1

La gestión de la información como instrumento de política de desarrollo

rural con enfoque territorial – La experiencia del Ministerio de Desarrollo

Agrario de Brasil

Mireya Eugenia Valencia Perafán

RESUMEN

De forma complementar, pero no necesariamente articulada, las teorías del desarrollo y de la administración pública enfatizan, desde la década de los años noventa, la importancia de la participación de los ciudadanos en el diseño, ejecución y acompañamiento de las políticas públicas. La participación, además de fortalecer la democracia, ayuda a reducir los déficits de representación y contribuye con los procesos de prestación de cuentas lo que influye, a su vez, en la calidad, eficiencia y eficacia de las políticas públicas. Para hacer efectiva esta práctica se hace necesario diseñar y poner en marcha estrategias e instrumentos de gestión que faciliten a los ciudadanos el acceso a informaciones que les permitan, en tiempo oportuno, decidir sobre acciones para el bien público. El presente trabajo tiene el objetivo de analizar la relación que existe entre los presupuestos del enfoque territorial y los de una gestión pública democrática a la luz de una experiencia concreta de la Secretaria de Desarrollo Territorial del Brasil y su Sistema de Gestión Estratégica para el seguimiento y evaluación del Programa Desarrollo Sostenible de Territorios Rurales.

Médica Veterinaria con Maestría en Desarrollo Rural y Doctorado en Ciencias Sociales, con énfasis en estudios comparados de las Américas de la Universidad de Brasília –UnB. Consultora en temas relacionados con el desarrollo rural, su abordaje territorial, el fortalecimiento institucional, gestión de informaciones, seguimiento y evaluación de proyectos y programas.

2

Introducción

Nuevos enfoques de desarrollo y nuevos enfoques para gerenciar lo público

implican nuevas metodologías e instrumentos. El Brasil se coloca como uno de

los países que avanzaron de forma significativa en la institucionalización del

Programa Desarrollo Sostenible de Territorios Rurales del Ministerio de Desarrollo

Agrario - MDA. Organizaciones, decretos, acuerdos e nuevos arreglos

institucionales fueron creados para dar soporte a acciones generadoras de un

desarrollo incluyente, multidimensional y que disminuyese las desigualdades

regionales y, en consecuencia, disminuyese el número de pobres rurales.

El enfoque territorial del Programa liderado por el MDA, no obstante

presentarse como alternativa a los agotados modelos de desarrollo de las últimas

cinco décadas del pasado siglo XX, se enfrenta a tres desafíos. El primero es

pensar los procesos de desarrollo a partir de la complejidad, diversidad y

heterogeneidad de las relaciones que construyen el territorio. Esto implica la

superación de las visiones sectoriales de las políticas públicas, la construcción de

pactos territoriales de negociación para el desarrollo y la comprensión de lo rural y

lo urbano como espacios complementarios y no antagónicos. Este enfoque se

complementa con las acciones que, desde el Gobierno Federal, se adelantan para

garantizar que la administración pública sea responsabilidad de todos y los

ciudadanos hagan parte del diseño, gestión y evaluación de las políticas y

programas públicos.

El segundo desafío es avanzar bajo las bases de una gestión pública

democrática donde se articulen las dimensiones económica –financiera,

institucional- administrativa y sociopolítica. Esta última dimensión cobra mayor

relevancia en la gestión pública que no centraliza el poder de decisión en el

aparato del Estado, contempla la complejidad de las relaciones políticas y diseña

nuevos arreglos institucionales que aproximen las diferentes escalas del territorio.

3

Lo anterior coloca para las organizaciones públicas brasileñas, que lideran

procesos de desarrollo con enfoque territorial, frente al tercer desafío: Adaptarse a

esos enfoques y diseñar instrumentos que faciliten una gestión social dialógica

para el desarrollo de los territorios rurales.

El MDA, por medio de su Secretaria de Desarrollo Territorial - SDT, entiende

que para enfrentar esos desafíos uno de los principales insumos a ser

disponibilizado es la información para conocer, de forma oportuna las demandas y

ofertas del territorio, de su entorno (nacional e internacional) y los elementos que

pueden potenciar la construcción de espacios de coordinación y organización para

el desarrollo territorial. Por esta razón diseñó y puso en marcha el Sistema de

Gestión Estratégica (SGE).

El presente trabajo tiene el objetivo de analizar la relación que existe entre

los presupuestos del enfoque territorial y los de una nueva administración pública

a la luz de una experiencia concreta de la Secretaria de Desarrollo Territorial del

Brasil. Después de esta introducción, en la primera parte del texto se discute la

relación y coherencia entre el enfoque territorial y una gestión pública democrática.

Posteriormente, se describe brevemente el SGE como una experiencia que

concreta tal relación y contribuye para la gestión de información, de conocimiento

y de la comunicación dentro de los procesos y flujos de decisiones que componen

el complejo esquema de la política de desarrollo rural con enfoque territorial. Na

tercera parte del artículo se presentan algunos de los resultados obtenidos por la

implementación del SGE para, cerrar el documento con consideraciones y

desafíos que, sobre este tema en particular, organizaciones como la SDT u otras

organizaciones públicas deben reconocer y superar para avanzar hacia el

desarrollo sostenible de los territorios rurales.

4

1. Una gestión pública democrática para el desarrollo rural con

enfoque territorial.

Desarrollo rural y el enfoque territorial

En el marco del concepto “desarrollo” y, específicamente del desarrollo rural,

el enfoque territorial se presenta, a partir de finales de la década de los años 90,

como una alternativa para superar modelos o extremadamente centralistas de la

posteriores a la Segunda Guerra Mundial, o profundamente descentralizados de

las políticas neoliberales. Estos modelos se mostraron insuficientes para resolver

los problemas reales de las comunidades que vivían en las áreas rurales de los

países latinoamericanos.

La pobreza e indigencia rurales de los noventa eran alarmantes1. Tanto las

diferentes corrientes de la economía del desarrollo, como los modelos neoliberales

posteriores, despertaron dudas sobre su efectividad y la posibilidad de garantizar

que los países periféricos, y en ellos las populaciones más vulnerables, fueran

beneficiadas por los procesos de desarrollo económico. Esa realidad hizo con que

la época excitante, parafraseando a Hirschman (1984), de las ideas que sostenían

la economía del desarrollo como medio para romper los círculos viciosos de la

pobreza, fueran vistas con un alto grado de frustración y, de alguna manera, como

señala Navarro (2001) percibida la “aparente imposibilidad del desarrollo o, por lo

menos, sus inmensas dificultades de materialización” (p. 85).

1 Perez e Farah (2003), apoyándose en estudios del Banco Mundial y de la CEPAL, alertaban sobre el

aumento de la pobreza rural en América Latina, la cual estaba afectando en mayor medida a grupos

minoritarios, como los indígenas y la población de mayor edad, como mujeres cabeza de familia: Mientras

que en 1980, el 54% de los hogares rurales eran pobres y el 28% estaban en situación de indigencia, para

1997 el porcentaje de hogares pobres se mantenía y el de indigentes se ubicó en un 31%. Esto significa que

para 1980 73 millones de habitantes rurales del continente eran pobres, de los cuales casi 40 millones eran

indigentes, cifra que aumentó, hacia 1997, a 78 y 47 respectivamente.

5

A partir de esta realidad se generaron una serie de discusiones sobre el

concepto de desarrollo rural ampliamente referenciadas en los últimos catorce

años e sintetizadas en lo que vino a llamarse de “nuevo rural”. Esas discusiones

se centran en cuatro problemas principales: la erradicación de la pobreza, la

sostenibilidad ambiental, el protagonismo de los actores sociales y su participación

política y la identificación del territorios como una unidad de referencia apropiada

para impulsar las acciones que condujeran al desarrollo (SCHNEIDER, 2003).

La erradicación de la pobreza y la sostenibilidad ambiental serán el reflejo de

espacios rurales desarrollados y los actores sociales y el territorio se sitúan en el

campo normativo y práctico para el desarrollo rural. Este último, se entiende, es

una proceso donde, gracias a acciones articuladas, es posible generar cambios en

las dimensiones socioeconómicas e ambientales de los espacios rurales. Bajo

esta perspectiva lo rural es un espacio social que implica en una gran diversidad

de actores cuyas referencias culturales, políticas, históricas y económicas están

profundamente involucradas.

Este tejido social organizado, mediado por aquellas referencias, es entendido

como territorio. En ese territorio son los sujetos históricos que moldean el espacio

estableciendo allí un nivel de cohesión que hace con que las personas se

identifiquen reconociendo su pertenencia a aquel territorio en relación a los otros.

De manera complementaria, los estudios sobre las nuevas formas de

organización industrial muestran que los buenos desempeños en el proceso de

acumulación de capital resultan de configuraciones territoriales específicas

caracterizadas por ciertas potencialidades, endógenas, que favorecían su

desarrollo (VALENCIA, 2007).

Esta constatación ayuda, igualmente, a definir las áreas rurales desde una

perspectiva espacial e no sectorial lo que, por su vez, lleva al reconocimiento de

su conformación multisectorial (VEIGA, 2005). Las unidades de referencia dejan

de ser los sistemas agrarios o alimentarios y pasan a ser aquellas donde las

personas viven y tienen una relación con la naturaleza por medio de su trabajo y

6

su hábitat y por las relaciones sociales particulares de las colectividades rurales

con formas de representación del espacio, tiempo, familia inherentes a tales

colectividades (WANDERLEY, 2000).

En ese sentido, la nueva dinámica territorial implica el diseño e

implementación de políticas públicas capaces de reconocer y valorar los atributos

territoriales y promover proyectos descentralizados. Los balances sobre las

políticas públicas llaman la atención para la innovación en la forma de intervención

del Estado. No se trata más de substituir el Estado por la sociedad civil sino de

asumir bajo la manera de la corresponsabilidad, el diseño, ejecución,

acompañamiento y control de las políticas públicas.

El territorio se convierte en un espacio privilegiado para implementar

procesos descentralizados de las actividades gubernamentales y para favorecer

las relaciones entre el Estado y la sociedad civil (LEITE, 2010). En este marco es

necesaria una redefinición en los papeles del Estado y de la sociedad civil y de las

formas de interacción para avanzar en el cumplimento de los objetivos y las metas

del desarrollo.

Estas dos premisas, la descentralización de las políticas públicas y el

empoderamiento de los actores locales, ganan relevancia en la normalización que

la Secretaria de Desarrollo Territorial -SDT del Ministerio de Desarrollo Agrario del

Brasil define como marco del Programa Desarrollo Sostenible de Territorios

Rurales. La Secretaria concibe el enfoque territorial como una visión

esencialmente integradora de espacios, actores sociales, agentes, mercados y

políticas públicas de intervención (BRASIL, MDA/SDT, 2005 a, p.21).

Para esto la práctica de la gestión social se convierte en la principal

herramienta para, de manera conjunta con el fortalecimiento de los actores

sociales, la integración de políticas públicas e la inclusión productiva, cumplir con

el objetivo de promover y apoyar iniciativas de las institucionalidades

representativas de los territorios rurales que busquen el incremento sostenible de

los niveles de calidad de vida de la población rural (BRASIL, MDA/SDT, 2005 b).

7

La SDT entiende gestión social como “cierta manera de gerenciar asuntos

públicos”. Para que esta gestión sea efectiva se debe apoyar en sistemas

descentralizados, basados en fuerte participación, con mayor fluidez y densidad

de información, de establecimiento de sociedades y de articulaciones en red

(BRASIL, MDA/SDT, 2005 c, p 11). Esta lógica de acción pública, como referida

por Leite (2010), estaría fuertemente alineada con el concepto de gobernanza y

prestación de cuentas o accountability de la política territorial.

La gestión social invita a superar la visión de la participación como condición

para la obtención de compensaciones y sugieren colocar el énfasis en la

cooperación, la corresponsabilidad y la inclusión económica y social.

Por una gestión pública democrática

Como es común en los diferentes campos de estudio, en la administración

pública, así como en las teorías de desarrollo, se habla de literatura antigua y

nueva y, a partir de ellas, se dibujan diferentes tendencias que, a veces, toman un

poco de lo antiguo y de lo nuevo para recrear conceptos y premisas.

Una de las discusiones en la administración pública es la diferencia entre los

conceptos de administración y gestión. En ocasiones la gestión es vista como un

concepto subordinado a la administración o lo contrario como referido por Fayol en

1930 (apud, LYNN, 2010), quien definía la administración como una de las

funciones de la gestión. Para este autor, gerenciar era conducir una organización

para el mejor uso posible de todos los recursos a su disposición.

Más recientemente (décadas de los ochenta y noventa) las posiciones que

ganan mayor eco son aquellas que entienden la administración como original y

primaria y la gestión como nueva e subordinada o especializada. La gestión

pública es definida como un arte, que implica una práctica hábil de individuos que

ejecutan funciones gerenciales. Cuando bien interpretada, la gestión pública es

8

estructura, arte e institución; “gestión”, “gestor” y “práctica responsable” (LYNN,

2010, p.34).

Un punto crucial en estas discusiones más recientes es el énfasis que se

otorga a la gestión pública como una explicitación del interés colectivo (PETERS;

PIERE, 2010, p. 17) y, en consecuencia, su legitimidad depende de la forma en

que ese interés es buscado.

Superada, en alguna medida, esta discusión sobre administración y gestión,

se coloca una segunda cuestión relacionada con las vertientes de la gestión

pública. Una originaria del enfoque neoliberal donde el mercado se convierte en el

instrumento de destinación de recursos y deja poco soporte a las instituciones

públicas (PETERS; PIERE, 2010) y una segunda que está centrada en lo social.

Bajo la primera vertiente, se introducen soluciones basadas en el mercado

para la producción de servicios públicos lo que, a su vez, genera formas

diferencias en la relación entre el gestor público y la sociedad civil. Los extremos

de esta vertiente se refieren al ciudadano como cliente y su proximidad con el

sector público se da a través de elecciones de mercado suponiendo que los

consumidores pueden recibir servicios públicos más sintonizados con sus

preferencias, lo que de forma agregada puede inducir la destinación de recursos

públicos (PETERS; PIERE, 2010, p.19) y, a su vez volver al gobierno más

eficiente.

De otro lado, la vertiente centrada en lo social, tienen como principio a

intersubjetividad de las relaciones sociales, de una gestión social (dialógica) en la

cual se destaca la dimensión sociopolítica del proceso de toma de decisión

(TENÓRIO, 2005, p. 13). Crítica de la vertiente gerencial de la gestión pública, la

vertiente social resalta la constitución de arreglos institucionales a partir de

esferas públicas.

Contrario al modelo gerencial que, utilizando modelos de elección del

consumidor, espera filtrar los intereses políticos y establecer una comunicación

instantánea entre el individuo y la burocracia, para la vertiente social es

9

indispensable discutir, en el marco del diseño y la ejecución de políticas públicas,

qué pertenece al dominio de la gestión y que pertenece al dominio de la política:

las decisiones son políticas, pero necesitan llevar en consideración variables

técnicas; la implementación es gerencial, pero envuelve administración de

conflictos e intereses que le pertenecen a la esfera política (PAES DE PAULA,

2005. P. 159).

El enfoque de desarrollo que orienta esta propuesta es aquel que prioriza la

mejoría de la calidad de vida de la población y la ampliación de las capacidades

humanas por medio de respuestas creativas, impulsando el potencial productivo y

la participación ciudadana (PAES DE PAULA, 2005).

En este punto aparece una gran convergencia con los principios que

sustentan la estrategia territorial agregando elementos sustantivos para la efectiva

gestión de la misma. El desafío es lograr una gestión donde el proceso de decisión

es ejercido por diversos sujetos sociales.

Es importante resaltar que los principios de efectividad e accountability no

son abandonados bajo esta propuesta. Una gestión pública democrática es

aquella que consigue articular las dimensiones económico –financiera, la

institucional –administrativa y la sociopolítica.

Defensores de la vertiente social de la gestión pública como Tenório (apud

PAES DE PAULA, 2005), llegan a substituir conceptos como el de gestión

estratégica por considerarlos herederos de la vertiente gerencial y del instrumental

proveniente del sector privado. Bajo esta perspectiva se corre el riesgo de olvidar

que el proceso no se agota en el momento que las decisiones son tomadas, sino

cuando estas se convierten en acciones para mejorar la calidad de vida de los

ciudadanos y, los mismos, pueden acompañar la ejecución, evaluarla y medir los

cambios que esas decisiones generaron en sus condiciones de vida.

También es importante enfatizar es que, independiente de las técnicas del

sector empresarial que puedan ser útiles para la gestión pública, lo que debe estar

claro es que, como planteado por Moore (1998), el sector público crea valor de

10

forma diferente del sector privado. Es decir, el sector público produce bienes y

servicios a través del dialogo comunitario, la participación social y el respeto a los

valores constitucionales y democráticos (MOORE, 1998, p. 16).

Como dicho anteriormente, el desafío de una gestión pública democrática

para el desarrollo rural con enfoque territorial es gerenciar donde el proceso de

decisión es ejercido por diversos sujetos sociales. Las herramientas que se

diseñen e implementen para contribuir con este propósito deberán llevar en cuenta

un sinnúmero de aspectos para poder ser coherentes con los principios que

comparten la gestión pública y el enfoque territorial.

Esto significa, en primera medida, que los actores territoriales y los equipos

de los técnicos deben participar en los procesos de planeación, organización,

coordinación y control social. Así mismo, deben utilizar la información como

herramienta para esa gestión e innovar en sus formas de actuar para adaptarse al

medio, novas políticas y nuevos gobiernos, como para conseguir entender, de

manera oportuna, las demandas del territorio, de su entorno (nacional e

internacional) y los elementos que pueden potenciar la construcción de espacios

de coordinación y organización para el desarrollo territorial.

De otro lado, la toma de decisiones en relación a nuevas inversiones, y/o

ajuste a los proyectos en ejecución debe ser orientada por las informaciones

resultantes de procesos de control social ejercido por los propios actores

territoriales.

Las organizaciones públicas deben fortalecer sus capacidades para reconocer,

organizar, utilizar esa información y, a la vez, convertirla en conocimiento para la

acción. Esto es lo que puede ser entendido, en términos generales, como gestión

de conocimiento. La organización que hace gestión del conocimiento, busca

convertir y capitalizar el aprendizaje individual para un conjunto de conocimiento

de la organización, lo que significa que después de un procesos de aprendizaje

sigue la contribución, o sea, “su adecuada estructuración para que otros de la

organización puedan utilizarlo” (SORDI, 2008, p. 26).

11

La capacidad de las organizaciones públicas de utilizar las informaciones

para mejorar su gestión (cumplimiento de sus objetivos), innovar y adaptarse a los

cambios continuos en su entorno, puede verse fortalecida con el uso de las

Tecnologías de Información y Comunicación (TIC’s). Es importante, al utilizar las

herramientas para le gestión de informaciones y comunicación, que se supere la

idea que esa gestión está limitada al procesamiento de datos (colectar, almacenar

y distribuir). Para avanzar hacia la gestión del conocimiento es necesario tener en

cuenta la contextualización de la información, el público objetivo, las áreas

especializadas en la comunicación, herramientas flexibles para la busca de la

información, evaluación del uso de las informaciones por los usuarios,

conocimientos, habilidades y actitudes requeridas por los gestores y ejecutores de

la política de desarrollo rural con enfoque territorial.

De otro lado, las TIC’s se ofrecen, más que propicias, para fortalecer los

lazos de proximidad entre los actores territoriales. El intercambio de informaciones

que a través de estas puede ser realizado subsidia la construcción de los

referentes comunes tan importantes a la estratégica territorial.

12

2. El Sistema de Gestión Estratégica de la Secretaria de

Desarrollo Territorial.

Bajo la perspectiva de la gestión social, el Programa Desarrollo Sostenible

de Territorios Rurales busca fortalecer los espacios de deliberación y consulta de

las políticas para el desarrollo y, más ampliamente, apoyar el conjunto de

iniciativas que van desde la movilización de los actores territoriales hasta la

ejecución y evaluación de acciones planeadas pasando por las etapas de

diagnóstico, de elaboración de planes, de negociación de políticas y proyectos

(BRASIL, SDT, 2005).

Para mejorar la gestión social en los territorios rurales2, la SDT, diseño e

implementó un Sistema de Gestión Estratégica –SGE (http://sge.mda.gov.br).

Este Sistema también tiene el objetivo de mejorar la gestión interna de la

Secretaria; promover y facilitar el acceso a informaciones que subsidien las

iniciativas de los actores territoriales; fortalecer el intercambio de informaciones

que contribuyan a generar lazos de identidad y cohesión territorial; realizar

evaluación de la gestión de resultados e impactos del Programa e disponibilizar

instrumentos para mejorar la calidad de las inversiones públicas.

El SGE es una herramienta de información y comunicación que cobra

sentido en la medida en que los actores que participan del desarrollo territorial

puedan interactuar con él. En el marco de la gestión del conocimiento este

sistema es el medio para adquirir y compartir informaciones. Los actores

territoriales son los encargados de utilizar/aplicar, aprender/criar, contribuir,

descartar, mapear y construir nuevos conocimientos que se convierten en uno de

2El territorio rural es la unidad de intervención del Programa Desarrollo Sostenible de Territorios

Rurales gerenciado por la SDT. Está conformado por grupos de municipios generalmente continuos y se caracteriza por la identidad cultural, histórica, social y/o ambiental. El Colegiado Territorial es la principal instancia de esta estrategia y es la encargada de liderar, en cada uno de los 164 territorios apoyados por el Programa los procesos de gestión social.

13

los elementos clave de la conducción del Programa Desarrollo Sostenible de de

Territorios Rurales. Se espera que a partir de esta gestión, sean los actores

territoriales que, de forma conjunta con los servidores públicos, influencien las

decisiones sobre las acciones que el Programa debe ajustar/implementar.

Para efectos del diseño del SGE, los actores son usuarios generadores de

flujos de información y están clasificados en tres grandes grupos, de acuerdo con

su relación y grado de vinculación con los procesos de la política de desarrollo

rural.

El primer grupo corresponde a los actores directamente vinculados con las

decisiones y prácticas de las acciones y programas que componen la estrategia

para el desarrollo rural sostenible. Entre ellos hay dos niveles de gestión,

correspondiendo al Consejo Nacional de Desarrollo Rural Sostenible –CONDRAF

y a la Secretaria de Desarrollo Territorial (SDT). La Secretaria es responsable por

la formulación y ejecución de la política contando para esto con una estructura

operacional con dos niveles de gestión: el nivel central, por medio de directores

operacionales, administrativos y políticos y un nivel territorial, en el cual cuenta

con articuladores regionales y estaduales.

Los actores territoriales forman el segundo grupo de actores del Sistema.

No tienen una dependencia directa con la SDT y constituyen la presencia real de

las organizaciones sociales del territorio, los agentes públicos locales, estaduales

y los diversos ministerios que tienen acciones directas en el territorio. Participan

de este grupo el Colegiado Territorial, las Células de Seguimiento e Información,

las Bases de Servicios Técnicos y las entidades socias que, nos territorios

rurales, ejecutan recursos del Programa Desarrollo Sostenible de Territorios

Rurales. El tercer grupo corresponde a los estudiosos del tema y al público en

general.

Los Colegiados Territoriales son las instancias que lideran la política de

desarrollo rural con enfoque territorial en los territorios. Constituidos por

organizaciones públicas y de la sociedad civil, este arreglo institucional facilita la

14

aproximación de los diversos actores territoriales y construye como uno de sus

principales referentes comunes una visión de futuro para el territorio.

Las Bases de Servicios Técnicos son las principales socias del Programa

para la dinamización económica de los territorios y, por fin, las Células de

Seguimiento e Información son unidades operativas, integradas por Profesores

(as) y técnicos (as) de 27 universidades públicas, encargadas por gestión de una

parcela significativa de las informaciones procesadas y disponibilizadas a través

del SGE.

La Células de Seguimiento y Evaluación operan por medio de una sociedad

con la SDT y el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq).

Se encuentran localizadas en 37 de los 164 apoyados por la SDT (Figura 1).

Figura 1 Células de Seguimiento y Evaluación en los Territorios Rurales

15

La estructura lógica del Sistema está soportada en tres macro procesos:

Gestión del Programa; Gestión Territorial y Evaluación de Impacto sobre el

Desarrollo Rural (figura 2). Cada uno de estos, interconectados, responden al

conjunto de datos e informaciones que contribuyen con la gestión del Programa y,

a su vez, tales datos e informaciones son disponibilizados por los ambientes del

SGE detallados en la figura 3.

Figura 2 Estrutura Lógica del SGE

16

Figura 3 Ambientes del SGE

El ambiente para la alimentación de datos es el Área de Trabajo y los

ambientes de reportes con la salida de datos son Resultados de la Gestión

Territorial e Informaciones Territoriales. Particularmente, para el caso de la

evaluación y análisis de los cambios ocurridos en el territorio el SGE es operado

por las Células anteriormente descritas.

En el primer año de operación de estas Unidades fueron realizadas cinco

investigaciones, homologadas para el total de los 37 territorios, con el objetivo de

evaluar las capacidades institucionales de los territorios rurales, la gestión de los

colegiados y de los proyectos de infraestructura financiados con recursos del

Programa, identificar los aspectos de mayor peso en la construcción de las

identidades territoriales y, por último, conocer la percepción de las familias

rurales, de esos territorios, sobre sus condiciones de vida.

Una vez terminado el primer ciclo de investigaciones, cada Célula elaboró

un informe analítico a partir de una diversa base de datos generada con las

informaciones disponibilizadas por más de 10.000 familias rurales, 600

representantes de alcaldías municipales, 1.800 integrantes de colegiados y 400

ejecutores y beneficiarios de proyectos.

17

A partir de estos ambientes se espera que los Colegiados Territoriales

consulten informaciones sobre los proyectos que están siendo ejecutados en los

territorios con recursos del Programa, informaciones sobre los mismos

Colegiados, entre otros datos relevantes para subsidiar su gestión como, por

ejemplo, los que integran el ambiente de informaciones territoriales.

Específicamente para el caso de las Células de Seguimiento e Información

es importante mencionar que el ambiente diseñado para ellas en el SGE

disponibiliza las herramientas necesarias para hacer el trabajo de campo,

registrar las informaciones colectadas, procesarlas y analizarlas. Estos

resultados, de igual forma, están disponibles para los Colegiados Territoriales.

18

3. Resultados obtenidos

La SDT realizó diferente tipos de acciones en la búsqueda de tener un

sistema de seguimiento y evaluación. Después de muchas propuestas y

consultorías, en 2007 constituyó una unidad con la responsabilidad de gerenciar

informaciones y le entregó la tarea de diseñar e implementar el SGE. Con la ayuda

de especialistas, un equipo permanente del área de informática y, sobretodo, con

los actores territoriales consiguió, en el transcurso de estos últimos cinco años

estructurar la mayoría de módulos que componen el SGE. Uno de los principales

desafíos es darle continuidad a las tareas de perfeccionamiento del Sistema y,

principalmente, conseguir que el uso del mismo sea generalizado por la

organización y por sus socios en los territorios rurales.

Para el control social del Programa y para subsidiar los procesos de toma de

decisión, los ciudadanos pueden acceder en el Sistema datos sobre la inversión

realizada con proyectos y la situación de los mismos. De igual manera, es posible

tener informaciones sobre características básicas de los territorios, sus planes

territoriales, la composición de los colegiados y los resultados del seguimiento a

los proyectos.

Específicamente, las investigaciones realizadas por las Células de

Seguimiento y Evaluación en 37 territorios rurales arrojan datos, aún preliminares3,

pero relevantes en relación a la gestión territorial. No obstante indiquen, en la

mayoría de los casos, una alta fragilidad, sobretodo, en la gestión por parte de los

Colegiados Territoriales, resaltan el grado de institucionalización de la estrategia

territorial.

3 Los informes elaborados por las Células y entregados a la SDT en diciembre de 2011 están

siendo analizados con el propósito de generar un informe nacional a ser presentado a los gestores de la SDT. Independiente de este informe los gestores y integrantes de los colegiados tienen acceso en el Sistema a los reportes de cada una de las investigaciones realizadas y a partir de los mismos hacer sus propias análisis y contribuciones.

19

Fue evidenciada una alta rotatividad de los integrantes del Colegiado y un

desequilibrio político en relación a la representatividad de esta instancia habiendo

una mayor presencia de la sociedad civil y menos de los representantes de

organizaciones públicas. A pesar de esta mayor presencia de la sociedad civil se

levanta la pregunta sobre el grado de representación de grupos minoritarios de los

territorios.

De otro lado, se afirma que la política de desarrollo territorial puede verse

comprometida caso no sea ajustado el arreglo institucional para el financiamiento

de proyectos y su correspondencia con los intereses locales. La inversión hecha

en los territorios es poco diversificada lo que sugiere la realización de análisis más

detallados y técnicos sobre los mismos y su vinculación con los sistemas y

cadenas productivas territoriales.

La investigación de percepción sobre las condiciones de vida de la población

en las localidades rurales de esos 37 territorios fue aplicado a tres segmentos da

población diferenciados: agricultores familiares, domicilios con producción no

familiar y domicilios sin producción. A partir del análisis preliminar realizado, llama

la atención que los resultados del índice para estos tres grupos de la población

son muy similares. La pregunta que las Células hacen al respecto es cuál es el

papel de la agricultura familiar en los territorios? Las rentas provenientes de

políticas compensatorias están creando cierto grado de conformidad y pasividad

frene a las condiciones de vida? O, tales rentas, están creando una emancipación,

reflujo de la migración y están resolviendo la dependencia de los actores políticos

locales?

Frente a la investigación sobre las identidades territoriales, la Célula del

territorio de Borborema en el Estado de Paraiba, indica que entre todos los

indicadores apurados el que alcanzó un nivel más alto fue el que calificó a la

Agricultura Familiar como elemento definidor de la identidad territorial (0,893), lo

que es una constatación importante que evidencia el acierto de la SDT y de los

actores locales movilizados en la construcción de un territorios de identidad en ese

20

espacio geográfico (Figura 4).

Figura 4 Índice de Identidad Territorial en el Territorio de Borborema-PB

Otros puntos comunes identificados son las dificultades en la gestión de

proyectos para que estos puedan funcionar de manera ideal, conforme lo señalan

los ejecutores, beneficiarios e integrantes del Colegiado entrevistados (Figura 5).

Uno de las causas identificadas es la falta de asesoría técnica para las entidades

ejecutoras de los proyectos y al colegiado.

21

Figura 5 Evaluación de Proyectos de Inversión

Según lo registra la Célula del Territorio Baixo Amazonas en el Amazonas

la falta de capacitación técnica y operacional interfiere directamente en la

conducción de los proyectos de desarrollo lo que resulta en la concentración de

grandes emprendimientos en los municipios que disponen de capacitación técnica.

Estos resultados, como antes dicho, son preliminares y representan una

pequeña muestra das diferentes informaciones que el SGE disponibiliza. Las

Células y los Colegiados se encuentran en la actualidad analizando cada uno de

los informes generados y construyendo propuestas de solución que se espera

tengan eco en la administración estadual y federal.

22

4. Consideraciones finales y recomendaciones

Un hecho comprobado durante la puesta en marcha del SGE es la

importancia de variables como la capacidad para el uso de tecnologías de la

información, por parte de los actores territoriales y, más aún ,las relacionadas con

la comprensión de la gestión del conocimiento como elemento clave del desarrollo.

Sin discutir que es necesario que un sistema cumpla con los atributos de

usabilidad y funcionalidad, se debe, de manera paralela a esto generar

capacidades locales para el uso de nuevas tecnologías y, sobretodo, para el uso

de informaciones que subsidien la toma de decisiones.

El desafío de la SDT es apropiarse de esas informaciones y en articulación

con los Colegiados y las Universidades, interpretarlas para orientar y/o corregir la

implementación de la política pública para el desarrollo rural con enfoque

territorial; generar nuevos conocimientos sobre las dinámicas territoriales en la

perspectiva del Programa Desarrollo Sostenible de Territorios Rurales; aproximar

la academia a los procesos de desarrollo rural y fortalecer los talentos humanos

sobre las lógicas de los mundos rurales.

El SGE es una evidencia que los gestores de la política le apuestan al

desarrollo de sistemas que sean coherentes con la propuesta compleja del

enfoque territorial. Sin embargo, aún es necesario avanzar en la apropiación, por

parte de los gestores, de los datos e informaciones generadas por el Sistema

para, a partir de estos, orientar sus acciones y fortalecer las prácticas de

planeación y gestión. De igual manera, se debe asumir que las informaciones

disponibles no siempre reflejarán el suceso de la política sino que indicarán fallas

en la ejecución de la misma con el objetivo de corregirlas. Reconocer esto hace

parte de los procesos de prestación de cuentas a la sociedad, que por definición,

son inherentes a una gestión pública democrática.

23

Además de informaciones sobre la gestión de la política el SGE es un medio

para construir o reconstruir conocimientos sobre las realidades territoriales. Ese

conocimiento ayuda en la comprensión de comportamientos y prácticas que

deberán ser potencializadas o corregidas con el propósito de fortalecer los lazos

de proximidad en los territorios rurales.

Son muchos los usos que pueden ser dados a los sistemas de gestión. Lo

importante es que sean apropiados y siempre adaptados a las necesidades de

información e comunicación de sus usuarios. De otro lado, la implementación de

estos sistemas deberá venir acompañada de nuevos arreglos institucionales y

nuevas formas de gerenciar lo público, o sea, aquello que es del interés de todos.

Pensar herramientas para la gestión pública del desarrollo en territorios

rurales significa trabajar desde perspectivas integradoras de espacios, actores,

políticas, datos e informaciones. Realizar prácticas gerenciales significa identificar

de forma oportuna pequeñas aberturas en los procesos para inducir los cambios

que sean necesarios en aras de alcanzar los objetivos propuestos. Se debe

propiciar un diálogo libre y abierto entre los ciudadanos capaces de formular

juicios informados y racionales en torno a las formas de resolver situaciones

problemáticas (BOHMAN apud, PAES DE PAULA, 2005, p.161).

Las informaciones generadas por un Sistema como el SGE pueden contribuir

para mirar los territorios “desde arriba”, en el mismo sentido que es propuesto por

RIMIPS (2011). Esto puede entenderse como la construcción de mapas que

permitan tener una visión de conjunto y comprensiva de los territorios del País

para promover la cohesión territorial a partir de grados aceptables de equidad.

Esta observación, entre otras cosas, puede ser orientada por sistemas de

información, no necesariamente complejos, que permitan sistematizar y divulgar

datos actualizados sobre los territorios y sus características y así poder establecer

metas sobre brechas máximas admisibles. No bastan las percepciones y

experiencia de los gestores para la toma de decisiones. Ideas elaboradas sobre

supuestos pueden llevar a acciones costosas y poco efectivas.

24

De otro lado, y continuando con la propuesta hecha por RIMIPS (2011), otro

objetivo para impulsar el desarrollo y territorial es observar el País desde el

territorio. Esto significa hacer una diferenciación según las características del

mismo y a partir de estas definir acciones de fortalecimiento y creación de

coaliciones sociales innovadoras. Para esto, indiscutiblemente la información es

un insumo clave que ayudará en esa caracterización y, esa información

sistematizada, permitirá hacer seguimiento a los logros alcanzados por esas

coaliciones innovadoras.

Los gestores públicos se enfrentan a grandes desafíos al tener la

responsabilidad de liderar programas e proyectos con enfoque territorial. Deben

superar obstáculos, comprender y dominar problemas que se presentan en las

diversas escalas territoriales y ser creativos para resolverlos. Pero ellos nunca

deben conformarse con ser sólo un buen gestor, deberán siempre buscar el mejor

desempeño del servicio público y ser coherentes con los principios del enfoque

territorial. Al operar a favor del interés público no deberá promover acciones que

centralicen el proceso de decisión en el aparato del Estado y deberán favorecer el

fortalecimiento de arreglos institucionales que, de manera informada, puedan

contribuir con la efectividad del gobierno.

La gestión estratégica es una herramienta que se ofrece, en el marco de una

nueva gestión pública, a organizaciones gubernamentales y a la sociedad civil ,

para contribuir con la generación del máximo valor posible a los recursos que les

han sido confiados para su administración. Esa nueva gestión pública reconoce la

importancia de la cogestión, entre los ciudadanos y el poder público, de nuevos

arreglos institucionales para la toma de decisiones que implican, a su vez,

negociaciones, articulaciones y resolución de conflictos. Independiente de esta

tendencia de la administración pública colocar su mayor peso en un

gerenciamiento más participativo y dialógico, también reconoce la necesidad de

contar con administraciones públicas eficaces, eficientes y responsables del

mandato político democrático.

25

Referencias Bibliográficas

BRASIL. Ministério de Desenvolvimento Agrário. Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT). Referências para uma estratégia de desenvolvimento rural sustentável. Documentos Institucionais, Brasil, n. 1, março 2005a. ______.______.______. Marco referência para apoio ao desenvolvimento de territórios rurais”. Documentos Institucionais, Brasília, n. 2, jun. 2005b. ______.______.______. Referências para a gestão social de territórios rurais.

Documentos Institucionais. Brasília, n. 3, nov. 2005c.

LEITE, SERGIO, Governaça das políticas públicas para o desenvolvimento rural no Brasil, 2010 (texto disponibilizado por el autor). LYNN. Laurence. Gestão Pública. In: PETERS, Guy; PIERE, Jon (org). Administração Pública: Coletânea. SP: Editora UNESP,2010. HIRSCHMAN, Albert. Orto y ocaso de la economía del desarrollo. In: ______. De la economía a la Política y más allá. México: Fondo de Cultura Económica, 1984, p.11-39. MOORE, Mark. Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público. España: Paidós, 1998. NAVARRO, Zander. Desenvolvimento rural no Brasil: os limites do passado e os caminhos do futuro. Estudos Avançados: São Paulo, vol.15, n.43, p.83-100, set./dez. 2001. Disponível em: [http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142001000300009&lng=pt&nrm=isso]. Acesso em: dez. 2005. PAES DE PAULA, Ana Paula. Por uma nova gestão pública. RJ: Editora FGV, 2005. PETERS, Guy; PIERE, J. O Papel da Gestão Pública no Governo. In: PETERS, Guy; PIERE, Jon (org). Administração Pública: Coletânea. SP: Editora UNESP,2010.

26

RIMIPS. Proposiciones para el Desarrollo Territorial. Serie políticas para el desarrollo territorial. Chile: Rimips, 2011. SCHNEIDER, Sergio. A Abordagem territorial do desenvolvimento rural e suas articulações externas. Revista Sociologias. Porto Alegre, v1, p 88- 125, 2004. TENORIO, Fernando. Preafácio. In: PAES DE PAULA, Ana Paula. Por uma nova gestão pública. RJ: Editora FGV, 2005. VALENCIA, Mireya. “O território do desenvolvimento e o desenvolvimento dos territórios: o novo rosto do desenvolvimento no Brasil e na Colômbia”. 2007. Tese de doutorado. Universidade de Brasília. VEIGA, José Eli da. A relação rural/urbano no desenvolvimento regional. Cadernos do CEAM. Brasília, ano 5, n. 17, p. 9- 42, fev. 2005 a. WANDERLEY, Maria Nazareth. 2000. A emergência de uma nova ruralidade nas sociedades modernas avançadas – o “rural” como espaço singular e ator coletivo. Estudos Sociedade e Agricultura. Rio de Janeiro, n.15, p. 87-145, out. 2000. Disponível em: [http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/brasil/cpda/estudos/quinze/nazare15.htm]. Acesso em: 2006.