LA GENERACIÓN DE CAPITAL SOCIAL Y LAS REDES DE COOPERACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN LAS POLÍTICAS

PÚBLICAS: ¿DESAFÍOS PENDIENTES EN LOS PROCESOS DE REFORMA DEL ESTADO Y MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN

PÚBLICA? EL CASO CHILENO.

Verónica Figueroa HuenchoInstituto de Asuntos PúblicosUniversidad de Chilevfiguero@uchile.cl

Resumen:

A partir del debate teórico y de las evidencias empíricas surgidas en el ámbito de los

procesos de Reforma del Estado y de Modernización de la Gestión Pública, esta

ponencia propone un modelo de síntesis y análisis que permite caracterizar dichos

procesos, con el ánimo de evidenciar los desafíos pendientes, especialmente en

términos de gobernanza. Mediante el estudio de caso, se aplica este modelo al caso

chileno para el período 1990-2006. La evidencia muestra que existen rasgos propios

que han definido un proceso con características particulares, donde la agenda de

modernización aún está en proceso.

Nota biográfica:

Ph.D. en management Sciences (ESADE). Administrador Público (Universidad de

Chile). Profesora e Investigadora del Departamento de Gobierno y Gestión Pública,

Universidad de Chile. Profesora de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC) de

España. Colaboradora Académica del Instituto de Dirección y Gestión Pública de

ESADE. Ha dictado clases para el MBA de ESADE, para el Programa de Formación de

Líderes Indígenas de la Universidad de Deusto, entre otros. Ha trabajado como

consultora para la Fundación Forum Universal de las Culturas (Barcelona), para el

Banco Interamericano de Desarrollo (Washington), para Endesa-ESADE, para la

Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura

(OEI), así como para diferentes organismos de la Administración Pública Chilena.

Palabras clave: Reforma del Estado; Modernización Gestión Pública;

Gobernanza; Capital Social; Redes.

Introducción

El papel que le corresponde jugar al Estado en el logro de mejores condiciones

de bienestar y de prosperidad para la ciudadanía, junto con la definición de un modelo

de administración pública que logre adaptarse a la complejidad de la sociedad actual,

han sido temas centrales que ha guiado el debate durante el siglo XX, donde se

conjugan una amplia variedad de visiones y proposiciones que, muchas veces, dan

cuenta de las limitaciones de las perspectivas tradicionales (Guerra, 1999; Echebarría

y Mendoza, 1999). En ese contexto, la tecnología, entendida como un concepto amplio

que incluye el conocimiento necesario para diseñar e implementar, entre otras cosas,

sistemas orientados a satisfacer necesidades humanas, debe ser considerada también

en la búsqueda de nuevas estructuras y mecanismos de relación que faciliten los

cambios institucionales orientados a responder a los desafíos que plantea la compleja

sociedad actual, pues en el ámbito de la Reforma del Estado y de la modernización de

la Gestión Pública aún nos encontramos ante un proceso de transformación que está

lejos de haber culminado.

¿Cuáles son las principales variables que permiten definir un modelo para

analizar los procesos de Reforma del Estado y de Modernización de la Gestión Pública

en diferentes contextos? ¿Cómo se aplica este modelo al caso chileno a partir del

análisis de la Política de Modernización de la Gestión Pública (en adelante PMGP)?

¿Cuáles son los desafíos pendientes a la luz de las experiencias recogidas a nivel

internacional para avanzar hacia un modelo real de gobernanza? Diferentes

propuestas teóricas así como una diversidad de aplicaciones empíricas han surgido en

diferentes contextos en un intento por responder a estos desafíos, cada una con

diferentes valoraciones en cuanto a sus verdaderos alcances, dimensiones e impactos

(Jones y Kettl, 2003). Experiencias como la de Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia

o Estados Unidos se han convertido en referentes para muchos países en desarrollo,

los que desde los años 90 comenzaron a implementar los principios de la Nueva

Gestión Pública como parte de sus agendas de gobierno, así como la aplicación de la

lógica del mercado a las acciones del Estado (Olson y colegas, 1998).

Sin embargo, más allá de los avances realizados en materia de modernización

de la gestión pública y de reforma del Estado, surge un nuevo imperativo: la

capacidad real que tienen los gobiernos de gobernar a la luz de las nuevas demandas

que surgen de una ciudadanía cada vez más informada, y que ha sido trasladada

hacia una posición de usuario, lo que exige nuevas formas de abordar los problemas

públicos que, en gran medida, superan las posibilidades de actuación de los gobiernos

y que requieren de la acción concertada de otros actores del sector privado y de las

Organizaciones no Gubernamentales. En ese sentido, la gobernanza entendida como

el “arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo

económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el

Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”1, supone no sólo una capacidad

de los gobiernos, sino también las mismas posibilidades de intervenir, decidir y actuar

de los otros actores.

Como señala Aguilar (2007), la gobernanza supone definir un sentido de

dirección de la sociedad, de formas de organización para realizar objetivos y de

distribución de costos y beneficios que no es prerrogativa exclusiva del gobierno, sino

que es el resultado de la deliberación conjunta entre el gobierno, asociaciones

privadas y sociales. Este cambio de rol de la Administración pública ha supuesto

reemplazar la clásica gestión pública hacia modelos relacionales y de gestión de redes.

La sociedad relacional sitúa las relaciones entre administraciones públicas,

organizaciones no lucrativas y empresas en el terreno de la corresponsabilidad

(Mendoza y Vernis, 2008), lo que comporta objetivos comunes y responsabilidades

concretas para cada una de las partes con el fin de alcanzar estos objetivos y articular

de una forma efectiva esta colaboración. La posibilidad de avanzar hacia estas redes

tiene implicancias en diferentes niveles, sin embargo, el que adquiere mayor

relevancia es la posibilidad de generar, desarrollar y/o fortalecer el capital social, al

que se le atribuyen múltiples funciones, entre otras, permite explicar y promover el

desarrollo económico, mejorar el funcionamiento del sector público, facilita la gestión

de las organizaciones, mantiene la estabilidad de los sistemas democráticos y

promueve la superación de la pobreza (Vargas, 2001).

En definitiva, la modernización de la gestión pública requiere, para continuar

avanzando, dar cuenta de estas nuevas realidades y desafíos, los que se pueden

convertir en puntos de apalancamiento importantes para asegurar la sostenibilidad y

el impacto esperado de las políticas públicas emprendidas en este ámbito.

En esta ponencia se propone identificar las principales tendencias que surgen de la

revisión de las experiencias desarrolladas en diferentes países y que permiten

evidenciar los focos en los que se han centrado los procesos de Reforma del Estado y

de Modernización de la Gestión Pública, de manera de identificar hasta dónde la

gestión en red ha sido considerada como un factor importante. Para ello se construirá

un modelo general de síntesis y análisis que será aplicado a un caso concreto, el caso 1 Real Academia española, 22º Edición (2001)

chileno, donde la principal aportación será verificar cuáles son, en caso que existan,

las variables y características propias, e identificar hasta donde podemos referirnos a

un modelo de gobernanza real o, por el contrario, establecer los desafíos futuros en

esta materia.

Efectivamente, en el caso chileno, ha sido durante el período 1990-2006 donde

se ha evidenciado un proceso sistemático de implementación de medidas orientadas a

mejorar la gestión pública a través de la PMGP impulsada de diferentes maneras por

los tres gobiernos que se han sucedido durante ese lapso de tiempo, los que

pertenecen a una misma coalición política. Desde la perspectiva de los actores

participantes en el proceso en diferentes instancias (políticas y técnicas), la realidad

chilena ha presentado características similares a las evidenciadas en otros países,

donde los modelos teóricos impulsados desde los principales organismos

internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Organización de

Cooperación al Desarrollo Económico OCDE, entre otros) fueron utilizados como

referentes para la introducción de las reformas. Si bien Chile no escapa a esta

tendencia, es posible evidenciar dinámicas propias surgidas a partir del contexto

histórico así como de variables sociales, políticas y económicas, donde el rol del

Estado fue definido de manera previa durante el Gobierno Militar, otorgándole un

carácter subsidiario, que vendría a determinar las posibilidades de modernización en

el ámbito de la Gestión Pública en los años posteriores (Egaña, 2002).

Tomando en cuenta la tesis de Mendoza y Vernis (2008), una de las cuestiones

de fondo que se busca dirimir en los procesos de transformación del sector público es,

en primer lugar, cuál debe ser el rol del Estado en las sociedades democráticas de

principios del Siglo XXI y, por tanto, en segundo lugar, cuáles deben ser las

capacidades institucionales y organizativas de las administraciones públicas. La

primera cuestión fue dirimida en Chile a fines de los años 80, por lo que ha sido

materia de la PMGP más bien la definición de mejoras en el ámbito propio de la

administración, aún cuando se entienda a la administración pública en su sentido más

amplio.

La ponencia se organiza como sigue: en primer lugar, se presentará una

discusión en torno a los conceptos de Reforma y Modernización con su consecuente

aplicación a los ámbitos del Estado o de la Gestión Pública a partir de propuestas

teóricas y empíricas, en segundo lugar se propondrá un modelo de síntesis y análisis

para estos procesos surgidos de diferentes experiencias que revelan variables

comunes, en tercer lugar se explicará la descripción del método de análisis utilizado

en virtud de las fuentes de información disponibles, en cuarto lugar se presentarán los

hallazgos y evidencias encontradas y, finalmente, las principales conclusiones que

surgen en el caso chileno.

1. Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública: Hacia una clarificación conceptual

2.1 Reforma y Modernización: dos conceptos con distinto

alcance

La literatura ha recogido de manera importante los principales procesos de

reforma y modernización llevados a cabo en distintos países (Australia, Reino Unido,

Nueva Zelanda, Estados Unidos, Noruega, Francia, entre otros). Sin embargo, aún

persiste cierta confusión teórica en torno a ambos conceptos, los que han sido

utilizados de manera indistinta en el ámbito del Estado y de la Gestión Pública, sin

reparar en sus elementos característicos o en sus ámbitos de acción específicos,

dando cuenta de la “confusión a la hora de interpretar una realidad que desborda

ampliamente los conceptos que tenemos para enmarcarla” (Echebarría, 2000: 5).

Para algunos autores, el uso de uno u otro concepto estará condicionado por la

velocidad, la naturaleza y el alcance de los procesos implementados, así como por los

valores que guiarían la implementación de los mismos (Bouckaert, 2002; Pollit y

Bouckaert, 2004). Por otra parte, también se señala la flexibilidad conceptual en el

tratamiento de ambos, producto de los cambios en el contexto que los dotan de

énfasis y características distintas (Sahlin-Andersson, 2001). Se hablaría de “reforma”

en el caso de procesos paulatinos y de amplio alcance, mientras que el concepto de

“modernización” se asimilaría a procesos restringidos a un ámbito de acción y con

perspectiva de corto plazo en su aplicación, aún cuando existan definiciones de largo

plazo que las orienten.

En el marco de esa discusión, algunos autores han asumido que el término

“reforma” supone asignar un adjetivo al proceso entendiéndolo como “cambio

beneficioso”, “cambio integral”, un movimiento deliberado desde un Estado menos

deseable a uno deseable (Echebarría, 2000). La “reforma” se referiría a una

redefinición de algo que ya existe (reformar), que puede significar o no su total

transformación. En ese contexto, un proceso de reforma puede ser entendido como

“una actuación intensa y profunda sobre el Estado, redefiniendo su rol, alcance y

funciones, donde esta intensidad influye, asimismo, en el funcionamiento

administrativo del Estado (Pollit y Bouckaert, 2004).

Es en este último aspecto donde se han centrado muchas de las concepciones

construidas en materia de modernización, la que aludiría a una “concepción

pragmática, gradual y sistemática de la innovación administrativa, consistente en

actuar en el tiempo sobre una serie de elementos estratégicos que pueden abarcar

aspectos institucionales hasta organizativos o estructurales, influyendo en la definición

de ámbitos de poder así como en la naturaleza de sus acciones, lo que no

necesariamente exige modificaciones normativas previas” (Lobo, 2001: 1-2).

Garretón y Cáceres (2003) aportan una mayor clarificación al debate al señalar

que el estudio de la reforma del Estado tiene dos ámbitos: 1) el que centra su

atención en la cambiante naturaleza del Estado, incluyendo su nuevo papel y

funciones en una sociedad que ha experimentado profundas transformaciones y, 2) el

que se dedica a concretar políticas y procesos políticos orientados a lo que se conoce

como “modernización del Estado”. Aquí el concepto de “modernización” se relacionaría

con una visión más estrecha, que restringe la reforma a las acotadas agendas de cada

gobierno, pero entendiendo este proceso más allá del mero “rejuvenecimiento físico,

organizativo o tecnológico” que no supondría, necesariamente, un verdadero cambio

institucional (Echebarría, 2000; Garretón y Cáceres, 2003).

En virtud de lo anterior, la experiencia internacional muestra la existencia de

esfuerzos en uno y otro sentido. Por una parte se encuentran países que han definido

un rol para el Estado como respuesta a las demandas de un entorno cada vez más

complejo marcado por demandas sociales, económicas, políticas o culturales diversas,

donde el concepto de “reforma” define de mejor manera estos esfuerzos al suponer un

proceso de adaptación permanente, como ocurre con cualquier fenómeno social

(Longo y Echebarría, 2000). Cuando se habla de reforma del Estado, entonces, se

puede señalar que se trata de aquellos procesos impulsados de manera consciente

que pretenden asegurar tanto la funcionalidad como la pertinencia del Estado, en

respuesta a los constantes cambios del entorno (políticos, económicos, sociales,

culturales, entre otros), y que pueden incluir una amplia gama de ámbitos, desde

aquellos que afectan la propia naturaleza de su institucionalidad hasta aquellos que se

refieren a un ámbito específico de su quehacer (Tomassini, 2003)

Por otra parte, también se encuentran países que, aún cuando no han iniciado

procesos de redefinición del rol del Estado, sí se han dado a la tarea de mejorar

aspectos institucionales y organizativos de sus administraciones públicas en la

búsqueda de mayor eficiencia, mayor eficacia, mayor calidad y transparencia en la

provisión de bienes y servicios públicos, lo que se asocia al concepto de

“modernización”, dada la naturaleza y alcance de estas iniciativas (Pollit y Bouckaert,

2004).

En ese sentido, la modernización de la gestión pública abarca, por una parte,

toda la “maquinaria” (políticas, reglas, procedimientos, sistemas, estructuras

organizativas, personal,) financiada por el presupuesto del Estado y cuya gestión está

a cargo de ejecutivos del gobierno y, por otra parte, la gestión e implementación de

todo el set de actividades del gobierno que se relacionan con la implementación de las

leyes, regulaciones y decisiones de los gobernantes, así como la gestión relacionada

con la provisión de servicios públicos, que puede ser gestionada o no por

administraciones públicas (PNUD, 2006). La modernización, entonces, puede ser

amplia e incluir procesos en áreas tales como las estructuras organizativas, la

descentralización, la gestión del personal, las finanzas públicas, la gestión por

resultados, entre otros.

Analizado de manera integral, cabrá verificar el alcance de una y otra

formulación en la práctica de manera de identificar aquellos elementos que, en

definitiva, permitan reconocer el desarrollo de uno u otro proceso y las variables que

influencian y delinean las características de dichos procesos.

2.2La importancia de la gobernanza en la consolidación de los

procesos de Modernización de la Gestión Pública

El concepto de gobernanza ha ido evolucionando durante el último tiempo en el

afán de responder a los desafíos que supone dirigir, de manera coordinada y

concertada con otros actores, los destinos de una sociedad, de manera de avanzar en

la consolidación de los sistemas democráticos. De acuerdo con algunos autores

podemos definir la gobernanza como “todos aquellos arreglos interactivos en que

participan actores públicos como privados y que tienen por objeto resolver problemas

sociales o crear más oportunidades sociales (Kooiman, 1993). También se la entiende

como el “sostenimiento de la coordinación y coherencia entre una amplia variedad de

actores, con diferentes propósitos y objetivos, que incluye actores políticos e

instituciones, actores empresariales, la sociedad civil y las organizaciones

trasnacionales (Pierre, 2000). Hablar de gobernanza supone “gobernar más

cooperativa, diferente del antiguo modelo jerárquico, en el que las autoridades

estatales ejercían un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituían la

sociedad civil” (Mayntz, 1998).

En ese sentido, la posibilidad de diseñar y gestionar políticas públicas de

manera participativa adquiere especial relevancia dada la complejidad de las

demandas y problemas sociales actuales. Como señala Longo, en la actualidad existe

una “diversidad de problemas que las sociedades contemporáneas trasladan a los

gobiernos y sus organizaciones: la inseguridad global, el derrumbamiento de los

sistemas educativos, las migraciones, la crisis energética, la convivencia multicultural,

el acceso a la vivienda, los riesgos sanitarios y medioambientales, la violencia juvenil,

la pobreza extrema, etc.” (Longo, 2008:pp15). Con ello, la capacidad de acción de los

gobiernos se ve sobrepasada limitando la posibilidad de responder de manera

efectiva, oportuna, con criterios de excelencia, equidad y transparencia a estas

demandas.

Las redes de cooperación público-privadas surgen aquí como un elemento

importante toda vez que propenden a generar un mejor acoplamiento entre el Estado

y los otros actores, donde la interacción dentro de este tipo de redes produce un

consenso negociado que facilita la formación de una política para que en el momento

de su implementación ésta encuentre más aceptación que resistencia, minimizando

costos y esfuerzos (Mayntz, 2001). De hecho, la literatura académica presenta las

redes de cooperación público-privadas como una fórmula de colaboración típica de la

gobernanza en red (Ysa, Padrós y Saz, 2008) pues constituye una modalidad que se

“adapta a un entorno social complejo y dinámico, cuya coordinación resulta difícil,

cuando no imposible desde el punto de vista práctico” (Marsh, 1998: 8-9). Estas redes

constituyen “acuerdos institucionales capaces de movilizar los recursos necesarios en

la gestión pública activando la creación de redes interorganizativas complejas en que

participen actores tanto del sector público como del privado, y de generar relaciones

de corresponsabilidad y consiguientemente de diálogo y cooperación, así como de

participación en la gestión” (Ysa, Padrós y Saz, 2008).

Sin duda que los beneficios que trae aparejada esta forma de cooperación

pueden ser visualizados y analizados desde distintos ámbitos: la conformación de un

Fondo común de recursos y experiencias; la mejora de la gestión y comprensión de

los ciudadanos; una promoción de la “educación pública” de la responsabilidad; la

construcción de consensos; el incremento de la flexibilidad operacional, entre otros

(Ysa, 2004). Asimismo, este trabajo concertado permitiría, además, la formación y

desarrollo de capital social, entendido como aquellos rasgos de la organización social

como confianza, normas y redes que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad

facilitando acciones coordinadas, que puede ser acumulado históricamente y del que

dependerá, en gran medida, las opciones actuales de desarrollo de una comunidad

determinada (Putnam, 1993).

El capital social ha sido ligado al desempeño de los gobiernos regionales. Un

ejemplo de ello es el estudio de Robert Putnam en Italia (1993). En este estudio

señala que los gobiernos con mejor desempeño (innovadores, eficientes) se

corresponden con las regiones que poseen organizaciones comunitarias más activas,

donde los ciudadanos están más interesados en los asuntos públicos, en los que

existen lazos de confianza, se respeta la ley, hay líderes honestos y hay redes sociales

y políticas con estructuras horizontales en vez de verticales. Las regiones con un peor

desempeño son las que no poseen ninguna de estas características o donde están

menos desarrolladas.

Por lo tanto, un paso importante para avanzar de manera sostenida en los

procesos de Reforma del Estado y de Modernización de la Gestión Pública, con el

objeto de asegurar un mayor impacto y efectividad en las políticas respectivas, será

considerar las implicancias que estos elementos tienen, entre otros aspectos, en el

fortalecimiento de relaciones de confianza entre el sector público y el privado para

prestar servicios a personas que quedaban al margen del sistema, en el incremento

del interés del sector privado en los servicios públicos (a través de colaborar en su

financiación, desarrollar su profesionalización, generar ideas innovadoras y participar

en los procesos de decisión) y en la superación de los fallos del mercado, del Estado y

del tercer sector a través del aprovechamiento de las sinergias que la colaboración

entre ellos genera (Ysa, 2004).

La experiencia vivida en distintos países nos indican que, en materia de

reformas y modernizaciones, los casos son variados: están aquellos que ha vivido

reformas contundentes, transformando las estructuras y el funcionamiento de los

sistemas político-administrativos, y están aquellos cuyas reformas han sido más

parciales o graduales, o se han limitado a impregnar los discursos políticos (Longo,

2008). Sin embargo, existen una serie de tendencias compartidas que será

interesante conocer, de manera de identificar si dentro de las prioridades ha estado el

consolidar estos procesos integrando nuevos principios planteados desde el enfoque

de gobernanza.

2.3Revisión teórica y empírica de las principales tendencias en

materia de Reforma y Modernización

Desde una perspectiva teórica, una revisión de las principales propuestas

permite reconocer ciertos elementos constitutivos que definen características comunes

en procesos de reforma y modernización desarrollados en diferentes contextos.

Entre estos, el modelo propuesto por Lynn (2001) reconoce cuatro niveles de

intervención que abarcan desde aquellos más integrales y sustantivos (cambios en el

ambiente cultural/global/nacional y los marcos normativos) que se relacionan con las

reformas del Estado, hasta otros más focalizados y acotados (que involucran

estrategias, actores y estructuras desde las cúspides organizativas hasta los niveles

primarios donde se realiza la producción de bienes y servicios) que se relacionan con

la modernización de la gestión pública.

Otra propuesta es la de Pollit y Bouckaert (2004), para quienes las

intervenciones pueden ser identificadas en distintos niveles entre los que existe una

compleja red de relaciones que determina, en gran medida, la naturaleza de los

cambios a implementar y el alcance de los mismos. La variable impulsora de estos

procesos son las fuerzas socioeconómicas que influyen en el sistema político, lo que

lleva a la acción por parte de actores clave tomadores de decisiones, quienes

proponen y/o implementan cambios en distintos ámbitos del Estado, entre ellos las

administraciones públicas, los que una vez implementados influyen nuevamente en la

toma de decisiones, definiendo relaciones complejas de mutua dependencia entre los

elementos constitutivos del modelo, generando una espiral de cambio continuo.

Finalmente, Echebarría (2000) propone un modelo en el que la reforma del

Estado puede suponer cambios sustanciales (centrado en el contenido de la acción

pública, su finalidad, objetivos y alcances) y cambios institucionales (centrado en el

funcionamiento de las instituciones del Estado). Dentro de estas últimas se pueden

encontrar, a su vez, reformas políticas (transformaciones decisivas en la conformación

del poder político a través de las instituciones) y reformas administrativas (donde se

encuentra la modernización de la Gestión Pública). En ese sentido, la modernización

responde a los cambios en el Estado, siendo un subconjunto de todo el quehacer

político más que un set de esfuerzos técnicos separables (Ingraham, 1997). Esto es

congruente con lo señalado por Bouckaert (2002) respecto de la “no-neutralidad” de

los esfuerzos de modernización de la gestión pública.

Desde una perspectiva empírica, estos modelos han sufrido procesos de ajuste

y adaptación, donde el “estiramiento conceptual” es evidente, y donde las

dependencias e influencias entre el ámbito del Estado y de la Gestión Pública se hacen

más difusos. Es así como, para algunos autores, cuando los procesos de

modernización han sido explícitamente considerados en los programas de gobierno,

éstos se han circunscrito a la modernización de la administración pública y,

posteriormente, se ha decidido actuar sobre las instituciones responsables del manejo

de las políticas macroeconómicas y de la salud financiera del Estado (Tomassini,

2003). Para Bresser Pereira, por el contrario, se han privilegiado las reformas del

Estado por sobre la Gestión Pública, ya que ésta última no fue incluida en las primeras

reformas planteadas por el Banco Mundial, para quienes la Reforma del Estado se

limitaba principalmente a la disminución de su tamaño (Bresser Pereira, 2001:4).

Tomando en cuenta lo anterior, Longo y Echebarría (2000) hablan de que, en la

práctica, existe una cierta “incoherencia” entre los valores que han impulsado los

procesos de Modernización de la Gestión Pública y sus disposiciones normativas y

técnicas en el marco de concepciones más amplias en torno al rol del Estado. Estas

propuestas pueden ser analizadas, asimismo, en el marco de la tesis propuesta por

Mendoza y Vernis (2008), donde a cada período histórico corresponde un modelo de

Estado y un modelo de administración pública, los que se complementan

mutuamente.

La revisión de estos modelos teóricos y empíricos demuestra que la

modernización de la gestión pública constituye una dimensión de los procesos de

reforma del Estado, y que su configuración, alcance y dimensiones estará

determinada por el margen de acción que supone un determinado modelo de Estado,

aún cuando se haya producido o no un proceso de reflexión en torno al rol que éste

debe asumir. En ese sentido, la gestión pública es un sistema abierto y diverso, que

contiene una dimensión política que supera una visión meramente técnica, donde las

intervenciones variarán en función de las condiciones en las que se aplica (Siedentopf,

1982).

Corresponderá, por tanto, identificar cuáles son las principales tendencias seguidas

por los países y las variables constitutivas, con el fin de elaborar un modelo que nos

permita evidenciar focos de acción orientados de manera específica a promover

modelos reales de gobernanza.

2. Principales categorías y variables para construir un modelo de síntesis y análisis

Más allá de las propuestas recogidas a partir de los diferentes modelos

reseñados, la revisión de las experiencias desarrolladas en algunos países que han

sido pioneros en procesos de Reforma del Estado y Modernización de la Gestión

Pública (como Reino Unido, Australia, Nueva Zelandia, Estados Unidos, entre otros),

también arrojan una serie de características distintivas que permiten hablar de ciertas

tendencias en el desarrollo de estos procesos.

En ese contexto, en el año 2005 la OCDE realizó un estudio en el ámbito de los

programas de modernización de la Gestión Pública emprendida por sus países

miembros, donde se demostraba la existencia de características comunes , entre las

que destacaban: mayor apertura y transparencia; énfasis en los resultados

(aumentando el uso de técnicas de planificación, rendición de cuentas y control);

modernización de los sistemas de responsabilidad y control; reasignación de recursos

y gestión presupuestaria, entre otros (OECD, 2005). Respecto de los procesos de

reforma del Estado, en términos empíricos, éste ha estado delineado por iniciativas

principalmente financieras que influyen, entre otras cosas, en recortar funciones y

ámbitos de incidencia, así como en incentivar la privatización y la desregulación, lo

que ha sido más o menos recurrente en los esfuerzos llevados a cabo en distintos

países.

La revisión de experiencias relevantes permite identificar las siguientes

categorías:Tabla 1:

Principales categorías de análisisCATEGORÍA VARIABLES EXPLICATIVAS

REFORMA DEL ESTADO MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Variables impulsoras-catalizadoras del proceso

El origen de las reformas al Estado emprendidas en diferentes países ha estado asociado principalmente a la crisis del Estado de Bienestar, por lo que se privilegió la disminución del tamaño del Estado y de su estructura organizativa (Flores, 2003).

La reforma del Estado tuvo, en sus comienzos, un contenido más cercano a la privatización de la economía y a la liberalización económica más que a temas complejos derivados de la dimensión propiamente estatal (Diaz, 2000).

El ajuste estructural significó, en muchos países, un deterioro del tejido social, además de una disminución de la confianza en la clase política, por lo que muchos Estados optaron por ampliar esta visión economicista e iniciar reformas en otras áreas.

Para lograr el ajuste fiscal, las estrategias estuvieron influidas por el espíritu de competencia que inspira el accionar entre actores privados en pos de asegurar una mayor eficiencia y eficacia en la ejecución de los presupuestos públicos.

En un primer momento la modernización de la Gestión Pública estuvo dominada por el valor de la eficiencia interpretada de forma parcial para justificar la reducción de personal y los recortes en el gasto público (Echebarría y Mendoza, 1999).

En muchos casos la consecuencia fue el debilitamiento del aparato público para responder a nuevos desafíos relacionados con la gobernabilidad.

Principales énfasis de los procesos

Reducción del tamaño del Estado y traspaso de funciones al sector privado.

Preponderancia de la lógica de mercado Rediseño de la institucionalidad y evaluación

de su accionar en ámbitos como el financiero o el estructural (Bresser Pereira, 1998 en Boiero y Estrada, 2003)

Creación de nuevos modelos de regulación económica y social.

Mejora en su capacidad de gestión a través de la incorporación de herramientas, técnicas y prácticas del sector privado, el que se toma como referente de un funcionamiento eficiente y eficaz (era del management) (Jarquyín y Losada, 1999), desde una perspectiva de racionalidad económica (Schwartz, 1994)

La privatización y externalización de

Control y reducción del gasto público servicios públicos. Inversión y desarrollo de recursos humanos

y de instituciones que promovieran la transparencia en los procesos de reclutamiento y selección, especialmente en cargos de dirección pública

Las reglas e incentivos a través de las que el Estado elabora y ejecuta las políticas públicas (Longo y Echebarría, 2000)

Fortalecimiento de instrumentos que promueven la transparencia de las acciones de los actores públicos (Rezende, 2008).

Fuente: Elaboración propia

Esta síntesis permite evidenciar, entre otras cosas, que las prioridades de los

gobiernos han estado centradas en el abordaje y solución de situaciones entendidas

como prioritarias y que tienen relación, por una parte, con el tamaño del Estado, la

realización de ajustes fiscales, y la mejora de la eficiencia y eficacia de las

administraciones públicas incorporando instrumentos de gestión desde el sector

privado. Pareciera ser que, dotando de racionalidad e intencionalidad a los procesos

analizados, se ha procurado avanzar en áreas estratégicas la que, una vez resueltas,

podrían permitir seguir avanzando en otros ámbitos como la generación de redes de

cooperación que supongan una incorporación real de otros actores a los procesos de

reforma y modernización.

Las categorías identificadas en la tabla precedente servirán de base para la

formulación de un modelo de análisis que pueda ser utilizado como referencia para

conocer, describir y comprender procesos particulares de Reforma del Estado y de

Modernización de la Gestión Pública. En términos gráficos, y tomando en cuenta las

evidencias encontradas, este modelo se puede graficar cómo sigue:

Gráfico 1:Modelo de análisis

Fuente: Elaboración propia

3. Métodos y datos

A continuación analizaremos los procesos de Reforma y Modernización

desarrollados en Chile en el período 1990-2006 en el marco de la PMGP impulsada por

los gobiernos que se sucedieron en ese lapso de tiempo tomando como base el

modelo se síntesis propuesto en el apartado anterior.

La metodología escogida para llevar adelante este estudio de caso es principalmente

cualitativa, dado que se trata más bien de un estudio exploratorio que no pretende

confirmar hipótesis sino más bien construir conocimiento a partir de un modelo

propuesto que se convierte en guía principal para las indagaciones. El estudio de

casos constituye la mejor metodología de aproximación, pues nos permite analizar en

profundidad el contexto y los procesos implicados en los procesos de reforma y

modernización (Yin, 1994).

La técnica principal de recogida de datos ha sido la entrevista en profundidad,

la que se ha complementado con otra fuente de información, la revisión de literatura y

de fuentes documentales relativas a los procesos vividos en Chile, de manera de

proceder a realizar un cruce entre lo planteado en dichos documentos y las

percepciones de los principales actores. El objetivo es profundizar en este tema desde

una perspectiva integrada, consultando a aquellos actores que, desde posiciones

políticas o técnicas, tuvieron diferentes grados de influencia en este proceso, y que

aportan información relevante respecto de aspectos coyunturales o variables

imprevistas que fueron dibujando un tipo particular de reforma y modernización, y

que pueden dar cuenta de aquellas variables complejas que no siempre son recogidas

en la literatura especializada.

Reforma del Estado

Modernización de la Gestión PúblicaVariables

impulsoras/catalizadoras

Liberalización económicaPrivatización de la economía

Debilitamiento de las APObtención de mayores niveles de eficiencia/eficacia

Énfasis del procesoReducción del tamaño del estado Lógica de mercadoAjuste fiscal

Lógica del sector privado Privatización y externalizaciónInversión en RRHH

ENTORNO

ENTORNO

ENTORNO

La muestra de actores estuvo constituida por 37 entrevistados, a quienes se

preguntó respecto de las principales variables incluidas en el modelo de análisis

propuesto, así como por diferentes aspectos relacionados con el diseño e

implementación de la política de modernización en Chile. Por lo tanto, la muestra no

es representativa sino intencionada, respetando el criterio de "redundancia" de la

información, para que la muestra fuese suficientemente amplia pero, al mismo

tiempo, la información obtenida no mostrara claros signos de repetirse, de extrema

similitud o de incapacidad de aportar elementos nuevos al análisis.

El análisis de los contenidos de dichas entrevistas se realizó utilizando la

metodología de “Grounded Theory”, la que facilita la construcción de conocimiento

sobre la base de conceptos al construir modelos teóricos sobre las interrelaciones de

los diferentes aspectos del fenómeno estudiado (Strauss y Corbin, 1990).

4. Estudio de caso: aplicación del modelo de análisis al caso chileno

5.1 Variables impulsoras y catalizadoras

Para los actores entrevistados, al igual que se recoge en la literatura, la reforma

del Estado en Chile ya había sido iniciada durante el gobierno militar, inspirada en las

teorías económicas propuestas por la Escuela de Chicago, especialmente la teoría

monetaria de Milton Friedman que propugnaban la liberalización de la economía y la

privatización de funciones que antes eran desarrolladas por el Estado. La prioridad del

período estuvo marcada por la reducción del tamaño y responsabilidades del Estado,

la subvaloración de lo público y por drásticos ajustes fiscales (Navarrete, 2008). Por lo

tanto, fue la variable económica la principal variable impulsora del proceso de

Reforma del Estado, donde se aplicaron una serie de recomendaciones propugnadas

por la Escuela de Chicago (Investigador, entrevistas 2008).

Es así como las transformaciones estructurales y los ajustes fiscales impulsados

en este período dejaron huellas profundas en el aparato del Estado y en su estructura

institucional, aunque no involucraron un cambio equivalente en la gestión de las

instituciones públicas (Marcel, 2000). Es por ello que para los principales actores una

de las consecuencias de este proceso fue el debilitamiento de las administraciones

públicas, lo que se convirtió en una prioridad para los gobiernos del período en estudio

en un intento por dar respuesta a necesidades emergentes, especialmente

relacionadas con la ampliación de los canales democráticos (Ex Subdirector DIPRES,

Entrevistas 2008).

En ese sentido, el proceso de reforma del Estado ha estado fuera de las

agendas de gobierno, centrando la atención en la modernización de la Gestión Pública.

Se trataba más bien de revitalizar el servicio público en “el marco de un Estado

potente y renovado, ni más grande ni más caro que el actual” (Tohá y Solari, 1996).

En el período 1990-1994 (correspondiente al Gobierno de Patricio Aylwin), más que

incidir en aspectos específicos de la gestión, la atención estuvo centrada en asegurar

los estándares mínimos de gobernabilidad. Así, la modernización de la Gestión Pública

surge primero como imperativo de la transición política al ser preciso asegurar la

capacidad del Estado para sustentar la entonces aún vulnerable gobernabilidad

democrática, donde la recuperación de las libertades públicas generaron demandas

sociales contenidas por años, pues las reformas económicas y el ajuste fiscal del

período anterior habían exacerbado muy dramáticamente las inequidades entre

diferentes estratos socioeconómicos (Ex Ministro SEGPRES, Entrevistas 2008).

Las variables catalizadoras del proceso de Modernización de la Gestión Pública

se enmarcan, entonces, en un determinado proceso histórico, social y político que

hace que el país se encuentre con nuevos ciudadanos, con nuevas expectativas y con

una institucionalidad que no es capaz dar satisfacción a esas necesidades, pues

muchas funciones públicas estaban desabastecidas (Ex Ministro de Estado; Ex

Subsecretario SEGPRES; Ex Directora SRCeI, Entrevistas 2008).

Es por ello que en esta primera etapa la necesidad de mejorar la gestión no

obedeció, a un plan mayor o a un diseño macro, sino que a necesidades inminentes

de contar con servicios públicos capaces de responder a la demanda creciente de

necesidades que, hasta el momento, no habían encontrado canales institucionales (Ex

Ministro SEGPRES). La existencia de organizaciones rígidas y deterioradas en su

funcionamiento dificultaba la respuesta a las necesidades del nuevo contexto

democrático (Navarrete, 2008).

Para el período 1994-2000, sin embargo, aún persistían problemas para

implementar algunos programas públicos especialmente por la ausencia de resultados

apreciables en instituciones y sectores que recibían recursos estatales (Marcel, 2000).

En el Gobierno de Eduardo Frei se impulsa una política de modernización más

estructurada, institucionalizada, pues existía la convicción de que era un factor

esencial para sustentar el crecimiento económico, así como para contribuir al

perfeccionamiento democrático, aún cuando no fuera una demanda ciudadana ni una

exigencia de los partidos políticos (Ex Ministro SEGPRES, Entrevistas 2008). Esta

PMGP se traduce en la creación del Comité Interministerial de Modernización de la

Gestión Pública (1994) y en un Plan Estratégico de Modernización (1997).

El período 2000-2006 correspondiente al gobierno de Ricardo Lagos también

continuó con la PMGP, donde la prioridad en la agenda estuvo marcada por la

incorporación de nuevas tecnologías y la sociedad del conocimiento. El entorno, por

tanto, genera nuevas demandas donde no sólo se recogían las necesidades

ciudadanas sino que también se decidía definir lineamientos para la política desde un

enfoque Top-Down. Es así como este gobierno estuvo marcado desde el inicio por

afrontar un cambio que se producía en la sociedad y por lo tanto la necesidad de que

el Estado se adaptara a estos cambios (Ex Ministro de Estado, Entrevistas, 2008).

En síntesis, para el caso chileno se puede evidenciar que, aún cuando se

comparten características con el modelo definido, surgen algunas divergencias. En

primer lugar, la obtención de mayores niveles de eficiencia o eficacia en las

administraciones no se considera una prioridad, sino más bien el asegurar estándares

de gobernabilidad que apoyaran la consolidación del proceso democrático. La gestión

pública fue visualizada como el canal de comunicación y canalización de demandas

desde la ciudadanía, lo que requería crear estos canales pues no existían, siendo una

variable que podría influir en el propio sistema político.

A medida que se avanza en los períodos en estudio, sin embargo, el objetivo de

incidir en aspectos particulares de la gestión ligados a la obtención de mayores niveles

de eficiencia, eficacia y calidad en la provisión de bienes y servicios adquiere mayor

relevancia, creándose nuevas estructuras capaces de llevar adelante programas de

mejora con una mirada de más largo plazo, siendo incorporados nuevos temas a las

agendas de gobierno. Para algunos actores, la gobernabilidad que busca una mayor

cohesión social, junto con el fortalecimiento de la administración pública, constituyen

las bases y el sustento de la idea de modernización en Chile (Ex Ministro de Estado-Ex

Subsecretario SEGPRES, Entrevistas 2008). Queda pendiente, sin embargo, la

posibilidad de avanzar hacia un modelo que dé cuenta de la incorporación de nuevos

actores a través de la generación de redes.

5.2 Principales énfasis del proceso

Tomando en cuenta la información recogida tanto de las entrevistas como de la

revisión de literatura, es posible evidenciar la presencia de diferentes focos de

atención que marcaron los énfasis de los gobiernos que se sucedieron en el período, y

que dan cuenta de las prioridades definidas en virtud de las demandas del entorno.

Tal como se ha señalado anteriormente, el ámbito de la Reforma del Estado había sido

abordado en el período anterior, donde la lógica de mercado influyó gran parte de las

decisiones en la búsqueda de una mayor eficiencia económica y del ajuste fiscal.

Efectivamente, el énfasis estuvo puesto en el mercado, el que fue definido como

principal asignador de recursos bajo un esquema de regulación eficiente, redefiniendo,

además, el rol del Estado como agente subsidiario y regulador, produciéndose

cambios en la estructura institucional del Estado para responder a este nuevo rol

(Soto y Morandé, 1999).

En el primer período (1990-1994), los énfasis estuvieron centrados en el

aumento de la capacidad de gestión de la administración pública como medio para

asegurar una mayor gobernabilidad. La acción del gobierno estuvo mediada por la

estabilidad y la transición, lo que caracterizó el tipo de iniciativas a emprender,

especialmente en la intervención en los mecanismos de que disponía el Estado para

implementar las políticas públicas, pues el aparato administrativo de la época tenía

grandes deficiencias para actuar directamente sobre la producción de bienes públicos

lo que podría tener consecuencias en el sistema político (Ex Subdirector DIPRES,

Entrevistas 2008).

Otro foco del período lo constituyeron los recursos humanos, donde se

realizaron intentos por crear una cultura de “funcionario público” entendiéndolo como

un servidor público que debía desempeñarse en un nuevo entorno: el entorno

democrático. La falta de canales de expresión y participación de los años anteriores

mermaron esta cultura de servicio, la que debía ser reconstruida. Incluso más allá de

este ejercicio, entendiendo que el propio funcionario debía ser “democrático” en el

ejercicio de sus funciones (Ex Asesor Comité Interministerial, Entrevistas 2008).

En el segundo período, el énfasis estuvo puesto en mejorar los estándares de

eficiencia y eficacia del sector público, influenciado por las teorías y paradigmas

emergentes que fueron vistos como un referente para la definición de acciones

concretas. Es así como entre los años 1994-2000 se realizaron una serie de viajes

para conocer las experiencias de Nueva Zelanda, Australia y Reino Unido, cuyos

modelos mostraban buenos resultados y demostraban el impacto favorable que los

procesos de modernización habían tenido en el crecimiento de sus economías y de sus

sistemas políticos (Ex Ministro SEGPRES, Entrevistas 2008).

Se pretendía, entre otras cosas, conocer las herramientas de gestión utilizadas,

las técnicas para mejorar la eficiencia y eficacia en el accionar de los servicios

públicos, que facilitaran, en gran medida, la canalización de demandas ciudadanas sin

colapsar el aparato administrativo. Por tanto, se trataba de ver “en terreno” las

potencialidades que ofrecía la aplicación de los principios de la Nueva Gestión Pública,

que habían sido ya implementados en estos países pioneros (Investigador y asesor;

Ex asesor presidencial, Entrevistas 2008). Asimismo, la mirada a la gestión del sector

privado también fue fuente de inspiración para materializar principios como la

transparencia, la responsabilidad, la eficiencia y la eficacia en la gestión pública,

poniendo especial énfasis en el ámbito de la evaluación (Ex Director PRYME,

Entrevistas 2008).

La necesidad de mejorar las capacidades y condiciones de los servicios públicos

se materializó en la creación del Comité Interministerial de Modernización de la

Gestión Pública, radicado en la Secretaría General de la Presidencia, el que se

encargaría de coordinar iniciativas en el ámbito de la gestión para dar coherencia al

proceso y promover una mayor integralidad respecto de las acciones llevadas a cabo

por el gobierno (Ex asesor ministerial, Entrevistas 2008).

Por lo tanto, el énfasis de este periodo estuvo marcado por la creación de la

institucionalidad necesaria para guiar un proceso de modernización que tuviera un

carácter integrador, más que acciones aisladas producto de la iniciativa de algunos

directivos al frente de servicios públicos emblemáticos. Es así como esto da lugar al

Plan de Modernización en el marco de esta PMGP, el que pretende aunar criterios en

todos los ámbitos de acción pública (educación, salud, vivienda, previsión, medio

ambiente) con el objeto de atender a las necesidades y requerimientos de la población

interviniendo en seis ámbitos específicos2 (SEGPRES, 1997).

En el gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006) el énfasis estuvo puesto en la

generación de mecanismos que promovieran la transparencia a través de leyes y

normativas que respondían a necesidades coyunturales. Es así como se promulga la

ley de procedimiento administrativo, la ley del nuevo trato, el financiamiento a las

campañas políticas, se crea el sistema de cuentas públicas, entre otros (Secretario

Ejecutivo Consejo de Transparencia, Entrevistas 2008). Por otra parte, la

institucionalidad heredada del período anterior junto con el protagonismo creciente de

la Dirección de Presupuestos supuso incorporar temas en dos ámbitos entre los que se

producía un diálogo más fluido: por una parte, la discusión política que se daba en el

Comité, presidido por la Secretaría General de la Presidencia, y, por otra, las

discusiones sectoriales lideradas por la DIPRES, que permitía operativizar las

definiciones políticas y crear una agenda de trabajo (Ex asesora ministerial,

Entrevistas 2008).2 Estos ámbitos fueron los recursos humanos, la calidad del servicio y la participación ciudadana, la transparencia y la probidad, la gestión estratégica, la institucionalidad del Estado, y la comunicación y extensión.

Sin embargo, la fuerza que había llegado a adquirir la agenda de modernización

en el gobierno de Eduardo Frei no era la misma del gobierno actual. Para algunos

entrevistados, los énfasis en este período estuvieron marcados por el Pacto entre

gobierno y oposición generado a partir de la aparición de algunos casos de

corrupción3, que dio lugar a dos acciones complementarias: por una parte, se resolvió

el financiamiento de las campañas políticas a través del Acuerdo “Político-legislativo

para la modernización del Estado, la transparencia y la promoción del crecimiento”

(2003) que dio origen a la Ley de Financiamiento de Campañas y, por otra parte, se

decidió transparentar los procesos de reclutamiento y selección de los altos directivos

públicos con la creación de la Dirección del Servicio Civil mediante la Ley de Alta

Dirección Pública (2003) (Ex Superintendente; Ex Subdirector DIPRES, Entrevistas

2008).

Entre otras iniciativas ligadas a la promoción de la transparencia también se

encuentran la Creación del Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno como un

órgano asesor del Presidente de la República encargado de coordinar una política de

auditoría y control, junto con iniciativas como el Sistema Electrónico de Información

de Compras Públicas o el Proyecto de Ley sobre Probidad Administrativa (Ex asesora

ministerial, Entrevistas 2008).

En síntesis, la revisión de los principales énfasis del período muestra un cierto

grado de convergencia con el modelo general. Sin embargo, si bien existieron

esfuerzos por generar una política que fuera una guía para la implementación del

proceso, fueron elementos coyunturales los que influyeron poderosamente en la

conformación de las agendas de gobierno, especialmente en el período 2000-2006.

La agenda de Eduardo Frei fue la que tuvo mayor trascendencia en ese sentido,

pues allí se integraron temas importantes como la eficiencia, la probidad, la

transparencia, los temas del usuario, que son los grandes temas que después se

fueron desarrollando en el marco de la política (Ex asesora ministerial, Entrevistas

2008). Sin embargo, la institucionalidad creada en el gobierno de Eduardo Frei fue

perdiendo fuerza en el período siguiente, donde el Comité Interministerial de

Modernización se diluyó, en gran medida porque su “radicación institucional no le

permitía llevar a cabo en forma óptima su tarea” (Tomassini y Armijo, 2002, pp:291)4.

3 Caso Coimas, Caso MOP – GATE, Caso MOP – CIADE, Caso MOP – IDECON

4 Entre las causas los autores señalan a) en la práctica se encontraba alejado del presidente ; b) su coordinador tenía rango de jefe de división, no de ministro; c) la responsabilidad se encontraba diluida; d) existía una precariedad de medios, tanto financieros como humanos y jurídicos.

Durante el gobierno de Ricardo Lagos, los entrevistados señalan que fueron

aspectos coyunturales los que definieron, en gran medida, la agenda y las acciones

específicas en materia de modernización, especialmente ligado a casos de corrupción

que pusieron en jaque la estabilidad democrática, y que llevó a tomar medidas

específicas en torno a la calidad de los recursos humanos en el sector público (Ex

Ministro SEGPRES, Entrevistas 2008). Esto daría cuenta de que, al parecer en el caso

chileno, no habría existido una alta racionalidad en los esfuerzos de modernización

implementados, sino que, muchas veces, fue esa coyuntura la que influyó en las

decisiones políticas y de gestión, haciendo pensar que no existió un plan propiamente

tal, sino más bien reacciones ante situaciones que pudieran haber tenido alguna

incidencia política, lo que dio lugar, en definitiva, a diferentes momentos y énfasis en

la PMGP (Investigador y asesor; Ex Ministro SEGPRES, Entrevistas 2008).

5. Conclusiones

La revisión del caso chileno y la aplicación del modelo de análisis al período 1990-

2006 permiten evidenciar que existen importantes similitudes entre la experiencia

chilena y las tendencias mostradas a nivel nacional. En ese sentido, las corrientes de

pensamiento de la época fueron importantes puntos de referencia para iniciar el

proceso de modernización de la gestión pública, donde la administración pública se

había visto debilitada producto de la reducción del tamaño del Estado y de la

aplicación de medidas orientadas a liberalizar la economía y privatizar funciones en la

búsqueda de un mayor ajuste fiscal.

Por otra parte, entre los énfasis se encontraron esfuerzos por introducir

instrumentos y herramientas de gestión propias del sector privado con el objeto de

mejorar la eficiencia y eficacia de la administración pública, entendida como un canal

de comunicación esencial con la ciudadanía, siendo un medio para asegurar una

mayor estabilidad al sistema político.

Resulta interesante destacar, asimismo, que para el caso chileno aparecen

algunos elementos propios. En primer lugar, dentro del análisis de las variables

impulsoras/catalizadoras, no existió un debate en torno al rol del Estado o a sus

funciones, sino más bien se desarrollaron iniciativas definidas como consecuencia de

esta definición previa respecto del Estado acotadas al ámbito de la Gestión Pública. Es

así como la transición al sistema democrático se convirtió en el marco orientador del

proceso de modernización en un esfuerzo por asegurar una mayor estabilidad política

y mayores índices de gobernabilidad. Nuevas expectativas y demandas de una

ciudadanía con mayores espacios de participación requerían cambios institucionales,

estructurales y culturales que fueron asumidos por diferentes vías a lo largo del

período estudiado. Por otra parte, el entorno también definió variables que influyeron

en las características del proceso como el acceso a nuevas tecnologías, el

conocimiento como fuente de ventajas competitivas para la gestión pública, entre

otros.

En segundo lugar, respecto de los énfasis del proceso, es posible evidenciar la

existencia de diferentes momentos en la implementación de la PMGP, marcada en un

inicio por la generación de capacidades institucionales para un entorno democrático, y

posteriormente centrada en la creación de una institucionalidad que permitiera dar

cierta coherencia al proceso, de manera de actuar con criterios de eficiencia y eficacia

uniformes. Es así como en el período 1994-2000 la PMGP contó un Plan orientador

que, si bien tuvo algunas debilidades en términos prácticos, da cuenta del interés por

mejorar sustancialmente aspectos ligados a la gestión de las administraciones

públicas. Finalmente, en la última etapa del período estudiado, el énfasis respondió

más bien a factores coyunturales. Estos distintos momentos vividos por la PMGP hace

pensar que no existió una intención racional sino más bien esfuerzos generados por

líderes con visiones y prioridades distintas.

Sin embargo, aún quedan desafíos pendientes, especialmente en la

profundización de la gobernanza. Como señalan Mendoza y Vernis (2008) preservar

una “sociedad del bienestar en el nuevo contexto de una economía mundializada

constituye un enorme desafío que, además de profundos cambios en el sector público,

requiere la implicación activa de todos los actores sociales. Nuestro gran reto colectivo

es implantar e institucionalizar las innovaciones necesarias” (pp: 62)

Hablar de Reforma del Estado y de Modernización de la Gestión Pública supone

reconocer la complejidad de ambos conceptos, pues si bien en la práctica se influyen y

modelan mutuamente, en términos analíticos aún existe poca claridad respecto de los

límites conceptuales entre uno y otro, que permita reconocer las principales variables

constitutivas y características de ambos procesos. Esto también da cuenta de los

desafíos que aún persisten en materia de investigación aplicada y que son sustantivos

en la mejora continua de los Estados y las administraciones públicas.

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