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World Bank Reprint Series: Number 371

George Psacharopoulos

La evaluación de lasnecesidades prioritarias deneces s deformacion en los países endesarollo: Prácicaa ctual y

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Reimpreso con autorización de Revista Internacional del Trabajo, vol. 103, núm. 4, (octubre-diciembre1984).

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Revista Internacional del Trabajo, vol. 103, núm. 4, octubre-diciembre de 1984

La evaluación de las necesidadesprioritarias de formación

en los países en desarrollo: Prácticaactual y posibilidades distintas

George PSACHAROPOULOS*

Casi todo el mundo conviene hoy en que la formación del capitalhumano es un componente esencial del desarrollo. Más que el volumen de lamano de obra consagrada a las actividades productivas, es la calidad delfactor humano lo que da impulso a la productividad. Por eso, como la calidadde la mano de obra depende casi enteramente de su grado de instrucción yformación, no tiene nada de extraño que los países en desarrollo atribuyangran importancia a las políticas de formación como medio para acelerar elcrecimiento y el desarrollo económicos (Aklilu y colaboradores).

El presente artículo trata de una sene de problemas metodológicosrelacionados con la evaluación de las necesidades prioritarias de formaciónen los países en desarrollo. A juicio del autor, los métodos empleadosactualmente para determinar el orden de prioridad de las necesidades de quese trata resultan muy insatisfactorios, por lo que propone varios criterios quepermiten mejorar la información en que se fundan las decisiones de políticaen el campo de la educación y la formación. A continuación se enuncianbrevemente los datos que hacen falta para dar una cimentación más sólida aesas decisiones.

1. La práctica actualPara quienes se consagran a la evaluación de las necesidades futuras en

materia de formación, el cuadro que se presenta más adelante no es unanovedad. Aunque las cifras que contiene no corresponden a ningunasituación efectiva, este cuadro se ajusta a un modelo que puede encontrarseen muchos planes de desarrollo, informes de consultores u otros documentos

Banco Mundial. El presente artículo se basa en una comunicación que el autor presentó ala Reunión de expertos sobre métodos de evaluación de las necesidades en materia deformación, celebrada en Turín, bajo los auspicios de la OIT, del 26 de septiembre al 1.° deoctubre de 1983. Los puntos de vista que aquí se exponen son del autor y no han de atribuirse alBanco Mundial.

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destinados a justificar las inversiones en materia de formación. A veces sehace el desglose por ocupaciones hasta alcanzar cinco dígitos (es decir, eldesglose se refiere a títulos específicos de ocupaciones). El horizontetemporal puede oscilar entre cinco y veinte años. Las necesidades futuras demano de obra pueden expresarse como tasas anuales de crecimiento y sercomparadas con los resultados actuales de los sistemas de formación y deeducación. Sean cuales fueren las variaciones, la operación redunda siempreen la definición de una serie de necesidades en materia de formación quedeberán quedar satisfechas al darse cima al plan.

¿De qué manera se determinan las futuras necesidades de formación?En general, en primer lugar se realiza una proyección del producto del sectorde que se trate (por ejemplo, en kilovatios-hora o en toneladas de carbón)hasta el año 1995. Luego se aplica un coeficiente de mano de obra (por ejem-plo, un ingeniero por 10 000 unidades de producción) al incremento absolutode la producción, con objeto de llegar a una previsión de las necesidades adi-cionales de mano de obra para 1995. Por último, los requerimientos de manode obra se traducen en requerimientos de educación.

Esta técnica básica se utiliza ampliamente hoy en día, con mayor omenor grado de complejidad, en el mundo entero. Hay diversos motivos queexplican su difusión:

a) requiere pocos datos: una serie de coeficientes de utilización de la manode obra, a veces tomados de otro país, y una serie de tasas delcrecimiento económico previsto por sectores bastan para elaborar unplan o un proyecto rudimentario de formación,

b) capta la adhesión de los administradores y del personal directivo: larealización de las metas de producción exige un número dado detrabajadores calificados, y, si se planifica debidamente la formación deesos trabajadores, no se produce ni escasez ni exceso de personalcalificado (esto último redundaría en desempleo);

c) las organizaciones internacionales fomentan el uso de esta técnica y aveces la incluyen entre los elementos de la asistencia técnica o financieraque facilitan;

d) ninguna de las otras técnicas propuestas hasta la fecha puede competircon ella (y por consiguiente reemplazarla) en lo tocante a la sencillez desu manejo y a su lógica interna.

Sin embargo, aunque esta metodología sea la más empleada, su validezha sido sometida a críticas severas (Hollister; Ahamad y Blaug; Debeauvaisy Psacharopoulos). Recapitulemos algunas de las objecíones que se leoponen:

1. Hace caso omiso de las posibilidades de substitución: i) entre losdiferentes tipos de mano de obra; ii) de la mano de obra por otros factores dela producción, y iii) entre las diferentes combinaciones destinadas a obtenerun conjunto dado de bienes para atender la demanda final.

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La evaluación de las necesidades prioritarias de formación

Necesidades de formación en el país X, 1985-1995

Ocupación 1985 1995 1985-1995Mano de Necesidades Necesidades deobra exis- de mano de formacióntente obra (demanda menos(oferta) (demanda) oferta)

Ingeniero electrícista 10 000 12 000 2 000Ingeniero mecánico 15 000 18 000 3 000Capataz 20 000 24 000 4 000Supervisor 15 000 16 000 1 000Trabajador calificado 50 000 60 000 10 000Técnico de nivel intermedio 30 000 35 000 5 000Etcétera ... .

En nuestro ejemplo, cabe la posibilidad de que no hagan falta los 2 000ingenieros electricistas adicionales si el país consigue producir la mismacantidad de energía con el concurso de menos ingenieros electricistas y mástécnicos calificados, o bien con menos ingenieros electricistas pero substi-tuyendo los viejos generadores por otros nuevos que requieran menosmantenimiento, o bien utilizando más extensamente la energía nuclear, conlo que se reducirían todavía más las « necesidades» de especialistas enelectricidad. Desde luego. no hace falta ser un planificador muy avezaio paraprever las repercusiones de estas y otras medidas sobre las calificaciones; lodifícil de prever son los propios cambios tecnológicos, los cuales han llevadoa cometer los errores (señalados por los críticos) en el cálculo del volumen dela mano de obra que habrá de necesitarse.

2. Hace caso omiso del costo de tal o cual tipo de formación porcomparación con los demás. Aunque lo más frecuente es que los costos de losplanes de formación se estimen a posteriori, este factor no constituye uncriterio de decisión esencial del nivel de formación que hay que impartir a lostrabajadcres.

En nuestro ejemplo, si los diferentes tipos de personal (capataz,supervisor, o ingeniero electricista) son más o menos fácilmente substituibles,y si la formación de un trabajador calificado cuesta la décíma parte que la deun ingeniero diplomado, el fiel cumplimiento del plan relativo a la mano deobra redundaría en un uso ineficaz de los recursos (en Psacharopoulos, 1973,se da cuenta de algunos ejemplos de elevadas elasticidades de substitución).Si los encargados de la planificación de la mano de obra hubieran integradoel costo de producción de otras combinaciones de calificaciones en laproyección de las necesidades de mano de obra, posiblemente las cifrasrelativas a la demanda futura habrían resultado distintas. Trátase aquí de ladiferencia entre la eficacia técnica y la eficacia económica, es decir, entre unaprevisión mecánica y técnica que no tiene en cuenta los precios, y una

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previsión económica que tiene en consideración la oferta (el costo) antes derecomendar la solución óptima.

3. Se basa en un conjunto de criterios mecánicos sobre las relacionesexistentes entre el factor trabajo y el rendimiento, que tal vez pronto resultenanticuados. En general, esos coeficientes se calculan a partir de las relacionesobservadas en el pasado entre el valor agregado de un sector y el número detrabajadores empleados para producirlo. Cuando un país carece de una basesuficiente de datos, recurre a los coeficientes de un país que haya alcanzadoun grado de desarrollo ligeramente más avanzado.

Esos coeficientes se ajustan rebajándolos para dar cabida al incrementofuturo de la productividad, pero los hechos no parecen demostrar quecontinuarán siendo válidos más allá de un año, ni que las observacioneshechas el día de hoy en el país A se apliquen mañana al país B. En nuestroejemplo, esto significa que en 1995 el coeficiente real, en vez de ser de 1persona por 10 000 kilovatios-hora, podría ser del orden de 0,5 o de 1,5personas, e incluso podría situarse muy afuera de esta variación.

Además, puede muy bien ocurrir que esos coeficientes reflejen la ofertade mano de obra y no su demanda. Un ejemplo típico de este fenómeno es elnúmero de abogados por unidad de valor agregado en el sector de serviciosde algunos países. Un alto coeficiente a este respecto puede simplementesignificar que el país ha formado un número excesivo de abogados en elpasado, de modo que resultaría erróneo basarse en esa cifra con objeto deelaborar un plan para el futuro.

4. Su horizonte temporal es muy lirrmitado. Incluso si el año último delplan se sitúa a una distancia de diez años, las personas que hoy reciben unaformación habrán de trabajar normalmente durante cuarenta o cincuentaaños. ¿Cabe suponer, con apego a la realidad, que los ingenieros electricistasque se forman actualmente para llenar las vacantes que habrán de producirsehacia 1995 estarán ejerciendo la misma profesión al final de su vidaeconómicamente activa, es decir, hacia el año 2035 ? Son muchos los motivosque pueden inducir a las personas a cambiar de ocupación una o varias vecesen el curso de su vida. Un ejemplo típico de ello es lo que ha ocurrido con laspersonas que tenían por oficio hacer o componer relojes, respecto a las cualesse preveía en los años sesenta que debía producirse un aumento numérico;en realidad, muchas de ellas han cambiado de ocupación a causa de laimprevisible revolución tecnológica dimanante de la microplaqueta de silicio.¿Y quién previó la actual ola de programadores de computadoras y decreadores de esos programas? Muchísimas personas dotadas de una forma-ción en matemáticas o en disciplinas conexas se han dirigido hacia esasocupaciones, sin que nadie hubiese intentado prever las necesidades exactasde mano de obra en el campo de la informática.

5. Asigna excesiva importancia a la formación superior. La razón es quese considera que abunda la mano de obra dotada de una formación elemental

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(de la que la escuela primaria es uno de los componentes), y que, por lotanto, no constituye un obstáculo para el desarrollo. Es frecuente que laaplicación empírica de este criterio haya llevado a que se recomiende laopción política de aumentar el número de universidades y de institutostécnicos, en situaciones de elevadas tasas de analfabetismo. Quizá en ciertoscasos esta política haya estado justificada, pero en otros tal vez no se hayaprestado la debida ate.ación al equilibrio apropiado entre los distintos nivelesde educación y de formación.

Puede parecer, a primera vista, que la instrucción primaria no desem-peña un papel decisivo en el desarrollo, pues a menudo sólo está destinada apreparar a los niños para la escuela secundaria. Aun dejando a un lado elhecho de que la alfabetización es una necesidad básica, hay indicios quedemuestran que los beneficios económicos de la instrucción primaria en elmedio rural, donde la mayoría de los jóvenes pasarán a trabajar en laagricultura al término de sus estudios, superan con creces su costo social.Jamison y Lau han puesto de manifiesto que, de permanecer constantes losdemás factores, la productividad de un agricultor que ha tenido cuatro añosde instrucción primaria es superior en 9 por ciento a la de un agricultor que.jamás ha ido a la escuela. Habida cuenta del bajo costo de la instrucciónprimaria, el rendimiento social de este aumento es del orden del 30 porciento sobre la inversión realizada (Psacharopoulos, 1981).

6. Se basa principalmente en datos procedentes del sector estructurado(moderno) de la economía, que reúne a la mano de obra asalariada. La razónes sencillamente que sólo se dispone de datos sobre utilización de la mano deobra, desglosados por nivel de calificación y de formación, procedentes de lasempresas de dicho sector. De ahí que las estimaciones sobre las futurasnecesidades de mano de obra V las políticas de formación suelen hacer casoomiso de los sectores que, sin embargo. absorben los principales aumentos dela población activa, a saber, la agricultura, el sector no estructurado y eltrabajo por cuenta propia.

7. Somete la planificación de los sistemas de enseñanza o de formación aun criterio demasiado estrecho, a saber, las necesidades de mano de obradestínada a la producción económica. No tomra en cuenta consideraciones deequidad - como la proximidad o la lejanía de las escuelas, la distribución delos ingresos y la igualdad de oportunidades de formación en los distintosniveles - ni de satisfacción de la demanda privada (a menudo llamada,erróneamente, «social») de instrucción. Es cierto que la importancia relativaque hay que asignar a la equidad v a la eficiencia no es at;;'Áución de losencargados de la planificación de la enseñanza, sino de las autoridadesejecutivas (políticas). Sin embargo, incumbe a los planificadores suministrara esas autoridades informacíones acerca de los posibles efectos de lasdistintas opciones políticas que se les ofrecen. La previsión de las necesidadesde mano de obra, tal como se practica hoy, no tiene en cuenta considera-

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ciones de equidad ni los posibles efectos de compensación recíproca entre laeficiencia y la equidad.

8. Ha inducido en errores graves, puestos de manifiesto al comparar lasprevisiones de mano de obra con la situación real. Habida cuenta de lasobservaciones que anteceden, este; xo es sorprendente. Por ejemplo,Ahamad y Blaug señaían que aun en países adelantados como el Canadá,Francia, Reino Unido y Suecia, e incluso tratándose de una planificación aplazo relativamente breve, el margen de error de las previsiones suele ser delorden de 30 por ciento. A menudo se dice que el trabajo docente es unaocupación que se presta bien a las previsiones; sin embargo, las necesidadesde Inglaterra y el País de Gales en materia de maestros fueron subestimadashasta en un 15 por ciento, dentro de un período de doce años (Ahamad yBlaug, pág. 270). Un examen más reciente de ciertas previsiones relativas ala mano de obra pone de manifiesto una sobrestimación de 136 por ciento delas necesidades en materia de yeseros en los Estados Unidos y unasubestimación de 145 por ciento de las necesidades en materia de trabaja-dores de la construcción en Egipto (Debeauvaís Y Psacharopoulos).

2. Nueva formulación del problemaEn primer lugar, conviene dejar de utilizar el término « necesidad», que

conlleva una connotación absoluta (se necesita alimentarse para vivir), yreferirse a un orden de prioridades en materia de formación. En efecto, elproblema consiste en establecer un orden de prioridades para una política deformación y en decidir de qué manera han de distribuirse los escasos recursosentre los distintos tipos de formación (o de su asignación a otros fines). Nadiepuede vivir sin comer; en cambio, las economías han podido funcionar conmano de obra dotada de una mayor o menor formación de distintos tipos. Lapregunta que debería formularse, habida cuenta de las dotaciones en factoresde producción y de las circunstancias particulares de cada país, es lasíguiente: ¿En qué grado ha de darse preferencia a la política de forma-ción A respecto de las políticas de formación B, C o D? ¿Qué conjuntode calificaciones permitirán a la larga alcanzar un nivel más elevado dedesarrollo y un crecimiento económico más acelerado?

Luego, hay que dar respuesta a las preguntas que plantean las cifras de laúltima columna del cuadro: ¿ Qué significa que en 1995 la economíanecesitará 2 000 ingenieros electricistas o 1 000 supervisores supletorios?

Demos, pues, una nueva formulación al problema de la definición depolíticas de formación, a fin de estar en condiciones de estudiar las diversassoluciones. ¿ Cuántos recursos debe consagrar el país a la formación ? ¿ A quétipos de formación han de asignarse esos recursos? Los escasos recursos deque se dispone tienen muchos otros usos que los reclaman (hospitales,energía, carreteras, etc.), de modo que conviene asignarlos al tipo de for-mación que contribuirá en mayor medida al bienestar futuro de la sociedad.

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Varios elementos (criterios) contribuyen al bienestar social; dejemospor el momento a un lado la equidad a fin de concentramos en la eficiencia:¿ cuáles son los tipos de formación más aptos para promover el crecimiento yel desarrollo económicos? La práctica actual de evaluación de las necesi-dades futuras de formación, descrita líneas arriba, se orienta firmementehacia la eficiencia, pues trata de suministrar una estimación numérica de lamano de obra dotada de formación que hace falta para el crecimientoeconómico futuro. Dicho de otro modo, si no se forma al número necesariode personas calificadas, se frenará el crecimiento económico ulterior. Pero,habida cuenta de las múltiples deficiencias de la práctica actual, ¿no existenotros métodos que permitan elaborar políticas de formación que atiendan ala eficiencia social?

Nos encontramos aquí ante una importante encrucijada. O bien serecurre a los métodos clásicos que describimos antes, o bien se procuraestablecer un orden de prioridades para las inversiones en materia deformación. A juicio nuestro, el segundo método puede conducir a unaestrategia de formación más favorable a un desarrollo duradero. Los datosrequeridos para establecer ese orden de prioridades son muy distintos delos que habitualmente se utilízan para evaluar las necesidades de forma-ción.

Clasificación basada en la instrucción y no en la profesión. El objetivo esformular políticas para las escuelas, las instituciones de formación y loscursos de instrucción, así que conviene desde el principio establecer unaclasificación de la mano de obra con arreglo a la instrucción o a la formaciónen vez de la profesión. Otra razón para adoptar este método es que laspersonas que alcanzan un nivel determinado de instrucción o de formación seorientan luego hacia profesiones muy variadas; asimismo, es posible quecambien de ocupación en el curso de su vida económicamente activa.Adoptar una clasificación basada en la profesión equivale a restringirartificialmente la gama de actividades múltiples y variadas que los graduadosde los programas de formación habrán de desempeñar en el curso de su vida.En la práctica, si se adopta una clasificación basada en la instrucción, laprimera columna del cuadro contendrá las categorías de «diplomado deescuela primaria», «diplomado de enseñanza secundaria», «diplomado deescuela técnica», etc., en lugar de las categorías de «ingeniero», «capataz»,etcétera. Los trabajadores clasificados con arreglo a la profesión puedenhaberse graduado en escuelas diferentes o no haber asistido a ninguna;además, como el objetivo perseguido es presentar recomendaciones sobre lasinversiones en las instituciones docentes, el método aquí propuesto permiti-ría evitar el arduo problema que se plantea a los planificadores de la mano deobra consistente en transformar las necesidades de profesionales en númerode diplomados del sistema escolar. Desde luego, uno de los motivos por loscuales no se utiliza este método con más frecuencia es que los estudios delmercado del empleo proporcionan muchos más datos sobre la categoría

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profesional alcanzada por los trabajadores que sobre su grado de instrucción,por lo que resulta más fácil obtener datos sobre las profesiones.

Lo mismo cabe decir de la clasificación por sectores de la mano de obracalificada, Como muchas personas pasan de una rama a otra de la actividadeconómica en el curso de su vida profesional. la clasificación de la mano deobra por sectores tampoco puede servir de base para determinar lasinversiones que convenga hacer en el campo de la educación. Pongamos porcaso una situación extrema: la de un químico que hubiese iniciado su carreraen la industria de fertilizantes y que ulteriormente se hubiera dedicado a laprogramación de computadoras obligado por las fuerzas del mercado delpaís. Lo que importa es saber si existe actualmente una escasez de químicos,como lo pone de manifiesto el elevado rendimiento social con relación alcosto de las inversiones hechas en las facultades de química. independiente-mente de la rama de producr-ión en que hov en día estén ocupados losquímicos. Dicho de otro modo, el orden que ha de establecerse en lasprioridades de las inversiones en tal o cual tipo de instituciones docentes(cuyos campos de estudio pueden a veces coincidir en parte con los de tal ocual profesión) debería basarse en indicadores que muestren el grado deescasez en el conjunto de la economía. y no en el análisis por sectoresaislados. Tornemnos el ejemplo de un país asiático productor de petróleo queexperimentó a comienzos de los años ochenta una escasez aparente decontables en el sector de la energía. que estaba en rápida expansión. Losplanificadores de mano de obra recomendarían, en semejante caso, laformación de un número equis de contables, a fin de resolver el problema.Sin embargo, un análisis más alento de la situación del país reveló que laescasez de contables era artificial, pues se derivaba del hecho de que 1.scompañías petroleras estatales ofrecían salarios inferiores a las remunera-ciones predominantes en el mercado. Las compañías petroleras privadas deese país no tenían ninguna dificultad para contratar contables. Incluso si elsistema educativo hubiera formado al número de contables supletorios. no esseguro que éstos hubiesen trabajado en el sector público de la energía, queexperimentaba la carencia. En este caso, la política más apropiada habríasido la de suprimir las restricciones vinculadas a la escala de salarios de laadministración pública y remunerar a dicho personal con .rreglo a las tarifasdel mercado.

Partir de la escasez relativa v no de la utilizaciótn actual de la mano deobra. ¿Qué variable normativa debe ser confrontada con la clasificaciónbasada en la instrucción ? En la práctica actual, esa variable es el número detrabajadores calificados por unidad de producción. pero podría ser laproductividad de la mano de obra. La información estad&stica al respecto esdifícil de obtener, aunque se ha conseguido para el sector agrícola (Jamison yLau). Una aproximación bastante fiel la da la cuaniía de los ingresos medios,según el grado de instrucción, en el sector de libre competencia (privado) dela economía. El monto de esos ingresos resulta de la oferta y la demanda de

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la mano de obra dotada de determinados grados de instrucción o de ciertasclases de formación (Psacharopoulos, 1983). Cuando los datos se refieren alos ingresos de trabajadores recién diplomados, dan una idea todavía másexacta de la escasez relativa de tal o cual tipo de calificación.

Consideraciones de costo. Aunque la productividad de los diplomados deun programa equis de formación sea muy superior a la de los diplomados deotros programas, no debe inferirse necesariamente que hay que asignar laprioridad a la formación equis. El análisisz debe abarcar la estructura del costopor unidad de la formación de diplomados de diferentes tipos, a fin de podercomparar los costos y beneficios sociales de todos esos tipos de instrucción yestar en condiciones de formular una estrategia de formación para elfuturo.

«Adecuación» al mercado del empleo. La noción de «adecuación» esdifícil de medir y de aplicar para determinar el orden de prioridades enmateria de formación. En la práctica actual se la incluye tácitamente en elcoeficiente de utilización de la mano de obra empleado en las previsiones:por ejemplo, si hoy se requiere un ingeniero de minas para producir xtoneladas de carbón, entonces en el futuro harán falta x - Y ingenieros deminas, donde Y es el volumen previsto de la producción de carbón.

Entre los datos que también pueden indicar la «adecuación» están latasa de desempleo de los diplomados de diferentes cursos de formación y ellapso transcurrido antes que logren conseguir su primer empleo. Este últimodato estadístico es difícil de interpretar, pues no es infrecuente que enrealidad los recién diplomados permanezcan algún tiempo voluntariamenteinactivos, en espera de encontrar un empleo que les convenga, de suerte queno puede decirse que constituye un auténtico desempleo (Clark). Por lo queatañe a las estadísticas de desempleo, éstas deberían mostrar ante todo lo queocurre en los comienzos de la vida activa de los diplomados, pues ése es elindicador más exacto de la voluntad de los empleadores de contratar yconservar en el empleo a los nuevos diplomados. Volviendo al ejemplo de losrelojeros, una tasa de desempleo elevada entre los relojeros jóvenes queacaban de diplomarse es una indicación anticipada más fiel de la necesidad dereducir su número que la tasa de desempleo global de la profesión; en efecto,esta última puede llevar a conclusiones erróneas, pues resulta que muchostrabajadores que siguen estando clasificados conio «relojeros» han encon-trado otro empleo (por ejemplo, como vendedores en los comercios derelojería y joyería).

Indicadores de órdenes de prioridad para las inversiones o previsiones dedatos fijos. Los datos de las previsiones relativas a la mano de obra suelen sermagnitudes variables dentro de ciertos límites, pero siempre indican una cifraprecisa, como el número de diplomados que harán falta (por ejemplo, 2 000trabajadores calificados suplementarios en el año 2000). Ahora bien, en vezde indicar una cifra precisa, las previsiones podrían señalar la orientacióndeseable de la evolución, de suerte que podrían proponer, por ejemplo,

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habida cuenta de tal o cual situación presente, que se dote de formación a unnúmero superior de trabajadores calificados, pero sin precisar la magnitudexacta del incremento. En otras palabras, por cuanto es prácticamenteimposible prever los cambios tecnológicos ni prever las repercusiones quetendrán esos cambios sobre la mano de obra, quizá fuera preferible optar porun plan destinado a ampliar progresivamente las matrículas en las escuelas oen los cursos de formación, capaz de proporcionar los beneficios sociales máselevados en relación con los costos. Además, podría darse preferencia a latransmisión de conocimientos generales, y dejar para más tarde la formaciónespecializada que haga falta, la cual puede ser impartida de manera máseficiente en el trabajo mismo o en establecimientos de capacitaciónprofesional especializados. Existen abundantes escritos sobre la teoría y laevaluación empírica de las relaciones de los costos con los beneficios (o tasasde rendimiento) en la educación (véase una bibliografía al respecto enPsacharopoulos, 1981). Trátase de la comparación entre la productividadmarginal prevista de un diplomado a lo largo de toda su vida y el costo de sueducación. Cuando se incluye en el denominador la totalidad del costo socialde la instrucción, una razón superior a 1 (o un rendimiento social superior auna tasa prevista, por ejemplo, de 10 por cielito) significa que deberíaasignarse prioridad al aumento del número de esos diplomados mediante elincremento de los recursos de las instituciones docentes en que se forman.Evidente-niente, hay que corregir los resultados en función de los cicloseconómicos o de las variaciones cíclicas de los precios (llamadas «ciclos delcerdo», a partir de los cuales, nmediante el «teorema de la telaraña», seexplica el modo en que la interacción de la oferta y la demanda puedeengendrar una secuencia de variaciones en el precio) que repercuten sobre elmercado del empleo para tal o cual calificación. Esto puede hacerseaumentando las matrículas a un ritmo constante durante cierto número deaños, y evaluando luego nuevamente el ordern de prioridades de lasinversiones en la educación con arreglo a una serie de indicadores depromedio móvil.

Este plan permanente, revisado cada año, que a veces se denomina«plan de rotación» o «procedimiento anual» (véase Dougherty, 1983),debería facilitar la adaptación rápida de la fuerza de trabajo y del sistema deenseñanza a los cambios imprevisibles del mercado del empleo. Supongamos,por ejemplo, que el rendimiento social de las inversiones hechas er lasescuelas secundarias tecnicas sea el doble del rendimiento de las inversiunesdestinadas a la enseñanza secundaria general, y que sea muy superior alrendimiento de otros proyectos de inversión. En ese caso, podría decidirseincrementar el número de plazas en las escuelas secundarias técnicas. Lacuantía exacta del aumento no tiene una importancia decisiva y. en unprincipio, podría fijarse en función de factores institucionales o de laslimitaciones que imponen la discontinuidad y la indivisibilidad del sistema:puede, por ejemplo, construirse otra escuela secundaria técnica y aumentarasí el número anual de diplomados en. digamos, el 10 por cielnto. Muy

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probablemente, al aumentar el número de diplomados de la enseñanzasecundaria técnica respecto del número de diplomados de la enseñanza ge-neral, se produciría una dismninución de la proporción en que se diferencianlos salarios de los diplomados de uno y otro tipo de enseñanza y, por lo tanto,de la tasa de rendimiento social de la inversión. Una disminución leveindicaría que la ampliación de la enseñanza técnica ha sido insuficiente y quequizá haya que construir una, dos o incluso tres escuelas secundariassupletorias que ofrezcan un programa de este tipo. Una disminuciónconsiderable (de tal magnitud que la tasa de rendimiento social caiga pordebajo de la tasa de rendimiento social de la enseñanza general o, peor aún,por debajo de la tasa normativa de actualización) indicaría que la ampliaciónfue excesiva. En la práctica, el proceso es desde luego mucho más com-plicado, y la relación entre el aumento de plazas en las escuelas y la tasa derendimiento depende de la elasticidad de substitución entre trabajadoresdotados de distintos grados de instrucción (para un estudio de los modeíosformales que se han elaborado a este respecto, véanse Dougherty, 1971, yPsacharopoulos, 1979).

Otras posibles modalidades de formación. Las escuelas y los centros deformación no son los únicos lugares en que pueden adquirirse calificaciones.Desde hace bastante tiempo se recurre al aprendizaje práctico de oficios y ala formación en el trabajo para complementar las enseñanzas de losestablecimientos de educación institucionalizados. Estas clases de formaciónpueden a la vez complementar y substituir a la instrucción institucionalizada,para reforzarse mutuamente: así, es más fácil para los diplomados delsistema escolar dotados de una base teórica sólida especializarse después endiversos oficios u ocupaciones. Cualquiera de ambas puede reemplazar a laotra: muchas calificaciones se obtienen bien en los establecimientos especia-lizados, bien en el trabajo mismo. El costo relativo de ambas modalidadesde formación desempeña entonces un papel decisivo en la elección de una'u otra.

Indicadores complementarios procedentes de la demanda priv,ada. Ade-más de los indicadores basados en los costos Y beneficios sociales quepermiten determinar si conviene o no conviene favorecer tal o cual tipo deformación, cabe recurrir a indicadores procedentes del sector privado paradecidir dónde conviene realizar las inversiones en materia de formación. Porejemplo, cuando hay gran demanda de ciertos cursos y los candidatosadmitidos son sólo una pequeña fracción de aquellos que están dispuestos amatricularse y a pagar los correspondientes gastos de formación, cabesuponer que debería aumentarse la oferta. La cuestión de la financiacióninfluye mucho sobre la importancia y la utilidad de los indicadores del sectorprivado. En la mayoría de los casos, la productividad social y la productividadprivada coinciden en gran parte. Pero esto no siempre sucede desde el puntode vista social, en razón de la manera en que se emplea a la mano de obra(por ejemplo, cuando el sector público exige a los candidatos que posean un

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grado universitario y les ofrece salarios muy superiores a los que seríansuficientes en un mercado regido por la competencia). Puede también ocurrirque la demanda privada de tal o cual tipo de estudios sea exagerada, noporque la productividad privada (cuasi social) de los diplomados sea elevada,sino porque esa clase de estudios esté fuertemente subvencionada por elEstado y que, por consiguiente, resulte menos cara a los interesados. Peroincluso en este caso puede recurrirse al indicador privado que algunos llaman«voluntad de pagar». para lograr que las familias paguen una parte del costode la instrucción y de este modo aumentar la oferta del curso de formación deque se trate, siempre y cuando, desde luego, cumpla los criterios derentabilidad social.

Calidad de la instrucción. Cuando se integran en el análisis los costos dela educación, aparecen con más claridad los conceptos de eficiencia interna yde calidad. Por ejemplo: ¿Cabe formar a diplomados del programa deformación equis a un costo inferior? ¿Qué cambios internos (de carácteradministrativo, pedagógico o de organización) deberían hacerse para reducirlos costos por unidad ? ¿ La disminución de esos costos por unidad redundaráen una baja de la calidad de la instrucción ? A la inversa, podria considerarsela posibilidad de aumentar los costos por unidad a fin de mejorar la calidadde los diplomados.

3. La información necesaria

Si se renuncia a la práctica actual, descrita en la primera parte de esteartículo, es patente que harán falta otros tipos de datos para evaluar el ordende prioridades en materia de formación en los distintos países. Aunque noabundan y se presentan sin desglosar, esos datos existen ya; en ese caso,quien los analiza debe servirse de ellos y no de otros elementos que tal vez nosean fiables. En la mayoría de los casos. sin embargo, habrá que afinarlos oincluso obtenerlos desde el principio. A continuación se enumeran lasinformaciones que hacen falta para evaluar el orden de prioridades de lasinversiones en materia de formación.

1. El costo por unidad de la formación de determinado tipo dediplomados. Este dato puede parecer elemental, pero no existe en la mayoríade los países en desarrollo. Ello obedece a diversas razones. En primer lugar,el sistema de contabilidad que se aplica a los gastos imputables al sistema deenseñanza es tal que, si bien se conocen las asignaciones presupuestariashechas por el poder público central a favor de las divisiones administrativasregionales, en general se sabe muy poco acerca del financiamiento local delas escuelas y de los gastos hechos por las familias para la educación de sushijos. Ahora bien, esos gastos privados forman parte del costo social de laenseñanza y, en algunos casos, son considerables (Tan).

En segundo lugar, el costo de oportunidad (llamado también «costo desuibstitución») ímputable al hecho de mantener un alumno en la escuela o en

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un curso de formación rara vez se registra como parte del costo social de laeducación. Sin embargo, no debería descuidarse dicho costo, pues puedeconstituir la mitad, e incluso más de la mitad, del costo social real de lainstrucción. Por ejemplo, el hecho de enviar a los niños a la escuela primariapuede redundar en detrimento de la producción agrícola, y este sacrificiodebería ser integrado en el costo social de la instrucción primaria. Existe uncosto de oportunidad para todos los grados de la enseñanza, pero, porejemplo, si existe un desempleo considerable entre los jóvenes que hanterminado sus estudios de enseñanza secundaria, esto disminuye el costo deoportunidad de los estudios universitarios. Las tasas de rendimiento de losestudios postuniversitarios (de doctorado) suelen ser bajas porque el costo deoportunidad es elevado, pues los estudiantes no trabajan durante eseperíodo. La información sobre el costo de oportunidad de la instrucción estávinculada a la categoría de datos que se examina a continuación en el punto 2.

En tercer lugar, aunque se cuenta con cierta información acerca delcosto directo por unidad de cada nivel principal de instrucción (primaria,secundaria, superior), se conoce muy poco respecto de la estructura del costopor unidad según el tipo de enseñanza y de formación (por ejemplo, laenseñanza técnica en comparación con la enseñanza secundaria, o entre lasd,istintas facultades de una universidad). De ahí que en las futuras investiga-ciones haya que procurar afinar nuestros conocimientos acerca del costo porunidad en la instrucción.

2. La productividad de un tipo de diplomado en comparación con otro esel segundo dato, en orden de importrncia, que se necesita para determinar elorden de prioridades para las inversiones en materia de formación. Esteelemento, por ser difícil de medir, ha suscitado muchas controversias entrelos estud 'o- .s pero esas controversias carecen de objeto. pues existen otrosmuchos datos que se le aproximan. Por ejemplo, en la agricultura podríatomarse como bh se el volumen de producción que crean los agricultoresinstruidos (Jamison y Lau); o también podrían usarse los ingresos de losdiplomados (según su grado de instrucción) que trabajan en el sector privadode la economía. En este caso se da por sentado que las remuneracionesabonadas en el sector privado corresponden bastante a la productividad realdel individuo (Psacharopoulos. 1983). Otra forma de calcular la productivi-dad por tipo de instrucción o de formación consiste en tomar como base losingresos de los trabajadores por cuenta propia, principalmente en el sectorno estructurado de la economía, restándoles los demás factores (como elcapital) utilizados en las pequeñas empresas. Corno este sector absorbe unaparte creciente de la mano de obra egresada del sistema escolar, esindispensable tenerlo en cuenta cuando se establece el.orden de prioridadesen materia de formación.

La información sobre la productividad por tipo de formación adquiridasirve también para calcular el costo de oportunidad imputable a los distintostipos de formación. Por ejemplo, el costo de oportunidad de la instrucción

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secundaría es igual a la productividad de los trabajadores que han hecho losestudios de la escuela primaria. Las investigaciones que se emprendan en estecampo deberán versar no sólo sobre los sectores de la economía donde rige lacompetencia, sino también sobre los ajustes que hay que hacer en función delos muchos otros factores que influyen en los ingresos (sindicatos, aptitudespersonales, etc.).

3. Los dos tipos de datos antedichos bastan para establecer un orden deprioridades para las inversiones en materia de formación. No obstante, conobjeto de afinar los cálculos se pueden utilizar también algunas informa-ciones compleinentarias, como el nivel del desempleo entre los diplomados.Las estadísticas al respecto suelen ser utilizadas para criticar las inversionesque se han hecho en materia de educación y de formación, en el sentido deque se desaprovecha a los diplomados de las escuelas y centros de formación.Sin embargo, cuando se distingue la tasa y la duración del desempleo, ycuando los datos estadísticos se refieren a personas que acaban de diplo-marse, es patente que en la mayoría de los casos el desempleo (o, másexactamente, la «búsqueda de un empleo») es algo provisional que se limitaa unas cuantas semanas o a pocos meses después de la obtención del diplomaEn efecto, es muy raro que haya diplomados que se encuentren en situaciónde desempleo durante varios años al inicio de su vida activa.

Esto no significa que los responsables de la política de formación debanhacer caso omiso del desempleo de los diplomados. La distinción señaladaanteriormente sirve tan sólo para separar los factores macroeconómicos, queafectan a todos los trabajadores, calificados o no calificados, jóvznes o viejos,de los factores relacionados con la instrucción, que actúan sobre todo al iniciode la vida activa. También permite diferenciar de modo menos arbitrario elcriterio de búsqueda de un empleo del criterio de desempleo propiamentedicho (véase el estudio de Clark referido a Indonesia).

4. Para establecer el orden de prioridades de la inversión pública enmateria de formación hay que disponer de datos relativos a otro sector, asaber, el de las asignaciones presupuestarias para la educación. En efecto, laforma en que se finiancia la educación determina la demanda privada de tal ocual tipo de enseñanza o de formación, así como la capacidad que poseen lasfamilias de sufragar una parte del costo, con lo cual atenúa la presión ejercidasobre el presupuesto del Estado.

El uso de estudios de «seguimiento». Buena parte de las informacionesantedichas pueden reunirse mediante estudios de « seguimiento»; éstosconsisten en obtener de grupos de futuros diplomados que llenen uncuestionario de base, y más tarde, cuando hayan emprendido otros estudios ohayan comenzado a trabajar, que respondan a otros cuestionarios (para unexamen de esta cuestión, véase Psacharopoulos y Hinchliffe; asimismo, véaseHilowitz). Además de que suministran datos sobre los gastos de lainstrucción privada y de que asignan un valor uniforme a los «otrosfactores», de suerte que se aíslan los efectos de la instrucción sobre los

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ingresos y el desempleo, los estudios de seguimiento son un métodocompletamente distinto de evaluación del orden futuro de prioridades enmateria de formación. En efecto, las informaciones no se reúnen de maneraindirecta y a posteriori, como ocurre con la previsión de las necesidades demano de obra, sino que el punto de partida y el centro de la operación es laescuela o el centro de formación del diplomado. A pesar de que los estudiosde seguimiento son costosos y de que sus resultados sólo pueden aprove-charse con cierto retraso, su uso se está difundiendo cada vez más (para unaevaluación reciente de las escuelas secundarias polivalentes de Colombiay Tanzanía fundada en estudios de seguimiento, véase Psacharopoulos yLoxley).

4. ConclusionesHay quienes afirman que el método que aquí proponemos se ajusta poco

a las realidades en dos aspectos. Arguyen, en primer lugar, que cuando seemprende un proyecto importante de inversiones en un país pequeño en elque escasea la mano de obra calificada, es preciso planificar las necesidadesfuturas de mano de obra relacionadas con ese proyecto. Además, sostienenque este método está excesivamente orientado hacia el mercado del empleo,de manera que sólo puede aplicarse en países donde la economía de mercadoesté fuertemente arraigada, y no en países donde «no funciona el mercadodel empleo». Examinemos estas dos críticas.

Supongamos que de pronto se descubre petróleo en un país pequeño, yque haya que crear todo lo que hace falta, en particular las industrias deexploración, de producción y de petroquímica. ¿No habría que evaluar lasrepercusiones que tendrá sobre la mano de obra semejante cambio en lasfuturas actividades de producción del país, y encauzar los sistemas deinstrucción y formación a fin de que pueda disponerse de cierto número detrabajadores calificados en un plazo determinado? La respuesta, evidente-mrente, es afirmativa, siempre y cuando se tengan en cuenta también losaspectos económicos del problema. Puede ocurrir, por ejemplo, que resultemás barato importar la mano de obra calificada que formarla en el país, porlo menos en un principio, o que sea más económico enviar becarios alextranjero para que adquieran una especialización precisa en vez de crear,pongamos por caso, una facultad de sismología. También podría dotarse a lostrabajadores de otras calificaciones mediante cursillos de especialización o deactualización. La creación de una facultad universitaria podría ser perjudicialpara el desarrollo a largo plazo del país en razón de su elevado costo deoportunidad (por ejemplo, en términos del número de plazas a que serenuncia en la escuela primaría) o en razón de una nueva orientacíón de laproducción en un futuro cercano. Esto es de hecho lo que ocurrió a raíz de lacrisis del petróleo de los años setenta: muchos países pobres se dedicaronintensamente a la exploración y producción de petróleo y crearon escuelasespecializadas para fornar a los ingenieros en petroquímica «necesarios»

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(¿por cuánto tiempo?), en tanto que la gran mayoría de la población seguíasiendo analfabeta. La baja relativa de los precios del petróleo a comienzos delos años ochenta ha obligado a esos mismos países a reorientar su producciónhacia el carbón. Como es muy difícil transformar a un ingeniero enpetroquímica en un técnico en minas de carbón, habría sido más provechoso,dada la incertidumbre del futuro, aumentar el número de plazas en laenseñanza primaria. Cuando un país dispone de una base amplia deinstrucción general, le resulta más fácil y más rápido especializarse despuésen la industria del petróleo, del carbón o de cualquier otro producto en quedesee concentrar sus actividades. También hay que recordar que «la escasezde mano de obra calificada» en las ocupaciones de importancia decisiva (porejemplo, los ingenieros en petroquímica) es a veces artificial; así ocurre,pongamos por caso, cuando el nuevo complejo petrolero, administrado porlas autoridades públicas, remunera a los ingenieros con arreglo a las escalasde salarios de la administración pública, las cuales se adaptan con retraso alos aumentos concedidos en el sector privado.

Que el mercado del empleo de un país funcione o no funcione conarreglo a la libre competencia no influye sobre el orden de prioridad de lasinversiones en materia de instrucción y formación. Independientemente deltipo de país de que se trate, las inversiones en educación absorben recursossociales que podrían destinarse a otras actividades y que producen unconjunto de beneficios sociales netos. Incluso una economía que no sea demercado (por ejemplo, la de los países socialistas) emite señales importantesque facilitan la evaluación de la escasez relativa en materia de ersonalcalificado y, por consiguiente, facilitan el establecimiento del orden deprioridades para las inversiones en la instrucción.

El costo de las inversiones en la instrucción es fácil de determinar en losdos tipos de países. En los países con economía de mercado cabe medir losbeneficios con bastante exactitud mediante la variedad de salarios que resultadel hecho de que el mercado del empleo se rige por la libre competencia. Enlos países en desarrollo con economía planificada hay que responder primeroa lo siguiente: ¿En qué grado el mercado del empleo «escapa a lacompetencia»? ¿En el 100 por ciento, en el 80, en el 50 o en el 5 por ciento?Por regla general, la cifra se sitúa hacia el nivel más bajo de la escala, pues laagricultura absorbe a la mayoría de la población económicamente activa,seguida del sector no estructurado urbano y rural (no agrícola). Solamenteuna pequeña parte de la población trabaja en las empresas manufacturerasdel Estado y en la administración pública. Por definición, en los dos primerossectores rige la competencia, independientemente del tipo de régimeneconómico del país. La única diferencia estriba en que en los países coneconomía de mercado las industrias manufactureras cuentan con un ampliosubsector regido por la competencia, el cual no siempre existe en los paísesde economía planificada.

Así, en estos últimos países las señales que indican la necesidad deampliar el sistema de enseñanza proceden del sector agrícola y del sector no

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estructurado. Las diferencias en el volumen de la producción permiten medirindirectamente los beneficios sociales que se derivan del incremento delgrado de instrucción de los agricultores. Respecto del sector no estructurado,puede hacerse un cálculo aproximado de los beneficios sociales mediante laaplicación del método descrito líneas arriba. Como ya se apuntó. la señal mássimple puede ser la diferencia existente entre los salarios o la productividad yel grado de instrucción. El aumento de esa diferencia a lo largo del tiempopuede corresponder al aumento de la escasez de trabajadores dotados de unmayor grado de formación; por consiguiente, sería preciso formar a unnúmero mayor de diplomados de dicho grado (siempre que, desde luego, suproductividad adicional compense el costo de su formación). El problema secomplica por el hecho de que en la agricultura y en el sector no estructuradotrabajan principalmente las personas dotadas de una formaciórn muyreducida, en tanto que la mayoría de los graduados universitarios se empleanen el sector en que no rigen las condiciones de la libre competencia. Por eso,cabría planificar la instrucción universitaria con arreglo a la fuerza de lademanda privada de las diferentes especialidades profesionales, quizá encombinación con un sistema de préstamos y pagos a cargo de los usuarios.Por ejemplo, los estudiantes universitarios pagarían cuotas de enseñanza queles serían anticipadas en calidad de préstamo hasta que empiecen a ganarse lavida y puedan reembolsarlas.

En los países avanzados, la demanda privada determina esencialmente laestructura del sistema de educación; no ocurre lo mismo en la mayor parte delos países en desarrollo, donde los candidatos no siempre consiguen suinscripción en los establecimientos de enseñanza secundaria, superior eincluso a veces primaria, por la falta de escuelas en las zonas rurales. Si losestudiantes y sus familias estuvieran dispuestos a sufragar una parte de losgastos (ademas de los que va deben soportar. incluso cuando la instrucción es,<gratuita ») y si los fondos así reunidos se utilizaran para ampliar los serviciosde enseñanza, saldrían beneficiados tanto el país como las personas (para unacomprobación empirica de esta tesis en Malawi. véase Mingat y Tan).

Habida cuenta de que las investigaciones (por ejemplo, acerca deindicadores más precisos de las relaciones existentes entre los costos Y losbeneficios) 'levan su tiempo. la mejor V más segura estrategia a corto plazoen materia de inversiones en la educación y la formación quizá consista endar prioridad a la enseñanza primaria y general. a fin de que las especializa-ciones ulteriores puedan hacerse en condiciones más eficientes. Estaestrategia es válida para todos los tipos de países.

Para resumir, convendría en lo sucesivo prestar mayor atención a unagama más amplia de indicadores que permitan evaluar las prioridades enmateria de formación (para una serie aún más completa de indicadores, véaseRichter). Este metodo permitiría a las personas encargadas de formular previ-siones respecto de la mano de obra, a los especialistas en formación y a losplanificadores de la educación aunar sus esfuerzos para encauzar el desarroll.de los recursos humanos en función de la evolución constante de la cc 'non¡Ic

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