La gerencia Social y el Valor Público Karen M. Mokate

José Jorge Saavedra INDES/BID

La esencia de la gerencia social radica en la generación de valor público (Moore, 1995) a través de las políticas, programas y proyectos sociales. El enfoque en valor público brinda a la gerencia social un enfoque estratégico que prioriza la respuesta a los ciudadanos y el mantenimiento de confianza y legitimidad a través de la buena entrega de productos o servicios. (Kelly y Muers, 2002) Este enfoque implica que importan los resultados de las intervenciones, pero también importan los procesos aplicados para generar dichos resultados, ya que las relaciones y los procesos que se establecen entre las organizaciones responsables por una creación de valor público y los ciudadanos generan valor en si mismo. Tambien implica que el ejercicio de la gerencia social tiene que contemplar acciones que ayudan a discernir y definir lo que el público prefiere y, por ende, lo que genera valor para el “público”. Obliga a los que ejercen la gerencia social a estar pendiente de las percepciones y reacciones del público, para mantener dialogos sobre lo que resulta valioso y lo que hay que repensar. ¿En qué consiste el valor público? “Valor” se relaciona con la capacidad de generar gozo, deleite o bienestar; brota del calce entre necesidades y/o deseos y las oportunidades que se abren o los servicios que se entregan. El valor público se distingue de otros tipos de valor por ser percibido por la ciudadanía colectiva, o el conjunto de la sociedad. Es necesariamente consumido o disfrutado de manera colectiva. El valor público surge de respuestas eficaces a problemas relevantes para los ciudadanos/ usuarios; la apertura de nuevas oportunidades para generaciones actuales y/o futuras; la construcción de comunidad, ciudadanía, democracia y capital social; y la misma realización de procesos públicos que demuestran el buen uso de recursos públicos. Brota del bienestar creado por la simple buena y eficiente entrega de servicios, como también de los impactos de los servicios y otras estrategias para la promoción del desarrollo, como también del fortalecimiento del Estado democrático, la construcción de ciudadanía y la ampliación de oportunidades para los ciudadanos. Las preferencias públicas necesariamente están en el corazón del valor público. (Kelly y Muers, p. 6). No obstante, lo “público” no se trata de una mera agregación de preferencias individuales, sino de una decisión colectiva con respecto a lo que es valioso y prioritario (y lo que debe ser producido) para el conjunto social. Se trata de identificar lo que se necesita para avanzar hacia “la sociedad que queremos”. Alford (2002) señala:

“Los ciudadanos tienen deseos y aspiraciones para el conjunto de la sociedad, es decir, concepciones acerca de cómo deberían ordenarse las cosas, de qué debería recibir quien o de qué nuevos valores deberían promoverse, que se fundan en motivaciones o fines sociales y normativos. En su forma más extrema, algunos ciudadanos podrían apoyar una política particular aún cuando ellos, personalmente, perdieran como resultado de su implementación, porque la consideran inherentemente valiosa o beneficiosa para la sociedad en su conjunto...” (p. 6)

Este concepto nos obliga a preguntar ¿Cómo se expresa o se determina el valor público? Tratándose de una decisión colectiva, los mecanismos de expresión y decisión con respecto a lo que es valioso siempre van a ser imperfectos: representación política, espacios públicos de deliberación y concertación. La noción de valor público propone la necesaria utilización de dichos mecanismos – con todas sus imperfecciones – para determinar lo que se considera valioso. Por lo tanto, la gerencia social es necesariamente participativa; la toma de decisiones sobre lo “público” requiere de consulta, dialogo y deliberación. La Gerencia: de la Administración Burocrática a la Creación de Valor Público Si partimos de una definición genérica de la gerencia como el proceso de asumir y cumplir responsabilidades por el comportamiento de un sistema (Metcalfe y Richards, 1990) resulta evidente que el juicio con respecto al desempeño gerencial va a ser estrechamente vinculado con los resultados generados por dicho sistema. La gerencia pública durante las últimas décadas en América Latina ha sido juzgado a la luz de los crónicos problemas de pobreza, desigualdad y desconfianza. Así, ha surgido la exigencia por parte de la ciudadanía respecto a una mejor gerencia de las intervenciones que proponen mejorar las condiciones de vida de nuestra sociedad y facilitar una transición hacia un futuro mejor – la demanda por una gerencia social eficaz y eficiente. Esta demanda no sólo se relaciona con un uso más eficiente de recursos públicos e intervenciones más efectivas en la mejora de la calidad de vida y las oportunidades, sino también más y mejores políticas y servicios públicos bajo un criterio de participación y rendición de cuentas ante la sociedad civil. Estas demandas han generado un continuo desarrollo respecto a la concepción de la responsabilidad de los gerentes públicos. A continuación se exponen tres distintos enfoques desarrollados en esta materia, con el fin de reflexionar sobre los posibles aportes de cada uno a la construcción de un marco conceptual para la gerencia social. El Enfoque Tradicional de la Administración Pública

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La administración pública tradicional se basa en unas responsabilidades por trabajo administrativo limitado al cumplimiento de lo legalmente asignado, es decir el mandato. En este enfoque, los mandatos, representados por requerimientos formales, leyes, ordenanzas, artículos de constitución, decretos, estatutos y otros similares, guían la conducción de las responsabilidades por el comportamiento del sistema (Bryson, 1995). Estos mandatos son formales y definen los propósitos, las responsabilidades y el alcance de la organización mediante un conjunto de normas promulgadas por el poder legislativo y firmadas por cargos electos. Con este enfoque, el propósito de la gerencia consiste en implementar leyes aprobadas por la legislatura como representantes del pueblo. Los administradores públicos son legalmente responsables por cumplir con los procedimientos legales así como con ciudadanos y empleados según los términos y estándares fijados por su mandato. La rendición pública de cuentas requiere que las funciones del gobierno se desempeñen con legalidad y ética. La responsabilidad en el enfoque administrativo tradicional está definida y delimitada por lo que diga el mandato, independientemente de cambios en la coyuntura, en las demandas ciudadanas o en los propósitos gubernamentales y la rendición de cuentas es principalmente hacia los 1 Los conceptos de este acápite están inspirados en Moore (1995) Y Kettl (2000).

mandantes. Los directivos públicos deben imaginar que los mandatos políticos les llegan de manera coherente en políticas bien definidas. Como productos de intensos procesos políticos, las políticas gozarían de toda legitimidad moral que el proceso democrático puede otorgarles. Sin embargo, esta concepción tradicional no consideró lo que podría suceder si la realidad política no obedece al ideal descrito. A menudo los mandatos políticos llegan cargados de ambigüedades, intereses difíciles de reconciliar, mandatos incoherentes, e incluso se produce incertidumbre respecto a qué objetivos son prioritarios en el caso que surjan conflictos. En la práctica, frente a situaciones complejas, los administradores públicos buscan en los mandatos formales una guía y dirección para la toma de decisiones. No obstante, lo que usualmente encuentran son mandatos genéricos, abstractos, desactualizados u obsoletos. Los mandatos suelen expresarse en una jerga ambigua, llena de frases llamativas que se prestan a múltiples interpretaciones. Sin embargo, en vez de interpretar el espíritu del mandato o de utilizarlo como un documento que estipula el objeto de la organización como punto de partida, los administradores guiados por el enfoque administrativo lo interpretan como una camisa de fuerza, lo que les impide ser creativos, imaginativos y los limita a cumplir con lo estrictamente normado. Entendiendo que la noción de un trabajo administrativo limitado al cumplimiento de lo legalmente asignado era insuficiente frente a los desafíos de la gerencia pública, se suscitaron varias reformas llevadas adelante durante la década de los 80 y 90 desembocando en una nueva concepción denominada la Nueva Gerencia Pública (NGP). La Nueva Gerencia Pública

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Este enfoque basa su propuesta en el entendido de que la responsabilidad de la gerencia pública está ligada a la eficacia y eficiencia de su gestión, y no sólo al cumplimiento de sus mandatos. La Nueva Gerencia Pública (NGP) busca reducir los costos del gobierno, hacer del gobierno un socio amigable para los ciudadanos como también para las empresas, mejorar la capacidad de administrar de los gestores públicos y por último, mejorar la productividad. Bajo un nuevo precepto de mecanismos de mercado que incrementan la eficacia y eficiencia del desempeño de los servicios públicos, diversos países llevaron adelante importantes reformas hacia la modernización del Estado. Este movimiento ha girado en torno a seis ideas centrales: a) la búsqueda de mayor productividad, b) más confianza del público en los mercados privados, c) una sólida orientación hacia el servicio, d) una mayor descentralización de gobiernos nacionales a subnacionales, e) una capacidad incrementada para diseñar y realizar un adecuado seguimiento de las políticas públicas, y finalmente f) tácticas para mejorar la responsabilidad sobre los resultados. El abordaje de la NGP busca reemplazar procesos basados en reglas y autoridad con tácticas basadas en el mercado e impulsadas por la competencia, así como desarrollar herramientas similares a las utilizadas por el sector privado. Parte central de la reforma supone que los gerentes públicos sean responsables de la generación de resultados de su gestión. Para ello, los gerentes necesitan flexibilidad en el diseño y gasto de sus presupuestos, posibilidad de seleccionar y contratar los mejores empleados, y cierta holgura en la compra y provisión de los equipos necesarios para realizar las tareas en cuestión.

2 Los conceptos de este acápite están inspirados en Kettl (2000).

La NGP propone separar el diseño de políticas públicas de su administración, reemplazar la burocracia y autoridad tradicional del gobierno por competencia e incentivos impulsados por el mercado, lograr metas y resultados transparentes, y por último dar la suficiente flexibilidad a los administradores del gobierno para determinar cómo alcanzar estas metas. De esta manera el movimiento de la reforma se concentra en herramientas administrativas tipo sector privado, donde la principal preocupación es la mejora de la gestión, productividad y eficiencia. Bajo esta perspectiva la solución a todos los problemas públicos es quitarle al Estado la responsabilidad de la gestión pública y entregarla al sector privado o por lo menos a mecanismos del sector privado, donde el sistema de rendición de cuentas está enfocado principalmente en los clientes que reciben los bienes y servicios públicos. Más allá de los resultados y alcances que las reformas lograron en los distintos países, la nueva gerencia pública dejó un nuevo marco conceptual sobre la responsabilidad de los funcionarios públicos. Estos deben dejar de comportarse como simples administradores de oficinas públicas y convertirse en gerentes responsables por los resultados de sus organizaciones. La NGP no contempla temas de valores sociales, equidad, capacidad de respuesta (responsiveness), políticas públicas, leyes, ciencias políticas o sociología, siendo que todas ellas se constituyen en premisas para la viabilidad política de las reformas. (Jones y Thompson,1999) Tanto el enfoque de la administración tradicional como el de la NGP fueron criticados por sus limitaciones; en el primer caso, por restringir la gerencia pública al cumplimiento del mandato; y en el segundo, por centrarse en propuestas de mejora de productividad y herramientas adoptadas del sector privado. Frente a este contexto nació un enfoque mucho más desafiante, sosteniendo que en sistemas democráticos, la responsabilidad de los gerentes públicos es la creación de valor para la sociedad y no sólo así el logro de productividad en sus organizaciones. Es decir, no basta con dar cumplimiento a los mandatos impuestos, ni tampoco con demostrar gran efectividad y eficiencia en la administración de servicios públicos. Lo verdaderamente importante es la pertinencia de lo que se hace y los beneficios reales para la sociedad; es esta noción la que está en el corazón de la propuesta del valor público como marco conceptual. La Creación de Valor Público

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El enfoque gerencial basado en la creación de valor público toma los mandatos como puntos de partida, y no como fines por sí mismos. De igual manera, toma de la nueva gestión pública (NGP) la importancia de la gestión enfocada en resultados, pero no simplemente de los resultados operativos, su productividad, efectividad y eficiencia, sino también desde la importancia y pertinencia del impacto. El enfoque de valor público amplía la forma en la que se mide el desempeño del gobierno y guía las decisiones sobre políticas públicas. Esta aproximación holística, mirando la totalidad de los impactos de las acciones del gobierno, puede fortalecer la formación de mejores políticas públicas y las relaciones entre diversos involucrados de las políticas públicas (ciudadanos, gobierno, organizaciones no gubernamentales, organizaciones de sociedad civil, entre otros). 3 Los conceptos de este acápite están inspirados en Kelly y Muers (2002) y Moore (1995).

En este caso, importan no sólo los resultados de las intervenciones sino también los procesos aplicados para generar dichos resultados, ya que la interacción entre las organizaciones responsables por una creación de valor público y los ciudadanos genera valor en sí mismo. Una Comparación de los Tres Enfoques

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El Cuadro 1 resume algunas de las diferentes dimensiones del enfoque de administración tradicional, la nueva gerencia pública (NGP) y el enfoque gerencial basado en la generación de valor público.

Cuadro 1: Diferentes Enfoques sobre la Responsabilidad del Gestor Público

(Adaptado de Kelly y Muers) Administración Pública

Tradicional Nueva Gerencia Pública Valor Público

Interés PúblicoDefinido por políticos o expertos

Agregación de preferencias individuales, evidenciadas por elecciones en el mercado

Preferencias públicas evidenciadas en deliberación pública

O bjetivo Principal Gestión de insumos Gestión de insumos y productos

Gestión de: servicios, satisfacción, resultados, confianza y legitimidad del gobierno

Modelo Dominante de Accountability

Hacia arriba, formal, jerárquico

Hacia arriba, por medio de contratos de desempeño

Múltiple, interactivo

Sistema de Entrega Preferido Jerárquico Privado o público con gestión distante

Múltiple

Ethos de Servicio PúblicoMonopolio público en el ethos del servicio

Escepticismo con respeto al ethos del servicio público

Socialización del ethos del servicio

Rol de la ParticipaciónVoto por representantes gubernamentales

Voto por representantes gubernamentales, uso de encuestas de satisfacción

Multi-facética

Metas GerencialesRespuesta a autoridades polìticas

Metas de desempeño

Respuesta a losciudadanos/usuarios. Mantener confianza y legitimidad por buena enterga de servicios

Con el enfoque tradicional de administración pública, el interés público estaba definido por políticos y expertos, posteriormente y en el marco de la Nueva Gerencia Pública (NGP) éste fue entendido como la agregación de demandas individuales, para finalmente desde la perspectiva de generación de valor público pasar a ser definido por la propia sociedad por diversos mecanismos colectivos Si bien bajo el enfoque tradicional el objetivo principal del gestor público estaba concentrado en una simple gestión de insumos de acuerdo al mandato, bajo la nueva gerencia pública este concepto se amplió a la eficiencia en la administración de los recursos. El enfoque de valor 4 Los conceptos de este acápite están inspirados en Kelly y Muers (2002), Moore (1995) y Alfford (2002)

público, por su parte, no se limita a contemplar los criterios de eficacia y eficiencia, sino que incorpora la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía como elemento central. En lo que respecta a los modelos de gestión tanto en la administración pública tradicional como en la nueva gerencia pública éstos son de carácter formal siguiendo rutas jerárquicas de abajo hacia arriba. La perspectiva de generación de valor público, por su parte, abre una mayor flexibilidad en la gestión constituyéndose en un modelo múltiple e interactivo, es decir, supone que los gestores no sólo responden y rinden cuentas a su inmediato superior sino que de manera genérica deben responder a todos los actores involucrados. En otras palabras, conduce a esfuerzos que pasan de limitarse al mandato de escuchar a las voces de la autoridad formal, para escuchar a la “voz ciudadana” donde ésta última no sólo está compuesta por los grupos con representación formal, sino también contempla a los diversos grupos de interés que componen a la sociedad. Enfoca a los gerentes en una exploración continua de las necesidades y expectativas de los ciudadanos, y define los beneficios de la gestión pública como lo que efectivamente es percibido en las diversas dimensiones del bienestar de los ciudadanos. Los diferentes enfoques anteriormente expuestos muestran diversos esfuerzos por incorporar bajo un único esquema el alcance y complejidad de la gestión pública. Cada uno de ellos tiene su sitio, y se constituye en un valioso aporte en el desarrollo del conocimiento en este ámbito. De hecho, cada uno de ellos ha influenciado de alguna manera en los demás. En este sentido, el uso del marco conceptual de la gerencia enfocada en la generación de valor público nos trae los beneficios de los aprendizajes de los demás enfoques y los aportes propios del concepto de valor público, que se presentan de manera breve a continuación. ¿Qué aporta el enfoque en “valor público” a la gerencia social? El concepto de valor público aporta varios elementos que apoyan el desarrollo y manejo de una gerencia estratégicamente enfocada en la generación de resultados sociales, a saber:

un punto de referencia que ayuda a los gerentes sociales a mantener una dirección estratégica para guiar sus acciones. Permite orientar las decisiones con base en una reflexión sencilla: ¿lo que estamos haciendo genera algo que es valioso para la sociedad? ¿estamos logrando algo que la sociedad misma ha identificado como valioso? ¿algo que la sociedad estaría dispuesta a sacrificar algo para poderlo lograr? Preguntas de esta naturaleza fortalecen la base del pensamiento estratégico de la gerencia social.

una obligación de abandonar el cómodo espacio burocrático o tecnocrático de un entender abstracto de lo que constituye el “bien común” y ejercer procesos iterativos e interactivos que ayudan a discernir y definir lo que el público prefiere y, por ende, lo que genera valor para el “público”. En otras palabras, conduce a esfuerzos por escuchar la “voz ciudadana” no sólo representados por los grupos que tienen mayor acceso a los canales para hacer escuchar su voz, sino a diversos grupos e intereses que componen la sociedad. Enfoca a los gerentes en una exploración continua de las necesidades y expectativas de los ciudadanos y define los beneficios del ejercicio de la gerencia social como lo que efectivamente sean percibidos en diversas dimensiones del bienestar de los ciudadanos.

una claridad conceptual asociada con la lógica de una cadena de valor, tal como la que se presenta en la Figura 2. En este esquema, las actividades, inversiones, o líneas de trabajo que conforman el trabajo cotidiano de los equipos responsables por las políticas, programas y proyectos sociales se entienden como medios para facilitar el logro de los fines últimos de la gerencia: la generación de servicios, impactos y procesos que son valiosos para la ciudadanía. Esta cadena ayuda a enfocar el equipo gerencial de manera estratégica y ordena el pensamiento estratégico que guía las prácticas gerenciales. En

este esquema, las actividades, productos y servicios no pierden importancia: mantienen gran importancia, en su rol de vehículos para crear cambios sociales, a través de efectos e impactos en la población objetivo. Los procesos, aunque invisibles en el esquema, tienen importancia en la medida que sean los medios que aseguran que se logra lo representado en cada cuadro y que fluja la cadena representada por las flechas. El esquema, sin embargo, no daría lugar a un enfoque exclusivamente enfocado en actividades o productos, pues éstos apenas conforman una parte del mismo. Asimismo, obligan a abandonar un sobre-enfoque en funciones o normas, pues el valor (y, por ende, la justificación) de las mismas tendría que asociarse con los elementos de la cadena, de donde surja valor.

Figura 2: una cadena de valor

un foco central para el rol del gerente en responsabilizarse (con otros) por procesos que efectivamente generen resultados, habiendo reemplazado el concepto que la obligación del gerente consiste en cumplir con su función. Esto, a su vez, implica que los que ejercen gerencia social:

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dejan de instalarse exclusivamente en la responsabilidad funcional (vertical) y desarrollar responsabilidades transversales por los procesos de producción

dejan de verificar exclusivamente el cumplimiento de responsabilidades funcionales (normas) y verificar resultados intermedios y finales

promueven que los miembros de la organización perciban la relación entre su trabajo y los resultados.

Características de la gerencia social El enfoque en la generación de valor público es determinante en moldear la naturaleza de la gerencia social. Esta naturaleza también es afectada por la complejidad de las problemáticas sociales y por el compromiso en los objetivos sociales de reducir la inequidad y la pobreza, fortalecer el Estado democrático y contribuir al desarrollo de la ciudadanía. Como consecuencia, la gerencia social tiene además las siguientes características:

Es adaptativa, ajustándose a los cambios en el entorno o en la situación a enfrentar, en las visiones de los actores y al mejor conocimiento de los problemas (aprendizaje). Se

orienta hacia los usuarios-ciudadanos, habiendo reemplazado una mirada burocrática hacia adentro (normas y funciones) y superando la impersonalidad de las normas, lo que le brinda flexibilidad para atender a situaciones específicas.

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Se guía por criterios fundamentales de eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad. Se basa en y promueve una perspectiva ética centrada en los valores de responsabilidad, solidaridad y compromiso con la equidad. Es integral, capaz de considerar la complejidad e interrelación de los problemas sociales (expresada en objetivos múltiples) y conciente de la importancia de articulación con las políticas económicas y de las necesidades de mobilizar apoyo a favor de políticas económicas complementarias. Es intraorganizacional y, a la vez, interorganizacional. Promueve la participación y la concertación de objetivos y prioridades entre actores con distinto poder y distintas visiones del problema y de las soluciones. Promueve redes, foros y espacios públicos para el debate democrático y promueve interacción con autoridades políticas, con el fin de dialogar y monitorear lo que resulta valioso para la sociedad. Asume la deliberación política sobre valores e intereses como parte integral del rol gerencial. Propone proactivamente dar respuesta a las demandas, percepciones y reacciones de la ciudadanía (responsiveness) Asume un compromiso con la “responsabilización” (accountability) Promueve aprendizaje y ajuste, en la medida que vaya reconociendo procesos y prácticas apropiadas para promover el desarrollo social y fortalecer las organizaciones

Competencias de la gerencia social Las competencias son los comportamientos que el gerente social debe adoptar para desempeñar adecuadamente las tareas y las misiones propias del rol que ocupa (Levy-Leboyer 1996). Las competencias habilitan al gerente social (o no) a poner en uso buenas prácticas gerenciales, es decir, a comportarse como un buen gerente. Las competencias del gerente social incluyen un buen manejo conceptual, que le facilita entender el entorno complejo en que se desenvuelve; un buen conocimiento o conciencia con respecto a la gama ampliada de alternativas que podría contemplar para dar solución a problemas identificados; la capacidad para el análisis crítico para analizar diversas alternativas propuestas y tomar decisiones; las convicciones para ejercer una gerencia comprometida con la generación de cambio social; las capacidades y habilidades para manejar procesos participativos, democráticos, interorganizacionales y estratégicos y el manejo de herramientas que le permiten coordinar de manera efectiva, eficiente, equitativa, ética y sostenible el entorno que contextualiza la iniciativa para la cual es responsable, la organización que está a servicio de esa iniciativa y las políticas que se proponen para generar el valor social. Algunas habilidades que apoyan estos comportamientos incluyen:

• El Pensamiento estratégico • La Capacidad de plantear buenas preguntas de manera oportuna • Manejo de la ambiguedad • Manejo de conflictos • Comprensión del entorno social, política e institucional • Compromiso con el desarrollo equitativo

• Apertura a aprendizaje y ajuste • Liderazgo estratégico • Persuasión • Capacidad técnica

Estas competencias y habilidades, a su vez, comparten varios elementos con los comportamientos asociados con el ejercicio de liderazgo. De hecho, la gerencia social claramente requiere del ejercicio de liderazgo. Como consecuencia, durante el curso que estamos iniciando, estaremos analizando prácticas, habilidades y compromisos del ejercicio de liderazgo que apoya las prácticas y procesos de la gerencia social.