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1 LA DIMENSIÓN ECONÓMICA DE LA RENTA BÁSICA Y SU FINANCIACIÓN Luis Sanzo González Curso: Las condiciones materiales de la libertad: tomando en serio la Renta Básica de Ciudadanía. UPV/EHU Donostia-San Sebastián, 22 de junio de 2012 (Documento provisional, sujeto a revisión)
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LA DIMENSIÓN ECONÓMICA DE LA RENTA BÁSICA Y SU
FINANCIACIÓN
Luis Sanzo González
Curso: Las condiciones materiales de la libertad: tomando en serio la Renta Básica de
Ciudadanía.
UPV/EHU
Donostia-San Sebastián, 22 de junio de 2012
(Documento provisional, sujeto a revisión)
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1. Las reformas de las que no se habla
1.1. La persistencia del paro, la temporalidad y la pobreza
Desde una perspectiva socioeconómica, el rasgo principal que define la historia reciente de
España es el impacto, a partir de mediados de los años 70 del pasado siglo, de unas crisis
recurrentes y nunca plenamente superadas, ni siquiera en el periodo previo a la recesión
posterior a 2007.
Tomando como referencia la Encuesta de Población Activa, a mediados de los años 70, la tasa
de paro en España era inferior al 5%. Se inicia a partir de entonces un periodo de aumento
continuado del desempleo que coloca la tasa en cifras superiores al 20% entre 1984 y 1986. A
pesar de la inicial recuperación económica ligada al acceso al mercado único europeo, en una
perspectiva a largo plazo el periodo señalado no acaba sino a finales de 1994. La recesión de
primeros de los 90 vuelve a presionar al alza el fenómeno, alcanzándose niveles de desempleo
cercanos al 24% en 1993 y 1994.
A pesar de la larga fase de creación de empleo posterior, España nunca conseguiría superar por
completo las secuelas de aquel proceso. El discurso sobre la crisis financiera, que sitúa de nuevo
el desempleo por encima del 20% a primeros de 2010 hasta alcanzar máximos del 24,4% en el
primer trimestre de 2012, no debe ocultar esta realidad. En este sentido, desde 1980 España sólo
ha conocido tasas de paro inferiores al umbral crítico del 10% entre 2005 y 2007, periodo en el
que todavía se encontraban entre el 8,3 y el 8,7%.
Es preciso señalar además que la crisis de los años 70 y 80 también viene acompañada de un
fuerte incremento de la temporalidad. Cercano al 15% de la población activa en los años 70, el
peso conjunto de la población parada y ocupada con carácter eventual se sitúa en un 25% de la
población activa en 1981, aumentando con posterioridad hasta alcanzar un máximo del 43,4%
en 1994. Sin que haya bajado nunca del 30% desde entonces, la proporción considerada vuelve
a superar el 36% en 2010, repuntando hasta el 39,3% a primeros de 2012.
Un factor decisivo que explica la realidad descrita es la dureza de la reconversión industrial de
los años 70 y 80 en España, una crisis que afecta sin embargo al conjunto de los países de
Europa occidental en ese periodo. Entre 1975 y 1985, se pierden alrededor de 6 millones de
empleos industriales en este ámbito geográfico de la actual Unión Europea.
Analizada con la perspectiva del tiempo, resulta discutible la lógica de las decisiones políticas y
económicas que forzaron la crisis ocupacional de la industria en ese periodo. Existen motivos
suficientes para pensar en la actualidad que la intensidad de aquella reconversión careció por
completo de sentido, al menos en lo que se refiere a su dimensión y a su compresión en el
tiempo. No resulta de hecho accidental que la caída de empleos en Europa viniera acompañada
de ganancias de similar magnitud en un grupo de países emergentes, por entonces con más de
un rasgo geopolítico en común, entre ellos un concreto alineamiento estratégico y un innegable
autoritarismo político. Además de un Brasil en proceso de transición hacia una democracia
controlada y del Taiwán nacionalista, los principales ganadores del proceso fueron la Corea de
los golpes de estado de los generales Park y Chung y la Indonesia del dictador Suharto. El
brusco incremento de los precios del petróleo a mediados de los años 70, impulsado desde los
países del Golfo, había preparado previamente el terreno para el escenario de liquidación de
parte del sector secundario en Europa.
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Aunque la crisis no constituye un hecho diferencial en España, otras circunstancias asociadas
permiten hablar de una excepción española. La principal es la incapacidad que manifiesta el país
en compensar con cierta rapidez la caída del empleo industrial con el desarrollo de los servicios
comerciales, financieros y de atención a la comunidad. Mientras el Reino Unido sólo pierde un
2% de su empleo neto entre 1975 y 1985, creciendo incluso un 3,4% la ocupación del conjunto
de países de la antigua Comunidad Económica Europea, España pierde en ese periodo más del
16% de su empleo total.
Las consecuencias de la reconversión industrial se ven además agravadas en España por algunos
aspectos vinculados al modelo posterior de crecimiento, centrado en buena medida en la
acumulación de capital derivado de la gestión del suelo y en la sobreproducción en el sector de
la construcción. El encarecimiento de la vivienda desde mediados de los años 80 hasta el inicio
de la crisis financiera se convierte en un elemento determinante de las dificultades sociales y
económicas de la población en su afán por consolidar una vida independiente. La concentración
del acelerado proceso de crecimiento en un periodo relativamente corto de tiempo, entre 1994 y
2007, facilita además la llegada de un numeroso contingente de población extranjera, un factor
de cambio que en la actualidad acentúa en términos absolutos las implicaciones de la recesión.
En comparación con las cifras similares de mediados de los 80 o de los 90, las tasas de paro
superiores al 20% de la segunda década del siglo XXI reaparecen en un contexto demográfico
ampliado, con una población activa mucho más numerosa. En términos cuantitativos, las
implicaciones del desempleo se ven así agravadas.
Junto al aumento continuado del precio de la vivienda desde mediados de los años 80 hasta la
fase aguda de la crisis, las limitadas oportunidades de empleo y el incremento de la
temporalidad han tenido consecuencias muy graves para la sociedad española. Una de ellas ha
sido la persistencia de altas tasas de precariedad económica y de pobreza. Medida en términos
de insuficiente cobertura de las necesidades básicas, la incidencia de la pobreza puede estimarse
en 2009 en un 14,3% de la población, con un 28,1 % en riesgo de ausencia de bienestar1. En
apenas un año de recesión, las cifras aumentan de forma significativa respecto al 12,1 y 26% de
2008.
El impacto de la pobreza no es, por otra parte, neutro. Destaca en este sentido la incidencia de la
pobreza infantil, con un 20,9% de población menor de 15 años afectada (más de 3 puntos por
encima del 17,4% de 2008). Este aspecto se relaciona, a su vez, con el riesgo diferencial que
caracteriza a la población más joven del país. La tasa de pobreza de las personas residentes en
hogares encabezados por menores de 45 años resulta así superior a la que corresponde a las
personas vinculadas a hogares encabezados por personas mayores de esa edad (15,3 frente a
13,9%).
1 Los datos sobre pobreza y ausencia de bienestar corresponden a una estimación realizada a partir de la
aplicación adaptada del método EPDS a la Encuesta de Condiciones de Vida del INE. Estos
indicadores son los que se utilizan en el texto al estimar la incidencia de la pobreza y otras formas de
ausencia de bienestar.
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La precariedad económica de la sociedad española ha tenido importantes implicaciones
demográficas. La concentración del paro, la temporalidad y la pobreza en la población adulta
joven está en el origen de la drástica caída de la fecundidad y de la natalidad en España desde
finales de los años 70. La desestructuración demográfica de los últimos 30 años es la
manifestación más nítida de la posición de desigualdad y desprotección de la población adulta
joven en nuestro país.
Los efectos de la crisis demográfica no se limitan al envejecimiento de la población sino que
determinan igualmente la tendencia descendente a largo plazo del volumen de población activa
potencial. Junto a las consecuencias de la crisis sobre el empleo, este factor demográfico
condicionará en gran medida el futuro de la protección social en España.
1.2. Los límites de la política de garantía de ingresos de las Administraciones Públicas
A pesar de su gravedad, los procesos económicos señalados no han venido acompañados de una
intervención decidida de las Administraciones Públicas, orientada a garantizar a toda la
población unos ingresos mínimos suficientes para hacer frente a las necesidades básicas y
garantizar el acceso a la vivienda. Es cierto que, en algunos ámbitos, sus políticas sectoriales
han resultado decisivas, tal y como sucede en particular con las personas de mayor edad. En este
caso, la política general de pensiones, completada con la introducción de medidas de protección
a las personas dependientes, ha tenido éxito en muchos aspectos. El dato más llamativo es que
las personas mayores de 65 años conforman el único grupo de edad con una tasa de pobreza
inferior al 10% en 2009, mostrando además una evolución descendente en los últimos años. La
tasa del colectivo se reduce así del 11,2 al 8,4% entre 2007 y 2009, situándose en este último
año un 60% por debajo del 20,9% correspondiente a la población menor de 15 años.
Sin embargo, otras políticas sectoriales han resultado muy insuficientes. Parte de ellas se
vinculan a los propios grupos de atención preferente en la acción social del Estado, como las
personas mayores o desempleadas. Así ocurre, por ejemplo, en lo relativo a la escasa cuantía de
las prestaciones no contributivas por ancianidad e incapacidad (PNC) o de algunas ayudas a
personas en paro. La cuantía mensual de las PNC se establece en 2012 en 357,70 €. En el
ámbito del desempleo, la cuantía de la Renta Activa de Inserción (RAI), así como la de la
prestación que sustituye al Programa Temporal de Protección por Desempleo e Inserción
(PRODI), se mantiene en ese año en 426 €.
El impacto de la crisis económica del periodo 2008-2012 ha sacado así a relucir una de las
principales carencias de la política social en España: la ausencia de una última red de garantía
de ingresos que ofrezca una mínima seguridad económica a toda la población. En contraste con
lo que ocurre en los principales países europeos, destaca sobremanera la ausencia de un sistema
de rentas mínimas eficaz en el conjunto de España. Sin un sistema de este tipo, capaz de
completar las prestaciones señaladas hasta las cuantías necesarias para garantizar una existencia
digna, prestaciones como las PNC o la RAI acentúan su carácter insuficiente, por no decir
miserable.
En muy pocas comunidades autónomas españolas (CCAA) puede de hecho hablarse de la
existencia de un sistema de rentas mínimas digno, soportado legalmente y con un nivel
suficiente de cobertura de las necesidades económicas de la población en riesgo de pobreza. La
combinación de bajas cuantías y restricciones de acceso hace que la atención de las rentas
mínimas en España se haya centrado en colectivos muy minoritarios, incluso en el contexto de
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la población en riesgo de pobreza. Salvo excepciones, los programas autonómicos introducidos
a lo largo de los años 80 y 90 no ofrecen a las personas afectadas por la pobreza recursos
suficientes para cubrir sus necesidades básicas. De ahí que, incluso en sus formas más extremas,
la pobreza siga constituyendo un destacado problema social en España.
La principal responsabilidad del fracaso en la consolidación de un sistema aceptable de rentas
mínimas en España es atribuible a los distintos gobiernos que han dirigido las instituciones
centrales del Estado, particularmente aquellos que han tenido la fortuna de desarrollar su tarea
en periodos de fuerte expansión de la economía. En ningún momento la Administración Central
se ha comprometido con el objetivo de consolidar esta parte fundamental del sistema general de
protección social. Después de oponerse en sus inicios a las iniciativas pioneras desarrolladas en
Euskadi y en la Comunidad de Madrid, los distintos Gobiernos de España se han limitado a
observar desde la lejanía el desarrollo de los sistemas autonómicos de garantía de ingresos,
orientando a lo sumo sus intenciones a impulsar un proyecto de armonización de las normativas
autonómicas.
La crisis financiera ha puesto de manifiesto lo irracional de este planteamiento. Enfrentada a la
crisis y a la reaparición del paro masivo, lejos de buscar soluciones estructurales a los problemas
del modelo de garantía de ingresos en España, la Administración Central del Estado apuesta por
una medida temporal, el PRODI, que introduce un sistema de cuantías incapaz de hacer frente a
la magnitud de las necesidades existentes. Máximo exponente de la ausencia de voluntad de
integración de los distintos sistemas de prestaciones, una cláusula inicial del PRODI impide
incluso que la ayuda pueda ser completada por las rentas mínimas autonómicas.
Una de las más nefastas consecuencias de esta política ha sido abandonar a su suerte a las
comunidades autónomas en la gestión de los sistemas de rentas mínimas. Por esa razón, la crisis
financiera ha afectado muy seriamente a aquellas que más se habían comprometido con el
desarrollo de estas actuaciones. Lo reflejan los límites temporales introducidos en Navarra en el
acceso a las prestaciones, el retraso en la gestión de los expedientes observado en Asturias y, en
general, la reducción de cuantías. El máximo exponente de la nueva situación es sin duda la
presión a la que se enfrenta el sistema de garantía establecido en Euskadi, el paradigma
alternativo por antonomasia a la desidia mostrada ahora por la Administración de Estado y a los
sistemas de perfil bajo de la mayor parte de las comunidades autónomas españolas.
La indiferencia con que el Estado ha venido enfrentándose a la posible quiebra del sistema de
rentas mínimas autonómicas ha resultado indicativa de una cierta apuesta por una forma
particular de entender el Estado de Bienestar. Éste se plantea de forma creciente como un marco
de protección a la baja, en el que la Administración Central se limita a cubrir una parte de las
necesidades sociales, de acuerdo con el peso y el papel económico atribuido a cada país en el
nuevo mundo globalizado. Aunque sus actuaciones puedan ser completadas, contando con unos
medios limitados y una base jurídica precaria, por las instituciones regionales o locales, se
espera que sea la propia ciudadanía la que contribuya a superar los límites del modelo estatal de
bienestar, aceptando medidas como el copago o el recurso a mecanismos privados de protección
(planes privados de pensiones, seguros particulares de salud, etc.).
El desentendimiento de las instituciones centrales del estado de la promoción de la política
social, manifestada entre otros aspectos en la apuesta por la descentralización de la acción
social, encuentra su inspiración principal en la reforma del welfare impulsada a mediados de los
años 90 en Estados Unidos por la Administración Clinton. El paso más llamativo en la dirección
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señalada es la Personal Responsibility And Work Opportunity Reconciliation Act (PRWORA),
aprobada en 1996 para poner fin al sistema asistencial tradicional.
La PRWORA atribuye una muy fuerte capacidad de decisión a los estados de la Unión
norteamericana. En este sentido, la reforma supone el paso de un sistema basado en un derecho
general y universal a la asistencia, sustentado en reglas comunes válidas para el conjunto de la
ciudadanía, a otro en el que los estados disponen de gran autonomía para fijar los derechos y las
condiciones de acceso a las prestaciones de garantía, aunque no necesariamente de recursos
presupuestarios propios suficientes. Este conjunto de circunstancias da origen a planteamientos
asistenciales muy diferentes en cada territorio.
En Europa, el modelo de desarrollo descentralizado de los programas de garantía de ingresos
adquiere mayor relevancia a principios del siglo XXI. Este modelo se consolida de hecho con la
decisión italiana de renunciar a la extensión de su experiencia piloto de renta mínima estatal y
de atribuir la competencia sobre este tipo de programas a las regiones. El creciente
desentendimiento de las instituciones centrales del estado en los países del sur se confirma con
la decisión griega de no establecer un sistema de cierre de esta naturaleza, una decisión que
acabaría teniendo consecuencias dramáticas, tal y como revelan los ejemplos de desnutrición
infantil en ese país tras el rescate de 2010. En los momentos iniciales, sin embargo, incluso en el
contexto del sur de Europa, la renuncia de la Administración Central española a asumir un papel
de liderazgo en el proceso de consolidación de un sistema de rentas mínimas constituye un
rasgo excepcional. Así, Francia y Portugal introdujeron programas propios en esta materia,
iniciando Italia programas experimentales de rentas mínimas.
Aunque algunas decisiones posteriores en Francia avanzan en la misma dirección, en particular
en lo relativo a la descentralización de la financiación del gasto en rentas mínimas, la reciente
aprobación en ese país del Revenu de Solidarité Active (RSA) parece consolidar la idea de una
Europa abocada a distintas modalidades de protección social. Como también ejemplifica la
evolución del sistema de garantía de ingresos de Alemania, o las nuevas propuestas de reforma
de la Administración Cameron en el Reino Unido, el modelo de bienestar en los países centrales
de Europa seguirá caracterizándose por el papel importante atribuido a los sistemas de rentas
mínimas. Eso sí, estos sistemas se adaptarán de forma progresiva a otras innovaciones que se
consolidan igualmente en la PRWORA.
Algunas de estas innovaciones resultan relevantes, destacando en primer lugar la insistencia en
los elementos de control asociados a la gestión de los programas de garantía de ingresos. Se
impulsan así restricciones en el acceso a las prestaciones, en especial en lo relativo a la edad y al
origen nacional, reforzándose en paralelo el control de la disponibilidad para el empleo, con un
énfasis creciente en la obligación de trabajar. Se intensifican las actuaciones orientadas a
facilitar la salida de los programas de garantía, insistiendo en particular en la motivación para el
trabajo y en las políticas activas de fomento de la búsqueda y acceso al empleo. Estas tendencias
vienen con frecuencia acompañadas, en segundo lugar, por una reorientación del objetivo
económico de las prestaciones de garantía de ingresos hacia la mera subsistencia, alejada de
cualquier pretensión de garantía de ciertos niveles de bienestar, introduciendo límites
económicos a la cuantía de las prestaciones.
Estos cambios evidencian que, en los países europeos en los que se implantaron los primeros
sistemas de garantía de ingresos, se ha procurado también ajustar los programas tradicionales a
las nuevas tendencias impulsadas desde la reforma del welfare americano, todo ello con el
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objetivo de reducir el gasto, forzar la salida de los programas y potenciar la integración en el
sistema productivo. Pero en ningún caso se han traducido en la renuncia del Estado a garantizar
la protección básica asociada a los sistemas de rentas de garantía.
1.3. Las reformas pendientes
La presión a la baja de las prestaciones estatales, muchas de ellas de cuantía muy reducida, y la
falta de impulso de las rentas mínimas autonómicas no son sin embargo las únicas
consecuencias negativas de la crisis en los aspectos relacionados con la política social en
España. El avance de la recesión ha llevado a profundizar en todas las líneas de reformas que
implican una desvalorización del factor trabajo. Además de los recortes salariales en el sector
público, la intervención del Estado se ha centrado en las pensiones, con el objetivo implícito de
reducir en alrededor de 3 puntos del PIB el impacto sobre el gasto público del crecimiento del
número de pensionistas. La reforma laboral de la Administración Rajoy profundiza en esa
dirección, apostando por aquellas actuaciones que pueden favorecer la devaluación salarial
interna.
Estas tendencias son el resultado de dos límites económico-financieros al desarrollo de la
política social estatal: los tradicionales, derivados del abandono a su suerte de una parte las
personas afectadas por el paro y la pobreza, renunciando el Estado a una convergencia con
Europa en materia de presión fiscal; y los nuevos, asociados a la crisis financiera, con sus
implicaciones en términos de limitación de la capacidad de gasto de las Administraciones
Públicas.
Pero lejos de poder considerarse como accidentes externos, estos límites son la principal
manifestación de los errores de los distintos gobiernos de la España posfranquista en materia
social, puestos de manifiesto en su falta de capacidad para garantizar la estabilidad económica
de la población del país. De ahí que sea exigible al Estado que incorpore a su política de
reformas aquellas que se orienten a hacer efectivo el derecho de la ciudadanía a la seguridad en
el acceso a unos recursos mínimos y a una vivienda a precios accesibles. Estas reformas son
necesarias para iniciar en España un proceso de reducción efectiva de las tasas de pobreza,
garantizando unos mínimos de bienestar y de libertad económica a sus habitantes. Sin esta
reducción de la pobreza y la eliminación de la inseguridad económica será imposible recuperar
la lógica de reproducción demográfica de una sociedad equilibrada, uno de los principales
límites al crecimiento y a la consolidación del Estado de Bienestar en el ámbito territorial del
Estado.
La cuestión a considerar ahora es el papel que debe corresponder a la Renta Básica en este
proceso de reformas.
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2. Rentas mínimas de inserción o Renta Básica: El sentido de la Renta Básica y sus
limitaciones económicas
2.1. Las ventajas de la Renta Básica
En la reflexión sobre la política de garantía de ingresos, dos cuestiones resultan de particular
relevancia. La primera se relaciona con la pérdida de autonomía personal asociada a la
precariedad económica extrema. En el mundo desarrollado esta realidad se manifiesta ante todo
en el recurso a bancos de alimentos, comedores sociales y ayudas gestionadas por
organizaciones benéficas. Pero la falta de autonomía económica - y la degradación personal que
conlleva - está igualmente presente, aunque de forma más oculta, en determinada modalidades
de acceso a las prestaciones gestionadas por los servicios públicos. Así ocurre cuando la
relación que se establece con estos servicios no se fundamenta en el ejercicio de derechos
consolidados. No se trata sólo de que éstos se establezcan por ley; es necesario además que
estos derechos estén asumidos como tales por la sociedad y las instituciones públicas, quedando
al margen de una sospecha, control o revisión permanentes.
Es precisamente, en este contexto, donde conviene introducir la segunda cuestión fundamental a
considerar: la dependencia de la aplicación de políticas de solidaridad de la voluntad de la
mayoría social y política, una mayoría que busca definir no solo el marco de la atención sino
también las contrapartidas a exigir por las mismas. Y lo es porque es aquí donde resalta la
funcionalidad principal de la Renta Básica, su potencial para superar los problemas de fondo
que plantean las dos cuestiones suscitadas. La Renta Básica puede contribuir, por una parte, a
garantizar a toda la población un nivel mínimo de autonomía económica, capaz de prevenir la
dependencia asociada a la precariedad extrema y la pobreza. Puede hacerlo, por otra, situando
esta garantía al margen del debate social y político sobre las obligaciones de la minoría
necesitada, afirmando la incondicionalidad y universalidad del acceso a los derechos.
Al actuar de esa manera, la Renta Básica resuelve el problema principal que plantean las Rentas
Mínimas de Inserción (RMI), su insistencia en un modelo de solidaridad condicionada. Incluso
en los programas más nítidamente preocupados por la cobertura de las necesidades de los
colectivos en riesgo, el acceso a las ayudas está condicionado a la ausencia de recursos y a una
efectiva disponibilidad personal y familiar para la inserción. El paso de una concepción de lucha
contra la pobreza económica a una de lucha integral contra la exclusión está en el origen de la
definición de las RMI en términos de prestaciones económicas que deben integrarse en un
proyecto más amplio de inserción de sus beneficiarios. El objetivo ya no es únicamente
garantizar las necesidades económicas básicas sino, sobre todo, resolver los problemas de fondo
que impiden una correcta inserción social y laboral. Y esto requiere un compromiso expreso de
participación por parte de los beneficiarios.
En el sistema RMI, el acceso a las distintas prestaciones se ajusta por tanto a una gestión que,
manteniendo las normas de la asistencia social tradicional, incorpora otras nuevas. Así, a los
principios clásicos de comprobación de recursos, subsidiariedad y complementariedad, se
añaden los nuevos principios de disponibilidad, no sólo en relación con el acceso al trabajo, sino
también en relación con la participación en programas más generales de inserción o inclusión
social.
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En su lógica promocional, este planteamiento resulta contradictorio con las bases en las que se
sustentan las sociedades occidentales modernas. Se enfrenta por una parte a la lógica liberal que
determina el funcionamiento del sistema económico, oponiéndose - desde unos valores que con
frecuencia reflejan un cierto paternalismo autoritario - al principio de plena libertad de
actuación de los agentes económicos en el mercado. De esta forma, lejos de considerar la
prestación como un elemento que asegura la libertad de los beneficiarios para desenvolverse por
sí mismos y sin interferencias externas en la vida social y económica, se le asigna un elemento
de contraprestación que se considera necesario frente a riesgos como la cronificación, la
dependencia o la pasividad.
Al actuar de este modo, condicionando la aplicación del principio de solidaridad – y el propio
acceso a las ayudas – al desarrollo de estas contraprestaciones, se rompe por otra parte el
principio de igualdad en el diseño de las políticas de protección. En sus orígenes, de hecho, las
situaciones de pobreza y precariedad susceptibles de atenderse a través de las RMI eran las
únicas del sistema de protección general en las que se introducían medidas de contraprestación.
En su formulación original, el modelo RMI se alejaba así tanto de los principios económicos
liberales como de los planteamientos de igualdad y solidaridad preconizados desde la
socialdemocracia. Respecto a este último punto, sin embargo, hay que matizar que el
planteamiento subyacente a las RMI ha terminado por extenderse al diseño de otras
prestaciones. Un ejemplo es la vertiente de compromiso para la actividad o la inserción que se
vincula en la actualidad a algunos subsidios de desempleo, tal y como sucede con la Renta
Activa de Inserción y con las ayudas del desaparecido Programa temporal de protección por
desempleo e inserción (PRODI), sustituido posteriormente por el Programa de recualificación
profesional de las personas que agoten su protección por desempleo (PREPARA).
La rigidez de la dimensión promocional de las RMI choca por completo, sin embargo, con la
realidad. A pesar de su voluntad universalista, en la práctica la política de inserción ha estado
lejos de consolidarse, incluso en los periodos de mayor auge económico. Ni en Francia ni en las
comunidades autónomas españolas ha sido posible generalizar el acceso a los convenios de
inserción o a las acciones de contraprestación. Con mucha frecuencia, además, las acciones
contempladas en los convenios o en las propuestas de contraprestación han tenido un alcance
muy limitado (mera inscripción en los servicios públicos de empleo o realización de cursos de
formación general).
Otro problema importante en la concepción de las RMI hace referencia a la contradicción
existente entre una vocación de asistencia al conjunto de miembros que componen la unidad de
convivencia y una aproximación basada en el acceso de un único miembro de dicha unidad a las
prestaciones. Así, mientras el acceso a este tipo de prestaciones se limita a una persona por
unidad de convivencia, la prestación tiene sin embargo una vocación colectiva, definiéndose el
cálculo de las cuantías en términos de unidad de convivencia y fijándose como objetivo de las
prestaciones la cobertura de las necesidades de todos los miembros de la unidad. Esta
contradicción dificulta el objetivo de consolidar una atención correcta para todos los miembros
del hogar desde planteamientos que reconozcan tanto la especificidad de las necesidades
individuales como la conveniencia de que las prestaciones lleguen a todas las personas a
proteger.
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La propuesta de la Renta Básica resuelve la contradicción planteada, dada la aproximación
estrictamente individual que la caracteriza. En este sentido, garantiza a todas las personas el
acceso a una prestación de garantía y no sólo a uno de los miembros del hogar o de la unidad de
convivencia, democratizando con ello la atención y ajustando el nivel de protección a las
necesidades individuales.
Desde un punto de vista operativo, las ventajas de la Renta Básica son igualmente muy
relevantes. En primer lugar, en lo que concierne al derecho a una prestación que haga efectivo el
derecho a la existencia, el sistema de Renta Básica tiene la ventaja de evitar a los potenciales
beneficiarios los procedimientos de control habituales en las Rentas Mínimas de Inserción. A
diferencia de estos sistemas, que requieren la permanente demostración de la escasez de
recursos y un compromiso de trabajo para la inserción/inclusión, la Renta Básica implica la
asignación previa e incondicional de los medios necesarios para hacer realidad el derecho
universal a la existencia. Esta aproximación tiene la ventaja fundamental de prevenir la
estigmatización de las personas que se benefician de los sistemas de garantía, evitando las
situaciones percibidas de humillación - o de diferencia - respecto al resto de la sociedad que
suelen venir asociadas a la gestión de los sistemas asistenciales.
La renuncia a investigar la situación patrimonial y de renta de los beneficiarios y a controlar su
disposición a la actividad favorece, en segundo lugar, una notable simplificación y
racionalización de la gestión, reduciendo los costes administrativos.
La Renta Básica facilita igualmente el acceso universal a la prestación, limitando el riesgo de
que algunos beneficiarios potenciales no disfruten de ella. Otra ventaja comparativa es que se
evitan más fácilmente los comportamientos fraudulentos para acceder o mantener las ayudas
que acompañan a la gestión de las prestaciones asistenciales, en especial cuando no se
introducen mecanismos que hagan compatible el desempeño de una actividad económica con el
mantenimiento de las ayudas.
Aunque el modelo de rentas mínimas, ahí donde ha sido aplicado con un mínimo de eficacia, ha
tenido resultados favorables, tanto para sus beneficiarios como para la sociedad en su conjunto,
este modelo adolece por tanto de una serie de limitaciones y de desventajas que hacen
recomendable estudiar la viabilidad de opciones alternativas como la Renta Básica.
2.2. Las limitaciones económicas de la Renta Básica
Para consolidarse como alternativa a las formas de gestión tradicionales, sin embargo, el modelo
de Renta Básica se enfrenta a ciertas dificultades. Algunas de ellas son meramente operativas,
ligándose a las modalidades de gestión de una prestación que pretende ser universal e
individual2. Al tratarse de una medida de distribución universal de recursos, el problema
fundamental a resolver se relaciona, no obstante, con el elevado coste económico potencial que
supone su implantación.
2 Pueden analizarse algunas de estas cuestiones en Sanzo (2001).
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Esta circunstancia se relaciona con tres aspectos esenciales de la Renta Básica. En primer lugar,
la Renta Básica es una prestación individual. En su formulación clásica, esta aproximación
individual implica no sólo la universalidad en el acceso a la Renta Básica sino también el
planteamiento de uniformidad de las cuantías garantizadas: a cada ciudadano le corresponde la
misma cuantía de Renta Básica.
La Renta Básica busca, en segundo lugar, hacer posible el desarrollo de la libertad individual,
tratando de garantizar los recursos materiales mínimos que las personas necesitan para
desarrollar sus proyectos. Pretende por tanto ofrecer una garantía de bienestar más que de
superación de la pobreza en sentido estricto. Esta concepción se opone radicalmente a la
orientación selectiva de los sistemas asistenciales tradicionales y a los limitados niveles de
protección por ellos garantizados. Un tercer aspecto relevante es la tendencia de los defensores
del modelo a concebir una aproximación bruta a la Renta Básica. De esta forma, en el modelo
clásico, todos - pobres y ricos - añadirían a sus ingresos actuales una cuantía uniforme de Renta
Básica transferida por las instituciones públicas.
Concebida de esta manera, resulta difícil pensar en introducir una Renta Básica que no suponga
una radical transformación del sistema de reparto de los bienes económicos en nuestra sociedad.
Para ponerlo de manifiesto, pueden señalarse algunas estimaciones significativas que se
realizan, a mediados de la pasada década, respecto las implicaciones económicas de este tipo de
modelo.
En lo relativo a la Comunidad Autónoma de Euskadi, partiendo de una estimación de una
cuantía mínima para la supervivencia de 525,65 € mensuales para una persona sola3, en la
hipótesis de una distribución bruta de la mencionada cuantía, no compensada vía impuestos,
Sanzo el coste de esta propuesta en un 23,7% del PIB vasco de 2004 (Sanzo, 2004). Este nivel
de gasto resultaba superior al que representaba entonces el gasto social de la comunidad
autónoma del País Vasco. Aunque Arcarons y su equipo no analizan las implicaciones de su
planteamiento en términos de impacto sobre el PIB, su simulación de Renta Básica de 451,20 €
mensuales (50% para la población menor) equivalía a un 20,3% del PIB de Cataluña en 2003,
con un tipo único establecido en el 57%.
En el contexto de las economías emergentes, Lorenzelli estimaba, por su parte, el impacto de la
Renta Básica en niveles cercanos al 30% del PIB en Uruguay (Lorenzelli, 2008)4.
Tal y como se pone de manifiesto en las simulaciones desarrolladas por Jordi Arcarons y su
equipo en Cataluña, es ciertamente relevante comprobar que la introducción de la Renta Básica
resulta ventajosa para la mayoría de la sociedad, 70% en el caso de su propuesta base,
generando un cambio positivo en la distribución de la renta en Cataluña. El resultado sería una
3 Se asigna un 50% de la cuantía de Renta Básica de referencia en el caso de la población menor de 25
años no independizada.
4 En Uruguay, según cálculos de Lorenzelli, la estimación de mantenimiento de una Renta Básica
situada en la línea de pobreza del país, con un 60% para menores, tendría un coste total situado del
29% del PIB (+22,6% una vez detraído el coste fiscal del modelo social actual). La reducción de la
cuantía garantizada a la línea de indigencia se estima en el 9,7% del PIB (+3,2% sin coste fiscal
actual).
12
significativa reducción de la desigualdad social y una mejora del nivel de recursos de los
colectivos más desfavorecidos (Arcarons y otros, 2005).
Sin embargo, la aplicación de la Renta Básica en su versión más clásica supondría un cambio
tan sustancial en la organización social que resulta difícilmente asumible por la clase política,
incluso en el ámbito de las fuerzas progresistas. Hacer frente a este nivel de gasto, cercano al
que representa el gasto social medio de los países de la Unión Europea, supondría en la práctica
una plena socialización del reparto de los recursos sociales. Resultaría difícilmente compatible,
en consecuencia, con la sociedad de libre mercado en que se fundamentan todos estos países.
Una posible alternativa para limitar el coste supondría optar por una reducción de las cuantías
garantizadas, un proceso que sin embargo tiene el riesgo de convertir a la Renta Básica en un
instrumento inadecuado para satisfacer las necesidades mínimas ligadas a la existencia. Así, en
otra de las simulaciones planteadas por Arcarons, con un tipo impositivo único del 37,3%, la
cuantía de la Renta Básica por adulto bajaría a alrededor de 293 €, una cifra insuficiente para
hacer frente a las necesidades personales. A pesar de ello, el coste de aplicación de la prestación
todavía es equivalente al 13,3% del PIB de 2003 en Cataluña.
Las implicaciones sobre la cuantía de la Renta Básica de la necesidad de ajustarse a costes
económicos razonables ya fueron consideradas por Magda Mercader en su estudio pionero de
simulación de su viabilidad (Mercader, 2004)5. Según sus conclusiones, con el modelo de IRPF
vigente en 2001, sería únicamente factible garantizar una Renta Básica de 1200 € anuales por
adulto y de 700 € por menor. Aun así, Mercader recalcaba que la mera aplicación de estas
cuantías tendría un impacto destacado en la disminución de la desigualdad6.
5 Debe mencionarse que, en su dimensión de estimación de costes, tanto el trabajo del equipo de
Arcarons como el desarrollado posteriormente por Sanzo y Pinilla (Sanzo y Pinilla, 2004) siguen la
estela de la investigación inicial de Magda Mercader. En el contexto de desarrollo de la herramienta
EspaSim, analizando datos estimados para 2001 a partir del Panel de Hogares de la Unión Europea,
Mercader adelantaba en este sentido los resultados de trabajos posteriores. Así, utilizando un
aproximación similar a la planteada posteriormente por el equipo de Arcarons, basada en la
eliminación de deducciones, reducciones y mínimos familiares, Mercader señalaba la posibilidad de
financiar en España una Renta Básica anual de 4000 euros (333,33 € mensuales) a un tipo impositivo
único del 56%. Una cifra de 2500 euros anuales sería compatible con un tipo situado en el 38,6%.
6 El estudio de Mercader revela que la introducción de cualquier propuesta de Renta Básica tiene un
impacto destacado en la reducción de los indicadores de pobreza y desigualdad, observándose sin
embargo que los cambios sustanciales se asocian a cuantías garantizadas de cierto nivel. Se puede
comprobar estos aspectos en la siguiente tabla, donde Mercader estima, para determinados tipos
impositivos, sus índices de GINI y tasas de pobreza asociados:
Índice de Gini e índices de pobreza. Sistema 2001 RB Tipo impositivo Índice de GINI Tasa pobreza
1000 23,2 34,0 21,2 1500 28,1 32,2 18,8
2000 33,2 30,3 16,4
2500 38,6 28,3 13,8 3000 44,1 26,3 10,8
3500 49,2 24,5 8,4 4000 56,0 22,0 5,0
Sistema 2001 33,0 20,5 Fuente Mercader, EspaSim.
Unidad de análisis: hogar. Escala de equivalencia: raíz cuadrada del número de miembros del hogar.
Unidad de ponderación de cada hogar: número de miembros
13
Otra línea de actuación, orientada a consolidar un nivel de Renta Básica suficiente para
garantizar las necesidades básicas, podría consistir en una distribución neta de la Renta Básica,
llegando la prestación - en esos términos netos - únicamente a una parte de la sociedad. Se
trataría en este caso de perfilar la prestación en términos de complemento, equivalente a la
diferencia existente entre los ingresos personales después de impuestos y la cuantía garantizada
por la Renta Básica. Pero, incluso en este supuesto, la aplicación de este modelo de prestación
tendría un coste de mantenimiento anual muy elevado. Así, en el caso del País Vasco, el coste
de mantenimiento anual de este modelo de prestación supondría un 7,73% del PIB vasco de
2004 (Sanzo, 2004). Aunque ya no se estaría hablando de una socialización de la economía, las
implicaciones económicas serían de tal magnitud que obligarían a una transformación radical
del sistema socio-económico.
Las implicaciones económicas de la aplicación de la Renta Básica contrastan con el limitado
margen de maniobra existente de cara a la introducción de nuevas medidas sociales a medio y
largo plazo. El problema fundamental se relaciona con las consecuencias del proceso de
envejecimiento. La drástica reducción de los niveles de fecundidad en España ha determinado
una extraordinaria caída de la natalidad que ha alterado profundamente la estructura
poblacional, previéndose a partir de la tercera década del nuevo siglo un notable incremento de
las tasas de dependencia. Las implicaciones del cambio se han visto acentuadas por la caída del
empleo asociada a la crisis financiera.
El incremento potencial en el gasto social que supondría mantener el nivel de protección actual,
en particular en materia de pensiones pero también de gestión de servicios fuertemente
condicionados por la demanda de la población de mayor edad, como la sanidad o los programas
de atención a la dependencia, está en el origen de la reforma del sistema de pensiones impulsada
en 2011 por el Gobierno de Rodríguez Zapatero. Una propuesta de introducción de la Renta
Básica no puede, en ningún caso, dejar de tener en cuenta la presión al alza que supondrá en las
próximas décadas el gasto social en el PIB.
Las hipótesis más razonables existentes a primeros de siglo señalaban un incremento potencial
del gasto en pensiones en 6,1 puntos del PIB entre 2020 y 2040, a lo que habría que añadir 2,5
puntos del PIB hasta 2050 relacionado con el incremento del gasto en salud y dependencia. La
política actual de reforma de las pensiones pretende reducir ese gasto en alrededor de 3 puntos
del PIB, con lo que el incremento del gasto social podría situarse finalmente en torno a los 5,6
puntos. Por supuesto, cualquier mejora del sistema, por ejemplo una mejora de los niveles de
cobertura o un aumento de las pensiones medias, tendría repercusiones en términos de un
aumento paralelo del peso relativo del gasto social sobre el PIB.
Los datos más recientes de Eurostat, relativos al gasto en protección social SEEPROS, muestran
un desfase de 4,5 puntos entre España y la media de la UE-27 en 2009: 25% del PIB frente a
29,5%. La distancia respecto a algunos países significativos, como Reino Unido, Italia,
Alemania o Francia, se sitúa respectivamente en 4,2, 4,8, 6,3 y 8,0 puntos. Teniendo en cuenta
la previsión de incremento del gasto social ligado al envejecimiento en España y la presión
actual a la contención o reducción del gasto social en Europa, el margen de maniobra para la
introducción de la Renta Básica resulta reducido. Si se tomara como referencia la media de la
Unión Europa, como sugerirían los más críticos del sistema de bienestar, no existiría de hecho
margen alguno para nuevos programas de acción social.
14
Debe señalarse sin embargo que entre 1,5 y 2 puntos del gasto social actual se vincula a un
exceso de gasto en prestaciones de desempleo que, en condiciones normales, podría eliminarse
conforme se recuperen a medio y largo plazo los niveles de empleo. De esta forma, si se toma
como referencia de actuación países como Alemania o Francia, cabría pensar en un margen de
maniobra de entre un 1 y un 3% del PIB una vez estabilizado económicamente el Estado. Dado
que todos los agentes sectoriales, y no sólo los abanderados de la Renta Básica, presionarán por
participar de un posible crecimiento futuro del gasto social, el margen de maniobra dependerá
de quiénes resulten vencedores (en el supuesto, además, de que existan vencedores frente a los
defensores de la austeridad y de la reducción del sector social del Estado).
A la vista de lo señalado, resulta imprescindible optar por un modelo de Renta Básica que no
implique una presión económica excesiva sobre el sistema. Este modelo, sin embargo, sí debería
poder ofrecer a la población la garantía efectiva de unos recursos mínimos, suficientes para
convertir en residual la incidencia de la pobreza.
15
3. Hacia una Renta Básica económicamente viable
3.1. Bases para una aproximación alternativa
Resumiendo lo señalado con anterioridad, para que la Renta Básica sea viable en los próximos
años en un estado como España, resulta necesario pensar en una aproximación específica y
adaptada del modelo clásico de Renta Básica. Se trataría de avanzar hacia un modelo inspirado
en sus principios pero contando con un margen de maniobra que, en circunstancias financieras
normales, se situará en torno a un 2% del PIB.
En ocasiones junto a Rafael Pinilla, he tratado de desarrollar en trabajos anteriores las líneas
básicas en las que fundamentar esta alternativa, inicialmente presentadas en el Primer Simposio
de la Red Renta Básica de 2001 (Sanzo, 2001)7. Este modelo alternativo de Renta Básica se
sustenta en las cuatro ideas principales que se presentan a continuación.
Una orientación inicial a la supervivencia
Aunque a largo plazo la introducción de la Renta Básica debe contribuir a consolidar niveles
suficientes de bienestar e incluso, al menos potencialmente, a liberar a toda la población de la
necesidad de acceder a una actividad productiva para alcanzar dichos niveles de bienestar, a
corto y medio plazo resulta conveniente asumir un planteamiento más restringido, ligado al
principio de supervivencia o cobertura de las necesidades básicas en sentido estricto. La primera
idea por tanto es que, en su fase de introducción inicial, la Renta Básica debe constituir sobre
todo el instrumento esencial de una acción eficaz de lucha contra la pobreza.
Una aproximación mixta unidad de convivencia - individuo
El acceso universal a la Renta Básica se plantea en su formulación clásica con carácter
individual y de manera uniforme: la misma cuantía de Renta Básica debe pagarse a cada
ciudadano.
Aunque el carácter de derecho individual de la Renta Básica debe ser reivindicado, conviene
matizar el planteamiento de uniformidad que se le atribuye, teniendo en cuenta que la mayoría
de las personas comparte su vida con otras. Este tipo de convivencia pluripersonal determina
economías de escala que deben ser introducidas en el análisis. La razón es que la igualdad
aparente de los individuos ante la Renta Básica que representa una cuantía uniforme se traduce,
en realidad, en distintos niveles de libertad garantizados por la prestación, determinando una
situación final de desigualdad entre las personas.
De hecho, ante la presencia de economías de escala, un planteamiento de uniformidad en los
niveles de la Renta Básica determinará una situación de creciente desigualdad diferencial
conforme descienda el número de personas que conforman la unidad de convivencia, afectando
de forma negativa a los grupos en los que tiende a resultar más frecuente la incidencia de la
pobreza (hogares unipersonales y familias monoparentales).
7 Ver en particular: Sanzo y Pinilla (2004) y Sanzo (2005b).
16
No se trata sólo de considerar la relevancia de este problema porque se acepta que algunas
personas no tienen libertad para elegir el tipo de hogar en el que desean vivir8. Es preciso
contemplar el mero hecho de que la elección de un determinado tipo de convivencia determina,
para unos recursos de partida y un modelo de distribución de esos recursos predefinidos, unos
resultados diferentes en términos de calidad de vida. Si se pretende al mismo tiempo garantizar
la libertad y la igualdad de las personas, sólo puede concebirse un planteamiento de Renta
Básica realmente uniforme e igual para todos - en el sentido de igualdad de valor real de la
libertad garantizada - si se neutraliza el efecto diferencial que introduce el marco de
convivencia.
Conviene así pensar en fórmulas que faciliten la autonomía real de decisión de las personas, con
independencia de su opción por una vida solitaria, en pequeños grupos o en comunidad. Estas
fórmulas deben hacer compatible el principio del derecho individual e igual a una Renta Básica
con la necesidad de que la Renta Básica percibida sea efectivamente igual para todos en
términos de su capacidad para garantizar la supervivencia en el contexto de unas realidades
desiguales de convivencia. En un contexto de puesta en marcha inicial de la Renta Básica, con
una cuantía necesariamente reducida de la misma, resolver esta cuestión resulta fundamental.
La solución propuesta se basa en la consideración de dos modalidades complementarias de
Renta Básica: una Renta Básica individual de carácter relativamente reducido, equivalente por
ejemplo a las actuales PNC, completada con una Renta Básica de unidad de convivencia que
recoja el nivel medio de gastos comunes a los distintos tipos de unidades existentes, con
independencia de su tamaño. Esta propuesta de neutralización del efecto convivencia constituye
la segunda propuesta fundamental.
En este contexto, una alternativa razonable, respetuosa con los principios de individualidad y
uniformidad de la Renta Básica, consiste en prever una ayuda complementaria para personas
solas (Pinilla, 2002).
La compensación fiscal de la Renta Básica
La tercera idea es la defensa de una aproximación neta en el acceso a la Renta Básica,
contrastando ingresos y Renta Básica a través del mecanismo que se considera más apropiado y
universal, la gestión fiscal del IRPF.
La defensa del planteamiento universalista de la Renta Básica no es incompatible con defender
la tesis complementaria de que, en el caso de las clases sociales más acomodadas, los impuestos
deben absorber en términos netos las aportaciones correspondientes a la Renta Básica. La
introducción de la Renta Básica no debe tener efectos negativos sobre la redistribución interna
de los ingresos, lo que en la práctica significa que ésta no puede suponer una mejora - al menos
no sustancial – del nivel de ingresos de los colectivos en situación de mayor bienestar. En la
situación actual, con bolsas importantes de pobreza e importantes núcleos de hogares en
situación de ausencia de bienestar, no se trata tanto de mejorar la situación de toda la población
8 Jordi Arcarons y su equipo plantean la Renta Básica de hogar como una de las variables a considerar
en su estudio de simulación para Cataluña. Lo fundamentan en la aceptación del supuesto de la
inexistencia de una plena libertad de elección del tipo de hogar de residencia.
17
como la de los grupos más desfavorecidos. La Renta Básica no debe acentuar sino reducir el
Efecto Mateo en la gestión de las prestaciones sociales9.
Es cierto que, con la propuesta de compensación fiscal que implica la gestión de la Renta Básica
a través del IRPF, se rompe la perspectiva de una Renta Básica entendida como un cheque
regular que llega mensualmente a cada miembro de la comunidad. Pero se consolida, sin
embargo, la idea de un derecho individual, universal e incondicional a una garantía de recursos
mínimos. A partir de su implantación, cualquier persona que - por falta de oportunidades de
empleo o por decisión propia – se encuentre en situación de ausencia de recursos sabrá que
podrá tener acceso a una Renta Básica individual e incondicional. De esta forma, cada persona o
unidad de convivencia podrá definir sus estrategias vitales sabiendo que puede contar con esta
prestación de base, de nivel suficiente para hacer frente a las necesidades básicas (en conjunción
con una política institucional que garantice, en paralelo, el acceso universal a la vivienda y un
sistema integral de servicios públicos).
La aplicación de estímulos al empleo
En cuarto lugar, resulta conveniente introducir en el modelo la relación entre Renta Básica y
empleo, asumiendo que la viabilidad de la Renta Básica depende de un nivel de participación
elevado en el proceso productivo.
El principio de incondicionalidad de la Renta Básica sólo puede consolidarse si se mantiene
globalmente esa premisa. La Renta Básica es un fundamento de una sociedad igualitaria y
solidaria pero este tipo de sociedad exige, en contrapartida, un mínimo de compromiso solidario
con la misma por parte del conjunto de la ciudadanía. El mantenimiento de niveles elevados de
participación en el empleo también resulta fundamental para hacer frente al proceso de
envejecimiento y sus consecuencias en términos de incremento de los niveles de dependencia.
De ahí que el fomento de la participación en las necesidades productivas de la sociedad
constituya un complemento necesario de la apuesta por la Renta Básica.
La promoción de este compromiso social obliga a diseñar un marco social y fiscal que no
desincentive el acceso y el mantenimiento en el empleo. A ello corresponde la defensa de un
planteamiento de bonificación al empleo en las propuestas de Renta Básica (Sanzo y Pinilla
2004). La propuesta implica la introducción de un complemento para las personas que trabajan,
contribuyendo a través de su actividad a financiar la Renta Básica. El objetivo de estas
bonificaciones al empleo sería garantizar siempre ingresos disponibles superiores a las personas
que participan, de forma relevante, en la reproducción y mejora del producto social.
Por supuesto, el compromiso de participación en el esfuerzo productivo de la población con
menores recursos exige, como contrapartida, un compromiso similar por parte de los grupos
más beneficiados, en particular una participación justa en el esfuerzo fiscal.
9 Aun así, los estudios de aplicación del modelo revelan que, como consecuencia de la introducción de la
Renta Básica y de la aplicación del sistema de estímulos al empleo, la mayoría de la población sería
beneficiaria neta del modelo.
18
Como puede comprobarse a continuación, la gran ventaja del modelo de aproximación
propuesto es que permite conseguir los mismos objetivos de lucha contra la pobreza que los
modelos clásicos de Renta Básica sin necesidad de plantear una cuantía individual de nivel tan
elevado como el habitualmente propuesto en dichos modelos. Resulta así funcional con
incrementos de gasto situados en torno al 1-2% del PIB, de acuerdo con el nivel de generosidad
de la protección a establecer.
3.2. Las propuestas de desarrollo del modelo alternativo
En el ámbito estatal, los trabajos que han tratado de desarrollar el modelo alternativo han sido
los abordados por Luis Sanzo y Rafael Pinilla, tanto en solitario (Sanzo, 2001; Pinilla, 2002;
Sanzo en Casassas/Raventós, 2011), como en colaboración (Sanzo y Pinilla, 2004). También
debe mencionarse, en este contexto, el desarrollo formulado por el equipo de Iñaki Uribarri en
el sindicato vasco ESK (ESK, 2002).
La propuesta de financiación más detallada es la formulada en 2004 por Sanzo y Pinilla. Su
objetivo es procurar avanzar hacia la Renta Básica por medio de una reforma inicial de coste
limitado, susceptible de ser aceptada por la mayoría de la sociedad.
Las características generales del modelo se resumen en los tres puntos siguientes:
1. Garantizar una renta mínima suficiente para satisfacer las necesidades básicas de la
población en cada comunidad autónoma, estableciendo un mínimo estatal común, susceptible
de ser completado con sus propios recursos por cada comunidad autónoma en caso de
necesitar – o desear - ajustar las cuantías a la situación de los precios autonómicos.
2. Complementar la garantía de la Renta Básica con un sistema de bonificación al empleo,
considerando que la introducción de la nueva prestación o mínimo social no debería implicar
una caída sino una mejora de los niveles de empleo.
3. Aprovechando la dinámica personal del impuesto, impulsar la gestión de la Renta Básica por
vía fiscal, considerando el IRPF como el mecanismo más sencillo de gestión de la medida. En
este contexto, se plantea la aplicación de un tipo fiscal único con un tramo de impuesto
negativo como procedimiento para garantizar el acceso efectivo a la prestación. En el caso de
la mayoría de la población, la gestión de la Renta Básica se traduciría en un crédito fiscal
reembolsable aplicable en la cuota del impuesto, susceptible de ser gestionada con carácter
mensual.
Otro aspecto relevante de la aproximación es que la Renta Básica complementa y mejora las
demás medidas de protección social existentes. No implica por tanto la eliminación de las
prestaciones o actualmente existentes.
Partiendo de estos planteamientos, en su última aproximación conjunta al debate, proponen una
alternativa concreta, retomada con posterioridad por Pinilla de forma individual (Pinilla y Sanzo
2004 y Pinilla 2006). Tomando como referencia la cuantía de las PNC en euros de 2003, la
propuesta se traduce en una cuantía estatal de 270 € por adulto (+90 € en el caso de una persona
sola), con 110 € complementarios para la población menor de 18 años (o menor de 25 años
dependiente). El modelo incluye una bonificación al empleo equivalente a una reducción de
2.000 euros en la renta gravable y un IRPF simplificado con un tipo único del 38% que
19
incorpora un tramo de impuesto negativo sobre la renta (INR). El tramo negativo tiene un tipo
equivalente del 50% hasta la cuantía de renta mínima no gravable.
El impacto de la reforma es equivalente a un 2,3% del PIB de 200310, teniendo implicaciones
destacadas desde un punto de vista social. Su aplicación implicaría, en este sentido, una práctica
desaparición de la pobreza severa, cayendo la tasa de personas situadas por debajo del 40% de
la renta mediana del 7,8 al 0,2%; una reducción sustancial de las situaciones de ausencia de
bienestar (o pobreza relativa), reduciéndose la proporción de personas situadas por debajo del
60% de la renta mediana del 19,8 al 10,9%; y un descenso significativo de los niveles de
desigualdad, cayendo el coeficiente GINI de 32,9 a 27,5. Sólo un 22,4% de la población
perdería recursos netos con la propuesta, destacando un 70,3% de ganadores.
La ampliación del tipo fiscal al 41% permitiría, en el contexto general señalado, rebajar el coste
de aplicación al 1,76% del PIB. La proporción de perdedores netos seguiría resultando reducida,
limitándose a un 28,5%.
Apoyándose en los resultados obtenidos, Pinilla y Sanzo concluían que, desde el punto de vista
contable, a mediados de la pasada década resultaba factible implantar en España un esquema de
garantía de una Renta Básica universal que fuera capaz de conseguir cuatro objetivos clave: 1)
lograr la virtual erradicación de la pobreza severa; 2) reducir significativamente la desigualdad
económica después de impuestos; 3) mejorar sustancialmente el apoyo financiero a las familias
con niños y jóvenes menores de 25 años y, 4), proporcionar un entorno más favorable para
lograr el pleno empleo al reducir la carga fiscal sobre los salarios (en especial los de nivel más
bajo).
En 2005 Luis Sanzo desarrolla un modelo de Renta Básica de dimensiones algo más
ambiciosas, pensando de forma específica en un ajuste del sistema vasco de garantía de ingresos
al planteamiento de Renta Básica (Sanzo 2005b). La propuesta planteada se orienta a introducir
un modelo inicial de Renta Básica, calculado en cifras correspondientes al ejercicio 2004,
sostenido en los siguientes objetivos de garantía:
1. Garantizar una Renta Básica individual neta a los siguientes colectivos, con las
correspondientes cuantías mensuales:
* 225,65 € a personas mayores de 65 años, personas con minusvalía y personas entre 25 y 64
años (salvo personas principales y cónyuges o parejas)11.
* 130 € a menores de 25 años no independizados en unidades con recursos equivalentes hasta
884,26 € per cápita12.
* 65 € al resto de menores de 25 años no independizados.
10
La estimación se realiza a través de EspaSim, una vez ajustados los datos al periodo de referencia de
2001. Otro sistema de microsimulación informática aplicado en este tipo de aproximaciones es el
Gladhispania (Oliver y Spadaro, 2004).
11
La cuantía de 225,65 € es equivalente al complemento de PNC anual máximo correspondiente a un
segunda persona perceptora de dichas PNC en el hogar (computado con carácter mensual, sobre la base
de 12 mensualidades).
12 La cuantía adoptada como límite de recursos para acceder a la Renta Básica ampliada por menor es
equivalente a la cuantía de Renta Básica garantizada a una familia monoparental en la que la persona
titular estuviera ocupada.
20
En el caso de personas ocupadas, se establecen los siguientes estímulos específicos al
empleo:
a) En lo relativo a personas con ingresos mensuales inferiores a 286,30 €, un descuento del
25% en el cómputo de ingresos por trabajo.
b) En lo relativo a personas con ingresos mensuales entre 286,30 € y 572,60 €, un descuento
del 25% en el cómputo de ingresos por trabajo y una Renta Básica neta garantizada de
429,45 €13.
2. Garantizar una Renta Básica de unidad de convivencia neta a todas las unidades de
convivencia, de acuerdo con los siguientes niveles mensuales garantizados:
* 525,65 € mensuales en el caso de una persona sola (709,63 € en el caso de que esta persona
se encuentre ocupada).
* 621,30€ mensuales en el caso de una familia monoparental (884,26 € en el caso de una
persona ocupada).
* 751,30 € mensuales en el caso de una unidad de convivencia de dos o más personas
independientes (la cuantía se amplía a 1.014,26 € en el caso de una persona ocupada y a
1.126,95 € en el caso de dos o más personas ocupadas)14.
La renta de unidad de convivencia señalada se distribuye de forma proporcional entre las
distintas personas beneficiarias.
Esta propuesta de Renta Básica es compatible con el actual sistema de Seguridad Social. De esta
forma, el sistema de prestaciones se mantendría en su estructura actual (con los necesarios
ajustes en las PNC o los subsidios de desempleo).
13
A los efectos de los estímulos al empleo, todas las cuantías de referencia se ligan al nivel del salario
mínimo interprofesional (SMI), calculado en cómputo anual y mensualizado sobre la base de 12
mensualidades. Así, la cifra de 286,30 € corresponde al 50% del SMI, la de 429,45 al 75% de dicho
SMI y 572,60 al 100%.
14 Respecto a las cuantías garantizadas en términos de Renta Básica de unidad de convivencia, deben
mencionarse tres aspectos importantes. En primer lugar, la cuantía garantizada para una unidad de dos
personas supone partir de los 525,65 € de base para una persona sola, incrementados con 225,65 €
(751,30 €). En segundo lugar, en el caso de una familia monoparental, se asume el principio de que la
cifra de referencia - más la correspondiente a un menor con el nivel máximo de ingresos - debe ser
equivalente a la cuantía garantizada a una unidad con dos personas (por ejemplo, en el caso de una
familia monoparental sin ocupados, 621,30 € + 130,00 € = 751,30€). Finalmente, en lo que respecta a
los estímulos al empleo, se establece una Renta Básica garantizada 35% superior en el caso de una
persona ocupada (50% en el caso de dos personas ocupadas).
21
Cuadro 1
SÍNTESIS DEL MODELO DE RENTA BÁSICA PARA 2004 PROPUESTO POR
SANZO (2005b) Coberturas correspondientes al Estado y a la Comunidad Autónoma
Ejemplo correspondiente a la Comunidad Autónoma de Euskadi
(Datos en euros)
Renta Básica individual Cobertura
CCAA
Cobertura
Estado
Personas mayores de 65 años (o minusválidos) 225,65 225,65
Personas entre 25 y 64 años (salvo personas principales y cónyuges o parejas) 225,65 225,65
Menores de 25 años no independizados
En unidades con recursos equivalentes per cápita
130,00
Hasta 884,26
110,00
Hasta 619,00
Resto de menores de 25 años no independizados 65,00 55,00
Descuento por trabajo:
Personas con ingresos mensuales inferiores a 286,30 €
Personas con ingresos mensuales entre 286,30 € y 572,60 €
Garantía Renta Básica ampliada en este caso hasta
25%
25%
429,45
25%
25%
429,45
Renta Básica unidad de convivencia Cobertura
CCAA
Cobertura
Estado
Persona sola:
No ocupada
Ocupada
525,65
709,63
360,00
486,00
Familia monoparental:
No ocupada:
Ocupada:
621,30
884,26
430,00
619,00
Pareja:
No ocupados:
Una persona ocupada:
Dos personas ocupadas:
751,30
1.014,26
1.126,95
540,00
729,00
810,00
Debe señalarse que, en el modelo planteado, una parte de la financiación correría a cargo del
Estado. El fundamento de este modelo de gestión compartida sería garantizar la solidaridad, a
través de la acción estatal, de forma que la Administración facilitara el acceso de toda la
ciudadanía a unos mismos niveles de Renta Básica en todo el territorio. Estos niveles deberían
ser suficientes para que, con ellos, la comunidad autónoma más pobre pudiera hacer frente a sus
necesidades. A las distintas CCAA les correspondería ajustar las cuantías estatales en el ámbito
autonómico, teniendo en cuenta su nivel de precios, haciendo de esta manera realidad la
igualdad efectiva en la cobertura de las necesidades. A este complemento, que debería tener
carácter obligatorio desde la perspectiva del sistema de protección social estatal, podrían
añadirse suplementos específicos cuando la comunidad autónoma de referencia deseara ampliar
los niveles de bienestar a proteger a través de la Renta Básica.
El coste total de aplicación de esta propuesta en el País Vasco se estimaba en el 2,07% del PIB,
1,53% atribuible a la parte básica correspondiente a la cobertura a garantizar por el Estado y
0,54% a los complementos autonómicos. Para hacer frente a la financiación, se proponía cubrir
una parte del coste a través de un aumento de un punto en el tipo medio efectivo del IRPF, a
distribuir entre los colectivos con ingresos superiores a los garantizados. Este incremento
vendría acompañado de una subida equivalente, en términos relativos, en los impuestos
indirectos, particularmente en el IVA. A través de estas dos medidas, el coste añadido de la
Renta Básica se reduciría al 1,04% del PIB. De esta forma, al Estado le correspondería asumir
en exclusiva un coste equivalente al 0,50% del PIB vasco y a la Comunidad Autónoma de
Euskadi el 0,54% restante.
22
A la hora de estimar el coste de implantación del programa en el conjunto del Estado, se
mencionaba que su aportación sería proporcionalmente mayor en el caso de las CCAA más
pobres, dada su menor aportación fiscal. De esta forma, se estimaba en un 0,63% del PIB
español la contribución media del Estado a la garantía de la Renta Básica propuesta.
En la propuesta se introducían algunas previsiones operativas de aplicación, señalando en
particular que - en función de la necesidad - podrían ir cumpliéndose progresivamente los
objetivos de cobertura, particularmente en lo relativo a las cuantías de la Renta Básica para los
menores de 25 años no independizados, en el caso de unidades de convivencia con recursos de
partida en principio suficientes.
También en el caso vasco, algunas propuestas complementarias, como la del sindicato vasco
ESK, realizada en noviembre de 2002, asumen la primera propuesta realizada por Sanzo (Sanzo
2001). Se diferencia de ella en que, en vez de tomar como cuantía de referencia para la Renta
Básica el umbral de pobreza, adopta el del salario mínimo (ESK, 2002). Como recordaba en
2009 su principal impulsor, Iñaki Uribarri, en la operativa concreta se establecía una cuantía de
6.190,80 € anuales del año 2002 (515,90 € mensuales) para las personas solas. En el caso de
unidades pluripersonales, las referencias cuantitativas eran de 2.605,75 € anuales en el caso de
personas mayores de 25 años o menores independizados, con complementos de 1.091,38 €
anuales para personas entre 14 y 24 años y de 729,65 € para las menores de 14. A estas cuantías
se añade una Renta Básica por unidad de convivencia, situada en 3.585,05 euros anuales.
En la práctica, las cuantías planteadas eran un 20% superiores a las planteadas por Sanzo en
2001. Teniendo en cuenta que el cálculo realizado por éste en su modelo de 2001 se traducía en
un coste del 2,7% del PIB, el sindicato vasco preveía la necesidad de una aportación pública
complementaria situada en un 3,24% del PIB de la Comunidad Autónoma de Euskadi.
Tratando de ofrecer una nueva alternativa, en unas circunstancias especiales de crisis económica
y presión orientada a recortar el gasto social, en 2011 Sanzo plantea una propuesta más
operativa de avance a corto y medio plazo hacia la Renta Básica. La idea central consiste en
desarrollar un sistema de garantía de ingresos en el que, junto a unas prestaciones generales del
Estado renovadas, se integren acciones de Renta Básica para determinados colectivos y un
programa complementario de rentas mínimas, diseñado de manera ajustada a los principios que
inspiran la Renta Básica (ver Casassas y Raventós 2011).
Las líneas de trabajo planteadas son de tres tipos. La primera vía de actuación busca ampliar el
alcance de la dimensión no contributiva de la protección general en lo relativo a la población
desempleada, tratando de completar la universalización de la protección al desempleo. Los
mecanismos a utilizar consistirían en la combinación de una prestación similar a la planteada en
el programa PRODI para parados que hubieran agotado la prestación y el subsidio. El sistema se
completaría con una aportación básica al resto de parados y paradas sin protección. Esta
aportación ayudaría a las personas afectadas, la mayoría de ellas jóvenes, a costearse las
acciones de búsqueda de empleo, formación y acceso a la experiencia laboral que les puedan
resultar necesarias.
El coste estimado de aplicación de esta propuesta para los próximos 15 años, sobre la base de
una tasa de paro media para el periodo del 11,9%, se presenta en el cuadro 2. Se incluyen tres
fórmulas alternativas, basadas en la aplicación de los 426 € PRODI y de cuantías entre 250 y
350 € para el resto de parados y paradas sin protección.
23
Cuadro 2
Coste de un programa de universalización de la protección al desempleo
Bases del programa Modelo base Alternativa 1 Alternativa 2
Protección tipo PRODI (€ mes) 426,00 426,00 426,00
Protección otras personas paradas (€ mes) 350,00 300,00 250,00
Coste anual medio, base 2011 (millones €) 2.891 2.587 2.282
Impacto PIB, base 2011 (en %) 0,27 0,25 0,22
Estimación a partir de datos del Ministerio de Trabajo e Inmigración. Boletín de Estadísticas Laborales
El coste anual se estima a partir de una media de un 11,9% de paro para los próximos 15 años (precios base 2011).
La aplicación de la aproximación defendida requeriría avances paralelos en el diseño de las
prestaciones no contributivas de manera que se garantizara su carácter de prestaciones
individuales estrictas, reduciendo al máximo los elementos de condicionalidad, por ejemplo los
planteados en el contexto de programas tipo PRODI o PREPARA.
En el caso de la población mayor de 65 años, el desarrollo de las PNC tradicionales podría
entroncar con una segunda línea de actuaciones, relacionada con la introducción de algunos
programas de Renta Básica para colectivos específicos. Una primera propuesta de Renta Básica
supondría, de esta forma, la introducción de una prestación básica universal para personas
mayores. En el caso de pensionistas con bajos recursos, esta prestación básica se completaría
hasta llegar a los límites mínimos actuales establecidos en el ámbito contributivo y no
contributivo. En los demás casos, actuaría como complemento de cualquiera de los demás
ingresos disponibles, tanto públicos como privados.
Dado el volumen de población afectada, en progresión fuertemente alcista en paralelo al proceso
de envejecimiento, la puesta en marcha del sistema debería ser progresiva. Las alternativas de
gasto consideradas se plantean en el cuadro 3.
Cuadro 3
Coste de un programa de Renta Básica para personas mayores de 65 años
Bases del programa Modelo base Alternativa 1 Alternativa 2
Protección base universal (€ anuales) 2400,00 1800,00 1200,00
Coste anual medio, base 2011 (millones €)
Menos aportación PNC/Complemento de mínimos 18.152 12.737 8.021
Impacto PIB, base 2011 (en %) 1,72 1,21 0,76
Estimación a partir de datos del Ministerio de Trabajo e Inmigración
En la línea de actuación considerada, una segunda medida a aplicar consistiría en la
introducción de una Renta Básica para menores residentes en España. Se trataría de aplicar en
este caso un programa de Renta Básica diferenciado en función del rango del nacimiento,
asignándose 1.200 € anuales a la persona nacida en primer rango, 1.032 a la nacida en segundo
rango, 780 a la nacida en tercer rango y 600 a la nacida en cuarto rango o superior. El coste de
aplicación de un programa de Renta Básica de esta naturaleza se estima en el cuadro 4,
calculado en función del límite de edad que se pretenda cubrir a través del programa.
24
Cuadro 4
Coste de un programa de Renta Básica para menores
Estimación a partir de la Estadística de Nacimientos del INE.
Base nacimientos del periodo 2001-2009
Considerando el conjunto de propuestas realizadas, y teniendo en cuenta el objetivo de ajustarse
a niveles de gasto situados por debajo del 2% del PIB, Sanzo plantea un programa inicial de
avance hacia la Renta Básica basado en los tres supuestos siguientes: a) la opción por la
modalidad más ambiciosa de las planteadas en el contexto de la protección a las personas
desempleadas; b) una Renta Básica inicial de 1.200 € anuales para personas mayores; y c) una
Renta Básica para menores hasta los 12 años cumplidos. El coste de este programa se estima en
el 1,55% del PIB.
Cuadro 5
Síntesis de propuestas concretas a desarrollar
Intervención Modalidad Impacto PIB
Protección a personas desempleadas 426 tipo PRODI/350 resto (mes) 0,27
Renta básica para mayores de 65 años 1.200 anuales 0,76
Renta básica para menores Hasta los 11 años, inclusive 0,52
PROGRAMA HACIA LA RENTA BÁSICA 1,55
Estimando que no siempre permitirán hacer frente al conjunto de necesidades existentes, se
plantea combinar el desarrollo de las actuaciones planteadas con una tercera línea de actuación,
relacionada con la mejora de los programas de rentas mínimas. Estos programas tendrían como
objetivo completar los recursos de las personas y unidades familiares incapaces de abordar sus
necesidades básicas con los ingresos procedentes del trabajo, de las prestaciones generales de la
Seguridad Social o de las medidas de Renta Básica que fueran introduciéndose.
La viabilidad económica de estos programas viene avalada por la experiencia del sistema de
garantía de recursos del País Vasco, uno de los pocos en resistir la comparación con las mejores
Protección hasta los siguientes años
Coste anual medio
(millones €) Impacto PIB
6 2.994 0,28
7 3.493 0,33
8 3.992 0,38
9 4.491 0,43
10 4.990 0,47
11 5.489 0,52
12 5.988 0,57
13 6.487 0,62
14 6.986 0,66
15 7.485 0,71
16 7.984 0,76
17 8.483 0,80
18 8.982 0,85
25
actuaciones europeas en la materia. A prestaciones básicas de 658,50 € para una persona sola y
de 845,58 € para parejas en 201115, se suman complementos por otras personas a cargo, gastos
específicos relacionados con la vivienda y estímulos al empleo. El coste de aplicación del
sistema en esa comunidad no ha superado niveles del 0,35% del PIB autonómico hasta la crisis,
completando los recursos de alrededor de un 3,5% de la población. En el periodo de crisis, el
coste se sitúa en torno al 0,60% del PIB en 2010, año en el que llega a beneficiar a alrededor de
un 6,5% de la población.
Una aplicación del programa vasco en el conjunto estatal podría basarse en la garantía de un
mínimo de 600 € para una persona sola, 750 € para una pareja, 840 € para una unidad de
convivencia compuesta por tres personas y 900 € para unidades de cuatro o más miembros.
Estas ayudas se complementarían con un programa asociado de prestaciones para la vivienda y
de ayudas de emergencia, inspirado en las AES introducidas inicialmente en Euskadi.
Como se constata en el cuadro 6, el coste de aplicación de un programa de esta naturaleza en el
conjunto del Estado habría alcanzado 0,79 puntos del PIB del año 2008. Aunque el coste habrá
tendido al alza entre 2008 y 2010, se trata sin duda de un nivel de gasto que una administración
pública previsora y eficiente sería capaz de abordar sin problemas en cualquier tipo de
circunstancias, incluso las más adversas. Su impacto sería mucho menor además conforme
fueran introduciéndose las medidas propuestas para personas mayores, desempleadas o menores
de 12 años, no superando en conjunto con ellas un 2% del PIB anual por término medio.
Cuadro 6
Coste de un programa de rentas mínimas para el conjunto del Estado
Bases del programa
Coste
(millones €) Impacto PIB
Renta de Garantía 6.917 0,66
Ayudas de vivienda y de emergencia 1.435 0,14
Programa conjunto 8.352 0,79
Estimación a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida del INE (Datos 2008)
A la vista de sus dimensiones económicas reducidas, un programa de rentas mínimas de este
tipo podría perfectamente implantarse en el conjunto de España por medio de una acción
concertada del Estado y de los gobiernos autonómicos. En un contexto de crisis, la difusión de
un modelo de rentas mínimas similar al existente en Euskadi constituiría una alternativa rápida
y sencilla para generalizar un marco de protección que garantice un mínimo amparo jurídico a
toda la población necesitada en el ámbito estatal.
Para que la acción en materia de rentas mínimas se ajuste a los principios de la Renta Básica,
una serie de cuestiones deben ser sin embargo objeto de particular atención en el diseño de estas
políticas.
15
Ante la situación de déficit del Gobierno Vasco, los niveles garantizados se han reducido a 612,41 € en
el caso de una persona sola y a 786,39 € en el caso de parejas durante 2012.
26
En primer lugar, sería necesario avanzar en la individualización y universalización de las
ayudas. A tales efectos, convendría optar por una universalización de la atención, referida no
tanto al acceso a las prestaciones (dada la aplicación del principio de control de recursos) como
a la delimitación del carácter universal del derecho. En la misma línea, convendría profundizar
en la individualización de las prestaciones, ajustando la atención a la realidad diferenciada de
las unidades y personas residentes en un mismo hogar. El objetivo consistiría en garantizar una
atención correcta a todos los miembros del hogar desde planteamientos que reconozcan tanto la
especificidad de las necesidades individuales como la conveniencia de que las prestaciones
lleguen de forma individual a todas las personas a proteger.
En segundo lugar, sería necesario precisar la relación a establecer entre prestación de garantía y
participación en acciones de inserción o activación, un tema que remite al problema de la
condicionalidad de las rentas mínimas para personas en edad activa. En este colectivo, un diseño
racional de las rentas mínimas debe implicar la clara renuncia al principio de contraprestación
como condición asociada al acceso a las ayudas, apostando por el principio del doble derecho a
una renta mínima y a una acción pública a favor de la inserción de las personas en riesgo de
exclusión.
De esta forma, aunque pueda imponerse por los defensores de la teoría obligacionista el acceso
al empleo o a los programas de inserción en términos de “derecho obligado”, puesto que el
artículo 35 de la Constitución vincula el derecho al trabajo con el deber de trabajar, no resulta
lógica una aproximación punitiva en términos de contraprestación. El acceso al empleo y a los
programas de inserción debe configurarse como derecho añadido real y no como una
contrapartida por el acceso a las ayudas.
Frente a los planteamientos centrados en las obligaciones y en el control de los beneficiarios,
convendría además optar por programas positivos de estímulo al empleo, favoreciendo una
política de complementos para las personas en riesgo que accedan al trabajo. Así, un importante
elemento a considerar en las políticas de rentas mínimas es la introducción de medidas de
bonificación al empleo, en la línea tanto del modelo existente en el País Vasco como de las
experiencias europeas en la materia (el Working Tax Credit británico o el RSA introducido en
2009 en Francia).
Ha sido habitual, desde las filas de los defensores de la Renta Básica criticar con dureza los
programas de rentas mínimas. Sin embargo, un planteamiento adecuado de este tipo de
programas podría allanar el terreno que permita consolidar socialmente el principio básico en el
que se fundamenta la Renta Básica: esto es, que el derecho a la existencia, o a la cobertura de
las necesidades básicas, debe quedar al margen tanto de la lógica del mercado como de las
limitaciones que una mayoría social o política pueda estar tentada de imponer en tanto que
condiciones para la aplicación del principio de solidaridad.
Además de las tres líneas de intervención planteadas con anterioridad, en la última
aproximación realizada por Sanzo se introduce una última propuesta: la creación de un fondo
económico para hacer frente a la crisis demográfica y financiera. Esta cuestión merece una
consideración particular en un momento que se caracteriza ante todo por la desvalorización del
trabajo en España. En un contexto en el que se enfrenta al reto de la crisis demográfica y a los
vaivenes de los mercados de deuda, la población residente en España necesita rentabilizar en
común la única fuente de riqueza de la que dispone para tratar de alcanzar lo que otros
consiguen a través del control de la inteligencia tecnológica o del petróleo: el trabajo.
27
La creación de este fondo económico, garantizado por el Estado y sustentado en aportaciones de
la población trabajadora, tendría como objetivo garantizar el valor del trabajo en circunstancias
adversas, protegiendo a la población y al estado frente a ataques especulativos y disminuyendo
la presión externa sobre la deuda. En periodos de recuperación o auge económico, el fondo
podría destinarse en parte a fomentar la inversión productiva y la contratación en sectores
estratégicos.
Una vez alcanzado un mínimo tiempo de consolidación, con un capital base situado en torno a
los 100.000 millones de euros, los rendimientos de este fondo podrían empezar a distribuirse en
forma de renta anual, de cuantía similar para cada una de las personas contribuyentes. Las
modalidades de distribución, sin embargo, serían diferentes en función de la edad. En el caso de
las personas menores de 40 o 45 años, la distribución podría seguir al periodo de consolidación,
quedando abierta en los mayores de esa edad la opción a una devolución diferida en el tiempo,
susceptible de acumularse como complemento a una futura pensión. El fondo podría así
consolidar, en especial en el periodo crítico 2025-2050, una base de renta a la que sumar la
pensión resultante de las cotizaciones y la Renta Básica para mayores propuesta con
anterioridad.
El sentido del desarrollo de un Fondo tipo Alaska en España resultaría, en definitiva, doble:
prevenir los abusos del mercado y actuar como mecanismo de complemento de pensiones o
ayuda a la población joven en el desarrollo de su proceso de emancipación.
Llegados a este punto, una vez detallado su contenido, cabe preguntarse por el debate crítico
generado en torno a las propuestas de financiación presentadas en el presente capítulo, en
particular en lo relativo a las formulaciones alternativas introducidas por Luis Sanzo y Rafael
Pinilla.
28
4. El debate de las propuestas alternativas de financiación
Aunque no hayan llegado al conjunto de la opinión pública, las distintas contribuciones críticas
realizadas en el contexto del debate que se ha producido en España respecto a la introducción y
financiación de la Renta Básica han resultado significativas y dignas de mención. El análisis de
estas propuestas ha sido relativamente amplio en los círculos académicos y profesionales
vinculados al estudio de la Renta Básica, no sólo en el ámbito estatal sino también en el de otros
países, en particular en el ámbito latinoamericano.
Tomando como referencia en lo esencial el debate relativo a las propuestas alternativas
desarrolladas por Sanzo y Pinilla, pueden mencionarse tanto algunas aportaciones de carácter
parcial como líneas de reflexión que afectan a los aspectos esenciales de estas propuestas.
4.1. Aspectos parciales considerados
En lo relativo a los aspectos económicos y financieros de la Renta Básica, las principales líneas
de debate se han centrado en las tres cuestiones que se consideran a continuación: el ajuste de
las propuestas de financiación a los principios normativos establecidos para la Renta Básica, las
implicaciones económicas reales de las alternativas planteadas y los mejores instrumentos
fiscales para la cobertura financiera de la Renta Básica.
El ajuste de las propuestas a los principios de la Renta Básica
La primera línea de debate se ha centrado en algunas cuestiones relativas a la coherencia
normativa de las propuestas alternativas con el modelo general de Renta Básica, considerando
en particular la idea de una Renta Básica de hogar o unidad de convivencia y la gestión de la
Renta Básica a través de la modalidad de imposición negativa.
Debe señalarse de partida que, en general, se han aceptado como razonables o aceptables la
mayoría de los planteamientos innovadores por parte de los teóricos de la Renta Básica que se
han acercado al tratamiento de estas cuestiones. En lo relativo a la Renta Básica de hogar, por
ejemplo, el equipo de Arcarons, que incluye a Daniel Raventós o José Antonio Noguera,
contempló de hecho la posibilidad de incorporar esta formulación en su estudio de simulación
para Cataluña, vinculándola a la falta de plena libertad de las personas para elegir las
modalidades de convivencia.
Por lo que respecta al acercamiento a la Renta Básica a través de la modalidad de impuesto
negativo, también se ha considerado factible. Ya en sus orígenes, de hecho, la aproximación al
impuesto negativo sobre la renta se vincula a un intento de garantizar un nivel mínimo de
recursos a la población (Friedman 1962). Atkinson es el que se asume, con posterioridad, el reto
de vincular esta modalidad de gestión fiscal con la articulación práctica de la Renta Básica
(Atkinson 1995).
Atkinson defiende, en este contexto, la posible introducción de la Renta Básica a través de una
reforma del impuesto sobre la renta basada en la aplicación de un único tipo fiscal. Al
vincularse al mínimo exento reembolsable que supone la Renta Básica, la aplicación de esta
fórmula fiscal es susceptible de garantizar una redistribución equitativa de las rentas (Atkinson,
29
2001). El modelo de Atkinson sería luego recogido por Jordi Sevilla en su propuesta de reforma
del IRPF para España (Sevilla, 1999).
Como señala José Antonio Noguera, en sentido estricto, la Renta Básica y el Impuesto Negativo
sobre la Renta son modalidades diferentes de intervención socioeconómica. No obstante, resulta
admisible considerar que una aproximación basada en el impuesto negativo sobre la renta puede
tener resultados equivalentes, en la dimensión económica y de distribución de recursos, a la
resultante de la aplicación de una Renta Básica universal entroncada en una gestión fiscal
basada en la aplicación de un tipo fiscal suficiente a todas las demás rentas. Aunque se
menciona la diferencia básica que supone que la aplicación del impuesto negativo implique una
declaración de ingresos previa para acceder a la prestación, en contraste con el pago ex ante que
es propio de la Renta Básica, se acepta que esta diferencia puede resultar menor si, además de
individualizarse, la declaración de ingresos se automatiza y se hace mensual, en coherencia con
las propuestas formuladas, orientadas a facilitar el acceso a la prestación con carácter previo a la
liquidación del impuesto (Noguera, 2010).
En coherencia con ello, mencionando el peligro de no hacer llegar la Renta Básica a las
personas necesitadas en el momento estrictamente necesario, Sanzo ya sostenía en 2001 que esta
limitación podría resolverse fácilmente combinando el principio de declaración fiscal anual con
la posibilidad de hacer efectivo en cualquier momento el cobro periódico de la Renta Básica. El
modelo fiscal español, basado en principios de individualización fiscal, hace especialmente
factible este planteamiento. El desarrollo de Internet, por otra parte, no hace sino facilitar la
posibilidad de aplicar este planteamiento universalista de la gestión fiscal al permitir
instrumentar mecanismos sencillos y poco costosos de aplicación del modelo (Sanzo, 2001).
De forma específica, en su formulación de 2001, Sanzo proponía que las personas mayores de
25 años y menores independizadas pudieran solicitar adelantos trimestrales de su renta básica
individual, incluyendo igualmente la parte correspondiente a la unidad de convivencia y a los
demás miembros descendientes. Estos adelantos se realizarían de forma automática e
incondicional, pudiéndose elegir entre un pago trimestral global o un prorrateo mensual
(susceptible de prorrogarse a petición de los interesados). Estos adelantos serían tenidos en
cuenta en el momento de liquidar el impuesto por medio de la liquidación anual.
Tampoco ha existido controversia respecto a algunos aspectos que sí alejan en mayor medida las
propuestas del equipo de Arcarons de las formuladas por Pinilla o Sanzo, en particular en lo
relativo al papel de la Renta Básica en el diseño del modelo social y económico general. En su
aproximación a la reforma en profundidad del IRPF, Arcarons y su equipo defienden en este
sentido la supresión de un conjunto de prestaciones y deducciones monetarias que serían
sustituidas por la Renta Básica. De esta forma, alrededor de la cuarta parte del coste de la nueva
prestación social (20,3% del PIB para 2003) se deriva de la eliminación de las partidas de gasto
público (pensiones, transferencias, subsidios, ayudas, becas, etc.) que se sitúan por debajo de la
cuantía establecida así como de la parte equivalente de las que la superan, en general en este
último caso pensiones de tipo contributivo. El resto se financia a través de una reforma del IRPF
que implica el establecimiento de un tipo único para el impuesto del 57,5%, con eliminación
añadida de todas las reducciones, deducciones y mínimos vitales que contempla el IRPF.
En contraste, Sanzo en particular defiende la introducción de la Renta Básica en un contexto de
mantenimiento del núcleo central de la política social actual, sosteniendo que la Renta Básica no
puede ser diseñada al margen de los demás instrumentos de la protección social. Así, junto con
30
una prestación básica de garantía de recursos, una política de lucha contra la pobreza que se
pretenda eficaz requiere medidas para hacer posible el acceso a la vivienda, ayudas
complementarias para situaciones de emergencia económica y un apoyo a la inserción social y
al acceso a los derechos sociales (Sanzo 2001 y 2005b). Aunque más alejado del modelo clásico
de Van Parijs, este planteamiento es aceptado como compatible con los principios de la Renta
Básica por la mayor parte de los defensores del modelo en el ámbito estatal16.
Esta aproximación flexible a la relación entre Renta Básica y otras modalidades de acción social
del Estado ha contribuido a facilitar un acercamiento con los planteamientos de autores
habitualmente críticos con la propuesta de Renta Básica, en especial en el contexto de la línea
de pensamiento histórico del movimiento sindical en España. Esta línea de pensamiento aborda
de forma crítica la Renta Básica desde una preocupación especial por los aspectos ligados al
acceso a los derechos sociales, con respeto a los principios de igualdad y solidaridad.
Un ejemplo de este acercamiento son los trabajos de Antonio Antón, autor que insiste en la
necesidad de la corresponsabilidad social así como en la dimensión igualitarista pero también
finalista de los derechos sociales (Antón, 2003). Señala en este sentido que la Renta Básica no
debería considerarse la plasmación de un derecho a la distribución de una renta pública
universal e igual para todos sino, en todo caso, del derecho subjetivo universalista a tener unas
condiciones dignas de existencia, circunstancia que – según este autor – dificulta, por otra parte,
la justificación de la extensión universal de la Renta Básica a la población rica. Aceptando en
gran medida la lógica de las propuestas defendidas por Sanzo - que desarrollan en su opinión
una versión de la Renta Básica de mayor carácter social e igualitario, teniendo en cuenta las
necesidades concretas de redistribución social - sostiene sin embargo que este avance es ante
todo el resultado del alejamiento de sus propuestas de los rasgos fundamentales de la filosofía
de Van Parijs17.
16
Jordi Mundó, en su crítica de la obra conjunta editada por Casassas y Raventós (ver Renta Básica,
polarización económica e incertidumbre social en www.redrentabasica.org), aborda de forma
particularmente precisa esta cuestión al analizar las posiciones de Casassas y De Wispelaere,
respresentantes de la línea de pensamiento dominante en la Red Renta Básica. Señala lo siguiente:
“Para comprender las restricciones que estos autores imponen a la aplicación política de la Renta
Básica debe entenderse un punto fundamental: la Renta Básica no es una propuesta emancipadora per
se, sino que requiere de un contexto institucional y de una intencionalidad político-normativa
consistentes. Esto es la Renta Básica (como suscriben autores como Moreno y Sanzo) debe entenderse
en el marco de una política multifocal que incluya un salario mínimo, unos servicios sociales
fundamentales de sanidad y educación y, entre otros, de medios para el acceso a la vivienda, además
de un carácter irrenunciablemente universal e incondicional, que impediría su uso perverso como
instrumento para desmantelar el sistema público o como deflactor salarial masivo”.
17
En relación a los planteamientos de Van Parijs, señala que “Sanzo … plantea variantes en los tres
rasgos fundamentales, que cuestionan su modelo: una Renta Básica no sólo individual, sino de
convivencia; una condicionalidad relativa, promoviendo estímulos para el empleo, y una
universalidad limitada y compensada por una gestión fiscal progresiva según el nivel de rentas. Esas
variantes introducidas tienden a cuestionar el fondo de esa filosofía de Van Parijs”.
31
En otro capítulo de este documento ya se ha mencionado sin embargo que, con la propuesta de
compensación fiscal que implica la gestión de la Renta Básica a través del IRPF, no se rompe la
perspectiva de una Renta Básica que hace efectivo un derecho individual, universal e
incondicional a una garantía de recursos mínimos. Como reconoce Antón en este contexto, la
universalidad de la Renta Básica debe entenderse en términos de un mecanismo de acceso
universal para hacer efectiva una garantía de recursos para todos, en condiciones de igualdad e
incondicionalidad, sin que ello implique sin embargo, una vez contrastados Renta Básica e
impuestos, una distribución o saldo neto igual para todos. Destaca correctamente, en este
sentido, que “[L]a garantía de su acceso debe ser universal e igualitaria, no la distribución
monetaria, que debe responder más al criterio de necesidad y solidaridad. Esa garantía es lo
que daría seguridad para todas las personas ante las incertidumbres de la ausencia de rentas”.
En la perspectiva de Antón, la fórmula de aplicación propuesta sería así una resultante de la
combinación práctica de los principios de universalidad de la Renta Básica con los de
solidaridad en la distribución de los ingresos fiscales.
El alcance económico real de las propuestas planteadas
Un segundo aspecto sometido a debate ha sido el relativo a las implicaciones económicas reales
de las propuestas de reforma centradas en el IRPF. En este punto, Xabier Fontcuberta ha
matizado con acierto que la mayor parte de las propuestas de financiación formuladas se
fundamentan en modelos estáticos del impacto de la reforma. No se tienen en cuenta los efectos
asociados a la propia reforma, con un análisis detallado de la incidencia que pudiera tener la
introducción de la Renta Básica en el comportamiento de las personas afectadas o en el conjunto
del sistema económico (Fontcuberta, 2005).
La aportación analizada resulta razonable, poniendo de relieve la necesidad de actuar con
prudencia en la introducción de importantes cambios sociales. Los datos que se analizan en el
capítulo comparativo entre la situación de Euskadi y otras zonas geográficas permiten sostener
sin embargo la hipótesis de que el desarrollo diferencial de políticas sociales relacionadas con el
objetivo de garantía de ingresos de la Renta Básica no ha tenido un impacto negativo sobre el
crecimiento. Teniendo en cuenta que las cuantías de gasto social requeridos por los modelos de
Renta Básica planteados por Sanzo o Pinilla resultan limitadas, la crítica de Fontcuberta debería
ante todo considerarse como una advertencia a las Administraciones Públicas respecto a la
necesidad de desarrollar estudios previos detallados en el momento de considerar las reformas
sociales. Se trata sin duda de un planteamiento que cualquier institución razonable debería
asumir sin ningún tipo de reserva.
Una posible alternativa operativa para abordar esta limitación podría consistir en el diseño y
aplicación de algún tipo de experimento piloto, en la línea de experiencias históricas previas
como la experimentación de modelos de impuesto negativo en EEUU.
Enlazando con esta cuestión, Groot ha señalado que, de cara a determinar los efectos reales de
reformas fiscales como las propuestas, resultaría necesario prever la aplicación de programas
experimentales en un espacio, tiempo y población acotados a fin de evaluar las consecuencias
reales de los cambios propuestos en el modelo fiscal. Se trataría por tanto de establecer algún
experimento piloto que, tras las evaluaciones y estudios pertinentes, pudiera servir de
instrumento de apoyo a la introducción final de la reforma (Groot, 2004).
32
La realización de este tipo de experimento piloto resulta especialmente pertinente en un
contexto en el que no están disponibles modelos dinámicos de evaluación de cambios sociales
como los que se derivarían de la introducción de la Renta Básica. En su trabajo para la
Fundación Alternativas, Sanzo y Pinilla ya planteaban de hecho la posibilidad de un
experimento previo a la aplicación de sus propuestas (Sanzo/Pinilla, 2004).
Con respecto a la necesidad de evaluación de los cambios en un contexto territorial limitado,
resulta de particular interés la experiencia desarrollada en Italia respecto a un posible programa
estatal de rentas mínimas. Por su peculiar estructura hacendística, y su propio liderazgo en la
introducción de programas de garantía de ingresos en el contexto estatal, un ámbito de particular
interés para la evaluación podría ser el de alguno de los territorios forales del Estado (Álava,
Bizkaia, Gipuzkoa o Navarra).
Los mejores instrumentos fiscales para la cobertura financiera de la Renta Básica
En una dimensión más directamente relacionada con la financiación, algunos autores han
profundizado en el análisis de las modalidades impositivas más ajustadas a la aplicación de la
Renta Básica. En esta línea, pueden mencionarse distintas líneas de reflexión, más o menos
críticas con las propuestas de financiación de la Renta Básica planteadas por Sanzo y Pinilla o
por el propio equipo de Arcarons.
Alonso y Rey sostienen que la viabilidad financiera de la Renta Básica depende del recurso, al
menos parcial, al IVA (Alonso/Rey, 2008). Al tratarse de una de las dos modalidades
impositivas más destacadas en los sistemas fiscales actuales, junto al IRPF, estos autores
insisten en la necesidad de incorporar el IVA al modelo financiero de la Renta Básica.
Argumentan en este sentido que prever la financiación de la Renta Básica sólo a través del IRPF
podría obligar a recurrir a tasas marginales superiores al 50 o 60% que, en ningún caso, resultan
realistas.
Los autores admiten, no obstante, que su propósito requeriría convertir el IVA en un impuesto
más justo en términos de progresividad y de ajuste al objetivo de garantía de un mínimo
existencial para las personas. Citando algunos ejemplos de por donde avanzar en esta dirección,
mencionan que la conexión entre la Renta Básica y el IVA podría vincularse a nuevas medidas
específicas, tales como la devolución del impuesto en el caso de personas con un nivel de
consumo inferior a determinados umbrales, ajustando de esta forma el impuesto a la capacidad
de los contribuyentes para hacer frente a los gastos mínimos necesarios. Unido a un IRPF
progresivo, los autores argumentan que un IVA más personalizado y ligado a la Renta Básica no
sólo se ajustaría mucho mejor a los principios de justicia fiscal sino que permitiría situar a la
Renta Básica en una pieza esencial de un sistema tributario justo.
En una línea más crítica, Pinto Cañón desarrolla una línea argumental cercana a la de
Fontcuberta para destacar que el planteamiento de financiación de la Renta Básica a través de
una reforma del IRPF resulta erróneo al no insertarse en un modelo económico general
alternativo. Según este autor, las aproximaciones de Mercader, Arcarons o Sanzo/Pinilla se
limitan a “coger una idea, hacer cálculos numéricos sobre ella y ver que puede salir porque
cuadran las cuentas”. Aunque necesario, este planteamiento resulta insuficiente, debiendo
completarse con la formulación de un modelo económico general relativo a la generación de la
riqueza (Pinto Cañón, 2005).
33
Considerando que la Renta Básica exige un sistema propio de financiación, Pinto Cañón
defiende la introducción de una nueva medida impositiva, la Tasa Renta Básica, aplicada como
un impuesto único o específico para financiar la medida económica que supone la Renta Básica.
Partiendo de la tesis de que la fiscalidad debe adaptarse al hecho de que la riqueza actual se
genera ante todo en el ámbito de la economía financiera, con una pérdida de centralidad
asociada del factor trabajo, la propuesta se plantea como una extensión cuantitativa y cualitativa
de la Tasa Tobin a las transacciones financieras. El objeto del gravamen sería el pluscapital,
entendido como el exceso de valor que se obtiene de la gestión de los valores en los mercados
de capital. El autor entiende así la Tasa Renta Básica como una tasa universal sobre la
revalorización del capital, extendida a todos los ámbitos en el que ésta se hace efectiva y no sólo
al terreno de las transacciones financieras y monetarias.
Considerando que la Renta Básica es la medida social que mejor se adapta a las características
del nuevo modelo económico, sustentado en el capital financiero, Pinto Cañón liga el desarrollo
del nuevo capitalismo a la apuesta por la Renta Básica. La Tasa Renta Básica estaría así
destinada a convertirse en el gravamen por excelencia de la nueva economía. Orientada
específicamente al mantenimiento de la sociedad, la Renta Básica se perfilaría como el
instrumento necesario para combinar la creación de riqueza, vinculada ante todo a la gestión del
capital, con una base redistributiva que garantice la supervivencia individual en condiciones
dignas y, al mismo tiempo, el consumo requerido por el sistema económico. En esta
perspectiva, la función económica de la Renta Básica consistiría en democratizar el
funcionamiento de la economía capitalista, facilitando la regulación y la atribución de un
contenido social a la especulación financiera18.
Respecto a este tipo de críticas, conviene recordar que las propuestas de reforma a través del
IRPF han insistido, en especial en la aproximación Sanzo/Pinilla, en que se trata de la
modalidad más adecuada para la gestión práctica de una Renta Básica de dimensión económica
asumible. De esta forma, es en ese marco fiscal en el que resulta más adecuado contrastar, en
una aproximación neta a la gestión de la Renta Básica, la relación entre las necesidades mínimas
a cubrir por vía de la Renta Básica y el conjunto de rentas a disposición de la población. La gran
ventaja del IRPF, desde este punto de vista, es que permite considerar el conjunto de rentas a las
que acceden las personas físicas y no sólo las procedentes del trabajo.
Las propuestas planteadas por Sanzo y Pinilla parten, por otra parte, de tipos fiscales cercanos al
38% que se alejan sustancialmente de los planteados como críticos por Alonso y Rey. Una vez
aplicados los mínimos asociados a la Renta Básica y el resto del sistema de deducciones, los
tipos fiscales de referencia no dan lugar, en la práctica, a tipos reales que se alejen de forma
sustancial de los existentes en el sistema actual de IRPF. En lo relativo al tipo general, puede
estimarse que la diferencia media en los tipos reales finales se sitúa en un margen de 1 a 2
puntos para tipos generales situados entre el 38 y el 45%. Es cierto, sin embargo, que el
incremento real de tipos es superior en el caso del 30% más acomodado, grupo que se vería
sometido a tipos marginales sustancialmente más elevados que los actuales.
18
Debe señalarse que, en algunas formulaciones del colectivo ARENCI, que desarrolla las tesis de Pinto
Cañón, se mencionan igualmente los impuestos al consumo como instrumento de financiación de la
Renta Básica.
34
La defensa de la aproximación IRPF para la gestión de la Renta Básica no presupone sin
embargo que todo el coste de implantación de la Renta Básica tenga que proceder de un
incremento de los tipos fiscales del impuesto sobre la renta. De hecho, en algunas de las
propuestas alternativas se plantea un uso parcial del IVA como elemento de financiación
(Sanzo, 2005b). En este contexto de aproximación, los planteamientos de Alonso y Rey resultan
de máxima utilidad para mejorar este tipo de propuestas.
Debe señalarse en cualquier caso que, a diferencia de la aproximación detallada de las
propuestas de gestión de la Renta Básica a través del IRPF, con estimación de costes asociados,
está aún pendiente de desarrollo un trabajo similar en lo relativo a las propuestas basadas en el
IVA o en la denominada Tasa Renta Básica.
4.2.Una cuestión de fondo: Sociedad de propietarios versus Renta Básica
Aunque de alcance limitado en su reflejo en la opinión pública, resulta relevante el análisis
crítico de la Renta Básica que realiza a la Renta Básica, desde una óptica liberal española, el
equipo de trabajo apoyado por el Instituto Juan de Mariana (Merino y otros, 2006). Esta crítica
se extiende de forma genérica a la Renta Básica pero, de forma más específica, al modelo
alternativo de financiación defendido por Sanzo y Pinilla. Es relevante señalar que una parte
sustancial de las críticas al modelo enlazan con los argumentos de Pinto Cañón y sus seguidores
de ARENCI.
La crítica formulada a la Renta Básica parte de los presupuestos liberales clásicos, centrados en
la necesidad de configurar una alternativa a lo que se considera la insoslayable crisis del Estado
de Bienestar, incapaz de resolver en la actualidad las necesidades y problemas de los
ciudadanos.
La alternativa planteada es la sociedad de propietarios, basada en la creación y acumulación de
riqueza por parte de los individuos. La base de esta sociedad es la Renta Patrimonial, resultado
de la capitalización de los ahorros personales y manifestación práctica de lo que se considera un
derecho a la rentabilidad proporcionada por unas inversiones generadoras de valor añadido para
los consumidores. En un contexto de eliminación de regulaciones y medidas impositivas
innecesarias, que desincentivan la generación de rentas y la acumulación de ahorro, la
traducción de este ahorro en inversión (bien creando empresas o comprando activos financieros)
debería traducirse en la generación de cuantiosas y crecientes rentas pasivas. La independencia
financiera a la que daría lugar, lejos de proceder de la sustracción de riqueza ajena, sería la
resultante de una creación efectiva de riqueza. De acuerdo con esta aproximación, la libertad e
independencia financiera de las personas dependería así de la capacidad de la sociedad para
generar el nivel de riqueza requerido, facilitando la posibilidad de completar las rentas
patrimoniales con las derivadas del trabajo.
Según Merino y su equipo, esta libertad financiera está al alcance de la gran mayoría de los
ciudadanos, requiriéndose únicamente la adquisición de un conocimiento financiero básico
operativo19. Su propósito es promover una ciudadanía activa, capaz de gestionar la economía
19
Según los autores, se trataría básicamente de la cultura básica necesaria para conocer la situación de la
economía, los gustos del resto de ciudadanos, en tanto que consumidores, y la planificación de las
finanzas personales.
35
personal para beneficio propio tanto como del conjunto de la sociedad, escapando de las
cadenas asociadas a la dependencia exclusiva del trabajo por cuenta ajena (rentas salariales) y a
la manipulación de las rentas individuales por parte del Estado.
En el contexto del presente trabajo, el elemento más llamativo de la reflexión señalada es que,
según estos autores, la Renta Básica estatal se configura como la propuesta socialista alternativa
por antonomasia a la sociedad de propietarios, en especial por su objetivo de garantía de unas
percepciones pasivas a toda la ciudadanía. La principal crítica que se realiza a la Renta Básica
es que, a diferencia de la independencia financiera basada en la generación de riqueza ligada a
las rentas patrimoniales, implica “una transferencia de riqueza neta desde los creadores de la
riqueza hacia los subvencionados netos”. Incluso si ese tipo de transferencia afecta sólo a una
minoría, la aplicación de la Renta Básica seguiría asociándose a la sustracción de la riqueza que
otros han creado.
En el caso español, el intento de aplicar la medida supondría además una fuente de tensiones
puesto que esta sustracción de recursos tendría implicaciones territoriales. En la medida en que
la distribución de la renta no está homogéneamente distribuida en el territorio, las regiones ricas
se verían forzadas a sustentar económicamente a la mayor parte de la población de regiones más
empobrecidas, una fuente potencial de conflictos entre comunidades.
Retomando la crítica de Pinto Cañón respecto al alejamiento del planteamiento de Sanzo y
Pinilla de una teoría de generación de la riqueza, señalan además que este tipo de propuestas de
Renta Básica se enmarca en un marco estático donde la creación de riqueza no se ve modificada
por la redistribución forzosa de la renta, señalando que los defensores de estos modelos
conciben las relaciones sociales como un juego de suma cero en la que unos ganan simplemente
lo que pierden otros. La realidad sería más bien que, frente al incremento potencial de riqueza
asociada a la inversión de los ahorros, las transferencias sociales acabarían empobreciendo a las
sociedades que las aplicaran.
Este último es uno de los principales puntos críticos compartidos en las formulaciones de Pinto
Cañón/ARENCI y del equipo de Merino. Ambas líneas de pensamiento coinciden en considerar
que el acercamiento a la Renta Básica a través del IRPF supone una ineficiente sustracción de
riqueza que no garantiza el crecimiento económico. Al favorecer un incremento de salarios,
puesto que la población no desearía trabajar más que a determinado precio, el equipo del
Instituto Juan de Mariana sostiene que estos salarios se elevarán a costa del capital. Al limitar el
capital disponible para la inversión, esta dinámica acabará provocando una caída de la
producción, precios más elevados y salarios más reducidos (o desempleo, en el caso de que los
trabajadores no acepten los salarios de mercado).
Las dos líneas de pensamiento mencionadas conciben la independencia financiera, en un caso a
través de las rentas patrimoniales y en otro a través de la Renta Básica, como la plasmación
práctica de un crecimiento económico que permite, al menos en parte, liberar a la sociedad de la
dependencia del trabajo, un trabajo que – a la vista de sus propuestas – no sería suficiente per se
para garantizar esa autonomía económica para todos. Pinto Cañón se aleja no obstante de las
tesis liberales del equipo de Merino al señalar que la Renta Básica no sustituye a los servicios
públicos, siendo reflejo de una evolución de la sociedad del bienestar, no una sustitución de la
misma. Se aleja igualmente de los planteamientos más liberales al señalar que las políticas que
generan riqueza sin una mínima redistribución de los recursos social acaban fracasando.
36
Presentadas las tesis principales de los defensores de la sociedad de propietarios, así como sus
críticas a las propuestas financiación de la Renta Básica formuladas por Sanzo o Pinilla,
conviene realizar algunas matizaciones. Se resumen en los siguientes puntos:
1. Aunque esta cuestión desborda los aspectos relativos a la financiación, es preciso señalar en
primer lugar que hacer efectivo el derecho a la existencia, una extensión del propio derecho a
la vida establecido por la Constitución española, no tiene por qué vincularse al nivel de éxito
de las personas en su actividad económica, a la generación previa de valor añadido o al nivel
de riqueza de una sociedad. El derecho a la existencia debería contemplarse como un
componente básico de cualquier sociedad razonable, sea ésta la sociedad de propietarios o
cualquier otra.
Resulta aceptable la tesis de que el nivel de independencia personal garantizado por la Renta
Básica – o una Renta Patrimonial alternativa – sea una función de la riqueza de la sociedad
pero no que exista algún programa de garantía de ingresos que haga efectivo el derecho a la
existencia, sin exigencia previa de una contribución a la generación de riqueza. Ésta es una
diferencia básica entre quienes sostienen que, en la constitución de una sociedad política,
debe incluirse un medio efectivo de garantía de ingresos para la existencia en condiciones
dignas y quienes consideran que la protección económica a aquellos cuyos méritos en el
sistema productivo son insuficientes para acceder a la independencia financiera debe ser
resuelta a través de la caridad privada.
Respecto a esta última cuestión, se detecta un peligroso componente en la argumentación del
equipo del Instituto Juan de Mariana. El desarrollo de sus argumentos puede de hecho llevar a
la conclusión de que, como cualquier otra acción o actividad social, la actividad caritativa
debería someterse a las reglas de la valoración mercantil. Al comentar el sentido económico
de la realización de actividades comunitarias, los autores sostienen en efecto que “[S]in
precios de mercado es imposible conocer cuáles de entre todas estas actividades son más
necesarias: ¿debe dedicarse a construir viviendas, a enseñar literatura a los hijos del vecino,
a escribir libros que llenen la existencia de miles de personas, a cultivar tomates, a vacunar
a los enfermos?”, destacando igualmente que “[E]l trabajo voluntario no es un sustitutivo a
la destrucción de riqueza derivada de la desvinculación de producción y renta, precisamente,
porque sin precios de mercado no puede orientarse hacia la generación de esa riqueza”. En
coherencia con esta lógica, las actividades caritativas deberían someterse a esas reglas de
utilidad mercantil. Las dos preguntas clave serían entonces las siguientes: ¿cuál es el precio
de mercado de la existencia de las personas? o, más preocupante aún, ¿cabe la posibilidad de
no tener que pagar ese precio en aquellos casos en los que resulta inapropiado para la
generación de riqueza?
Una respuesta positiva a esta última pregunta puede resultar chocante pero no es inhabitual en
la práctica política moderna. Es, de hecho, la opción de facto de aquellas sociedades que no
consideran necesario incluir en su constitución política el derecho a una garantía mínima de
ingresos, sea a través de la Renta Básica o de cualquier otro medio. La defensa de la Renta
Básica, o de otro modelo alternativo de garantía de ingresos, supone en realidad admitir que
la existencia tiene un coste y que, en tanto que elemento básico de cualquier sociedad, ese
coste debe ser asumido por ella en cualquier circunstancia. Este principio también es de
aplicación a una sociedad liberal de propietarios. El propio Milton Friedman, uno de los
principales inspiradores de las modernas versiones de la sociedad liberal, introducía la
37
perspectiva de unos recursos mínimos para la población en su desarrollo del impuesto
negativo sobre la renta.
En realidad, las tesis señaladas por los defensores de la sociedad de propietarios deberían en
todo caso centrarse en la posible dicotomía entre Capital Básico y Renta Básica. Frente a la
propuesta de garantía de la existencia a través de la Renta Básica, su lógica de pensamiento
debería llevar a proponer una dotación básica de capital para garantizar una mínima igualdad
en la sociedad de propietarios que se propone. El problema entonces a resolver, sin embargo,
sería el que plantea la siguiente cuestión: ¿qué ocurre con el que fracasa y dilapida, por
desconocimiento o error, ese posible capital básico de partida?
2. Debe señalarse, por otra parte, que una sociedad política articulada en torno a una
constitución que establece derechos y deberes está plenamente legitimada para imponer una
transferencia de riqueza que haga efectivo el derecho a la existencia. La propuesta de
gestionar este tipo de transferencia a través de un IRPF que incluya un tipo fiscal único y una
modalidad de impuesto negativo rembolsable tiene, en este contexto, la virtud de colocar a
toda la población en un completo nivel de igualdad. La propuesta planteada es igualitaria
porque grava fiscalmente a toda la ciudadanía por igual, ofreciendo en paralelo a todos los
ciudadanos y ciudadanas un mismo trato en el acceso a la Renta Básica.
Resulta paradójico, por tanto, que pueda considerarse rapiña el hecho de que la aplicación del
tipo fiscal único planteado convierta a los más afortunados de la sociedad en mayores
contribuyentes netos. Y lo es, de forma especial, si se tiene en cuenta que conforme se
desciende en los niveles de renta, mayor es la proporción de recursos destinados a ese
consumo en el que Merino y su equipo fundamentan el éxito del colectivo de inversores
llamado a constituir la parte fundamental de los generadores de riqueza en la sociedad.
En las propuestas de financiación de la Renta Básica basadas en la gestión del IRPF, los
fondos previstos para la prestación no proceden por otra parte, como se señala en las críticas
de los autores mencionados, del consumo suntuario o de los ahorros sino de la renta general
de las personas, sea cual sea el origen de esta renta. En este sentido, no parece razonable
pensar en la actualidad en un modelo de financiación de la Renta Básica que no cuente
también con la contribución de la población asalariada con mayores recursos.
3. En otro orden de cosas, los defensores de unas rentas patrimoniales o una Renta Básica
vinculada al impulso del beneficio del capital olvidan que, en última instancia, la generación
de riqueza está esencialmente vinculada al trabajo, ya sea por la vía directa de la producción o
la indirecta relacionada con el consumo.
La base última de la riqueza es en efecto el trabajo, siendo a largo plazo efímero el
pluscapital basado en la especulación. La revalorización especulativa del capital suele
vincularse además a una apropiación indirecta del valor del trabajo al tener que enfrentarse
los que sólo poseen ese recurso a costes que sólo pueden entenderse en términos de
sobrepago a los detentadores de propiedad o de capital. Un ejemplo de ello es el sobreprecio
aplicado a la población española en el proceso de acceso a la vivienda durante el periodo de
crecimiento de 1994-2007. No todo el pluscapital puede entenderse como el resultado del
éxito inversor sino también como la resultante de la apropiación de parte de los recursos del
trabajo por los gestores del capital.
38
4. Cabe destacar igualmente que la Renta Básica es también una fuente de riqueza. Los recursos
transferidos a través de la Renta Básica se traducen en consumo, el elemento central de
funcionamiento de la sociedad de propietarios.
El valor real de la Renta Básica no puede alejarse, por otra parte, de la realidad económica de
una determinada sociedad. Teniendo en cuenta este supuesto, si el acceso a la prestación se
traduce en una significativa pérdida de riqueza para la sociedad, el nivel de bienestar
garantizado por la Renta Básica tenderá de forma inevitable a la baja. De ahí que el acceso a
una medida de este tipo, orientada a garantizar el derecho a la existencia, no pueda plantearse,
más que en la ficción, como un elemento disfuncional en términos macroeconómicos y
sociales. Una cuantía de la Renta Básica alejada de la realidad - tanto en términos de la
cuantificación del coste real de la subsistencia en condiciones dignas como de la riqueza del
conjunto social - sería simplemente insostenible.
5. Finalmente, basta con analizar someramente los rasgos de la crisis financiera de principios de
siglo para poner en duda la idealización de una propuesta que, como ocurre con el
planteamiento de la sociedad de propietarios, sostiene que toda inversión de capital genera
riqueza, asumiendo en paralelo el supuesto de un crecimiento económico potencialmente
continuado. No se trata simplemente de recordar la existencia de límites al crecimiento de los
beneficios o el carácter no infinito de los nuevos nichos para la inversión. Un análisis
desapasionado de la historia económica reciente muestra que la nueva economía se asocia
tanto a la generación de riqueza como a pérdidas masivas de capital. Como ponen de
manifiesto los hechos más recientes (caída de Lehman Brothers, crisis de Bankia, etc.), estas
pérdidas afectan no sólo a la población que carece de cultura financiera sino igualmente a
algunos de los más destacados líderes de las finanzas.
4.3. ¿Qué indican los hechos?
Según el equipo del Instituto Juan de Mariana, la contraposición entre un modelo de sociedad de
propietarios que gestionan sus rentas patrimoniales y otro que incorpora la Renta Básica a sus
bases de funcionamiento es un reflejo de una discusión más amplia respecto a la validez de
teorías económicas con planteamientos diferentes respecto a cómo reducir la pobreza y
favorecer el progreso económico. En su perspectiva, compartida en gran medida por Pinto
Cañón en la oposición a los planteamientos de Sanzo y Pinilla, las políticas de distribución que
no generan riqueza no pueden tener éxito. Al mencionar el posible error que supone vincular la
Renta Básica a una ampliación de la política social o de subsidios, es interesante comprobar en
este sentido que Pinto Cañón realice una mención expresa a la política social del Gobierno
Vasco. Señala así que “[U]na cosa es un salario social como añadido a una situación de
bonanza económica, un plus social, y otra es la RB que forma parte del engranaje económico,
que no depende de la bonanza. Alargar las ayudas sociales, los subsidios y subvenciones acaba
en déficit y se convierte en una carga que antes o después se acaba por eliminar”.
Esta referencia explícita convierte en potencialmente ilustrativo considerar, de forma
comparativa, la evolución económica observada en Euskadi, una comunidad autónoma que ha
apostado desde hace más de 20 años por una política de garantía de ingresos, aunque no
necesariamente desde una filosofía específica de Renta Básica, y la que ha caracterizado a
comunidades que se han inspirado mucho más nítidamente en la lógica liberal, una realidad
dominante en la mayor parte de España, en particular en Madrid y Cataluña.
39
Uno de los indicadores más ilustrativos de la posición de liderazgo en lo social de Euskadi, así
como de comunidades como Navarra, es precisamente el que se deriva de la aplicación de las
políticas de rentas mínimas, una opción que revela una muy nítida separación respecto a la línea
de actuación dominante en el resto del Estado. Como evidencian los datos del gráfico 1, existe
una obvia diferenciación entre el gasto realizado en el País Vasco o Navarra, en materia de
protección económica a los colectivos más empobrecidos, respecto al realizado en comunidades
como Madrid o Barcelona. Mientras en 2010, el País Vasco destinaba una media de 2.225 € por
persona en riesgo de pobreza a políticas de garantía de ingresos, por 891 en Navarra, la cifra se
reducía a 192 en Cataluña y a 103 en Madrid.
Gráfico 1
Fuente: Elaboración a partir de datos del MTAS para el gasto en Rentas Mínimas de Inserción y Ayudas de
Emergencia Social y de la ECV del INE en lo relativo a una estimación propia del volumen de personas en riesgo de
pobreza de acuerdo con el indicador EPDS.
Dado que la experiencia económica de los años 1994-2007 en España refleja en gran medida las
potencialidades de crecimiento de la nueva sociedad de mercado, lo observado en estos años
puede ser indicativo de los resultados económicos diferenciales correspondientes a las
sociedades más o menos orientadas a los dos grandes polos de referencia para la acción social:
el del Estado de Bienestar y el de la sociedad de propietarios de orientación liberal.
Consideremos por tanto qué puede sugerir la historia económica reciente de las distintas
comunidades autónomas del Estado.
40
4.3.1. Euskadi y España: El mito de la contradicción entre Bienestar y Desarrollo Económico
Con total crudeza, la crisis de primeros de siglo ha puesto de manifiesto los límites del proceso
de convergencia económica territorial que se esperaba del proceso de democratización de
España y de su incorporación a Europa. Una de sus principales manifestaciones se relaciona con
las fuertes diferencias existentes en las tasas de riesgo de ausencia de bienestar observadas en
las distintas comunidades autónomas20. Los resultados autonómicos en este indicador, tal y
como se constata en el gráfico 2, muestran una gran distancia entre las zonas mejor y peor
posicionadas en el Estado. En este sentido, las cifras cercanas o inferiores al 15% de Navarra y
el País Vasco contrastan con niveles que se acercan o superan el 40% en Andalucía, Canarias y
Extremadura.
En líneas más generales, el riesgo de vivir una realidad económica marcada por la ausencia de
bienestar resulta muy elevado en las distintas comunidades del sur de España – Canarias,
Andalucía, Extremadura y Castilla-La Mancha -. Esta realidad se extiende también sin embargo
a la franja oriental, incluyendo a Murcia, la Comunidad Valenciana y las Baleares. En todas
estas comunidades autónomas, el indicador se sitúa cerca del 30% o lo supera.
Gráfico 2
Estimación del impacto de las situaciones de ausencia de bienestar por CCAA.
Datos para 2010-Renta 2009. (% de personas en situación de riesgo)
10,3
16,317,6
18,8 19,0
22,9 23,1 23,926,1
27,5 28,130,0 30,3
37,0 37,739,3 39,4
45,3
,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
50,0
Navarra
País V
asco
Madrid
Asturia
s
Aragón
Galicia
Catalu
ña
Cantabria
La R
ioja
Castill
a-León
ESPAÑA
C.Vale
nciana
I.Bale
ars
Castill
a-Manch
a
Murc
ia
Andalucía
Canarias
Extre
mad
ura
Fuente: Elaboración conforme a una aplicación adaptada del método EPDS y datos de la ECV 2010 (Datos de Renta
para 2009).
20
La tasa de riesgo de ausencia de bienestar mide el impacto relativo que suponen las personas residentes en hogares con ingresos insuficientes para cubrir los gastos necesarios para alcanzar el nivel de bienestar mínimo esperado en una determinada sociedad.
41
Pero la crisis de primeros de siglo introduce también algunos elementos nuevos en el análisis de
las desigualdades territoriales. Destaca en particular el deterioro ocupacional del este y noreste
español. En este sentido, el único grupo de comunidades autónomas que contribuye entre 2007
y 2011 a la caída de ocupación, en una proporción superior a su peso relativo en la población de
16 a 64 años, es el que conforman Cataluña, Baleares, Comunidad Valenciana y Murcia. Tal y
como revela el gráfico 3, con un 32,3% de la población ocupada, estas cuatro áreas recogen un
39,8% de la caída de la ocupación registrada en el cuatrienio considerado.
Gráfico 3
Peso comparado de grupos de CCAA en la caída de la ocupación entre el IV
Trimestre de 2007 y 2011 y en la población de 16 a 64 años (En %)
2,75,7
10,512,4
28,9
39,8
4,56,0
13,2 14,0
29,832,3
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
País Vasco Aragón, Rioja,
Navarra,
Cantabria
Castilla-León,
Asturias, Galicia
Madrid Zona Sur Cataluña, Balears,
C.Valenciana,
Murcia% caída ocupación % población 16-64 años
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Encuesta de Población Activa del INE (EPA).
Esta evolución se vincula en buena medida a la crisis de crecimiento del sector inmobiliario en
unas áreas con fuerte potencial de desarrollo en el sector de la construcción vinculado al turismo
costero. Pero no es el único factor a tener en cuenta en zonas como Cataluña, tal y como puede
comprobarse en el gráfico 4.
Aunque comparte con el resto de comunidades autónomas la concentración dominante de la
crisis de empleo del periodo 2008-2011 en los sectores no de servicios, Cataluña se aleja del
conjunto de España, así como de otras zonas de similar perfil de desarrollo, en la distribución
interna de la caída ocupacional que caracteriza a esos sectores. A diferencia de Madrid, donde la
pérdida de ocupación en los sectores no de servicios es atribuible en un 73% a la crisis de la
construcción, en el territorio catalán la incidencia de la construcción se reduce a un 48,1%. La
parte mayoritaria del descenso de ocupación corresponde a la industria, un dato relevante si se
tiene en cuenta que se trata de una de las zonas de concentración histórica del sector industrial
en España.
42
La componente industrial de la crisis de finales de la década también está presente en Euskadi,
territorio en el que un 62,8% del descenso ocupacional se relaciona ante todo con la industria.
Aunque parte de la evolución se relaciona con la caída de la demanda inducida por la
construcción (demanda de cemento, de electrodomésticos, etc.), no se trata del único factor a
considerar. Sería erróneo no considerar, en el análisis de la crisis, la competencia creciente a la
que desde primeros de siglo se ve sometido el sector secundario en el nuevo contexto de
desarrollo de la globalización.
Gráfico 4
Distribución sectorial de la caída de la ocupación por CCAA (En %)
I Trimestre 2008-IV Trimestre 2011
83,086,2
81,2
100,0
17,013,8
0,0
37,2
48,1
73,0
62,3 62,8
51,9
37,7
27,0
18,8
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
100,0
Madrid España Cataluña País Vasco
% primario y secundario
% atribuible a la construcción
% atribuible a la industria (+prim.)
% servicios
Fuente: Elaboración a partir de datos de la Encuesta de Población Activa del INE (EPA).
Los % atribuibles a la construcción y a la industria (más el sector primario) reflejan la distribución de la caída interna
atribuible al conjunto del sector primario y secundario.
Otro aspecto relevante a destacar es que la evolución reciente del empleo muestra diferentes
comportamientos entre las zonas con mayor nivel de desarrollo económico. Los datos del
gráfico 5 muestran, en este sentido, la mayor resistencia de las tasas de empleo en las
comunidades forales, en particular en el País Vasco, en comparación con lo que se observa en
zonas como Cataluña o Madrid.
43
Gráfico 5
Fuente: Elaboración a partir de datos de la Encuesta de Población Activa del INE (EPA).
Esta evolución pone de manifiesto los límites de las políticas industriales y de servicios de
Madrid y Cataluña. Mientras Madrid pierde de vista la conveniencia de un desarrollo no
exclusivamente basado en la especialización en el sector servicios, Cataluña sufre las
consecuencias de su debilidad comparada con la comunidad capital en esta materia pero
también de otros factores complementarios. Además de su deterioro industrial, en parte asociado
a la pérdida de centralidad del sector manufacturero tradicional en el que fundamentó gran parte
de su progreso económico en el pasado, es probable que también resulte relevante un modelo de
país en exceso centralizado en el área de Barcelona. El modelo de desarrollo catalán resulta, en
este sentido, sustancialmente diferente al modelo multipolar que se consolida en el periodo de
crecimiento en las comunidades forales, en particular en la Comunidad Autónoma del País
Vasco.
44
Gráfico 6
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Encuesta de Población Activa del INE (EPA).
Pero la diferente posición de Madrid y Cataluña respecto al País Vasco no sólo refleja la
existencia de una estructura económica más equilibrada en esta última comunidad autónoma.
También pone de manifiesto de hechos clave: en primer lugar, la correlación positiva existente
entre mayores niveles de bienestar social y crecimiento económico estable y, en segundo lugar,
el destacado hecho de que ciertas comunidades del Estado sí han sido capaces de acercarse en
los últimos años a los países centrales de la Unión Europea en su dinámica social y económica.
En este sentido, es importante resaltar que, si puede en buena medida hablarse en la mayor parte
de España de oportunidad perdida para la reducción de la pobreza y la exclusión al referirse a lo
ocurrido en el largo periodo de crecimiento anterior a la crisis, no puede sostenerse esta tesis
para el conjunto del territorio estatal. Aun cuando la larga persistencia de la recesión pueda
acabar teniendo consecuencias muy graves también en Navarra o en Euskadi si se prolonga
durante mucho más tiempo, a finales de la pasada década resultaba evidente que algunas
comunidades del Estado habían escapado a la lógica de tasas de desempleo cercanas al 20%
prácticamente en paralelo a la reaparición de los tiempos de crisis.
Gráfico 7
Tasas de empleo (% de personas de 16 a 64 años ocupadas) por sectores en algunos Estados europeos
tipo y relación con la tasa de paro. IV Trim.2010
9
1821
19
72,9 71,769,7
63,5
57,0 58,4
63,9
16
8
141412 14
10
24
13 14
48 4743
39
3230
38
7 7 810 9
20
10
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
70
75
80
Suecia Alemania Reino Unido Francia Italia España P.Vasco
Industria y construcción Serv.prof. y auxiliares Admón y s.públicosGrupos seleccionados Total tasa de empleo Tasa de paro
Fuente: Elaboración a partir de datos de la Encuesta de Fuerzas de Trabajo de Eurostat (EU Labor Force Survey).
46
Si se analizan los datos del gráfico 7, se constata que las tasas de empleo y de paro de zonas
como el País Vasco se alejan claramente a finales de 2010 de la realidad española general para
acercarse a los niveles de países centrales en Europa, como Francia, en un contexto además de
menor presión del déficit y de la deuda. Al igual que en esos países, y en contraposición al caso
general de España, la clave se vincula tanto a un mayor peso de la industria en Euskadi como a
una presencia relativa superior de los servicios avanzados, tanto los profesionales y auxiliares
como los vinculados a los servicios públicos y al desarrollo del Estado de Bienestar (educación,
sanidad y servicios sociales). Frente a un 30% de la población de 16 a 64 años ocupada en esos
sectores en España a finales de 2010, la proporción llega al 38% en el País Vasco.
Al comparar las carencias ocupacionales del conjunto de España, en comparación con países
como Suecia, Alemania, Reino Unido y Francia, se comprueba de hecho la estrecha asociación
existente entre el desfase en la tasa de empleo general y el que se detecta en la tasa de empleo
específica correspondiente a la suma de la industria y la construcción, los servicios
profesionales y auxiliares y las ramas de Administración y servicios públicos generales
(sanidad, educación y servicios sociales).
Sin embargo, más aún que el alejamiento entre el País Vasco y España en los niveles de
desempleo actuales, el dato que merece destacar con mayor énfasis es el que muestra la
separación de la dinámica vasca reciente, al menos hasta primeros de 2012, respecto del
comportamiento detectado en crisis económicas anteriores. Las tasas de paro de Euskadi no sólo
se alejan de las españolas sino de sus propios niveles de desempleo del 23-25% en los periodos
más álgidos de las crisis de mediados de los 80 y primeros de los 90, entonces siempre
superiores además a los registrados en el conjunto del Estado.
Gráfico 8
Fuente: Elaboración a partir de datos de la Encuesta de Población Activa del INE (EPA).
47
Es ante todo este cambio en el que conviene insistir al analizar el caso de Euskadi. Es el que ha
permitido consolidar una mejora en las condiciones de vida que, incluso en el contexto de crisis
actual, sigue siendo evidente cuando se comparan con las existentes en los años 80 o primeros
de los 9021. La experiencia de comunidades autónomas como la del País Vasco pone por tanto
de manifiesto que la relación entre política social y desarrollo económico ha sido positiva y no
negativa en el contexto reciente de la historia económica española.
Es importante comprobar que estos resultados se han conseguido sin que el País Vasco haya
destacado por una posición económica de privilegio en el contexto español reciente. En
términos de empleo, el impulso económico asociado al modelo de desarrollo de los años 1995-
2007 benefició mucho más a otras zonas del Estado, tal y como pone de manifiesto el gráfico 9.
Los datos del gráfico muestran, en este sentido, que frente al aumento de la ocupación en un
36,2% entre 1996 y 2007 en el caso de Euskadi, el incremento llegó en ese periodo al 53,3% en
Cataluña y a cifras del 66,5 al 72% en comunidades como Madrid, Andalucía o la Comunidad
Valenciana.
Gráfico 9
Fuente: Elaboración a partir de datos de la Encuesta de Población Activa del INE (EPA).
21 La evolución de los indicadores de riesgo de pobreza y ausencia de bienestar en el País Vasco muestra
una significativa reducción de las tasas hasta mediados de la pasada década. Aunque los indicadores de riesgo remontan en 2010 hasta acercarse a los niveles de 2004/2005, las tasas de ausencia de bienestar EPDS en el País Vasco se reducen del 31,5% en 1986 a cifras inferiores al 20% en 2010 y las de pobreza real del 8,3% de 1986 a cifras de alrededor del 3-4% en el periodo 2004-2010. A pesar de procesos como la inmigración, la salida masiva a la vida independiente en el periodo 1995-2007 de población joven afectada por las sucesivas crisis de los años 80 y 90, y de la propia crisis actual, los indicadores de ausencia de bienestar y de pobreza real del País Vasco aún se mantienen en 2010 claramente por debajo de los observados en 1986 y 1996.
48
A pesar de no haber protagonizado el proceso de crecimiento que se inicia en los años 90,
Euskadi no se aleja, sin embargo, de la creación de riqueza de las comunidades con mayor
capacidad de liderazgo durante este periodo. Comparando Euskadi con la zona económicamente
más dinámica en el periodo reciente de auge económico, la Comunidad de Madrid, puede
observarse a priori que el incremento del PIB es algo superior en Madrid, con un incremento del
254,3% en precios nominales frente al 237,5% del País Vasco.
Sin embargo, más que una mayor capacidad de creación de riqueza, la pequeña diferencia
observada se relaciona ante todo como el mayor crecimiento demográfico de Madrid. Si se
analizan los datos per cápita, se observa en realidad una evolución más favorable de la
Comunidad Autónoma de Euskadi, con un PIB per cápita de 31.314 € en 2010 por 29.963 € en
Madrid. Partiendo de un PIB inferior al de Madrid en 1995, Euskadi empieza a recortar las
diferencias a partir de 2004, superando a la comunidad capital a partir de 2007.
Gráfico 10
Evolución del PIB de Madrid y del País Vasco entre 1995 y 2010 (1995=BASE 100)
Precios corrientes
254,3
237,5
100,0
120,0
140,0
160,0
180,0
200,0
220,0
240,0
260,0
280,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Madrid País Vasco
Fuente: Elaboración a partir de datos de la Contabilidad Regional de España del INE
Gráfico 11
Evolución del PIB per cápita de Madrid y del País Vasco entre 1995 y 2010
En euros a precios corrientes
14846
29963
13545
31314
10000
15000
20000
25000
30000
35000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Madrid País Vasco
Fuente: Elaboración a partir de datos de la Contabilidad Regional de España del INE
49
Puede comprobarse por tanto que la aplicación de políticas de garantía de ingresos innovadoras
en Euskadi no ha afectado negativamente a la creación de empleo y de riqueza.
4.3.2. Euskadi y Michigan: Los riesgos de la americanización de España
A pesar del éxito comparativo de Euskadi en lo social y en lo económico, no parece que exista
proyecto alguno de extender el modelo social vasco al conjunto estatal. La apuesta por la
reducción del peso del Estado y la liberalización del modelo de relaciones laborales indica más
bien la preferencia por un modelo social y económico que, sin abandonar por completo los
principios inspiradores del Estado de Bienestar europeo, converja en mayor medida con el
liberalismo económico vigente en los EEUU. De esta forma, un Estado recortado en su
dimensión y funciones se apoyaría en un mercado de trabajo mucho más flexible y desregulado
para impulsar el crecimiento en los próximos años. La apuesta podría completarse en el futuro
con reformas del sistema de pensiones, basadas en el principio de que el acceso de la población
a prestaciones de supervivencia que puedan garantizar niveles suficientes de bienestar sea, cada
vez más, una función del acceso a programas privados complementarios.
Si en esto consiste realmente el futuro a divisar, los datos sociales y económicos históricos
revelan que podría tratarse de una apuesta arriesgada. Lo revelan los datos del cuadro 7 en el
que se comparan algunos indicadores sociales y económicos básicos para dos zonas de
importancia económica en sus respectivos Estados, el estado de Michigan en el caso de EEUU
y, de nuevo, Euskadi en lo relativo a España. Se trata en ambos casos de áreas muy dinámicas
en la historia económica moderna, con una fuerte capacidad de tracción suprarregional. Las dos,
por otra parte, se ven afectadas desde hace muchos años por los procesos de ajuste a la
globalización que afectan a la industria por lo que resulta útil comparar su evolución reciente.
Pues bien, incluso en el contexto de una tasa de paro algo mayor en Euskadi que en Michigan a
finales de 2011 (12,6% por 11%), asociada no obstante en el primer caso a la fase más aguda de
la crisis y a un evidente repunte económico en el segundo, debe señalarse que los principales
indicadores son más bien favorables para el caso vasco.
De esta forma, en un contexto de tasas de empleo cercanas (63,9% en Michigan y 63,2% en
Euskadi), la capacidad de generación de empleo en los últimos años ha sido muy superior en el
País Vasco, con un crecimiento de la ocupación entre 1993 y 2011 del 34% por apenas un 7,9%
en Michigan.
El proceso de creación de puestos de trabajo ha sido posible, además, en un contexto social que
previene más claramente los riesgos sociales que afectan a la población. Tomando como
referencia para el análisis comparativo del impacto de la pobreza los indicadores de inseguridad
en el acceso a una alimentación adecuada, se constata que, frente a un 14,7% de población en
situación de riesgo en Michigan en 2008-2010, una cifra similar a la media general de EEUU, la
proporción es inferior en más de un 50% en el País Vasco, situándose el indicador en el 6,7%.
La distancia relativa es aún mayor, 5,7 frente a 2,1%, si se consideran las modalidades más
graves de restricción en el acceso a la alimentación.
En consecuencia, la apuesta por la americanización no puede perder de vista los límites
económicos y las implicaciones sociales de ese modelo, sobre todo si se tiene en cuenta que los
resultados presentados corresponden a áreas de un país, EEUU, que no sólo es el más poderoso
del mundo en materia económica y financiera sino que cuenta con importantes programas de
50
apoyo económico a la población trabajadora con bajos salarios, tipo EITC, inexistentes en el
conjunto de España. A pesar de ello, los indicadores comparados de pobreza resultan
preocupantes en aquel país, mostrando además un evidente deterioro en los últimos años, a
pesar de la recuperación económica observada tras el descalabro financiero de la banca
americana en 2007-2008.
De esta forma, el indicador de inseguridad en la alimentación en el conjunto de EEUU, después
de alcanzar un mínimo del 10,1% a finales del pasado siglo, se eleva al 14,6% de la población
en el periodo 2008-2010. En el caso de Michigan, un paradigma de las implicaciones de la
globalización para la industria, el incremento es continuado desde finales de siglo, pasando de
un 8,1% en el periodo 1999-2001 al 14,7% del periodo 2008-2010. El indicador de restricciones
graves y muy graves en el acceso a la alimentación también aumenta de forma progresiva en
este estado americano, pasando de un 2,4 a un 5,7%. Las mejoras introducidas en 2008 en los
programas de garantía de ingresos en Euskadi permiten en cambio reducir este último indicador
del 2,7 al 2,1% entre 2004-2008, tras un incremento en el periodo 2000-2004 vinculado a la
llegada de población inmigración con bajos recursos (el indicador se situaba en el 1,1% en el
año 2000). También contribuyen, con posterioridad, a limitar la presión alcista derivada de la
crisis, manteniéndose el indicador en el 2,1% en 2010.
Cuadro 7
Indicadores económicos y sociales comparados. Michigan y País Vasco/Euskadi
Indicadores de relación con la actividad en el caso de la población de 15 a 64 años
Michigan País Vasco
Indicadores 1993 2011 1993 2011
Tasa de actividad 75,8 71,8 62,3 72,3
Tasa de paro 6,7 11,0 24,4 12,6
Tasa de empleo 70,7 63,9 47,1 63,2
Aumento ocupación 1993/2011 7,9 34,0
Indicadores de inseguridad en el acceso a una alimentación adecuada en la población total
Michigan País Vasco
Indicadores 2000 2010 2000 2010
Inseguridad general en la cobertura de necesidades de alimentación 8,1 14,7 3,5 6,7
Problemas que implican una restricción grave en el acceso a la alimentación 2,4 5,7 1,1 2,1
Fuente: Estimación a partir de USDA y US Bureau of Labor Statistics en el caso del estado de Michigan; y de la
EPA/PRA y EPDS/ENS en lo relativo al País Vasco
La apuesta por un modelo económico liberal y de bajo nivel de protección social plantea por
tanto serios interrogantes en la dimensión más social. Los negativos indicadores sociales de los
estados americanos constituyen un hecho relevante, con malos resultados incluso en estados de
gran peso económico22.
22
Se observan tasas elevadas de inseguridad en el acceso a la alimentación incluso en los estados con mejores resultados económicos en EEUU. Así, por ejemplo, el indicador general de inseguridad se sitúa en el periodo 2008-2010 en un 9,6% en un estado como Virginia, en el puro centro del poder político-económico norteamericano (3,3% de casos graves). Estos datos son peores que los del País Vasco en ese periodo.
51
Además, dada la base económica de algunas comunidades autónomas españolas, el paradigma
de aplicación de un modelo de este tipo en muchas de las zonas del sur español sería más bien el
que representan Texas o Mississippi, estados en el que alrededor de un 19% de la población
tiene en el periodo 2008-2010 problemas para mantener una situación de seguridad en el acceso
la alimentación, con alrededor de un 7% con restricciones graves o muy graves.
Concluyendo, a la vista de la comparación realizada entre la situación social y económica de
Michigan y el País Vasco para el periodo 1993-2010, no puede razonablemente sustentarse que
la apuesta por un modelo económico liberal y de bajo nivel de protección social resulte más
eficiente en términos estrictamente económicos, por ejemplo en términos de generación de
puestos de trabajo, que un modelo productivo competitivo con un nivel medio o alto de
desarrollo social.
52
5. Unas breves consideraciones finales
Pueden mencionarse para concluir, y de forma muy breve, las principales ideas que se contienen
en el presente documento:
1. En primer lugar, España necesita incluir en su proceso de reformas y ajuste a la nueva
economía medidas que resuelvan su problema crónico de elevada incidencia de situaciones de
pobreza y ausencia de bienestar. Como revela la experiencia diferencial de la Comunidad
Autónoma de Euskadi, la apuesta por una política de garantía de ingresos de cierto calado no
ha situado en una posición peor a este territorio sino que es uno de los hechos que explica su
mayor capacidad de ajuste a la crisis.
2. La opción por la Renta Básica, como elemento central de una política de garantía de ingresos,
en combinación o no con otras modalidades de actuación, como las Rentas Mínimas de
Inserción, resulta económicamente viable. El coste de aplicación podría girar en torno a un
2% del PIB, pudiéndose plantear metas progresivas en el acercamiento a ese nivel de gasto.
3. Sin perjuicio de considerar otras opciones, como las centradas en una combinación de Rentas
Básicas parciales y de Rentas Mínimas de Inserción, la alternativa más desarrollada para
poner en marcha un modelo de Renta Básica de amplio contenido es el que plantea su gestión
a través del IRPF, aplicando modalidades de impuesto negativo que hagan posible la
aplicación de créditos reembolsables en el caso de ingresos inferiores a los niveles de Renta
Básica garantizados. El modelo de financiación se basaría en la aplicación de un tipo único
sostenible, sin tipos reales sustancialmente superiores a los actuales salvo entre el colectivo
más favorecido de la sociedad. La mejora de los ingresos por IRPF podría completarse con la
aportación de una parte de la recaudación del IVA o a través de nuevas modalidades
impositivas sobre la revalorización del capital.
Aunque pueda resultar paradójico, la política de ajuste actual podría facilitar un renovado
interés por la Renta Básica. Una de las consecuencias de la actual política de austeridad será la
reducción del nivel de gasto pero en un contexto de presión fiscal ascendente que, tal y como se
observa en el gráfico 12, permitirá disponer de un nivel de ingresos en torno a 2014 superior al
existente en 2005 y similar al de 2006, antes de que se iniciara el proceso de desbordamiento
que ha llevado a la actual crisis fiscal. Puede con ello romperse una de las paradojas del
desarrollo reciente del Estado de Bienestar en España: la pretensión de consolidar el modelo
como subproducto del crecimiento económico, renunciando al mayor compromiso fiscal que se
requería de la sociedad para poder converger en lo social con los países más avanzados de
Europa.
La reforma del IPRF de 2012, aunque planteada con carácter temporal, ha obligado al Estado a
ajustar al alza el nivel de compromiso fiscal de la sociedad. Pone las bases para empezar a
superar la falta de compromiso social de las elites españolas. Uno de los exponentes de la
situación existente hasta ahora es que, según los datos presentados recientemente por Eurostat,
los ingresos de las Administraciones Públicas en España apenas representaron en 2011 un
35,1% del PIB, en contraste con la media del 45,2% del conjunto de los países del euro
(Eurostat News Release 62/2012).
53
Gráfico 12
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de las distintas AAPP españolas y Eurostat
2014 puede marcar además el momento de vuelta a un escenario marcado por una situación de
cierto equilibrio entre ingresos y gastos de las Administraciones Públicas. Todo ello puede,
paradójicamente, contribuir a hacer más factible la introducción a medio plazo de medidas
innovadoras. Sin olvidar el límite asociado a la tendencia alcista del gasto ligado al
envejecimiento, esto puede volver a dar margen a medio plazo a propuestas innovadoras en
materia de política social. Entre ellas se encuentra sin duda la Renta Básica.
Es obvio, sin embargo, que no es ése el planteamiento dominante entre los principales partidos
políticos españoles. En este sentido, es probable que las implicaciones para el modelo de Estado
de Bienestar de las actuales políticas de recorte de gasto se verán acentuadas si, una vez
superada la crisis, se apuesta por una política de crecimiento económico basada en la reducción
de la carga fiscal, consolidando el proceso de reducción del gasto de las Administraciones
Públicas. Pero, al menos, volverán a darse las condiciones para reanudar el debate.
De cara a ese debate, convendrá recordar que, al menos en las sociedades democráticas
modernas, la prosperidad de las empresas depende mucho más del nivel de bienestar de las
personas que conforman la sociedad a la que dirigen sus bienes y servicios que de la mayor o
menor autonomía de decisión que el Estado considera oportuno asignarles en la gestión de sus
actividades. La historia parece demostrar que sólo sociedades con un alto nivel de bienestar son
capaces de garantizar el nivel de consumo que los líderes empresariales necesitan para hacer
realidad sus propios proyectos de vida. En el contexto europeo, la experiencia española revela
que una sociedad con altos niveles de pobreza y de ausencia de bienestar no resulta
económicamente competitiva.
54
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LA DIMENSIÓN ECONÓMICA DE LA RENTA BÁSICA Y SU FINANCIACIÓN 1
1. Las reformas de las que no se habla 2
1.1. La persistencia del paro, la temporalidad y la pobreza 2
1.2. Los límites de la política de garantía de ingresos de las Administraciones Públicas 4 1.3. Las reformas pendientes 7
2. Rentas mínimas de inserción o Renta Básica: El sentido de la Renta Básica y sus
limitaciones económicas 8
2.1. Las ventajas de la Renta Básica 8
2.2. Las limitaciones económicas de la Renta Básica 10
3. Hacia una Renta Básica económicamente viable 15
3.1. Bases para una aproximación alternativa 15
Una orientación inicial a la supervivencia 15
Una aproximación mixta unidad de convivencia - individuo 15
La compensación fiscal de la Renta Básica 16
La aplicación de estímulos al empleo 17
3.2. Las propuestas de desarrollo del modelo alternativo 18
4. El debate de las propuestas alternativas de financiación 28
4.1. Aspectos parciales considerados 28
El ajuste de las propuestas a los principios de la Renta Básica 28
El alcance económico real de las propuestas planteadas 31
Los mejores instrumentos fiscales para la cobertura financiera de la Renta Básica 32
4.2.Una cuestión de fondo: Sociedad de propietarios versus Renta Básica 34
4.3. ¿Qué indican los hechos? 38
4.3.1. Euskadi y España: El mito de la contradicción entre Bienestar y Desarrollo
Económico 40
4.3.2. Euskadi y Michigan: Los riesgos de la americanización de España 49
5. Unas breves consideraciones finales 52
Referencias bibliográficas 54
