con los de

la metodología multidimensional para el caso de El Salvador.

En las filas se registra el porcentaje de hogares pobres y

no pobres por ingresos, en las columnas los resultados

según el método multidimensional. Las casillas muestran

la clasificación que se obtiene al intersectar la información

de ambas metodologías. Aproximadamente la mitad de

Cuadro 1. Diferencias en los resultados de la

incidencia de pobreza obtenidos a través del Índice de Pobreza Multidimensional y la

Línea de pobreza, países seleccionadosCuadro 1.Diferencias en los resultados de la incidencia de pobreza obtenidos a través del Índice de Pobreza Multidimensional y la Línea de pobreza, países seleccionados

IPMPobreza por ingresos (LP

nacional)

Uruguay (2002/2003) 1.7% 18.6%Brasil (2006) 2.7% 21.4%México (2006) 4.0% 51.3%Colombia (2010) 5.4% 37.2%Egipto (2008) 6.0% 22.0%China (2002) 12.5% 2.8%Paraguay (2002) 13.3% 34.7%Perú (2008) 15.7% 31.3%Bolivia (2008) 20.5% 60.1%Pakistán (2006/2007) 49.4% 22.3%India (2005/2006) 53.7% 29.8%Uganda (2011) 69.6% 31.1%Etiopía (2011) 87.3% 38.9%

Fuente: IDH 2013

Cuadro 2. Porcentaje de hogares salvadoreños

según tipo de pobrezaCuadro 2. Porcentaje de hogares salvadoreños según tipo de pobreza

No Sí

No 50.6% 17.5% 68.1%

Sí 14.2% 17.7% 31.9%

Total de hogares 64.8% 35.2% 100%

Fuente: Tomado de STPP y MINEC-DIGESTYC (2015). Medición multidimensional de la pobreza. El Salvador, pág.48.

Hogares con pobreza por

ingresos

Hogares con pobreza multidimensional Total de

hogares

La importancia de medir la pobreza en El Salvador: tomar acciones para reducirla

Fuente: IDH 2013

Fuente: Tomado de STPP y MINEC-DIGESTYC (2015). Medición multidimensional de la pobreza. El Salvador, pág. 48.

11

EstudiosSociales

DES

hogares (50.6%) no son pobres, independientemente del

criterio que se utilice. La forma alternativa de leer esta cifra

es que la mitad restante (49.4%) padecen algún tipo de

pobreza, de los cuales, el 17.5% poseen ingresos por encima

de la línea de pobreza; sin embargo, presentan carencias en

otras dimensiones, podría plantearse a manera de hipótesis

que padecen una pobreza más estructural. Por otro lado,

el 14.2% de los hogares generan ingresos inferiores a la

línea de pobreza aunque no muestran privaciones en otras

dimensiones, a manera de hipótesis pareciera ser que sufren

una pobreza de tipo coyuntural. Finalmente, el cuadro

revela que el 17.7% son pobres por ambos criterios, es decir,

tienen ingresos insuficientes y además carencias en varias

dimensiones, ellos constituyen el grupo en situación crónica

y, por tanto, deberían tener prioridad dentro de la política

pública, como bien se ha señalado20.

Respecto a las discrepancias en la identificación de hogares

pobres entre uno y otro método, se debe tomar en cuenta al

menos dos consideraciones. La primera está relacionada con

la diferencia en la definición de pobreza –insuficiencia de

ingresos para adquirir un determinado conjunto de bienes

y servicios versus carencias en varias dimensiones de la vida

adicionales al ingreso–, lo que conduce a la utilización de

indicadores distintos.

La segunda consideración es que para capturar la pobreza,

independientemente del método que se trate, se establecen

umbrales mínimos. Por ejemplo, la línea de pobreza extrema

en el país está compuesta por un conjunto reducido de

bienes que constituyen la CBA. Por otro lado, la línea de

pobreza relativa se basa en un supuesto fuerte, que es el

doble del costo de la CBA. Si se ajustara la línea de pobreza

de manera que reflejara las variaciones en la inflación o al

menos se incorporan más bienes a la CBA, probablemente

20 STPP y MINEC–DIGESTYC (2015). Pág.48

se obtendrían resultados distintos. Lo mismo sucede con

la medición multidimensional. Esto se ilustra tomando el

indicador de baja educación de personas adultas –dentro

de la dimensión de educación– el cual establece que un

hogar está privado si al menos una persona en el rango

de dieciocho a sesenta y cuatro años no ha completado

educación media, o bien si una persona de sesenta y

cinco años en adelante no cuenta con educación básica.

No obstante, observaciones sobre los requisitos exigidos

por los empleadores en el mercado laboral muestran que

el bachillerato se ha convertido en un requisito mínimo

en la mayoría de empleos; sin embargo, para acceder a

puestos de mayor calificación –técnicos y administrativos–

generalmente es necesario contar con estudios superiores,

técnicos o universitarios21. De manera que dicho umbral

constituye un piso; sin embargo, no garantiza el acceso a un

empleo digno, es decir, con una remuneración justa, estable

y con acceso a los beneficios de seguridad social y salud.

Por lo tanto, alcanzar este piso en la práctica no conduciría

a superar las privaciones en dos de los indicadores de la

dimensión trabajo y seguridad social, que tienen que ver

precisamente con el subempleo e inestabilidad laboral y la

falta de acceso a seguridad social.

Al plantear estas diferencias no se pretende descalificar

uno u otro método; al contrario, es una muestra que

aportan distintas perspectivas y amplían la visión sobre un

fenómeno complejo, en este sentido son complementarios.

Algunos investigadores han señalado que las discrepancias

en los hogares identificados como pobres entre una y

otra metodología merece más atención. Es decir, que es

necesario conocer a qué se debe que hogares que no son

pobres por ingresos sufren privaciones en otras dimensiones

y viceversa.

21 FUSADES (2013). Reflexiones sobre los jóvenes y sus oportunidades en el mercado laboral. Pensamiento para el Desarrollo. Departamentos de Estudios Sociales DES.

12

Análisissocial

Vale la pena señalar que la diferencia en las metodologías

más allá de generar discrepancias en la conceptualización y

en los hogares identificados como pobres tiene implicancias

en selección de políticas a implementar para reducir la

pobreza. Así, mientras el método de ingresos apunta hacia

la importancia del crecimiento económico, la generación

de empleo y la distribución de los ingresos, el método

multidimensional pone su énfasis en el desarrollo de las

capacidades de las personas y en la satisfacción de las

necesidades básicas a través de mejorar los ingresos de las

personas pero también de la provisión de servicios públicos.

Bajo la premisa de que ambos enfoques se complementan,

puede concluirse que así como la pobreza es un fenómeno

complejo, su solución también lo es y, por lo tanto, requiere

de acciones en distintos ámbitos.

V. ¿Qué sigue ahora?El país cuenta con dos estimaciones oficiales sobre la

pobreza que, como se ha mencionado anteriormente,

tienen enfoques distintos pero complementarios. Se tiene

ahora una visión más amplia sobre las privaciones que

sufren quienes viven en esta condición. El objetivo último

de identificar a las personas en pobreza y conocer sus

necesidades debería ser, como se mencionó anteriormente,

diseñar políticas y programas adecuados a su realidad

y encaminados a reducir esta condición. Para ello, es

indispensable focalizar las intervenciones, es decir, que

dichos programas y políticas lleguen a quienes realmente

lo necesitan. En este sentido, es pertinente actualizar

el Mapa de Pobreza como herramienta para priorizar y

concentrar esfuerzos en el combate a la pobreza. Por ello,

se deben hacer esfuerzos para superar las limitaciones de

la medición multidimensional –ampliando su alcance al

ámbito municipal y fomentar su uso entre las instituciones

gubernamentales y la sociedad civil–, así como continuar

perfeccionando los instrumentos de selección de

participantes de los programas sociales.

También es importante monitorear los avances y corregir el

rumbo cuando así se requiera, sobre todo en un país como

El Salvador que enfrenta restricciones financieras. Por lo

tanto, es necesario asegurar que la política y programas de

atención a la pobreza –tanto los que ya existen, así como

los que se implementen en el futuro– sean evaluados

periódicamente, tal como lo establece la Ley de Desarrollo

y Protección Social, y, además, que las observaciones y

recomendaciones resultantes sean tomadas en cuenta para

ajustar su rumbo.

El fortalecimiento del sistema de estadísticas nacionales

es fundamental a fin de contar con datos periódicos y de

calidad, que den soporte a la formulación de políticas,

la toma de decisiones, el diseño de intervenciones, el

monitoreo y la rendición de cuentas.

Finalmente, en necesario tomar acción. La pobreza es un

fenómeno complejo que abarca distintas dimensiones,

por lo tanto, reducirla no es una tarea sencilla, requiere de

acciones en distintos ámbitos: promover el crecimiento

económico, la generación de empleos, el acceso a

seguridad social y mejorar la calidad de los servicios que

presta el Estado.

Medir la pobreza requiere de un enorme esfuerzo en

términos materiales, humanos y financieros que pierde

sentido si no se convierte en acciones reales que mejoren la

calidad de vida de quienes se encuentran en esta condición.

La importancia de medir la pobreza en El Salvador: tomar acciones para reducirla

ConclusionesSiglos de investigación sobre la pobreza han llevado a la conclusión de que es una situación compleja, difícil de

definir y de medir satisfactoriamente. Es así que junto con las distintas formas de concebir la pobreza han surgido

diversas metodologías para medirla. Dos de los enfoques que han cobrado mayor relevancia y presencia en la

discusión internacional son el de pobreza por ingresos y, en años recientes, los índices multidimensionales.

El Salvador se ha visto influenciado por la tendencia mundial, de manera que este año se hizo oficial la adopción

de la Medición Multidimensional de la Pobreza, la cual complementará al indicador de pobreza por ingresos,

vigente desde la segunda mitad de la década de los ochenta. La evidencia internacional muestra que ningún

método de cuantificación es suficiente por sí mismo, de manera que el uso de una combinación de ellos parece

ser el camino más acertado.

Sin embargo, la herramienta de priorización y focalización de acciones en el ámbito local, desde 2005, ha sido

el Mapa Nacional de Extrema Pobreza. Después de diez años de su elaboración –durante los cuales se han

implementado diversas acciones tanto de organizaciones gubernamentales como no gubernamentales– y a la luz

de los resultados de la medición multidimensional es pertinente actualizar esta herramienta, a fin de comprobar

los progresos realizados y también para orientar la política pública y la inversión social. También es conveniente

que la política y programas de atención a la pobreza –actuales y futuros– sean evaluados periódicamente, y que

sus resultados sean tomados en cuenta para ajustar su rumbo.

En la tarea de medir la pobreza es vital contar con instrumentos –encuestas de hogares, censos, etc.– que

proporcionen datos actualizados y pertinentes, a fin de mejorar la formulación de políticas, la toma de decisiones,

el diseño de intervenciones, el monitoreo y la rendición de cuentas.

Toda medición de pobreza se establece a partir de pisos mínimos, por lo tanto, alcanzar los umbrales

establecidos por los indicadores no debería constituir el fin último de la política pública. Como país que aspira

a brindar mejores oportunidades a sus ciudadanos, la meta debería ser mejorar la calidad de vida de todos

los salvadoreños.

Medir la pobreza cobra sentido solo si se convierte en acciones reales que mejoren la calidad de vida de quienes

se encuentran en esta condición.

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