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Documento de Trabajo No. 01
“La Delincuencia en el Perú: Propuesta de Intervención Articulada”
Enero 2013
CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL
Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria
1
INDICE
1. Introducción General: La Necesidad de una Política Criminal
como Política Pública.
a. La delincuencia como problema principal.
b. Antecedentes Normativos.
c. La estructura normativa de la Ley Nº 29807 (CONAPOC).
- El diagnostico nacional
- Priorización
- Áreas de intervención
- Programas a implementar
- Seguimiento y Monitoreo
- Modelo de gestión legislativa
Pp. 03- 11
2. Capítulo I: Noción de Política Criminal: la organización de la
sociedad en la lucha frontal contra la delincuencia.
- Criminalidad primaria
- Criminalidad secundaria
Pp. 12- 15
3. Capitulo II: lineamientos de una política criminal: las garantías
y derechos fundamentales que la orientan.
a. criminalización primaria y principios penales
- principio de igualdad
- principio de proporcionalidad
- principio de lesividad
- principio de culpabilidad
- principio de humanidad de las penas
b. criminalización secundaria y garantías procesales
- garantía del debido proceso
- presunción de inocencia
- derecho de defensa
- imparcialidad e independencia judicial
- plazo razonable
- la excepcionalidad de la prisión preventiva
- la resocialización
Pp. 16- 27
4. Capitulo III: diagnostico nacional: aproximación al estado
actual de la política criminal peruana.
a. Política criminal reactiva: el endurecimiento punitivo como
Pp. 28- 43
2
respuesta a la criminalidad.
b. El impacto del endurecimiento punitivo en los indicadores de
denunciabilidad.
c. El impacto del endurecimiento punitivo en los indicadores de
victimización.
d. El impacto del endurecimiento punitivo en el sistema
penitenciario.
e. Política criminal reflexiva: el Estado como ente articulador de
estrategias.
5. Capitulo IV: Sociedad: el rol que desempeña dentro del diseño
de una política criminal.
a. La vulnerabilidad social.
b. La percepción de la sociedad sobre la violencia y
delincuencia.
Pp. 44- 48
6. Capítulo V: La delincuencia en el Perú: propuestas de
intervención articulada.
a. Conclusiones a una política criminal reactiva.
b. Conclusiones de las aproximaciones a una política criminal
reflexiva.
c. Actividades realizadas por el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos para la implementación y ejecución de la
Ley Nº 29807.
d. Mandatos y atribuciones del CONAPOC.
e. Elaboración del Plan Nacional de Política Criminal.
f. Elaboración del Plan Estratégico del tratamiento de Niños,
Niñas y Adolescentes en conflicto con la Ley Penal.
g. Creación de las redes locales e implementación de
programas preventivos.
Pp. 49- 59
Anexo N°1 Gantt de Actividades
3
INTRODUCCIÓN GENERAL
LA NECESIDAD DE UNA POLÍTICA CRIMINAL COMO POLÍTICA
PÚBLICA
a. La delincuencia como problema principal.
1. La organización política de una sociedad sugiere la intervención de un
ente regulador facultado para tomar decisiones en razón al orden y
progreso social: En este sentido, la dirección estatal de los distintos
ámbitos de interacción servirá como mecanismo de control orientado a la
convivencia pacífica, satisfaciendo las expectativas generales.
2. El ejercicio de la regulación social, entonces, permite que el Estado
programe medidas de distinta índole a efectos solucionar diversas
problemáticas vigentes. Es así que nos ubicamos en el sector de las
políticas públicas.
3. Las políticas públicas son las respuestas que el Estado formula frente a
las necesidades de los ciudadanos. En los últimos años, el problema
principal de la región Latinoamericana ha sido la delincuencia, la
violencia y el pandillaje; hecho que ha desplazado a cualquier otro
problema que la gente considera como principal1. Solo en el último año
2011, el 33% de los hogares Latinoamericanos (alguno de los miembros
de estos) han sido víctima de algún delito.
4. El Perú no ha sido ajeno a la problemática expuesta. Para el año 2011,
el 20% de los ciudadanos percibe a la delincuencia como el problema
más importante en el país. Dicha percepción ha sido acompañada con
una tasa de victimización del 40% en el año 2011 (al menos uno de los
miembros del 40% de los hogares encuestados han sido víctima de un
delito). La consecuencia de todo ello es que, para el 86% de los
encuestados, la delincuencia ha aumentado2.
5. No obstante lo antes dicho, cifras recientes3 dan cuenta que, entre el
periodo de Julio de 2011 y Diciembre de 2012, la victimización se redujo
del 45,1% al 38,3%. Dicha reducción se experimentó en 24 de las 27
ciudades en las que se realizó la encuesta nacional de victimización.
1 Latinobarómetro. Informe 2011, p. 32.
2 LAGOS, Marta & DAMMERT, Lucia. “La seguridad ciudadana. El problema principal de
América Latina”. Corporación Latinobarómetro, Lima – 2012, p.24 3 Véase el Informe Técnico Nº 2, Encuesta Nacional de Programas Estratégicos (ENAPRES)
del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Febrero – 2013.
4
Gráfico Nº 01
6. Así, Lima Metropolitana, siempre entre el período de Julio de 2011 a
Diciembre de 2012, experimentó una disminución del 48.4% a 39,9% en
los índices de victimización.
7. Ciudades de más de 500 mil habitantes, entre las que se encuentran
Arequipa y Trujillo, experimentaron una disminución promedio de 45,1%
a 39,1% en los índices de victimización.
8. Ciudades de 100 mil a 500 mil habitantes, entre las que se encuentran
Ayacucho, Cajamarca, Chiclayo, Chimbote, Cusco, Huancayo, Huánuco,
Ica, Iquitos, Juliaca, Piura, Pucallpa, Puno, Tacna y Tarapoto,
experimentaron una disminución promedio de 39,8% a 35,3% en los
índices de victimización.
9. Ciudades de 50 mil a menos de 100 mil habitantes, entre las que se
encuentran Abancay, Huaraz, Moquegua, Pasco, Puerto Maldonado y
Tumbes, experimentaron una disminución promedio de 37,4% a 36,4%
en los índices de victimización.
10. Finalmente, ciudades de 20 mil a menos de 50 mil habitantes, entre los
que se encuentran Chachapoyas, Huancavelica y Moyobamba,
experimentaron un aumento promedio de 27,5% a 28,2% en los índices
de victimización.
5
11. No obstante todo lo dicho, el 86.7% de la población percibe que será
víctima de algún hecho delictivo que atente contra su seguridad, pese a
que dicha percepción se redujo en 1,0% en el año 2012 respecto del
2011.
12. En este ámbito de transgresión, el Estado deberá tomar las medidas
idóneas y necesarias para estabilizar de modo suficiente la interacción
social. Siendo que se trata de una violencia institucionalizada, su
intervención y omisión deberán manejarse con racionalidad por tratarse
de un conflicto general muy sensible establecido desde antaño entre el
garantismo y la prevención.
13. Las medidas estatales en cuestión tomarán el rótulo de política criminal.
Así, se podrán adelantar sus barreras de intervención sin esperar la
aparición o aumento del fenómeno criminal, pudiendo adoptar un
lineamiento preventivo anterior y posterior de modo simultáneo; esto es,
podrán elaborarse programas de resocialización y tratamientos en los
casos de comisión de delitos; así como intervenir en contextos de
potencial comisión a efectos de prevenir y consolidar una cultura de
cumplimiento de normas.
14. La estructura de estas medidas encargará un diseño metodológico que
abarque sistemáticamente todos los objetivos preestablecidos. En este
sentido, previo a una decisión estatal político criminal, deberá existir un
diagnóstico social (criminológico) que permita programar el proyecto
espacio-temporal de la medida (plazos y sectorización). Asimismo,
deberán consultarse cifras que arrojen indicadores para delimitar la
ejecución del mecanismo; y referencias especializadas que orienten el
modo de intervención.
15. Será menester, entonces, delimitar las coordenadas del defecto social
(causas, manifestaciones, consecuencias, etc.) para construir y tomar la
decisión estatal correcta. La alternativa optada, no podrá renunciar a
cumplir con el bienestar general evitando de cualquier modo recaer en
abuso o autoritarismo.
16. El Perú, con la dación de la Ley Nº 29807, se ha sumado al diseño de
una política criminal, como política pública, para hacer frente a la
criminalidad. De inicio, se torna necesario distinguir categóricamente
entre la praxis de la política criminal y una política criminal teórica4.
Mientras la primera integra un conjunto de actividades – empíricas –
organizadas y ordenadas a la protección de individuos y sociedad en la
4 SILVA SÁNCHEZ, Jesús María. “Política Criminal y Persona”. Ad-Hoc. Buenos Aíres, 2000, p.
21.
6
evitación del delito (acciones, estrategias, programas); la segunda, por
un conjunto de principios teóricos que habrían de dotar de una base
racional a la referida praxis5 (diagnóstico ).
b. Antecedentes Normativos.
17. Mediante Ley Nº 29807, se crea el Consejo Nacional de Política
Criminal, el mismo que tiene como mandato inmediato el diseño del
Programa Nacional de Política Criminal, el que deberá diseñarse sobre
la base de las conclusiones del Diagnóstico Nacional sobre las causas
del delito y los factores que inciden en su expansión. Asimismo, la
primera disposición final establece que, una vez aprobado su
reglamento, se aprobarán las directivas, metodología y manuales
necesarios en un plazo no mayor de ciento veinte días hábiles.
18. Mediante Decreto Supremo Nº 008-2012-JUS, se aprueba el
Reglamento del Consejo Nacional de Política Criminal, por el cual se
establecen las competencias propias de la presidencia y de la secretaría
técnica del mismo.
19. Mediante Decreto Supremo Nº 011-2012-JUS, se aprueba el reglamento
de organización y funciones del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, estableciéndose que, conforme al artículo 70º del
mencionado reglamento, la Dirección General de Política Criminal y
Penitenciaria es el órgano de línea encargado de evaluar, diseñar y
formular políticas del Estado en materia criminal y penitenciaria.
Asimismo, tiene a su cargo la Secretaría Técnica del Consejo Nacional
de Política Criminal.
5 Ibídem.p.21
7
c. La estructura normativa de la Ley Nº 29807 (CONAPOC).
Gráfico Nº 02
“Plan Nacional de Política Criminal”
20. El diagnóstico nacional: Para la elaboración del Programa Nacional
de Política Criminal, la Ley que regula el CONAPOC establece la
necesidad de un diagnóstico nacional, por el cual se pueda determinar
las causas y los factores que inciden en el nacimiento y expansión del
delito.
21. El diagnóstico tiene que estar sustentado en base empírica que pueda
explicar las condiciones regulares o irregulares de los últimos años en
relación al crecimiento de la delincuencia en el Perú.
22. Las fuentes de información estadística se encuentran a nivel nacional e
internacional. Las primeras de ellas nos darán luces sobre el estado
situacional del Estado frente a la criminalidad; la segunda, nos servirá
para compararnos a nivel de la región e internacionalmente.
23. Sobre la base empírica nacional, la misma se divide en dos: una primera
de carácter social (indicadores sociales básicos); la segunda, de
carácter delictual propiamente dicho.
1
2
3
4
5
6
8
24. Indicadores sociales básicos: conforme a la data nacional trabajada por
el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), esta contiene las
variables que miden las necesidades básicas insatisfechas por sectores
sociales (NBIS), traducidas en características demográficas, educativas,
económicas, vivienda y salud, a fin de determinar sectorialmente las
condiciones de vida donde crecen y se desarrollan las familias.
25. Indicadores de criminalidad: conforme a la información nacional e
internacional, esta se divide en aquellos instrumentos que miden índices
de criminalidad objetiva (denunciabilidad, hechos investigados,
esclarecidos, detenciones, estadística judicial, estadística penitenciaria,
etc.), así como aquellos que miden índices de criminalidad subjetiva
(percepción o victimización). Cada uno de dichos instrumentos tiene su
finalidad específica.
26. El diagnóstico nacional servirá para producir conocimientos para la
acción y toma de decisiones en forma participativa e inclusiva, adecuada
a la realidad y en el contexto de los actores sociales involucrados, en
torno a un tema significativo para estos.
27. Priorización: teniendo en cuenta la preponderancia de los bienes
jurídicos tutelados por el Estado y la necesidad de proteger a las
potenciales víctimas, deberá considerarse conductas o crímenes de
prevención prioritaria, siendo que en la región se han divido los mismos
en cuatro grandes grupos.
28. Conductas antisociales: que no son delitos pero que, de no tomarse
ninguna medida para su prevención, represión o rehabilitación, pueden
no solo incrementarse sino también convertirse en delitos recurrentes.
Ejemplo de ellas son las faltas, así como aquellas conductas que, no
siendo típicas penalmente, son consideradas antisociales y pueden dar
inicio o ser fuente de conductas delictuales (ebriedad, drogadicción,
etc.).
29. Delitos recurrentes: muchas de las conductas antisociales logran, con el
tiempo, configurarse en delitos (la modificatoria de un elemento objetivo
de la falta puede configurar que la misma se convierta en delito, como lo
ocurrido constantemente con el hurto falta – delito y la remuneración
mínima vital para su configuración). Los delitos recurrentes son aquellos
que con mayor incidencia sufren los ciudadanos, en especial los
patrimoniales, generando la mayor percepción de inseguridad
ciudadana. Ejemplo de ello son los hurtos, robos, tenencia ilegal de
arma de fuego, etc.
9
30. Delitos violentos: son aquellos que, si bien no son muy recurrentes como
los patrimoniales, su configuración tiene un mayor impacto social.
Ejemplo de ello son los homicidios, asesinatos, violaciones sexuales,
etc.
31. Crimen organizado: se conoce como el grupo de personas que,
buscando alcanzar sus objetivos (que pueden ser riqueza, poder, etc.),
realizan acciones que van en contra de la legislación existente. La
diferencia central entre crimen organizado y grupo criminal, es que en el
primero existen personas con los vínculos necesarios para evitar ser
perseguidos por los delitos que cometen o evitar la pena o castigo de los
mismos, y el grupo criminal no tiene estos vínculos.
32. Áreas de intervención: la ley establece que el Plan Nacional de Política
Criminal establecerá directrices a nivel nacional, regional o locales en
áreas de prevención, represión y resocialización del delito.
33. Prevención: (ex ante al delito o conductas antisociales) se trata de
medidas y acciones que, por su configuración previa al delito, tienen
como finalidad evitar o impedir que se presente un fenómeno peligroso o
reducir sus efectos sobre la población. La prevención del delito encierra
dos aspectos importantes: el primero de ellos es el prevenir que el
individuo realice conductas delictivas o ilícitas; el segundo, evitar que las
personas sean sujetas o víctimas de algún delito.
34. Represión: (ex post del delito o conductas antisociales) se trata de
acciones que, por su configuración posterior a la comisión del delito,
tienen como finalidad reprimir o sancionar aquellas conductas que
hayan puesto en peligro o concretizado una lesión sobre determinados
bienes jurídicos que protege el Estado. La represión comprende desde
sanciones administrativas, medidas de seguridad, hasta penas privativas
de libertad.
35. Resocialización: (ex post a la represión del delito o conductas
antisociales) son todas aquellas acciones tendientes a reinsertar,
rehabilitar o resocializar al individuo infractor. Se trata de volver a
introducir a la organización social a aquel individuo que, por las medidas
de represión impuestas, pudo habérsele alejado de ella.
36. Programas a implementar: En el campo de la prevención, la ley que
crea el CONAPOC establece la necesidad de determinar, como parte
del diagnóstico nacional, las causas y factores que inciden en el
nacimiento y expansión del delito; contribuir con las autoridades locales
en la elaboración de planes de prevención (planes regionales y locales
10
por su propia configuración y tipología delictual); la evaluación del grado
de cumplimiento de convenios internacionales en la materia; etc.
37. En el campo de la represión, la ley que crea el CONAPOC establece la
necesidad de proponer políticas a los diversos actores involucrados en
la investigación del delito; penas y medidas de seguridad; así como
contribuir con las autoridades locales en la elaboración de planes de
sanción delictiva.
38. En el campo de la resocialización, la ley que crea el CONAPOC
establece la necesidad de elaborar propuestas legislativas sobre el
sistema penitenciario, así como adecuar las mismas al programa
nacional. De otro lado, se requiere la identificación de todos los procesos
que, involucrados en la resocialización y rehabilitación del sentenciado,
puedan ser mejorados para lograr los fines esperados.
39. Seguimiento y Monitoreo: Diseño de indicadores verificables con
relación a la prevención, represión y resocialización, para lo cual se
necesita un trabajo multisectorial.
40. Evaluaciones periódicas del sistema penal y de la organización de las
diferentes instituciones para hacer frente a la criminalidad, a fin de
proponer su adecuación a los objetivos del Programa Nacional de
Política Criminal.
41. Evaluación del grado de cumplimiento del Estado Peruano de los
compromisos internacionales a través de tratados en materia criminal, a
fin de coordinar las acciones que sean necesarias para su total
adecuación.
42. Seguimiento y monitoreo de programas o políticas públicas en áreas de
prevención, represión y resocialización, tanto a nivel nacional como
regional o local.
43. Modelo de gestión legislativa. Gestión para formular normas:
Elaboración de propuestas legislativas vinculadas con el sistema penal y
de control social en general, a fin de que sean debatidas y aprobadas en
el Congreso de la República.
44. Gestión para evaluar normas y absolver consultas: emitir informes
técnicos – no vinculantes – sobre las propuestas legislativas en materia
de justicia penal, ejecución penal y sistema penitenciario, a fin de
11
analizar su grado de adecuación al Programa Nacional de Política
Criminal.
45. Gestión para informar anualmente: sustentar, ante el Congreso de la
República y la Comisión de Justicia, el informe anual de Política Criminal
que contenga las directrices en las áreas de prevención, represión y
resocialización.
12
CAPITULO I
NOCION DE POLITICA CRIMINAL: LA ORGANIZACIÓN DE
TODA LA SOCIEDAD EN LA LUCHA FRONTAL CONTRA LA
DELINCUENCIA
46. El fenómeno criminal comporta una problemática que altera el equilibrio
de la sociedad. Esta coyuntura exige una estrategia gubernamental
capaz y suficiente para estabilizar las expectativas de convivencia
pacífica. Sin embargo, una estratagema idónea no podrá tener origen en
una reacción socio-estatal apresurada. Por el contrario, la presión social
de soluciones inmediatas seguida de medidas estatales que las
consientan jugarán un rol contraproducente, pues aumentará la
complejidad del fenómeno.
47. La respuesta socio-estatal frente al delito deberá comprender un
conjunto de métodos racionalmente diseñados tanto en eficiencia
(funcionalidad) como en delimitación (legitimidad). Este mecanismo
estratégicamente construido tomará el nombre de política criminal. El
Estado, respetuoso de los principios sociales y democráticos, deberá
adoptar una perspectiva político criminal de racionalidad humanista.
48. La racionalidad humanista aplicada a la política criminal comprende un
enfoque que exalta la dignidad como presupuesto fundamental para el
desarrollo humano; en este sentido, es necesaria la articulación de los
diversos sectores estatales capaces de brindar los mecanismos de
bienestar general para prevenir la criminalidad.
49. La construcción de un sistema político criminal sugiere un diagnóstico
social multidisciplinario del “estado de la cuestión criminal” en una
comunidad determinada. Este procedimiento comprende un análisis de
las causas, factores de riesgo, manifestaciones, consecuencias, eficacia
de políticas vigentes, estadísticas, sectorización, etc. Todo ello a efectos
de conocer la real dimensión del fenómeno, y delimitar los medios de
respuesta. “Una prevención que pretenda verdaderamente evitar la
criminalidad antedelictum, tiene que ser necesariamente etiológica, es
decir, preguntarse por las causas, la génesis del fenómenos criminal”6.
50. Acorde con un pensamiento liberal, el diagnóstico criminológico deberá
interpretarse conforme a los lineamientos constitucionales y demás
sistemas internacionales pro-hominen. De este modo, una
6 ZÚÑIGA, Laura. “Política Criminal”, Editorial Colex, Madrid, 2001, pág. 42.
13
instrumentalización represiva de los mecanismos estatales deberá
descartarse por ir en contra de lo dispuesto por nuestra pauta política
general. El sentido político-criminal a instaurarse deberá poseer
naturaleza integrativa. En palabras de Beristain, “la política criminal más
que fomentar el desarrollo de los comportamientos estratégico-técnicos
que logran el aumento de los bienes de consumo, del producto nacional
bruto, de la renta per cápita, de los supermercados, de los automóviles,
de los portaviones, etc., debe cuidar la dimensión humana e
interpersonal en las relaciones sociales comunitarias”7.
51. Las conclusiones rescatadas del diagnóstico conformarán el lineamiento
político criminal que orientará todo el sistema de control penal. La visión
constitucional establecida para el mecanismo estatal deberá
impregnarse en todas las instancias de dicho sistema. Bajo la premisa
de “lucha contra el delito” (como fenómeno social) y no contra el
delincuente, la racionalidad humanista de nuestra política criminal
enfatizará en el tratamiento de los núcleos de criminalidad
(vulnerabilidad social), abandonando, de este modo, un régimen
represivo e improvisado (prima ratio). Con ello se estará promoviendo
una sociedad “adaptada al hombre, comprensiva del hombre,
soportadora del hombre, no marginadora del hombre”8.
52. El énfasis en los núcleos de criminalidad, no implicará un abandono
metodológico en el ámbito de la justicia penal. Por el contrario, será en
dicho espacio que deberán materializarse los lineamientos
constitucionales señalados en primer momento. Los derechos y
garantías constitucionales, reforzados con los diversos sistemas
internacionales, serán los pilares orientadores de cualquier
manifestación del sistema de justicia penal. Los derechos humanos
deberán resaltarse, entonces, en todo momento.
53. La dogmática penal entendida como la metodología del Derecho penal
encargada de la creación, sistematización, interpretación y aplicación de
las normas penales, cumplirá su rol adecuando su intervención a las
pautas pro-hominen pertinentes. En concreto, el legislador deberá
racionalizar la creación de las normas penales limitando su elaboración
cualitativa y cuantitativamente a los principios liberales de un Derecho
penal constitucionalizado. De este modo, se concluyen aspectos
generales como la mínima intervención y la fragmentariedad penal que
7 BERISTAIN, Antonio y Elías NEUMAN. “Criminología y dignidad humana (Diálogos)”, 4ta. Ed.,
Editorial Universidad, Buenos Aires, 2004, pág. 112. 8 BARBERO SANTOS, Marino. “Marginación social y derecho represivo”, Editorial BOSCH,
Barcelona, 1980, pág. 190.
14
podrán traducirse en el derecho al libre desarrollo y bienestar del
hombre (Inciso 2 del artículo 2º de nuestra Constitución); la taxatividad
de las leyes como complemento del principio de reserva9; necesidad de
lesión o puesta en peligro de bienes jurídicos identificados a partir de los
derechos humanos, etc. En el ámbito de la interpretación y aplicación de
las normas penales primarán principios como la proporcionalidad y la
culpabilidad. La primera deberá regular la racionalización del quantum
de la sanción penal, mientras que la culpabilidad, acorde con el principio
de igualdad, deberá enfatizar en la real dimensión de motivación frente a
la norma.
54. El proceso penal tampoco podrá desvincularse de las pautas político
criminales garantistas establecidas. En este sentido, deberá sujetarse
necesariamente a las directivas constitucionales y normativa
internacional, a efectos de brindar mayor seguridad al sujeto frente al
sistema de justicia penal. Además de primar en todo momento el respeto
a la dignidad de la persona, el proceso penal se regirá a las reglas del
“debido proceso”10, esto es, las garantías procesales necesarias para un
juzgamiento inspirado en la racionalidad y la justicia. Esto último, no solo
repercutirá en la estructura del procedimiento, sino que delimitará, a su
vez, la actuación de los distintos actores procesales (límites de
actuación policial, enfoque del fiscal, valoración del juez, carga
probatoria, etc.). Será necesario también incidir en las reglas que rigen
el procedimiento penal; en este sentido, Binder aboga por la
transparencia de los sistemas de administración en el que se permita un
monitoreo constante de las tareas que se cumplen, de los casos que
procesan y dejan de procesar, de los recursos humanos y materiales
involucrados y su utilización11.
55. Por otro lado, el lineamiento político criminal se hará presente en la
ejecución de las penas y medidas de seguridad, siendo posible abarcar
la fase pos-penitenciaria o pos-terapéutica. El elemento que deberá
primar en este ámbito será la dignidad humana como base de todo
sistema normativo nacional e internacional. Las condiciones en las que
se cumplirá la condena o medida deberán establecerse conforme al
objetivo constitucional de la reeducación, rehabilitación y reincorporación
del sujeto a la sociedad12. Ello implicará una estructura y ejecución del
9 Señala el literal b) del inciso 24 del artículo 2º de nuestra Constitución: “Nadie está obligado a
hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe”. 10
Artículo 139º de nuestra Constitución. 11
Vide BINDER, Alberto. “Política Criminal: de la formulación a la praxis”, primera edición, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1997, pág. 77. 12
Inciso 22 del artículo 139º de nuestra Constitución.
15
régimen reclusivo adecuados al tratamiento de la personalidad y
condición de la persona. Del mismo modo, deberá acondicionarse el
contexto carcelario a los sujetos que cumplen prisión preventiva,
tomando en cuenta que ellos no deberían encontrarse allí, si no fuese
por la “seguridad del cumplimiento de sentencia”. Asimismo, el régimen
humanista de la política criminal permitirá adoptar medidas en la fase
pos-penitenciaria; esto es, de reinserción social de la persona.
16
CAPITULO II
LINEAMIENTOS DE UNA POLITICA CRIMINAL: LAS
GARANTIAS Y DERECHOS FUNDAMENTALES QUE LA
ORIENTAN
56. El enfoque principal de la política criminal se centra en la protección de
los derechos humanos en tanto límites de la intervención penal. En este
sentido, la preocupación fundamental al elaborar el marco político
referencial es velar por que refleje correctamente la complejidad
intrínseca de estos derechos, en particular, el contexto de su aplicación
en la estructura operacional desde un Plan Nacional de Política Criminal.
57. La Constitución Política del Perú en su artículo 1° concordado con el
artículo 44º, permite establecer que nos encontramos en un Estado
social y democrático de derecho. Esta normativa afirma que la defensa
de la persona humana y el respeto de su dignidad son los fines
supremos de la sociedad y del Estado, mediando un deber de garantizar
la plena vigencia de los derechos humanos; protección de la población
de las amenazas contra su seguridad, y promoción del bienestar
general. En este sentido, se asume la dignidad de la persona como el
valor supremo y el principio jurídico que conforma la columna vertebral
básica de todo el ordenamiento constitucional, a la vez de ser fuente de
todos los derechos fundamentales. De ahí que todo sistema jurídico
deba interpretarse y aplicarse conforme a las condiciones en que dicha
dignidad se defienda de mejor forma.
58. Consecuente con esta perspectiva humanista, la naturaleza de la política
criminal se muestra garante de los principios de un derecho penal
mínimo que somete su estructura y sentido a las disposiciones
constitucionales y a los diferentes instrumentos internacionales sobre
derechos humanos.
59. La Constitución de 1993 ha establecido en la Cuarta Disposición Final y
Transitoria, que las normas relativas a los derechos y a las libertades
que la Constitución reconoce, se interpretan de conformidad con la
Declaración Universal de Derechos Humanos y con los Tratados y
Acuerdos Internacionales sobre las mismas materias ratificados por el
Perú. Es así que los Tratados aludidos por la Constitución, exigen a los
17
órganos judiciales una interpretación legal conforme a los derechos
fundamentales.
60. Un Plan Nacional de Política Criminal que pretenda ser coherente con el
modelo de Estado social y democrático de derecho debe procurar una
estructura basada en el respeto a los derechos humanos. Para lograrlo
es preciso que reconozca los vínculos estrechos que la política criminal
tiene con las diversas formas de control penal. En este sentido, el
Tribunal Constitucional ha señalado que la política criminal del Estado se
halla encuadrada y condicionada por su política social general; y que el
ius puniendi funciona con sus limitaciones dentro de un marco penal de
la Constitución, bajo los estándares internacionales referidos a la
protección de derechos fundamentales13.
a. Criminalización primaria y principios penales.
61. La criminalización de una conducta implica una sanción punitiva que
deriva a su vez en la intervención (restricción, suspensión o privación)
del ejercicio de ciertos derechos fundamentales. Este perjuicio legítimo
no puede ser ilimitado; por el contrario, debe respetar ciertos principios
reguladores que orientan el mecanismo de producción de normas
penales conocido como criminalización primaria14.
62. Principio de legalidad: La limitación del derecho a la libertad se
encuentra restringida al principio de legalidad. Por ello, el mandato
constitucional establece que no se permite forma alguna de restricción
de la libertad personal, salvo en los casos previstos por la ley.
(Constitución Política del Perú, art. 2º, inc. 24, literal b). Asimismo, tiene
reconocimiento normativo internacional, conforme a su reconocimiento
en la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Convenio
Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
63. En la sentencia STC 0010-2002-AI/TC, el Tribunal Constitucional
sostuvo que “el principio de legalidad exige que por ley se establezcan
los delitos así como la delimitación previa y clara de las conductas
prohibidas. Como tal, garantiza la prohibición de la aplicación retroactiva
de la ley penal (lex praevia), la prohibición de la aplicación de otro
13
En este sentido: Fundamento 26, STC 00033-2007-AI/TC, 13 de febrero de 2009 Lima, CASO JUAN CARLOS DÍAZ MONTES y 8971 ciudadanos más. 14
Así, BUSTOS RAMÍREZ, Juan y Hernán HORMAZABAL. “Lecciones de Derecho Penal”, Parte General, Editorial Trotta, Madrid, 2006, pág. 21.
18
derecho que no sea el escrito (lex scripta), la prohibición de la analogía
(lex stricta) y de cláusulas legales indeterminadas (lex certa)”15.
64. Asimismo, el Tribunal considera que el principio de legalidad penal se
configura también como un derecho subjetivo constitucional de todos los
ciudadanos. Como principio constitucional, informa y limita los márgenes
de actuación de los que dispone el Poder Legislativo al momento de
determinar cuáles son las conductas prohibidas, así como sus
respectivas sanciones.16
65. En cuanto a la función motivadora de la norma, el Tribunal Constitucional
sostiene que el principio en mención engloba no solo la delimitación
previa, sino también su redacción clara y precisa, excluyéndose así
aquellas ambiguas o genéricas; de este modo, se “exige no sólo que por
ley se establezcan los delitos, sino también que las conductas prohibidas
estén claramente delimitadas en la ley. Esto es lo que se conoce como
el mandato de determinación, que prohíbe la promulgación de leyes
penales indeterminadas, y constituye una exigencia expresa en nuestro
texto constitucional”17.
66. Por su parte, la Corte Interamericana ha señalado con respecto al
principio de legalidad en el ámbito penal, “que la elaboración de los tipos
penales supone una clara definición de la conducta incriminada, que fije
sus elementos y permita deslindarla de comportamientos no punibles o
conductas ilícitas sancionables con medidas no penales”18.
67. Principio de proporcionalidad: este principio exige un balance
adecuado entre la fuerza punitiva del Estado y el daño ocasionado por
los actos delictivos. Se integra como un lineamiento para evitar las
técnicas de desvío de poder y error manifiesto, de las intervenciones
punitivas, valiéndose de una ponderación racional basada en criterios de
necesidad, razonabilidad e idoneidad. En esencia, “el principio de
proporcionalidad fue concebido más bien como un mecanismo destinado
15
En cuanto al principio de legalidad como garantía, obsérvese también Fundamento 22, Pleno Jurisdiccional 0012-2006-PI/TC, 15 de diciembre de 2006, CASO CÓDIGO DE JUSTICIA MILITAR POLICIAL. 16
Fundamento 6, STC del 30 de junio de 2011, Exp. Nº 01469-2011-PHC/TC Lima, CASO
TILDE REYNA SERPA RONDÓN. 17
Fundamento 45, STC del 3 de enero de 2003, Exp. Nº 010-2002-AI/TC Lima, CASO
MARCELINO TINEO SILVA y más de 5,000 ciudadanos. 18
Fundamento 79, Sentencia de la CIDH del 18 de noviembre de 2004, CASO DE LA CRUZ
FLORES VS. PERÚ.
19
a controlar el ejercicio de potestades públicas a la hora de regular el
ejercicio de derechos”19.
68. La proporcionalidad resulta fundamental en la función legislativa. Así, se
dice que el Derecho penal resulta ser el sector jurídico de mayor arraigo
tiene en la opinión pública, además de provocar mayor impacto
comunicacional20.
69. Así, encontramos que la Declaración de los Derechos y Deberes del
Hombre y del Ciudadano (1795) establece: "la ley no debe señalar sino
las penas estrictamente necesarias y proporcionales al delito”; a su vez,
respecto a lo señalado en la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, en la prohibición de "penas y tratos crueles, inhumanos y
degradantes", la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
estimado que las penas desproporcionadas son consideradas una
violación de sus disposiciones.
70. Nuestro Tribunal Constitucional, respecto al principio de
proporcionalidad, menciona: “en materia de determinación legal de la
pena, la evaluación sobre su adecuación o no debe partir
necesariamente de advertir que es potestad exclusiva del legislador
junto los bienes penalmente protegidos y los comportamientos
penalmente reprensibles, el tipo y la cuantía de las sanciones penales, la
proporción entre las conductas que pretende evitar, así como las penas
con las que intenta conseguirlo. En efecto, en tales casos el legislador
goza, dentro de los límites de la Constitución, de un amplio margen de
libertad para determinar las penas, atendiendo no sólo al fin esencial y
directo de protección que corresponde a la norma, sino también a otros
fines o funciones legítimas, como los señalados en el inciso 22) del
artículo 139º de la Constitución21”22.
19
ARNOLD, Rainer; MARTÍNEZ ESTAY, José Ignacio y Francisco ZÚÑIGA URBINA, En:
principio de proporcionalidad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En: Estudios
Constitucionales, Año 10, Nº 1, 2012, Chile, pág. 86. 20
MUÑOZ CONDE, Francisco. “El derecho penal y la protección de los derechos fundamentales a finales del siglo XX”. En: Derechos y Libertades, Revista del Instituto Bartolomé De Las Casas Nº 2, Año 1, Madrid, 1993, pág. 309. 21
Inciso 22 del artículo 139º de nuestra Constitución: “El principio de que el régimen
penitenciario tiene por objeto la reeducación, rehabilitación y reincorporación del penado a la
sociedad”. 22
Fundamento 198, STC del 3 de enero de 2003, Exp. N.º 010-2002-AI/TC Lima, CASO
MARCELINO TINEO SILVA y más de 5,000 ciudadanos.
20
71. Principio de lesividad: Este principio introduce como requisito de la
configuración delictiva, la existencia de un daño o un riesgo
jurídicamente relevante frente a un bien jurídico protegido. Es decir, no
se podrá afirmar la ilicitud de un acto si no se encuentra fundamentado
en la potencial afectación de un bien jurídico al que se quiera proteger.
72. De ello se deriva que el Derecho penal debe ser la última ratio en tanto
mecanismos de pacífica convivencia de las personas. No es razonable
ni legítimo que un Estado garante de la libertad y los derechos humanos
recurra a la violencia penal si cuenta con instrumentos menos severos
para amparar los mismos bienes jurídicos y lograr los mismos
propósitos.
73. En efecto, un Estado democrático se funda en la mínima intervención
punitiva, pues si el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de
los particulares; o, la garantía y la protección de los derechos humanos,
puede ser alcanzada por vías distintas a la penal, entonces dicha
actuación quedará deslegitimada.
74. A decir del Tribunal Constitucional, “el establecimiento de una conducta
como antijurídica, es decir, aquella cuya comisión pueda dar lugar a una
privación o restricción de la libertad personal, solo será
constitucionalmente válida si tiene como propósito la protección de
bienes jurídicos constitucionalmente relevantes (principio de lesividad).
Como resulta evidente, solo la defensa de un valor o un interés
constitucionalmente relevante podría justificar la restricción en el
ejercicio de un derecho fundamental”23.
75. Principio de culpabilidad: El principio de culpabilidad establece un
vínculo subjetivo entre el hecho cometido y el autor del mismo como
requisito necesario para responder penalmente (proscripción de la
responsabilidad objetiva). Asimismo, presupone una manifestación de
voluntad como parte del ejercicio de libertad personal. Esta libertad
encuentra respaldo normativo en la Constitución y demás instrumentos
internacionales al reconocer la dignidad humana y la libertad de
desarrollo personal, siendo necesario, por tanto, que el sujeto sea
sancionado conforme a su real posibilidad de motivación normativa
76. Principio de humanidad de las penas: Un sistema penal respetuoso
de la dignidad humana, orientado en cumplir un rol político criminal
23
Fundamentos 35, STC de 21 de julio de 2005. Exp. Nº 019-2005-AI/TC Lima, CASO MÁS DEL
25% DEL NÚMERO LEGAL DE MIEMBROS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA.
21
humanista acorde con fines resocializadores24, debería diseñar y adoptar
medidas que sustituyan la pena privativa de la libertad en los casos en
que resulte manifiestamente innecesaria, profundizando así el carácter
protagónico de los derechos humanos en una sociedad democrática. Se
asegura de este modo que los derechos y libertades de todos los
ciudadanos sean considerados sin discriminación alguna, y se forje una
conciencia del drama carcelario que se vive en la región, en donde
priman el hacinamiento, las precarias condiciones de higiene y
salubridad en los centros penitenciarios y la violencia al interior de los
mismos.
77. Por ende, toda ley dictada como parte de la política criminal del Estado
será inconstitucional si establece medidas que resulten contrarias a los
derechos fundamentales de las personas, procesadas o condenadas;
siéndolo también si no preserva los fines preventivos que cumple la
pena dentro de un Estado social y democrático de derecho”25. Al
respecto, nuestro Tribunal Constitucional señala expresamente que la
política criminal diseñada por el Estado, debe incluir la finalidad
resocializadora del régimen penitenciario26, lo que sugiere un
compromiso humanista para dar respuesta al fenómeno delictivo.
c. Criminalización secundaria y garantías procesales.
78. La criminalización secundaria comprende los mecanismos de aplicación
de las normas y el de ejecución de la pena y de las medidas de
seguridad27. Los principios constitucionales y de derechos humanos
señalan los requisitos básicos que deben reunir la investigación criminal
y el proceso penal para considerarse legítimos. El proceso penal debe
24
Al respecto señala el Tribunal Constitucional: “La pena tiene como finalidad lograr la
readaptación del penado en la sociedad, a fin de que no vuelva a delinquir. En el presente
caso, corresponde analizar si el hecho de restringir el acceso a la Carrera Magisterial Pública a
aquellos que han sido condenados por delito doloso contraviene la función resocializadora de
la pena y de reincorporación del penado a la sociedad”. Fundamento 101, SPJTC del 4 de
setiembre de 2009, Exp. N° 04959-2008-PHC/TC Lima. CASO ROBERT CUSTODIO
HUAYNALAYA CAMPOSANO, en representación de 7,355 ciudadanos (demandante) c.
Congreso de la República (demandado). 25
En este sentido Fundamento 42, STC del 21 de julio de 2005, Exp. Nº 0019-2005-PI/TC
Lima, CASO MÁS DEL 25% DEL NÚMERO LEGAL DE MIEMBROS DEL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA. 26
Fundamento 27, STC del 13 de febrero de 2009, Pleno Jurisdiccional Nº 00033-2007-PI/TC
Lima, CASO DON JUAN CARLOS DÍAZ MONTES y 8971 ciudadanos (demandante) c.
Congreso de la República (demandado). 27
Así, BUSTOS RAMÍREZ, Juan y Hernán HORMAZABAL. Ob. Cit., pág. 21.
22
respetar el debido proceso, que es el conjunto de garantías establecidas
en el bloque de constitucionalidad.
79. Garantías del debido proceso: Existen obligaciones generales
internacionales por parte del Estado peruano, las mismas que se
encuentran acogidas en los primeros artículos de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, donde se toma en cuenta que, en
virtud del artículo 1, el Perú acepta deberes de (reconocimiento), respeto
y garantía acerca de los derechos contenidos en el Pacto, como ha
establecido la Corte Interamericana a partir de sus primeros
pronunciamientos en cuestiones contenciosas28 donde señala: a) “el
deber de los Estados partes de organizar todo el aparato gubernamental
y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta
el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de
asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos
humanos”; y b) la obligación de garantía “no se agota con la existencia
de un orden normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento de esta
obligación, sino que comporta la necesidad de una conducta
gubernamental que asegure la existencia, en la realidad, de una eficaz
garantía del libre y pleno ejercicio de los derechos humanos”
80. Los derechos humanos como marco referencial aplicados a las reglas
del proceso penal, sugieren el respeto y la protección del procesado en
todas las instancias, condicionando las reglas procedimentales y las
actuaciones de los intervinientes a lineamientos de justicia y
racionalidad. Esta descripción general corresponde al denominado
“debido proceso” que incluye garantías y derechos como la presunción
de inocencia, ne bis in idem, derecho defensa, etc.
81. Presunción de inocencia: Constituye la máxima garantía del imputado
y uno de los pilares del proceso penal, le permite a toda persona
conservar un estado de “no autor” en tanto no se expide una resolución
judicial firme. El Tribunal Constitucional ha señalado que: “(…) el texto
constitucional establece expresamente en su artículo 2º, inciso 24, literal
e), que toda persona es considerada inocente mientras no se haya
declarado judicialmente su responsabilidad. Este dispositivo
constitucional supone, en primer lugar, que por el derecho a la
presunción o estado de inocencia, toda persona es considerada inocente
antes y durante el proceso penal; es precisamente mediante sentencia
firme que se determinará si mantiene ese estado de inocencia o si, por
28
Fundamentos 166 – 167, Sentencia de la Corte IDH del 29 de julio de 1988, CASO VELÁSQUEZ RODRÍGUEZ VS HONDURAS.
23
el contrario, se le declara culpable; mientras ello no ocurra es inocente;
y, en segundo lugar, que el juez ordinario para dictar sentencia
condenatoria debe alcanzar la certeza de culpabilidad del acusado, y
esa certeza debe ser el resultado de la valoración razonable de los
medios de prueba practicados en el procesos penal. Cualquier denuncia
de afectación a la presunción de inocencia, habilita a este Tribunal
Constitucional verificar solamente si existió o no en el proceso penal
actividad probatoria mínima que desvirtúe ese estado de inocencia
(valoración objetiva de los medios de prueba)”29.
82. Derecho de defensa: Se encuentra reconocido en el inciso 14 del
artículo 139º de la Constitución Política del Perú. Asimismo, el numeral 2
del artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
señala que toda persona inculpada de delito tiene derecho, en plena
igualdad, a las garantías mínimas de concesión del tiempo y de los
medios adecuados para la preparación de su defensa; así como el
derecho a defenderse a sí mismo de ser asistido por un defensor de su
elección, y comunicarse libre y personalmente con él.
83. Por su parte, el Tribunal Constitucional peruano sostuvo que el derecho
de defensa “(...) se proyecta (...) como un principio de contradicción de
los actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica de
algunas de las partes de un proceso o de un tercero con interés (...). La
observancia y respeto del derecho de defensa es consustancial a la
idea de un debido proceso, propio de una democracia constitucional
que tiene en el respeto de la dignidad humana al primero de sus valores.
Por su propia naturaleza, el derecho de defensa es un derecho que
atraviesa transversalmente a todo el proceso judicial, cualquiera sea su
materia. La posibilidad de su ejercicio presupone, (…) que quienes
participan en un proceso judicial para la determinación de sus derechos
y obligaciones jurídicas tengan conocimiento, previo y oportuno, de los
diferentes actos procesales que los pudieran afectar, a fin de que tengan
la oportunidad de ejercer, según la etapa procesal de que se trata, los
derechos procesales que correspondan (v.g. interponer medios
impugnatorios)”. 30
84. Asimismo, el ejercicio del derecho de defensa tiene una doble
dimensión: una material, referida al derecho del imputado de ejercer su
29
Fundamento 28, STC del 13 de octubre de 2008, Exp. Nº 728-2008-PHC/TC, CASO
GIULIANA FLOR DE MARÍA LLAMOJA LINARES.
30
Fundamento 13, STC del 27 de enero de 2006, Exp. N° 5871-2005-AA/TC, CASO ASUNTA
QUISPE DE TURPO.
24
propia defensa desde el mismo instante en que toma conocimiento de
que se le atribuye la comisión de determinado hecho delictivo; y otra
formal, que supone el derecho a una defensa técnica, esto es, al
asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor durante todo el
tiempo que dure el proceso. Ambas dimensiones del derecho de defensa
forman parte del contenido constitucionalmente protegido del derecho en
referencia. En ambos casos se garantiza el derecho a no ser postrado a
un estado de indefensión.31
85. Imparcialidad e independencia judicial: el derecho a ser juzgado por
un juez imparcial involucra uno de los requisitos indispensables del
principio del debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva, en tanto
garantiza una limpia y equitativa contienda procesal al que tienen
derecho los justiciables. También constituye un deber de los jueces velar
por el cumplimiento de tales garantías; es por ello que, ante las
situaciones en las que se cuestione la imparcialidad de los Magistrados,
existen las instituciones de la inhibición y la recusación como medida
para garantizar el derecho al juez imparcial.
86. El Tribunal en su reiterada doctrina señala que “(…) la imparcialidad
judicial tiene una doble dimensión. Por un lado, constituye una garantía
objetiva de la función jurisdiccional, es decir, se trata de una exigencia
mínima que se predica del órgano llamado a resolver los conflictos y las
controversias jurídicas entre partes. Por otro, constituye un derecho
subjetivo de los justiciables, por medio del cual se garantiza a todos y
cada uno de los que pudieran participar en un proceso judicial que
puedan ser juzgados por un juez no parcializado, es decir, uno que
tenga perjuicios sobre las partes e, incluso, sobre la materia o la causa
confiada para dirimir.”32
87. Plazo Razonable: dentro de las garantías mínimas contenidas en el
artículo 8.1 de la Convención Americana, se encuentra expresamente
recogido el derecho a ser oído dentro de un plazo razonable. Como ha
señalado la Corte reiteradamente, este derecho está estrechamente
vinculado con el acceso a la justicia, puesto que parte de su contenido
“implica que la solución de la controversia se produzca en un tiempo
31
Fundamento 3, STC del 12 de setiembre de 2005, Exp. Nº 6260-2005-HC/TC, CASO MARGI
EVELING CLAVO PERALTA. 32
Fundamento 7, STC del 8 de setiembre de 2003, Exp. Nº 1934-2003-HC/TC, CASO JUAN ROBERTO YUJRA MAMANI.
25
razonable”. Más aún, una demora prolongada del proceso constituye por
sí misma una violación de las garantías judiciales33.
88. Para evaluar la razonabilidad del plazo del proceso, debe emplearse el
“análisis global del procedimiento”. Esto quiere decir que el proceso
termina cuando se dicta sentencia definitiva y firme en el asunto. Por
ello, en materia penal, dicho plazo debe comprender todo el
procedimiento, incluyendo los recursos de instancia que pudieran
eventualmente presentarse. Así, el plazo comienza en la fecha de la
detención del individuo. Cuando no es aplicable este criterio, pero se
halla en marcha un proceso penal, dicho plazo debe contarse a partir del
momento en que la autoridad judicial toma conocimiento del asunto o
cuando las sospechas producen repercusiones importantes en la
situación jurídica de la persona investigada.
89. La finalidad perseguida del día inicial del plazo es que se produzca una
distorsión mínima en la vida de la persona investigada, detenida o
acusada, de manera que el proceso dure el tiempo necesario, evitando
la excesiva e injustificada duración de éste.
90. Para el examen del plazo razonable existen ciertos criterios a ponderar,
que son: i) complejidad del asunto, ii) actividad procesal del interesado y
iii) conducta de las autoridades judiciales. A la luz de esos criterios se
califica la razonabilidad del plazo cuestionado34. A ello cabe agregar que
el Tribunal, siguiendo a la Corte Interamericana, precisó que en dicho
análisis de razonabilidad se debía tomar en cuenta la afectación que
genera la demora en la situación jurídica de la persona involucrada en el
proceso.35
91. La excepcionalidad de la prisión preventiva: El artículo 2°, inciso 24,
literal f) de la Constitución Política del Perú estipula que “nadie puede
ser detenido sino por mandamiento escrito y motivado del juez o por las
autoridades judiciales en caso de flagrante delito, el detenido debe ser
puesto a disposición del juzgado correspondiente, dentro de las
veinticuatro horas o en el término de la distancia”. Asimismo, los límites
a la libertad personal, y en coherencia con lo enunciado por el Tribunal
en reiterada jurisprudencia, la libertad personal no es sólo un derecho
33
Corte IDH. CASO HILAIRE, CONSTANTINE Y BENJAMIN Y OTROS VS. TRINIDAD Y TOBAGO. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 21 de junio de 2002, párrafo 145 34
Fundamento 67, STC del 8 de agosto de 2012, Exp. N° 00156-2012-PHC/TC, CASO CÉSAR
HUMBERTO TINEO CABRERA 35
Fundamento 20, STC del 10 de agosto de 2010, Exp. Nº 05350-2009-PHC/TC, CASO JULIO ROLANDO SALAZAR MONROE.
26
fundamental reconocido, sino un valor superior al ordenamiento jurídico,
pero su ejercicio no es absoluto e ilimitado; pues se encuentra regulado
y puede ser restringido mediante ley. Así, respecto de la detención
preventiva, el artículo 9° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, establece que toda persona detenida o presa a causa de una
infracción penal será llevada sin demora ante un juez u otro funcionario
autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales, y tendrá derecho
a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad.
La prisión preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no
debe ser la regla general, pero su libertad podrá estar subordinada a
garantías que aseguren la comparecencia del acusado en el acto del
juicio, o en cualquier momento de las diligencias procesales y, en su
caso, para la ejecución del fallo.
92. Al respecto, el Tribunal Constitucional manifestó que: “la detención
judicial preventiva es una medida provisional que limita la libertad física
pero no por ello es per se inconstitucional, en tanto no comporta una
medida punitiva ni afecta la presunción de inocencia que asiste a todo
proceso, tanto más si legalmente se justifica siempre y cuando existan
motivos razonables y proporcionales para su dictado […] Asimismo, esta
medida deberá ser variada en caso que desaparezca alguno de los
presupuestos que sustentan su dictado”.36
93. La resocialización: “Es necesario reconocer que la prisión, en tanto que
pena, significa la privación de la libertad y no de otros derechos
fundamentales. Esto resulta de particular importancia, porque es a partir
de esa consideración que las actividades por realizar al interior de los
centros se constituyen en garantía de derechos, más que en la
imposición de conductas” 37. El trabajo, la educación una alimentación
adecuada, la libertad sexual, el libre flujo de información, son todos ellos
derechos –no obligaciones- a los que el recluso debe tener acceso, pues
ello se condice con el enfoque preventivo especial positivo que adopta
nuestro sistema penitenciario38. Del mismo modo, las medidas de
seguridad deberán ejecutarse en forma humanitaria, respetando los
derechos y garantías que son innatos a los pacientes.
36
Fundamento 2, STC del 5 de setiembre de 2011, Exp. Nº 2408-2011-PHC/TC, CASO KEVIN PROCEL CORONACIÓN. 37
GONZALES PLACENCIA, Luis. “Política Criminal y Sociología del Control Penal”, INACIPE, México, pág. 169. 38 Vide Fundamento 100, SPTC del 4 de setiembre de 2009, Pleno Jurisdiccional 00005-2008-
PI/TC Lima, CASO ROBERT CUSTODIO HUAYNALAYA CAMPOSANO, en representación de 7,355 ciudadanos (demandante) c. Congreso de la República (demandado).
27
94. El sistema penitenciario, en general, está obligado a concretizar las
exigencias constitucionales de reeducación, rehabilitación y
reincorporación (inciso 22, artículo 139º de la Constitución Política) por
tratarse del único sentido político criminal capaz de dar respuesta de
modo racional al fenómeno delictivo.
28
CAPITULO III
DIAGNÓSTICO NACIONAL: APROXIMACIÓN AL ESTADO
ACTUAL DE LA POLITICA CRIMINAL PERUANA
95. La adopción de una Política Criminal - por parte del Estado Peruano -
parte por el diseño de sus acciones y estrategias (sean estas de orden
preventivo, represivo o resocializador), sobre la base de determinados
principios teóricos que doten a las mismas de una base racional.
96. Uno de los componentes básicos de toda política pública y, en especial
de una política criminal diseñada como tal, es la necesidad de que
dichas estrategias se diseñen sobre base empírica. No cabe duda que la
base empírica, entendida como fuente primaria estadística sobre la
criminalidad, determina la racionalidad metodológica de las estrategias a
desarrollar, por cuanto las mismas estarán sustentadas y dirigidas a
necesidades reales y, por ende, a un tratamiento eficaz de las mismas.
97. El presente capitulo analiza cómo ha sido la política criminal desarrollada
por el Estado Peruano en los últimos años, a fin de comprender las
acciones y estrategias desplegadas, su diseño, praxis e impacto. Para
ello, la Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria acopió toda
la data empírica de las diferentes instituciones públicas que conforman
el sistema penal, así como de aquellas que nutren al Estado de
información social básica.
98. Para la realización de este primer diagnóstico empírico, se han tomado
dos fuentes: una primaria, que abarca el tratamiento de la criminalidad
primaria (prevención), a través del análisis de la normatividad penal, así
como de datos empíricos criminales; y el tratamiento de la criminalidad
secundaria (represión y resocialización), a través de los datos del
sistema procesal y penitenciario. Dentro de las fuentes secundarias se
ha tomado la bibliografía producida a nivel nacional y regional sobre la
criminalidad en el Perú.
99. El presente diagnóstico no pretende ser considerado uno de carácter
totalizante sino, por el contrario, dar una primera aproximación a la
realidad de la política criminal desarrollada y el estado actual del
problema (criminalidad) en el Perú de los últimos años.
29
a. Política criminal reactiva: el endurecimiento punitivo como
respuesta a la criminalidad.
100. Una de las principales acciones que por política criminal ha
desarrollado el Estado peruano ha sido la dación de normas como
respuesta a la criminalidad. Estas van desde aquellas que crean nuevas
conductas delictivas, pasando por aquellas que agravan las ya creadas
(en penas o modalidades agravantes), hasta las que reducen o
excluyen beneficios penitenciarios a determinados delitos.
101. Desde la dación del Decreto Legislativo Nº 635, Código Penal
Peruano, con fecha del 08 de abril de 1991 hasta diciembre de 2012, se
han producido 408 modificaciones al mencionado cuerpo normativo39.
De ellas, el 73.5% modificaron las penas y conductas descritas, con una
única finalidad: agravarlas; el 22% incorporó nuevas conductas; y un
4.5%, fueron con carácter derogatorias.
Tabla Nº 01
Modificaciones al Código Penal Peruano
(1991-2012)
Código Penal de 1991 Artículos Modificados Artículos
Incorporados
Artículos
Derogados
Modificaciones normativas
(1991-2012)
300
90
18
Fuente: SPIJ – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
102. La misma suerte ha tenido el Decreto Legislativo Nº 654, Código
de ejecución penal, con fecha del 02 de agosto de 1991, hasta el
presente año 2012, en el que se han producido 28 modificaciones al
mismo. De ellas, el 72% han modificado con la finalidad de restringir o
elevar la valla de los requisitos necesarios para la obtención de
beneficios penitenciarios; 14% para incorporar mayores requisitos en la
obtención de beneficios; y, 14% restante con carácter derogatorio.
39
La data ha sido extraída y analizada del Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ), del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
30
Tabla Nº 02
Modificaciones al Código de ejecución penal
(1991-2012)
Código de ejecución penal de 1991 Artículos Modificados Artículos
Incorporados
Artículos
Derogados
Modificatorias normativas
(1991-2012)
20
4
4
Fuente: SPIJ – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
b. El impacto del endurecimiento punitivo en los indicadores de
denunciabilidad.
103. Esta política criminal “normativa” de carácter “represivo”, en la
mayoría de los casos, ha sido de “corto plazo”, fundada especialmente
frente a fenómenos sociales temporales o violentos, por lo que es
considerada como una política “reactiva”, sin sustento empírico alguno,
en algunos casos sin marco constitucional que los respalde y, como
regla, ha carecido de un monitoreo o seguimiento del impacto de dicha
norma para con la finalidad argumentada en las exposiciones de motivos
de los proyectos de ley que le dieron vida.
104. Ejemplo de lo antes dicho puede verse en el tratamiento
normativo penal de los delitos contra el patrimonio, considerados estos
como delitos recurrentes y que generan mayor inseguridad ciudadana,
por cuanto estos presentan características urbanas (se producen
mayormente contra transeúnte, hogares, espacios públicos, bancos,
etc.).
105. Solo en los últimos cinco años (2006-2011), el capítulo de los
delitos contra el patrimonio del código penal ha sido modificado dieciséis
(16) veces. El 87.5% de las mismas fueron para agravar penas; el
restante 12.5%, para incorporar agravantes.
106. Aunque el promedio anual de modificatorias a los delitos contra el
patrimonio fue de 3 por año (salvo el año 2011 en que no existió
modificatoria alguna a dicho capítulo del código penal), el año 2009 fue
en el que mayores modificatorias se produjeron, con un total de 5.
31
Gráfico Nº 03
Modificaciones a los delitos contra el patrimonio
(2006-2011)
Fuente: SPIJ – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
107. De las modificatorias producidas en el año 2009, tres de ellas fueron
para incrementar las penas, mientras las 2 restantes para incorporar
agravantes o nuevas modalidades. Las cinco modificatorias fueron
producidas por la Ley Nº 29407, que tuvo como sustento 16 proyectos
de ley de los años 2006 al 2009 (cinco de ellos sustentaban
modificaciones a delitos contra el patrimonio); así como la Ley Nº 29316,
sustentada en un solo proyecto de ley vinculado al Acuerdo de
Promoción Comercial Perú – Estados Unidos (APC). Aquí solo nos
referiremos a aquellos proyectos de ley que sustentaron las
modificatorias a los delitos contra el patrimonio.
32
Tabla Nº 03
Proyectos de Ley sobre delitos contra el patrimonio
(2009) Proyecto de
Ley
Delito
modificación
Sustento
empírico
Finalidad
Nº 2959/2008 Hurto
agravado
No cuenta “Facilitar la implementación del acuerdo de
promoción comercial Perú – Estados Unidos
(APC).”
Nº 3081/2008 Hurto
agravado
Cuenta “Endurecer la legislación penal en materia de
delitos contra el patrimonio referidos a los
vehículos automotrices y sus autopartes.”
Nº 2289/2007 Hurto
agravado
No cuenta “aumento de la escala penal del hurto, a fin de que
exista una mayor severidad en nuestra legislación
penal.”
Nº 174/2006 Robo
agravado
Cuenta “modular las penas con su agravamiento a fin de
poder establecer un mayor efecto preventivo y
sancionatorio.”
Nº 690/2007 Receptación No cuenta “la pena sea incrementada con el objeto de que esta
sea efectiva y cumpla los fines correspondientes.”
Nº 935/2007 Receptación Cuenta “la pena sea incrementada con el objeto de que sea
efectiva y sobre todo que haya una sanción
ejemplar a fin de que se paralice y se erradique
completamente la venta indiscriminada de auto
partes de vehículos, así como también de la venta
de cables de teléfono.”
Fuente: Congreso de la República del Perú. www.congreso.gob.pe
108. Aunque el endurecimiento punitivo de los proyectos de ley antes
mencionados estuvo fundamentado en términos de prevención general
positiva (efecto integrador) como negativa (efecto intimidador), lo cierto
es que muchos de ellos carecieron de base empírica o, en el mejor de
los casos, la data empírica era de carácter general y no sobre la
finalidad específica, mucho menos contaban con un estudio sobre la
utilidad o pertinencia del aumento de las penas, así como del impacto
esperado y la modalidad de su evaluación.
109. A lo dicho se suma las debilidades en la estructura de los Sistemas de
Gestión de Bases de datos sobre criminalidad de las diversas
instituciones del sistema de justicia penal. En concreto, sobre sus tres
33
niveles40: interno (disposición física de los datos), externo (la búsqueda
de información por parte del usuario y su aparición u obtención según la
interrogación de terminada) y conceptual (homologación de la
interpretación de la data). Todo ello determina que, tanto las fuentes
como las unidades de análisis de las diversas instituciones, no se
comunican ni comparten información de carácter transversal, a lo que se
adiciona la diversidad de interpretaciones sobre dicha información.
110. Para verificar si dichas modificaciones tuvieron el impacto deseado,
revisaremos la fuente estadística criminal que representa la
denunciabilidad a nivel policial en dichos años. Así, para el año 2009, la
incidencia de denunciabilidad sobre delitos contra el patrimonio aumentó
en un 8% respecto al 2008. Para el año 2010, un año después de las
modificaciones mencionadas, dicha incidencia siguió incrementándose,
alcanzando un 14.4%, y en un 12.6% para el año 2011.
Gráfico Nº 04
Denuncias contra el patrimonio x 100 mil/h.
(2006-2011)
Fuente: Ministerio del Interior. Oficina General de Planificación. Oficina de Estadística.
111. La falta de idoneidad de una política reactiva sobre los índices de
criminalidad, basada en un “populismo penal” sin base empírica que la
sustente, puede verse en los últimos 6 años, en la que lejos de disminuir
dicha incidencia ha ido en aumento. Así, de 153055 denuncias
40
LÓPEZ DE QUINTANA, E. “Las nuevas tecnologías y el acceso a la información”. /En /
Manual de Fuentes de Información. Madrid: CEGAL, 2000, p. 77.
34
registradas en el año 2006, las mismas se incrementaron en un 35% al
año 2010, habiéndose registrado 206190.
Gráfico Nº 05
Delitos contra el patrimonio x 100/h.
(2006-2011)
Fuente: Ministerio del Interior. Oficina General de Planificación. Oficina de Estadística.
c. El impacto del endurecimiento punitivo en los indicadores de
victimización.
112. Las cifras de victimización son uno de los principales indicadores de
medición del nivel de criminalidad41. El fundamento de ello es que no
solo abarcan los niveles de denunciabilidad (hechos que realmente se
han denunciado), sino también la cifra negra de su no denunciabilidad
por diversos motivos. En los últimos quince años las variaciones de
criminalidad, conforme al indicador de victimización, han tenido una
fluctuación promedio del 37.7% anual. No obstante ello, ha existido años
en los que las variaciones y, por consiguiente, los índices de
criminalidad han aumentado significativamente, como en el 2000 (48%),
2004 (47%), 2006 (43%) y 2011 (40%).
113. Como se ha dicho, el estado ha realizado una política reactiva frente al
incremento o variación de la criminalidad a través de un endurecimiento
punitivo de las normas. La hipótesis de que dicha política se orienta a la
reducción de la criminalidad no es contrastable. Por el contrario, la
41
MURRIA, Marta y Gonzales, Carlos. “La seguridad ciudadana: instrumentos de análisis”.
Área de seguridad. Institut d`Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona. Universitat
Autónoma de Barcelona, p. 3
35
fuente empírica determina que, allí donde se verifican incrementos
significativos en las tasas de victimización, se ha verificado a su vez que
las normas se habían endurecido.
Gráfico Nº 06
Victimización y modificaciones punitivas
(2006-2011)
Fuente: Latinobarómetro (victimización). SPIJ (modificaciones).
114. Sumado a lo dicho, se verifica que la mayor producción de
endurecimiento punitivo como respuesta a la criminalidad se ha
producido siempre en el primer año de gestión legislativa con el ingreso
de un nuevo gobierno: 1996 (34 modificaciones), 2001 (14
modificaciones), 2006 (28 modificaciones) y 2011 (19 modificaciones).
d. El impacto del endurecimiento punitivo en el sistema penitenciario.
115. Al adoptarse este tipo de política criminal reactiva, no se toma en
cuenta el impacto de la misma en la carga de los operadores que la
aplican, si estos se encuentran capacitados, mucho menos si tienen los
recursos necesarios para tal fin.
116. Tras la política criminal reactiva de incrementar penas o restringir
beneficios penitenciarios, el impacto de dicha normatividad “represiva”
ha determinado un hacinamiento del 85% respecto a la capacidad de
albergue con el que cuenta el sistema penitenciario.
36
Tabla Nº 04
Capacidad de albergue vs. Población penal
(2006-2012)
Año Capacidad de Albergue
Población Penitenciaria
Sobrepoblación Penitenciaria
% de Hacinamiento
2006 22.548 35.835 13.287 59%
2007 23.291 39.684 16.393 70%
2008 23.333 43.286 19.953 86%
2009 24.961 44.406 19.445 78%
2010 27.551 45.464 17.913 65%
2011 28.492 52.700 24.208 85%
2012 29.043 61.390 32.347 111% Fuente: Unidad de Estadística del INPE. Extraído del PEI 2012-2016.
117. La capacidad de albergue se refiere al aforo máximo que tiene el
Sistema Penitenciario para albergar a los internos, se dice que hay
sobrepoblación cuando se excede el aforo máximo. Cuando la
sobrepoblación excede al 120% de la capacidad de albergue, se llama
sobrepoblación crítica, lo que el Comité Europeo para los Problemas
Criminales ha entendido como hacinamiento.
118. Esta capacidad de albergue se ha visto rebasada, incluso con las
políticas de ampliación de dicha capacidad desarrollada por el INPE en
los últimos cinco años, debido a la política represiva del aumento de
penas y reducción de beneficios penitenciarios.
119. El siguiente grafico muestra claramente que la política represiva
(para el 2012 se incrementó la población penitenciaria en un 71%
respecto del 2006) supera a las acciones de ampliar la capacidad de
albergue (en los últimos cinco años se amplió la misma en un 29%). Lo
dicho determina que si la política reactiva no se detiene, el hacinamiento
penitenciario tampoco lo hará aunque se sigan construyendo más
penales para ampliar la capacidad de albergue.
37
Gráfico Nº 07
Población penitenciaria vs. Capacidad de albergue
(2006-2012)
Fuente: Unidad de Estadística del INPE.
120. Todo hacinamiento trae consigo un elevado índice en el deterioro de
las instalaciones, menores posibilidades de atención de los internos por
el déficit de los equipos profesionales y técnicos, a fin de posibilitar su
resocialización (para mayo del 2012, el nivel de atención fue del 45% del
total de internos). Es en este escenario donde se producen dos grandes
efectos: i) sobre los internos en estado de hacinamiento: conflictos
carcelarios (motines, grescas y reyertas); ii) sobre los liberados:
reincidencia y reingreso.
121. Solo en los últimos cinco años se han producido 20 motines. En la
mayoría, los centros penitenciarios en los que se han producido se han
encontrado en un elevado grado de hacinamiento (102% de
hacinamiento promedio a nivel nacional). En los dos penales donde no
hay hacinamiento (ancón I y II), pero donde también se han producido
motines, se debe tener en cuenta que los mismos cuentan con una
población de alta peligrosidad.
122. Asimismo, en lo que respecta a las grescas y reyertas producidas, si
bien estas experimentaron una reducción del 29% y 67%,
respectivamente, entre el año 2011 a 2012, lo cierto es que la cifra de
éste último año, en comparación al año 2006, representa un incremento
del 47% en lo que respecta a grescas.
38
Tabla Nº 05
Motines producidos por penales
(2006-2011) EE.PP. MOTINES % DE HACINAMIENTO
EP. CHIMBOTE 3 57%
EP. LURIGANCHO 2 185%
EP. CALLAO 2 351%
EP. CHACHAPOYAS 2 43%
EP. ANCON I (PG) * 2 -61%
EP. HUANUCO 2 23%
EP. ANCON II * 1 -29%
EP. AYACUCHO 1 89%
EP. CHICLAYO 1 33%
EP. HUACHO 1 179%
EP. PIURA 1 17%
EP. PUERTO MALDONADO 1 180%
EP. TACNA 1 259%
TOTAL 20 102%
(*) Se caracterizan por tener una población penal de alta peligrosidad
Fuente: Unidad de Estadística del INPE.
Tabla Nº 06
Grescas y Reyertas producidas por regiones
(2006-2012)
Regiones 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
G* R** G R G R G R G R G R G R
ALTIPLANO PUNO 1 0 0 0 0 0 3 0 0 0 1 0 4 0
LIMA 6 5 11 5 12 2 7 4 8 6 27 9 17 3
NOR ORIENTE SAN MARTIN 9 0 6 2 0 0 7 2 5 1 7 0 3 0
NORTE CHICLAYO 9 1 15 0 11 0 8 0 17 0 22 0 12 0
SUR AREQUIPA 7 0 6 0 2 0 3 0 11 0 10 0 8 0
SUR ORIENTE CUSCO 2 0 2 0 3 0 7 1 0 1 2 0 4 0
CENTRO HUANCAYO 0 0 3 1 5 0 2 0 4 0 2 0 2 0
ORIENTE PUCALLPA 0 0 2 0 2 0 0 0 1 0 0 0 0 0
SAN MARTIN 0 0 0 0 18 3 0 0 0 0 0 0 0 0
TOTAL 34 6 45 8 53 5 37 7 46 8 71 9 50 3
Fuente: Unidad de Estadística del INPE. * Gresca (G) ** Reyerta (R)
39
123. Del total de la población penitenciaria, el 30.74% de ellos son
reincidentes, entendido aquí como aquellos que han reingresado a
prisión luego de haber egresado. Cifras indican que más de novecientos
internos han reingresado en no menos de 5 veces al sistema
penitenciario.
Gráfico Nº 08
Grado de reincidencia por población penitenciaria
(Diciembre 2012)
Fuente: Unidad de Estadística del INPE.
124. El hacinamiento como efecto del sistema de justicia penal determina,
por parte del sistema penitenciario, el traslado de internos desde su
centro de origen a otros establecimientos, con la finalidad de controlar
los conflictos carcelarios, paliativo este que ha generado el traslado de
los problemas de un penal a otro, conforme lo ha determinado los
recientes motines instigados por internos reincidentes y violentos.
125. Lo dicho hasta aquí determina que, frente al problema de la
delincuencia en el país, se ha experimentado una primera política
reactiva que se materializa a través de la severidad punitiva, lo que
determina la falta de una política criminal racional y reflexiva.
e. Política criminal reflexiva: el Estado como ente articulador de
estrategias.
126. El Perú no ha estado exento de la realización de esfuerzos por diseñar
una política criminal racional y reflexiva de largo plazo, que se
fundamente en base empírica, sobre un marco constitucional y que haya
querido medir su impacto.
40
127. Ejemplo de ello es el Acuerdo Nacional (2002). En él, se establecen un
conjunto de políticas de Estado (30 medidas) elaboradas
consensualmente, pensando en el bienestar del país. Este documento
nacional aborda en su sétima política la problemática de la “Erradicación
de la violencia y Fortalecimiento del Civismo y de la Seguridad
Ciudadana”; en este sentido, se asume una postura preventiva
comprometiendo al Estado a normar y fomentar las acciones destinadas
a fortalecer el orden público y el respeto al libre ejercicio de los derechos
y al cumplimiento de los deberes individuales. Asimismo, establece
objetivos estatales específicos:
- consolidará políticas orientadas a prevenir, disuadir, sancionar y
eliminar aquellas conductas y prácticas sociales que pongan en
peligro la tranquilidad, integridad o libertad de las personas así como
la propiedad pública y privada;
- propiciará una cultura cívica de respeto a la ley y a las normas de
convivencia, sensibilizando a la ciudadanía contra la violencia y
generando un marco de estabilidad social que afiance los derechos y
deberes de los peruanos;
- pondrá especial énfasis en extender los mecanismos legales para
combatir prácticas violentas arraigadas como son el maltrato familiar
y la violación contra la integridad física y mental de niños, ancianos y
mujeres;
- garantizará su presencia efectiva en las zonas vulnerables a la
violencia;
- fomentará una cultura de paz a través de una educación y una ética
públicas que incidan en el respeto irrestricto de los derechos
humanos, en una recta administración de justicia y en la
reconciliación;
- desarrollará una política de especialización en los organismos
públicos responsables de garantizar la seguridad ciudadana;
- promoverá los valores éticos y cívicos de los integrantes de la Policía
Nacional, así como su adecuada capacitación y retribución; y
- promoverá un sistema nacional de seguridad ciudadana en la
totalidad de provincias y distritos del país, presidido por los alcaldes y
conformado por representantes de los sectores públicos y de la
ciudadanía.
41
128. De otro lado, para el año 2004 se elaboró el Plan Nacional para la
Reforma Integral de la Administración de Justicia de la Comisión
Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia
(CERIAJUS), la misma que estableció la necesidad del diseño de una
Política Criminal con real vigencia para una adecuada respuesta al
fenómeno delictivo, centralizando su campo de actuación en diversas y
específicas formas de prevención, tipificación, investigación,
juzgamiento, punición y seguimiento post penitenciario.
129. El objetivo estratégico del Plan Nacional, relacionado a la Política
Criminal, fue la de afirmar las bases del Sistema Penal para que tengan
aplicación efectiva en las normas y en los procesos que dicho sistema
aplica y realiza respectivamente. Siendo las sub áreas:
- Explicitación de una Política Criminal derivada del marco
Constitucional vigente
- Reforma normativa que se adecue los criterios de una Política
Criminal derivada del marco Constitucional vigente
- Proceso de implementación y aplicación progresiva del proyecto de
Código Procesal Penal
130. Asimismo, consideró que las acciones de Política Criminal al 2004
sufrían de dos problemas: interno y externo. En el problema interno,
señala que no existen criterios estratégicos para el fenómeno delictivo;
en tanto que en el problema externo señala la dificultad de legitimidad
social, pues la población debería percibir al aparato estatal y a las
actividades que éste realiza como algo suyo. Siendo ello así plantea
como solución para ambos problemas, que la Política Criminal interna
debe respetar los principios inalterables al Derecho Penal, y que la
innovación normativa sea coherente con la legislación positiva; y en
cuanto a la política externa que debería realizarse una intensa actividad
de difusión; siendo la meta del CERIAJUS la de sentar las bases para el
comienzo de una implementación de Política Criminal racional. Siendo
sus Propuesta de cómo reformar:
- Creación de una política criminal con real vigencia y consecuente
creación del Consejo Nacional de la Justicia Penal (CONJUPE),
donde se centrará la Política Criminal; y además consideran que el
Acuerdo Nacional es el espacio apropiado para adoptar formalmente
una política de estado que esté más allá de los cambios de gobierno
y de las coyunturas políticas;
- Reforma normativa que se adecue a una política criminal orgánica; y,
42
- Transición integral hacia un nuevo modelo procesal penal.
131. Por otro lado, de modo más reciente, encontramos al Plan Bicentenario
(2011). Este documento es elaborado por el Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico (CEPLAN), sobre la base de un consenso
multisectorial, a efectos de ordenar las políticas públicas y concertarlas
de manera sistemática con las propuestas e iniciativas de la sociedad
civil de cara al año 2021.
132. En cuanto a la seguridad ciudadana, el documento la establece como
una prioridad. Asimismo, señala los siguientes lineamientos políticos
para el cumplimiento de los objetivos trazados:
- Prevenir, disuadir y sancionar las conductas y las prácticas sociales
que afectan la tranquilidad, la integridad y la libertad de las personas,
así como la propiedad pública y privada.
- Propiciar una cultura cívica de paz, de respeto a la ley y las normas
de convivencia, promoviendo una educación y una ética pública que
incidan en el respeto de los derechos humanos, la recta
administración de justicia, y que sensibilicen a la ciudadanía contra la
violencia.
- Garantizar la presencia efectiva del Estado en las zonas vulnerables
a la violencia, la especialización de los responsables de resguardar la
seguridad ciudadana, la adecuada cobertura y operatividad del
servicio por parte de la Policía Nacional, así como su capacitación y
asunción de valores éticos y cívicos, y una remuneración apropiada.
- Promover el sistema nacional de seguridad ciudadana en las
provincias, distritos y comunidades presidido por los alcaldes,
conformado por los representantes de la ciudadanía, que articule
acciones de prevención y sanción.
133. Asimismo, en cuanto a las acciones estratégicas para conseguir el
objetivo de garantizar la seguridad ciudadana, el Plan Bicentenario
establece doce (12) de ellas:
- Prevenir el consumo de drogas en la población y sus efectos en la
seguridad ciudadana mediante la sensibilización de los escolares y
los adultos que se relacionan con ellos.
- Promover la integración familiar impulsando buenas prácticas de
relaciones intergeneracionales para la prevención de la violencia
familiar y sexual.
43
- Implementar un sistema de información nacional que permita
monitorear las acciones y redefinir las políticas públicas en materia
de seguridad ciudadana.
- Coordinar las acciones del Estado con la sociedad civil para reducir
la inseguridad ciudadana con un enfoque preventivo y de atención
integral.
- Fortalecer la participación ciudadana organizada en apoyo a la
Policía Nacional, para reducir la violencia y la delincuencia en los
ámbitos urbano y rural, según niveles de gobierno.
- Combatir la impunidad de la delincuencia propiciando la sanción a
todo tipo de delitos y el apoyo de la población a la Policía Nacional.
- Asignar los recursos adecuados para combatir el tráfico y uso ilegal
de drogas.
- Articular oportunidades laborales y programas de rehabilitación y de
reinserción social;
- Implementar programas de asistencia a las víctimas de todo tipo de
delitos desde una perspectiva integral e interinstitucional.
- Implementar el Plan Nacional contra la Violencia contra la Mujer.
- Promover el acercamiento de los adolescentes y jóvenes hacia
actividades culturales y deportivas como medio para frenar el
pandillaje.
- Velar por una adecuada salud mental en el personal de las Fuerzas
Policiales y sus familias.
134. Los lineamientos, objetivos y proyecciones de estos documentos, nos
permiten afirmar que existen esfuerzos por diseñar una política criminal
racional y adecuadamente preventiva; no obstante, tan solo se trata de
un esquema general, siendo necesario que ello se oriente a la
construcción de una política criminal como tal. En este sentido, será una
labor de mayor rigor metodológico y diagnóstico previo el proceso
necesario para establecer un conjunto de mecanismos para dar
respuesta al fenómeno delictivo.
135. Vale mencionar que, muchas de las acciones y estrategias
desarrolladas por los documentos antes mencionados, no han logrado
materializarse y, respecto a sus contenidos de desarrollo, no han
logrado una orientación real sobre las decisiones que, por política
criminal, se realiza en el Estado.
44
CAPITULO IV
SOCIEDAD: EL ROL QUE DESEMPEÑA DENTRO DEL DISEÑO
DE UNA POLITICA CRIMINAL
a. La vulnerabilidad social.
136. La migración interna es un fenómeno de no reciente data. Por ejemplo,
en 1940 el 65% de la población se concentraba en la sierra; 28.3%, en la
costa; y, un 6.7%, en la selva. Seis décadas después, la población
censada arroja una evolución inversa: las grandes migraciones a las
grandes urbes han determinado una concentración del 54.6% en la
costa, experimentándose un crecimiento a 13.4% en la selva y una
reducción a 32% en la región de la sierra.42
137. Lo dicho ha determinado que, para el año 2007, la población urbana
represente el 75.9%, mientras la rural solo el 24.1%. A esta
concentración en las grandes urbes se suma las relaciones verticales
que se producen en ellas (entre sociedad y medio físico), como en sus
características (organización económica, política, demográfica, espacio
construido, medio físico en cuanto condiciona a la sociedad, etc.), así
como en sus relaciones horizontales (entre los diversos subterritorios
que lo conforman). Todo ello determinará la posibilidad de un desarrollo
socioeconómico equilibrado y equitativo entre los ciudadanos que la
conforman o, por el contrario, una desigualdad y vulneración social.
138. El coeficiente Gini es el indicador que se usa para medir la desigualdad
dentro de un país, en especial de los ingresos entre los individuos u
hogares frente a la economía del mismo. Así, un índice de Gini de 0
representa a una equidad perfecta (todos tienen el mismo ingreso); uno
de 100, la inequidad perfecta (una persona tiene todos los ingresos y los
demás ninguno).
139. En los últimos cuatro años, el índice de desigualdad ha decrecido en un
7%, esto debido al crecimiento sostenido que el Perú ha experimentado
económicamente durante un período de 10 largos años hasta la
actualidad.
42
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Indicadores demográficos al
2007.
45
Gráfico Nº 09
Índice Gini del Perú
(2007-2010)
Fuente: Banco Mundial. www.bancomundial.org
140. No obstante lo antes dicho, aún la desigualdad social es marcada: para
el año 2011, son 8’300,000 las personas que son pobres
multidimensionales, porcentaje que equivale al 27.8% de la población
total. Estas personas son consideradas pobres desde el punto de vista
multidimensional, ya que viven con alguna privación en las dimensiones
de salud, la educación y condiciones de vida. Las variables evaluadas
para la delimitación de la pobreza incluyen factores como servicios
básicos de agua, desagüe, luz, hacinamiento, inasistencia escolar,
desnutrición, pobreza monetaria, entre otros43.
141. No cabe duda que, en este escenario, la eficiencia en la ejecución
presupuestal por parte del Estado cobra suma importancia, máxime
cuando se trata de recursos destinados a cubrir necesidades en salud,
educación, agua y otros (entre los que se incluye seguridad ciudadana).
Una adecuada y oportuna ejecución presupuestal no solo determina la
capacitad institucional del Estado, sino también la reducción de la
brecha de desigualdad ante la satisfacción de necesidades básicas.
142. Así, para el mes de octubre del año 2012, el promedio nacional de
ejecución presupuestal fue del 63%, donde los gobiernos locales
representaron el menor nivel promedio (56%).
43
Instituto Nacional de Estadísticas e Informática (INEI), Nota de prensa Nº 132 del 27 de julio
de 2012. Descargado de www.inei.gob.pe
46
Tabla Nº 07
Avance global de ejecución presupuestal
(Millones de S/.) 2012 Avan
ce Var. %
2012/2011 Diferencias 2012-2011 (Mill. S/.)
PIA PIM Ejec. Oct
Ejec. Ene-Oct
% PIM
Oct Ene-Oct
Oct Ene-Oct
Nacional 56.242
58.017
4.877
37.247
64%
23
-4
898
-1523
Regional 14.786
22.661
1.736
15.101
67%
21
20
301
2513
Local 15.514
28.592
2.095
15.990
56%
38
50
582
5306
Gasto No financiero
86.542
109.270
8.708
68.338
63%
82
66
1.781
6.296
Corriente 60.706
67.323
5.623
48.120
71%
28
7
1224
3049
Capital 25.836
41.947
3.085
20.218
48%
22
19
557
3247
Fuente: Dirección General de Presupuesto Público. Reporte de Seguimiento del
Presupuesto al mes de Octubre de 2012.
143. Todos estos factores son importantes en la formulación de una política
criminal. Su importancia radica en que, al tomarse en cuenta la
diversidad social y la presencia del estado en dicha diversidad, nos
permitirá diseñar políticas de carácter regionales o locales que
complementen una de carácter nacional. La idea errónea de considerar
homogéneo a un territorio tan agreste como el nuestro, determina
muchas veces la elaboración de políticas de carácter general que no
distinguen a sectores vulnerables o con necesidades distintas a otros.
b. La percepción de la sociedad sobre la violencia y delincuencia.
144. Los índices de victimización determinan que la región latinoamericana
lleva tiempo en la violencia, con la diferencia de que hoy la democracia
ha posibilitado al ciudadano a demandar “seguridad como un derecho”44.
145. Desde la perspectiva social, la seguridad ciudadana tiene dos
componentes. El primero de ellos es de carácter objetivo: la
victimización; el segundo es de carácter subjetivo: la percepción. El
primer elemento se compone por el riesgo real (la probabilidad de ser
víctima de la delincuencia); mientras el segundo, del riesgo percibido (el
miedo al delito y el conjunto de inseguridades)45. Véase que ambas
44
LAGOS, Marta & DAMMERT, Lucia, ob.cit.p.6 45
MURRIA, Marta y GONZALES, ob.cit. p 1.
47
dimensiones son distintas: uno es el estado actual de la delincuencia y
otro el temor o seguridad que pueda tener el ciudadano frente a aquella.
146. De otro lado, la distancia entre las tasas de victimización y la
percepción de la delincuencia como problema principal se ha ido
acortando en los últimos años. Lo dicho determina que no se trata de un
aumento del problema de la delincuencia, sino un cambio radical en la
importancia de dicho problema. Para el año 2001, por ejemplo, mientras
la tasa de victimización llego a un 48%, la percepción de que la
delincuencia era el principal problema apenas representaba un 1%; por
el contrario, para el año 2011 el Perú volvió a experimentar un
crecimiento en las tasas de victimización (40%), lo cual fue acompañado
con una percepción del 20% de los encuestados que consideraron a la
delincuencia como el principal problema del país. Por ello se dice que “el
aumento del problema de la delincuencia es entonces el resultado de la
posición que ocupa en la sociedad producto de la evolución de los otros
problemas”.46
Gráfico Nº 10
Victimización y el problema de la delincuencia
(1996-2011)
Fuente: Latinobarómetro
147. No obstante ello, el concepto de delincuencia – conforme a la
percepción de los ciudadanos – se reduce a los hechos ocurridos en
“espacios públicos”, en especial siempre que dichos hechos afecten la
integridad física de las personas o su propiedad, excluyéndose de dicho
concepto a todos los demás fenómenos que implican distintos grados de
46
Ibídem, p. 32.
48
violencia percibida y existente47. Ello puede explicar lo siguiente: si bien
la violencia familiar es considerada como uno de los problemas más
importantes por los ciudadanos de la región (80%), no se le atribuye el
carácter delictual.
148. La falta de liderazgo por parte del Estado, para formar a la opinión
pública sobre el estado actual de la criminalidad y sus variaciones, ha
determinado que dicho vacío sea llenado por los medios de
comunicación, en especial por las ocurrencias diarias o coyunturales.
149. A la desinformación se suman los bajos indicadores de “cultura cívica”,
según los cuales sólo el 12% de peruanos cree que las personas
cumplen con la ley y el 17% cree que los ciudadanos son conscientes de
sus obligaciones y deberes. Esto se expresa también en que sólo el 18%
de peruanos cree que se puede confiar en la mayoría de sus
conciudadanos.48
150. El contexto descrito en los párrafos anteriores es el que muchas veces
determina la implementación de una política criminal reactiva. Esto por la
demanda ciudadana de medidas punitivas más duras y, al mismo
tiempo, por la falta de compromiso activo de la ciudadanía. Es decir, si
bien se hacen fuertes críticas al estado actual de las cosas, el 55% de
peruanos sostienen que la política es muy complicada y “no entienden lo
que pasa”.49
151. En consecuencia, el problema de la percepción de inseguridad no se
reduce a cuan vulnerable se sienten las personas frente a la
delincuencia sino que también se debe tener en cuenta su relación con
la desconfianza entre los ciudadanos: cómo se alimentan mutuamente.
Del mismo modo, la capacidad crítica de los ciudadanos debe
encaminarse a través de una mejor información e interpretación sobre
las cifras delincuenciales y la política criminal.
47
Ibídem, p. 13 48
Corporación Latinobarómetro, Informe 2011, pp. 51, 57-59. 49
Corporación Latinobarómetro, Informe de prensa Latinobarómetro 1995-2011 Perú, pp. 21-22.
49
CAPITULO IV
LA DELINCUENCIA EN EL PERÚ:
PROPUESTAS DE INTERVENCIÓN ARTICULADA
a. Conclusiones de una política criminal reactiva:
152. La política criminal reactiva que ha experimentado el país en los
últimos años se ha basado en un endurecimiento punitivo de las normas
frente a problemas coyunturales, lo que ha caracterizado su naturaleza
cortoplacista, sin base empírica, carente de un enfoque de derechos
humanos, mucho menos monitoreada, lo que ha determinado su
inocuidad para reducir los índices de criminalidad.
153. La falta de información empírica al momento de tomar las
decisiones de política criminal determina no solo una omisión del
legislador al crear las normas, sino también el problema que tiene el
Estado para generar la misma, habiéndose detectado problemas en las
fuentes de información (quienes registran), las unidades de análisis (qué
es lo que se registra), el seguimiento y monitoreo de la información
(capacidad de la aplicación de instrumentos de recolección) y de cómo
se interpreta dicha información (homologación de data transversal o
sistémica).
154. Esta política criminal reactiva, al incrementar las penas y reducir
beneficios penitenciarios, ha tenido impacto en el sistema penitenciario
al incrementar los índices de hacinamiento, lo cual ha conllevado a la
imposibilidad de cumplir los fines de la pena o internamiento: la
resocialización del interno, generándose violencia interna (motines), así
como de una reincidencia constante de aquellos que logran egresar de
prisión.
155. Finalmente, debe recalcarse la acogida que tiene dicha política
criminal en la población. Ello se debe al debilitamiento de la cultura
cívica ciudadana en dos ámbitos: el primero de ellos frente al
cumplimiento de las normas; el segundo, por la percepción de la
ciudadanía sobre los fines de la resocialización. Así, se ha denominado
“fraude social” al comportamiento de un gran porcentaje de la sociedad
que, si bien exige seguridad como un derecho, no cumple con las
normas: evasión tributaria, piratería, informalidad, etc. De otro lado, se
ha denominado “falta de corresponsabilidad” a la percepción (real o no)
50
que tiene el ciudadano sobre la ineficacia de la resocialización dentro de
los centros penitenciarios, considerando a dichos centros – más que un
lugar de rehabilitación – como uno de exclusión a donde deben ir a parar
todos aquellos que pongan en riesgo o peligro “su comunidad”.
156. Todo lo dicho genera lo que se conoce como “populismo penal”:
por un lado el ciudadano que, si bien ha perdido la credibilidad en las
instituciones públicas encargadas de brindarles seguridad, exigen
mayores policías en las calles, así como una mayor sanción para todas
aquellas personas que delinquen, proscribiendo beneficios
penitenciarios para los mismos; del otro, un comportamiento legislativo
que pretende dar solución a los problemas de la criminalidad atendiendo
al reclamo del ciudadano, incrementando penas o eliminando beneficios
penitenciarios. Pese a su eficacia simbólica en el ámbito de la
prevención, este populismo penal se caracteriza por ser popular y lograr
réditos para quienes lo defienden.
b. Conclusiones de las aproximaciones a una política criminal
reflexiva:
157. Muchos de los intentos de llevar a cabo una política crimina
reflexiva han encontrado también tropiezos en su materialización. El
primero de ellos es sobre la carencia de las fuentes de información para
tomar posición sobre las medidas públicas a aplicar; el segundo y más
importante, el debilitamiento de la articulación de las instituciones
públicas para llevar a cabo las decisiones de política criminal esbozados
en los informes o planes antes mencionados.
158. A lo dicho se suma que, en el ámbito público, muchas de las
instituciones que brindan servicios directa o indirectamente relacionadas
con una política criminal se desenvuelven aisladamente, presentando
diversas debilidades en sus tareas: baja capacidad para realizar
diagnósticos de problemas, construir alternativas de política, diseñar
programas y proyectos, implementar los mismos, monitorear y evaluar
su desempeño e impacto en las actividades que realiza.
159. No cabe duda que la implementación de una política pública,
como es el caso de la política criminal, requiere de un proceso colectivo
y, sobre todo, multisectorial; lo dicho determina que la definición de los
elementos que la compongan, su orientación e instrumentos a aplicar,
son el resultado de una visión sistémica y transversal.
51
c. Actividades realizadas por el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos para la implementación y ejecución de la Ley Nº 29807.
160. Marzo de 2012: se elabora y promulga el Decreto Supremo Nº
008-2012-JUS, por el cual se aprueba el Reglamento de la Ley Nº
29807, ley que crea el Consejo Nacional de Política Criminal.
161. Abril de 2012: se elabora y promulga el Decreto Supremo Nº 011-
2012-JUS, por el cual se aprueba el Reglamento de Organización y
Funciones (ROF) del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, por el
cual se crea la Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria
como órgano de línea encargado de diseñar, formular y evaluar políticas
del Estado en materia criminal y penitenciaria, la misma que cumplirá la
función de Secretaría Técnica del CONAPOC.
162. La importancia de la creación de la DGPCP como órgano de línea
pasa por la asignación presupuestal necesaria para poder conformarse
como un órgano colegiado y multidisciplinario, en especial de un
gabinete de expertos formados en diversas disciplinas científicas
relacionadas con el sistema penal: sociólogos, criminólogos, penalistas,
expertos penitenciarios, estadísticos, entre otros. Todo ello con la
finalidad de cumplir con lo establecido en el artículo 3 de la Ley Nº
29807.
163. Agosto de 2012: se realizó un conversatorio internacional
denominado “Rol, retos y desafíos del Consejo Nacional de Política
Criminal en el Perú. Experiencias Comparadas”. El mencionado
conversatorio permitió contar con expertos en política criminal de la
región como el caso de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú, así
como del representante regional del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos y del Instituto de Derechos
Humanos del Mercosur, quienes compartieron sus experiencias en el
diseño de políticas criminales.
164. Setiembre de 2012: se realizó una conferencia internacional
denominada “Política Criminal y reforma penitenciaria en el marco de un
Gobierno Democrático e inclusivo”. La mencionada conferencia permitió
contar con expertos de Bélgica, Francia, Costa Rica, Brasil, República
Dominicana, Colombia, Argentina, Estados Unidos, Canadá, Honduras y
Reino Unido, quienes compartieron experiencias que permitirán tener
alternativas para hacer frente a la delincuencia y combatirla con las
armas legales que se necesitan.
52
d. Mandatos y atribuciones de la CONAPOC:
Elaboración del Plan Nacional de Política Criminal.
(Diseño, aprobación y supervisión) (Art. 4º, inciso 2).
Diagnóstico del delito: estudio de las
causas y factores que inciden en la expansión
del delito. (Art. 4º, inciso 1).
Acciones y Estrategias: que permitan
formular políticas y directrices de carácter
multisectorial. (Art. 4º, inciso 3).
Diseño de Indicadores: de carácter
multisectorial en el ámbito de las acciones y
estrategias diseñadas para la prevención,
represión y resocialización del delito. (Art. 4º,
inciso 5).
Monitoreo y Seguimiento: a fin de evaluar
periódicamente la implementación del Plan
Nacional de Política Criminal. (Art. 4º, inciso
4).
Emitir Informes anuales: ante el Congreso,
sobre el avance y eficacia del Plan Nacional
de Política Criminal. (Art. 4º, inciso 11).
Elaborar propuestas legislativas en materia de
Política Criminal, tomando las acciones
necesarias para la total adecuación de la
normatividad a los convenios internacionales
en la materia. (Art. 4º, incisos 8 y 9).
Elaboración del Plan Estratégico del
Tratamiento de los Niños, Niñas y
Adolescentes en conflicto con la ley penal
Contribuir con las autoridades regionales y locales en la elaboración de planes de política
criminal. (Art. 4º, inciso 6).
Creación de Redes Locales que permitan la
elaboración de planes locales de política
criminal de acuerdo a su naturaleza y
tipología de delitos, así como la
implementación de programas en las áreas
de prevención, represión y resocialización.
53
e. Elaboración del Plan Nacional de Política Criminal:
165. La Política Criminal del Estado es, al igual que la política
desarrollada en Educación, Salud, Trabajo, etc., una política pública.
Bajo tal concepción, se propone el diseño del Plan Nacional de Política
Criminal como un plan estratégico de carácter multisectorial y sistémico.
166. Como todo plan estratégico, el mismo contendrá los elementos
básicos del mismo: elementos filosóficos (valores, misión, visión);
elementos analíticos (interno y externo), así como los elementos
operativos (objetivos, estrategias y planes de acción).
167. En dicho marco, se partirá de la elaboración del diagnóstico
nacional del delito, el mismo que se diseñara sobre la base de la
información empírica disponible del País, sea sobre fuentes directas
(encuestas de victimización, denunciabilidad policial, fiscal, estadística
judicial y penitenciaria) e indirectas (estudios nacionales o
internacionales) que permitan explicar las causas del delito y los factores
que inciden en su expansión.
168. Dicho diagnóstico permitirá conocer el estado de las fuentes de
información como de las unidades de análisis: qué, cómo, quién y
metodología de interpretación se hace sobre la información que se
dispone. Además de ello, permitirá saber qué información se requiere a
futuro para continuar con los diagnósticos sobre la criminalidad.
169. Conforme a las metodologías utilizadas en la región, el
diagnóstico priorizará en su análisis aquellas conductas que determinen
el mayor índice de victimización, así como de aquellas en las que existe
información empírica para realizar dicho análisis.
170. Como esquema preliminar para el diseño del “diagnóstico
nacional de la violencia, el delito y la inseguridad”, se propone cuatro
grandes líneas de trabajo:
171. El primer capítulo abordara “La violencia y sus formas”, en las que
se incluyen data empírica sobre: i) La violencia homicida; ii) La
violencia sexual; iii) Las lesiones; iv) La violencia intrafamiliar; v)
La violencia contra la mujer; vi) La violencia contra los niños, niñas
y adolescentes; vii) La violencia contra los ancianos y ancianas;
viii) La violencia contra las personas con discapacidad; ix) La
violencia juvenil (pandillas barriales, barras bravas, “manchas”
escolares, El “bullying”); x) La violencia por orientación sexual; y,
xi) La violencia asociada a los conflictos sociales.
54
172. La importancia de abordar el problema de la violencia en el
país, a través de su segmentación por tipos en las que esta se
produce, recae en un problema principal que sufren muchos de los
países al momento de construir políticas públicas en relación a la
inseguridad. En efecto, puesto que el principal indicador que se ha
utilizado hasta la actualidad ha sido el de “tasas de homicidio”. Si
bien es un indicador de suma relevancia, el mismo solo permite
identificar aquellos contextos donde “la violencia ha llegado a los
extremos de utilización cotidiana”50, dejando de lado otras
manifestaciones de violencia. Ello puede verse en países con
bajas tasas de homicidio que, sin embargo, han experimentado
grandes tasas de victimización.
Gráfico Nº 11
Victimización y Homicidios. América Latina
(2010)
Fuente: Barómetro de las Américas.
173. El segundo Capítulo estará referido a los “Delitos Patrimoniales”,
considerados estos como aquellos que causas la mayor tasa de
victimización y percepción de inseguridad de un país. En dicho capítulo
se propone analizar: i) Los robos al paso; ii) Los robos en vivienda y
local comercial; iii) Los atracos; iv) Los robos de vehículos; v) Los
robos de autopartes; vi) Otros delitos patrimoniales.
50
DAMMERT, Lucía. “Inseguridad, Crimen y Cohesión Social en América Latina: ¿es posible
pasar del discurso a la evidencia? En: Política Criminal y Reforma Penitenciaria. En el marco
de un gobierno democrático e inclusivo. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Lima –
2012.
55
174. El Tercer Capítulo abarcara “la Delincuencia organizada y el
terrorismo”. En él se dará cuenta de: i) El tráfico ilícito de drogas;
ii) El tráfico ilegal de armas; iii) La trata de personas; iv) Los
secuestros y las extorsiones; v) La minería ilegal; vi) La tala ilegal
de madera; vii) El Contrabando; viii) La “piratería”; ix) Lavado de
activos; y, x) Terrorismo.
175. Finalmente, el Cuarto Capítulo abarcara a la “Inseguridad” y
los grados de confianza, sean estos interpersonales o
institucionales, que tiene la ciudadanía sobre la política pública
que desarrolla el Estado en las áreas de prevención, represión y
resocialización.
176. Culminado el diagnóstico del delito, priorizadas las
conductas para su análisis sobre las causas o factores que
inciden en el nacimiento o expansión de las mismas, se
establecerá las acciones y estrategias transversales o
institucionales de cara al diagnóstico y sus hallazgos. Sobre ello
se diseñaran indicadores para la medición de la implementación
de las mismas y así poder monitoreas el cumplimiento de las
metas propuestas de manera multisectorial.
f. Elaboración del Plan Estratégico del tratamiento de Niños,
Niñas y Adolescentes en conflicto con la ley penal:
177. Otro de los mandatos del CONAPOC es la evaluación del grado
de cumplimiento del Estado peruano en lo que respecta al compromiso
del mismo para con los convenios internacionales. En tal sentido, el
mandato va por coordinar las acciones que sean necesarias para su
total adecuación en materia de prevención del crimen y justicia penal.
178. Una de las acciones tendientes a dicho fin es la de proponer el
diseño de un Plan Estratégico, que aborde las causas y problemas de
matera multisectorial, del tratamiento de niños, niñas y adolescentes en
conflicto con la ley penal.
179. Diferentes diagnósticos se han realizado al respecto. Para citar
algunos, el trabajo realizado por la Defensoría de Pueblo (Informe
Defensorial Nº 51, 123, Informe de Adjuntía Nº 001-2011-DP/ADHPD),
Informes del Comité sobre los Derechos del Niño y Observaciones al
Estado Peruano (CRC/C15/Add.8 de 1998 y 2006, CRC/C/PER/CO/ 3
14 de 2006), así como el recientemente publicado por la Oficina de las
56
Naciones Unidas contra la Droga y el Delito - UNODC (La Justicia
Juvenil en el Perú).
180. A ello se suma los diferentes proyectos de ley (495/2011-CR,
887/2011-PE, 944/2011-PE, 962/2011-CR y 1079/2011-CR) que dan
cuenta de la necesidad de la reconducción de la normatividad procesal
para menores a los tratados internacionales que regulan el tratamiento
de menores, así como del debido proceso.
181. Tanto los informes y los proyectos de ley, además de los
diagnósticos que contienen y la data empírica en los que se
fundamentan, decantan en la necesidad de reformar las diferentes
acciones y estrategias del Estado en los ámbitos de prevención, sanción
y resocialización de los menores en conflicto con la ley penal.
182. En el diseño del Plan Estratégico participaran, en cuatro
grandes áreas, se han detectado las siguientes instituciones:
183. Prevención: i) Padre Chiky, ii) Ministerio de Educación -
Representante de SENAJU; iii) Dirección de la Familia, participación y
Seguridad Ciudadana (DIRFAFASEC – PNP); iv) Acción por los niños; v)
Ministerio Público – Representante del Programa Jóvenes Líderes; vi)
DEMUNA – Municipalidad del Agustino; vii) Fundación Don Bosco; viii)
PCM - Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas;
184. Sanción Penal: i) Ministerio de Justicia – Defensor Público de
Familia; ii) Ministerio Público – Fiscal Especializado en Familia; iii)
Poder Judicial – Juez Especializado en materia Familia – Penal; iv) VII
Región Policial; v) Región Callao (Comisaría); vi) UNODC –
Representante para Perú y Ecuador; vii) Defensoría del Pueblo.
185. Reinserción: i) Poder Judicial – Gerencia de Centros Juveniles;
ii) Centro Juvenil Lima; iii) Centro Juvenil Santa Margarita; iv) Servicio de
Orientación al Adolescente – SOA; v) Fundación Terre des hommes; vi)
ONG COMETA; v) Ministerio de Trabajo.
186. Víctimas: i) Ministerio Público – Programa de Víctimas y
Testigos; ii) DEMUNA de la Municipalidad de Lima; iii) Ministerio de
Salud – Dirección de Servicios de Salud; iv) Ministerio de la Mujer y
Poblaciones Vulnerables; v) Ministerio Público – Fiscal de Familia; vi)
Instituto de Medicina Legal; vii) PNP Comisaría de Familia.
187. La metodología del diseño del plan estratégico es, en primer
lugar, identificar los “operadores” de campo que participaran,
conjuntamente con otros actores o funcionarios estratégicos designados
por cada una de las instituciones que conforman el CONAPOC, en las
57
mesas de trabajo. Para tal efecto, se ha identificado cuatro áreas antes
mencionadas, en las que se han dividido las causas o problemas
identificados por los diferentes diagnósticos.
188. Las mesas de trabajo están divididas en 4 sesiones de la
siguiente metodología: i) identificación del estado de la situación y
definición de políticas; ii) identificación de actores y objetivos; iii)
definición de indicadores; y, iv) definición de metas y proyectos.
g) Creación de las Redes Locales e Implementación de
Programas preventivos a nivel local:
189. Otro de los mandatos del CONAPOC es la de contribuir con las
autoridades regionales y locales en la elaboración de planes de política
criminal; esto, en relación a su propia incidencia y tipología delictual, así
como a las de sus necesidades por la naturaleza del estado en que se
encuentre cada uno de ellos.
190. Para este mandato, se propone la implementación de “Redes
Locales” para hacer frente al delito, la misma que servirá de malla para
la implementación de 5 grandes programas:
(Objetivo: gestionar los servicios públicos)
191. Primer Paso: se identifican todos aquellos actores públicos y/o
privados que, en una determinada localidad, brindan servicios sociales
de cara al ciudadano (servicios, población objetivo, recursos, etc.).
192. Entre ellos se encuentran: MIMP, MINTRA, MINSA, y MINEDU.
Asimismo, será relevante la actuación de ONG’s, instituciones religiosas,
universidades, institutos, Colegios profesionales, etc.
193. Segundo Paso: la conformación de la Red Local, a través de un
Comité local, conformado por los representantes locales del CONAPOC:
Ministerio de Justicia (Dirección Distrital), Poder Judicial (Presidencia),
Ministerio Público (Presidencia), Ministerio del Interior (Policía Nacional),
Defensoría del Pueblo (representante local), INPE (representante local),
Gobierno local (Regional, provincial y/o distrital) y SINASEC.
194. Tercer Paso: se conforman 5 sub comisiones de trabajo para la
implementación de los 5 programas, conforme a las propias necesidades
de la localidad a implementar.
58
(Objetivo: Menores)
195. Programa Justicia Restaurativa: Intervenciones que buscan
rreedduucciirr oo pprreevveenniirr ccoonndduuccttaass pprroobblleemmááttiiccaass asociadas al delito o a la violencia en niños o adolescentes, en conflicto con la justicia o no.
196. Estos programas tiene por finalidad evitar que los menores pasen a un sistema penal con toda la estigmatización que ello conlleva, a través de una respuesta “restaurativa” del conflicto antes del uso de una “judicial”.
197. Estos programas van desde los menores a 14 años que necesitan medidas de protección (por consumo de drogas, alcohol, conflicto con la ley penal), hasta aquellos menores a 18 años que necesitan medidas socioeducativas (por cometer faltas a la ley penal).
198. Incluyen acciones de “conciliación”, “tratamiento social” de familias funcionales, articulación de “unidades receptoras”, etc. (Objetivo: Espacios Públicos)
199. Programa Prevención Situacional: Intervenciones que concentran sus acciones en la modificación del espacio físico y la propiedad de objetos que facilitan la ocurrencia de episodios violentos o delictuales o generan temor.
200. Aquí se trata de recuperar espacios públicos que han sido ganado por la delincuencia o pueden ser focos infecciosos de actividades antisociales que puedan culminar los hechos violentos o delictivos (consumo de drogas, alcohol, lugares desolados, mal iluminado, etc.).
201. Los programas son impulsados, en algunos estados, por el Ministerio de Vivienda a través de postulaciones de los gobiernos locales para tal fin, para lo cual deben diseñar “planes estratégicos” donde sustenten el porqué de dicha recuperación puede determinar la reducción de la criminalidad en su localidad.
202. Asimismo, incorporan estrategias para eliminar costumbres dentro de la colectividad que permitan o faciliten la ocurrencia de hechos violentos o delictuales (dejar las puertas abiertas, poca iluminación de las casas, vehículos mal estacionados, desmontes, etc.)
59
(Objetivo: articulación multisectorial)
203. Programa Prevención Multiagencial: Intervenciones en las que cooperan diversos actores y organizaciones (gobierno, comunidad, sector privado, policías, etc.) en función del abordaje de un problema delictivo determinado.
204. Estos programas tienen por finalidad articular a diversos sectores, públicos o privados, en un mismo fin y objetivo. Estos pueden ir desde la prevención (módulos de capacitación de jóvenes en labores técnicas; trabajos con juntas vecinales; etc.), represión (equipos conjuntos de investigación; arresto ciudadano, etc.), hasta reinserción (FOCUS; CREO). (Objetivo: comunidad)
205. Programa Comunidad Cívica: Comprende iniciativas centradas en aspectos promocionales y de sensibilización en seguridad ciudadana, tales como difusión de medidas de autocuidado ante la violencia o los delitos, promoción de la denuncia, desarrollo de acciones para el acceso a la información en la materia, e implementación de estrategias de desarrollo local.
206. Se trata de impulsar una mejor interacción de la sociedad en la lucha contra la criminalidad, con acciones que van desde la sensibilización de la misma en determinados temas (violencia, delincuencia, pandillaje), pasando por mejorar su cultura civica (donde deben denunciar, que hacer frente a determinados hechos, etc.), hasta hacerlos participe de las politicas publicas para un mayor sostenimiento de los programas.
207. Programa Democracia Joven: Las intervenciones en ésta línea se orientan a abordar la problemática de la violencia asociadas al contexto del terrorismo, a través de estrategias de reconciliación y promoción de la convivencia ciudadana.
208. En especial se trata de reformar o consolidar las actitudes democráticas en los jóvenes, permitiendo la libre expresión y pensamiento, pero rechazando cualquier acto de violencia o su negación en el pasado.
3
DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA CRIMINAL Y PENITENCIARIA (P.O.I. y PLAN NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL)
No. DETALLE DE LA ACTIVIDAD Semana
inicio
Duración (días) Semana
fin Participantes Avance
semanas
1 ACOPIO DE INFORMACIÓN (Cifras del delito) 01.11.12 4 30.11.12 ACTIVIDAD DE INICIO
Finalidad(es) Contar con la información de los indicadores sociales de desarrollo, y la estadística de conductas antisociales y delictivas.
Actividad(es)
a) Reuniones con los funcionarios que procesan la estadística sobre la criminalidad de las instituciones de la administración de Justicia.
semana 1 Representantes de las áreas de estadísticas de la Policía Nacional del Perú, Ministerio Público, Poder Judicial e INPE.
b) Reuniones con los funcionarios que procesan la información en el INEI. semana 2 Funcionarios del INEI (estadística)
c) Consulta a otras fuentes sobre las cifras del delito en el Perú, la región y el mundo.
semana 3 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
d) Elaboración del informe que contiene el análisis y conclusiones la información acopiada (base empírica).
semana 4 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
Producto Elaboración de una base de datos de la Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria. Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
2 METODOLOGÍA DEL PLAN NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL 01.12.12 5 04.01.13 INICIA CONCLUIDA (1)
Finalidad(es) Contar con un documento que establezca el marco y justificación para la elaboración el Plan Nacional de Política Criminal.
Actividad(es)
a) Revisión de las metodologías para la elaboración de políticas criminales de países de la región
semana 1 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
b) Estudio por parte del equipo de especialistas de la Dirección General de Política Criminal.
semana 2 y 3 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
c) Selección de las cifras del delito. semana 4 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
4
d) Redacción del Método del Plan Nacional de Política Criminal. semana 5 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
Producto Documento directriz para la elaboración del Plan Nacional de Política Criminal. Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
3 ORGANIZACIÓN DEL ESTADO FRENTE AL DELITO Y EL RESPETO A LOS DERECHOS HUMANOS
04.01.13 12 30.03.13 INICIA CONCLUIDO (2)
Finalidad(es)
i) Establecer la situación actual de la política del Estado frente al delito en los ámbitos preventivo, represivo y resocializador, y el respeto a los derechos humanos. ii) Establecer lo desarrollado por otras agencias y entidades involucradas en la lucha contra el delito. iii) Una revisión de políticas públicas y agencias diversas frente al delito en la región y el mundo.
Actividad(es)
a) Determinar el estado situacional y pronóstico de la lucha contra el crimen, a partir de las Comisiones y Consejos creados por el Estado para dicho propósito.
semana 1 y 2 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
b) Estudio y análisis de la ejecución de Planes, Programas y Proyectos tendientes a prevenir y reducir los índices del delito en el ámbito, nacional, regional y mundial. (impacto y costos)
semana 2 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
c) Análisis y estudio general sobre el proceso de criminalización del Estado a fin de combatir al delito y la violencia. (promulgación y sistematización de normas).
semana 3 y 4 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
d) Análisis y estudio sobre la adecuación normativa interna a los principios y estándares internacionales de derechos humanos y organismos internacionales a fines, que versen sobre la lucha contra el crimen.
semana 5 y 6 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
e) Análisis y estudio sobre las demás políticas de Estado (educativas, laborales, económicas, sociales, etc.).
semana 7 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
5
f) Acopio y sistematización de información bibliográfica y otros sobre el fenómeno criminal en los ámbitos nacional, regional y mundial.
semana 8 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
g) Analizar las política de Estado en la persecución, judicialización y sanción del delito. (problemática)
semana 9 y 10 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
h) Analizar y estudiar la ejecución de Planes, Programas y Proyectos sobre resocialización.
semana 11 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
i) Analisis y estudio de la normatividad para el combate de la criminalidad organizada y de trascendencia internacional.
semana 12 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
j) Elaboración del informe. semana 12 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
Producto Informe Situacional: Conclusiones, problemática, avances, sistematización y selección de la información, propuesta de organización, etc.
Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
4 MESAS DE TRABAJO PARA EL DISEÑO DE PROGRAMAS DE INTERVENCIÓN EN CONDUCTAS PRIORIZADAS
15.12.12 18 30.04.13 INICIA DESPUÉS DE INICIADO (2)
Finalidad(es) Establecer la problemática en el tratamiento de conductas y delitos de alta incidencia, a fin de diseñar programas
Actividad(es)
a) Reunión con representantes de las instituciones involucradas en el tratamiento de la violencia familiar.
semana 1 Representantes de las Instituciones involucradas y equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
b) Efectuar control de cambios en la planificación de las demás mesas de trabajo.
semanas 2 y 3 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
c) Reunión con representantes de las instituciones involucradas en el tratamiento de faltas contra el patrimonio.
semana 4 Representantes de las Instituciones involucradas y equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
d) Reunión con representantes de las instituciones involucradas en el tratamiento de faltas contra la persona.
semana 5 Representantes de las Instituciones involucradas y equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
e) Reunión con representantes de las instituciones involucradas en el tratamiento de los menores infractores.
semana 6 Representantes de las Instituciones involucradas y equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
6
f) Reunión con representantes de las instituciones involucradas en el tratamiento de los delitos de hurto y robo.
semana 7 Representantes de las Instituciones involucradas y equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
g) Reunión con representantes de las instituciones involucradas en el tratamiento del delito de tenencia ilegal de armas.
semana 8 Representantes de las Instituciones involucradas y equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
h) Reunión con representantes de las instituciones involucradas en el tratamiento de los delitos de homicidio y asesinato.
semana 9 Representantes de las Instituciones involucradas y equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
i) Efectuar control de cambiios en la planificación de las demás mesas de trabajo.
semana 10 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
j) Reunión con representantes de las instituciones involucradas en el tratamiento en el delito de violación sexual de menor.
semana 11 Representantes de las Instituciones involucradas y equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
k) Reunión con representantes de las instituciones involucradas en el tratamiento del delito de extorsion.
semana 12 Representantes de las Instituciones involucradas y equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
l) Reunión con representantes de las instituciones involucradas en el tratamiento del deltio de TID y Lavado de actiivos
semana 13 Representantes de las Instituciones involucradas y equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
m) Reunión con representantes de las instituciones involucradas en el tratamiento en el delito de corrupción.
semana 14 Representantes de las Instituciones involucradas y equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
n) Reunión con representantes de las instituciones involucradas en el tratamiento en el delito de trata de personas.
semana 15 Representantes de las Instituciones involucradas y equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
ñ) Reunión con representantes de las instituciones involucradas en el tratamiento en el delito de terrorismo.
semana 16 Representantes de las Instituciones involucradas y equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
o) Sistematización de la información en la base de datos de la Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria
semanas 17 y 18 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
7
Producto Análisis FODA interinstitucional por cada mesa de trabajo y cuadro de necesidades (área de intervención y tipo delictivo / diseño de programas)
Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPCP
5 DESARROLLO DE CONSULTORÍA DE ESTUDIO SOBRE EL ESTADO FRENTE AL DELITO Y EL RESPETO DE LOS DDHH.
07.01.13 12 31.03.13 INICIA CONCLUIDA (2)
Finalidad(es) Contar con una opinión complementaria sobre la situación del Estado frente al delito y el respeto a los DDHH.
a) Efectuar los TdR sobre el perfil de la consultoría requerida. semana 1
b) Participar de la convocatoria y selección. semanas 2 y 3
c) Prestar la asistencia y pauteo sobre el desarrollo de la consultoría (que incluya la revisión y conformidad de productos).
semanas 4 al 12
Producto Informe de consultoría sobre el estado de la cuestión (El Estado frente al delito)
6 DIAGNÓSTICO NACIONAL (Interpretación de la información acopiada) 01.05.13 16 31.08.13 INICIA CONCLUIDO (4)
Finalidad(es) Determinar las causas y factores que inciden en el nacimiento y expansión del delito
Actividad(es)
a) Conformación de equipos de trabajo multidisciplinarios de la Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria, y estudio de los factores y otros del delito sobre la información acopiada.
semanas 1, 2, 3 y 4
b) Conformación de la Comisión Asesora del CONAPOC (juristas especialistas en las áreas de intervención).
semanas 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8
c) Elevación de Consultas a Universidades e Instituciones avocadas al Estudio del Delito.
semanas 5, 6, 7, 8, 9 y 10
d) Redacción del informe semanas 11 y 12
Producto Informe sobre el origen y situación del Estado frente al delito, y grado de respeto a los DDHH.
7 DESARROLLO DE PLANES REGIONALES/LOCALES DE POLITICA CRIMINAL SEGÚN CRITERIOS DE PRIORIZACIÓN
01.07.13 24 31.12.13 INICIA DESPUÉS DE INICIADO (6)
Finalidad(es) Iniciar un trabajo de coordinación con gobiernos regionales/locales a fin de establecer planes de política criminal (priorizando jurisdicción y delitos)
8
Actividad(es)
a) Determinación y aprobación del plan. semana 1
b) Coordinación con autoridades de los gobiernos regionales/locales y autoridades centrales según plan.
semanas 2, 3, 4 y 5
c) Desarrollo de viajes. semanas 6 al 24
Producto Elaboración de los proyectos de planes regionales/locales.
8 PROGRAMAS A IMPLEMENTAR 01.05.13 16 31.08.12 INICIA DESPUÉS DE INICIADO (6)
Finalidad(es) Diseño y aprobación de Programas, sobre las conductas y delitos de prioridad.
Actividad(es)
a) Elaboración de los documentos de constitución de los Programas para su aprobación. (alcance, objetivos, metas, presupuesto, etc.)
semanas 1, 2, 3 y 4
b) Aprobación e implementación de sugerencias sobre los programas. semanas 5, 6, 7 y 8
c) Elaboración de los documentos de planificación e iconografía de cada programa.
semanas 9 al 16
Producto Programas aprobados con su metodología de monitoreo y evaluación
9 OBSERVATORIO NACIONAL DEL DELITO (PRIMERA ETAPA - PAGINA WEB) 01.05.13 20 30.09.13 INICIA CONCLUIDA (4)
Finalidad(es) Desarrollar un órgano para la gestión permanente de la información sobre las conductas antisociales y el delito.
Actividad(es)
a) Diseño de observatorio como modelo para la gestión de la información (mirada a la región y el mundo), y desarrollo de plataforma web.
semanas 1, 2, 3 y 4
b) Gestión de los recursos del Observatorio. semanas 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8
c) Aprobación de la propuesta del Observatorio Nacional del Delito como base para la implementación del Plan Nacional y aplicación de políticas (incluye página web).
semanas 9 al 14
d) Proyecto de norma que crea el OND y plataforma web aprobada. semanas 15 al 20
Producto Diseño administrativo, organizacional y funcional del OND aprobados e implementación de página web.
10 CONFORMACIÓN DEL COMITÉ INTERINSTITUCIONAL DE ESTADÍSTICA DEL DELITO
01.10.13 12 31.12.13 INICIA CONCLUIDA (1)
9
Finalidad(es) Desarrollar un único sistema de índicadores e instrumentos de medición de la incidencia delictiva.
Actividad(es)
a) Reunión de trabajo con los representantes de las entidades involucradas en la lucha contra el delito. (toma de acuerdos)
semanas 1 y 2
b) Reuniones de equipos de trabajo designados por los representantes de las instituciones (plan de trabajo).
semanas 3, 4, 5 y 6
c) Definición de los indicadores de medición de la incidencia delictiva de carácter interinstitucional (estandarización).
semanas 7, 8, 9 y 10
d) Aprobación de los indicadores. semanas 11 y 12
Producto Indicadores uniformizados (diseño de bases para la creación de un sistema integral interinstitucional)
11 DISEÑO DE ESTRATEGIAS Y ACCIONES MULTISECTORIALES (DISEÑO DE PROGRAMAS)
01.10.12 12 30.11.13 INICIA AL 50% DE (7)
Finalidad(es) Contar con estrategias para prevenir, reprimir y resocializar al agente del delito, de carácter transversal y articulado.
Actividad(es)
a) Elaboración de propuestas concretas de acciones de articulación. semanas 1 al 4 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
b) Aprobación de propuestas. semanas 5 al 8
c) Redacción de propuestas concretas (acciones intersectoriales). semanas 9 al 12
Producto Programas aprobados con su metodología de monitoreo y evaluación
12 ELABORACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PLAN NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL
01.09.13 12 30.11.13 INICIA AL 50% DE (7)
Finalidad(es)
i) Concebir una versión final del Plan Nacional de Política Criminal para su debate general. Ii) Definir y aprobar los Programas y Proyectos prioritarios, precisando su forma de financiamiento.
Semana
Actividad(es)
a) Elaboración de la propuesta final del Plan Nacional de Política Criminal semanas 1 y 2
Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
b) Aprobación de la propuesta final por el CONAPOC (debate) y los Programas a ejectuarse.
semanas 3 al 6 CONAPOC y Secretaría del CONAPOC
c) Aprobación de la propuesta por las diversas agencias del Estado y sociedad en general.
semanas 7 y 8 Instituciones, Universidades, Organismos, Sociedad Civil, etc.
d) Implementación de recomendaciones en la propuesta final del Plan Nacional de Política Criminal.
semanas 9 y 10 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
10
e) Elaboración de la propuesta final semana 11 y 12
Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
Producto Propuesta del Plan Nacional de Política Criminal.
TOTAL SEMANAS TOMANDO ACTIVIDADES SIMULTANEAS Y PREDECESORAS
48 4
MESES 12
Para la sumatoria de semanas no se toma en cuenta las que corresponden al año 2012. Considerando los días hábiles, solo se considera que el año cuenta con 48 semanas.
DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA CRIMINAL Y PENITENCIARIA (P.O.I. y PLAN NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL)
No. DETALLE DE LA ACTIVIDAD Semana
inicio
Duración (dias) Semana
fin Participantes Avance
semanas
1 ELABORACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PLAN NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL
18.02.13 8 15.03.13
Finalidad(es)
i) Concebir una versión final del Plan Nacional de Política Criminal para su debate general. Ii) Definir y aprobar los Programas y Proyectos prioritarios, precisando su forma de financiamiento.
Semana
Actividad(es)
a) Elaboración de la propuesta final del Plan Nacional de Política Criminal Semana 1
Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
b) Aprobación de la propuesta final por el CONAPOC (debate) y los Programas a ejectuarse.
semanas 2 Y 3 CONAPOC y Secretaría del CONAPOC
c) Aprobación de la propuesta por las diversas agencias del Estado y sociedad en general.
semanas 4 y 5 Instituciones, Universidades, Organismos, Sociedad Civil, etc.
d) Implementación de recomendaciones en la propuesta final del Plan Nacional de Política Criminal.
semanas 6 y 7 Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
11
e) Elaboración de la propuesta final semana 8
Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
Producto Propuesta del Plan Nacional de Política Criminal.
2 APROBACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL 11.03.13 8 22.03.13
Finalidad(es) i) Poner en vigencia el Plan Nacional de Política Criminal ii) Establecer su mecanismo para su evaluación y monitoreo. Semana
Actividad(es)
Aprobación del Plan conforme a su naturaleza (Norma Oficial) semanas 1 y 2 CONAPOC y Secretaría del CONAPOC
Establecer mecanismos para su monitoreo y control del Plan semanas 3 y 4
Equipo de la Secretaría del CONAPOC/DGPC
Aprobar normas complementarias semanas 5 y 6 CONAPOC y Secretaría del CONAPOC
Lanzamiento y/o puesta en marcha de los Programas y Proyectos semanas 5 y 8 CONAPOC y Secretaría del CONAPOC
Producto Plan Nacional de Política Criminal
TOTAL DE SEMANAS 16
![1 julio 2008 Sp. Total33 millones [30 – 36 millones] Adultos30,8 millones [28,2 – 34,0 millones] Mujeres15,5 millones [14,2 – 16,9 millones] Menores de.](https://static.fdocuments.ec/doc/165x107/54a63aab4979592a738b5405/1-julio-2008-sp-total33-millones-30-36-millones-adultos308-millones-282-340-millones-mujeres155-millones-142-169-millones-menores-de--.jpg)
