LA ENSEÑANZA DEL DERECHO ADMINISTRATIVOVENEZOLANO YEL DERECHO COMPARADO'

Román J. Duque Corredor"

1, Parto del criterio que el derecho comparado, es un arte o técnicade investigación de .las ramas jurídicas nacionales y para laadecuada interpretación de sus instituciones. En particular, hasido una excelen te herramienta para el estudio y la enseñanza delas principales instituciones de l derecho administrativo tales co­mo: el acto administrativo, la Administración, las personas es­tatales, el contrato administrativo y el proceso administrativo.

2. Puede adelantarse, como un criterio, el mestizaje de nuestro dere­cho administrativo, puesto que su enseñanza, su doctrina y juris­prudencia, se inspiraron en la doctrina europea, principalmentefrancesa, y después, española, y posteriormente, se ha inspiradoen lo mejor de la doctrina latinoamericana y, en su desarrollo porla jurisprudencia nacional. Fruto de esa mezcla de orígenes, elderecho administrativo venezolano es "un derecho mestizo".

3. En efecto, ha sido una constante histórica en los estudios de dere­cho administrativo, la preocupación por establecer comparacio-

Ponencia dictada el .21-S.Q9 en la Academia de Ciencias Pol/ticas y Sociales en el Foro"Cien años de ensei1anza del Derecho Adminis trativo en Venezuela 190').2009" ,Presidente de la Academia de Ciencias Pol/ticasySociales.

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.A E:--'SEMN7A DH Df RfCHO ADMINYRATiVO VENEZOlANO y El DERfC HO COMPARADO

nos con otros países, por sus similitudes de regímenes jurídicos ypolíticos. As í, ha sido desde la apari.cJQn de la primera obra sis­temática de derecho administrativo en V~nezuela, en 1936, "Tra­tado Elemental _ºe Derecho Ac4ninistrativo", del Dr. T.M.Hem ández Ron, después que el 4 de enero de 1909,se creó dichacátedra en la Universidad Centra! de Venezuela.

4. La causa histórica de esa influencia lo fue su escaso desarrollo enVenezuela, desde el Siglo XIX, y parte de las primeras décadasdel Siglo XX, por ~nexidadcon el derecho político y por suconsi4e~!lcióncomo parte.deJ os estudios de Iª,s Ciencias de laA-dministración Guj:>em.ativa, desde 1843; o de la Hacienda Públi­ca, desde 1R83; o hasta del derecho penal. hasta 1897; o de la Eco­nomía Política, desde 1885;hasta 1909, cuando se le independizóbajQja.cátedra de derecho administrativo. Cuando mucho era,como se llegó a expresar una "rama mediocre del derecho público", o"un raquítico anexo del derecho político". Siendo su primer profesorel Dr. Federico Urbano y posteriormente, el Dr. F. Álvarez Feo; ya partir de 1931, el Dr. José Manuel Hemández Ron.

5. Desde los comienzos de los estudios sistemáticos del derechoadmin istrativo venezolano, ha habido una referencia al derechocomparado: Para ilustrar esta afirmación, baste señalar que nu es­tro primer tratadista, invoca el ejemplo del derecho administrati­vo francés, como la fuente primigenia del derecho administrativomoderno, que sin embargo, para los años de 1886, en Francia, a!igual que en Venezuela , "eran raros los juristas que conocían el dere­cho administrativo". En efecto, Laferríere y Gastón [eze expresabanque los que estudiaban ciencias jurídicas, tenían la convicción queel derecho administrativo era una rama oscura del Derecho, "cuyoconocimiento supone más memoria que inteligencia". Al igual, que loque ocurría en el derecho administrativo español. que segúnGascón y Marín, hasta 1900, estuvo anexo a! derecho político.

ó . El arranque del derecho administrativo en Venezuela, puede ubi­carse, propiamente en 1909, a! crearse la primera cátedra en lauev, por Decreto Ejecutivo del 4 de enero de 1909 y en la ULA,por Resolución del Ministerio de Instrucción Pública del 8 demarzo de i909. Y a partir de 1947, con la división en dos cursos

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de la cátedra entre los Doctores Antonio Moles Caubet y Eloy La­res Martinez, Hubo de pasar más de medio Siglo, para que en1981 se autorizara el primer curso de especializa cí ón de derechoadministrativo en la UCV.

7. No cabe duda de la influencia primigenia del derecho francés:En efecto, al disolverse por el derecho constitucional el absolutis­mo del Estado y la centralización de su poder; en la RevoluciónFrancesa, y por el reconocimiento de der echos individuales inna­tos e inalienables; y al admitirse en las Constituciones liberales elprincipio de la separación orgánica de los poderes públicos y ladivisión de sus funciones; en base a sus actividades legislativas,judiciales y ejecutivas; la actividad de la Administración dejó deser un instrumento técnico para ser considerado una actividadjuridica, con nociones e instituciones propias y reglas de derechoespeciales, que exigían un tratamiento especifico y especializado;que cuando alcanzó mayores niveles exigió también un orden ju­risdjccional especial para el control del exceso de poder; comolímite de la actuación de la Administración. Bajo este marco cons­titucional, fundamentalmente por su desarrollo jurisprudencial,nació el derecho administrativo francés que sirvió de guía y mo­delo al nuestro, como al resto de los paises.

8. También existió una influencia del derecho austriaco y germá­nico: por el peso que tuvo la teoría formalista del Derecho deKelsen y de su contra reacción de la tesis de las Constitucionesnormativas, sobre la base de su supremacía; y por la proclamaciónde la garantía del principio de la constitucionalidad y de la legali­dad; y, en concreto, cuando surge en el derecho constitucionalgermánico la noción de Estado de Derecho, como"el gobierno delas letJes, por las letJes y bajo las leves", que permitió que la jurisdic­ción y la ley se impusieran a la Administración; pasando su acti­vídad a ser cada vez una actividad sometida al régimen de lalegalidad; ligada a los preceptos legales de competencia. Este de­recho germánico influye en el derecho administrativo italiano apartir de fines del S. XIX y los inicios del S. XX. En concreto, porejemplo, el sincretismo de Adolfo Merkl, para definir el acto ad­ministrativo en base a los criterios formal, material y orgánico.

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cA ,N , tNANZADH DFRrCHO ADMNl STRArvo VENlZOcA:-;O y fi.DFRFCHO COMPARADO

9. No puede decirse lo mismo de los derechos anglosajones: por­qUl' corno bien se ha destacado, en estos pa íses, el derecho admi­nistrativo o existe solo como legislación administra tiva; o no se leincluye ni siquiera como una división del Derecho, Quizás, algu­nos criterios de los tribunales sobre la interpretación de las leyesadministra tivas conforme la Constitución; pueden haber influidoen nociones relativas a los derechos de los administrados frente ala Adminis tración; o respecto de las competencias federales y es­tadales.

10. Igualmente no existió una influencia del antiguo derecho espa­ñol: en los inicios de nu estro derecho administrativo, el derechoespañol, no tuvo mayor influencia. Si acaso lo relativo a la nece­sidad de codifica r o recopilar y sistematizar el estu dio de la legis­lación administra tiva, es posible señalarlo corno un aporte alestudio de nuestro derecho administra tivo especial.

11. Lo cierto, es que sobre la base del derecho constitucional francésde la separación orgánica del poder público y de la distinción delas funciones del Estado; y dentro de ellas de la actividad de eje­cución de la ley por parte de órganos subordinados; va surgiendo,también en Venezuela, la noción de Administración y de acti­vidad administrativa; de naturaleza juridica y no técnica. Y alre­d edor de esta noción va creándose dentro del derecho del Estadoun derecho referente a la Administración y a sus actos; que serefuerza con la influencia de la doctrina de los servicios públicosque desde la Escue la de Burdeos, con Duguit, y que se consolidacon Gastón [eze y Roger Bonnard, al identificar la noción de ser­vicios públicos con la Administración; y con parte de la doctr inaalemana; al considerar la Administración corno el conjunto deórganos que realizan la actividad de ejecución de la ley, mediantediversos actos y con la prestación de servicios públicos. y que ladoctrina italiana refue rza con la finalidad de utilidad pública.

12. Al respecto vale la pena recordar que Otto Maeyer ubica el na­cimiento de un derecho propio de la Administración en los co­mienzos del Siglo XIX, pero, sin embargo afirma que surge de " Inhoguera de In rerotucián", En efecto, la Constitución Consular del 13de diciembre de 1799 (22 frimario año VIII); ya contenía las bases

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de la organización administrativa. creando el Consejo de Estado.El año 1810 ya se incluye en el Repertorio de Jurisprudencia deGayot el término "derecho administrativo". En 1819 se crea enParís la primera cátedra de este derecho, confiada a Joseph Mariede Gerando; quien en 1829 pública sus "Instituciones de DerechoAdministrativo" .

13. Por supuesto, que ello se debe a que se perfila un nuevo régimenconstitucional en el cual la Constitución define y condiciona la ac­tuación de los poderes del Estado; y en donde la Ley regula elfuncionamiento de la Administración, por lo que su actividad eslegalizada y limitada, para evitar la arbitrariedad y para garanti­zar el respeto a los derechos de los ciudadanos. A ello, sin lugar adudas, contribuyeron, en Francia el Tribunal de Conflictos, con sucélebre Arret Blanco de 1878, sobre el criterio del servicio público yde responsabilidad de la Administración; y el Consejo de Estado,con sus Arrets Terrier de 1903, Feutry de 1908, y Therend de 1910,acerca de los servicios públicos, empresas públicas y de la respon­sabilidad administrativa; y el Arret de la Caja de Ayuda Primariay Protección de 1938, sobre los servicios públicos comerciales oindustriales; y con su Arret de 1942 sobre el acto administrativo;

14. y este sistema de un derecho para la Administración, y la doctrinafrancesa que lo desarrolla; inspira en Italia a Giovanni DomenicoRomagnosi, quien publica en 1814 su obra "Principios fundamen­tales de Derecho Administrativo"; y en los países germánicos enlos cuales, por influjo de Van Stein, se habla de " La Teoría de laAdministración". Y,a partir de la segunda mitad del Siglo XIX, sedesarrollan los estudios de derecho constitucional y de derechoadministrativo; con las obras y trabajos de Paúl Labaud, GeorgesJeIlineky 000 Gierke. Seguidos por 000 Maeyer, Erich Kauffman,Fritó Fleiner, Adolfo Merk1 y Ernst Fortshof.

15. No es de extrañar, pues, que el derecho administrativo francés tu­viera tanta acogida en el derecho comparado, y, que, por razoneshistóricas, influyera en la configuración de un modelo comparadode derecho administrativo en el cual tuvieron acogida sus nocio­nes de Administración, de Acto Administrativo, de Servicio Públi­co, de Contrato Administrativo y de Contencioso Administrativo;

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en los países de derecho latino, germánico e hispanoamericano.Como se verá la doctrina italiana, después, influye determinan­temen te, en la enseñanza de nu estro derecho administrativo, en­tre otros conceptos, en el de acto administrativo. Además, deberesaltarse, que de la doctrina francesa contemporánea, influyenlas notas del acto administrativo de unilateralidad, de actos qu ecausan agravio y de decisiones ejecutorias, de Morand Deviller,Jacques Moreau, Andre Laubadere, [ean Michel de Forges, Geor­ges Vedel y Pierre Devolvé; y la distinción de Jean Riveró entre laactividad de la Administración entre operaciones administrativasy decisiones administrativas, como actos jurídicos de la Adminis­tración destinados a crear o modificar relaciones de derechos; y ladistinción entre decisiones ejecutorias y contratos administrativos.

16. La moderna doctrina italiana con Guido Zanobini pone de relieveel criterio orgánico en la definición de acto administrativo; y su con­tenido como declaraciones de voluntad, de juicio y de conocimiento,que es aceptada por la doctrina nacional; pero excluye de esta no­ción a los actos reglamentarios. Mientras que Máximo SeveroGiannini, hace la distinción entre "operaciones jurídicas" y "decla­raciones"; e incorpora el término "proveimiento administrativo";de raíces germánicas. Este término identifica, estrictamente, actoadministrativo, con el acto mediante el cual la autoridad administra­tiva, en orden al interés público qu e tiene atribuido, a través delejercido de una potestad propia incide en las situaciones subjeti­vas particulares. Y, en la noción de actos administrativos instru­mentales, esta doctrina incluye todos los demás actos preparatorioso los que están al servicio de un proveimiento administrativo. Estaconcepción influye en la doctrina nacional y hace modificar par­cialmente la noción qu e había acogido preliminarmente.

17. La doctrina española moderna, con Fernando Garrido Falla, in­troduce en la noción de acto administrativo la peculiaridad delprincipio de la legalidad; y revaloriza como signo distintivo elcriterio formal orgánico para singuIarizar el acto administrativocomo declaración que emana de un sujeto de la AdministraciónPública en ejercicio de una potestad administrativa; y en cuya no­ción no excluye los-actos reglamentarios y generales. Carda de

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Enterria, excluye los reglamentos, y basado en Zanobini, destacacomo contenido del acto administrativo la declaración de volun­tad, de juicio, de conocimiento o de deseo; de la Administración,en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la regla­mentaria. Ramón Parada, añade a la noción de acto administrativo,que es un acto sujeto a la jurisdicción contencioso administrativa.Tosé María Boquera Oliver, reduce el concepto de acto adminis­trativo a declaraciones unilaterales que impone consecuenciasjurídicas, porque se presume iuris tantum su legalidad . Asimis­mo, del derecho administrativo español puede señalarse la in­fluencia que tuvo en la regulación de nu estro procedimientoadministrativo su Ley de 1958, y en el contencioso administrativosu Ley de 1956.

18. En cuanto al derecho latinoamericano, baste señalar la influenciade la doctrina del derecho administrativo uruguayo, el enfoqueoriginal de Sayagués Lazo, que creó y desarrolló la concepciónde personas públicas no estatales. Así como su doctrina sobre elconcepto restringido de acto administrativo, basado en el crite­rio material, de acto que produce efectos subjetivos; o en un cri­terio formal, menos restrictivo, de la declaración unilateral devoluntad administrativa que produce efectos jurídicos. Y el pesoque tuvo su opinión acerca de la competencia de la jurisdiccióncontenciosa administrativa que se plasmó en el artículo 206 de laConstitución de 1961.

19. Respecto de nuestro derecho administrativo, basta seguir el es­tud io del Profesor Gonzalo Pérez Luciani , sobre" La Noción deActoAdministrativo", para conocer la influencia de la doctrina francesade Duguit y [eze, en este concepto desde la primera obra sistemá­tica, "Tratado Elemental de Derecho Administrativo" , del Dr. J. M.Hernández Ron; de relacionar la noción de acto administra tivocon la noción de servicio público. Al igual qu e en la noción qu e elDr. Eloy Lares Martínez adopta en las primeras ediciones de su"Manua l de Derecho Administra tivo", de acto administra tivo con­forme la tesis francesa de actos jurídicos, de acuerdo con la doc­trina de Gastón [eze, según la cual actos administrativos sondeclaraciones de voluntad adoptados en el ejercicio de un poder

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legal con el objeto de producir efectos de derecho. Inclusive, la [u­risprudencia, desde una primera sentencia de la Corte Federal del5 de diciembre de 1944, sobre el Puerto de La Guaira; y poste.riorrnen te, en sentencia del 12 de noviembre de 1954, sobre uncontrato de suministro de conejos; acogió la noción de la doctrinafrancesa del servicio público para distinguir la actividad contrae­tual de la Administración. Inclusive, la Corte Federal en sentenciadel 3 de junio de 1959, reproduce la noción de acto administrativode la doctrina francesa del serv icio público de [eze y Duguit.

20. A partir de la quinta ed ición de su Manual, Lares Martínez. se acer­ca a la noción de acto administrativo de Zanobbini, al introducirel sentido orgánico de acto administra tivo, al vincularlo con decla­raciones de voluntad emanadas de órganos de la Administración;aunque este autor italiacaano excluye de esta noción a los actosreglamentarios, que para él no son sino fuentes de derecho. Otrosautores, por citar solo algunos de ellos, como Nelson RodríguezGarcía, acusa la influencia española en su definición de acto ad­ministrativo, añadiendo qu e en ella deben incluírse los actos ma­teriales dictados por órganos legislativos y judiciales. Hildegard!iondón de Sansó, plantea dudas sobre la calificación de actosadministrativos de los reglamentos; y la utilidad del significa doresidual de dich os actos, corno los que se adoptan en la esfera nolegislativa y no judicial de los poderes públicos, por la dificultadde definir dich os actos en una forma precisa. Y, además, señalacorno característica esencia l de estos actos su sometimiento alprincipio de legalidad. ~llan Brewer-Carias, asien ta la no coinci­dencia entre la actividad administrativa y el órgano qu e la produceo entre ella y la funci ón que ejerce para producirla . Y para su defi­nición emplea sincreticarnente, al estilo de Adolfo Merkl, el crite:rio formal (carácter sublega l), el criterio material, al comprenderen el concepto de acto administrativo toda actividad administra­tiva (legislativa o jurisdiccional); encomendada a los órganos delpoder ejecutivo (administración), es decir, el criterio orgánico; yel criterio materiA al comprender en su concepto; los actos de lostribunales en ejercicio de funciones administrativas o legislativas;y del poder legislativo en ejercicio de la función administrativa.

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De toda la doctrina nacional, ocupa un lugar destacado el Dr. Gon­zalo Pérez l uciani, qu ien si bien admite la influencia de Giannini,sin embargo, rechaza que sc pueda resumir en una sola definiciónun concepto omnicompresivo de acto administrativo. Así, excluyea los actos de la Administración regidos por el derecho privado; enlos cuales comprende "los llamados por los franceses contratosadministrativos". E, igualmente a los reglamentos internos de lostribunales por no afectar a los ciudadanos. A los denominados"ac tos políticos o de gobierno". Y, con relación a los reglamentos,por su distin to régimen jurídico, excluye a los reglamentos inter­nos de las cámaras legislativas. Mientras que los emanados delPod er Ejecutivo, y dc órganos colegiados, si son actos administra­tivos, por ser de formación secundaria o de ulterior grado. Aligual que los actos unilaterales y particulares, de derecho público,en que la Administración actúa como autoridad; en los cua les sedistinguen los actos preparatorios o ins trumentales y las declara­ciones, que vendría a ser los actos de agravios franceses o los pro­veimientos administrativos italianos. Y, final mente, considera"decisiones administr"tivas" , a los que la doctrina llama "actosjurisdiccionales de la administración", que se diferencian de losjudiciales en que el órgano administra tivo los dicta en razón delos intereses públicos; mientras que aquéllos los dictan los juecessolo para ap licar el ordenamiento juríd ico pa ra resolver un casoconcreto. Sin lugar a dudas, la doctrina del Profesor Pérez Luciani,es propiamente la doctrina mestiza nacional de acto administrati­vo. El mismo Pérez Luciani, afirma qu e en la jurisprudencia vene­zolana de los años 1963, 1980 Y1985, se hace patente la influenciade la clásica doctrina francesa de la escuela formal y substancial.

A parti r de 1947, con la incorporación del Dr. Antonio MolesCaube t a la Cátedra de derecho administra tivo de la UCV; coinci­dente con la del Dr. Eloy Lares Martínez, por la división en doscursos de la cátedra; y la fundación del Seminario de DerechoPúblico, bajo la dirección del Moles Caubet, donde se iniciaroncomo estudiantes, los Profesores Tomás Palanca y Gonzalo PérezLucianí, y de la conversión de estos dos en profesores de la materiafue el arranque del derecho administrativo venezolano modern o.Moles Caubet, ante la discusión entre la tesis monista del derecho

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administrativo, que sostiene que este derecho es solo derechopúblico; y la tesis dualista, que, por el contrario, admite que tam­bién, el derecho administrativo tiene normas de derecho privado;recomienda la técnica llamada "técnica de conexiones", parecida ala qu e se emplea por el derecho internacional privado.

23. A la labor de los precursores, Hernández Ron, Moles Caubet y la­res Martinez; debe añadirse la impronta de sus primeros alumnos,Palanca y Pérez Luciani, convertidos en profesores; después, a losalumnos de sus alumnos: también asimilados a profesores: LuisTorrealba Narv áez, Enrique Pérez Olivares, Luis Enrique FariasMata, Hildegard Rondón de Sanso, Juan D' Stefano; y a partir de1963, AIIan Brewer Carias, y posteriormente la generación de ad­ministrativistas, alumnos de los alumnos de Moles, Lares Marti­nez, de Palanca y de Pérez Lucianí, y de todos los anteriores; hoybrillantes profesores y excelentes tratadistas, sobre todo de unabrillante nueva generación, cuyas obras, a la venezolana, con lainspiración del derecho comparado configuran el mestizaje delderecho administrativo venezolano, a los cien años de la creaciónde su cátedra en la llCV.

RESUMEN

Se analiza la influencia del Derecho Comparado en los estudiosde Derecho administrativo desde el siglo XXhasta nuestros días

PALABRAS CLAVE

Derecho Administrativo

Derecho Administrativo Comparado

Historia del Derecho Administrativo

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