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Publicado por Editorial café de las ciudades. Compiladoras: Di Virgilio, Herzer, Merlinsky y Rodríguez Coordinación editorial: Marcelo Corti Editor: Demián Rotbart Diseño gráfico y diagramación: Laura Corti Ilustración de tapa: Celina Caporossi Impresión: Imprenta Dorrego SRL ISBN 978-987-25706-1-3 Impreso en la Argentina / Agosto 2011 Hecho el depósito que marca la ley 11.723 Prohibida su reproducción total o parcial. Derechos reservados. La cuestión urbana interrogada: transformaciones urbanas, ambientales y políticas públicas en Argentina / Mercedes Di Virgilio ... [et.al.]. - 1a ed. - Buenos aires : Café de las Ciudades, 2011. 556 p. ; 20x14 cm. ISBN 978-987-25706-1-3 1. Políticas Públicas. 2. Sociología . I. Di Virgilio, Mercedes CDD 320.6

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Publicado por Editorial café de las ciudades.

Compiladoras: Di Virgilio, Herzer, Merlinsky y RodríguezCoordinación editorial: Marcelo CortiEditor: Demián RotbartDiseño gráfico y diagramación: Laura CortiIlustración de tapa: Celina CaporossiImpresión: Imprenta Dorrego SRL

ISBN 978-987-25706-1-3Impreso en la Argentina / Agosto 2011

Hecho el depósito que marca la ley 11.723Prohibida su reproducción total o parcial.Derechos reservados.

La cuestión urbana interrogada: transformaciones urbanas,ambientales y políticas públicas en Argentina / Mercedes DiVirgilio ... [et.al.]. - 1a ed. - Buenos aires : Café de las Ciudades,2011. 556 p. ; 20x14 cm.

ISBN 978-987-25706-1-3

1. Políticas Públicas. 2. Sociología . I. Di Virgilio, MercedesCDD 320.6

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La cuestiónurbanainterrogadaTransformaciones urbanas, ambientalesy políticas públicas en Argentina

Mercedes Di VirgilioHilda Herzer

Gabriela MerlinskyMaría Carla Rodríguez

(compiladoras)

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ÍNDICE TEMÁTICO

PRÓLOGONora Clichevsky

INTRODUCCIÓNHilda Herzer

PRIMERA PARTE Instrumentos de gestión del hábitat popular.

PresentaciónMercedes Di Virgilio

Intervenciones del Estado en la regularización de villasy asentamientos: alcances, límites y contradicciones.Soledad Arqueros y María Laura Canestraro (IIGG)

Notas sobre la política de la provincia de Buenos Airesfrente a la irregularidad dominial del hábitat popularurbano, 1990-2005. Mariana Relli (CEUR)

Acceso al suelo de calidad para sectores populares.Balance de la Ley 341/964 y el Programa de Autoges-tión de la Vivienda. Tomás Guevara, Tomás Raspall y Ma. Cecilia Zapata (IIGG)

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Las modalidades de gestión del suelo y la localizaciónde la vivienda social en el marco de los ProgramasFederales de Vivienda 2003-2009 en el ConurbanoBonaerense. Juan Pablo del Río y Juan Ignacio Duarte (UNGS)

SEGUNDA PARTEPolíticas públicas urbanas y socio territoriales implemen-tadas en ciudades de América Latina.

PresentaciónPaula Rodríguez

La cuestión del habitar. Reflexiones sobre la dimensiónautoritaria de las políticas habitacionales: rupturas ycontinuidades en las experiencias de los residentes enconjuntos urbanos de la ciudad de Buenos Aires.Cristina Bettanin, Nicolas Ferme y Fernando Ostuni (IIGG)

Los desalojos como política de Estado. Un estudio de caso:villa La Maternidad en la ciudad de Córdoba y el asenta-miento Costanera Sur Rodrigo Bueno en la ciudad deBuenos Aires. María Florencia Rodríguez y Marianne von Lücken (IIGG)

Miradas sobre las políticas actuales para el sur de laciudad: Los casos de Mataderos y La Boca.Mariana Gómez Schettini y Luján Menazzi (IIGG)

Reproducción de prácticas y cotidianeidad: Políticas públi-cas y situación de calle en la ciudad de Buenos Aires. Griselda Palleres y Paula Rosa (CEUR-IIGG)

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TERCERA PARTEDerechos, crisis y demandas ciudadanas.

PresentaciónMaría Carla Rodríguez

Modos de apropiación de la ciudad, conflicto y gestióndel espacio urbano. La construcción de fronteras en laciudad de Buenos Aires.Natalia Cosacov y Mariano Perelman (IIGG)

Localización y demandas en la ciudad: configuracionesde problemáticas y reclamos en Villa 20 y Villa 31.Carolina Ma. Perea y Pablo Vitale (IIGG)

Cooperativas Populares: nuevos caminos para re-arti-cular democracia y justicia social.Vanesa Ciolli (IIGG)

La casa, el barrio y la ciudad: algunas consideraciones degénero a partir de la experiencia del Movimiento deOcupantes e Inquilinos. Laura Gil y de Anso y Julia Ramos (IIGG)

CUARTA PARTELa cuestión ambiental y sus desafíos en nuestras ciudades.

PresentaciónGabriela Merlinsky

Ambiente, territorio y organizaciones sociales. Recon-figuraciones de la noción de ciudadanía en torno a lacuestión ambiental. Lorenzo Langbehn, Carolina Montera, Matías PaschkesRonis y Melina Tobías (IIGG)

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Territorios en conflicto y construcción social del riesgo enel municipio de Avellaneda: controversias y nuevos len-guajes de valoración sobre el ambiente. Patricio Besana y Soledad Fernández Bouzo (IIGG)

Dinámicas de uso de territorios-basura. Hacia una siste-matización de sitios que acumula(ro)n basura en la RegiónMetropolitana de Buenos Aires. Marie-Noëlle Carré (IHEAL-Paris 3), Victoria D’hers (IIGG),Cinthia Shammah (IIGG) y España Verrastro (UNSAM)

Mantenga Limpia Buenos Aires. La impronta de la dicta-dura en la gestión de la basura del Gran Buenos Aires.Leonardo Fernández (UNGS)

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A nivel mundial, la cuestión urbana ha sido objeto de estudiodesde inicios del siglo XX, según distintas disciplinas y sus res-pectivos abordajes epistemológicos. Las disciplinas que máshan aportado han sido: la sociología (desde la Escuela deChicago en los años veinte; las teorías de la dependencia y lamarginalidad en los cincuenta e inicios de los sesenta, hasta laincorporación del marxismo a fines de los años sesenta); laeconomía (desde las corrientes neoclásicas a las marxistas); lageografía (entre las descripciones locacionales, el análisis mar-xista –en especial el estructuralista– y la nueva geografía); elurbanismo (desde el análisis espacialista hasta las visiones deproducción social del espacio). Otras disciplinas, como las mate-máticas (con los modelos de interacción espacial), la antropología,las ciencias políticas y la ecología, han contribuido asimismo anuevas formas de análisis del espacio urbano.

En los años cincuenta, los estudios desde el urbanismo, queposeía aun concepciones espacialistas desligadas de los proce-sos sociales, sirven de base a la planificación urbana de laépoca. La sociología se encarga de denunciar ciertas situaciones

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PRÓLOGONora Clichevsky *

* Arquitecta, Magister en Planificación Urbana y Regional (ITDT-URGS),Investigadora del CONICET, Instituto de Geografía, Facultad de Filo-sofía y Letras, Universidad de Buenos Aires. Especialista en políticasde acceso al suelo y ambiente urbano en América Latina. Ha publi-cado artículos en revistas, capítulos de libros y libros en Argentina,países latinoamericanos y europeos. E-mail: [email protected];[email protected]

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críticas, como la existencia de la informalidad urbana (en espa-cial en las villas miseria), los inquilinatos y los procesos desegregación social en el espacio. La economía y la geografía nose ocupan de estudios intraurbanos hasta los años sesenta.

Hacia fines de dicha década se define una nueva forma de ana-lizar la ciudad, producto del cambio en los marcos interpretati-vos y la introducción de distintas disciplinas que se ocupan delespacio urbano, así como del fracaso de la planificación urbana“espacialista”. En los setenta, la corriente de la sociología urbanafrancesa ha tenido gran influencia. Se comprende a la ciudad comola relación dialéctica entre los procesos sociales y los procesosnaturales; y se analizan críticamente las acciones del Estado en lourbano, desde la normativa a las inversiones directas.

En Latinoamérica, a fines de los sesenta e inicios de los setenta,se comienza también a criticar la forma de analizar lo urbano:desde el análisis de la ciudad como sumatoria de puntos hastala “ruptura epistemológica” que significa trabajar sobre el con-cepto de producción social del espacio a partir de la concepciónmarxista de los años setenta. Se reafirma la importancia delespacio como poseedor de un significado y no simplementecomo la forma de cristalización de la sociedad sobre un territoriodeterminado. El espacio como producción social, como relacióndialéctica entre sociedad/naturaleza, posee connotaciones sobrelas formas en las cuales los grupos sociales tienen pertenenciaal mismo. No es pues una dimensión vacía a lo largo de la cuallos sectores sociales se estructuran, sino que posee un papel enla constitución de los sistemas de interacción. Existe un carác-ter interactivo entre la sociedad y el espacio, constituyendo unfoco central de investigación la interconexión entre relacionessociales y configuraciones espaciales.

El espacio es el medio a través del cual las relaciones socialesse producen y reproducen; no hay meramente divisiones socia-

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les distribuidas en el espacio sino que la forma de la misma divi-sión social es influenciada por el hecho de estar localizada en elespacio. Es decir que éste es condicionado y a su vez condicionay se definen relaciones socio espaciales, y suministra elementosde explicación de la reestructuración metropolitana, a partir delos cambios en la ciudad central y el desarrollo de los suburbios,asociados a los cambios regionales y globales del capitalismo.

Aunque no todos los investigadores urbanos poseen igualesmarcos conceptuales aún siguen teniendo vicios espacialistas;en algunos casos, producto de su propia formación disciplinaria(especialmente los arquitectos, dedicados más a la planifica-ción física que a la investigación urbana). Desde los años sesenta,especialmente, conviven diferentes enfoques, según la posiciónideológica de cada investigador, las coyunturas políticas decada país e incluso, las instituciones financieras nacionales einternacionales que guían en parte, las investigaciones que serealizan en la región.

A partir de los años ochenta, lo urbano como objeto de estudiocomienza a carecer de trasfondo teórico claro. Dichos años fue-ron un período de crisis, donde predominan los estudios empíri-cos más que teóricos, marcados por la crítica a las posturasmarxistas, especialmente la estructuralista de los años setenta.Es de destacar que en esa década se estudiaban las políticaspúblicas y los movimientos urbanos como procesos sin sujeto.Posteriormente, se inician estudios sobre las prácticas cotidianasy los modos de vida.

En los últimos quince años, el tema que ha prevalecido en losestudios urbano/metropolitanos se refiere a la globalización dela economía y sus efectos sobre las áreas urbanas/metropolita-nas; en especial, cómo el aumento de la desigualdad económicase expresa en el territorio, generando áreas de mayor exclusiónsocio-espacial.

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PRÓLOGO / Nora Clichevsky

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Es que en las últimas décadas las ciudades y áreas metropolita-nas –a nivel mundial y en América Latina en particular– hansufrido importantes modificaciones en su configuración, vincula-das a su historia particular, a los profundos procesos de cambiospolíticos y económicos a nivel mundial y local (los cuales han defi-nido inversiones diferenciadas en las áreas urbanas) y a la rees-tructuración del Estado, que modifica sus diferentes formas deaccionar, tanto a través de las políticas normativas para el sectorprivado como en su accionar directo –a través fundamentalmentede sus inversiones y, en menor medida, de su política tributaria–respecto al espacio urbano ambiental en general y al espacioresidencial para distintos sectores sociales en particular.

Los diferentes gobiernos latinoamericanos han adoptado políti-cas respecto a los territorios urbanos y al espacio residencialcomo parte de los mismos, considerando al suelo y la viviendaregidos por sus respectivos mercados y reglamentándolos solomuy parcial y débilmente. Por otro lado, han llevado a cabo polí-ticas directas sobre viviendas para los sectores pobres urbanos(más o menos pobres, según cada país y gobierno específico) através de diversas operatorias, en donde el Estado actúa comoinversor directo o como financiador, a través de empresas cons-tructoras. Pero su accionar ha sido muy limitado, solucionandosólo un pequeño porcentaje de las necesidades de la poblaciónde bajos ingresos (y no de los más bajos, los cuales no tienenacceso a ningún plan de “política social”, salvo excepciones).

Argentina no es ajena a esta situación aunque ha adherido a laDeclaración Universal de los Derechos Humanos de la ONU, queestablece en su artículo 25 que “toda persona tiene derecho a unnivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, lasalud, el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, lavivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios(…)” y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales

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y Culturales1 (PIDESC), el cual prescribe que “los Estadosparte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda per-sona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluidosalimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejoracontinua de las condiciones de existencia”. Asimismo, laConstitución Nacional, sancionada en 1994, consagra en losartículos 14 y 17 el derecho a la vivienda y a la propiedad, a laque define como inviolable. Se considera que “ningún habitantede la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sen-tencia fundada en ley”.

Es de señalar, asimismo, que la “cuestión de la vivienda” ha sidoobjeto de estudio desde fines del siglo XIX; la condición de mer-cancía de la vivienda en las relaciones capitalistas de produccióny su relación con la propiedad privada territorial y la “viviendasocial” como objeto de protección del Estado de las relaciones delibre mercado fue lo que permitió organizar un sistema público deprovisión habitacional en las primeras décadas del siglo pasado,especialmente en Alemania. Luego, el Estado de Bienestar consa-graría la vivienda como un derecho del trabajador, el cual seincorpora en muchas constituciones nacionales a partir de allí.

Se suponía que este Estado de Bienestar iba a solucionar el“problema de la vivienda”, pero, especialmente a partir delgran crecimiento poblacional de las ciudades/áreas metropoli-tanas, concomitante con políticas estatales frágiles, la situa-ción de los sectores pobres urbanos es que no han podidoacceder a ella (incrementándose exponencialmente la cantidadde población viviendo en algún tipo de ilegalidad/irregularidaddominial y urbana).

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PRÓLOGO / Nora Clichevsky

1 Este pacto fue aprobado en 1966 y entró en vigencia en 1976.Actualmente obliga a 146 países. La Argentina lo aprobó en 1986 yfue incorporado a la Constitución Nacional de 1994.

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Esta fragilidad y debilidad de las políticas estatales para con lavivienda, así como para la totalidad del ambiente urbano, aumen-tó aun más en las últimas décadas a partir de la implementaciónde las políticas neoliberales en nuestro país, desde mediados delos años setenta del siglo pasado. Y si bien en Argentina, como enel resto de América Latina, la política habitacional y la cuestiónde la vivienda social han constituido un eje importante de los dis-tintos gobiernos (no así la cuestión urbano ambiental) y se imple-mentaron Programas y Planes que incluían distintas formas degestión de la política habitacional (y que, dependiendo del perío-do considerado, impactaron de modo diferente en la construcciónde la ciudad) los mismos no han llegado a solucionar la situaciónurbano ambiental y habitacional para una importante magnitudde la población de más bajos ingresos.

Los trabajos de investigación que componen este libro dan cuen-ta de diferentes escenarios territoriales y sociales, en los cualesse han llevado a cabo diferentes tipos de políticas y se han pro-ducido distintas articulaciones entre los involucrados, desde lapoblación que habita los diferentes territorios, con sus distintasorganizaciones sociales, hasta los diferentes actores estatales yempresariales privados.

En una primera aproximación, pareciera que los temas tratadosen el Taller: Transformaciones urbanas, ambientales y políticaspúblicas son disímiles, pero analizando los mismos se concluyeque son complementarios. Para resaltar: las divisiones entre losdistintos temas de las cuatro mesas en las que se ha organizadoel Taller son diferentes desde los títulos, pero no desde los conte-nidos que se presentan. Los títulos de las mesas son “grandesorganizadores” de los trabajos presentados, más que separacio-nes típicas de los trabajos científicos con tintes positivistas.

Y aquí lo más destacado, el mayor aporte del libro en su conjun-to es cómo una cantidad importante de jóvenes investigadores

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(alumnos de diferentes posgrados y distintos tipos de becarios,de diferentes disciplinas) tratan los temas referidos a las cues-tiones que proponen las cuatro mesas desde ópticas diversas,privilegiando, en la mayoría de los casos, los aspectos explicativosde los fenómenos estudiados más que su mera descripción. Ytambién que dicha explicación se realiza partiendo de diferentesenfoques teórico-conceptuales-metodológicos, aplicados adistintas realidades (en relación a los temas y a los territoriosestudiados). Y en aquellos trabajos que son más descriptivos,dichas descripciones poseen en muchos casos marcos concep-tuales implícitos que los hacen muy valiosos a la hora de analizarlos aportes de los mismos a la cuestión del Taller; asimismo,poseen información excelente como para continuar trabajandosobre los temas estudiados y profundizar la reflexión en términosteórico-conceptuales.

Este “no esquematismo” en los abordajes de los distintos trabajoses una de las cuestiones más positivas del libro que prologamos,dado que la historia reciente sobre las cuestiones urbano ambien-tales (incluidas obviamente la vivienda y el suelo, y las relacionessociales que se establecen en cada uno de dichos temas) y laspolíticas públicas están “teñidas” muchas veces de esquemasteóricos que ciñen a los estudiosos como un corsé, sin dejar liber-tad para arribar a conclusiones a partir de una práctica de lainvestigación sobre una realidad dada, como ha pasado por ejem-plo con el “estructuralismo”, en los años setenta y ochenta o elempirismo de los años noventa, para citar solo dos casos que hansido importantes en el contexto de la investigación urbana.

En la Mesa Instrumentos de gestión del hábitat popular sereflexiona sobre las formas de intervención del Estado que danrespuesta, aunque parciales, a las necesidades de vivienda delos sectores de bajos ingresos y las acciones que se desarrollancon el objetivo de asegurar el acceso formal de dichos sectores

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al suelo urbano. El primer trabajo muestra que las intervencio-nes estatales en materia de regularización dominial y urbanísti-ca en villas y asentamientos no logran plasmarse en accionesconcretas de producción de suelo urbano que garanticen unainserción plena de los sectores populares en la ciudad. El segun-do trabajo estudia la regularización en América Latina, enArgentina y especialmente en la provincia de Buenos Aires desde1990 al 2004. Regularizar es intervenir sobre situaciones de irre-gularidad en los aspectos dominiales y urbanos con el fin desometerlos a la norma o, de lo contrario, intervenir sobre lanorma (mediante modificaciones o excepciones) para posibilitarque el caso en cuestión quede contemplado. El trabajo concep-tualiza las regularizaciones como amnistías apoyadas en víncu-los entre los actores políticos y los actores comunitarios, queestán lejos de conformar un procedimiento claro y accesible acuantos padecen la irregularidad dominial.

El tercer trabajo analiza la producción de la Ley 341/964 de laciudad de Buenos Aires, que fue el resultado de la interaccióncompleja de actores en una coyuntura en la que ninguno pudolograr que su ideal normativo se plasmara tal cual en el cuerpode la ley. Uno de los aspectos más sobresalientes de la ley esque posibilita el acceso a suelo urbano a los sectores populares,al brindar financiamiento para la compra de tierra urbana en laciudad de Buenos Aires a las organizaciones sociales inscriptasen el Programa de Autogestión de Vivienda. Sin embargo, losautores muestran que si bien a través de la implementación dela ley pudieron comprarse 110 terrenos de excelente calidad, enbuena medida ese éxito no necesariamente se alcanzó por lasoportunidades que habilitó la propia política sino, antes bien, porlas condiciones del contexto que acompañaron su implementa-ción. La falta de articulación con una política de suelos es una delas más graves falencias que presenta la implementación de la

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Ley 341/964, y debiera ser de los primeros aspectos a tener encuenta para una nueva reglamentación.

El cuarto estudio analiza el Programa Federal de Construcciónde Viviendas (construcción de vivienda “llave en mano” a travésde empresas constructoras) en el Conurbano Bonaerensedesde 2003; saca a la luz que el Programa no necesariamentehabilitó oportunidades de acceso a localizaciones de calidad enla ciudad. El trabajo posee un interesante abordaje conceptual,mostrando que la relación entre el mercado de suelo y la polí-tica habitacional plantea una serie de paradojas producto de ladisociación entre la política de vivienda y la gestión del suelo.Frente a este dilema, resulta interesante introducir a la lecturade la política de vivienda la relación entre hábitat popular,espacio urbano y estructura social, con el objetivo de identifi-car cuál es el lugar asignado a la vivienda social en la ciudad.Uno de los aportes del trabajo es la conclusión que donde seencuentran las mejores condiciones generales de calidadurbana parece existir un territorio “prohibido” para la cons-trucción de vivienda social y que la política de vivienda se viabi-lizó a través de la provisión de suelo a través de mecanismosdel mercado. Esto condujo a la escasa o nula construcción deviviendas nuevas en zonas consolidadas o centrales, básica-mente por ausencia de suelo de disponibilidad pública o por laincapacidad de disponer del mismo.

Se presenta así una paradoja: frente a un escenario de supues-ta escasez de suelo urbano (según algunos funcionarios), elEstado genera un efecto de demanda agregada de suelo queinflacionó la expectativas de los propietarios para colocar suelorural o cuasi-urbano (grandes intersticios urbanos sin subdividir,sin uso residencial o sin infraestructura) en un plan de obrapública que lo transformaría en suelo urbano.

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En la Mesa Políticas públicas urbanas y socio territoriales imple-mentadas en ciudades de América Latina se muestran las pugnaspor la producción de espacio urbano, haciendo referencia a polí-ticas, programas e instituciones que, por diversos motivos, nosólo fallan en asegurar patrones distributivos y así revertir laexclusión social, sino que pueden profundizarla racionalmente.

El primer trabajo muestra los problemas asociados a las formasorganizativas y formas de socialización que se generan cuandoun Estado neocapitalista planifica y construye ciudad; ilustra loanterior con el estudio de dos conjuntos habitacionales de laciudad de Buenos Aires. Los autores reflexionan sobre los distin-tos abordajes teóricos más clásicos sobre la vivienda (Turner yYujnovsky) así como la cuestión de los guetos urbanos en que setransforman los conjuntos de vivienda, los cuales poseen nulaparticipación de la población en los proyectos.

El segundo trabajo parte de una “provocación”: las autorasseñalan que los desalojos son una “política de Estado“ e indicanque ello se relaciona con procesos de renovación urbana com-prendidos como formas de valorización del capital. Señalan quese trata de políticas que buscan privilegiar a sectores de mayo-res ingresos en desmedro de la población de menores ingresos;y que el resultado ha sido la acentuación de procesos de segre-gación y la destrucción de lo urbano, el desarraigo físico, la pér-dida de espacios de socialización y de fuentes de empleo, eldebilitamiento social y la ruptura de lazos sociales, entre otros.

El tercer trabajo se refiere a formas de intervenir y gestionar ciu-dades en las cuales el capital aparece como un agente privile-giado, y a la “democratización“ de las ciudades, ligada a políticasurbanas basadas en la incrementación del valor del suelo, laespeculación y el lucro. En este contexto, las autoras hacen refe-rencia a la Corporación Buenos Aires Sur, como un instrumentode “gestión flexible“, creado en el 2000 para evitar rigideces y

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actuar “por fuera de las estructuras tradicionales del Estado”,pero que opera con capital público.

El cuarto trabajo trata de las personas en situación de calle enla ciudad de Buenos Aires; a partir de la observación de lasacciones, interrelaciones, traslados y tránsitos de personas ensituación de calle, las autoras indican cómo se resignifica elespacio público (la calle) como el espacio de lo doméstico, queocupamos privadamente; y el espacio privado (los hogares detránsito y paradores nocturnos), como el espacio de la exposi-ción y de la visibilidad total.

La Mesa sobre Derechos, crisis y demandas ciudadanas reúnetrabajos de investigación sobre conflictos urbanos, demandas yactores y las características que asumen los procesos socio-polí-ticos relacionados con su gestión, cuestiones referidas a la inclu-sión social y el derecho a la ciudad, y hace referencia a autorescomo Lefebvre, reivindicando dicho derecho. El primer trabajo secentra en la indagación a escala micro de la dinámica de las inter-acciones –estrategias, negociaciones, conflictos– entre cartonerosy residentes del barrio de Caballito, en la ciudad de Buenos Aires.Es importante señalar las conclusiones del trabajo: los cartone-ros son “tolerados” en la medida en que se limiten a recolectar.Cuando intentan habitar el barrio, los vecinos tratan de concretarsu desalojo para, supuestamente, defender los espacios públicos.

El segundo trabajo explora las consecuencias de las diferenteslocalizaciones (diferentes problemáticas, demandas y acceso ainfraestructuras, servicios y actividades) de dos villas de la ciudadde Buenos Aires, utilizando como marco teórico la segregación,localización y estructura de oportunidades. Se trata el conceptode segregación de manera muy sucinta y sería importante quelos autores continúen trabajando sobre esta problemática, esca-samente estudiada en nuestro medio, pues parte de la preguntapor cómo contribuye o no la localización a definir los problemas

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característicos de las urbanizaciones informales bajo la tipologíade villas de emergencia y las diferencias entre ellas.

El tercer trabajo trata sobre la dicotomía entre democracia y justi-cia social a partir del estudio de las cooperativas populares. Laautora coloca una frase muy impactante en el libro que estamosprologando y que da sustento a casi todos los trabajos integrantesdel mismo: “en Argentina, tras la fragmentación y el disciplina-miento social llevado a cabo por las feroces dictaduras militares, lademocracia vuelve a reducirse a las elecciones periódicas”. Latesis que sustenta el trabajo es que las prácticas autogestivas lle-vadas a cabo por las cooperativas populares constituyen aportespara resignificar la articulación orgánica entre justicia social ydemocracia. Y si bien son prácticas micro sociales que no implicanun cambio a escala macro social per se, constituyen un espacio derelaciones cotidianas que afecta los procesos sociopolíticos con-temporáneos. Según la autora, “existen casos en los cuales, lascooperativas asumieron procesos de co-construcción de políticaspúblicas que significaron un debate en torno a la redistribución dela riqueza social, al tiempo que lograron viabilizar sus proyectosautogestionarios con aportes de préstamos y subsidios estatales”.

El cuarto trabajo realiza un análisis sobre género a partir de laexperiencia del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos. Y con-cluye que es posible identificar los efectos positivos que lalocalización central tiene sobre la cotidianeidad de las mujeresque integran el Movimiento.

La Mesa sobre La cuestión ambiental y sus desafíos en nuestrasciudades trata de las diversas formas de estructuración del espa-cio metropolitano y muestra la emergencia de actores colectivosque reconfiguran el paisaje social de las controversias urbanas.Es interesante la comparación que en uno de los trabajos presen-tados se establece entre el conflicto por el saneamiento de lacuenca Matanza Riachuelo, en el Area Metropolitana de Buenos

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Aires, y el conflicto por la reglamentación de la Ley de Protecciónde Bosques Nativos, en Salta. En ambos casos está en juego lapuesta en ejercicio de nuevos derechos consagrados por la refor-ma de la Constitución Argentina de 1994, que invocan el derechoal ambiente sano en tanto derecho colectivo.

Otro de los trabajos continúa esta reflexión sobre la territorialidad,en este caso centrando su análisis en dos conflictos ambientalesen el municipio de Avellaneda: la controversia generada por elPolo Petroquímico de la localidad de Dock Sud, por un lado, y porel otro, los problemas derivados de la contaminación y posteriordesafectación del relleno sanitario Villa Domínico en la localidadde Wilde. El ejemplo paradigmático aquí sería la transformacióndel predio de un relleno sanitario cerrado en un proyecto inmo-biliario para sectores de alto poder adquisitivo.

En el tercer trabajo, las autoras realizan una reflexión sobre lacuestión ambiental metropolitana a partir de explorar las dinámi-cas de reutilización de los sitios de disposición de residuos en laRegión Metropolitana de Buenos Aires. La coexistencia de flujosformales, informales e ilegales de residuos en todas las etapasde los ciclos permite entender la dinámica compleja de las rela-ciones sociales en torno a los residuos. Esto permite identificarlas tensiones que enfrenta la política de gestión integrada deresiduos: si la acción estatal tiende a desincentivar la recupera-ción, en las dinámicas informales e ilegales es posible reconoceruna fuerte tendencia hacia la misma. Muchos sitios son reutiliza-dos por el mercado inmobiliario formal, como el caso del rellenosanitario de Villa Domínico (en el que se planifica un millonarioproyecto costero, con zonas de uso público y zonas privadas). Eneste caso se plantea la problemática del saneamiento y el re-usodel sitio bajo el supuesto de la remediación del suelo. En el marcode la valorización del área sur del AMBA, el proyecto de construc-ción del complejo costero Villa Domínico apunta a promover este

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espacio con distintas escalas. Por otra parte, la operación devalorización y recuperación del frente costero urbano sigue la ini-ciativa desarrollada en Puerto Madero al fin de los años noventa.

En el último trabajo, el autor analiza el dispositivo político-institu-cional que en su momento permitió generar profundas transfor-maciones del espacio metropolitano y que definió reglas de juegoque apuntaron a la centralización material, pero también a la con-centración económica del negocio de la basura. Aquí quedaabierta una pregunta que se puede inferir del artículo –y que bienvaldría la pena seguir trabajando– que se refiere a la complejiza-ción de los actores que participan tanto del negocio de la basuracomo de la gestión de los residuos y el modo en que estos ele-mentos inerciales del modelo CEAMSE, tal como fue concebidoen sus orígenes, siguen operando, se han transformado o se hanrearticulado con nuevas configuraciones de intereses.

La lectura de los trabajos nos hizo reflexionar y definir una seriede preguntas: ¿Son los hechos los que definen a veces las polí-ticas públicas? ¿Se ven acorralados por las situaciones? ¿Hastaqué punto las políticas públicas “marcan” el camino a seguir yno al contrario? ¿Cuándo “interpretan” las necesidades o los“sentimientos” de qué sectores sociales? ¿Unos pesan más queotros, pero hasta que punto? ¿Hasta el no conflicto? ¿O cuándouna institución de mayor grado, como la Corte Suprema (en elcaso de la Cuenca Matanza Riachuelo), determina la necesidadde accionar de los organismos públicos?

Estoy segura que los autores de este libro seguirán trabajando,para responder éstas y otras múltiples interrogaciones que sur-gen al final del proceso. El crecimiento de los jóvenes investiga-dores seguramente irá trazando un nuevo camino, con variasalternativas para transitarlo y enriquecer el corpus teóricosobre “lo urbano”, “la vivienda” lo ambiental y las políticaspúblicas. Este sería el reto que poseen los autores –y todos los

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LA CUESTIÓN URBANA INTERROGADA

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jóvenes investigadores que transitan los mismos temas– paraacrecentar y profundizar en los aspectos explicativos de lassituaciones estudiadas, en la perspectiva de que las investiga-ciones sean un insumo para las políticas públicas que debieranmodificarse –como se demuestra a lo largo de este libro- si elobjetivo de las mismas es mejorar las condiciones de vida de lapoblación que habita nuestras ciudades.

Buenos Aires, junio de 2011

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PRESENTACION EDITORIAL / Marcelo Corti

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Este libro reúne avances de investigación, producto de losesfuerzos colectivos en el marco de varios proyectos actualmen-te en curso en el Área de Estudios Urbanos del Instituto deInvestigaciones Gino Germani de la Universidad de BuenosAires. Los becarios que presentan aquí sus trabajos, dan cuentade una experiencia de trabajo en red integrada por investigado-res formados, jóvenes investigadores, asistentes de investiga-ción, estudiantes de grado y posgrado.

Con diferentes trayectorias institucionales, de formación, deinterés temático y de praxis político-social es, sin lugar a dudas,el lazo con esta práctica grupal que se nutre de las diferencias,lo que genera el impulso y la contención institucional para avan-zar en las reflexiones que aquí se exponen.

Las contribuciones aquí reunidas fueron ponencias presentadasen el Taller: Transformaciones urbanas, ambientales y políticaspúblicas que tuvo lugar los días 4, 5 y 6 de agosto de 2010 en laciudad de Buenos Aires en la Facultad de Ciencias Sociales de laUniversidad de Buenos Aires. Este taller fue posible gracias alauspicio y apoyo del Fondo para la Investigación Científica y

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INTRODUCCIÓNHilda Herzer*

* Socióloga, profesora titular e investigadora en el Instituto de Investiga-ciones Gino Germani (FSOC-UBA) y en la Facultad de CienciasHídricas de la Universidad Nacional del Litoral. Directora académicadel Centro estudios sociales y ambientales. Se formó en laUniversidad de Buenos Aires e hizo su doctorado en New YorkUniversity, Estados Unidos. Especializada en cuestiones urbanas ygestión del riesgo. E-mail: [email protected]

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Tecnológica (FONCyT), de la Agencia Nacional de PromociónCientífica y Tecnológica (ANPCyT) del Ministerio de Ciencia,Tecnología e Innovación Productiva, el Programa de financia-miento de la investigación científica y tecnológica de laUniversidad de Buenos Aires (UBACyT), el Grupo de Trabajo“Hábitat e Inclusión Social” del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), FLACSO Ecuador, SURCorporación de Estudios Sociales y Educación (Chile) y HabitatInternational Coalition (HIC).

El propósito de la reunión fue facilitar el intercambio entre inves-tigadores y grupos de trabajo cuyo objeto de estudio son lastransformaciones urbanas y ambientales en el período recienteen Argentina y América Latina, contribuyendo a una actualiza-ción del estado del conocimiento y de los trabajos teóricos yempíricos sobre la materia. La modalidad de trabajo, con pre-sentaciones de los avances de investigación y su posteriorcomentario por parte de investigadores formados provenientesde otros centros académicos de América Latina, permitió un diá-logo entre saberes, experiencias y tradiciones. Asimismo, la dis-cusión permitió repensar la orientación de las investigacionesactualmente en curso y generar miradas comparativas con otroscontextos urbanos en América Latina.

Las discusiones estuvieron organizadas en cuatro talleres detrabajo.

El primero de ellos: Instrumentos de gestión del hábitat popular:vivienda adecuada y acceso a suelo de calidad para sectores debajos ingresos, coordinado por Mercedes Di Virgilio (Área deEstudios Urbanos-IIGG), se propuso identificar las característi-cas de los diversos instrumentos de gestión desarrollados eimplementados en las últimas décadas, buscando analizar críti-camente sus condiciones de aplicación y sus efectos.

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El segundo taller: Políticas públicas urbanas y socio territorialesimplementadas en ciudades de América Latina, coordinado porPaula Rodríguez (SUR, Santiago de Chile), se organizó en tornoal análisis y caracterización de los paradigmas de las políticasen curso y las consecuencias sociales, políticas, económicas,jurídicas, culturales, de género, urbano ambientales y territoria-les de su implementación.

El tercer taller: Derechos, crisis y demandas ciudadanas, coor-dinado por María Carla Rodríguez (Área de Estudios Urbanos-IIGG) se concentró en el análisis de los conflictos urbanos, lasdemandas y los procesos socio-políticos relacionados con lagestión del hábitat popular y la inclusión social.

Finalmente, el taller La cuestión ambiental y sus desafíos ennuestras ciudades, coordinado por Gabriela Merlinsky (Área deEstudios Urbanos-IIGG) se focalizó en la emergencia de nuevospuentes de problematización que definen el interés público delos asuntos ambientales, la formación de un campo de nuevaspolíticas y sus lazos conflictivos con la cuestión urbana.

La lectura integral del texto permite hacer visible los esfuerzosindividuales y colectivos de sus jóvenes autores –varios trabajosson el producto de una puesta en relación de los resultados dediferentes proyectos en curso– que giran sobre las estrategiasde acceso al hábitat, las características que asumen los proce-sos socio-políticos relacionados con su gestión, cuestiones refe-ridas a la inclusión social y la construcción de nuevos derechos(en plural) a vivir, habitar, existir en la ciudad.

Los trabajos presentados constituyen una polifonía de enfoquesexpresivos que analizan la materialidad de las prácticas urba-nas, sus múltiples caras asociadas a la producción y reproduc-ción de la desigualdad social y su contrapunto en la emergenciade actores, demandas y movimientos que siguen clamando porla promesa incumplida de una ciudad para todos.

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INTRODUCCIÓN / Hilda Herzer

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Varios de los artículos interpelan la noción de lo público, enfocan-do la mirada hacia la conformación del espacio público urbano ysu poder simbólico tanto en la estructuración de las interaccio-nes sociales como en la construcción de una representaciónvisual de la ciudad: cartoneros, personas “sin techo”, movimien-tos de mujeres, organizaciones ambientales, cooperativas devivienda, ponen en cuestión los discursos oficiales acerca dequiénes pueden ocupar el espacio público y cómo se definen polí-ticamente los criterios de accesibilidad a la ciudad.

En este entrecruzamiento de dinámicas de recreación y trans-formación del espacio urbano, son las políticas públicas y laacción del Estado, las que aparecen en el centro de la escena. Enlos trabajos se muestran indicios de una revitalización del rol delEstado en la construcción de la política pública, cuestiones quemerecen ser problematizadas y debatidas en términos de susconsecuencias sobre las dinámicas urbanas.

Es posible entrever en la lectura de los artículos, una tensión entorno a los efectos controversiales de estas nuevas políticas públi-cas: interpelan la participación pero luego obturan los mecanis-mos institucionales que podrían dar continuidad a estas prácticas;se plantea una reactivación de las políticas habitacionales pero nose generan los instrumentos para garantizar la sustentabilidadfinanciera de las mismas, se promueven inversiones que no tie-nen claramente establecida una política de suelo y/o que no pre-vén los efectos en materia de localización, se incentiva el sanea-miento de los sitios contaminados para luego incorporarlos almercado inmobiliario. ¿Cuál es la orientación de estas políticas enel largo plazo? ¿Cómo se define desde el poder el sentido de lopúblico? ¿Qué consecuencias tienen estas políticas en términosde la distribución del espacio urbano? Son preguntas que quedanabiertas, que en este texto hemos querido responder desde múl-tiples miradas y que merecen seguir siendo problematizadas.

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Queremos agradecer a las instituciones que hicieron posible lapublicación de este libro: por un lado el Fondo para laInvestigación Científica y Tecnológica (FONCYT), de la AgenciaNacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT) delMinisterio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. Y porel otro, el Programa de financiamiento de la investigación cien-tífica y tecnológica de la Universidad de Buenos Aires (UBACyT).

Asimismo agradecemos a todos los participantes del seminarioasí como a los comentaristas de las diversas sesiones del tallerque permitieron enriquecer los artículos presentados. Hacemosextensivo nuestro agradecimiento a: Lic. Ernesto Pastrana(UBA), Dra. Cristina Cravino (UNGS), Dr. Emilio Duhau de laUniversidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco, México,Gustavo Riofrío de DESCO, Perú, Arq. Teolinda Bolívar deCaracas, Venezuela, la Dra. Ana Sugranyes de HIC y el Arq.Alfredo Rodríguez de Chile, y el Dr. Jaime Erazo de FLACSOEcuador, Lic. Maximo Lanzetta (UBA), Lic. María Di Pace (UNGS)y Dr. Ricardo Gutiérrez (UNSAM).

INTRODUCCIÓN / Hilda Herzer