La cooperación para el desarrollo en América Latina...
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1 La cooperación para el desarrollo en América Latina. Brasil, Venezuela y España en la primera década del siglo XXI 1 Florencia López Canellas, Davide Villani y Alejandra Kern Resumen Este trabajo resume los resultados de una investigación sobre la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) de tres actores emblemáticos en América Latina: España, Venezuela y Brasil. El estudio se centra en la cooperación económico – financiera llevada a cabo por estos países durante la última década. El objetivo del artículo es dual. Por un lado, se analiza la cooperación económico – financiera de los tres países, caracterizando los distintos mecanismos, instrumentos y montos económicos implicados en estos procesos. Por otro lado se analiza el sentido político que estas iniciativas de cooperación revisten a la luz de sus políticas exteriores tanto desde una perspectiva regional, como global en circunstancias de crisis económico financiera internacional. A partir de estos ejes se realiza una comparación entre la CID de estos tres países. Si bien no faltan los puntos de contacto entre los instrumentos de cooperación internacional promovida, podemos individualizar patrones distintivos de cada caso en la región. Por un lado el caso español, tradicionalmente alineado con los criterios establecidos por el CAD de la OCDE. Por otro lado, los casos de Venezuela y Brasil, como iniciativas innovadoras y distintivas en un contexto de cooperación sur- sur. 1. Introducción Este trabajo es parte de los resultados de la investigación “Dinámicas de cooperación política y económica en el espacio iberoamericano” desarrollado por el Centro de Investigaciones sobre Cooperación Internacional y Desarrollo de la UNSAM. El trabajo compara la cooperación económica y financiera de Venezuela y Brasil, considerando también como contrapunto la cooperación de España en tanto donante tradicional en la región. La elección de los dos países latinoamericanos responde a varias razones. Venezuela y Brasil son considerados los dos principales actores en cuanto a cooperación económica en América Latina (ECOSOC, 2008), reflejo de su creciente rol en el campo político y económico en la región (Ayllón, 2010). En el caso de Venezuela esta creciente importancia se ha plasmado en iniciativas como el ALBA o Petrocaribe (ECOSOC, 2008; UN, 2010; Santander Campos, 2011). Al mismo tiempo, la mayoría de los estudios sobre Cooperación Sur – Sur (CSS) en América Latina se han centrado casi exclusivamente en la cooperación técnica, dejando de lado el análisis de la cooperación económica (ver, por ejemplo, el caso de los informes de ls SEGIB, Iglesias, 2010 y Saravia, entre otros). 1 Este paper resume parte del proyecto de investigación sobre “Dinámicas de cooperación política y económica en el espacio iberoamericano” desarrollado por A. Kern, F. López Canellas, D. Villani y Luis Buendía en el marco del proyecto CAP 11-CAP2-1234 que ha contado con el financiamiento de la AECID.
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La cooperación para el desarrollo en América Latina.
Brasil, Venezuela y España en la primera década del siglo XXI1
Florencia López Canellas, Davide Villani y Alejandra Kern
Resumen
Este trabajo resume los resultados de una investigación sobre la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) de tres actores emblemáticos en América Latina: España, Venezuela y Brasil. El estudio se centra en la cooperación económico – financiera llevada a cabo por estos países durante la última década. El objetivo del artículo es dual. Por un lado, se analiza la cooperación económico – financiera de los tres países, caracterizando los distintos mecanismos, instrumentos y montos económicos implicados en estos procesos. Por otro lado se analiza el sentido político que estas iniciativas de cooperación revisten a la luz de sus políticas exteriores tanto desde una perspectiva regional, como global en circunstancias de crisis económico financiera internacional. A partir de estos ejes se realiza una comparación entre la CID de estos tres países. Si bien no faltan los puntos de contacto entre los instrumentos de cooperación internacional promovida, podemos individualizar patrones distintivos de cada caso en la región. Por un lado el caso español, tradicionalmente alineado con los criterios establecidos por el CAD de la OCDE. Por otro lado, los casos de Venezuela y Brasil, como iniciativas innovadoras y distintivas en un contexto de cooperación sur-sur.
1. Introducción
Este trabajo es parte de los resultados de la investigación “Dinámicas de cooperación política y económica
en el espacio iberoamericano” desarrollado por el Centro de Investigaciones sobre Cooperación
Internacional y Desarrollo de la UNSAM. El trabajo compara la cooperación económica y financiera de
Venezuela y Brasil, considerando también como contrapunto la cooperación de España en tanto donante
tradicional en la región.
La elección de los dos países latinoamericanos responde a varias razones. Venezuela y Brasil son
considerados los dos principales actores en cuanto a cooperación económica en América Latina (ECOSOC,
2008), reflejo de su creciente rol en el campo político y económico en la región (Ayllón, 2010). En el caso de
Venezuela esta creciente importancia se ha plasmado en iniciativas como el ALBA o Petrocaribe (ECOSOC,
2008; UN, 2010; Santander Campos, 2011). Al mismo tiempo, la mayoría de los estudios sobre Cooperación
Sur – Sur (CSS) en América Latina se han centrado casi exclusivamente en la cooperación técnica, dejando
de lado el análisis de la cooperación económica (ver, por ejemplo, el caso de los informes de ls SEGIB,
Iglesias, 2010 y Saravia, entre otros).
1 Este paper resume parte del proyecto de investigación sobre “Dinámicas de cooperación política y
económica en el espacio iberoamericano” desarrollado por A. Kern, F. López Canellas, D. Villani y Luis
Buendía en el marco del proyecto CAP 11-CAP2-1234 que ha contado con el financiamiento de la AECID.
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Los tres países analizados ponen al centro de sus políticas de cooperación el objetivo del desarrollo, aunque
el abanico de instrumentos empleados por estos países es muy amplio. Inicialmente, partimos del concepto
de cooperación económica y financiera propuesto por Dubois (2001, en Fresnillo y Gómez, 2011) que la
define como “toda aquella que, con objetivos de desarrollo, se realiza a partir de una transferencia de
recursos financieros o inversiones desde el país donante al país receptor de los fondos, sea de forma
directa o a través de otros organismos, reembolsable o no reembolsable”.
En el caso de Venezuela, nuestra atención se centra en la cooperación energética y en cuantificación de la
factura petrolera financiada en términos concesionales. Venezuela implementó distintos esquemas de
cooperación (principalmente Petrocaribe y el Acuerdo de Cooperación de Caracas) que incluyen numerosos
países en la región. La estimación del volumen de créditos concesionales recibidos por los países miembros
de estos acuerdos revela que los flujos movilizados por Venezuela son comparables con aquellos de varios
países del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE. Hasta el momento no había ninguna estimación
desglosada de los flujos de cooperación (por año y país), con lo cual representa un avance en el estudio de
la CSS.
En el caso de Brasil abordamos especialmente en la cooperación multilateral, cuyos datos resultaron los
más accesibles. Observamos que la cooperación multilateral de Brasil se canaliza principalmente a través de
bancos regionales y fondos de desarrollo. A fin de ampliar el campo de instrumentos, consideramos
también el rol del BNDES. A pesar de no ser considerado parte del organigrama de la cooperación al
desarrollo brasileña, el BNDES juega un rol importante a la hora financiar grandes obras en la región y
complementar otros instrumentos de financiamiento regional.
A partir de esta introducción, el trabajo está organizado en cuatro partes. En el punto 2, describimos
brevemente el caso de España, señalando aquellos elementos los relevantes de su política de cooperación
en la región y destacando las principales tendencias ocurridas en la última década. Sucesivamente
analizamos el caso de la cooperación energética venezolana, tomando en consideración el caso de
Petrocaribe. En la sección 4 se describe la cooperación oficial al desarrollo de Brasil y los vínculos entre
cooperación oficial y el rol del BNDES en sus operaciones de internacionalización. Finalmente, se ponen en
evidencias las principales conclusiones del trabajo.
2. Una aproximación al caso español
Antes de centrar nuestra mirada al estudio de la cooperación económica y financiera en América
Latina es útil dedicar espacio al rol ocupado por España en la región. España representa uno de los
donantes tradicionales en América Latina el cual ha tenido cambios importantes en su acción a lo
largo de los últimos diez años. Este periodo puede dividirse claramente en dos. El primero, hasta el
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año 2008, es caracterizado por un notable incremento de los esfuerzos de España en su política de
CID (gráfico 1). Este incremento se comprende en el contexto del compromiso político asumido
por el gobierno del PSOE con la política de de desarrollo de una coalición política que la promovió.
Sin embargo, con el estallido de la crisis y el cambio de gobierno esta tendencia se quebrò
determinando una marcada disminución en los flujos de CID.
Gráfico 1. Distribución por tipos de la cooperación española. (Datos en millones de euros y porcentaje del total)
Fuente: Elaboración propia con datos del PACI Seguimiento (varios años).
Más allá de la evolución cuantitativa de los flujos, es necesario señalar algunos cambios en los
instrumentos a disposición de la CID española. A los fines de este trabajo, el aspecto que resulta
de mayor interés es la reforma del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), uno de los primeros
instrumentos implementados por la CID española.2 Con la reforma llevada a cabo en 2010 el FAD
desapareció y se crearon dos nuevos fondos: el Fondo para la Internacionalización de la Empresa
Española (FIEM) y el Fondo para la promoción del Desarrollo (FONPRODE). El FONPRODE, creado
por medio de la Ley 36/2010, de 22 de octubre, y puesto en marcha desde el verano de 2011,
recogía los aspectos vinculados al desarrollo del FAD. En consecuencia, una de las principales
diferencias del FONPRODE con el FAD reside en la exclusividad que entre sus finalidades se le
concede a los objetivos vinculados al desarrollo, desligándolo así de sus fines comerciales,
englobados en el FIEM. A través de esta división se buscó dar respuesta a algunos de los aspectos
más cuestionados de los créditos FAD, tanto por la sociedad civil como por el régimen de
cooperación internacional institucionalizado en el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la
2 El FAD consiste en créditos de tipo concesional otorgados a países en desarrollo. Originariamente estos créditos eran de tipo ligado, aunque este aspecto fue eliminado a través de una serie de reformas llevadas a cabo en los primeros años del 2000.
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OCDE3. A partir de esta reforma, las distintas clases de operaciones que pueden recibir
financiación a través del FONPRODE son las siguientes:
Operaciones con carácter de donación de Estado a Estado (que ya se venían realizando)
Contribuciones a organismos y fondos multilaterales de desarrollo (que también se
realizaban con anterioridad)
Contribuciones a fondos en Instituciones Financieras Internacionales (IFI).
Otras operaciones de cooperación financiera, que se suman a las que eran realizadas
anteriormente dentro del Fondo de Concesión de Microcréditos, entre las que cabe
incluir créditos, préstamos y líneas de financiación a Estados y entidades públicas de
países socios. La principal novedad de estas operaciones es su carácter no ligado.
Aportaciones de capital y cuasicapital a instituciones y también a vehículos de inversión
financiera (fondos de capital privado, capital riesgo y capital semilla)
Tiene por tanto sentido dividir para fines analíticos, las operaciones del FONPRODE en dos tipos:
las reembolsables y las no reembolsables. Estas últimas incluyen los programas y proyectos de
Estado a Estado así como las contribuciones a organismos multilaterales y las aportaciones a
fondos en IFI.
Las operaciones del FONPRODE se rigen por cinco conjuntos de criterios: ayuda no ligada, impacto
en desarrollo, financiación responsable y sostenible, impacto en déficit y prevención del
endeudamiento por parte de los países beneficiarios.
En cuanto a la cooperación bilateral neta, lo que observamos (gráfico 2) es el descenso continuado –
aunque con fluctuaciones– del peso de América Latina y Asia, y la creciente importancia otorgada a los
países africanos. Esta evolución es el resultado de la focalización de la ayuda hacia los Países Menos
Adelantados, que al final del período terminaron alcanzando hasta un tercio de la ayuda bilateral bruta
total. Este cambio, respondió a una orientación política, explicitada en los Planes Directores de
Cooperación, de mejorar la canalización de la ayuda hacia países con mayores carencias en materia de
desarrollo.
Siguiendo el principio “concentración geográfica para una ayuda más eficaz” (AECID, 2009: 212) en el Plan
Director 2009 – 2012 se dividieron los potenciales países receptores en tres grupos de países (A, B, C). En el
3 La revisión de pares desarrollada en el marco del CAD cuestionó sistemáticamente las características del FAD por no cumplir con los estándares acordados sobre la AOD en el marco de esta organización, particularmente por su vìnculo con la promoción de empresas españolas a través de la “ayuda ligada”.
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grupo A se recogieron los países de renta baja y media-baja prioritarios de la cooperación española; el
grupo B reunía a países que aunque por su nivel de ingreso per cápita no podían incluirse en el grupo A,
merecían particular atención debido al grado “de vulnerabilidad a desastres producidos por eventos
naturales, conflictos o situaciones de posconflicto, así como situaciones de fragilidad, con el objetivo de
prevenir situaciones de crisis” (AECID, 2009: 210); el grupo C incluía a países con mayor grado de desarrollo
y que dejaban de ser prioritarios de la cooperación española. A partir de esta clasificación, el Plan definía
como objetivo que dos tercios de la ayuda se destinase hacia el grupo A, conformado por países de renta
baja y media-baja. En América Latina esto se tradujo en una concentración de la cooperación bilateral hacia
once países, agrupados en el área central del continente4. Esta evolución significó la reducción de los flujos
de AOD hacia algunos de los países tradicionalmente receptores en el continente.
A pesar de la disminución de su peso relativo, América Latina sigue siendo la primera región receptora de
AOD para prácticamente la totalidad del periodo estudiado. Lazos históricos, culturales y políticos, así como
intereses económicos explican esta prioridad, que se hizo explícita en el Plan Director 2001-2004 y en el
2005-2008.
4 Los países latinoamericanas incluidos en el grupo A son: Honduras, Nicaragua, El Salvador, Guatemala, Haití,
Paraguay, Bolivia, Perú, Ecuador, República Dominicana. En el grupo B encontramos a Colombia mientras que el grupo
C incluye a Costa Rica, Brasil, México, Venezuela, Panamá, Argentina, Uruguay y Cuba
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Gráfico 2. Patrón geográfico de la Ayuda Oficial al Desarrollo bilateral española, 2001-2010. Porcentajes sobre el total.
Fuente: Elaboración propia con datos del PACI Seguimiento (varios años).
Si miramos a la distribución de ayuda reembolsable bruta otorgada vemos como hay un aumento
del monto otorgado hasta 2010, antes de disminuir drásticamente (gráfico 3). En cuanto a la
distribución geográfica observamos que a lo largo del periodo América Latina pierde importancia
relativa respecto a otras áreas geográficas, especialmente África. Esta tendencia se debe en gran
parte a la disminución de préstamos concesionales dirigidos a los países más grandes de la región
(Argentina, Brasil, México). Tradicionalmente estos países fueron los mayores receptores de ayuda
reembolsable. A partir de las medidas tomadas a nivel internacional (por ejemplo el paquete de
Helsinki) que limitaban el uso de estos créditos hacia países de ingresos medio – altos estos flujos
se redujeron significativamente. Esto implica que la AOD dirigida a América Latina mutó su
composición a favor de la ayuda no reembolsable.
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Gráfico 3. Reparto de los flujos brutos de ayuda reembolsable, 2001-2010. Porcentajes sobre el
total y total en millones de dólares (Eje derecho).
Fuente: Elaboración propia con datos la OCDE (base de datos DAC2a).
Si observamos la ayuda canalizada a través de organismos multilaterales de desarrollo, se detecta
un cambio de tendencia cuando se analizan los organismos concretos de destino (Gráfico 4). A lo
largo del periodo estudiado los aportes a la Unión Europea (UE) crecen con cierta regularidad,
registrando una disminución solo en 2010. Es interesante notar que a pesar de la reducción de la
AOD total registrada en los últimos años, la UE es el único organismo internacional que aumenta la
cantidad de fondos recibidos en 2011. Este organismo era, hasta 2005 el principal destino (y
dentro de ésta, la Comisión Europea), con entre casi un 60 por ciento inicialmente y un 67 por
ciento al final. Mientras tanto, Naciones Unidas no llegaba al 10 por ciento del total, estando por
delante el Grupo del Banco Mundial y bancos regionales de desarrollo como el Banco Asiático de
Desarrollo (BAsD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En 2007 la tendencia cambió:
Naciones Unidas pasó a suponer un tercio de la cooperación canalizada por esta vía mientras la UE
bajaba su importancia hasta otro tercio más, y tanto el Banco Mundial como los bancos regionales
de desarrollo mantenían (aunque con cierta volatilidad) sus participaciones. Dentro de Naciones
Unidas, los principales organismos receptores han sido el PNUD y UNICEF.
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Europa África América Asia Total Millones de US$ (Eje Derecho)
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La misma naturaleza de la ayuda multilateral impide determinar de antemano y con claridad las
zonas geográficas a las cuales la ayuda se empleará. Solo en el caso de los Bancos regionales
podemos saber a priori el destino geográfico de las aportaciones. Dentro de estos bancos, América
Latina es el continente que mayores fondos españoles ha recibido. El Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) pasó a jugar el papel más destacado y el Banco Africano de Desarrollo (BAfD)
adelantó en importancia al BAsD. A ellos se sumó en 2010 la Corporación Andina de Fomento,
captando unos niveles equivalentes a los del BAfD. A la luz de estos datos podemos afirmar que
dentro de la cooperación económica y financiera dirigida a América Latina hubo una reducción del
componente de ayuda reembolsable al mismo tiempo que se incrementó la presencia española en
organismos multilaterales como el ingreso de la CAF.
Gráfico 4. Contribuciones españolas a organismos multilaterales. Millones de euros.
Fuente: Elaboración propia con datos del PACI Seguimiento (varios años).
Para determinar como se distribuye la AOD española en América Latina ponemos en relación la
AOD recibida por los países latinoamericanos con el nivel de INB per cápita (gráficos 5 y 6)5. Los
gráficos muestran que hay cierta relación negativa entre estas dos variables tanto en el caso de la
AOD neta como la bruta. Es decir, aquellos países con niveles de ingresos per cápita menores
recibieron más AOD. Destaca, como cabía esperar, la presencia de países de ingreso alto, si bien es 5 Se ha dividido el gráfico (éste y los siguientes) en cuatro partes para recoger cuatro franjas de ingreso siguiendo el criterio del Banco Mundial: de izquierda a derecha, tendríamos los países de ingreso bajo hasta la primera línea roja, los de ingreso medio-bajo hasta la segunda, los de ingreso medio-alto hasta la siguiente, y los de ingreso alto en la última parte de la derecha.
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Otras Organizaciones Internacionales
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escasa y siempre con cuantías muy bajas. El análisis recoge además que los flujos positivos más
importantes se dan en países de ingreso medio-bajo. La AOD neta muestra que los flujos negativos
inciden de manera mucho más importante en los países de ingreso medio alto (aunque no en los
de ingreso alto). Esta tendencia encuentra su explicación en el hecho de que, en términos
generales, la ayuda destinada a los países de ingreso medio-alto se vio disminuida de forma
notable en los últimos años, mientras debían reintegrar la ayuda reembolsable recibida en años
previos. En todo caso, el gráfico muestra que la ayuda bilateral española se ha concentrado, sobre
todo, en países de renta media-baja y –en menor medida– de renta media-alta.
Gráfico 5 y 6. Ayuda bilateral española y nivel de desarrollo de los países receptores, 2001-2010.
Fuente: Elaboración propia con datos del PACI Seguimiento (varios años) para la AOD Neta y del CAD de la OCDE (base
de datos DAC2a) para la AOD Bruta.
El caso de la cooperación financiera española contiene una serie de elementos significativos para
tener en cuenta en el análisis de los siguientes casos:
- Evidencia una política de cooperación que sigue reglas y procedimientos orientados a
encuadrar la cooperación española en los criterios de la AOD definidos en el marco del CAD
(la reforma del FAD y la prioridad otorgada a los países con menor renta per cápita
responden a estas reglas)
- Encuadrar la cooperación española en estas reglas, explica –junto con los efectos de la
crisis económica- la disminución de la AOD hacia América Latina, al mismo tiempo que
cambian los instrumentos utilizados para cooperar con una región que continúa siendo
prioritaria para los intereses españoles
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3. El caso de Venezuela
3.1. Petrocaribe en perspectiva política
La vigencia de un orden internacional injusto, el creciente protagonismo de los bloques regionales
en la economía internacional, la crisis y las nocivas consecuencias socioeconómicas del aumento
de los precios de hidrocarburo para la región son los motivos invocados por los estados
signatarios6 del documento fundacional de Petrocaribe en Junio de 2005. Con el objeto de “contar
con formas de suministro energético seguras” que no obstaculicen el desarrollo de las sociedades
Petrocaribe se constituye como “órgano habilitador de políticas y planes energéticos”, con el
objeto de “coordinar y articular” políticas de energía (Petrocaribe, 2005). Además de perseguir la
seguridad energética, se plantea entre sus objetivos el de lograr el desarrollo socio económico y la
transformación de las sociedades latinoamericanas y caribeñas haciéndolas más justas, cultas,
participativas y solidarias apuntando a la integración de los países del Caribe. Es interesante
resaltar respecto de esto último la postulación de la integración como “condición indispensable
para aspirar al desarrollo”. También queda enfatizada la igualdad soberana de los estados
miembro y la libre elección de los sistemas económicos, políticos y sociales. (Petrocaribe 2005)
Dos parecen ser entonces las estrategias sobre las que descansa el acuerdo, por un lado la
integración y por el otro, el uso soberano de los recursos para el bienestar de los pueblos. En
ambos casos, los Estados desempeñarán un rol protagónico en la conducción política del proceso y
en las actividades económicas, financieras y sociales.
El diseño institucional de Petrocaribe incluye: un Consejo Ministerial formado por los Mtros. de
Energía, una Secretaría Ejecutiva –a cargo del Mtro. de Energía y Petróleo de Venezuela- y el
Fondo ALBA Caribe para el Desarrollo Social y Económico. Este último es tal vez, el órgano más
innovador. De acuerdo a lo estipulado en el Capítulo II del Acuerdo, con el objeto de contribuir
con el desarrollo económico y social de los países del Caribe, se crea este fondo destinado al
financiamiento de programas sociales y económicos. Además del aporte inicial venezolano de u$s
50.000.000, el fondo captaría los aportes provenientes de instrumentos financieros y no
6 Los países que firmaron el acuerdo en 2005 son: Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Cuba, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, Republica Dominicaana, San Vincente y las Grenadinas, Santa Lucia, San Cristobal y Nevis, y Surinam. En un segundo momento Haití (2006), Nicaragua (2007), Guatemala, Honduras (2008), El Salvador (2009) se unieron a Petrocaribe. Bahamas y Santa Lucía, a pesar de haber firmado el acuerdo nunca ratificaron los acuerdos bilaterales con Venezuela, tal que Petrocaribe nunca operó en estos países. Por esta razón no incluiremos estos dos países en nuestro análisis.
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financieros; contribuciones que se puedan acordar de la porción financiada de la factura petrolera
y los ahorros producidos por el comercio directo. Su objetivo es el financiamiento de programas
sociales y económicos. De acuerdo a la Declaración final de la IV Cumbre, se destacan en diversos
pasajes la importancia del impacto social de los proyectos promovidos por el Fondo ALBA – CARIBE
en materia de alfabetización, salud, educación y vivienda gracias al ahorro obtenido en la factura
energética, aunque no se cuentan con datos lo suficientemente sistematizados como para
desplegar una evaluación exhaustiva del fondo.
Más allá de estos rasgos formales, Petrocaribe es un complejo proceso político desde el que se
instala un espacio alternativo de prácticas para la promoción del desarrollo de las sociedades
involucradas. De iniciativa venezolana se construye políticamente como organización interestatal
que aglutina a varios estados de la región ya sea debido a sus beneficios materiales o bien
incluyendo compromisos ideacionales más extensos. Dos cuestiones deben ser resaltadas al
respecto. La primera atañe a la consideración de Petrocaribe como iniciativa venezolana que
responde a un nuevo esquema de desarrollo instaurado durante las presidencias de Hugo Chávez
planteado tanto en el plano interno como externo. En lo que refiere a la proyección de la política
exterior venezolana en los ámbitos global y regional Petrocaribe no es sólo un acuerdo que
administra el intercambio de petróleo a precios concesionales. Más allá de las variadas
interpretaciones sobre los propósitos que orientan a la iniciativa de Petrocaribe7, ésta se plantea
en directa discusión con las ideas paradigmáticas neoliberales que vertebraron los procesos
políticos y económicos regionales hasta fines de la década del 90. Una atenta lectura a los
documentos oficiales nos conduce a identificar una vocación que busca trascender a un mero
acuerdo interestatal de intercambio de servicios y productos energéticos. Es una herramienta
reconfiguración de la matriz de organización política y económica que se concibe como
alternativa al paradigma neoliberal dominante en múltiples dimensiones de la política
internacional global y regional. En este sentido, si bien el acuerdo de Petrocaribe es firmado en
2005, debe ser considerado como el resultado de un proceso de cambio de orientación no sólo de
la política exterior venezolana sino también de concepción del rol del petróleo como recurso
históricamente asociado a la política exterior. Tal cambio se sustenta en el impulso de un rol más
protagónico del Estado como instrumento del desarrollo de los pueblos tal como queda instituído
7 Identificándolo alternativamente con una modalidad de impulso del desarrollo como una estrategia de proyección de
la preponderancia venezolana en el plano regional.
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en la Constitución venezolana de 1999 y en los sucesivos documentos de planificación de políticas
públicas.
La política exterior venezolana buscará impulsar la multipolaridad de la sociedad internacional, la
promoción de la integración latinoamericana y caribeña, el fortalecimiento de la CSS y el
fortalecimiento del posicionamiento de Venezuela en la economía internacional. La clave
paradigmática que orientaría tal aspiración integracionista se manifiesta antagónica a la propuesta
del ALCA. Los motivos que sostienen el rechazo al proyecto del ALCA son: la oposición a un amplio
plan de liberalizaciones en materia comercial y de servicios, la negativa a ver reducido el poder de
regulación del Estado y, por último, a la necesidad planteada por el gobierno bolivariano de
armonizar la relación de este último con el mercado. (Altmann, 2008; Briceño y Linares, 2004)
Otro de los puntos a resaltar en materia de planeamiento de política exterior, es el relativo a la
estrategia de profundización de la presencia de Venezuela “en Centroamérica y el Caribe en
materia ecológica, pesquera y de explotación de hidrocarburos” (PNDESN 2001-2007: 156)
asociada al objetivo de fortalecimiento del posicionamiento de Venezuela en la Economía
Internacional incrementando tanto la internacionalización de la economía venezolana como las
asociaciones estratégicas. Es interesante destacar que respecto de este punto la finalidad es la “de
incrementar el valor agregado de las exportaciones energéticas venezolanas y diversificar sus
mercados” (PNDESN 2001-2007: 158).
A su vez, la planificación de las políticas públicas del sector energético son tributarias de gran
parte de las estrategias de política exterior. El rol de los recursos naturales que dispone Venezuela,
particularmente del petróleo es definido en una clave amplia que involucra aspectos de desarrollo
interno y de proyección regional y global. De este modo, se enfatiza la defensa del uso soberano
de los recursos naturales. Varios analistas han marcado este reposicionamiento de Venezuela en
relación a las actividades energéticas a escala global. El trabajo de Ruiz Caro sobre cooperación e
integración energética en América Latina y el Caribe señala que una vez iniciado el siglo XXI la
tendencia liberalizadora en las políticas energéticas de varios estados sudamericanos fueron
objeto de revisión a favor de un rol más activo del estado “en las actividades energéticas y a hacer
del planeamiento estatal de los mercados energéticos un instrumento indicador indispensable en
la canalización y coordinación de las inversiones de los agentes privados y públicos.” (Ruiz Caro,
2010: 63). Esto se manifiesta claramente en el caso venezolano al definir a la política de Plena
Soberanía Petrolera como aquella que busca el desarrollo nacional sin resignarse a “marginarse en
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un mundo supuestamente globalizado” (PNSB; 2007: 36). En segundo término, se le adjudica a los
recursos energéticos un rol central que vertebra tanto el desarrollo nacional, la integración
regional y proyección de Venezuela como potencia energética con influencia mundial. En
términos del desarrollo nacional se considera al petróleo como un recurso que, más allá de ser una
fuente rentística debe contribuir al desarrollo industrial vinculado a la áreas de extracción,
refinación y petroquímica. Finalmente, en el plano internacional busca construir una estrategia
geopolítica en torno al recurso petrolero. La proyección de Venezuela como potencia energética
implica estrategias de asociación globales, especialmente con países asiáticos como China. Esto
que ha sido interpretado como un intento de diversificar el mercado para sus exportaciones de
petróleo reduciendo la dependencia del mercado estadounidense (Ruiz Caro, 2010).
Regionalmente esta estrategia se traduce en el fortalecimiento de la integración propiciando no
sólo alianzas energéticas sino también procesos asociados al desarrollo endógeno, tales como los
remarcados por el ALBA, en los que se busca priorizar el desarrollo de los sectores productivos de
los estados.
La segunda cuestión que debe resaltarse es que Petrocaribe es una construcción política que si
bien resulta de una propuesta venezolana no se agota en los motivos e intereses que Venezuela
posee en torno a la concreción del acuerdo. Entenderlo como construcción política nos permite
incluir al resto de los estados parte en sus diversos posicionamientos, intereses e identidades
respecto de la propuesta venezolana en su dimensión integral. Se trata de estados que poseen
características disímiles en lo político, económico y social, pero que han accedido a ser parte del
acuerdo. En primer lugar cabe destacar que no todos los Estados comparten todos los planteos
políticos y económicos promovidos por Venezuela ni en lo referente al ámbito doméstico ni en lo
atinente a la lectura de su relacionamiento exterior (especialmente frente a EEUU y a sus
iniciativas). De aquí se desprendería, entonces que Petrocaribe no ha generado
institucionalmente condicionalidad alguna en materia de políticas económicas y políticas
exteriores que actúe como criterio de inclusión/exclusión. De ahí que no sólo frente a la
circunstancia de la adhesión sino también en la sostenida participación los estados lo resignifiquen
resaltando aquellos aspectos de Petrocaribe más cercanos a sus intereses, indentidades y
preferencias políticas. Aquí entonces también es importante incorporar analíticamente las
consideraciones sobre las circunstancias que favorecen la aquiescencia del resto de los estados de
la subregión a integrar el acuerdo. La variedad de posicionamientos enriquece las generalizaciones
que buscan establecer correlaciones de determinación en función de una única variable (la
14
identificación política o los intereses económicos). Tal variedad a su vez se torna más compleja en
la medida en la que Petrocaribe se desarrolla operativamente y los estados miembro procesan los
resultados de la experiencia llevándolos actualmente a instancia preparatorias para la
profundización del acuerdo hacia una Zona Económica Petrocaribe. Para este entonces, el
abordaje de Petrocaribe nos impone verlo también como un complejo proceso político original
que frente a una conjunto de circunstancias busca instalar una espacio alternativo de prácticas
para la promoción del desarrollo de las sociedades involucradas ya sea debido a sus beneficios
materiales o bien incluyendo compromisos ideacionales más extensos.
3.2 Análisis del desempeño económico de Petrocaribe.
Con el objeto de analizar el funcionamiento de Petrocaribe, partiremos en principio un esquema
parecido al propuesto por Benzi y Zapata (2013), quienes organizan al acuerdo en cuatro ejes: a)
Un esquema de financiamiento de la factura petrolera en términos concesionales y la previsión de
mecanismos de compensación; b) Una serie de medidas para promover la integración energética
regional y para disminuir los costos de intermediación y transporte; c) un fondo para el desarrollo
de proyectos socio – productivos; d) La previsión de programas de eficiencia energética. En este
trabajo nos centramos principalmente en el primer eje, esto es, en la estimación de los flujos de
créditos concesionales otorgados a través de Petrocaribe de acuerdo a los términos de
financiamiento de la factura petrolera establecidos por el acuerdo. Así, las condiciones y el
porcentaje financiado varían en función de la evolución del precio del petróleo, según el esquema
expuesto en el tabla 1. Si el precio del barril se encuentra por debajo de los cuarenta dólares el
acuerdo prevé un 2% de interés, el pago en 15 años y un periodo de gracia de dos años. Por
encima de ese precio el interés es del 1%, el pago se extiende a 23 años mientras que el periodo
de gracia sigue invariado.
Cabe notar como estas condiciones de pago recuerdan de cerca aquellas de los créditos
concesionales comúnmente empleados en la cooperación norte – sur.8 En el caso de Petrocaribe el
elemento de donación es cercano al 60 %, muy superior al valor de 25 % que convencionalmente
es necesario para que un préstamo pueda considerarse AOD (ONU, 2010: 87, ECOSOC, 2008: 24).
El porcentaje de combustible no financiado de esta forma se pagará en un plazo de 90 días.
8 Los préstamos otorgados a través del Fondo de Ayuda al Desarrollo español para el periodo 2001 – 2006 tuvieron una
tasa de interés promedio del 0,90 %, el período de amortización 26,7 años y el periodo de carencia 9, 6 años.
15
Tabla 1: Esquema de financiamiento a través de Petrocaribe
Precio barril (US$) ≥
% de la factura petrolera a financiar
Tasa de intereses y plazos de pagos
15 5 2% de Interés
Pago en 15 años + 2
años de gracia
20 10
22 15
24 20
30 25
40 30
50 40 1% de interés
Pago en 23 años + 2 años de gracia
80 50
100 60
150 70
Fuente: Petrocaribe
Cabe notar como estas condiciones de pago recuerdan de cerca aquellas de los créditos
concesionales comúnmente empleados en la cooperación norte – sur.9 En el caso de Petrocaribe el
elemento de donación es cercano al 60 %, muy superior al valor de 25 % que convencionalmente
es necesario para que un préstamo pueda considerarse AOD (ONU, 2010: 87, ECOSOC, 2008: 24).
El porcentaje de combustible no financiado de esta forma se pagará en un plazo de 90 días.
El acuerdo establece la posibilidad de compensación de parte de la deuda a través del intercambio
de bienes y servicios a precios preferenciales (PDVSA, 2011). De este modo países como República
Dominicana, El Salvador y Nicaragua, entre otros, pudieron compensar parte de la factura
petrolera entregando a Venezuela diferentes productos agrícolas. Bajo este mismo mecanismo
Cuba compensa parte de su factura a través del otorgamiento de servicios sanitarios.
3.3 Estimación de los flujos de Petrocaribe
A partir de los informes anuales de PDVSA encontramos el volumen de venta de productos
petroleros a países con acuerdos de cooperación (Anexo 1) en el cual se detalla el monto máximo
previsto por el acuerdo y el suministro efectivamente realizado por cada país a partir de 2006. A
través del precio de la cesta de exportación venezolana (tabla 2) y conociendo las condiciones del
acuerdo Petrocaribe (Taba 1) es posible conocer el porcentaje de la factura petrolera que se
financia en términos concesionales. Como muestra el tabla 2 el porcentaje financiado osciló entre
el 30 % en 2005 y el 60 % de 2011 dependiendo de la evolución del precio del barril. Cabe señalar
9 Los préstamos otorgados a través del Fondo de Ayuda al Desarrollo español para el periodo 2001 – 2006 tuvieron una
tasa de interés promedio del 0,90 %, el período de amortización 26,7 años y el periodo de carencia 9, 6 años.
16
que, al tratarse del precio de una cesta de productos es de esperar que el precio de importación
promedio por cada país cambie dependiendo de la composición de la cesta de importación. Al no
tener datos desglosados por tipo de importación (y su correspondiente precio), los valores
expuestos representan la mejor aproximación a nuestra disposición. Finalmente, en el tabla 4 se
estima el valor de la factura petrolera en función del porcentaje financiado (tabla 2) y del
suministro efectivamente realizado (Anexo 1) bajo el acuerdo Petrocaribe.
Tabla 2: Precio Cesta De exportación ($/Barril)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
45,74 55,54 64,74 86,49 57,01 72,18 100,11 103,42
Porcentaje de la factura petrolera financiado en términos concesionales
30% 40% 40% 50% 40% 40% 60% 60%
Fuente: PODE (2008) y PDVSA
De los datos se desprende un paulatino aumento del valor de la factura financiado en términos
concesionales, de los 1.174 millones de dólares en 2006 a los 4.803 millones en 2012. Este
incremento responde, por un lado, al aumento del suministro hidrocarburos a los países socios y,
por el otro, a la subida del precio del petróleo que aumentó el porcentaje de la misma financiable
en términos concesionales. Es relevante destacar como la única inversión de tendencia se registró
en 2009 (año en el cual el volumen intercambiado alcanza su máximo) debido a la bajada del
precio del barril que se dio a finales de 2008. En 2010 y, sobre todo, en 2011 el monto financiado
vuelve a aumentar superando los 4.000 millones de dólares, empujado por el alza de los precios.
Los flujos de cooperación de Petrocaribe (incluyendo a Cuba) alcanzan valores parecidos al total
de la AOD bruta otorgada por algunos de los países del CAD en 2011 (último año disponible). A
modo de ejemplo, España otorgó 4.477 millones de dólares, Italia 4.626 millones, Noruega 4.756
millones (DAC1 – OCDE). Si bien es cierto que muchos de estos países redujeron su AOD en 2011
por efecto de la crisis económica, los valores muestran la relevancia relativa de Petrocaribe para
estos países.10
10
Cabe señalar, no obstante, que los datos relativos a Petrocaribe y los de la AOD de los países del CAD no son
estrictamente comparables. Los datos de Petrocaribe son estrictamente créditos concesionales, mientras que la AOD de
los países del CAD incluye distintos instrumentos. La comparación expuesta en el texto busca graficar las magnitudes
implicadas en Petrocaribe.
17
Tabla 3: Valor de la factura petrolera financiado en términos concesionales por el Petrocaribe (Millones de US$)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Antigua y barbuda 4,1 14,2 7,9 4,2 11,6 13,2 29,4
Belice 0,0 3,8 7,9 3,3 0,0 0,0 18,1
Dominica 0,0 0,0 6,3 2,5 4,2 6,6 9,1
El Salvador 0,0 0,0 0,0 29,1 36,9 157,9 287,6
Granada 0,0 1,9 12,6 5,8 8,4 2,2 18,1
Guatemala 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Guyana 0,0 17,0 61,6 25,0 29,5 85,5 156,3
Haití 0,0 0,0 134,2 118,2 123,3 302,6 321,6
Honduras 0,0 0,0 53,7 49,1 0,0 0,0 0,0
Jamaica 185,7 232,5 382,0 232,2 269,8 534,9 586,6
Nicaragua 0,0 44,4 241,5 208,9 243,4 363,9 622,8
República Dominicana 226,2 216,5 429,3 229,7 307,7 581,0 609,3
San Cristóbal y Nives 0,0 0,0 9,5 5,0 7,4 19,7 20,4
San Vicente y Las Granadinas 8,1 1,9 3,2 1,7 3,2 6,6 11,3
Surinam 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 49,8
Cuba 750,1 864,9 1471,1 776,6 1030,6 2111,3 2063,3
Total (Sin Cuba) 424,1 532,1 1349,6 914,7 1045,4 2074,0 2740,5
Total (Con Cuba) 1174,2 1397,0 2820,7 1691,3 2076,0 4185,3 4803,8
Fuente: Elaboración Propia
Los flujos de cooperación de Petrocaribe (incluyendo a Cuba) alcanzan valores parecidos al total
de la AOD bruta otorgada por algunos de los países del CAD en 2011 (último año disponible). A
modo de ejemplo, España otorgó 4.477 millones de dólares, Italia 4.626 millones, Noruega 4.756
millones (DAC1 – OCDE). Si bien es cierto que muchos de estos países redujeron su AOD en 2011
por efecto de la crisis económica, los valores muestran la relevancia relativa de Petrocaribe para
estos países.11
Para 2011, la financiación aportada a través de Petrocaribe corresponde al 1,36 del INB de
Venezuela, un valor superior al de Noruega (el mayor donante en términos relativos entre los
países de CAD), que en ese año aportó el 0,96 % de AOD bruta sobre INB (elaboración propia con
datos DAC1 y BM). Cabe preguntarse cuán significativos son los créditos otorgados a través de
Petrocaribe para los países receptores. El gráfico 7 compara el total de la factura petrolera
financiada en términos concesionales con el total de la AOD recibida por los países miembros.
11
Cabe señalar, no obstante, que los datos relativos a Petrocaribe y los de la AOD de los países del CAD no son
estrictamente comparables. Los datos de Petrocaribe son estrictamente créditos concesionales, mientras que la AOD de
los países del CAD incluye distintos instrumentos. La comparación expuesta en el texto busca graficar las magnitudes
implicadas en Petrocaribe.
18
Gráfico 7. Financiamiento concessional de Petrocaribe comparado con el total de la AOD
recibida por los países del CAD (2006 – 2011). (Millones de US$).
Fuente: Elaboración propia
Los resultados son muy llamativos. En cuatro casos (Antigua y Barbuda, Cuba, Jamaica y la
República Dominicana) el monto de Petrocaribe supera el total de la AOD recibida por todos los
países del CAD. En otros casos (Nicaragua y San Cristobal y Nevis) Petrocaribe es una porción
relevante si comparada con la AOD recibida. A esta altura es necesario recordar que los montos de
Petrocaribe corresponden enteramente a préstamos reembolsables, mientras que en la AOD se
incluyen también la ayuda no reembolsable. Las dos magnitudes no son estrictamente
comparables. Aun así el los resultados expuestos nos permiten poner énfasis en la relevancia
económica ocupada por Petrocaribe.
3.4 Algunas cuestiones acerca de la sostenibilidad de largo plazo del acuerdo.
Una vez analizado el mecanismo funcionamiento de Petrocaribe es necesario introducir algunos
aspectos ligados al financiamiento concesional y a la deuda generada. En la literatura sobre
cooperación al desarrollo los créditos concesionales han levantado un intenso debate y numerosas
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
CAD Petrocaribe
9.961 4.016 7.005
19
críticas.12 Entre las controversias más comunes está la idea de que con frecuencia los créditos
concesionales han respondido más a las necesidades de estimulo de las exportaciones del país
oferente que a las reales necesidades de desarrollo del país importador. Al mismo tiempo se
destaca como estos instrumentos contribuyan al incremento de la deuda externa de los países
importadores, derivando en un esfuerzo para el pago de la deuda contraída que se mueve en
dirección contraria respecto a los beneficios derivados del proyecto.
A raíz de la relevancia de los datos expuestos en las tablas anteriores es legítimo preguntarse por
el papel desempeñado por Petrocaribe con relación a estas críticas. Desde nuestro análisis, la
primera crítica –oferta de créditos guiada por la oferta y no por la demanda- queda matizada a la
luz del mecanismo de funcionamiento de Petrocaribe; la dependencia de las importaciones
energéticas de los países en la región representa una constante para la totalidad de los países
estudiados. En este sentido, Petrocaribe resulta un instrumento para aliviar estas condiciones de
dependencia en un contexto regional muy vulnerable a la evolución de los precios de las
commodities. El pago en términos concesionales representa una ventaja a la hora de acceder a
bienes que de una u otra forma deben ser importados por los países de la región y que son clave
para su desarrollo productivo.
En cuanto a la deuda externa la generada por Petrocaribe, la cuestión es más delicada. Si bien un
análisis pormenorizado excede el alcance de este trabajo, es necesario señalar algunas cuestiones
relevantes. En el gráfico 8 se comparan la magnitud del financiamiento concesional de Petrocaribe
otorgado ente 2006 y 2011 con las reservas internacionales de cada país, mientras que en el
gráfico 2 se compara dicho financiamiento con la deuda externa pública.13
12
Para una revisión del debate donaciones – préstamos ver: Alonso, 1999; Cohen et al. 2007; Larrú, 2011, Lerrick y
Meltzer, 2002; Nunnenkamp et al., 2005. 13
En los gráficos 1 y 2 no se incluyen datos relativos a Haití por el hecho de que Venezuela canceló la deuda contraída
por Haití a través de Petrocaribe.
20
Gráfico 8. Financiamiento concesional de Petrocaribe (2006 – 2011) con respecto a las reservas internacionales en 2011
Fuente: Elaboración propia con datos CEPAL
Los países que han importado más hidrocarburos son también los que registran un mayor
porcentaje en el ratio del financiamiento en términos concesionales con respecto a las reservas
internacionales (gráfico 8). Este aspecto es particularmente pronunciado en el caso de Jamaica,
Nicaragua, República Dominicana14.
Al mismo tiempo, vemos como para algunos países la factura petrolera financiada en términos
concesionales representa una porción significativa de la deuda externa pública. Para algunos
países esta relación del financiamiento concesional alcanza valores cercanos o superiores al 20 %
del total (gráfico 9). En este caso también algunos de los pequeños importadores (como Guyana y
San Cristóbal y Nives) alcanzan valores significativos.15
Si bien estos datos son insuficientes para determinar si la deuda generada por Petrocaribe pueda
generar dificultades a la hora de cumplir con el pago de la misma, es legítimo prestar atención al
papel que Petrocaribe puede desempeñar a la hora de incrementar la deuda pública de los países
14
A esta lista habría que añadir también Haití. Sin embargo, en 2010 Venezuela anuló la deuda con este país, con lo
cual se omite de estas consideraciones 15
Cabe destacar que los datos sobre financiamiento concesional empleados a la hora de elaborar las tablas no representa
el valor de la deuda generada por Petrocaribe. La deuda efectivamente acumulada podría ser superior o inferior a los
valores del financiamiento concesional. Esta discrepancia se debe al hecho de que los países miembros podrían haber
empezado a devolver parte de la deuda acumulada desde el comienzo de las operaciones de Petrocaribe. Al mismo
tiempo, nuestros valores no registrarían eventuales retrasos en el pago de la porción de la factura petrolera no financiada
en términos concesionales, es decir de la porción que se paga a los 90 días de la entrega, con lo cual el monto total de la
deuda podría ser superior.
28,6
5,5
23,3
8,9
29,5 26,4
48,4
4,1
83,0
59,4 52,7
16,1 18,1
21
miembros. Si se considera la tendencia al aumento de la factura petrolera financiada en términos
concesionales (y que los datos expuestos no consideran el 2012), la deuda generada por
Petrocaribe podría inflar ulteriormente la deuda externa de los países miembros.
Gráfico 9. Financiamiento concesional de Petrocaribe (2006 – 2011) con respecto a la deuda externa pública en 2011*
* Los valores entre paréntesis se refieren al porcentaje de la deuda externa pública con respecto al PIB: Para Antigua y Barbuda, Honduras, San Cristóbal y Nives y San Vicente y Las Granadinas se trata del total de la deuda externa (pública y privada). (a) Para estos países los datos se refieren al total de la deuda externa (b) Datos para 2010
En los últimos tiempos hubo un nuevo impulso de Petrocaribe. El fallecimiento del presidente
Chávez y la asunción de poderes por parte de Nicolás Maduro se dieron en una época de balances
para el acuerdo, a siete años de la primera firma del acuerdo. La novedad quizás más relevante de
esta nueva fase es la propuesta de la creación de la Zona Económica Petrocaribe (ZEP) como
profundización del proceso puesto en marcha en 2005. La ZEP, presentada en la cumbre de
Petrocaribe de Managua en junio de 2013, estaría formada por cinco ejes: transporte y
comunicaciones; encadenamientos productivos; turismo; comercio e integración; social y cultural.
Es aún prematuro avanzar hacia una evaluación de esta iniciativa ya que a la fecha no hay planes
detallados sobre como implementar cada uno de estos ejes. Será importante seguir la evolución
de este proyecto y determinar si llevará consigo instrumentos que reflejen la preocupación hacia
la sostenibilidad de la deuda, si se propondrán nuevos instrumentos y mecanismos de pago, y
cómo se avanzará hacia la integración productiva y comercial.
0
5
10
15
20
25
30
Fuente: Elaboración propia con datos Cepal
(39,7)
(72,5)
(51,1)
(42,6)
(62,9)
(43,1)
(22,4)
(58,0)
(42,8)
(18,6) (41,6)
(44,1)
%
22
4. La el caso de Brasil.
4.1. La política de cooperación al desarrollo de Brasil.
Desde el inicio de su mandato en 2003, Luis Ignacio Lula da Silva resaltó que la política exterior
debía contribuir a la configuración de esquemas políticos y económicos orientados a alcanzar un
mayor desarrollo de la sociedad brasilera. Por aquel entonces, el gobierno atribuía la desigualdad
y vulnerabilidad socioeconómica de Brasil a la adopción de políticas neoliberales, a las
condiciones internacionales que las favorecieron y a las prácticas de los estados poderosos. Con
el objeto de revertir esta situación el Estado recuperará un rol significativo en las iniciativas para
el desarrollo de la sociedad brasilera apoyando y legitimando el desempeño de los actores
sociales y económicos brasileros (Cervo y Bueno, 2008: 494) desplazando el rol determinante del
mercado y los poderes hegemónicos externos protagonistas de la era neoliberal. Para esto la
política exterior buscará incidir en las reglas de gobernanza mediante un multilateralismo activo
para favorecer la consecución de los objetivos internos y superar la concentración de poder del
orden internacional.
Uno de los ejes que se destacará de la política exterior de Lula da Silva será el de la promoción del
desarrollo global. Es aquí donde la cooperación adquiere un lugar destacado y se orienta a
“promover el desarrollo de manera holística” (IPEA, 2011: 10). Desde este punto de vista el
estado brasilero identifica claramente a la CSS como una “estrategia diplomática” en la que
coexisten elementos solidarios autónomos junto con la búsqueda del fortalecimiento de la
posición brasilera en negociaciones internacionales -en materia de comercio, finanzas y medio
ambiente y construcción de coaliciones con países en desarrollo para contribuir a las reformas de
la gobernanza global. (AMORIM, 2010). Dos son las características que enmarcarán a las prácticas
de la cooperación brasilera. Por un lado un posicionamiento crítico y de distanciamiento frente a
las definiciones e institucionalidad que sostiene a las prácticas de cooperación al desarrollo de los
países del norte. Por el otro, la creatividad e innovación ambas vinculadas a la
internacionalización de aprendizajes institucionales y de exitosos proyectos sociales llevados a
cabo en el plano interno.
Así, la cooperación brasilera al desarrollo descansa al igual que varias políticas públicas del estado
brasilero sobre un enfoque estructural que busca desarrollar una cooperación de alto impacto
social y económico en las poblaciones destinatarias diferenciándose de la cooperación por nichos
y de aquella exclusivamente planeada para lograr resultados a corto plazo. (IPEA; 2013: 69).
23
Segundo, esta “vertiente estructurante” de la cooperación buscaría impulsar círculos virtuosos
locales que dinamicen las economías locales. Finalmente las acciones de cooperación se
constituirían como canal de transferencia de tecnología social adquirida en proyectos sociales
internos16, especialmente en las áreas de salud, agricultura, medio ambiente, ciencia y tecnología.
La naturaleza diversificada de la cooperación brasilera ha remitido a experiencias que también
implican otra dinámica de internacionalización: la de las empresas brasileras. La
internacionalización de la economía brasilera ha sido un proceso que agudizado a partir del 2005
ha estado presente como rasgo característico de la política exterior. Al respecto se ha señalado
que “El objetivo de Brasil,… consiste en formar empresas fuertes para competir a escala global,
con apoyo logístico del estado y financiero de las instituciones nacionales, como BNDES.” (Cervo y
Bueno; 2008: 509). Esto no ha dejado de plantear una compleja discusión en aquellas aristas en las
que estas prácticas se acercan a la cooperación al desarrollo. A pesar de que la información con la
que contamos en este trabajo resulta aun insuficiente, abordaremos este aspecto más adelante en
un apartado específico sobre el rol del BNDES.
En la esfera nacional, la Agencia de Cooperación Brasileña (ABC) es la institución principal
designada para la coordinación de la Cooperación Brasileña para el Desarrollo Internacional
(COBRADI). En los últimos años, aumentó sus esfuerzos para hacer públicos sus proyectos y
operaciones internacionales. Esto llevó a la publicación de dos informes (IPEA, 2010 y 2013) que
cubren la actividad de la agencia en el periodo 2005 – 2010.
A pesar de las mejoras a realizar, estos informes constituyen un considerable esfuerzo hacia una
mayor transparencia de la actividad de la cooperación brasileña así como hacia la elaboración de
prácticas y conceptos propios. En este sentido la COBRADI es definida en los informes de IPEA
como “la totalidad de los recursos invertidos por el gobierno federal, totalmente a fondo perdido,
en los gobiernos de otros países, en nacionales de otros países en territorio brasilero, o en
16 Por ejemplo el Proyecto Hambre Cero -que ha sido además evaluado por la FAO- se complementó con una activa
presencia brasilera en foros multilaterales internacionales como la Iniciativa América Latina y el Caribe Sin Hambre,
Dialogo Brasil – Africa sobre Seguridad Alimentaria, Lucha contra el Hambre y Desarrollo Rural, la reforma del
Comité de Seguridad Alimentaria de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
(FAO), etc. (Da Silv et al., 2012). En esta sintonía es interesante resaltar que durante 2011 la Agencia Brasilera de
Cooperación junto con el Programa Mundial de Alimentos de ONU y el Fondo Naciones Unidas para la Alimentación y
Agricultura –del cual el brasilero José Graziano da Silva es Director General- presentaron conjuntamente el "Centro de
excelencia contra el hambre para el desarrollo de capacidades en alimentación escolar, nutrición y seguridad
alimentaria".
24
organizaciones internacionales, con el propósito de contribuir al desarrollo internacional,
entendido como el fortalecimiento de las capacidades de organizaciones internacionales y de
grupos de poblaciones de otros países para la mejora de sus condiciones socioeconómicas” (IPEA,
2010: 17).
Esta definición fue elaborada sin perder de vista la necesidad de permitir su comparación con los
conceptos tradicionales utilizados para cuantificar la cooperación internacional pública para el
desarrollo de otros países del mundo” (IPEA, 2010: 17). Sin embargo, a pesar de compartir el
objetivo de fondo se observan diferencias sustanciales entre las concepciones de cooperación. A
modo de ejemplo, contrariamente al sistema del CAD, en los informes del IPEA no se computan
como cooperación para el desarrollo los créditos otorgados a países en vía de desarrollo que
tengan cierto grado de concesionalidad o presenten mejores condiciones que las de mercado. En
el ámbito multilateral se desataca que mientras los países del norte destinan recursos
exclusivamente a organismos internacionales del norte, Brasil también computa el financiamiento
destinado a organismos internacionales del Sur (IPEA, 2010: 17). Si bien este último aspecto puede
ser válido como tendencia general de la CNS, experiencias recientes cuestionan este último punto,
tal como se observa en este trabajo en el caso de España a través de los aportes al CAF.
Entrando en el análisis de los montos económicos destinados a la COBRADI, un primer aspecto
llamativo es el fuerte aumento del presupuesto que se dio a partir de 2005 (tabla 6): en cinco años
el monto total aumentó 3,6 veces, pasando de los 158 millones de dólares en 2005 a los 567 en
2010 (si no se considera la partida de cooperación científica y tecnológica), equivalente a un
aumento promedio interanual del 29 %. De este monto la mayoría se destina a la cooperación
multilateral, la cual en términos equivale al 70% del total en el periodo 2005 – 2010.17 La evolución
de la participación relativa de la ayuda multilateral en el total sigue una tendencia decreciente,
debido al mayor aumento relativo de la cooperación técnica y, en particular, de la asistencia
humanitaria que en 2010 absorbe casi el 30 % del total de los fondos. Este incremento se debe en
gran medida a la emergencia provocada por el terremoto en Haití en enero de ese mismo año.
Ahora bien, es necesario aclarar que la ayuda humanitaria otorgada por Brasil se canaliza tanto
por vía bilateral como multilateral. Del total de la ayuda humanitaria otorgada en 2010 el 56,8 %
(equivalente a 92 millones de dólares) fue canalizada a través de organismos multilaterales. En los
17
Para el año 2010 hay varios cambios en la modalidad de clasificación de la COBRADI. En este año se añade la
partida “Cooperación Científica y Tecnológica” que recibe unos 24 millones de dólares en este año. Incluyendo también
a esta partida, el total de la COBRADI asciende a los 590 millones de dólares. Además, en la misma edición del
informe se computan los gastos en operaciones de manutención de la paz por un total de 332 millones de dólares.
25
años anteriores la asistencia humanitaria canalizada a través de organismos Internacional es
bastante inferior, sumando unos siete millones de dólares en el periodo 2005 – 2009.18 Un
discurso parecido vale por la cooperación técnica la cual recoge los “recursos federales utilizados
en actividades de formación y capacitación, los costos administrativos relacionados y los gastos en
material y equipamiento” (IPEA, 2010: 35). En el periodo 2005 - 2009 la cooperación técnica
otorgada de forma bilateral es el 92% (IPEA, 2010: 35) mientras que en 2010 este porcentaje
disminuye al 82% del total (IPEA, 2013: 28).
Tabla 6. Evolución de la Cooperación Brasilera 2005 – 2010. (US$)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
a. Asistencia Humanitaria 487.994 2.534.110 16.310.159 16.523.977 43.521.166 162.060.218
b. Becas 23.088.150 25.896.724 28.911.102 38.615.610 22.236.953 35.544.099
c. Cooperación Técnica 11.422.103 15.046.398 18.256.036 32.097.329 48.872.380 57.770.553
d. Organismos Multilaterales 123.105.205 233.731.176 228.421.353 249.862.951 247.579.564 311.569.288
e. Total (a + b + c + d) 158.103.452 277.208.408 291.898.650 337.099.867 362.210.063 566.944.159
f. Científica y Tecnológica
24.009.083
g. Total (e + f)
590.593.242
Fuente: IPEA, 2010 y 2013
Cómo en el caso de los países del CAD, la cooperación multilateral es una partida significativa de la
COBRADI. Entre los donantes tradicionales no es raro que esta partida reciba una porción
relevante de cooperación para el desarrollo (en nuestro trabajo el caso de España). Estas
contribuciones pueden separarse en dos categorías, por un lado los Organismos Internacionales
de desarrollo (OI) y por otro los bancos y fondos regionales de desarrollo. El gráfico 4 muestra
como el incremento fue más pronunciado en la segunda categoría, donde el FOCEM del Mercosur
registra el mayor incremento a lo largo del periodo. El Fondo de Operaciones Especiales (FOE) del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) recibe, en promedio, 40 millones de dólares anuales en
el mismo periodo. Nótese como, el hecho de que Brasil sea tanto donante como receptor de
fondos del FOCEM estriba con la definición de COBRADI propuesta por el ABC. Análogamente, al
contabilizar los aportes al FOE, Brasil contradice el principio de no considerar los créditos
concesionales como parte de la COBRADI.
18 Las principales organizaciones internacionales a través de las cuales Brasil canaliza su ayuda humanitaria son
la Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios OCHA FAO, el Programa
Mundial de Alimentos (PMA), ACNUR, ACNUDH, UNICEF, OPAS, OMS, OIM, Comité Internacional de la Cruz Roja,
UNFPA
26
Gráfico 4. Aportes multilaterales de la cooperación brasilera (2005 – 2010). (Millones de US$)
Fuente: Elaboración propia a partir de IPEA, 2010 y IPEA, 2013
Tabla 7. Aportes multilaterales de la cooperación brasilera (2005 – 2009). (US$)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Organismos Internacionales 54.999.404 114.426.762 91.492.569 86.242.285 117.211.914 134.228.452
Bancos Regionales y Fondos de Desarrollo 68.427.064 119.304.414 136.928.784 163.820.953 130.367.650 177.340.838
- Mercosur 489.638 35.321.025 50.321.136 70.100.713 63.507.954 76.125.878
- FOE (BID) 46.925.924 37.227.798 37.317.501 46.936.437 29.696.078 -
- Fondo Africano de Desarrollo 427.817 2.781.187 2.795.890 2.330.438 1.800.568 2.521.506 - Asociación Internacional de Fomento (AIF) - - - - - 95.647.999
Total 123.426.467 233.731.176 228.421.353 250.063.238 247.579.564 311.569.290
Fuente: Elaboración propia a partir de IPEA, 2010 y IPEA, 2013
4.2. Más allá de los informes oficiales
Dejando de lado el análisis de los informes oficiales, el hecho de que la COBRADI excluya las
operaciones con los organismos multilaterales de los cuales se beneficia, lleva a no considerar
actores que generalmente se incluyen en los análisis de la literatura en cooperación internacional,
como es el caso de la CAF. En la última década Brasil ha intensificado sus vínculos con esta
institución tal como testimonia la conversión de Brasil en miembro pleno del banco. Esto fue
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Organismos Internacionales Bancos Regionales y Fondos de Desarrollo
27
posible gracias al aumento de sus participaciones de capital que aumentó considerablemente en
los últimos años. La compra de acciones rondaba los 60 millones de dólares en 2008 y ascendió a
200 en 2010 (Barbosa Ramos, 2010 siguiendo Alves, 2011 y CAF, 2011)19. Si bien estas
contribuciones no son parte de la cooperación oficial es necesario tener en cuenta el creciente rol
ocupado por la CAF como banco regional de desarrollo y sus lazos con el Banco Nacional de
Desarrollo (BNDES). En 2005 estos dos bancos firmaron un memorándum de entendimiento que
establecía los mecanismos de cooperación con el fin de fomentar el financiamiento conjunto de
proyectos orientados a la integración regional. A partir de esta asociación fue posible cofinanciar
inversiones en los 17 países miembros de la CAF de acuerdo con las políticas de cada organismo
(Deos, 2009: 117). A modo de ejemplo, a partir de esta asociación en el eje andino en 2010 se
financió la construcción de la línea de ferrocarriles Cucho Ingenio – Santa Bárbara que une Perú y
Bolivia y el proyecto de pavimentación de la ruta Potosí – Tupiza – Villazón con un desembolso
total por parte del BNDES de 222 millones de dólares y 239 de la CAF (Deos y Wegner, 2010: 84).
Estos aspectos introducen al anális el rol ocupado por el BNDES a nivel regional. A pesar de que las
operaciones internacionales del BNDES (y los aportes a la CAF) no pueden considerase parte de la
COBRADI. De todos modos, no es de ignorar como cierta literatura incluye a las operaciones del
BNDES en el estudio de la cooperación financiera, aunque a veces empleando una definición de
cooperación que se aleja de la propuesta por el ABC – IPEA (a modo de ejemplo ver Ayllón y Costa
Leite, 2010; Deos y Wegner, 2010; Vaz, 2008). Siguiendo fanelli (2008) y ocampo (2006), el BNDES
sería una de aquellos organismos que facilitan el financiamiento de proyectos de largo
estructurales en la región, como el FOCEM, el FONPLATA y la CAF. La característica propia del
BNDES es que, a diferencia de las otras instituciones mencionadas, es un banco nacional de
desarrollo que amplió su esfera de acción, siendo actualmente uno de los principales bancos
financiadores de proyectos en infraestructura en América del Sur.
Dentro de los instrumentos del BNDES, los más relevantes para nuestra investigación son aquéllos
destinados al exterior, es decir, los referidos a operaciones internacionales. Existen varios
instrumentos: BNDES-Exim, Fundo de Garantia à Exportação, apoyo a la internacionalización de las
empresas brasileñas (vía participación), etc. Sin embargo, el más destacado de ellos es el primero:
BNDES-Exim. BNDES-Exim es el producto que BNDES ha diseñado para dar apoyo financiero a la
exportación de bienes y servicios brasileños, por lo que se dirige exclusivamente a empresas con
19 No se computan las acciones de tipo “A”.
28
sede en Brasil que produzcan los bienes/servicios exportables. Éstos tienen que ser productos que
se encuentren dentro de una lista determinada periódicamente por el propio BNDES. BNDES-Exim
se divide a su vez en dos productos, BNDES Exim Pré-embarque y BNDES Exim Pós-embarque. Las
condiciones del primero son variables en función de las cinco líneas de financiación en que se
divide (y en ocasiones incluso, no están determinadas a priori sino que se definen caso a caso, si
bien se aprecia una tendencia a ofrecer este servicio más barato a empresas pequeñas que a las
más grandes).
En lo que se refiere al BNDES Exim Pós-embarque, presenta dos modalidades. En la primera,
denominada Supplier’s credit, se financian el crédito y los intereses concedidos por la empresa
exportadora a la importadora. En la segunda modalidad, que recibe el nombre de Buyer’s credit, es
la empresa importadora la que recibe la financiación, siempre con la intermediación de la empresa
exportadora. Esta segunda modalidad se rige por unas condiciones que son determinadas caso a
caso. En el caso del Supplier’s credit, el tipo aplicable por parte del BNDES está referenciado al
LIBOR, al que se le añaden una serie de comisiones (los spread de riesgo y las tasas de
administración). El BNDES puede llegar a financiar hasta el 100% del valor de la exportación, y el
plazo de devolución es de hasta 12 años. En todos los casos se trata de préstamos no
concesionales y la deuda resultante en manos del BNDES es la del importador (que puede ser
deuda pública o privada según se esté financiando a empresas de uno u otro tipo, o incluso, para
el primer caso, a los propios gobiernos).
En todo caso, más allá del funcionamiento concreto de cada producto, es importante tener en
cuenta que el criterio adoptado por el BNDES para aprobar proyectos de infraestructura en otros
países tiene básicamente dos características. Primero, se apoya solamente la parte de los
proyectos que cuenta con exportaciones brasileñas. Segundo, se exigen condiciones mínimas de
garantía del financiamiento. La mayor parte de las exportaciones están basadas en la garantía del
Fundo de Garantia à Exportação, del Tesoro del Gobierno de Brasil.
En el caso de los proyectos con otros países de América del Sur, el BNDES exige, como norma
general, que el proyecto se ajuste al CCR (Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos) de la ALADI,
Asociación Latino-Americana de Integración. Los financiamientos cursados en el marco del CCR
son tratados como si fueran de riesgo mínimo a la hora de fijar el spread de riesgo, puesto que de
este modo cuentan con la garantía del Banco Central del país importador. Además, con esto se
contribuye al refuerzo de este mecanismo de integración.
29
Entre 1997 y abril de 2009 se desembolsaron bajo esta modalidad 3.702 millones de dólares en
América del Sur, según datos ofrecidos por Machado y Espósito (2009) (tabla 5). Argentina fue el
país con el que se realizaron transacciones bajo esta modalidad por el valor más elevado, con más
de 1.500 millones de dólares, seguida por Perú (159 millones) y Venezuela (503 millones).
Tabla 5. Desembolsos del BNDES Exim en América del Sur (1997 – 2010). (Miles de US$)
Fuente: Machado y Espósito (2009)
* Datos hasta abril
Estos valores son inferiores respecto al volumen de financiamiento otorgado por el CAF y el BID en
la región (ver tabla 9) que aumentaron significativamente sus desembolsos en la región superando
los 7.000 millones de dólares en el primer caso y lo 10.000 millones en el segundo (entre 2005 y
2010 la CAF aumentó cuatro veces sus desembolsos y el BID los duplicó). Sin embargo, los
desembolsos del BNDES son muy muy significativos si se considera el carácter nacional del banco
con respecto al carácter multilateral (o multinacional) de la CAF y el BID.
Tabla 9. Desembolsos de la CAF y del BID. (Millones de dólares).
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
CAF 1860 2923 5844 5292 4584 7694 7168 Fondo Ordinario (BID) 4899 6088 6725 7149 11424 10341 7902 FOE (BID) 424 398 393 415 414 398 368
Fuente: CAF, (2009, 2011) y BID, (2011)
1997-1998 1999-2000 2001-2002 2003-2004 2005-2006 2007-2008 2009* TOTAL
Argentina 273.662 238.240 70.933 1.556 221.760 586.121 158.812 1.551.085
Bolívia 141.943 49.776 16.003 1.767 882 - - 210.371
Chile 2.952 16.915 4.797 49.384 97.124 152.003 - 323.174
Colômbia 906 1.678 25.556 560 - - - 28.701
Equador 100.576 209.887 77.209 112.735 174.608 18.018 - 693.034
Peru 79.097 44.142 14.206 14.021 6.498 764 - 158.728
Paraguai 27.943 2.237 32.065 43.367 8.009 - - 113.622
Uruguai 9.318 44.757 27.285 307 2.633 5.555 - 89.855
Venezuela 66.511 25.518 98.265 99.705 51.455 113.524 48.066 503.044
TOTAL 702.909 633.151 366.320 323.401 562.970 875.985 206.878 3.671.612
*Até abril
30
El análisis de la proyección regional del BNDES muestra que a pesar de no ser un mandato del
banco, la integración regional se encuentra en los documentos oficiales del banco (BNDES,
2003).20 A los fines de este trabajo debemos notar como el financiamiento es ligado a la compra
de bienes y servicios brasileños. Este aspecto es adoptado por por los países europeos en los
préstamos ligados y por algunas European Development Finance Institutions (EDFI) como la
danesa, italiana y finlandesa (Buendía, 2013).
Por otra parte, es necesario destacar los vínculos indirectos existentes entre la cooperación
técnica, la expansión de las empresas brasileñas y el BNDES, tal cual quedan establecidos en el
punto 4 anterior. Si bien en las fuentes oficiales los vínculos entre BNDES y COBRADI no abundan,
es posible encontrar pistas interesantes en la literatura secundaria.
A modo de ejemplo, Mello (2013) denuncia que el programa de cooperación técnica ProSavana,
implementado en Mozambique por Brasil y Japón, sería un instrumento para la penetración de
empresas multinacionales brasileñas (Vale y Obebrect especialmente) y la demostración de que
hay una “clara privatización de las decisiones tomadas por las instituciones públicas, las cuales
actúan como canalizadores de los intereses empresariales que, a su vez, confunden sus intereses
con el llamado interese nacional” con nula o escasa participación de los campesinos locales en el
proyecto, que verían amenazados su “derecho a la tierra, seguridad y soberanía alimentaria”.
Clements y Fernandes (2012), se mueven en la misma dirección, destacando el potencial efecto
negativo sobre los pequeños agricultores de la adquisición de tierras por parte de empresas
brasileñas. Por otro lado, Fingermann (2013) aporta elementos contrarios a estas críticas. Con
respecto a la entrada de empresas multinacionales afirma que, si bien no es de excluir el estallido
de conflictos, los pequeños agricultores encuentran amparo en la Ley de Tierras que garantiza el
acceso a las tierras a todos los campesinos. Desde esta perspectiva, el ProSávana no sería a priori
un instrumento para la expansión del capital brasilero a menoscabo de la población rural
mozambiqueña.
Más allá de estas cuestiones puntuales, lo que queremos señalar en esta instancia es lo que, en
nuestra opinión, es un eje destinado a ocupar una creciente atención en el futuro. El aumento de
la COBRADI y la expansión internacional del capital brasileño (en el caso del ProSávana asociado a
la “reprimarización” de la economía brasileña) obligan a poner en relación la CSS promocionada
por Brasil con aspectos no siempre tomados en consideración por los estudiosos de CSS y en los
20
El mismo documento señala a cooperación entre países como medio para la capacitación y el aprendizaje tecnológico.
31
cuales no faltan los puntos de contacto con los instrumentos de cooperación tradicionalmente
más cuestionados a los países del norte.
5. Conclusiones
Este trabajo muestra la relevancia de la creciente cooperación económica y financiera desarrollada
por Brasil y Venezuela en América Latina, considerando que ambas experiencias constituyen un
componente importante de la cooperación sur-sur que hasta el momento ha sido poco estudiado.
El objetivo de la investigación desarrollada no ha sido comparar estos casos, sino relevar,
sistematizar y comprender algunas de las formas que adquiere esta cooperación.
El caso de España, nos resulta de utilidad como contrapunto de nuevas formas de cooperación
para el desarrollo que no se encuadran en las reglas, procedimientos y definiciones de la AOD. En
el caso español, resulta evidente que estas reglas limitan -aunque no eliminan- el vínculo de la
cooperación española con sus intereses de política exterior. Los datos presentados sobre este
caso, constituyen también una muestra de la creciente disminución de los recursos de la AOD
hacia la región, hecho que deja el espacio –y la necesidad- de buscar formas alternativas de
cooperación.
Entre las alternativas, este trabajo presentó los casos de Venezuela y Brasil, considerando tanto su
relevancia económica, como sus encuadres políticos. La dimensión política, nos permitió precisar
las diferencias entre ambos países. La cooperación de Venezuela a través de Petrocaribe se basa
en una relación particular entre el petróleo y la política exterior del país. Esta relación ha existido
desde siempre (lo que se ha denominado “diplomacia petrolera”), pero su significado cambió
radicalmente durante la presidencia de Hugo Chávez. Este acuerdo se definió con el objetivo de
proveer petróleo y sus derivados en condiciones ventajosas para sus socios. Responde claramente
a los intereses políticos de Venezuela en la región, al mismo tiempo que contribuye al desarrollo
de los países beneficiarios mediante la provisión de un recurso que es clave, en condiciones
mejores que las ofrecidas en el mercado internacional.
En este sentido, los fundamentos de un acuerdo como Petrocaribe se extienden más allá de la
transferencia de financiamiento en condiciones concesionales. Petrocaribe presenta un esquema
complejo, diseñado desde una perspectiva de economía política internacional, que tiene como
32
finalidad la integración productiva de la región y la administración autónoma de un recurso natural
vital para este fin. No obstante, sería necesario desarrollar un seguimiento adecuado de las
implicaciones de su implementación, a fin de evitar efectos colaterales nocivos, como una deuda
insostenible o una dependencia de largo plazo. En este sentido, la evolución de La Zona Económica
Petrocaribe (ZEP) resulta una pieza clave como un marco de acuerdo y cooperación más amplio.
El caso de Brasil desarrollado aquí a partir de los datos disponibles, difiere ampliamente. En primer
lugar, identificamos que una parte importante de la cooperación económica y financiera brasileña
se canaliza a través de instituciones multilaterales. De acuerdo con los lineamientos de su política
exterior, Brasil evidencia un importante compromiso con las instituciones multilaterales que
conforman el orden internacional occidental, donde además evidencia un liderazgo creciente.
Venezuela, en cambio, ha optado por promover acuerdos multilaterales específicos donde juega
un rol preponderante. Los datos presentados acerca del aporte brasileño a organismos
multilaterales, evidencian que los bancos y fondos de desarrollo regionales se han vuelto
particularmente relevantes en los últimos años. Ambos aspectos requerirán ser reconsiderados en
el mediano plazo, a la luz de las recientes iniciativas de creación de instituciones económicas en el
marco de los BRICS.
En segundo lugar, aún cuando la actividad del BNDES no es considerada por el gobierno como
parte de la cooperación brasileña, observamos que desempeña una importante función como
complemento de otras instancias de financiamiento para el desarrollo, como la CAF. Aún cuando
se requiere una investigación más profunda, es posible advertir que la creciente
internacionalización del BNDES se corresponde con el crecimiento de la CSS de Brasil.
Finalmente, los casos de Venezuela y Brasil evidencian una relación estrecha y abierta entre la
cooperación internacional y la política exterior. En el caso de los países en desarrollo, el despliegue
de iniciativas de CSS debe ser entendido como una estrategia signada por las condiciones de
inequidad en las que estos países buscan concretar su desarrollo. Así, es esperable el despliegue
de políticas exteriores que identifiquen a la CSS como un modo de perseguir beneficios mutuos –
individuales y colectivos-, en el contexto de la condición periférica que ha caracterizado la posición
internacional de estos países. Esta es, en definitiva una de las más contundentes diferencias frente
a la CNS.
33
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36
Anexo 1. Ventas de hidrocarburos en términos concesionales a países de Petrocaribe. Cuota
prevista por el acuerdo y cantidad efectivamente suministrada en Miles de Barriles Diarios
(MBD)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Cuota Sum Cuota Sum Cuota Sum Cuota Sum Cuota Sum Cuota Sum Cuota Sum
Antigua y Barbuda 4,4 0,5 4,4 1,5 4,4 0,5 4,4 0,5 4,4 1,1 4,4 0,6 4,4 1,3
Belice 4 - 4 0,4 4 0,5 4 0,4 4 - 4,0 - 4,0 0,8
Dominica 1 - 1 - 1 0,4 1 0,3 1 0,4 1,0 0,3 1,0 0,4
El Salvador - . - - - - 3,6 3,5 3,6 3,5 7,0 7,2 7,0 12,7
Granada 1 - 1 0,2 1 0,8 1 0,7 1 0,8 1,0 0,1 1,0 0,8
Guatemala - - - - 20 - 20 - 20 - 20,0 - 20,0 -
Guyana 5,2 - 5,2 1,8 5,2 3,9 5,2 3 5,2 2,8 5,2 3,9 5,2 6,9
Haití 7 - 14 - 14 8,5 14 14,2 14 11,7 14,0 13,8 14,0 14,2
Honduras - - - - 20 3,4 20 5,9 20 - 20,0 - 20,0 -
Jamaica 23,5 22,9 23,5 24,6 23,5 24,2 23,5 27,9 23,5 25,6 23,5 24,4 23,5 25,9
Nicaragua - - 27 4,7 27 15,3 27 25,1 27 23,1 27,0 16,6 27,0 27,5
Rep. Dominicana 50 27,9 50 22,9 30 27,2 30 27,6 30 29,2 30,0 26,5 30,0 26,9
San Cristóbal y N. 0,7 - 0,7 - 0,7 0,6 0,7 0,6 1,2 0,7 1,2 0,9 1,2 0,9
San Vicente y LG 1 1 1 0,2 1 0,2 1 0,2 1 0,3 1,0 0,3 1,0 0,5
Surinam 10 - 10 - 10 10 - 10 - 10,0 - 10,0 2,2
Cuba 92 92,5 92 91,5 92 93,2 92 93,3 92 97,8 98,0 96,3 98,0 91,1
Total (Sin Cuba) 107,8 52,3 141,8 56,3 161,8 85,5 165,4 109,9 165,9 99,2 169,3 94,6 169,3 121,0
Total (Con Cuba) 199,8 144,8 233,8 147,8 253,8 178,7 257,4 203,2 257,9 197 267,3 190,9 267,3 212,1
Fuente PDVSA (varios años)
