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LA EXTRAÑA PAREJA :El infantilismo y la falta de

inteligencia institucional de la dirección publica

Uno de los elementos diferenciales de laAdministración pública con relación a lasorganizaciones privadas es que sonmacrocéfalas en el sentido de que haymuchos puestos, políticos y profesionales,con mando en plaza. Hay un volumenconsiderable de puestos políticos dedirección estratégica y una cantidad notablede puestos administrativos también dedirección. La explicación de este elevadonúmero de puestos directivos es obvia:cuantos más puestos de dirección políticaexistan más se puede compensar a loscuadros del partido; y, en paralelo, losfuncionarios presionan para que exista elmayor volumen de puestos de direcciónprofesional para que el máximo número deellos pueda llegar a los puestos más altos delescalafón.

• La inflación orgánica (más estructura de la que es objetivamente necesaria) es unacaracterística de todas las administraciones públicas y el ámbito de dirección pública no seescapa de este fenómeno que solo se ha mitigado un poco a partir de 2010 como efecto de lacrisis económica. El hecho de que existan muchas personas que manden no esnecesariamente negativo y aunque es poco eficiente en cambio puede ser muy eficaz. Tienesentido que organizaciones que impulsan políticas públicas tan complejas requieran unconsiderable volumen de directivos públicos para lograr una mayor capacidad de inteligenciainstitucional en los procesos de planificación, decisión, implementación, control y evaluación.Muchos puestos vinculados a la dirección pública pueden favorecer sofisticados sistemas degestión del conocimiento y de la inteligencia, lo que permite poseer instituciones públicasmás robustas. Todos estos argumentos están muy bien pero la realidad lo desmiente deforma categórica y se puede llegar a la conclusión de que por más puestos de direcciónpública que existan la capacidad para la toma de decisiones suele ser en la prácticasencillamente raquítica.

INCUPLIMIENTO¿HAY QUE FIARSE DE LOS POLITICOS?



• La culpa la tiene el fenómeno que denomino“el infantilismo de los directivos públicos”.

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• Cuando entré en la Administración en un puesto de director general tenía el convencimiento de que entremis múltiples tareas la más importante sería la de tomar decisiones. Y puse en ello todo el empeño ydesde el primer momento reactivé y modifiqué el rumbo de las políticas de mi ámbito de gestión. Mi ideaera que la forma de ganarme el sueldo era tomando, con total autonomía, cientos de pequeñas decisiones(pero que podían tener un impacto muy importante) y unas decenas de decisiones más estratégicas que,previa consulta con mis superiores, debía implantar. Al poco tiempo me di cuenta de que micomportamiento como directivo público de carácter político era percibido en mi entorno comoestrambótico y casi suicida. Me percaté de que la mayoría del resto de mis iguales (los otros directoresgenerales) no tomaban ninguna decisión ni estratégica ni operativa. Se inhibían a la hora de tomardecisiones y las elevaban a sus superiores (en mi Administración secretarías sectoriales que sonequivalentes a viceconsejerías). Con estupefacción observé que, a su vez, estos superiores tambiéninhibían y no tomaban decisión alguna y la elevaban a su vez a sus superiores (en este caso, las secretaríasgenerales). En definitiva, en una consejería autonómica en la que pululaban unos 15 altos cargos políticossolo uno se dedicaba a tomar decisiones por todos y en él recaía toda la responsabilidad. La persona queocupaba este puesto estaba literalmente asfixiada y no daba abasto y se convertía en un cuello de botelladecisional con forma humana. El resultado de todo ello era desmoralizador: las decisiones se retrasabanmeses e incluso años y la calidad de las decisiones era, en general, bastante mediocres ya que es imposibleque una sola persona pueda dominar un volumen tan grande de distintos registros sectoriales. Deba laimpresión de que la mayoría de altos cargos asumían un rol infantil de minoría de edad y se acogían alregazo decisional de su tutor, el único con edad suficiente para tomar decisiones. ¿Por qué ocurre estecurioso fenómeno?







• La respuesta es simple y llanamente por lacobardía política que hunde sus raíces en lacultura de los partidos políticos y en su formade reclutar a sus cuadros que pasan a ocuparpuestos políticos en las administracionespúblicas. La mayoría de estos cuando ocupanun puesto político en la Administración tieneun objetivo supremo, básico y casi único:mantenerse en el puesto el mayor tiempoposible. De este mantenimiento depende suestatus y su bienestar económico y el de sufamilia. Tenemos en nuestros partidos un granvolumen de políticos que se hanprofesionalizado en la política y carecen desólidas trayectorias profesionales paralelas queles puedan servir de sustento alternativo encaso de fracaso. Si los cesan del puesto políticoque ocupan no tiene literalmente adónde ir abuscar trabajo.

• El lector alegará (y con razón) que esto no es ciertoya que en nuestro país una proporción muyimportante de políticos suelen ser funcionarios y,por lo tanto, gozan de una red de proteccióneconómica de carácter vitalicio. Esto es cierto perono cambia la relación causa-efecto que antes herelatado. A un funcionario que ocupa un puestopolítico le produce terror regresar a su puesto defuncionario que suele estar ubicado, en la mayoríade las ocasiones, en la misma Administración en laque ocupa el puesto político. Es muy desagradablepasar, en el marco de la misma organización, deocupar un puesto directivo a un puesto de técnicoo incluso inferior. En definitiva: pasar de jefe aempleado. Uno regresa a su antiguo puesto peroestá totalmente contaminado por su pasado, pasaa la categoría de apestado ante sus compañeros ysuperiores y, además, suele verse ubicado en unincómodo ostracismo profesional.

• En definitiva, un cargo político suele percibir sufuturo poscargo con un enorme temor: o se va a lacalle a buscar trabajo o bien pasa por la tortura detrabajar en la organización que previamente habíadirigido. Este temor lo hace cobarde y

rápidamente entiende que para lograr su objetivo,que no es otro que permanecer el mayor tiempoposible en su privilegiado puesto, el camino másfácil es no tomar jamás ninguna decisión. Elargumento es sencillo si se atiende a qué es lo quepuede provocar un cese y este no es otro quetomar una decisión que los superiores considerenequivocada.



• Por esta razón a mí me percibían como un auténtico suicida ya que al tomar muchas decisiones, por pura lógica alguna deellas, iba a disgustar a mis superiores y mi cese más temprano o más tarde estaba cantado. En efecto, me pasé los cuatroaños en mi puesto con la sensación real de que en cualquier momento me podían cesar. Y no es que yo sea más valiente quemis colegas sino que yo tenía mi proyecto y me dedicaba a impulsarlo con firmeza. Esto era lo único que me preocupaba yno mi posible cese ya que este iba a ser traumático para mi propio proyecto pero en absoluto para mi carrera profesional obienestar económico. Si me cesaban regresaría a mi puesto en la universidad sin disminuir ni un ápice mi estatus ni isituación económica. Esta circunstancia era mi fortaleza para poder ejercer mí puesto con normalidad, es decir: tomando lasdecisiones que consideraba que me correspondían.

• No deja de ser una patología curiosa de la Administración pública que se pueda sobrevivir en un puesto directivo relevantesin tomar ninguna decisión. Pero esto es así ya que o se conoce ningún caso de un político que haya sido cesado por notomar decisiones. Esto en una empresa privada es impensable pero no en la Administración. Y el impacto de este fenómenoperverso es enorme ya que así es muy difícil edificar una Administración moderna e innovadora. La gestión estratégica einnovadora implica riesgo y solo unos pocos están dispuestos a asumir este reto. Este es uno de los motivos que hacen quelas administraciones públicas sean tan conservadoras y que explica que muchos problemas no se resuelvan a tiempo. O bienque se tomen decisiones totalmente erróneas por la simple explicación de que no implican ningún tipo de riesgo para quienlas adopta. Esto en contextos de crisis económica se hace todavía más evidente. Cuando tienes menos recursos tienes quetomar muchas decisiones y con un elevado nivel de riesgo: por una parte, debe liderarse una reorganización para ser poruna parte más eficiente y, si esto no es suficiente, deben eliminarse proyectos y programas para mantener todos aquellosque se consideran como prioritarios. Pero esta estrategia se implementa en muy raras ocasiones y suele adoptarse lasolución más fácil que son los recortes lineales: si hay un 10 por ciento menos de presupuesto se sigue haciendo lo mismopero recortando todo un 10 por ciento. Es la solución más sencilla pero la más desastrosa para la Administración ya que hayun rebaja en la calidad en todas las políticas, tanto en las importantes como en las accesorias.




• Bien, si la conclusión es que en el nivel de dirección política domina la cobardía institucionalsiempre nos quedará el consuelo de que se podrá compensar esta circunstancia con unamayor valentía en la dirección de carácter profesional. Al fin y al cabo, los funcionarios tienenel privilegio de tener su puesto vitalicio para poder actuar en su ámbito de forma neutral ycon autonomía profesional. Nada más lejos de la realidad ya que la dirección públicaprofesional no está regulada y, por lo tanto, está en manos de la incertidumbre y ladiscrecionalidad. La mayoría de los puestos de dirección profesional clave son, como se hacomentado, puestos de libre designación. Son puestos que están en manos de los directivospolíticos que los pueden cesar y nombrar con la más absoluta discrecionalidad sin necesidadde argumentar los motivos de su posible cambio.

• Esta situación genera también una gran cobardía institucional de los directivos profesionalesque también suelen inhibirse en las decisiones operativas que deberían adoptar. Cualquierpequeña decisión técnica suele ser consultada al cargo político de turno que en estos casos sísuele atreverse a decidir. El problema es que estas decisiones son más lentas de lo quedebieran y que al final acaba tomando decisiones con total libertad e impunidad una personaque carece de los mínimos conocimientos técnicos para ello.




En mi etapa como directivo político de un organismotransversal me reunía muy a menudo con otros directivospolíticos que solían ir acompañados por sus directivos decarácter profesional. Es lo normal y yo siempre he hecho lomismo ya que en estas reuniones no solo se abarcan temasestratégicos sino también dimensiones mucho más técnicas yoperativas ajenas a los conocimientos y competencias de losdirectivos políticos. En todo caso lo que me causaba asombroes ver cómo buena parte de los directivos políticos con los queme reunía monopolizaban la reunión, solo hablaban ellos, yademás entraban en temas muy técnicos sobre los que teníanun nulo conocimiento. Y, claro, constantemente metían la patahasta niveles en que yo me daba cuenta y observaba cómo susdirectivos profesionales o bien se mantenían en silencio o bienaplaudían con entusiasmo las tonterías que se le ocurrían a sussuperior. De tal modo que con el tiempo me acostumbré arecibir a cargos políticos acompañados de edecanes que selimitaban a ejercer de palmeros de su superior siempreinasequibles al desaliento aunque su jefe bailara de una formadesastrosa.






Otro problema grave de la direcciónpública es la gran carencia deinteligencia institucional y esta patologíasuele estar muy acentuada en ladirección pública de carácterprofesional. En este momento parececonveniente hacernos la pregunta sobre¿cuáles son los ingredientes de un buendirectivo público? A mi entender sontres: conocimientos técnicos sentidocomún y carisma. Los conocimientostécnicos en materia de dirección pública(competencias en dirección de personasen gestión de proyectos, en diseño decuadros de mando, etc.) representansolo un 20 por ciento de lo necesariopara ser un buen directivo público.



• La parte más importante, como un 60 por ciento, es el sentido común, atributo, esel sentido común (ver en el capítulo 7 sobre el análisis y las reflexiones sobre lasabiduría), pero indispensable para dirigir un modelo de gestión que se base enuna lógica de prueba y error. Dicen los cenizos “que el sentido común es el menoscomún de los sentidos” y no en pocas ocasiones en la vida real de las institucionespúblicas nos viene a la cabeza esta frase. El 20 por ciento restante es todavía másambiguo: el carisma, es decir, la capacidad de liderazgo, de empatía y de alcanzarcomplicidades con los agentes internos y externos de la organización. Estacombinación de elementos ha dado lugar a líderes reales que resultansorprendentes: desde un buen directivo público que lo es a pesar de ser unabsoluto analfabeto en materia técnica de gestión pública, pero que lo suple congran decencia con un desbordante sentido común y carisma (hay, por ejemplo,muchos alcaldes que responden a este perfil), hasta un directivo público con unaformación excelente en los temas técnicos pero que es un pésimo directivo ya queno atina con el sentido común y el carisma. La realidad es que a la hora de poseerun buen directivo público dependemos de unas variables tan difusas como las queagrupa el sentido común y el carisma,



• ¿Dónde se aprende esto? Pues sencillamente no se puede aprender en el marco de la formación formal

por más que se empeñen las escuelas de negocios y la literatura sobre inteligencia emocional. Estas

capacidades nacen y se hacen con cada personaje ya que dependen fundamentalmente de su

personalidad y de su biografía vital (muchas veces más en la dimensión personal que profesional).

Afortunadamente, los directivos políticos suelen poseer estas capacidades ya que son esenciales en su

función de mediadores sociales. Suelen ser personas muy intuitivas (ingrediente básico del sentido

común) y empáticas (elemento importante en el carisma). No pueden decirse lo mismo de los directivos

profesionales ya que o suelen exigirse nunca estas capacidades desde su entrada en la Administración

hasta su llegada a puestos directivos. Los directivos profesionales tienen grandes incentivos para

maximizar sus competencias técnicas y, esto, va muchas veces en detrimento del desarrollo del sentido

común y del carisma. Suele ser habitual que cuanto más exigente es a nivel técnico una profesión más

ausencia suele haber de sentido común y de liderazgo. Poniendo un ejemplo que conozco bien: los

profesores universitarios más brillantes a nivel estrictamente académico suelen ser los más negados en las

otras dos dimensiones y esto es un desastre ya que normalmente son los que lideran los grupos de

investigación y las instituciones universitarias. Lo mismo ocurre en otras organizaciones públicas (y en este

caso también privadas).



• Pero en los últimos años, el tema se ha complicado ya que la dirección pública se ha tecnificado ycada vez hace más falta una musculatura técnica de carácter gerencial de alta competición. Dichode otro modo: cada vez es más excepcional encontrar a un buen directivo público,fundamentalmente, político, que sea un analfabeto absoluto en las cuestiones técnicas de lagestión púbica. Y es que las organizaciones públicas cada vez son más complejas y ya no puedendirigirse solo con intuición y empatía. Por ejemplo, ya forma parte de la historia la situación en laque un directivo fija o le imponen unos objetivos y le dan unos recursos para lograrlo (directivo degestión directa). Lo más habitual en el actual modelo de administración relacional (externalizacióno partenariados público-privados) es que un directivo defina o le fijen unos objetivos y no posea lacapacidad directa de gestión de los recursos, ya que estos se encuentran en una red deorganizaciones, la mayoría privadas, que son las que deben gestionar e implementar (directivo degestión indirecta9. Cada vez más los directivos públicos dirigen arquitecturas variables de redeslíquidas de organizaciones públicas (una minoría) y privadas (una mayoría). Por ello deben saberplanificar la red, dirigirla, gestionarla, controlarla y evaluarla; y para hacer todo esto sonclaramente insuficientes el sentido común y el carisma. Hacen falta conocimientos técnicos queseguirán representando solo un 20 por ciento del componente directivo pero siendo esta lacondición necesaria e imprescindible aunque no suficiente. Lo mismo podría decirse con losfenómenos emergentes como el E-gobierno, la participación ciudadana o los modelos de agencia ogerencial.



• Afortunadamente, hace ya más de una década que lasadministraciones públicas han percibido estamudanza y llevamos muchos años formando a losdirectivos públicos (fundamentalmente a losprofesionales pero cada vez más también a lospolíticos) en esta musculatura gerencial de altacompetición. Los institutos o escuelas de formaciónde empleados públicos, las universidades, las escuelasde negocios y consultoras llevan bastante tiempocapacitando a los directivos públicos en sofisticadashabilidades directivas. El problema es que estoscentros de formación han abocado todos susesfuerzos en habilidades de carácter instrumental yhan olvidado un elemento clave: la inteligenciainstitucional. Se ha formado a los directivos en eldominio de instrumentos pero no en mejorar sucapacidad de análisis, de inteligencia estratégica. Loscursos cada vez son más prácticos vinculados aldominio de herramientas pero descuidando yolvidando los conceptos, la teoría, los argumentos ycontrargumentos, la discrepancia. Y las pocas vecesque en el mundo conceptual, teórico y analítico lohacen con un dogmatismo vinculado a un tiempo quepredomina el pensamiento único



El problema es que la gestión pública es compleja y contradictoria y casa malcon modelos normativos que se basan en axiomas. No hay verdadesabsolutas sino incertidumbres que hay que aprender a afrontar de formageneral, ya que cambian su textura de forma muy rápida



• De tal modo que ahora tenemos a una gran cantidad de directivos públicos con una envidiablemusculatura gerencial pero carentes, en su mayoría, de inteligencia institucional. Cuando unose pasea por una Administración pública percibe rápidamente con agrado que cada vez hay máspersonas con un cuerpo que muestra una musculatura propia de un atleta. Es un deleite par a lavista encontrarte tantos “cuerpos Danone” pero uno puede ver a un adonis subir y bajar unpeso enorme en su despacho (una mesa, una fotocopiadora o lo que sea) y ante las preguntasinocentes “¿qué estás haciendo?”, “¿para qué estás realizando este esfuerzo?”, la respuesta esdesconcertante: “no lo sé pero mira lo fuerte y en forma que estoy”. Tenemos directivos quetienen un dominio excelente de una gran panoplia de instrumentos de gestión y los utilizanpero que no saben para qué y por qué lo hacen. Pongamos un ejemplo: la función de directivopúblico no es solo de dirección instrumental sino que también tiene que tener muydesarrollada la capacidad de pensamiento analítico siendo esta clave. El directivo debe tener lacapacidad de anticipar los problemas haciendo análisis de prospectiva (que es la formaacadémica de llamar a la futurología), deber tener la capacidad de encontrar y diseñaralternativas mediante un estudio que agrupa conocimientos económicos, jurídicos, técnicosespecializados de gestión de recursos humanos, estratégicos y políticos



• En definitiva, debe tener la capacidad para elaborar lo quelos académicos denominamos policy papers. Se trata de undocumento que tiene como destinatario a un superior, muysintético (tres o cuatro páginas), con los ingredientes yorientación que hemos descrito. Pues bien, en mis diez añosocupando distintos puestos de directivo público puedocontar con una mano los documentos de esta naturaleza quehe recibido de mis directivos y técnicos colaboradores. Hetenido casi siempre la desagradable sensación de dirigirorganizaciones tontas sin capacidad de pensar ni deanticiparse, y esto es más grave si tenemos en cuenta quesiempre he ejercido la función directiva en organizacionescuya función es precisamente gestionar el conocimiento(universidades y think tanks internos de lasadministraciones). Esta falta de inteligencia institucional hacondicionado enormemente mi orientación como directivopúblico y me he sentido obligado a ejercer, muy a mi pesar loque se puede denominar “directivo bombero”. Es decir, undirectivo que se pasa el día apagando los más variados yaparentemente imprevistos fuegos. Y cada vez que,manguera en ristre, apagaba un fuego sentía en mi fuerointerno que revivía el día de la marmota. Una vez apagadosiempre hacía la misma pregunta: “¿y este incendio no sehabía podido preveer y evitar?”. Y la respuesta siempre era lamisma: “no se podía evitar ya que era totalmenteimprevisible”.



• Mentira, la mayoría de los fuegos que apagan losdirectivos públicos son perfectamente evitablescon un mínimo de capacidad analítica para detectary comprender los síntomas previos a un desastre.Yo siempre he pensado que era inherente a mipuesto directivo realizar informes a mis superioresalertando de cambios que detectaba que seproducirían en el futuro. Y los he escrito ypresentado pero con la sorpresa de ser casi el únicoque mandaba estos escritos al consejero o al rectorque no sabían muy bien qué hacer con el informeya que no estaban acostumbrados a este tipo deestudios. De hecho se sentían incómodos en lafunción que yo les exigía, ser directivos proactivos ypreventivos ya que se habían acostumbrado yespecializado a ejercer a tiempo completo dedirectivos bomberos. Huelga decir que con eltiempo ya dejé, ante el poco caso que me hacían,de escribir esta especie en extinción como son lospolicy papers.



• Este texto es fiel transcripción del capitulo El Infantilismo y la falta deinteligencia institucional de la dirección pública del libro La extraña pareja(La procelosa relación entre políticos y funcionarios) de Carles Ramió.

Pontevedra, 6 de Marzo de 2013

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