UNESCO OFICINA REGIONAL DE EDUCACIÓN PARA AMERICA

LATINA Y EL CARIBE

LA CONTRIBUCIÓN DE LAS ORGANIZACIONES NO

GUBERNAMENTALES DE DESARROLLO A LA EDUCACIÓN

DE ADULTOS

Juan Eduardo García-Huidobro S.

REDALF

Santiago, Chile, 1989

Se puede reproducir y traducir total o parcialmente

el texto publicado siempre que se indique la fuente.

Publicado por la Oficina Regional de Educación

de la Unesco para América Latina

y el Caribe ( O R E A L C ) .

Santiago, Chile, agosto 1989

SRV Impresos

índice

Presentación 7

I. Las organizaciones no gubernamentales latinoamericanas 9 Caracterización de las O N G S 9 L a acción de las O N G D 13 ONGD latinoamericanas y cooperación al desarrollo 18 Relación O N G D y Estado 22 Consideraciones evaluativas de las O N G D latinoamericanas 24

II. L a educación de adultos (EDA) y las O N G D en América Latina 29 L a pobreza en América Latina 29 L a superación de la pobreza 32 Características y desafíos de la E D A 35 Rol actual de las O N G D en la E D A de América Latina 39

III. Perspectivas d e futuro 45 O N G D nuevo actor en el escenario latinoamericano 45 Las O N G D y el futuro de la E D A 51

Bibliografía 57

Presentación

El propósito de este trabajo es contribuir al examen de la posibilidad que tienen las organizaciones no gubernamentales latinoamericanas de coordinar acciones destinadas a enfrentar los desafíos prioritarios de la post-alfabetiza-ción y de la educación de adultos en los próximos años.

Antes de presentar el plan del trabajo, es necesario detenernos para aclarar el sentido que le estamos dando al término post-alfabetización. D e hecho, en el texto hablamos constantemente de "educación de adultos" y no de "post-alfabe­tización"; la razón de esta simplificación del vocabulario reside en que, dado el marco en el cual se da la educación de adultos en América Latina, la tarea de alfabetización y post-alfabetización se entienden integradas a la educación de adultos. E n efecto, si se trata de programas formales o escolares de educación de adultos, la post-alfabetización será la educación básica de adultos; si se trata de programas no formales, los procesos de alfabetización y de post-alfabetiza­ción se incorporan a los propósitos habituales de estos programas, ligados con el enfrentamiento de los problemas de la pobreza y con metas de organización y participación social1.

Para cumplir con su objetivo, el trabajo deberá entregar antecedentes sobre dos ámbitos generales.

' D e hecho, este m o d o de ver la post-alfabetización es bastante habitual. Sobre el particular puede verse R . H . Dave y otros, 1985.

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L a primera parte del texto se ocupará de las O N G S en America Latina. E n relación a ellas se observará el surgimiento y su multiplicación desde los años 50 a esta fecha. N o se pretende un análisis exhaustivo del fenómeno; el foco de la presentación es llegar a valorar críticamente el hecho, en relación a las posi­bilidades de acción que abre para lograr en la región un estilo de desarrollo viable, justo y democrático. Importa estudiar las relaciones de las O N G S con el orden institucional de las sociedades latinoamericanas, particularmente su vin­culación actual y futura con los organismos de cooperación al desarrollo y con el aparato estatal.

L a segunda parte del texto se centrará en la relación de las O N G S con las actividades de educación de adultos ( E D A ) en América Latina. También aquí se entregará algunos antecedentes sobre la E D A en la región y sobre el aporte que vienen haciendo a ella las O N G S , para - a partir de ellos- abrirse a caminos de acción posible, teniendo especial cuidado en examinar la contribución que pue­den hacer a los sistemas nacionales de E D A y a la elaboración de políticas públi­cas m á s participativas.

L a última parte del texto se ocupa de rescatar algunas de las "perspectivas" que se desprenden de los antecedentes anteriores.

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I. Las organizaciones no gubernamentales latinoamericanas

U n trabajo reciente de Sergio Spoerer sobre el tema comienza con la si­guiente afirmación; "Las O N G S forman, ostensiblemente, parte del paisaje social latinoamericano". Se trata de un dato que hay que tener en cuenta y sopesar en su importancia social y política, en sus potencialidades de abrir futuro, lo que a su vez supone detenerse en un análisis crítico de sus errores y limitaciones. Presentaremos el fenómeno a través de cinco puntos: una descripción general de las O N G S latinoamericanas; un análisis de su acción; sus relaciones con las agencias de cooperación al desarrollo; sus relaciones con el aparato de Estado y por último, algunas consideraciones evaluativas del fenómeno de las O N G S .

Caracterización de las O N G S

H a y que comenzar destacando la cantidad y variedad de O N G S existentes en los diversos países de la región. E n el presente trabajo se describirá este fenó­m e n o señalando de qué O N G S estamos hablando y cuáles son sus características internas.

Las O N G S surgen en América Latina en los años 50, por lo general ligadas a la Iglesia Católica; desde entonces y sobre todo a partir de los setenta, se han

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multiplicado y diversificado tanto en términos del tipo de trabajo que efectúan c o m o de sus características y dependencias institucionales2.

Evidentemente que las O N G S , en el sentido estricto y jurídico del término, nos acompañan desde m u c h o antes de la década del SO. Al situar el fenómeno que nos ocupa en la década del 50, estamos indicando que observamos no todas las ONGssino un grupo especial entre ellas. Se trata de O N G S que comparten las siguientes características:

- Trabajan de m o d o sistemático con los sectores populares, siendo su inten­cionalidad no sólo ni principalmente asistencial, sino promocional. E n otros términos, buscan la participación activa de los sectores populares en la lucha por solucionar sus problemas. (Ver m á s adelante párrafo sobre la acción de las O N G S ) .

- Se sitúan en la sociedad con una intencionalidad "alternativa", la que im­plica denunciar el orden social existente c o m o injusto y buscar acciones innovadoras para la construcción de una sociedad m á s justa y -en lo inme­diato- para superar los problemas que genera el subdesarrollo.

- A diferencia de las anteriores actividades asistenciales o altruistas que ope­raban sólo en base a la contribución voluntaría de personal de buena volun­tad, las actuales O N G S son instituciones especializadas, que -aunque en al­gunas ocasiones utilicen el aporte de trabajadores voluntarios- disponen de profesionales contratados para realizar su labor.

- Las O N G S latinoamericanas obtienen la mayor parte de sus recursos del ex­tranjero; esto las liga a las O N G S de ayuda al desarrollo surgidas en el mismo tiempo en los países centro (Europa y Norteamérica)3.

E n América Latina se suele llamar a este tipo de O N G S "organizaciones no gubernamentales de desarrollo" (en adelante: O N G D ), "centros privados de de­sarrollo", "organizaciones de promoción", "instituciones de apoyo popular", "centros académicos independientes", "centros de promoción y desarrollo". E n Africa se les conoce principalmente c o m o "centros de animación", en tanto en Asia se habla de "organizaciones voluntarias privadas" (Abalos: 1988).

N o existe suficiente información cuantitativa acerca del número de O N G D , pero los antecedentes disponibles muestran que se trata de una realidad signifi-

2 Existen dos afirmaciones bastante consensúales relativas al desarrollo de los centros en la región. Los diversos estudios concuerdan en situar el origen de las ONO> alrededor de los años cin­cuenta y dan cuenta de una proliferación notable en la década del 70. Fernandes (1985), llega a ellas considerando antecedentes de Brasil, Perú, Nicaragua, México y Paraguay.

' Abalos (1988, 8), propone una definición que describe bien las O N « que nos ocupan. Se trata de "...organizaciones de la sociedad civil, de origen privado y sin fines de lucro, con personal remunerado (al cual usualmente se agregan voluntarios), y cuyo trabajo se orienta a servir a secto­res sociales o personas distintas a las que la componen (lo que las diferencia de las organizaciones sociales), pero sin aspirar a su representación (como sí lo hacen los partidos políticos). E n su traba­jo, estas instituciones pueden orientarse a la acción social directa, c o m o la satisfacción de necesida­des básicas o espirituales (alimentación, vivienda, salud, cultura y comunicación, entre otras), al trabajo académico (investigación, docencia y difusión) en t o m o a los temas del desarrollo; o bien a una combinación de ambas (acción-investigación)".

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cativa y amplia4. Para acercamos al tema sólo entregaremos algunos anteceden­tes tomando c o m o ejemplo a tres países5.

- E n Chile existen diversos catastros y estudios que han hecho intentos de cuanüficación de las O N G D , pero usando cada vez criterios distintos, lo que da lugar a sobreposiciones y a exclusiones. Abalos (1988) estima el n ú m e ­ro actual en más de 500 instituciones, de las cuales el 75% ha surgido des­pués del golpe militar de 1973. Su variedad es grande: hacia 1985 había 35 instituciones dedicadas a la salud, 20 a la defensa de los derechos humanos, a los menos 64 de apoyo rural; 109 instituciones católicas se definen c o m o de promoción humana y pastoral social, 33 pudieron ser definidas c o m o centros privados de investigación social, más de 159 mantenían programas de educación popular6.

- E n Perú, Mario Padrón (1986) da cuenta de la existencia de a lo menos 218 O N G D ese año. En este caso también la diversidad es grande: la línea de acción más trabajada es educación popular (150 centros), m á s de la mitad de las O N G D hace investigación social y casi la mitad (101 instituciones) mantiene publicaciones; 72 O N G D operan en desarrollo rural, 59 trabajan temas de tecnología apropiada y 56 se ocupan del campo de la salud.

- E n 1987 se convocó en Colombia a un Primer Encuentro de Organismos N o Gubernamentales al que asistieron 440 O N G S 7 . Debido a características de la convocatoria, es difícil comparar esta cifra con las anteriores. Por tra­tarse de un Encuentro organizado desde una instancia gubernamental, varias O N G D se auto-excluyeron; además, la convocatoria fue m u y amplia e incluyó a muchas instituciones que no caen dentro del concepto de O N G D que estamos manejando, como por ejemplo algunas asociaciones profesio­nales y muchas sociedades de beneficiencia que no están consideradas en los datos de Chile y Perú. C o n todo, se puede extraer alguna imagen del tipo de actividades que estas instituciones realizan: por lo menos 238 de eUas ejecutan actividades educativas; 230 se ocupan del campo de la salud; 139 del desarrollo infantil; 114 de actividades de promoción económico-productiva; 109 enfrentan el problema de la vivienda; 62 buscan tecnolo­gías apropiadas y 30 trabajan con pueblos indígenas. Llama la atención la

' L a pregunta por el número de O N G D existentes en América Latina es casi imposible de contes­tar. N o existe, de hecho, catastros lo suficientemente completos de ellas a nivel de los países ni re-gionalmente. Además se trata de una realidad institucional m u y variable; cada año surgen nuevas y desaparecen otras.

'Otros datos: U n estudio sobre México, publicado en 1985, indica la existencia de 250 institu­ciones de este tipo en ese país (Esteva 1985); un trabajo sobre Brasil cubre 1041 ONG» (Landim: 1988); sobre Uruguay, puede verse Barreiro y Cruz (1987).

' M á s antecedentes pueden verse en el texto de Abalos, el cual además aporta un listado de 10 catastros de O N G D en Chile. Sobre las instituciones que trabajan en educación popular ver: García-Huidobro, Martinic (1985).

* Los datos que siguen están sacados de un Directorio de las instituciones presentes en el Encuentro, publicado por la oficina del F N U D en Colombia (Cfr. P N U D : 1987). Estos datos son produc­tos de una cuenta rápida, por tamo no tienen ninguna pretensión de exactitud pero sí indican órde­nes de magnitud.

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importancia que va adquiriendo la preocupación ecológica (presente en 49 O N G S ) y la atención de personas de tercera edad (53 O N G S ) .

L a ubicación geográfica de las instituciones sigue, en los diversos países, las características de los mismos: en países con un centralismo fuerte se tenderá a que haya m á s instituciones en la capital que en el resto de las ciudades. Así, por ejemplo, m á s de la mitad de las instituciones chilenas son de Santiago y m á s de la mitad de las O N G D peruanas se ubican en Lima. En Colombia, país menos centralizado, la repartición geográfica de las O N G S es más equitativa. Sin embargo, hay que tener en cuenta que muchas instituciones con sede en las capitales desarrollan actividades fuera de ellas, llegando incluso -en muchos casos- a mantener equipos viviendo en regiones del interior de los países. E n el caso de las O N G D chilenas que trabajan en educación popular, se observa que pese a que el 57% de las instituciones tiene su sede en la capital, sólo el 39% de los proyectos se desarrolla en ella.

Se trata de instituciones mayoritariamente pequeñas. D e esta forma de 61 instituciones chilenas que examinamos, sólo 15 tenían m á s de 20 funcionarios. L a revolución de las O N G D suele seguir un camino que ha sido bien descrito por Vicente Santuc, con base al caso de O P C A (Piura, Perú): las O N G D suelen partir siendo un "grupo" pequeño, con alta mística (grupo "caliente"), sin mayores preocupaciones de institucionalización, que responde a un problema singular de los sectores populares y actúa inmerso en la comunidad; paulatinamente se da el paso de "grupo" a "institución" estructurada, que se hace cargo en forma cada vez m á s global de un problema social relativamente permanente. E n este camino la O N G D se transforma en un interlocutor social, no sólo para el o los grupos con los que trabaja directamente, sino también para otros actores: guber­namentales, políticos, etc. Esta evolución suele estar acompañada de un creci­miento del tamaño de las instituciones. Sin embargo, la dimensión de las insti­tuciones no guarda relación con la cantidad de energía social que movilizan; en efecto, muchas instituciones pequeñas (con poco personal contratado) son capa­ces de convocar el trabajo voluntario de mucha gente, de profesionales y -so­bretodo- de personas de los mismos sectores populares en los que se actúa.

Respecto a su carácter jurídico-institucional, la variedad es también gran­de. Pese a ello, todas comparten varias características (ver, Padrón: 1986):

- por definición, son instituciones privadas (no-públicas) que se dan fines con independencia del aparato de Estado;

- son instituciones sin fines de lucro; - se trata de organizaciones legales, que cuentan -por tanto- con algún tipo

de personalidad jurídica8;

' La forma jurídica normal es la de fundaciones o corporaciones sin fines de lucro; sin embar­go, cuando han existido obstáculos políticos para darse esta forma jurídica, las O N G D han debido protegerse en el alero de instituciones eclesiales o funcionar c o m o "sociedades" de servicios o de profesionales. Se ha hecho ver que en este aspecto también ha habido una evolución: muchas O N G D actuales se iniciaron c o m o grupos informales, sin mayor estructuración jurídico-institucional y fue­ron dándose paulatinamente una estructuración m á s formal (Cfr. Sandoval: 1988).

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- son instituciones de servicio, en el sentido que orientan sus actividades en beneficio de personas distintas a sus propios miembros.

E n relación a su origen, en una primera etapa predominaron instituciones con vínculos eclesiales; desde los 70 y en forma paralela con el aumento de los profesionales de ciencias sociales, han surgido muchas O N G D laicas o indepen­dientes9.

La acción de las O N G D

Para describir, m u y sumariamente, la acción de las instituciones, recurrire­m o s a conocer su visión del desarrollo, los diversos modos de organizar su acción y daremos ejemplos de temáticas y de poblaciones con las que actúan.

Se percibe que las grandes orientaciones de acción de las O N G D latinoameri­canas son bastante homogéneas y consensúales; convergencia de orientación que contrasta con el alto grado de variedad y heterogeneidad de sus acciones. Para dar una idea de estas orientaciones, recurriremos a tres opiniones.

- L a primera corresponde a la declaración de un grupo de directores de cen­tros de promoción reunidos en Fazenda da Serra, Itatiaia, Estado de Río (Brasil), del 12 al 14 de enero de 1987, quienes expresan: "Los Centros reunidos... nos autodefinimos por algunas características básicas:

"1. Contribuir al desarrollo del movimiento popular y al cambio de las sociedades latinoamericanas.

"2. Actuar desde una perspectiva institucional, profesional, sin compromi­so político partidista.

"3. Combinar actividades de promoción al desarrollo con tareas de promo­ción". M á s adelante, junto con manifestar la voluntad de contribuir a la democracia, por construir en nuestras sociedades, se insiste en la nece­sidad de "mantener una 'utopía'... capaz de trascender una mera de­mocracia representativa y de orientar el trabajo hacia una permanente extensión y profundización de la participación popular" (Encuentro: 1987).

- Mario Padrón resume las visiones del desarrollo de las O N G D peruanas de un m o d o que es aplicable al conjunto de este tipo de instituciones a nivel de América Latina. Nos dice: 'Tienen su propia concepción del desarrollo, similar, complementaria o alternativa de la enunciada por el gobierno. Esta

' Se suma al aumento de estos profesionales, la persecución política que los expulsó en varios países de las universidades y de los aparatos gubernamentales o que les impidió integrarse a los mismos. El fenómeno ha sido bien estudiado por Brunner (1988) para los países del cono sur y Brasil, pero se advierte también en Perú, al fin del gobierno de Velasco, momento en el cual más de mil funcionarios estatales -muchos de ellos con experiencia de trabajos a nivel popular- son alejados de sus trabajos.

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perspectiva sobre lo que es el desarrollo, aun cuando varía en cada caso, incluye siempre la participación de la población. Se refiere al mejoramien­to de algunos aspectos de las condiciones de vida de los sectores populares, a la satisfacción de sus necesidades básicas (que incluye sus derechos polí­ticos), a la transformación total de las estructuras económicas y sociales existentes y/o combinaciones de estas perspectivas" (Padrón: 1986, 29. Subrayado del autor de este trabajo).

- Rubén César Femandes (1985), se refiere a una "mini-ideología" de las O N G D en la que es posible detectar la recurrencia de ciertas ideas-fuerza, lo que conforma un estilo común de pensamiento. Este autor resume cuatro de estas ideas:

L a autocalificación de "alternativas", la que expresa cierto anti-institu-cionalismo y, en positivo, una búsqueda de "flexibilidad", "descentrali­zación", "simplificación de relaciones", que es posible debido a su carácter de instituciones pequeñas e independientes. Valoración de la práctica (praxis) en contra del "teoricismo" (atribuido a las universidades, por ejemplo). A diferencia de lo que puede pasar en los partidos de izquierda, este recurso a la noción de "praxis" por parte de las O N C D se acompaña de un escaso interés por las visiones teóricas totalizantes; las prácticas son las valorizadas.

• Inserción específica de la actividad intelectual distante tanto del aisla­miento de la academia c o m o de la gratuidad de la bohemia, que se expresa en un compromiso existencia! con quienes reciben el fruto de su trabajo. Y a se hable de "intelectuales orgánicos", ya de "asesores", se insiste en una relación horizontal (no jerárquica) entre intelectuales y movimiento social10.

• Sin duda, la principal idea-fuerza de las O N G D es que su trabajo sólo tiene sentido en la medida en que se promueve la participación popu­lar. U n propósito repetido a m e n u d o es "contribuir para que el pueblo se vuelva sujeto de su propia historia", a través del cual suele expresar­se la esperanza de una transformación histórica total, que entronca con la tradición socialista11.

H e m o s subrayado en las opiniones anteriores la coincidencia en el énfasis dado a una concepción alternativa del desarrollo que pone en primer lugar la

10 E n relación a estas dos ideas-fuerzas se puede advertir dos fenómenos de interés: E n Améri­ca Latina, una de las características de los profesionales comprometidos social y políticamente ha sido su ideologismo y sectarismo. Frente a este hecho, llama la atención en muchas O N O * una pers­pectiva pluralista, en lo político y en lo religioso, para enfrentar el trabajo. Tiende a primar el inte­rés por determinados problemas y temáticas sobre las definiciones partidarias o ideológicas. E n los centros académicos, lo anterior se puede observar también desde el punto de las especialidades científicas. N o es arbitrario afirmar que ha sido m á s fácil un diálogo interdisciplinario que pone los problemas a resolver por delante del desarrollo disciplinario, en los centros privados que en las universidades.

11 Es preciso dejar constancia que lomamos de R . C . Femandes estas cuatro ideas-fuerza, sacándolas de un contexto m u y matizado y rico, el cual junto con exponer las ideas sugiere críticas interesantes a las mismas.

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profundización de la organización y de la participación popular. Ahora bien, este sello c o m ú n se expresa en una diversidad de acciones y de modalidades institucionales.

Ciertamente que uno de los fenómenos que m á s influye en las característi­cas particulares que asume el trabajo de las O N G D en los distintos países es la diferenciación interna de América Latina. E n lo político, las situaciones van desde democracias relativamente estables a una fuerte inestabilidad que puede ser descrita c o m o guerra interna, pasando por países que viven situaciones de redemocratización también variadas. E n lo económico estructural, también rei­na la heterogeneidad. Países que vivieron m u y temprano procesos dinámicos de modernización, han sido -en los últimos años- particularmente tocados por la crisis llegando a altos indicadores de pobreza; otros viven procesos dinámicos de modernización; Analmente, los m á s pobres del continente ni antes ni ahora se han asomado a la modernización, persistiendo en ellos una mayoría de po­blación campesina y economías de baja productividad, bajo crecimiento y m u y poca inversión.

E n este paisaje variado y variable, las O N G D latinoamericanas han mostrado sensibilidad y flexibilidad para responder a m u y diversas necesidades sociales. H a n sido prontas para adecuarse a distintas emergencia, ya se trate de defender los derechos humanos puestos en peligro por la represión política, ya de urgen­tes necesidades de sobrevivencia derivadas de la crisis económica y el endeuda­miento, ya de acompañar a m u y diversos movimientos y organizaciones socia­les. También han sido m u y ágiles para resignificar y reorientar sus acciones cuando una iniciativa determinada abre otros cauces de acción no previstos ini-cialmente12.

L a diversidad también tiene que ver con las relaciones que ligan a las distintas O N G D a diversos sectores y grupos sociales. Recurriendo a la informa­ción disponible acerca de 99 proyectos realizados por O N G D en Chile, es posible visualizar el peso relativo que posee el trabajo con distintos sectores sociales. E n ellos, aparece clara la preferencia del trabajo con pobladores urbano-margi­nales (40 proyectos) y campesinos e indígenas (42 proyectos); el trabajo a nivel obrero es relativamente escaso (Cfr. García-Huidobro; Martinic: 1985). E n suma: la tendencia es trabajar con los sectores m á s postergados y empobreci­dos. E n términos de grupos m á s específicos, se aprecia bastante trabajo con mujeres, con jóvenes y niños. Los antecedentes aportados por M . Padrón para el Perú son coincidentes, pero allí adquiere todavía m á s importancia el trabajo con campesinos y se advierte m á s actividad con obreros sindicalizados (1986, 50).

El privilegio acordado a la organización/participación popular, se advierte en la forma en que las O N G D ordenan su trabajo. Son muchas las O N G S que m a n ­tiene vínculos estrechos con las organizaciones populares; más aún, muchas de ellas se han creado teniendo c o m o propósito central el apoyo y servicio de algún tipo de organización popular. Este apoyo asume diversas formas: las O N G S

u Ejemplos hay muchos: ollas comunes que derivan en grupos de defensa de los derechos de la mujer, o talleres productivos que resultan dando origen a iniciativas culturales y viceversa.

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cumplen labores de capacitación y formación de dirigentes, aportan anteceden­tes para fundamentar reivindicaciones y acciones y hacen muchos aportes di­rectos al trabajo de las organizaciones populares: publicaciones, lugares de reu­nión, etc. Por último, es posible señalar que las O N G S , a través de la organización de eventos (jornadas, seminarios, encuentros) han generado espacios de diálo­go, unidad, concertación y coordinación de acciones entre las diversas organi­zaciones populares (Cfr. Abalos: 1988,21). A d e m á s , el apoyo a la organización popular es un propósito estratégico que diversas acciones y proyectos buscan cumplir en conexión con metas más inmediatas ligadas a otras necesidades sociales; así es posible ver que instituciones dedicadas a resolver problemas específicos de tipo técnico-productivo, de salud, de educación pre-escolar, de nutrición... pretenden resolver estas carencias a través de la organización de los interesados.

A lo largo del texto hemos estado haciendo indicaciones en relación al tipo de problemas atendidos; aquí la multiplicidad es enorme y se podría hacer un listado m u y largo sin que por ello llegara a ser exhaustivo13. N o obstante, pare­ce de interés hacer una consideración general sobre la forma en que las institu­ciones se ubican frente a la realidad para organizar su trabajo. Es posible distin­guir tres tipos básicos de definición institucional:

- H a y O N G D que definen sus prioridades de acción en función de una pobla­ción determinada, ya sea geográficamente, (por ejemplo: los campesinos de la provincia de Malleco, las comunidades nativas de la Selva Amazónica) ya en forma un poco m á s general (por ejemplo: "los jóvenes de sectores populares", "la mujer campesina").

- Otro grupo de instituciones más reducido se define a sí m i s m o por su espe-cialización en un problema. Ejemplos: la educación, la comunicación, y la cultura popular, la vivienda, la salud, los derechos humanos, las cooperati­vas, el sindicalismo, la economía agraria.

- Finalmente, un último grupo posee una definición m á s amplia: en él se ubican algunas instituciones de investigación social que abordan -desde ese ángulo- un conjunto amplio de problemáticas o instituciones relativa­mente grandes que desarrollan programas en distintos lugares y/o abordan, a través de ellos, varios problemas simultáneamente (por ejemplo, la mis­m a institución puede poseer un programa de salud campesina y uno de apoyo a talleres productivos en una población urbana)14.

Otra característica c o m ú n a la acción de las O N G D que es importante consig-

" Sólo a m o d o de ejemplo, valga señalar que en el trabajo sobre instituciones chilenas al que ya hemos hecho referencia, detectamos los siguientes campos de trabajo: capacitación técnico-pro­ductiva; asistencia técnica, principalmente en ganadería y agricultura; formación de monitores, líde­res, dirigentes; familia/niños; religión y pastoral; salud; salud mental; apoyo sindical; área artístico-cultural; comunicación popular, derechos humanos; vivienda, etc.

" Gasificadas 61 instituciones chilenas según esta distinción, se observó que el 48% de ellas especializaba su acción por tipo de beneficiario, el 31% por área problema y el 21% podía califi­carse de "amplia" (García-Huidobro; Martinic: 1985).

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nar es la ligazón que se da en ellas entre actividades de desarrollo -entendido c o m o servicio directo a los sectores populares- y tareas de investigación social orientadas a ofrecer alternativas a los modelos establecidos de desarrollo nacio­nal13. Los intereses y temáticas de investigación son tan variados c o m o los campos de acción de las instituciones. H a y O N G D que buscan aportar a un nuevo desarrollo rural, a una nueva concepción de movimiento sindical, a la búsqueda de nuevas tecnologías, al conocimiento de los sectores populares, de su historia y cultura, etc.; sin embargo, la tarea de elaboración intelectual realizada por las O N G D posee c o m o orientación c o m ú n el privilegiar el examen y la resolución de los problemas planteados por la vida de los sectores populares. E n esta perspec­tiva, las instituciones en su conjunto, no sólo buscan atender a los sectores populares en relación a sus necesidades sino también acompañarlos en la tarea de comprenderse a sí mismos en toda la diversidad de su vida. Cabe insistir que esta elaboración intelectual quiere ser un servicio efectivo a los sectores popu­lares y también que, por esta vía, las O N G D se transforman en interlocutores en los debates societales más amplios en los que se discute lo que la convivencia social es y puede llegar a ser.

U n elemento adicional a considerar en relación a la acción institucional es el grado de interconexión y coordinación existente entre las O N G D . Hasta 1980, aproximadamente, existía un diagnóstico de aislamiento y débil cooperación entre las O N G D según el cual cada institución actuaba en forma independiente y desarrollaba iniciativas fragmentadas orientadas a solucionar demandas puntua­les de distintos grupos populares. Las consecuencias de este m o d o de actuar no han sido buenas, puesto que ha debilitado las iniciativas, ha llevado a repetir errores y ha inhibido las posibilidades de un aprendizaje social m á s compartido. Este hecho se ha explicado, ya c o m o fruto de relaciones de competencia por el financiamiento externo, ya por razones políticas y celos ideológicos. H o y es posible observar una evolución hacia una realidad distinta; así, por ejemplo, en el caso de los proyectos examinados (García Huidobro, Martinic: 198S) más de la mitad (el 53%) declaró mantener una vinculación con otras instituciones en su trabajo; se detectó, además, varios casos de proyectos ínter-institucionales. Padrón (1986) examinando este tema en el Perú, identifica 31 redes de O N G D destinadas a coordinar acciones entre ellas. Este autor da algunas características de este tipo de redes que hoy son observables también en otros países: predomi­nan las redes informales y flexibles, sin una estructura estable sancionada jurí­dicamente; la mayoría de las redes son agrupaciones en las que la coincidencia "temática" es fundamental; aunque la mayoría de ellas son nacionales, un número importante tiene un alcance internacional en sus relaciones. Estas redes desarrollan numerosas actividades de intercomunicación c o m o encuentros, seminarios, talleres, sobre temáticas específicas: problemas de la mujer, de los

"Siguiendo con los ejemplos que hemos venido dando, es posible señalar que la mitad de los centros peruanos detectados por Padrón, señalaba mantener actividades de investigación y que un tercio de las instituciones estudiadas por García-Huidobro y Martinic, combinaba investigación y desarrollo.

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jóvenes, organizaciones económicas populares, etc.; sin embargo, junto a lo anterior se advierte que son escasos los proyectos asociados propiamente tales. Fernandes (1986) hace ver que estas actividades de cooperación y coordinación entre las O N G D son propiciadas dentro de los límites que permite el aprecio que ellas tienen de su identidad de entes autónomos y de su pluralidad.

O N G D latinoamericanas y cooperación al desarrollo

N o parece aventurado afirmar que la existencia y el aumento de las O N G D en América Latina es un fenómeno que corre paralelo con la existencia y la generosidad de la ayuda externa. E n efecto, aunque no se dispone de anteceden­tes precisos sobre el financiamiento de las instituciones, es claro que la mayoría de ellas depende de la ayuda internacional para las realización de sus acciones. E n el estudio sobre 61 O N G D chilenas - y nada indica que Chile sea una excep­ción en este sentido- se pudo determinar que aproximadamente la mitad de ellas financiaban m á s del 90% de sus gastos con dinero donado del exterior; en el extremo opuesto, sólo 8 de ellas declaró no poseer financiamiento externo (García-Huidobro, Martinic: 1985).

U n a primera mirada a la cooperación internacional de la cual se benefician las O N G D , lleva necesariamente a agradecer la solidaridad con la que hemos sido favorecidos por instituciones y pueblos de Europa y Norteamérica. E n efecto, son muchas las acciones en beneficio de los sectores m á s postergados de nues­tras sociedades que se pueden realizar gracias a este aporte extemo.

Para profundizar el tema y abrirnos a otras consideraciones, conviene exa­minar la forma de funcionamiento de esta ayuda internacional a las O N G D .

La cooperación al desarrollo surge en el escenario de las relaciones interna­cionales después de la Segunda Guerra Mundial16. El famoso Plan Marshall fue uno de sus primeros hitos. En la década de los 50 y los 60, la ayuda al desarro­llo se institucionaliza y los países desarrollados empiezan a incorporarlas c o m o un componente estable de su política externa; ella llega a ser un núcleo m u y central de los acuerdos internacionales que se expresan en el sistema de Nacio­nes Unidas. Paulatinamente se va pasando del concepto de "ayuda" al desarro­llo al de "cooperación", evolución que queda establecida por la suscripción del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en 1966. A fines de los 60, se vislumbra la crisis económica que nos acompaña hasta ahora; las declaraciones sobre la justicia y la necesidad de la cooperación y sobre los principios que deben regir el desarrollo de las relaciones económicas interna­cionales prosiguen y -aun m á s - se radicalizan, llegando a aceptarse el concepto de derecho de los pueblos al desarrollo. Pero las acciones no acompañan a las declaraciones y empiezan a tomar otros rumbos; en los hechos, la cooperación

" Puede verse una apretada e ilustrativa síntesis de la evolución de la ayuda al desarrollo en el documento del Taller de Cooperación al Desarrollo (1987). Los mayor parte de los antecedentes aportados en la continuación del presente párrafo están tomados de este texto.

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multilateral17 se ve amenazada por las políticas monetaristas y de libre mercado con las que se buscó el ajuste frente a la crisis. El monto de la ayuda al desarro­llo se estanca (de hecho, permanece prácticamente invariado desde 1981) y las relaciones económicas Norte-Sur siguen siendo profundamente desiguales18. Los mecanismos de ayuda que más sufren son los multilaterales; los gobiernos prefieren actuar directamente (ayuda bilateral) para controlar y aprovechar mejor su ayuda.

E n este contexto, la ayuda aportada por las O N G S de cooperación al desarro­llo -la que se ha canalizado normalmente a través de las O N G D de los países en desarrollo- ha tenido la máxima importancia, no sólo por los montos que movi­liza y por su crecimiento a partir de la década del 70, sino también por los crite­rios solidarios y de cambio social con los que ha operado y por la influencia que puede tener en las políticas de sus respectivos gobiernos. Es posible enton­ces, señalar una paradoja; la crisis conlleva un estancamiento del proceso de cooperación al desarrollo que se había venido generando, pero esta misma cri­sis se ha acompañado de un crecimiento de la ayuda canalizada por las O N G S de los países del norte a las O N G D de los países del sur. E n el caso concreto de América Latina, la ayuda de las O N G S de cooperación al desarrollo se intensificó a partir de la década de los 70 c o m o resultado de una m u y activa solidaridad de los países del Norte frente a la situación de los pueblos latinoamericanos some­tidos a dictaduras militares.

E n efecto, las O N G S de cooperación al desarrollo (o agencias) surgen m a y o -ritariamente después de la Segunda Guerra y han tenido un crecimiento sosteni­do desde entonces, tanto en número c o m o en tamaño. U n ejemplo tomado de un estudio sobre las O N G S de cooperación del Canadá puede mostrar esta evolu­ción: a partir de una muestra que no se pretende exhaustiva, se determinó que en 1940 había 12 O N G S canadienses de cooperación al desarrollo, en 1960 llega­ban a 25, el 70 a 49, el 80 a 107 y en 1985 a 127. Por otra parte, el promedio de empleados por institución se había duplicado entre 1975 y 1984 (Brodhead y otros: 1988). Pese a este crecimiento, conviene advertir que el peso de las O N G S en el conjunto de la cooperación al desarrollo no es decisivo; "se estima que entre un 6 y un 10% de la asistencia al desarrollo pasa por las O N G S de los países industrializados" (Taller de cooperación al desarrollo: 1987).

Las O N G S de cooperación de los países industrializados poseen característi­cas tan variadas c o m o sus congéneres del sur. Son muchas y m u y distintas entre sí. Poseen diversos orígenes: iglesias, grupos laicos de solidaridad, partidos políticos, sindicatos, empresas. Canalizan recursos de distintas fuentes: ayuda

17 Existen ties canales de cooperación: El multilateral consiste en las relaciones de coopera­ción que los gobiernos del Tercer M u n d o establecen con el Banco Mundial, el ron, el BID, las agen­cias del sistema de Naciones Unidas y otras agencias de cooperación c o m o la CES. El bilateral con­siste en relaciones de cooperación que un gobierno establece con gobiernos de países amigos. Fi­nalmente, el canal no-gubernamental, operado por O N G I de los países del norte que establecen rela­ciones de cooperación con sus pares de países pobres (Egaña: 1988).

u "Sumando y restando exportaciones e importaciones durante los 70, se calcula que el Tercer M u n d o ha perdido 11,5 mil millones de dólares con los E E . U U . y 46 mil millones con la C E E " (Taller sobre Cooperación al Desarrollo: 1987).

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gubernamental, ayuda intergubernamental, colectas públicas, fondos propios. Difieren por su tamaño: hay agencias que canalizan grandes cantidades de re­cursos y otras m u y pequeñas. Las hay especializadas (p.e. sólo apoyan proyec­tos en salud) y otras con propósitos m u y amplios.

Pese a esta diversidad, es posible discernir algunas líneas directrices c o m u ­nes en sus orientaciones de acción:

- Así, se las ha caracterizado "por tener una profunda motivación de carácter 'ético-social', que va más allá de los elementos económicos, políticos o comerciales que caracterizan a la cooperación entre gobiernos. Esto les permite incluir una gama de proyectos que es m á s amplia que la que abar­can los programas bilaterales o multilaterales, introduciendo elementos educativos, culturales, sociales, políticos y religiosos en la cooperación in­ternacional. Se puede decir que las O N G S han incorporado el 'elemento h u m a n o ' en la cooperación". (Taller de Coop, al Desarrollo: 1987, 16).

- Pese a que se advierte que falta claridad en la exposición que estas agencias hacen de sus propósitos y objetivos, también es posible -al menos para el caso latinoamericano- indicar que sus acciones expresan una prioridad manifiesta, la que ha sido resumida del siguiente m o d o por el documento del Taller que venimos citando: "contribuir a la satisfacción de las necesi­dades básicas de los sectores populares y aumentar sus niveles de participa­ción social y política" (Ibidem, 12).

- El estudio sobre las O N G S canadienses ya citado (Cfr. Brodhead y otros: 1988), hace un análisis del discurso con que las agencias describen su labor y llega a sintetizarlo en cinco principios (o "artículos de fe"); ellos son:

• altruismo: "Las O N G S responden a las necesidades de otros", en vez de imponer sus propias soluciones. autonomía: "Las O N G S son distintas e independientes de los gobiernos", participación: "Las O N G S ofrecen los medios a través de los cuales los canadienses pueden participar en el desarrollo internacional".

• eficacia: "Las O N G S movilizan y utilizan eficazmente los recursos". Son innovadoras y flexibles; pueden llegar donde no llega la ayuda guber­namental; trabajan con costos m á s bajos, etc.

• cooperación: "Las O N G S establecen relaciones m u y especiales con las comunidades beneficiarias". Buscan romper la tradición de dependen­cia; representan una nueva modalidad de diálogo igualitario entre el Norte y el Sur; refuerzan las instituciones locales de los países pobres.

N o entraremos a un análisis crítico de la acción de las O N G S de cooperación. Sin embargo, es preciso hacer algunos alcances en orden a describir mejor la realidad que estamos analizado.

Después de lo expuesto, es casi ocioso subrayar la gran convergencia exis­tente entre las metas y el ideario que orienta a las O N G S de cooperación y el sentido que las O N G D latinoamericanas dan a sus acciones. Esta convergencia es

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esperanzadora, ya que puede ser la base de una fructífera coordinación de ac­ciones que ponga por delante la voluntad de un m u n d o m á s justo y humano , no sólo en nuestros países, sino también en los países centro.

Además , parece posible señalar que en sus acciones las O N G S de coopera­ción al desarrollo cumplen muchas de sus buenas intenciones. Así, su contacto bastante directo y constante con una gran diversidad de proyectos y beneficia­rios les dan una perspectiva particularmente rica del problema de la coopera­ción. Se puede testimoniar de muchos casos en los cuales su relación con los grupos beneficiarios es respetuosa, atenta a las necesidades reales de los secto­res populares y animada por un vivo deseo de superar la miseria y la injusticia. Ellas han permitido que personas y grupos preocupados por el problema de la pobreza y el desarrollo se organicen y hagan su aporte. Además , han logrado hacer presente esta preocupación tercermundista en las sociedades civiles de los países capitalistas desarrollados.

Sin embargo, es necesario también indicar algunas limitaciones. Entre ellas, puede señalarse que las agencias no son todo lo independientes que quie­ren y dicen ser respecto de las políticas de sus gobiernos. Suelen ser débiles en su trabajo al interior de sus países, por lo cual poseen escaso poder e influencia frente a los centros de decisión y no logran educar a sus comunidades naciona­les en los temas del desarrollo internacional.

Además , pese a su ideología de respeto y no intervención, condicionan -en los hechos- lo que se hace con su dinero en nuestros países. El tema es comple­jo y no hacemos sino enunciarlo19. Al respecto, es preciso tener en cuenta que la decisión de apoyar a una O N G D de nuestros países pasa por un conjunto c o m ­plejo de negociaciones, enmarcadas en otro conjunto igualmente complejo de relaciones de poder que van dejando su marca. Empezando por el origen del dinero: si este es gubernamental, está sometido a variadas restricciones; si es fruto de una colecta pública existe una voluntad de los donantes que también condiciona su uso. Organizativamente, las O N G S de cooperación suelen contar con un consejo de dirección que toma las decisiones sobre proyectos, el cual no siempre posee la misma visión directa y concreta de nuestra realidad que tienen los funcionarios que mantienen una relación permanente con los proyectos e instituciones del Tercer M u n d o . A d e m á s , está la difícil elección de las O N G D de nuestros países con las que se va a trabajar, decisión influida por recomenda­ciones y opiniones de informantes cuyos juicios no son controlables.

También la modalidad de apoyo que se elige posee mucha importancia en la determinación del tipo de acciones que finalmente se termina por realizar. E n la práctica prevalece un apoyo a proyectos específicos, de corta duración y con un plan de actividades m u y detallados, por sobre el apoyo a programas de desa­rrollo, de mayor duración y más amplios en sus propósitos. Las razones de esta preferencia son administrativamente explicables: los proyectos son m á s compa­tibles con el tamaño reducido de muchas agencias, con sus presupuestos anua-

" Para un tratamiento más exhaustivo nos remitimos al texto del Taller de Cooperación al Desarrollo (1987), en el que nos venimos apoyando.

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les; son m á s fáciles de monitorear y controlar. L o interesante es dejar constan­cia que por esta vía se deja de hacer muchas cosas que m u y probablemente serían de m á s importancia, pero que requieren de esfuerzos m á s prolongados en el tiempo.

Para superar estas limitaciones están en curso diversas iniciativas. U n he­cho ciertamente positivo, que debería favorecerse, es el nacimiento de diversas instancias de coordinación de las O N G D para propiciar en conjunto un diálogo con las correspondientes O N G S de cooperación de los países del Norte20.

Estas últimas consideraciones permiten volver la mirada desde la coopera­ción al desarrollo, a las O N G D beneficiarías de esta cooperación. N o cabe duda que esta relación está trayendo un conjunto de beneficios a los sectores popula­res de nuestros países, pero se trata de una relación compleja que acusa una fuerte debilidad institucional de las O N G D latinoamericanas: la continuidad de las acciones y de la existencia misma de las O N G D está supeditada a políticas de cooperación que son externas a ellas y a nuestros países; m á s aún, a políticas de cooperación que tampoco son totalmente fijadas por las agencias que apoyan directamente sus programas.

Relación O N G D y Estado

Al plantearnos la relación de las O N G D con el Estado surgen al menos tres tipos de consideraciones. E n primer lugar, es de interés preguntarse hasta qué punto la emergencia de las O N G S cambia a los actores en relación y modifica el escenario m i s m o en el que ellos se ponen en relación. Es importante también observar cuáles han sido las relaciones ONGD-Estado y qué dificultad presenta esta relación. Finalmente, habría que mirar a las relaciones futuras deseables. E n este párrafo nos detendremos en el segundo de estos interrogantes, dejando los otros para los capítulos siguientes.

L a relación ONGD-Estado, puede ser caracterizada simultáneamente c o m o difícil y necesaria.

V i m o s que una característica compartida por las O N G D en su actuar era apoyar y promover la participación popular. Ahora bien, la posibilidad de c u m ­plir este propósito desde el Estado enfrenta una dificultad básica: tanto las O N G D en su trabajo a nivel popular c o m o el Estado poseen orientaciones y finalidades políticas y éstas no son siempre coincidentes. Las O N G D buscan el crecimiento político de los sectores populares y lo hacen desde una posición de independen­cia crítica frente al aparato estatal y a los partidos; el Estado -pese a su hipoté­tico carácter de representación y defensa de todos los ciudadanos- suele estar ligado a los sectores dominantes y a sus partidos o -al m e n o s - a los partidos que están en el gobierno. E n suma: las potencialidades de las O N G D suponen su autonomía; su valor social está ligado al hecho se ser "otro" actor social que

" Ejemplos de estas iniciativas son: IRED (Innovaciones y redes para el desarrollo), el Taller de Cooperación al Desarrollo, en Chile, el PREAL (Programa de relaciones Europa-América Latina), que ha realizado esludios en Argentina, Chile, Perú, México y Uruguay.

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c o m o tal puede enriquecer el c a m p o de creatividad, innovación e iniciativa social. Por su parte, el Estado - y concretamente las agencias gubemamentales-actúan con una lógica política que busca acrecentar el poder de los grupos que representan.

Se trata de un problema difícil, que requiere ser profundizado teóricamente a través de un debate serio que recién empieza (Razeto: 1988). Sin embargo, las razones para la sospecha y la cautela son múltiples y provienen tanto del carác­ter del Estado, c o m o de la experiencia latinoamericana. Pedro D e m o advierte:

"Cuando el Estado anuncia participación hay que desconfiar, puede tratarse de una propuesta aparentemente avanzada, desmovilizante", "de un poder inteligente que se disfraza de conquista popular" (1987, p. 9). Y reconoce que "es correcta la crítica que ve en el Estado un agente desmovilizador, porque forma parte simplemente de la lógica dinámica del poder" (...). "Mientras m á s tutela del Estado exista, m á s es propicio el ambiente para que se desvirtúen los procesos participativos. Imaginar un Estado que no tienda a tutelar, es argumentar por la excepción, no por la regla" (p. 47)21.

Ahora bien, esto no quiere decir que no sigamos buscando la excepción que ojalá llegue a convertirse en una nueva regla. H a y que cuidarse de una lógica que tiende a ver el Estado y el poder c o m o internamente perversos. D e hecho, a la cara del problema que hemos presentado, hay que sumar otra. Es preciso reconocer que las necesidades de los sectores populares de nuestros países son de tal magnitud, que su solución requiere de un Estado fuerte, prestigiado y enciente. M á s aún, en una coyuntura de crisis y de predominio de una mentali­dad económica neo-liberal, el reclamo de la responsabilidad que el Estado debe asumir para enfrentar la pobreza de las grandes mayorías es, ciertamente, una reivindicación progresista. E n efecto, aunque el Estado cumpla de un m o d o insuficiente su rol de "arbitro", hay que exigir y perfeccionar ese papel ya que de él depende cualquier política redistributiva que busque asignar el excedente con criterios de mayor equidad. Finalmente, es preciso señalar que muchos de los descubrimientos de las O N G D tanto a nivel de desarrollo (experiencias de acción social exitosas), c o m o a nivel de investigación (nuevas propuestas para enfrentar los problemas nacionales), sólo podrán pasar a la práctica si son asu­midos en el seno de políticas gubernamentales.

Puestas así las cosas, el problema mayor parece ser no tanto si debe darse una relación entre las O N G D y el Estado, sino el descubrir las formas más acon­sejables de esta relación, en la perspectiva de encontrar modalidades que sean beneficiosas para los sectores populares y que garanticen su autonomía orgáni­ca. Al finalizar el trabajo se presentan algunas reflexiones para orientamos en esta dirección.

* M a ñ o Kaplan (en U N B S O O - O K E A L C , 1984) repite esta advertencia:"Hay ya numerosos ejemplos de programas participativos, que fueron promovidos y organizados por organismos oficiales (...) para abortar al poco tiempo en cuanto se comenzó a verlos 'peligrosos'. Es decir tan pronto los grupos populares, c o m o consecuencia del programa, comenzaron a manifestar una conciencia críti­ca y a plantear sus justas reivindicaciones, el programa fue abruptamente suprimido", (p. 68).

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Consideraciones evaluativas de las O N G D

latinoamericanas

Los antecedentes presentados permiten observar que las O N G » son una reali­dad significativa en los diversos países de América Latina y en la mayor parte de los países subdesarrollados. Nuestro interés ahora es examinar la valoración que podemos hacer de este fenómeno.

Digamos, de entrada, que se trata de una realidad emergente y vital, todavía poco estudiada, frente a la cual se tienen m á s interrogantes que respuestas fun­dadas. M á s aún, es un terreno en el cual se cruzan con facilidad (y hasta con superficialidad) juicios opuestos:

- allí donde unos aplauden una creciente conciencia y cooperación de parte de los países del norte, otros vislumbran una nueva cara del imperialismo o, al menos , una m a n o altruista que sólo busca abrir el camino a la otra m a n o comercial;

- se plantea la emergencia de una nueva concepción del desarrollo desde la base y con participación popular, pero se teme también que estas accio­nes de auto-ayuda sirven para ocultar la indiferencia de los aparatos gu­bernamentales frente a las apremiantes necesidades de los sectores popula­res;

- unos valoran el desarrollo -en el seno de las O N G D - de nuevas formas de prácticas profesionales más acordes con las necesidades sociales de los sectores populares, otros denuncian a las O N G S c o m o mecanismos de sobre­vivencia de profesionales que lucran con las necesidades de los pobres, etc.

E n todo caso, alienta que sea un tema sobre el cual hay creciente preocupa­ción. E n efecto, recientemente han surgido varias iniciativas destinadas a cono­cer las O N G D y a aprovechar sus potencialidades. Así - y sólo a título de ejem­plo- se puede mencionar que la Campaña Mundial contra el Hambre/Acción pro Desarrollo de F A O , ha realizado en 1985 en Río de Janeiro, un seminario sobre el tema; existe, además, un Programa sobre relaciones políticas y de coo­peración al desarrollo entre Europa y América Latina (PREAL) que viene estu­diando la potencial contribución de las O N G S al desarrollo democrático (Cfr. Spoerer, 1987); el ncA ha emprendido un estudio sobre las O N G S de América Latina y el Caribe y el desarrollo rural (Ven Reuben 1987). Pese a que es un tema que recién se inicia, existe ya una bibliografía importante, creciente y tra­bajos de buen nivel.

Los antecedentes disponibles llevan a sentar un hecho: hemos presenciado durante los últimos años un proceso de implantación de las O N G D en el paisaje social e institucional de América Latina. Muchos grupos de acción que se ini­ciaron, a partir de un pequeño programa o proyecto de carácter coyuntural o transitorio, son hoy instituciones o centros estructurados en forma permanente, con prestigio, insertos en una red de relaciones nacionales e internacionales.

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Muchas O N G D han llegado a definirse c o m o actores nacionales, con voluntad de aportar no sólo a los participantes en sus proyectos de acción, sino de poner a disposición de la sociedad nacional sus aprendizajes (conocimientos, técnicas, soluciones a distintos problemas sociales)22. E n resumen: estamos en presencia de un nuevo actor en el escenario social y político de nuestras sociedades.

A continuación, quisiéramos presentar en forma bastante resumida las consideraciones evaluativas que se ha venido haciendo sobre las O N G D y su tra­bajo.

Potencialidades de las ONGD

El balance general de lo realizado por las O N G S en la última década es posi­tivo.

E n efecto, ellas pueden ser caracterizadas c o m o instituciones de mucha in­iciativa y alta creatividad social.

A d e m á s , hay que reconocer que han orientado la energía social que han sido capaces de despertar hacia la atención de problemas urgentes e importan­tes, por lo general directamente ligados a las necesidades e intereses de los sectores populares. Las O N G D han definido su quehacer c o m o un servicio a los sectores m á s postergados y han logrado establecer ricas relaciones con comuni­dades rurales y urbanas.

Este servicio profesional a los sectores populares se ha definido c o m o "al­ternativo" y ha erifatizado procesos de autogestión de base y de participación popular. Entre sus cualidades se destaca su carácter integral, que ha dado lugar a formas nuevas de enfrentar la acción social y educativa con los sectores populares; una elevada flexibilidad y poder de adaptación frente a situaciones diversas y cambiantes; un énfasis en potenciar el desarrollo de la sociedad civil, aglutinando y organizando la iniciativa social a nivel local y apoyando el desa­rrollo del movimiento popular y a diversos movimientos sociales nuevos. D u ­rante los últimos años se ha visto en América Latina la emergencia, desarrollo y consolidación de una gran variedad de inéditas formas de organización e inicia­tiva social; en muchos casos ellas responden a sensibilidades que se hacen presentes superando las fronteras nacionales: renacer étnico, feminismo, ecolo­gía, autogestión local. N o parece aventurado señalar que las O N G D han jugado un papel crucial en el surgimiento de estas nuevas organizaciones (Abalos: 1988). E n suma, al menos es posible afirmar que frente a la crisis de los m o d e ­los de desarrollo y de las políticas sociales, las O N G D ofrecen un caudal de expe-

22 Sandoval (1988), a quien seguimos en esta consideración, hace un buen esbozo de este cambio de perfil de las O N G D en los últimos años.

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rimentación social que es preciso seguir evaluando, pero que ya muestra m u ­chos éxitos y abre posibilidades de acción23.

Dada la coyuntura de crisis que se ha enfrentado en los últimos años, en la cual las necesidades de los sectores populares han aumentado y la voluntad y los medios de los Estados para enfrentarlas han disminuido, las O N G D han c u m ­plido un importante rol de suplencia, constituyéndose en canales eficaces, des­centralizados y directos para hacer llegar recursos a organizaciones de base. E n esta m i s m a perspectiva se destaca que han sido capaces de desarrollar redes de cooperación y coordinación entre ellas y con diversas organizaciones sociales para aumentar su capacidad de servicio.

Otro aporte a seguir evaluando y sopesando ha sido la capacidad que han tenido las instituciones de apoyo, de dar lugar a nuevas formas de trabajo profe­sional en medio popular.

El servicio de las O N G D a la sociedad no se limita a su trabajo directo con los sectores populares y sus movimientos. Se puede destacar el servicio de las O N G D al conocimiento de nuestras sociedades, de sus crisis y conflictos y su aporte en el estudio de alternativas de solución a sus problemas en diversos dominios; en esta línea, ha sido particularmente significativo el aporte al cono­cimiento de los sectores populares y de sus culturas, haciendo así visibles un conjunto de problemas que permanecían ocultos o mal interpretados.

E n lo institucional, las O N G D han logrado ser organizaciones ágiles y flexi­bles para responder a requerimientos sociales variados y m u y cambiantes. Esta adaptabilidad ha permitido generar respuestas descentralizadas y diferenciadas en distintas coyunturas y frente a diversos grupos sociales. E n la base de estas cualidades ha estado la capacidad para darse formas de organización y adminis­tración que han generado y preservado un clima institucional que valora y res­peta la iniciativa y la creatividad de sus miembros; se advierte también en muchas O N G D , una valoración por el pluralismo político y religioso.

Las O N G D de nuestros países han demostrado ser competentes para obtener y administrar eficazmente fondos extemos, provenientes de la cooperación in­ternacional. Por esta vía se ha logrado que la ayuda externa aumente y que lle­gue en forma m á s significativa a los grupos de base.

"Sobre el tema del nuevo concepto de desarrollo aportado por las O N G D remitimos a la esclare-cedora reflexión de Vicente Santuc (1988), quien otorga a las O N G D un valor que supera su contribu­ción conyuntural y que reside precisamente en la dimensión de "integralidad" que introduce en las prácticas de acción social popular. Para él, el marco de la sociedad liberal -que ordena el m u n d o en que vivimos- define al hombre como ser económico politico, negando la pertinencia social de las otras dimensiones de la vida cotidiana (familiar, religión, lugar de vivienda, etc.). E n esta direc­ción se han creado dos herramientas para conducir el proceso social: el sindicato, que remite a la dimensión productiva del hombre y el partido, que remite a la dimensión política. E n estas cir­cunstancias, las oNOD pueden llegar a ser "instancias capaces de articular procesos sociales m á s in­tegrales y capaces de promover, servir y asentar organizaciones que tienen en cuenta todas las di­mensiones del hombre y no sólo la dimensión económico-política" (pp. 85-86). M a r c Nerfui (1986) hace reflexiones semejantes recurriendo a la imagen del Príncipe (político), del Mercader (económico) y del Ciudadano (integral), y asigna al Tercer Sistema, aquel de lo asociativo, organi­zativo, etc. -en el cual se ubican las O N G D - la expresividad de la ciudadanía.

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Las O N G D han sido instituciones bastante abiertas a las relaciones interna­cionales. Esto ha tenido, al menos, dos efectos benéficos: por una parte, ha dado lugar a un intercambio de experiencias importantes a nivel de los países latinoamericanos; por otra parte, ha ayudado al diálogo Norte-Sur al poner - a través de la mediación de las entidades de cooperación al desarrollo de los paí­ses centros- los problemas del subdesarrollo en el debate de los movimientos sociales y los gobiernos de los países del Norte.

Principales límites del trabajo de las ONGD

C o m o contracara de estas potencialidades se ha señalado también un con­junto de limitaciones que impiden a las O N G S llegar a ser todo lo eficaces que pudieran24.

Se ha advertido la ambivalencia existente en la autocalifícación de "alter­nativas" que se dan las O N G S (Cfr. Abatas: 1988; Spoeren 198). Esta, desde un punto de vista, enuncia una identidad de búsqueda, innovación, creatividad frente a problemas graves cuya solución se ha ensayado una y otra vez con escaso éxito; desde esta óptica, la autocaracterízación de "alternativas" presenta un recurso socialmente importante, ya que afirma el carácter perfectible de la situación social. Sin embargo, en muchos casos se opina que esta identidad de instituciones "alternativas" aisla a las O N G D , las hace quedarse en micro expe­riencias, desconectadas de las políticas sociales masivas, con lo cual no entre­gan a la sociedad sus aprendizajes. Así, en algunos casos, el carácter "alternati­vo" y no estatal de las O N G S ha llevado a que ellas, muchas veces, actúen de espalda al Estado (y aún contra él) y no aprovechen sus posibilidades de contri­buir al mejoramiento de los servicios estatales. E n otros casos -Chile puede ser un ejemplo- la definición de organizaciones "alternativas" estuvo m u y entrete­jida con la situación de dictadura y con la hegemonía de una política económica neoliberal; si cambiadas las condiciones no cambia la identidad, las O N G S corren el riesgo de perder importantes posibilidades de influencia y gravitación. A d e m á s , este m i s m o carácter autónomo permitiría a las O N G S hacer una contri­bución de mediación importante entre los servicios e instituciones estatales y los sectores populares, la cual no se está cumpliendo.

El hecho de propiciar estrategias participativas e integrales de acción se suele acompañar de una restringida capacidad para multiplicar y reproducir sus aportes, encerrándose en proyectos innovativos, pero de escasa significación

" E n forma m u y sugestiva, W . Reuben (1987) hace ver que las principales características de las O N G D están en el origen de su aporte y limitaciones. Así, por ejemplo, el hecho de propiciar estra­tegias alternativas e integrales de desarrollo trae aparejado un aporte cualitativo de creatividad, pero que se limita a acciones locales y cuantitativamente restringidas; al financiarse con recursos exter­nos constituyen un mecanismo eficaz de transferencia de estos fondos a grupos de base, pero pier­den autonomía, etc.

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cuantitativa y poco relacionadas entre sí y con otras iniciativas. El apoyo que las O N G D prestan a las organizaciones populares tampoco

están exento de dificultades. Entre estas se puede nombrar c o m o más relevantes las siguientes, que aparentemente son antinómicas entre sí: de una parte, las O N G D suelen situarse en una perspectiva de cambio social, mientras que -en muchos casos- las organizaciones populares están más preocupadas de la reso­lución de problemas inmediatos y urgentes (sobrevivencia); de otra parte, los agentes de las O N G D suelen situarse c o m o profesionales que hacen un aporte (apoyo técnico, capacitación), pero se abstienen de intervenir en las opciones políticas que las organizaciones deben tomar constantemente; se les suele pedir -en cambio- una solidaridad explícita con determinadas acciones y luchas25.

El trabajar fundamentalmente con ñnanciamiento externo constituye un factor de dependencia y de debilidad institucional que tiñe muchos ámbitos de acción de las O N G D . Entre estas se puede anotar:

- Se crea una inestabilidad institucional que impone serias limitaciones para planificar en forma independiente y a largo plazo.

- C o m o la pervivencia institucional es imposible sin el logro de un adecuado apoyo externo, existe siempre el peligro de dejarse llevar por modas y pre­ferencias de las agencias y desviarse a hacer aquello para lo cual existen recursos y no lo que se ve c o m o prioritario.

- Es m u y difícil la obtención de un apoyo suficiente para un conjunto de ta­reas imprescindibles para el crecimiento y la solidez institucional pero que no son de acción directa, tales c o m o dirección, administración, evaluación de lo logrado, elaboración de nuevos proyectos, difusión de resultados, formación del personal, etc.; c o m o se trata de trabajos que es preciso hacer de todos modos , se suele vivir en una permanente sobrecarga de trabajo con las consecuencias previsibles de tensión y dificultades personales.

- Las O N G D compiten entre ellas por el ñnanciamiento extemo. Este hecho limita sus logros de cooperación y coordinación mutua, hace difícil estable­cer redes estables para enfrentar en conjunto limitaciones compartidas o para coordinar acciones en programas m á s ambiciosos y de mayor comple­jidad. A d e m á s se genera, a veces, relaciones de clientelismo con las c o m u ­nidades de base.

"Este tema ha sido bien estudiado en Martinic (1987) y en Egaña (1986).

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IL La educación de adultos (EDA) y

las ONGD en América Latina

N o s proponemos en este capítulo, caracterizar la situación de la E D A en América Latina en su relación general con la pobreza y específica con los es­tándares educativos insatisfechos. E n segundo lugar, entregaremos algunos an­tecedentes sobre el rol que están cumpliendo las O N G D en relación a la E D A .

H a sido suficientemente argumentado que la E D A en América Latina en­cuentra su contexto y el marco desde el cual define sus propósitos y métodos en la situación de pobreza que afecta a millones de personas de la región (Cfr. Latapi: 1985). Inicialmente, voy a retomar suscintamente esta argumentación: perfilaré la situación de pobreza, caracterizaré las acciones que se han propues­to para su superación, para concluir precisando algunos de los principales desa­fios de la E D A , en vista a la superación de la pobreza26.

La pobreza en América Latina

El tema de la pobreza sólo se constituye en el seno de una relación social: hay pobreza en comparación con la riqueza M á s aún, hay pobreza cuando asu-

T o m o las consideraciones siguientes de un trabajo anterior. V e r García-Huidobro: s/f.

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m i m o s un ideario democrático que declara iguales a todos los hombres y que les asegura el derecho a una vida digna y a decidir sobre los destinos de la sociedad. Desde ese momento , hablar de pobreza comienza a ser hablar de des­igualdad y de dominación y se nos plantea la superación de la pobreza c o m o un desafio ético. El término "desigualdad" alude a una injusta distribución de los bienes materiales, que permite que algunos concentren en sus manos una gran proporción de la riqueza social, mientras otros carecen de lo necesario para atender un conjunto de necesidades, que en un contexto histórico determinado, se consideran básicas. El término "dominación" refiere a una particular distri­bución de los recursos del poder entre actores sociales, que se caracteriza por una situación en la que sectores mayoritarios no tienen una ciudadanía plena y participan poco en las decisiones que afectan al conjunto de la sociedad. E n suma, la pobreza socio-económica y la pobreza política son dos caras del mis­m o fenómeno, las que mantienen entre sí relaciones intercausales. L a miseria inhibe la participación y la organización; la debilidad organizativa de los po­bres limita sus posibilidades de hacer valer los propios derechos en la sociedad.

Para caracterizar suscintamente la situación de pobreza en América Latina sigo el trabajo de Latapí (1985) ya mencionado:

- Actualmente el 40% de la población de América Latina (unos 112 millones de personas) se encuentra por debajo de la línea de pobreza y el 19% (más de 53 millones de personas) por debajo de la línea de indigencia27.

- Hasta hoy, la situación de pobreza ha afectado más a la población rural. - L a pobreza aparece vinculada a otras carencias (alta morbilidad y mortali­

dad, desnutrición, escasa instrucción, etc.), entre las cuales la principal es el desempleo o subempleo: en 1970, la tasa de desempleo abierta era de 5.8% y la subutilización total de m a n o de obra llegaba al 27.4% ( P R E A L C , 1976). Entre los pobres urbanos, los problemas habitacionales tienen tam­bién una importancia mayor; así la lucha por la vivienda ha estado en el origen de la identidad social ("pobladores") y de la organización de los sectores urbano-marginales.

- L a pobreza se da en el seno de una sociedad en la que los bienes se distri­buyen desigualmente. Según estimaciones de la C E P A L , en 1970 el 5% m á s rico captaba el 30% del ingreso total, en tanto el 20% m á s pobre recibía sólo el 2.5% de ese ingreso. Es decir, el ingreso del primer grupo era cerca de 50 veces superior al segundo. Sobre la base de la misma estimación se observa que la mitad de la población obtenía el 86.1% del ingreso, lo que representa en promedio un ingreso por habitante equivalente a 6.2 veces el ingreso per capita medio de la mitad m á s pobre de la población (Molina, 1968, p. 29).

Mirando hacia el futuro estas tendencias sufrirán las siguientes modifica­ciones:

"Se define c o m o línea de pobreza el nivel mínimo necesario para satisfacer las necesidades básicas de alimentación, salud, vestido, vivienda y educación; la línea de indigencia determinaría la satisfacción únicamente de las necesidades mínimas nutricionales (Latapí, 198S, p. 275).

30

- A fines del siglo el número de pobres habrá aumentado en un 33%, llegan­do a 170 millones de personas y los indigentes presumiblemente a 106 millones.

- L a pobreza se concentrará crecientemente en las ciudades, ya que el año 2000 el 75% de la población de América Latina será urbana.

- El empleo seguirá siendo un cuello de botella grave. E n efecto, en lo que resta del siglo sería necesario crear al año 3.5 millones de empleo urbanos, lo que implicaría que la región creciera a una tasa anual superior al 8% anual (la tasa histórica pre-crisis fue de un 5,2% en la década del 50, de un 5,6% para los sesenta y de un 6.1% para el período 1970-77). Se ha hecho notar que, a nivel urbano-popular, no es principalmente un problema de desempleo sino de subempleo: el 70% de los pobres urbanos está subem-pleado, ocupado en lo que se ha dado en llamar "sector informal" que ge­nera ingresos mucho más bajos que en otros sectores (en Lima el ingreso promedio por persona en el sector formal es de 3.5 veces más que en el informal; en Colombia y Asunción entre 2.8 y 2.5 veces más) (Tockman, 1980).

- C o m o consecuencia de la crisis de los últimos años se ha debido distinguir dos categorías de pobres urbanos: los migrantes y los excluidos. Los prime­ros al llegar del campo a la ciudad enfrentan un conjunto de problemas, pero experimentan al menos un logro percibido por ellos c o m o progreso: llegaron a la ciudad y se instalaron en ella, lo que abría su campo de posibi­lidades y de futuro. Con la crisis, crecientes sectores urbanos han vivido la pobreza c o m o exclusión; los excluidos son pobres-urbanos normalmente de segunda generación en la ciudad, que han experimentado avances: ingreso a la escuela y permanencia en ella durante algunos años, acceso a trabajo estable, pero que durante los últimos años han experimentado una pérdida de lo conquistado que se expresa, principalmente, en deterioro del empleo y de las posibilidades que antes se asociaron al acceso a la educación28.

Pese a lo dramático de la situación que venimos presenciando, el m u n d o de los pobres es dinámico. H a existido un conjunto de movimientos reivindicati-vos de los sectores de pobladores ligados principalmente a la consecución de la vivienda o, al menos, de un espacio donde habitar (tomas de sitios, p.e.); y puede apreciarse hoy en las distintas poblaciones marginales de las ciudades de América Latina un conjunto rico y variado de organizaciones poblacionales. A nivel rural es posible observar una situación semejante: se dan luchas por la

"Esta situación es particularmente clara y masiva en los países del Cono Sur. Así, por ejem­plo, en Chile: - Los jefes de hogar de las familias de "allegados" (grupos familiares que por no tener la posibi­

lidad de acceder a una vivienda para uso propio son recibidos en la vivienda de otra familia) son mayoritariamente nacidos en la ciudad y más de la mitad de ellos posee m á s de 9 años de estudio (Chateau, Pozo, 1987, p. 41); Los jóvenes urbano populares pese a tener mucho m á s educación que sus padres están m á s afectados por el desempleo que sus mayores.

31

tierra, movimientos étnicos que buscan el respeto y la preservación de la propia cultura, etc.29.

Estas organizaciones populares, dan testimonio de una fuerte solidaridad interna que busca paliar colectivamente los problemas m á s urgentes (el hambre, el despojo de tierras, la cesantía, la carencia de vivienda o de servicios de sa­lud) y crean espacios de sociabilidad, de encuentro y de participación. Se ad­vierte así, un potencial de solidaridad, ayuda mutua y actividad autónoma que no se puede desestimar, pero que -al mismo tiempo- hay que relativizar debido a que estas organizaciones suelen darse con bastante apoyo extemo, presenta una gran inestabilidad en el tiempo y muchas dificultades para coordinarse en­tre ellas y con los partidos políticos (ver Chateau y Pozo, 1987; Racynski, 1987). Se ha señalado que estas dificultades de los sectores populares para generar conductas colectivas amplias y persistentes, se deben -entre otros- a los siguientes motivos: fuerte segmentación y heterogeneidad interna (los po­bres no son una categoría social homogénea), la cual se ha acentuado en la ac­tual coyuntura de crisis dado que las preocupaciones de los pobres se sitúan m u c h o más en el campo económico inmediato (lo central es sobrevivir). U n a consecuencia de lo anterior es que se trata de sectores con una identidad social m u y precaria; se definen más por negación, por un conjunto de ausencias que por una ubicación social clara y positiva desde la cual puedan construir víncu­los fuertes y plantear reivindicaciones30.

La superación de la pobreza

Pese a que la pobreza es una realidad que nos acompaña desde siempre en América Latina, su conceptualización c o m o problema y su superación c o m o un desafío ético central de nuestras sociedades, es reciente.

Hasta hace poco, la preocupación mayor en América Latina, era por el desarrollo económico, tema que se hace central en nuestros países después de la segunda guerra mundial. Esto da lugar a diversas teorías y a múltiples esfuerzos por alcanzarlo31; en ellos que primaba "la creencia de que existía una relación directa y automática entre crecimiento económico y el mejoramiento de los niveles de vida de toda la población" (CEPAL, 1980, p. 7; ver también Urzúa, 1987). La experiencia reciente de América Latina ha demostrado con claridad y crueldad que esta relación no es automática; en los períodos en que se ha logra-

T a r a una visión de los movimientos populares en diferentes países de América Latina puede verse el libro Los movimientos sociales ante la crisis (Calderón, 1986), con trabajos sobre: Argen­tina, Brasil, Uruguay, Bolivia, Ecuador, Perú, Colombia, Venezuela, Chile y Paraguay y con un trabajo final de sistematización de la situación regional.

"Estas dificultades han sido estudiadas principalmente en relación a los sectores urbano-po­pulares. Ver, Pina: 1981; Bailón: 1986; Laserna: 1986, entre otros.

" E n otros trabajos he pasado revista a estas teorías y a su vinculación con los modos de pensar la educación en general y la educación de adultos en particular (ver: García-Huidobro, 1980 y 1984).

32

do avances satisfactorios en desarrollo económico, se ha progresado poco en la superación de la pobreza. H a quedado en evidencia que no existen mecanismos automáticos en las economías de mercado que orienten recursos hacia la satis­facción de las necesidades de los grupos pobres y que se requiere de la acción correctora del Estado en este campo ( C E P A L , 1980, p. 7).

E n este marco y para tener una orientación acerca de las características que debería tener una E D A relevante para los pobres, es básico preguntarse acerca de las características que debe tener la acción estatal destinada a combatir la po­breza.

L a política estatal destinada a la superación de la pobreza ha sido califica­da, de un m o d o constante, al menos por tres características (Cfr. C E P A L , 1980 y los trabajos contenidos en: Franco y Zavala. Coords., 1984):

- la acción gubernamental debe integrarse a una estrategia global de desarro­llo, que ubique la solución del problema de la pobreza c o m o un objetivo prioritario;

- se debe dar un lugar central a las políticas de ingreso y de empleo; - finalmente, ya es consensual postular que el éxito de una estrategia de su­

peración de la pobreza depende de la organización y participación real de los afectados en ella.

Detengámonos brevemente en esta última exigencia. Cuando se establece que es imprescindible la participación popular en las políticas sociales, se apo­ya este requerimiento en el tipo de desarrollo integral y democrático que se postula (Graciarena: 1984; Cardoso: 1984) y en otros argumentos de efectivi­dad práctica.

U n a política social establece siempre una relación educativa con los secto­res populares32; una política social en su sentido instrumental puede estar desti­nada a enfrentar diversos problemas específicos c o m o el habitacional, nutricio-nal, etc., pero considerada en su aspecto relacionar define a los pobres y su lugar en la sociedad. Así, una política no participativa estará indicando que lo que se espera de los sectores populares en la sociedad es su pasividad y lo que les niega es la posibilidad de ser actores de su propio destino. Esto acentúa la sensación de impotencia producida por la extrema pobreza: "el pobre es tratado c o m o objeto y, al recibir y necesitar la ayuda, consolida su posición de depen­dencia" ( D e m o , 1984,109). Por el contrario, una política participativa tiende a definir a los pobres c o m o actores sociales plenos (Moreno, 1987), lo que contri­buye a superar no sólo sus carencias materiales sino su pobreza política ( D e m o , 1987)33.

El planteamiento que enfatiza la participación de la comunidad, también tiene que ver con la forma de concebir el control social del Estado en una socie-

"Sobre el punto m e remito al concepto gramsciano de Estado y a toda su reflexión sobre el "Estado educador". Cfr. García-Huidobro: 1981.

"Para un desarrollo de este argumento puede verse diversos trabajos incluidos en UNICEF, 1986, (p.e. Vergara; Velasco y Leppe). Ver también, Martínez, 1984.

33

dad democrática y puede verse c o m o una reacción frente a un Estado autorita­rio, burocrático y paternalista. N o se trata de oponerse a la planificación, ni de disminuir la importancia de la iniciativa estatal, sino de buscar mecanismos de democratización de la planificación. Cardoso (1984, 17) expresa esta orienta­ción, señalando que un nuevo camino para las políticas sociales debe ser busca­do en formas creativas, "basadas en una fuerte acción estatal con control popu­lar directo y democrático, que permita generalizar la ciudadanía y el bienestar". E n esta misma línea se argumenta en base a la oposición centralización-descen­tralización, valorando la descentralización c o m o mecanismo que facilita la par­ticipación y acerca las decisiones a la esfera de acción y de control de los afec­tados (Franco, 1984, 64).

Es posible recordar otros tres tipos de razones que aconsejan la participa­ción comunitaria en la gestión de la política social:

- H a y argumentos que se refieren al menor costo de los programas participa-tivos. E n una situación de crisis, caracterizada por un fuerte deterioro de las condiciones de vida de los sectores m á s pobres, acompañado de un e m p o ­brecimiento del Estado y de fuertes restricciones para invertir en políticas sociales, es aconsejable pensar programas que aprovechen los recursos comunitarios -maximizando la utilidad de los aportes financieros que el Estado puede hacer- con la capacidad que las comunidades poseen para destinar esfuerzo y trabajo comunitario a la solución de sus propias necesi­dades (ver Vergara, 1986; entre otros).

- Otras razones son relativas al desarrollo alcanzado por las organizaciones de base, que pone en evidencia una gran creatividad social que debe ser aprovechada en las estrategias de erradicación de la pobreza y constituye, además, un avance hacia la construcción de una genuina democracia que se debe dinamizar y no frenar. E n términos semejantes, se argumenta que las políticas sociales deben preservar las identidades culturales comunitarias que están a la base de la posibilidad de organización de los sectores popula­res (Cfr. Vega, 1987 y D e m o , 1987)34.

- Finalmente, hay argumentos que conectan la eficacia de las políticas socia­les al carácter educativo que ellas deben poseer. L a principal garantía de la supervivencia de comportamientos que favorezcan la calidad de vida de los sectores populares está dada por la convicción de las familias respecto a la bondad de los mismos y por la movilización activa de la comunidad para defenderlos y desarrollarlos (Vergara, 1986). E n el fondo y a diferencia de otras políticas, sin la colaboración de los usuarios y sin que estos adquieran las competencias culturales requeridas para superar sus problemas, no hay políticas sociales efectivas (Franco, 1984).

"Es central concebir el fenómeno de la pobreza en su globalidad, no sólo c o m o un problema de carencias económicas, sino también c o m o una carencia de ciudadanía; lo que lleva a postular que "no es imaginable resolver la pobreza sin la participación del pobre. En efecto, una política que pretenda reducirlos niveles cuantitativos de pobreza, pero que conserva al pobre sólo c o m o objeto de política, puede distribuir beneficios y disminuir compensatoriamente la miseria, pero agrava la pobreza política" ( D e m o , 1987, 2).

34

Características y desafíos de la E D A

L a educación de adultos (EDA) en América Latina, en su empeflo por res­ponder a los desafíos que le plantea la situación de pobreza, presenta a lo largo de su desarrollo tres características.

- L a E D A latinoamericana al definirse, desde sus orígenes por su relación a la pobreza, presenta una fisonomía particular. Si en otras latitudes la educa­ción de adultos se desarrolla en relación a los problemas que presenta el creciente acceso al tiempo libre o la recalificación de los trabajadores fren­te a las transformaciones tecnológicas, entre nosotros la E D A debe paliar los déficits educativos de los sectores pobres que o son analfabetos o tuvieron un acceso m u y limitado a la escuela, que no les permitió adquirir las c o m ­petencias culturales básicas para vivir en sociedad.

Así, la E D A enfrenta hoy el desafío de erradicar el analfabetismo antes del año 2000, meta que dio origen a un compromiso de los Gobiernos (Decla­ración de México en 1979) y que está incorporada en el Proyecto Principal de Educación de la U N E S C O . El camino por recorrer es difícil. El promedio de analfabetismo era en 198S el 19.9% de la población latinoamericana de IS años y más (más de 42 millones de personas); según estimaciones pru­dentes, efectuadas sin considerar los efectos posibles de la crisis económi­ca, en la actualidad al menos el 17.7% es todavía analfabeta ( C R E F A L -O R E A L C : 1986). Otras estimaciones que buscan ser m á s sensibles a los efec­tos de la crisis concluyen que es presumible no sólo que la situación no haya mejorado, sino que haya empeorado fuertemente (Latapí y Rodríguez: 1989). E n el Cuadro 1 puede verse que la situación de los diversos países respecto a alfabetización era en 1985, m u y variable, con márgenes que se mueven entre un 4% y más del 60% ( U K E S C O - O R E A L C : 1988). Estos antece­dentes permiten concluir que, pese a los esfuerzos que se están desplegan­do, es m u y improbable que se logre la meta del Proyecto Principal de erra­dicar el analfabetismo al año 2000.

Ahora bien, la deuda educacional con los sectores pobres no se expresa sólo en el analfabetismo. Son muchos los que poseen niveles de escolari­dad m u y bajos o los que recibieron una educación de mala calidad y poco relevante y que no poseen las calificaciones culturales mínimas para incor­porarse al m u n d o del trabajo y a una ciudadanía plena. Para tener una idea de la magnitud de las carencias que debiera enfrentar la E D A , basta tener en cuenta los niveles educativos de la población de América Latina (ver Cua­dro 2) .

L a magnitud de estos desafios no guarda relación ni con la dimensión ni con la calidad de los esfuerzos que se están haciendo en E D A a nivel regio­nal. Así, el análisis de la situación educativa de América Latina y El Caribe efectuado por el Proyecto Principal para el período 1980-85 señala, entre

35

Cuadro 1

AMERICA LATINA Y EL CARIBE, EXPANSION DE LA ALFABETIZACIÓN Y DE LA EDUCACIÓN DE ADULTOS

(En 23 países de la región)

Pais

Aigentina

Bolivia

Chue

Colombia

Cuba

Dominica

Ecuador

H Salvador

Granada

Guyana

Hain-

Honduras

Islas Vírgenes

Jamaica

Meneo

Nicaragua

Pou

Británicas

República Dominicana

San Vincente j Granadinas

Santa Lucia

Suriname

/ Las

Trinidad y Tabago

Venezuela

Tasa de analfabetismo (Ultimo censo)

6.1

36.S

8.9

1Z2

1.9

6.6

165

51.1

1.7

5.8

78.5

405

1.1

24.7

16.8

50.3

18.1

25.8

3.1

10.3

18.8

14.0

Analfabetismo y Educación de Adobos

Disminución del analfabetismo

(Puntos)

3.0

Z8

6.0

7.6

22

127

68

323

3.0

3.9

Alfabetizados (1980-1985)

70 232

39 612

190 000

1 100 000

6000

460 580

18 000

222 630

77 104

2473 369

416 129

781 012

149 339

750

574

500

451 107

Participantes en Programas de

Educación de Adultos

91 112

166 039

5036 242

443 600

20 884

132 670

2120

20 709

1 889

24 345

4382 660

150 00

453 806

80 539

105

850

600

4325 982

Fuente: U h e s o o O R E A L C . Situación educativa de /minea Latina y el Caribe. Proyecto Principal de Educación, 1980-1985. S K I (Sistema Regional de Información). Santiago, Chile, 1988, 345 pp.

36

Cuadro 2

AMERICA LATINA Y EL CARIBE: NIVEL EDUCATIVO DE LA POBLACIÓN, ULTIMO A N O DISPONIBLE

(En 14 prisa de la región)

País

BoKvia"0

Babada *

Chile

Colombia

Cosa Rica '

C u b a '

Ecuador

El Salvador b

Granada"

Guyana"1

Haití'

Islas Vírgenes Británicas d

Montserrat d

San Vincente y Las Granadinas d

Año

1985

% 1980 %

1985

% 1985 %

1984 %

1981

% 1985 %

1980 %

1980

% 1980

% 1982 i

% 1980

% 1980 %

1980

%

Grupo de edad

considerado

15 and up

15 and vp

15 and up

10 and up

5 and up

6 and up

15 and up

15 and up

15 and up

15 and up

15 and up

15 and up

15 and up

15 and up

Total*

3665 100.0

100.0 8303 100.0

21 003 íoao 2094 100.0 8 837 100.0 5478 100.0 2501 100.0

100.0

100.0 3650 100.0

100.0

100.0

100.0

Población según años

Sin 1-3 años

de estudio

4-6 años instrucción de estudio de estudio

1 366 37.3

5.1 c 701 8.4

2038 9.7 289 13.8

...*

. . . < 660 12.0 819

32.7

3.1 e

8.7« 2363

64.7

3.9«

3.9 e

3 .1 e

672 18.3

0.1 800 9.6

1

3 449.1 39.01

585 23.4

0.1

0.1 940 25.8

0.7

ai

0.1

444 121

515 2 130

25.7

1210 57.9

3 125 35.4

554 22.1

82.2

672 305 8.4

55.7

77.7

819

aprobado« órales)

7-10 añas de estudio

514 14.0

40.4 2300

27.7

453 21.6

1423 16.1

258 10.3

11.1

226 25 0.7

327

139

129

11 y más años de estudio

669 18.3

29 2 3 7 2

28.6

141 6.7 840 9.5

286 114

1.1

1.4 18 05

7.0

4.5

1.0

Fuente: U r c s o o r O R E A L C Situación educaiva de América Launa y el Caribe. Proyecto Principal de Educación, 1980-1985. S K I (Sistema Regional de InformaciónX Santiago, Chile, 1988, 345 pp.

> Población total d d grupo de edad considerada *> Estimación en base a censo 1976. c Las cifras de la penúltima y última columna se refieren a ( 6 a 8 ) y a ( 9 y más). <• Las aftas corresponden a: Sin instrucción, Ptcescolar, Primaria, Secundaria y Universitaria en las columnas: Sin

instrucción, (1 a 3), (4 a 6) (1 a 10) y 0 1 y más), respectivamente. ' "Sin instrucdon" incluye "sin declarar" y "otros". f Las aftas se refieren a: Primaria, Secundaria y Universitaria, en las columnas correspondióles a (1 a 6) (1 a 10)

y (11 y más) respectivamente, g Las cifras corresponden a: Primaria incompleta y sin tratruccián. Primaria completa, Media básica completa y

Media superior completa y Superior completa en las columnas (1 a 3), (4 a 6), (7 a 10) y (11 y más), icspectiva-

h Las cafas de la penúltima y última caluma se refieren a (7 a 9) y a (10 y más). i Las cifras se refieren a: Sin iroaucóon, Primaria, Secundaria, Normal y Técnica, y Unvetsiiaria respectivamente.. 1 A ñ o no bien ntpffiffcado en la fuente; aparentemente, corresponde a 1982

37

otras limitaciones de la E D A , las siguientes:

• "La insuficiente presencia de la educación de adultos en las orientacio­nes político-educativas y en la distribución de los recursos financie-ros . "Las dificultades que subsisten para motivar y retener a los adultos en las ofertas educativas que se les presentan".

• "Las características escolarizantes de los currículos, que frenan los aportes provenientes de las experiencias ganadas en el ejercicio de acti­vidades productivas"35.

Sin embargo, las necesidades educativas de los pobres no provienen sólo ni principalmente de sus carencias de escolarización. Por su vinculación a los problemas de la pobreza, la E D A en América Latina se ha visto enfrentada a la necesidad de ser una educación eficiente para apoyar la estrategias de sobrevivencia, la satisfacción de las necesidades básicas (alimentación, sa­lud, vivienda), la generación de empleo y la incorporación de los margina­dos a la participación social36. Esto deja en claro una segunda característica suya: durante los últimos cuarenta años los diversos discursos pedagógicos sobre la E D A en América Latina insisten en una educación ligada a las apremiantes necesidades vitales de los adultos pobres y orientada a conse­guir un sinnúmero de destrezas culturales relacionadas con ellas. L a idea de post-alfabetización debe insertarse en esta perspectiva. Se trata no sólo de "asegurar la retención y la estabilización de las habilidades del alfabeto", sino de la utilización de las destrezas del alfabetismo "en procesos m á s amplios de desarrollo" ligados a la calidad de vida (Dave: 1986). U n a de las concreciones más claras de este constante acercamiento de la E D A a la vida cotidiana de los sectores que atiende, ha sido la insistencia de que ella debe ser no escolar o no formal para poseer la flexibilidad requeri­da para adecuarse a las características particulares de los grupos atendidos (Cfr. Gajardo, 1983). L o anterior ha dado lugar a una gran diversidad de prácticas, tanto de carácter gubernamental c o m o no gubernamental, que se destacan por su alta creatividad metodológica y organizativa ( U N E S C O -O R E A L C : 1988) que se diferencian por sus fines educativos (alfabetización y post-alfabetización, educación para el trabajo, para la organización, etc.) y por la variedad de los sectores atendidos (pobladores urbanos, pequeños agricultores, campesinos, indígenas) (Castillo y Latapí, 1983). E n tercer lugar, la E D A en América Latina ha estado marcada por una conti-

"Para una revisión crílica de la educación básica de adultos puede verse Beca, C E . : 1987. "Sobre la vinculación E D A pobreza, recomiendo el trabajo de Latapí, Prospectiva de la educa­

ción de adultos a la luz de la pobreza (1984), quien además de desarrollar el tema pone en claro el desafío ético que adquiere la EDA a través de esta vinculación: "El sentido profundo que tiene la E D A en el aquí y ahora de nuestros países es un sentido de justicia. N o es posible coexistir con un proce­so histórico de dimensiones dramáticas que condena a millones de seres humanos a la pobreza, sin sentirse interpelados por esos pobres" (p. 28).

38

nuidad discursiva que habla siempre de participación, respeto y justicia37 y que es coherente -por tanto- con las exigencias examinadas de la supera­ción de la pobreza. Sin embargo, este consenso discursivo contrasta con un campo de prácticas educativas mucho más heterogéneo, el cual está atrave­sado por una lucha cultural en la que se disputa el sentido que los grupos dominantes quieren dar a la vida y a la esperanza de los sectores populares, con la significación e identidad que estos construyen de sí. Esta lucha cultural se ha expresado en una crítica ideológico política de la EDA que ha denunciado que este "discurso pedagógico" progresista, escon­de el sentido profundo de las prácticas concretas que han buscado m á s la incorporación de los sectores populares -ya c o m o productores, ya c o m o consumidores-, a la sociedad capitalista existente, que una participación genuina destinada a fortalecer la organización y la movilización popular tras una perspectiva de transformación social (Cfr. Barquera, 1985 y Bran-dao, 1984). Se ha llegado, por esta vía, a tomar conciencia de que la E D A nunca es neutra políticamente y que se enfrenta irremediablemente a la confrontación entre una educación para la mantención del statu quo y una educación para el cambio, que contribuya eficazmente a la capacitación de los sectores populares como actores sociales y políticos plenos, con dere­chos y responsabilidades en la construcción de una sociedad más justa y democrática.

Rol actual de los O N G D en la E D A de América Latina

Fisonomía del trabajo de las ONGD en educación

Es posible aquilatar el aporte de las O N G D a la educación de adultos estable­ciendo tres hechos:

- la gran mayoría de las O N G D presenta un componente de E D A en sus accio­nes de desarrollo y/o investigación.

- Existe un buen número de O N G D destinadas especializadamente a la E D A . - Las O N G D han jugado un rol bastante protagónico en la introducción de la

preocupación por la relación educación-pobreza en la región.

Al examinar las acciones de las O N G D vimos su gran variedad. N o existe prácticamente ninguna necesidad de los sectores populares que no tenga detrás un conjunto de O N G D dedicadas a estudiar el problema y proponer soluciones. Y también recalcamos una característica común a todas estas acciones: ya se trate de solucionar los problemas de vivienda, de mejorar la nutrición, de generar

"Puede verse ur¡ buen resumen de los diversos discursos de la EDA en América Latina desde la década del 40 a la fecha en: Barquera, 198S. Ver también para el tema: García-Huidobro, 1980.

39

auto-empleo o de atender a los niños que no tienen acceso a la educación pre-escolar, siempre se buscará satisfacer estas necesidades contando con la partici­pación de los interesados. Esta insistencia en la "participación" hace que esos programas, aunque no tengan un propósito directamente educativo, poseen un componente educativo que es central a los mismos. Para ilustrar esta afirma­ción, revisé dos años y medio del IFDA Dossier, desde el número 55 (sepL-oct. 1986) al número 69 (enero-febrero 1989); en este período, el boletín reseñó las actividades de 24 O N G D latinoamericanas y sólo dos de ellas no indican la exis­tencia de un componente de acción educativa en sus programas de trabajo. D e las restantes, 10 pueden ser definidas c o m o O N G D de educación, ya que la E D A es parte central de la identidad institucional de las mismas y 12, si bien no se defi­nen por sus actividades de educación y capacitación, poseen este tipo de accio­nes en sus programas de trabajo.

N o existe ningún catastro completo de las O N G D dedicadas a la educación de adultos en la región. Sin embargo, todo indica que su número es alto. Sólo la lista de centros afiliados al Consejo de Educación de Adultos de América Lati­na ( C E A A L : 1987) llega a 69 y existe un conjunto de instituciones de importancia -por sus aportes a la E D A - que no están afiliadas a este Consejo38. Las activida­des de C E A A L son un buen ejemplo de la diversidad de las actividades de E D A mantenidas por las O N G D ; sus centros afiliados participan de un conjunto de actividades regionales y en redes especializadas que intercambian experiencias y sistematizan lo aprendido en los siguientes ámbitos: alfabetización, capacita­ción, comunicación popular, educación en comunidades indígenas, educación cooperativa, educación en derechos humanos, desarrollo local, investigación participativa, programas con mujeres, educación en salud, sindicalismo, siste­matización de experiencias educativas, teatro popular39.

Respecto a los aportes de las O N G D al tema de la educación de los sectores pobres, sólo un botón de muestra: en una revisión bibliográfica en curso, detec­tamos 585 trabajos referidos a la relación entre educación y pobreza en Améri­ca Latina; 360 de ellos fueron producidos por instituciones latinoamericanas, entre los cuales más de la mitad (199, o sea el 55%) por O N G D contra sólo 50 de organismos gubernamentales (13.9%) y 65 de las universidades (18.1%). Si observamos los documentos sobre educación no-formal de adultos, la actividad de los centros privados en comparación a las restantes unidades, es todavía m á s fuerte: de 113 documentos, 70 fueron producidos por O N G D (el 61.9%), contra 9 de organismos gubernamentales y 25 de universidades40.

"Sólo a m o d o de ejemplo se puede citar a CU-CA y DESCO de Perú; al CEE de México; al CIDE de Chile.

"Para una descripción de estos programas y de las restantes actividades puede verse el infor­m e de la Secretaría General a la Asamblea de CEAAL tenida en Guanajuato, México, 1987.

"Esta revisión la he efectuado con Luis Zúñiga y Francisco Tellez; se ha basado en los docu­mentos procesados por REDUC en los últimos años. Próximamente se publicará el resultado de la misma.

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Una propuesta: la educación popular

Las ONGD realizan acciones m u y variadas en E D A , sin embargo puede descu­brirse en ellas un ideario común que responde a las características de lo que se ha dado en llamar "educación popular".

Al presentar anteriormente, la educación de adultos ( E D A ) en América Lati­na, nos detuvimos en tres de sus características. Es posible indicar el origen de lo que hoy se llama "educación popular"41, haciendo referencia a estas mismas características. Así, se puede afirmar que ella continúa y profundiza las dos primeras características (relación con la pobreza y con las necesidades vitales y cotidianas de los adultos) y se presenta no sólo c o m o una educación "para" los sectores populares, sino c o m o una educación "de" los sectores populares; liga­da a su lucha por sobrevivir y por organizarse. E n relación a la confrontación política que se hace manifiesta en la tercera característica, la educación popular toma partido y se define c o m o una educación que hace explícita su opción polí­tica de servicio a los intereses de los sectores populares42.

Resumiendo m u c h o y recurriendo a los propósitos explícitos en las expe­riencias de educación popular es posible caracterizar su estrategia43.

E n la mayoría de los casos, las experiencias de educación popular se dan propósitos de acción a tres niveles:

- en un primer nivel inmediato, ellas buscan la resolución de problemas coti­dianos y urgentes, ligados con la sobrevivencia y la calidad de vida: vivien­da, salud, educación de los hijos, mejorar la producción, la alimentación, etc.;

- en segundo nivel estratégico, es posible afirmar que la educación popular pretende hacer lo anterior inscrita en una perspectiva de mediano y largo plazo que busca la transformación global de la sociedad (nivel cambio so­cial);

- el tercer nivel, de hecho, es intermedio a los otros dos y corresponde a la voluntad de contribuir a la conformación de actores sociales en el medio popular (nivel actor social).

" M e refiero al uso actual del término que se inaugura en los años sesenta y que se refiere a programas de educación no formal de adultos. M u c h o antes se habló de "educación popular" en relación a los procesos de instauración de la escuela primaria universal, gratuita y obligatoria. T o m o esta caracterización de un texto anterior, en el que se encuentra un desarrollo mayor. Cfr. Garcta-Huidobro, 1985. pp. 7-15.

" E n esta perspectiva es posible anotar que, en el seno de una sociedad dividida, "popular" no es sinónimo de pobre, sino que se refiere al sector popular c o m o un sector social amplio que posee en común una situación de subordinación económica, social y política en la sociedad. Se insiste, por tanto, en la pobreza c o m o relación social de opresión de la cual es preciso liberarse. D e acá el título del famoso libro de Freiré: Pedagogía de los oprimidos. Sobre el punto ver: García-Huido-bro. 1980, pp. 27-35.

" D e hecho, llegué a distinguir esta estrategia examinando experiencias chilenas (Cfr. García-Huidobro, 1988), pero estudios anteriores m e indican que en otros países el perfil de las experien­cias no es m u y diverso.

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La pretensión de actuar simultáneamente en estos tres niveles de acción conforma un núcleo básico del discurso de la educación popular. Ahora bien, el elemento central de este discurso y, por tanto, lo que define la estrategia de la educación popular, es la intencionalidad de contribuir a la generación de acto­res sociales populares. Expresando lo m i s m o con otras palabras, se puede de­tectar que las experiencias de educación popular quieren ayudar a los sectores populares en su lucha cotidiana por sobrevivir, pero lo quieren hacer concitan­do, permitiendo y apoyando la participación de los grupos de base en la solu­ción de sus problemas. Es este modo de hacer lo que conecta la estrategia de acción inmediata (solución de problemas actuales) con una perspectiva estraté­gica de cambio social. Se espera que si es posible organizarse hoy para luchar juntos en la solución de sus problemas, se está avanzando en una capacidad de organizarse en un nivel mayor y llegar a ser actores, no sólo en la propia c o m u ­nidad sino también en el ámbito nacional. E n todo caso, es claro que el sentido y la valorización política de la educación popular se relaciona con su contribu­ción a la organización de los sectores populares.

Aportes de las ONGD a la EDA

Los aportes son múltiples y variados; ellos se pueden sistematizar enume­rando, de una parte, aportes metodológicos de tipo general a nivel de estrategias y técnicas educativas, de formación de educadores de base, etc. y señalando - d e otra parte- ámbitos o tipos de acción en los que existe m á s acumulación de experiencias sistematizadas y evaluadas. Hacer esta enumeración indicando en cada caso ejemplos y entregando referencias bibliográficas haría este texto ex­cesivamente extenso. A continuación hago un listado provisorio de estos apor­tes, el que puede servir para ser completado y c o m o guía de una búsqueda sis­temática:

Aportes metodológicos:

- El aporte central se liga -lo hemos visto- a la introducción de una metodo­logía participativa, tanto desde un punto de vista práctico (en centenares de experiencias exitosas), c o m o conceptual: propuesta de una nueva concep­ción pedagógica.

- Esta concepción metodológica se acompaña de una variada instrumenta­ción técnico-pedagógica, que ha tenido amplia difusión en todos los países de América Latina: técnicas de trabajo de grupo; utilización de juegos edu­cativos con diferentes propósitos, desde aquellos destinados a analizar las necesidades de una comunidad a otros orientados a la enseñanza de conta­bilidad para campesinos; fuerte uso de procesos de comunicación popular, basados en títeres, teatro popular, cassettes o videos; etc. A d e m á s se han creado metodologías específicas para enfrentar problemas o temas especia­les, por ejemplo, recuperación de memoria histórica, valoración de la pro­pia cultura.

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- Existe un conjunto de experiencias significativas relacionadas con procesos de capacitación de agentes sociales y educativos de base44.

- Se ha encontrado variadas estrategias para perfeccionar a profesionales que desean trabajar en el medio popular (Cfr. García-Huidobro, s/f), y se ha llegado a mecanismos para lograr estadías de educadores que trabajan en una O N G D , en otras instituciones del país o del extranjero.

- Se ha dado un esfuerzo importante para evaluar este tipo de experiencias y para encontrar nuevos métodos para hacerlo (Cfr. Zeballos: 1987 y Marti-nic y Walker Eds.).

- Muchas experiencias han incorporado la investigación participativa c o m o parte del proceso educativo, permitiendo que los grupos de base generen conocimientos sobre su propia realidad, que sean relevantes para actuar sobre la m i s m a .

- Y a desde hace tres décadas se ha mantenido una acción renovadora en métodos de educación a distancia, especialmente a través de la radio.

Aportes temáticos

Son numerosos los ámbitos en los cuales hay una importante acumulación de experiencias. Entre ellos - y a riesgo de olvidar o desconocer esfuerzos va­liosos- se puede retener los siguientes45:

- Capacitación de dirigentes de organizaciones de base. - Alfabetización. - Capacitación de jóvenes urbano-populares para el trabajo. - Trabajo de apoyo organizativo y productivo a nivel rural. - A p o y o y capacitación en gestión a los miembros de organizaciones econó­

micas populares (por ejemplo, talleres productivos urbanos de distinto tipo).

- Alternativas comunitarias de atención a los preescolares. - Talleres de apoyo a escolares desertores o con problemas de aprendizaje. - Educación en nutrición y salud (especialmente en atención primaria de sa­

lud y en salud materno-infantil). - Recuperación y difusión de tecnologías apropiadas para resolver diversos

problemas: de alimentación familiar, de vivienda, de aumento de la produc­tividad agraria, etc.

- Se ha avanzado m u c h o en experiencias educativas con mujeres pobladoras y campesinas.

" H e recopilado varías observaciones sobre estos procesos en García-Huidobro, s/f.

"Sobre cada uno de estos temas hay abundante bibliografía. E n la bibliografía final de este trabajo se cita al m e n o s un texto relativo a cada ámbito.

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III. Perspectivas de futuro

E n esta sección nos detendremos en algunas observaciones que se despren­den del recorrido que hemos hecho. Comenzaremos con algunas consideracio­nes generales sobre los cambios que introduce la presencia de las O N G D en el escenario social y político de nuestros países; para retomar, enseguida, la relación ONGD-Estado y el papel posible de las O N G D en el futuro de la E D A .

O N G D nuevo actor en el escenario latinoamericano

H a quedado establecida la presencia de las O N G D c o m o un actor significati­vo en América Latina, tanto por su número c o m o por sus acciones. Este dato cambia m u y profundamente nuestro m o d o habitual de enfocar la realidad so­cial. N o s hemos habituado a buscar la solución de los problemas sociales y la construcción de la sociedad a través de dos modalidades: la intervención estatal y la actividad libre del mercado. La presencia de las O N G D en nuestros países - y las de O N G S de los países del norte que las apoyan-, junto a la creatividad y efi­cacia de los múltiples programas de acción social y educación popular que emprenden y mantienen, muestran la existencia de un tercer camino: la coope­ración (Richards, 1988). Estas iniciativas sociales asociativas y autónomas, que no se mueven por el afán de lucro sino por la voluntad de servicio, no sólo aumentan las posibilidades de acción sino también enriquecen la manera c o m o

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la sociedad se piensa a sí misma y amplían la visión del futuro desarrollo y de lo que puede llegar a ser una etapa democrática.

U n a consecuencia directa de lo anterior es la necesidad de advertir que la presencia de las O N G D nos enfrenta a una organización social distinta. Por su intermedio se enriquece la sociedad civil con un sinnúmero de grupos, que -sin ser ni partidos políticos ni movimientos sociales- expresan y elaboran necesi­dades, hacen exigencias y ofrecen alternativas respecto a las transformaciones sociales requeridas.

Se podría señalar un conjunto de aspectos por los cuales las experiencias de trabajo con sectores populares de las O N G D pueden ser vistas c o m o contribución al proceso de construcción democrática de nuestras sociedades. Retendré tres, de un trabajo anterior (García-Huidobro, 1982):

- L a existencia de estas prácticas y sus resultados subrayan que la construc­ción de la democracia rebasa el plano de los partidos y de la política en sentido estricto y que ella se juega, también, en las diversas dinámicas de la vida cotidiana, en las relaciones comunitarias y en el plano de la transfor­mación cultural.

- Otro ángulo de lectura de esta contribución democrática de las O N G D , tiene que ver con los moleculares procesos de formación de identidad colectiva y cultural que se vive en los procesos de educación popular que ellas pro­mueven. N o habrá una democracia substantiva si ella no logra ser expresi­va del conjunto de sectores sociales presentes en la sociedad. U n paso ine­ludible para avanzar en esta dirección es que los diversos sectores popula­res se reconozcan en su personalidad histórica propia, tanto en los intereses que comparten con el resto de la sociedad c o m o en aquello que los distin­gue y separa. Estos proyectos, al abrir espacios de participación en los que se da un lugar y se respeta la palabra y la acción de los participantes, con­tribuyen a la formación de identidades sociales y a la generación de grupos de base menos sometidos, m á s autónomos y capaces de conducirse a sí mismos. Esta contribución resulta particularmente valiosa en relación al m u n d o urbano-popular, donde las fuerzas de destrucción del sentido de comunidad son poderosas y tienden a reducir a las personas a una dimen­sión individual de aislamiento y desamparo.

- L a fortaleza de estos grupos de base, su autonomía y capacidad de autocon-ducción, está m u y ligada a la emergencia y consolidación de sectores diri­gentes de base. Al respecto, se puede señalar que la acción de las O N G D incluye habitualmente, procesos de formación de dirigentes. Queda, así, c o m o fruto de esta acción un importante número de personas capacitadas para cumplir diversas funciones directivas: a nivel organizativo, de apoyo en actividades culturales, de salud, productivas, etc.

E n los diversos países de la región se viven procesos de descentralización de los aparatos del Estado; pese a las limitaciones que pueden haber tenido, se trata de cambios destinados a permanecer y a perfeccionarse. Es posible espe­cular que esta tendencia puede enriquecerse a partir de una coordinación de acciones entre los gobiernos locales y las O N G D . Al respecto tres observaciones:

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- V i m o s que una característica compartida del trabajo de las O N G D era el én­fasis acordado al apoyo de la organización y participación popular. Por otra parte, es obvio que la riqueza o la pobreza política de cualquier esfuerzo de descentralización estará directamente relacionado con la riqueza o pobreza de la organización local. Sin organización local genuina y autónoma, la descentralización puede llevar a una situación de mayores injusticias que las políticas centralizadas. E n esta perspectiva, parece fundamental el papel calificador de las demandas populares que las O N G D puedan cumplir; m á s aún, cabe la hipótesis de que si se califica la demanda se influirá para mejo­rar la oferta institucional (Cfr. Zúñiga: 1986).

- E n relación con estos procesos de descentralización, también se puede ob­servar que la existencia de ámbitos locales, territoriales, ofrece mejores posibilidades de transferir lo aprendido en programas sociales o de educa­ción popular llevados adelante por las O N G D a políticas sociales públicas. D e hecho, uno de los aprendizajes de estos años ha sido el valor de lo local, de lo micro, del territorio.

- Se ha observado que en América Latina, las instituciones locales poseen poco prestigio político debido a su escasa autonomía y representatividad, y suelen poseer -casi siempre- un bajo nivel técnico. J. Borja, al diagnosticar esta situación, señala una razón m u y ligada a limitaciones del trabajo de las O N G D ; "la intectualidad y los profesionales progresistas y los movimientos sociales urbanos tienden entonces a desarrollar un pensamiento y unas prácticas radicales, extrainstitucionales, lo que hace perder a la democracia fuerzas que deberían ser básicas para ella y, a veces, genera presiones y reacciones sociales contrarias a la estabilización de las instituciones de­mocráticas" (Borja: 1987,17-18).

E n relación con los puntos anteriores, las políticas sociales aparecen c o m o un ámbito de acciones en el cual la experiencia acumulada por las O N G D puede ser de especial utilidad social.

Al revisar la situación de pobreza y las condiciones de su superación, ob­servamos la necesidad de llegar a políticas sociales diferentes que busquen no sólo la solución de los problemas y carencias asociadas a la pobreza económi­ca, sino que proyecten un camino de desarrollo capaz de superar también la pobreza política. Para lograrlo, surgía c o m o exigencia clave el diseño de políti­cas sociales participativas, que junto con enfrentar las urgencias inmediatas de los sectores pobres, los incorporen social y políticamente c o m o agentes y acto­res plenos en la sociedad. Se destacó, también, la existencia en el medio urba­no-popular de un conjunto de iniciativas y de organizaciones que pueden ser potenciadas. Finalmente, presentamos las orientaciones de acción de las O N G D y, m á s en concreto, el concepto y la estrategia de acción de la educación popu­lar. Es fácil percibir que este campo de actividades, pese a sus limitaciones, ofrece la posibilidad de acercar a la realidad las exigencias y anhelos anteriores. D e hecho, las características de las acciones de las O N G D son coincidentes con las exigencias que se hace para el diseño de políticas sociales efectivas. Entre ellas destacan:

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- El carácter participative» de la acción de las O N G D concuerda con el hecho de que hoy todos los estudiosos de planificación social son contestes en afirmar que una política social sólo cumple sus objetivos si es participativa. Ahora bien, son muchos los programas y experiencias de las O N G D que pueden hacer aportes significativos acerca del m o d o de concretar esta exi­gencia. Así, vimos que en su trabajo a nivel popular, las O N G D parten bus­cando contribuir a la satisfacción de necesidades urgentes y específicas, pero los beneficiarios no son vistos sólo c o m o "población objetivo" de una política sino c o m o participantes de las mismas, capaces de apropiárselas y - d e ser necesario- transformarlas. C o n lo anterior se está mitigando una visión tecnocrática que postula que los encargados de definir e implemen-tar los cambios deben ser los especialistas; superando una visión centralista que visualiza los cambios sólo a partir de los diversos aparatos del Estado y enmendando, también, una visión de la transformación social llevada ade­lante por una élite política lúcida.

- L a preferencia de muchas O N G S por un tipo de trabajo ligado al territorio. Al respecto, se puede señalar que las agencias o actores que trabajan con un concepto de territorialidad o de comunidad local y que atienden a la multi­plicidad de grupos, con sus demandas y problemas, que conviven en el seno de esa comunidad, va a acentuar m á s fácilmente la globalidad de la realidad, la interconexión de los problemas, con lo cual tendrán mejores posibilidades de apoyar la emergencia de una organización local rica y fuerte.

- Por su parte, la preferencia de otras O N G D por especializarse en el trata­miento de una problemática específica (por ejemplo, la construcción de viviendas, la agricultura orgánica, etc.) y que atienden a una diversidad de comunidades locales ofreciendo una contribución en ese tema específico, si bien puede tener el peligro de poner el problema sobre el cual se trabaja en un primer plano, logra la ventaja de aportar respuestas probadas, en una multiplicidad de contextos locales, en relación a determinados problemas. E n esta línea de acciones, hay una tarea urgente de investigación evaluativa destinada a detectar campos de acción en los que se ha estructurado res­puestas ricas social y políticamente y eficientes en términos de solución de problemas de las poblaciones pobres. Los ejemplos serían muchos: educa­ción preescolar y de apoyo escolar con agentes comunitarios, atención pri­maria de salud, talleres productivos, etc. L a investigación debería ubicar áreas donde existe un aprendizaje que permita hacer propuestas operables desde el aparato estatal y determinar las condiciones en que esta operación sería deseable y posible.

Al referimos a la relación oNGD-Estado, calificamos esta relación c o m o importante pero difícil. El meollo de esta dificultad se asocia a los peligros de instrumentalización, difíciles de evitar, que enfrenta la acción estatal directa en el c a m p o del desarrollo organizativo de los sectores populares. U n a solución a este problema está, precisamente, en imaginar posibilidades de acción estatal a nivel popular de carácter indirecto, lo que equivale a plantearse la pregunta por

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las posibilidades de que el Estado apoye el trabajo que las O N G D realizan con los sectores populares. Diversas consideraciones aconsejan este esfuerzo:

- D e una parte, parece prudente tomar en serio a quienes, basándose en la experiencia latinoamericana, subrayan la dificultad de impulsar procesos participativos en sectores sociales débiles desde el Estado y hacen ver que para que esos procesos den efectivamente sus frutos de concientización y organización, requieren de "un amplio espacio de independencia y autono­mía" (Kaplun, 1983).

- D e otra parte, es fundamental valorar la existencia de instituciones y orga­nizaciones sociales que mantienen gran cercanía con los sectores popula­res, que han estado haciendo trabajo social y educativo con ellos y que podrían hacer un mayor y mejor trabajo si contaran con apoyo estatal. D e hecho, se advierte últimamente una valorización m u y positiva acerca de lo que las O N G D hacen en proyectos al servicio de los sectores populares y un especial interés por estudiar el aporte posible de las O N G D a las políticas sociales y a la educación popular (Cfr. UNICEF, 1986; Atria, 1987; Vergara, 1986).

- Finalmente, hay que insistir que cualquier esfuerzo estatal serio en materias de democratización y descentralización debe encontrar interlocutores co­lectivos en la sociedad civil. Los procesos de educación y acción social popular fomentados y apoyados por las O N G D - y los procesos más autóno­m o s de organización de base- muestran que estos interlocutores existen. U n a prueba de la voluntad participativa de un gobierno será el apoyo que preste al desarrollo y afianzamiento de estas instancias de organización popular (destinando recursos y otorgando un reconocimiento político-jurí­dico), sin exigir ningún tipo de dependencia administrativa o partidaria (Bona, 1987, 97).

Recojo, a continuación, algunas recomendaciones que se han hecho en esta dirección.

- Reconociendo las dificultades, pero también la responsabilidad estatal en esta materia, Kaplun -a quien veníamos citando- propone la posibilidad de una educación popular "descentralizada, apoyada y concertada por el Esta­do, pero no conducida y ejecutada (...) por él" (en U N E S C O - O R E A L C , 1984). E n esta alternativa, los ejecutores y conductores de los programas serían "las propias organizaciones y los centros profesionales independientes de apoyo a la educación popular", quienes recibirían "el apoyo financiero y técnico del Estado" (Kaplun, 1983).

- Algunos documentos de la U N E S C O y diversos autores han hecho ver la con­veniencia de que existan mecanismos a través de los cuales el Estado trans­fiera recursos financieros a las organizaciones populares (por ejemplo, sin­dicatos, movimiento campesino, etc.) para diseñar e implementar acciones educativas en beneficio de sus integrantes. Esta recomendación encuentra un límite en relación a los sectores urbano-populares y a los sectores de

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pequeños campesinos debido a la debilidad de sus organizaciones. Para estos sectores habría que pensar, m á s bien, en transferencia de fondos esta­tales a instituciones de apoyo ( O N G D ) que actúan a nivel de base.

- U n problema a resolver, presente en las dos recomendaciones anteriores, tiene que ver con las formas específicas que pudiera tomar esta transferen­cia de fondos. Ciertamente que su solución se vería facilitada si los esfuer­zos de descentralización administrativa y los énfasis en desarrollo local, planificación comunitaria, etc., que se advierte en distintos ámbitos, se concretan. Por el momento, se podría pensar en entidades mixtas, con parti­cipación gubernamental y social, para la orientación de acciones y la asig­nación de recursos en esta dirección.

Al exponer la acción de las O N G D insistimos en su carácter "profesional". Ciertamente que uno de los aportes significativos que las O N G D han estado ha­ciendo a nuestras sociedades es el haber puesto en contacto a muchos profesio­nales (médicos, arquitectos, sociólogos, trabajadores sociales, educadores, etc.) con los sectores populares y sus requerimientos. ¿Qué se pude anotar respecto a la experiencia de estos profesionales en orden a pensar su formación y caracte­rizar la novedad de su acción?

- El testimonio recurrente de muchos de ellos que trabajan en el medio popu­lar, se refiere a los límites de las competencias profesionales que entrega la universidad para actuar a ese nivel. Estos límites son, al menos, de dos ti­pos. E n primer lugar, las "profesiones" se constituyen c o m o respuestas a necesidades definidas en sectores sociales medios y altos. Esto hace que un profesional que comienza su trabajo a nivel popular debe readecuar su tec­nología en relación a ese medio. E n segundo lugar, algunos profesionales no están preparados para "oir" a los sectores populares, ya que comparten un menosprecio social por la cultura popular, lo que les dificulta la labor de readecuación de sus respuestas de cara al medio social que están enfrentan­do.

- L a mayoría de los procesos que se han dado para perfeccionar a los pro­fesionales que trabajan en medio popular, han ensayado formas alternativas de relacionar formación y práctica profesional. Así, mientras en la uni­versidad ha primado un tipo de formación basada en disciplinas y conoci­mientos científicos que después se "aplican" en la vida profesional, en es­tos procesos el centro ha sido la práctica y las instancias de formación han estado marcadas por el intercambio y la reflexión sobre la propia práctica. Se parte de la base que los profesionales, en su quehacer diario, no sólo aplican conocimientos provenientes de las ciencias, sino que gene­ran otros nuevos de distinto orden e irreductibles a los primeros y que, por tanto, los procesos de formación deben sistematizar y recuperar este saber.

- Los profesionales que actúan generando programas de acción y proyectos educativos en el medio popular, presentan características propias. Se suele hablar de ellos c o m o "agentes externos" para significar que no pertenecen al m u n d o popular, sino que se acercan para implementar acciones de apoyo

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o ayuda dirigidas a grupos de esos sectores. Ellos suelen ser los promotores y responsables administrativos de los proyectos. Este grupo - y sus respecti­vas instituciones- tiene un conjunto de responsabilidades y habilidades que exceden el trabajo directamente relacionado con su especialidad profesio­nal de origen; sean médicos, arquitectos o educadores, ellos negocian, ob­tienen y administran recursos; establecen convenios con instituciones y organizaciones m á s cercanas a la base social (municipios, parroquias, orga­nizaciones poblacionales). E n el plano de su actividad profesional, su apor­te no se restringe a la acción cara a cara, sino que suele estar en el diseño de proyectos y de estrategias de acción; en la creación y validación de materiales de apoyo educativo y en la capacitación de agentes de base. Al pensar la formación de profesionales para un trabajo a nivel de base, se debe tener en cuenta toda esta complejidad de funciones.

Las ONGD y el futuro de la E D A

El conjunto de prácticas educativas llevadas adelante por las O N G D -que hemos venido llamando educación popular- nos permite señalar que la ubica­ción de la educación en la sociedad está cambiando.

Pese a que los sistemas educativos han crecido y se han hecho enormes -son millones los latinoamericanos que asisten a las escuelas- ellos están sien­do desbordados por una educación que es hoy más grande que su institucionali-dad.

L a educación popular es una manifestación de este desborde: las necesida­des educativas ligadas a la vida y a la organización de los sectores populares son de una enorme variedad y plasticidad y quiebran cualquier lógica sistémica. Pero no se trata de una sola manifestación, hay muchas más; basta mirar los periódicos para conocer una enorme oferta de cursos, talleres y seminarios liga­dos al m u n d o de las profesiones y trabajos, al ámbito artístico-cultural, a las relaciones personales y familiares, a la recreación, etc. Y esto, sólo por restrin­gir la mirada al ámbito de las actividades estrictamente educativas; no cabe duda que los medios de comunicación son hoy también productores importan­tes de cultura.

Este cambio, que no hago sino evocar, abre muchas pistas de reflexión in­teresantes:

- E s probable que la educación sistemática sea llevada a dejar atrás su pre­tensión de "integralidad" y que la función pública de la educación deba responsabilizarse primordial y seriamente de la entrega de las competen­cias, lenguajes y destrezas culturales que permitan a las personas ir incor­porando cotidianamente nuevos conocimientos y aprovechando las oportu­nidades educativas menos sistemáticas que se les ofrecen.

- Al observar las experiencias de educación popular, se advierte que las ini­ciativas educacionales no provienen sólo desde el Estado y/o el mercado. H a y un tercer foco de iniciativas m á s difícil de señalar, pero que correspon-

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de a la cooperación, a lo asociativo y que debe tenerse en cuenta al pensar la educación y las políticas sociales en democracia. D e hecho, la idea de valorar el rol que este nuevo actor puede cumplir -específicamente en edu­cación de adultos- es hoy bastante compartida. Así, la Cuarta Conferencia Internacional sobre Educación de Adultos ( U N E S C O , 1985), reconoce y valo­ra el papel creciente del movimiento asociativo en la educación de adultos; por su parte la Consulta Técnica Regional sobre educación de adultos ( U N E S C O - O R E A L C , 1984) recomienda "que el Estado delegue a las organiza­ciones populares cierta capacidad de organizar, ellas mismas, acciones de educación de adultos en beneficio de sus integrantes". Distintos especialis­tas latinoamericanos se suman a esta propuesta, por ejemplo: Paiva (1980), Werthein (1983) y Gajardo (1983).

- E n consonancia con las observaciones anteriores, el perfil profesional del educador empieza a dibujarse de otra manera.. . Por una parte, si la exigen­cia de "sistematicidad" empieza a cobrar fuerza a nivel de la educación escolar, los niveles de "profesionalización" y tecnificación de los docentes aumentarán. Por otra parte, los lugares de trabajo docente se multiplican y desbordan también el espacio escolar.

- Finalmente, es posible advertir también cambios a un nivel de organización de la cultura. E n concreto, el conjunto de actividades culturales y educati­vas asumidas por las O N G D , cambian la posición de las universidades en el espacio de instituciones de educación superior. Las universidades se pensa­ron a sí mismas c o m o "el lugar" de la alta cultura, combinando actividades de docencia, investigación y extensión. Si miramos el panorama actual, vemos que tanto la investigación c o m o la extensión se están dando también fuera de la universidad.

Para considerar los aportes posibles de las O N G D - y concretamente de la educación popular- a la educación de adultos, es preciso comenzar por una distinción. La E D A se define, por una parte, en función de un conjunto de destre­zas culturales necesarias a la vida social y que, por tanto, el estado tiene la obli­gación de proveer (alfabetización, educación básica, capacitación profesional inicial). Sin embargo, la E D A no se agota allí y de hecho se abre a un conjunto de procesos educativos m u y diversos, que acompañan o pueden acompañar las m á s variadas dimensiones de la vida de las personas, acá sin embargo, la vinculación E D A con una función pública estatal es m á s compleja por diversos motivos: es m u y difícil pensar c ó m o una acción estatal directa puede atender necesidades y demandas que se definen por la diversidad; no es posible ni aconsejable limitar las acciones sólo al c a m p o de lo que es aceptable política­mente por el Estado; los recursos estatales son escasos y su utilización está limitada por consideraciones de orden general, que pueden ser contrarios a los intereses de grupos específicos dentro de la sociedad.

T o m a n d o pie en la distinción anterior, es posible ver que la educación popular desarrollada por las O N G D pueden tener hacia el futuro dos líneas de contribución socialmente significativas.

- Puede ser concebida c o m o colaboradora de la función estatal, para extender

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los servicios de la E D A , para experimentar y proveer alternativas metodoló­gicas, etc.

- Es posible imaginar también otro papel, que le es m á s propio y permanente en cuanto se ocupan de ofrecer una educación de/para la organización. E n efecto, toda organización social, política o económica, posee siempre un componente educativo; por tanto, en la medida en que pensamos que la sociedad democrática se distingue por la emergencia de organizaciones, asociaciones y variados movimientos sociales, estamos postulando un siste­m a educativo que junto a sus actividades y estructura escolar o formal, posee múltiples instancias de educación no formal que pueden pensarse c o m o la componente educativa de las organizaciones de diverso tipo. E n suma y de acuerdo a consideraciones ya hechas, es posible proponer que a las ONGD y a la educación popular desarrollada por ellas les corresponde una responsabilidad educativa que está m u y ligada al proceso de produc­ción democrática de la sociedad.

- Otra consideración tiene que ver con el problema del tamaño y la "localiza-ción"de las experiencias. E n esta óptica hay exigencias para que las accio­nes del Estado sean amplias, abiertas al conjunto de personas que comparte una determinada necesidad. Es claro que pueden existir programas partici-pativos con estas características (de nuevo son buenos ejemplos lo preesco-lar, el trabajo en el campo de la salud, etc.), pero hay otros ámbitos (recu­peración de memoria histórica, organización de base...) en los que la loca­lization, la diferenciación ideológica y la particularidad de las experiencias son un secreto de su éxito.

N o es posible finalizar esta mirada acerca de posibilidades y perspectivas sin detenernos a considerar, aunque sea sumariamente, algunas de las tensiones que atraviesan la concepción política y educativa de los programas de educa­ción popular. Estas tensiones no revisten mayor novedad; son la concreción en este ámbito de algunos desafíos que han acompañado siempre al crecimiento democrático y a la historia del movimiento popular: la relación dirigentes-diri­gidos, la oposición dirección-espontaneidad, unidad-heterogeneidad, etc.

E n concreto, en las prácticas de educación popular estas tensiones se mani­fiestan de diversas formas: el acento en la participación suele chocar con la responsabilidad del educador, quien de un m o d o u otro, debe orientar y condu­cir el proceso educativo. N o siempre es fácil conciliar el respeto a la palabra y experiencia del grupo con la necesidad de aportar categorías para problematizar y analizar con profundidad la situación social en la que se vive; tampoco es fácil mantener simultáneamente la exigencia de participación y cogestion, con la necesidad de disciplina y sistematicidad que requiere un proceso de enseñan­za-aprendizaje serio. También cruza a los proyectos una tensión entre la valori­zación de lo particular, lo vivido, lo cotidiano, el respeto a las culturas popula­res y una doble necesidad de universalización; por "una parte, hacer llegar los aportes del conocimiento científico y tecnológico a los grupos populares y, por otra, ayudarlos a caminar hacia organizaciones unitarias de amplios sectores populares. Son todos problemas pendientes que el desarrollo de la educación popular ha ayudado a plantear, pero que todavía no encuentran resoluciones

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claras. Para terminar, intentaré calificar mejor estas tensiones en lo político y en lo pedagógico:

- Al definir la educación popular se señaló que asume explícitamente su carácter político. Ahora bien, el mismo concepto de política es un terreno en disputa. L a forma de concebir la política está m u y ligada a la concep­ción de sociedad y de construcción social que se tenga. Por tanto, cuando se está planteando que la educación popular busca la incorporación de los sectores populares c o m o actores sociales y políticos plenos, es importante esclarecer el sentido de esta proposición. L a diversidad de prácticas de educación popular muestra la presencia tensionada de dos matrices.

U n a , heredera del marxismo-leninismo, opera en el entendido que la cons­trucción del movimiento popular debe partir reconociendo la existencia actual de un germen o inicio importante de esta organización (él o los partidos obre­ros) y subraya la importancia de que la educación popular vincule sus acciones y las organizaciones de base que puedan surgir de ellas a ese núcleo existente y m á s adelantado. Junto a lo anterior importa, también, formar políticamente a los dirigentes que emerjan de las actividades de educación popular para que posean "la teoría política" capaz de orientar el cambio social (el materialismo histórico), puesto que en este marco teórico están claros los puntos centrales de la estrategia política a seguir.

Por otra parte, emerge coexistiendo muchas veces con la anterior, otra matriz política que cambia estos acentos e insiste, m á s bien, en que la educa­ción popular realice un trabajo lento que vitalice la organización de base, pro­fundice en su significado y examine, desde allí, las características que debería poseer para llegar a ser amplia y masiva. Este m o d o de proceder trastoca m u y profundamente la anterior cultura política. Así, por ejemplo, los partidos m á s que enmarcar y conducir a la multitud de expresiones populares hacia una meta clara y teóricamente prefijada, deberían nutrirse de esa expresividad, elaborarla y - a partir de ella- modificarse y dar pie a propuestas particulares adecuadas a cada realidad nacional. Otro punto de quiebre de estas dos orientaciones es la forma de enfrentar la constitución de un proyecto histórico del cual el pueblo puede ser sujeto. Prima en un caso "el perfil del proyecto" y en otro "la consti­tución" de este sujeto. Para unos, el punto clave es favorecer la expresividad social de los sectores populares para que su palabra cuente en la sociedad. L a primera matriz es m á s cauta y sospechosa de cara a la expresividad popular, la que estaría penetrada por la ideología dominante y debería ser corregida por la teoría científica46.

A nivel de las visiones educativas, una matriz se corresponde con una "pedagogía del objeto", que otorga una importancia central a la transmisión de los contenidos científicos y técnicos acumulados y que organiza el proceso

" Hay antecedentes c o m o para sostener que la mayoría de las experiencias de las O N O D están cada vez m á s cerca de la segunda matriz, pero que la primera también sigue teniendo vigencia en muchas prácticas.

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educativo a partir de un orden que emerge de la lógica interna de estos conteni­dos. L a otra se acerca más a lo que podemos denominar "pedagogía del sujeto", para la cual lo central es motivar y dinamizar a las personas para que aprendan. El proceso educativo se organiza en función del desarrollo de estas condiciones subjetivas del aprendizaje. Lesne (1984) sugiere que las pedagogías de educa­ción de adultos pueden encontrar un tercer referente en la inserción social de los sujetos y en las exigencias que les plantea la práctica social en la que están comprometidos, a partir de las cuales se podría analizar los momentos en los que eventualmente puede predominar una práctica más trasmisiva u otra m á s incitativa de las capacidades del sujeto47.

* U n análisis reciente del discurso pedagógico de 100 experiencias chilenas de educación po­pular, aportó antecedentes que permiten sostener que las prácticas actuales de educación popular entregan elementos para calificarlas c o m o "pedagogía de la acción" y para seguir elaborando esta distinción (Cfr. García-Huidobro: 1988).

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