La Consolidacin del Capitalismo Moderno(1945-1986)Por: Jos Antonio Ocampo, Joaqun Bernal,Mauricio Avella, Mara ErrzurizEl desarrollo capitalista, que vena acelerndose en Colombia desde las primeras dcadas del siglo XX, se consolid definitivamente en los aos que sucedieron a la segunda guerra mundial. En las cuatro dcadas transcurridas desde entonces, la economa colombiana pas de ser rural a urbana y semindustrial. Este captulo analiza el conjunto de transformaciones que ha experimentado la economa durante estos aos. La primera parte presenta un panorama general del crecimiento econmico, los cambios estructurales y la distribucin regional de la actividad econmica. La siguiente resea la evolucin del comercio exterior y los vaivenes del proceso de industrializacin. Posteriormente se analiza la transformacin del agro y los cambios en las polticas agropecuarias. La cuarta adelanta un estudio del crecimiento y transformacin del Estado. El captulo concluye con una breve historia de las organizaciones gremiales, del sindicalismo y de la distribucin del ingreso desde 1945.CRECIMIENTO Y CAMBIO ESTRUCTURAL1. Las grandes tendencias del desarrollo colombiano en la posguerraEntre 1945 y 1986 el Producto Interno Bruto de Colombia se multiplic por siete. La tasa de crecimiento correspondiente (4.8% anual) dista de ser espectacular, segn veremos ms adelante, pero es sin duda la ms alta que haya registrado la economa colombiana en su historia. La poblacin experiment un crecimiento tambin rpido, del 2.5% anual, que le permiti multiplicarse por 2.8 durante esos aos. El ritmo de crecimiento demogrfico fue particularmente acelerado en los aos cincuenta y sesenta. En ese lapso, el descenso de la mortalidad, generado por la aplicacin de la medicina moderna y el mejoramiento en el nivel de vida de la poblacin, no coincidi con una disminucin paralela de la fecundidad, y el crecimiento de la poblacin alcanz as ritmos superiores al 3% anual (vase el cuadro 7. 1 ). Durante los aos setenta el descenso de la fecundidad y, en mucho menor escala, la emigracin de la fuerza de trabajo hacia el exterior, permitieron una disminucin rpida del ritmo de crecimiento de la poblacin, que se redujo a slo un 1.6% anual en el perodo intercensal 1973-1985. El resultado neto del crecimiento econmico y demogrfico fue un aumento en la produccin por habitante del 2.2% anual, es decir, un 150% en estas cuatro dcadas.

Este crecimiento hizo parte de la bonanza ms espectacular que haya experimentado la economa mundial en su historia. Sin embargo, el crecimiento del producto por habitante en Colombia fue apenas similar al del conjunto de Amrica Latina y de los pases en vas de desarrollo e inferior al que experimentaron las economas ms avanzadas. De esta manera, la distancia que separaba a Colombia y a los pases en desarrollo de las economas industrializadas, lejos de estrecharse durante estos cuarenta aos, tendi ms bien a ampliarse.

El crecimiento econmico se vio acompaado de un cambio estructural de grandes proporciones (vase el cuadro 7.2). En trminos de la composicin de la actividad econmica, el aspecto ms notorio fue la fuerte reduccin de la participacin del sector agropecuario en la economa. Todava en 1945-1949 dicho sector representaba ms del 40% de la actividad econmica del pas; a comienzos de los aos ochenta, su participacin se haba reducido a menos del 23%. La disminucin en el tamao relativo del sector agropecuario dio paso al surgimiento y consolidacin de nuevas actividades econmicas, en especial la industria manufacturera, pero tambin los sectores de transporte, financiero, comunicaciones y servicios pblicos modernos (electricidad, gas y agua). En conjunto, stos pasaron de representar el 23% de la actividad econmica en la segunda mitad de los aos cuarenta, a cerca del 40% a comienzos de la dcada del ochenta.

La consolidacin de estos sectores tan dinmicos no se dio, sin embargo, en forma simultnea. El avance relativo del sector manufacturero fue particularmente rpido en las dcadas del cuarenta y cincuenta, continuando el impulso que se haba iniciado en los treinta. Su avance fue menos notorio en los aos sesenta y setenta y present un importante retroceso durante la crisis econmica de comienzos del ochenta. Por el contrario, el fortalecimiento de los otros sectores dinmicos mencionados en el prrafo anterior fue ms continuo, lo que les permiti acrecentar su participacin en el Producto Interno Bruto del pas de poco ms del 8% en 1945-1949 a ms del 18% en 1980-1984.

Tal proceso de desarrollo permiti la acumulacin de capital privado y social ms importante de la historia del pas. En el frente privado, los aspectos ms notorios fueron la construccin de grandes fbricas modernas y empresas agroindustriales, de un cuantioso parque automotor y de un enorme acervo de edificaciones de vivienda y oficinas en las ciudades. No menos importante fue el aumento en los niveles de educacin y las capacidades tcnicas de la fuerza de trabajo, que algunas escuelas econmicas identifican como un capital humano1. En el frente colectivo, lo ms notable fue la consolidacin de una infraestructura de transportes y servicios pblicos modernos que, en el primer caso, reforz la integracin del mercado interno y de ste con el resto del mundo.La recomposicin de la actividad econmica y la acumulacin de capital provocaron una movilizacin de la poblacin, cuya magnitud no tena tampoco antecedente en la historia anterior del pas. En especial, la de la poblacin rural hacia las fronteras agropecuarias fue sustituida, como principal forma de migracin interna, por la concentracin de la poblacin en los ncleos urbanos. En efecto, la proporcin de la poblacin que habita en las cabeceras municipales pas de un 31% en 1938 a 39% en 1951, 52% en 1964, 59% en 1973 y 67% en 1985. Las cuatro principales ciudades del pas dominaron el proceso, pasando de concentrar el 8% de la poblacin en 1938 al 27% en 1985 (vase el cuadro 7. 1).

Los cambios en la composicin de la actividad econmica se reflejaron as mismo en la estructura del empleo (vase el cuadro 7.3). Paralelamente al descenso en la importancia relativa del sector agropecuario, la proporcin de la poblacin empleada en actividades primarias (que incluyen al sector minero, relativamente pequeo en Colombia) disminuy del 62% en 1938 al 34% en 1984. Ms an, en este perodo el sector primario slo gener una quinta parte de los nuevos puestos de trabajo en el pas. El sector secundario (industria y construccin) elev su participacin del 17 al 21%, creando una cuarta parte de las nuevas ocupaciones. El grueso de los nuevos puestos fue generado por el sector servicios, que acrecent su participacin en la generacin de ocupaciones del 21% en 1938 al 45% en 1984.

Las transformaciones de la economa condujeron tambin a la consolidacin de las formas de trabajo asalariado tpicas del capitalismo moderno (vase el cuadro 7.3). El proceso avanz en forma mucho ms firme en las zonas urbanas. En efecto, en las actividades no agropecuarias, el peso de los trabajadores asalariados (peones, obreros y empleados) aument del 58% en 1938 al 71% en 1964. Aunque a partir de entonces dicha proporcin ha bajado levemente, debido al incremento de las actividades por cuenta propia, el porcentaje de asalariados en las zonas urbanas ha continuado siendo mucho ms alto que en el sector rural. En este ltimo, la importancia relativa de la produccin campesina y, en menor medida, de los pequeos arrendatarios rurales, se ha mantenido hasta nuestros das, con lo cual la proporcin de los trabajadores asalariados en el campo ha fluctuado desde 1938 entre un 42 y un 46% de la fuerza de trabajo rural, sin mostrar ninguna tendencia clara. Para la economa vista como un todo, la proporcin de trabajadores asalariados se ha elevado continuamente, desde un 51% en 1938 acerca del 62% en 1985.

El proceso de movilizacin de la poblacin hacia las ciudades fue traumtico. La violencia de las zonas rurales ha sido, hasta nuestros das, pero especialmente en las dos dcadas posteriores a la segunda guerra mundial, una de las grandes fuentes de expulsin de la poblacin rural. Las ciudades, a su vez, carecieron en todos los momentos de las facilidades necesarias para albergar a los nuevos habitantes. De esta manera se desarrollaron los grandes cinturones de miseria que todava dominan el panorama urbano del pas. A su vez, la insuficiencia de puestos de trabajo centr por primera vez la atencin del pas, en la dcada del sesenta, en el problema del desempleo abierto, prcticamente desconocido en las zonas rurales. Igual o ms alarmante fue la proliferacin en las ciudades de ocupaciones marginales y relativamente improductivas, que de acuerdo con la moda internacional de una u otra poca recibieron diferentes denominaciones. Inicialmente, el fenmeno se conoci como subempleo y desempleo disfrazado. Adems, como la mayor parte de las ocupaciones de este tipo se concentraron en el comercio y en algunos servicios, se habl tambin de la hipertrofia del sector terciario. Ms tarde se acu el trmino sector informal para referirse al mismo fenmeno. La medicin ms completa, realizada en junio de 1984 por el DANE, clasific al 55.5% de los trabajadores en diez ciudades del pas como pertenecientes a dicho sector. La proporcin tenda a ser ms baja en las ciudades grandes (en Bogot era de un 51% ), pero llegaba a dos terceras partes de la fuerza de trabajo en algunas ciudades intermedias.

2. Cambios en la estructura regionalLa profunda transformacin de la economa tuvo tambin un impacto notorio sobre la estructura regional del pas. Hasta mediados del siglo, los grandes beneficiarios del proceso de desarrollo haban sido las cuatro ciudades ms industrializadas del pas y la zona cafetera, centrada en torno al viejo Caldas. Se dieron tambin los primeros pasos hacia una agricultura moderna en ciertas regiones del pas (Valle, Tolima y la Sabana de Bogot) y un desarrollo ganadero dinmico en la Costa Atlntica. A diferencia de la mayora de los pases latinoamericanos los polos de desarrollo eran diversos, pero an as el crecimiento econmico haba marginado a muchas regiones.A partir de 1950 el patrn de desarrollo regional sufri modificaciones importantes. Como se puede apreciar en el cuadro 7.4, Bogot continu concentrando una proporcin creciente de la actividad econmica y de la poblacin del pas entre 1950 y 1973. Este patrn no se mantuvo, sin embargo, en los otros polos industriales. Por el contrario, dos de los departamentos ms industrializados (Antioquia y Atlntico) se expandieron a ritmos inferiores al promedio nacional y otro, el Valle del Cauca, a una tasa slo ligeramente superior a dicho promedio. Por su parte, los departamentos cafeteros entraron durante este cuarto de siglo en franca declinacin.En cambio, durante la posguerra surgieron nuevas regiones de alto dinamismo, ubicadas todas en zonas de expansin de la frontera agrcola, algunas sobre la base de la agricultura moderna, como fue el caso de los departamentos de la Costa Atlntica y el Meta, y otras de una colonizacin de tipo tradicional, como aconteci en el Caquet. En lo que se refiere a los departamentos de agricultura tradicional, se observe que, aunque poco dinmicos en trminos de crecimiento econmico, la mayora de ellos experimentaron un proceso de expulsin masiva de mano de obra, que se tradujo en uno de los crecimientos del PIB por habitante ms altos del pas.La informacin disponible para analizar lo acontecido despus de 1973, aunque escasa, indica que los departamentos cafeteros no han podido revertir su continua tendencia al deterioro, pese al auge de la caficultura moderna2. Fuera de ello, el menor crecimiento de la agricultura comercial no cafetera despus de 1974 pudo haber contribuido al retroceso relativo de ciertas regiones agrcolas, hasta entonces dinmicas. Algo similar parece haber acontecido con los polos de desarrollo industrial localizados fuera de Bogot, que han padecido con mayor fuerza la crisis de este sector de la economa. De esta manera, Bogot ha continuado concentrando una proporcin creciente de la actividad econmica y de la poblacin del pas.Con todo, es claro que, lejos de acentuarse, las disparidades regionales han tendido ms bien a disminuir en la posguerra. Aunque se constata una tendencia continua a la concentracin de la actividad econmica en Bogot, las oportunidades generadas por el proceso de desarrollo han beneficiado a regiones que hasta 1950 haban permanecido relativamente al margen de dicho proceso, en tanto que los movimientos migratorios internos han tendido a reducir las disparidades regionales por habitante. As, por ejemplo, a pesar del alto dinamismo de Bogot, el nmero de inmigrantes a la capital del pas fue tan alto que mientras en 1950 su produccin per cpita exceda al promedio nacional en un 159%, en 1973 slo lo superaba en un 68%. En cambio, los habitantes de las regiones ms pobres, donde ha ocurrido una expulsin masiva de mano de obra, y de las zonas de frontera agrcola, que han experimentado un rpido crecimiento econmico, registran los ritmos de crecimiento de la produccin por habitante ms rpidos del pas.Aunque el inters del Estado regional se expres desde muy temprano, los primeros pasos hacia una poltica de descentralizacin slo se acometieron en la dcada del sesenta, pero su impacto ha sido, en cualquier caso, reducido. En aquella dcada fueron creadas y reforzadas diversas instituciones de desarrollo regional, tales como las corporaciones autnomas regionales (la primera de ellas, la CVC, haba sido fundada por iniciativa de los vallecaucanos en 1954, siguiendo el modelo de la Autoridad del Valle del Tennessee en Estados Unidos y con la asesora de uno de sus principales gestores, David Lilienthal) y se definieron diversos incentivos de tipo fiscal para canalizar la inversin hacia las ciudades intermedias y pequeas o hacia zonas de frontera. El Instituto de Fomento Industrial particip directamente en la instalacin de complejos industriales fuera de las cuatro grandes ciudades, sin grandes resultados. En los aos setenta y ochenta, los Planes de Desarrollo propugnaron nuevamente la descentralizacin, pero su impacto sobre las tendencias del desarrollo regional no ha sido notorio. En cualquier caso, el peso histrico de una estructura regional diversificada sigue siendo alto en Colombia y los ndices de concentracin regional en nuestro pas son unos de los ms bajos de Amrica Latina, inferiores a los de muchos pases con niveles comparables de desarrollo.DEPENDENCIA EXTERNA E INDUSTRIALIZACIN

1. Caractersticas del sector externo colombiano en la posguerraEn las cuatro dcadas posteriores a la segunda guerra mundial, el sector externo colombiano ha tenido dos caractersticas sobresalientes. La primera de ellas fue el resultado del proceso de industrializacin que haba vivido el pas durante los aos treinta y la segunda guerra mundial. Los bienes de consumo dejaron de ser definitivamente el rengln ms importante de las importaciones y pasaron a ocupar una posicin marginal dentro de las compras externas del pas (vase el cuadro 7.5). El vaco dejado por las menores compras de dichos artculos fue ocupado por los bienes intermedios y de capital que demandaban los sectores modernos de la economa. Estos han representado desde los aos cincuenta un 51 y 38% de las importaciones colombianas, respectivamente incluidos los combustibles dentro de los primeros. Aunque estas participaciones han variado ligeramente a lo largo del ciclo econmico, se han mantenido dentro de un rango relativamente estrecho en las cuatro ltimas dcadas. Obviamente, la diversificacin de la produccin nacional y los cambios en los patrones de consumo y en la tecnologa han conllevado cambios apreciables en los productos especficos que se incluyen dentro de cada una de estas agrupaciones.La segunda caracterstica del comercio exterior del pas ha sido el lento dinamismo de las exportaciones. En las cuatro ltimas dcadas la participacin de las exportaciones en el Producto Interno Bruto del pas ha disminuido de manera sistemtica, pasando de representar un 21.6% en la segunda mitad de los aos cuarenta a 14.2% en la primera mitad de los aos ochenta (vase el cuadro 7.5). La tendencia decreciente fue particularmente fuerte hasta la dcada del sesenta, pero se ha mantenido desde entonces; de hecho, slo en la segunda mitad de los aos ochenta puede esperarse que se presente un quiebre ms o menos definitivo en la evolucin de este coeficiente.

El lento dinamismo de las exportaciones represent un viaje radical con respecto a las tendencias que haban prevalecido desde comienzos del siglo XX. De hecho, el gran dinamismo de las exportaciones, especialmente de caf, haba sido el eje del desarrollo nacional entre 1910 y 1929, segn vimos en el Captulo V de esta historia. En la dcada del treinta, el continuo crecimiento en las cantidades de caf remitidas al exterior y de la produccin de oro haba permitido mantener un sector exportador relativamente dinmico, que logr contrarrestar en parte la evolucin desfavorable de los precios del grano y de otros productos primarios durante la crisis mundial de aquella poca.

La explicacin de la tendencia de las exportaciones debe buscarse, por una parte, en el comportamiento de las ventas externas de caf y, por otra, en la diversificacin excesivamente lenta de la base exportadora. Hasta mediados de los aos cincuenta, el primero de tales fenmenos estuvo asociado exclusivamente al escaso crecimiento de la produccin del grano, por razones que analizaremos en una parte posterior de este captulo. De hecho, en un mercado que todava no estaba regulado por pactos internacionales, el pas comenz a perder sistemticamente participacin en la produccin exportable mundial. Esta participacin, que haba llegado a un 20% durante los aos cuarenta, se redujo al 17% en la primera mitad de la dcada del cincuenta y a poco ms del 13% desde la segunda mitad de dicha dcada. A partir de entonces, los sucesivos acuerdos internacionales que regularon el comercio del grano comenzaron a afectar las exportaciones de caf del pas. No obstante la restriccin no fue muy severa ya que, en cualquier caso, la produccin del grano mantuvo un escaso dinamismo. Slo en la segunda mitad de la dcada del setenta se inici una nueva fase de crecimiento rpido de la produccin que permiti al pas aumentar su participacin en el comercio mundial del grano del 12%, en que se haba establecido desde los aos sesenta, a un 15% en la primera mitad de la dcada del ochenta. Aun as, el crecimiento anual promedio de la produccin cafetera entre el primer lustro de posguerra y la primera mitad de los aos ochenta ha sido apenas del 2.2% anual, menos de la mitad del ritmo de expansin de la produccin nacional agregada.

La lenta diversificacin de la base exportadora ha tenido, sin duda, una multiplicidad de causas. La ms importante ha sido la escasa prelacin que se ha otorgado en la posguerra a este objetivo de poltica econmica, con excepcin de algunos perodos breves. En efecto, si se excepta el perodo de promocin de exportaciones iniciado en 1959-1960 y, en forma mucho ms clara, en 1967, y que termin en 1974 (vase la seccin siguiente), y la nueva fase de promocin que se inici en 1983, la diversificacin de las ventas externas no ha sido una meta prioritaria. Durante los aos en que estuvo en vigencia la estrategia de promocin, sus efectos fueron importantes, segn se aprecia en el cuadro 7.5. Lideradas primero por la produccin primaria y posteriormente por la manufacturera, las exportaciones menores (es decir, aqullas diferentes a caf, oro y productos petroleros) pasaron de representar el 7% de las exportaciones en 1955-1959 al 12% en 1960-1964, 23.7% en 1965-1969 y 40.8% en 1970-1974. Ntese, sin embargo, que a pesar del dinamismo de las exportaciones menores, el coeficiente de exportaciones del pas sigui disminuyendo durante todos estos aos, debido al lastre que representaba el lento crecimiento de las exportaciones de caf. De hecho, fue slo cuando estas ltimas lograron subir en la segunda mitad de la dcada del setenta, que la tendencia a la disminucin de dicho coeficiente se interrumpi temporalmente.

El comportamiento de las exportaciones minerales en la posguerra debe atribuirse a otras causas. La fijacin de un precio estable del dlar en trminos de oro hasta 1971 fue la causa fundamental de la declinacin en la produccin colombiana del precioso metal hasta fines de los aos sesenta. Con la fuerte elevacin de los precios internacionales del oro desde la primera mitad de la dcada del setenta, la recuperacin de este rengln histrico de las exportaciones colombianas ha sido notoria.

Por otra parte, el escaso dinamismo de la produccin de combustibles debe imputarse a dos hechos diferentes. El primero fue el escaso inters de las compaas multinacionales en hacer nuevas exploraciones en Colombia en las primeras dcadas de la posguerra, ante los gigantescos hallazgos de reservas petroleras en otras partes del globo. El segundo fue el mantenimiento de una poltica de exploraciones que no result atractiva para dichas compaas. El doble impacto del shock petrolero mundial de 1973, cuando la Organizacin de Pases Productores de Petrleo, OPEP, increment considerablemente los precios del combustible, y la nueva poltica de contratos de asociacin adoptada el ao siguiente por la Administracin Lpez Michelsen, dio un vuelco a dicha tendencia, cuyos efectos se reflejarn desde la segunda mitad de la dcada del ochenta en las ventas crecientes de petrleo y carbn.Ante el lento dinamismo de la produccin para el mercado mundial, la capacidad de generacin de divisas del pas se torn especialmente sensible a la evolucin de los precios del caf. El impacto de dichos precios se puede apreciar mejor examinando la evolucin de los trminos de intercambio externos de Colombia, que comparan los precios medios de exportacin con el valor unitario de las compras externas del pas. Tal evolucin se resea en el grfico 7.1. Tal como se puede apreciar, los trminos de intercambio de Colombia han tenido dos ciclos muy pronunciados. El primero de ellos se caracteriz por una fase de ascenso que culmin en 1954. No obstante la relacin de intercambio permaneci en niveles altos hasta 1956. A partir del ao siguiente se inici la fase de descenso del primer ciclo, particularmente aguda hasta 1961. Desde entonces hasta 1968 los trminos de intercambio permanecieron relativamente deprimidos. A fines de los aos sesenta se inici una nueva fase de recuperacin que, con una breve interrupcin durante la crisis internacional de 1974-1975, alcanz su punto mximo en 1977. El descenso se inici al ao siguiente, pero hasta 1980 los precios de exportacin fueron relativamente elevados. De esta manera, slo en 1981 se reflej plenamente el impacto del descenso en los precios del caf. A fines de 1985 se present una nueva fase de alza, que slo perdur poco ms de doce meses. Conviene anotar que los ciclos de los trminos de intercambio han coincidido, en la posguerra, con una clara mejora a largo plazo en dicha variable, en contra de lo que se afirma a menudo3. Esta evolucin favorable de los precios relativos de exportacin ha permitido que el pas disponga de un mejor poder de compra externo del que habra generado un sector de exportacin poco dinmico.Los ciclos de los precios externos del caf se han reflejado sobre la economa colombiana por medio de dos mecanismos diferentes. El primero de ellos es el efecto de dichas fluctuaciones sobre la demanda interna. El aumento en los precios externos genera una mayor capacidad de compra interna de los cafeteros, que a su vez se multiplica internamente por los mayores ingresos del gobierno y de aquellos sectores que venden sus artculos a los productores del grano. Por el contrario, una baja en los precios externos del caf se refleja en sentido descendente sobre la demanda interna global. Aunque muchos analistas de la economa han postulado la posibilidad de eliminar este ciclo mediante instrumentos de poltica que aslen el precio interno del externo, esto no ha sido posible, debido ante todo a la tradicional presin de los cafeteros para que se les traslade una alta proporcin de las alzas de los precios externos, lo que a la postre implica tambin la necesidad de reducir los precios internos reales del grano durante los perodos de baja de las cotizaciones internacionales.

El segundo mecanismo de trasmisin de los ciclos del caf ha operado mediante la disponibilidad de divisas. Sus peculiaridades en la posguerra se han visto asociadas a las caractersticas ya anotadas de las importaciones. Las fases de ascenso de los precios del caf han trado consigo una gran disponibilidad de bienes intermedios y de capital importados. Los perodos de baja han generado, por el contrario, una gran escasez de dichos bienes. La forma como el gobierno ha manejado estas fases de abundancia y escasez han determinado en gran medida el ciclo econmico colombiano en la posguerra, segn veremos en seguida. 2. Ciclo externo, politica econmica y ciclo interno El anlisis de las cifras macroeconmicas de Colombia permite trazar un ciclo econmico interno que, aunque ntimamente ligado al ciclo externo, muestra algunas diferencias importantes, atribuibles a polticas econmicas adoptadas en uno u otro perodo. Las principales fases del ciclo interno se indican en el cuadro 7.6. Como se puede apreciar, el primer perodo (1945/6-1954/5) coincide en lo fundamental con la primera fase de alza de los precios de caf de la posguerra. Durante estos aos, el crecimiento del Producto Interno Bruto, PIB, fue del 5.0% anual; sin embargo, el crecimiento de la produccin para el mercado interno fue mayor (5.8%) y la produccin industrial se expandi al ritmo ms alto de toda la posguerra (9.1%). El segundo perodo (1954/5-1966/7) coincide con la larga fase de descenso y bajos precios de caf que sucedi a los aos de bonanza de la dcada del cincuenta. En medio de un dramtico estrangulamiento externo, el crecimiento econmico fue satisfactorio (4.4%), aunque inferior al de la fase del ascenso, especialmente en el caso de la produccin industrial. Algunos problemas, especialmente el desempleo, se agudizaron dramticamente durante estos aos y alcanzaron niveles explosivos al final del perodo.

El posterior perodo de ascenso debe dividirse en dos etapas claramente diferentes. Durante la primera de ellas (1966/7-1973/4), la economa colombiana experiment el crecimiento ms rpido de la posguerra (6.4% ). Durante la segunda (1973/4-1979/80), el ritmo de crecimiento se desaceler, especialmente en el caso de la produccin industrial. No obstante, si se incluyen nicamente los aos de mayor crecimiento del perodo (1975-1979), el ritmo de crecimiento, aunque inferior al del perodo anterior (5.7%), fue similar en trminos de crecimiento de la produccin por habitante (3.6% anual), gracias al descenso en el ritmo de expansin de la poblacin. Finalmente, la fase de bajos precios de caf de comienzos de la dcada del ochenta concidi con la peor crisis de la posguerra, incluso mayor en su duracin a las recesiones experimentadas por la economa colombiana durante los aos treinta o la segunda guerra mundial.

En la evolucin de la poltica econmica de estos aos conviene distinguir dos elementos. Al primero lo podemos denominar la estrategia de desarrollo, y refleja el conjunto de concepciones y decisiones que orientaron todo un perodo. Al segundo lo podemos llamar poltica coyuntural, y se refiere a los vaivenes de las polticas cambiaria, fiscal y monetaria. Estas variaciones explican, conjuntamente con cambios de ms corta duracin en las condiciones externas y en algunas variables internas (la oferta agrcola o las oscilaciones polticas), los cambios experimentados ao a ao por la actividad econmica. El anlisis de todo este conjunto de circunstancias excede, obviamente, el propsito del captulo. Las consideraciones que siguen se limitarn a destacar los principales elementos de la economa y de la poltica econmica en las diferentes fases del ciclo interno.a) La fase de modernizacin industrial (1945/6-1954/5)Los eventos de los aos treinta y la segunda guerra mundial fueron interpretados por la clase dirigente del pas como una muestra de los peligros que encarnaba una estrategia de desarrollo orientada bsicamente hacia la produccin para el mercado mundial, como la que el pas haba seguido hasta 1929. La industrializacin fue vista as, a comienzos de la posguerra, como la nica alternativa viable de desarrollo. De esta manera, una estrategia que haba surgido ms bien por fuerza de las circunstancias externas a comienzos de los aos treinta se hizo cada vez ms consciente a lo largo de la Repblica Liberal, y a finales de dicho perodo se haba convertido en una verdadera ideologa nacional. Tal evolucin hizo parte de un proceso que tuvo lugar en toda Latinoamrica y que se concret en una concepcin del desarrollo formulada a fines de los aos cuarenta y en la dcada del cincuenta por la Comisin Econmica para Amrica Latina de las Naciones Unidas, CEPAL, con Ral Prebisch como su principal exponente.

La estrategia tena como eje central la sustitucin progresiva de las importaciones, en su mayora de bienes industriales. No obstante, era tambin compatible con la sustitucin de importaciones agrcolas (el algodn fue un caso destacado en Colombia) y con la produccin de bienes, agrcolas o industriales, destinados al mercado interno y compuestos tanto de artculos como de materias primas para la industria. Ms an, la estrategia no chocaba con un esfuerzo particular por impulsar nuevas exportaciones agrcolas e industriales, ya que stas suministraban las divisas para adquirir bienes de capital e intermedios con el fin de alimentar el proceso de industrializacin. Por ello no es sorprendente que el comienzo de la modernizacin agrcola haya coincidido con el despegue definitivo de la industria en la posguerra y que muchos de los instrumentos diseados para fomentar la actividad manufacturera hayan favorecido tambin al sector rural. En el caso colombiano, el peso de una economa agraria y agroexportadora con amplio arraigo en la estructura productiva y en los crculos de poder actu as mismo como una restriccin contra el excesivo sesgo industrialista.Los elementos ms destacados de la estrategia de desarrollo durante esta fase fueron la canalizacin de mayores recursos de crdito hacia la industria, las inversiones directas del Estado en el mismo sector y el creciente proteccionismo. Las primeras se concentraron especialmente en la Reforma Financiera de 1951 (vase el anlisis sobre polticas de regulacin en una seccin posterior de este captulo), que otorg amplios poderes al Banco de la Repblica para intervenir en la asignacin del crdito concedido por las entidades financieras. Las inversiones directas se canalizaron por medio del Instituto de Fomento Industrial, creado en 1940 para fomentar nuevas empresas en industrias bsicas; no menos importante fue la creacin de Ecopetrol en 1948, que comprometi al Estado en la produccin de derivados del petrleo.

En el frente proteccionista, el elemento ms destacado fue la Reforma Arancelaria de 1950. Segn vimos en el captulo anterior, el tratado comercial de 1935 con Estados Unidos haba fijado los aranceles para varios productos en niveles relativamente bajos, introduciendo una gran inflexibilidad en la poltica arancelaria colombiana. El arancel de 1931 y sus reformas posteriores haba fijado, adems, tarifas especficas de importacin (en centavos por kilogramo de mercanca, siguiendo la tradicin decimonnica), con lo cual la proteccin ad valorem se erosion dramticamente con la inflacin que el pas vivi en forma casi continua desde entonces. Para evadir el tratado con Estados Unidos, la primera medida de la administracin Ospina Prez consisti en crear un impuesto de giros en junio de 1948, con gravmenes que oscilaban entre 10 y 26%. Este impuesto provoc una fuerte reaccin del Departamento de Estado norteamericano. El ao siguiente se negoci la revocacin del tratado comercial, que qued sin vigencia el 1 de diciembre de 1949. En 1950 fue decretada la primera reforma arancelaria de la posguerra, que consagr un sistema mixto de aranceles especficos y ad valorem, elev signifi-cativamente los niveles de proteccin y adopt una nomenclatura arancelaria moderna.A pesar de los crecientes ingresos de divisas, el manejo coyuntural fue traumtico durante estos aos. La razn bsica fue la demanda represada de bienes de capital que se haba acumulado durante la guerra y de bienes intermedios exigidos por una industria en rpido crecimiento. No menos importantes fueron, sin embargo, las sucesivas aceleraciones en el ritmo de inflacin, generadas ante todo por un sector productor de alimentos que desde los aos de la guerra haba mostrado una gran inelasticidad para responder a abruptos incrementos de la demanda interna, y la continua crisis poltica que sucedi a los levantamientos populares del 9 de abril de 1948, durante el perodo conocido en la historia colombiana como la Violencia.Desde los primeros aos de la posguerra el manejo macroeconmico se caracteriz as por ciclos cortos de pare y siga, es decir, de contraccin y expansin. Las fases de crecimiento tendan a generar rpidamente dficit externos considerables, que obligaban al gobierno a adoptar, primero, un control estricto sobre las importaciones y, posteriormente, bajo la presin de organismos internacionales (el Fondo Monetario Internacional, y posteriormente el Banco Mundial y la Agencia Internacional para el Desarrollo, de Estados Unidos, AID), un programa de estabilizacin, que inclua una mayor austeridad fiscal y monetaria y una devaluacin de la moneda. Los controles a las importaciones tendan a hacerse menos severos despus de las devaluaciones, pero nunca se desmantelaban, sirviendo como un elemento adicional de proteccin a la industria nacional.

La fase expansionista de 1945 a 1947 fue seguida de una poltica deflacionaria en 1948, que puso en marcha una tasa de cambio libre para capitales y exportaciones menores, en junio de 1948, y una devaluacin de la tasa de cambio bsica (de $1.75 a $1.95 por dlar), en diciembre del mismo ao. La expansin de 1949 se vio sustituida por nuevas medidas de austeridad en 1950-1951, incluida una devaluacin en marzo de 1951 (de $1.95 a $2.50)4. Gracias a la bonanza cafetera, la poltica macroeconmica pudo relajarse en los tres aos siguientes, pero la reaparicin de un dficit externo considerable en 1955 oblig a iniciar una nueva fase de austeridad. Como se puede apreciar en el grfico 7.2, el ciclo de pare y siga se reflej en el comportamiento macroeconmico, generando aos de rpida expansin seguidos por aos de crecimiento econmico relativamente lento. b) Los aos de estrangulamiento externo (1954/5-1966/7) La fase de descenso de los precios del caf en la segunda mitad de los cincuenta, concidi con un importante cambio poltico, expresado en el derrocamiento del General Rojas Pinilla en mayo de 1957, su sustitucin temporal por una Junta Militar, y la protocolizacin del Frente Nacional entre los dos partidos tradicionales, que se hizo efectivo en agosto de 1958. El Frente Nacional se articul dentro de los programas de la Alianza para el Progreso que inici la Administracin Kennedy en Estados Unidos y que se concretaron en 1961 con el acuerdo firmado en Punta del Este, Uruguay, con sus aliados latinoamericanos. Tanto la Alianza para el Progreso como los programas del Frente Nacional estaban influidos, adems, por el impacto de la revolucin cubana de 1959, uno de cuyos reflejos fue la transformacin de algunas de las guerrillas provenientes de la fase de la violencia en movimientos armados con un contenido explcitamente marxista.

El programa del Frente Nacional incluy, as, una serie de medidas de corte reformista: una nueva reforma agraria, el fortalecimiento del sindicalismo, una oleada de legislacin laboral y una expansin considerable del gasto pblico social. En el frente econmico, se acentu la estrategia de desarrollo que provena de las dcadas anteriores. El estrangulamiento externo sirvi como justificacin para un programa de sustitucin de importaciones an ms agresivo. Los mecanismos creados en la fase anterior se perfeccionaron. As, la nueva poltica crediticia se materializ en la creacin de la Junta Monetaria, los fondos de fomento y las corporaciones financieras (bancos de desarrollo) y en mltiples medidas que obligaron a los intermediarios financieros a dedicar parte de sus recursos a las prioridades establecidas por el gobierno. Las acciones del IFI se ampliaron y sus inversiones se multiplicaron enormemente. Las reformas arancelarias de 1959 y 1964 acentuaron la tendencia proteccionista. La ltima de ellas adopt, finalmente, un sistema puro de impuestos ad valorem a las importaciones y estableci un nivel de proteccin nominal relativamente alto (65.6%). La continua escasez de divisas sirvi, adems, para mantener un control firme sobre las licencias de importacin durante la mayor parte del perodo, que acentu el efecto proteccionista del arancel.

Dos nuevos elementos se aadieron, sin embargo, a los mecanismos creados en pocas anteriores. El primero fue la creacin de numerosos incentivos en la reforma tributaria de 1960 para promover el desarrollo de industrias bsicas. El segundo, el comienzo de la poltica de promocin de exportaciones. Los exportadores menores haban sido favorecidos entre junio de 1948 y marzo de 1951, y nuevamente desde principios de 1955, al ser autorizados para vender sus divisas en el mercado libre, donde el dlar se cotizaba a tasas significativamente superiores a la oficial. A dicho mecanismo, que perdur hasta septiembre de 1965 cuando se asign una tasa de cambio intermedia de $13.50, se agreg el Plan Vallejo en 1957, que facult a los exportadores para traer los insumos necesarios libres de derechos de importacin, y tambin un descuento especial para las exportaciones en la reforma tributaria de 1960. Fuera de ello, el Fondo de Inversiones Privadas, FIP, creado en 1963, tuvo como uno de sus objetivos fundamentales el financiamiento de los nuevos sectores de exportacin. Aunque los elementos fundamentales del sistema de promocin de exportaciones quedaron as claramente establecidos y sus frutos empezaron a verse desde los primeros aos del sesenta5, el sistema dej a los exportadores menores, durante la mayor parte del perodo, al arbitrio de fluctuaciones especulativas en el mercado libre de divisas, que tornaron enormemente inestables las utilidades provenientes de sus ventas externas. Este hecho constituy hasta 1967 el limitante bsico de la estrategia adoptada, que impidi un crecimiento ms rpido de las nuevas exportaciones.

La dramtica escasez de divisas, tpica de estos aos, hizo muy difcil el manejo macroeconmico. El perodo se inici con una de las crisis cambiarias ms severas del pas. El General Rojas Pinilla se vio obligado a frenar gradualmente su programa de gasto pblico en los ltimos aos de su gobierno, a reimplantar severos controles a las importaciones desde fines de 1954 y a restablecer el mercado cambiario libre a comienzos del ao siguiente. La Junta Militar adopt un programa de austeridad general y realiz la devaluacin ms fuerte de la historia colombiana (de $2.50 a unos $6.70), utilizando un sistema de certificados de cambio libremente negociables, similar al que ya se haba ensayado entre 1933 y 1935. Pese a toda la erosin que sufri con la inflacin posterior, tal devaluacin tuvo un efecto real que perdur hasta 19676.

El primer gobierno del Frente Nacional emprendi un programa fiscal expansionista, financiado con los nuevos recursos externos proporcionados por la Alianza para el Progreso. Aunque la economa retorn a tasas de crecimiento aceptables, el sector externo y las finanzas pblicas se erosionaron rpidamente. Al iniciarse la Administracin Valencia en 1962, los signos de deterioro eran evidentes. A partir de entonces el manejo macroeconmico se hizo cada vez ms difcil. El gobierno emprendi un programa de austeridad fiscal, que revirti la poltica expansionista de la Administracin Lleras Camargo. Adems, en noviembre de 1962 llev a cabo una devaluacin que elev el precio bsico del dlar a $9. Sin embargo, el impacto de la devaluacin sobre el nivel de precios, aunado a la escasez de alimentos y el alza de salarios, decretada por el gobierno ante la avalancha de protestas populares, aceler dramticamente la inflacin en 1963, eliminando as el efecto real de la devaluacin del ao anterior. Las medidas de control de importaciones tuvieron as que acentuarse. Para evitar que se desestabilizara el mercado libre de divisas, el Banco de la Repblica intent regularlo entre enero de 1963 y octubre de 1964, perdiendo una cantidad considerable de reservas. Su liberacin posterior elev rpidamente el precio del dlar en dicho mercado a $19. En un nuevo intento por regularizar la situacin, y presionado por los organismos internacionales, en septiembre de 1965 se cre una tasa de cambio intermedia de $13.50 conservndose una tasa preferencial de $9 y el mercado libre de capitales y se desmontaron los controles a la importacin. El resultado fue un verdadero colapso externo en 1966, que hered la Administracin Lleras Restrepo.

Durante la Administracin Valencia el crecimiento econmico se hizo ms irregular que en el perodo anterior y un poco ms lento (4.6% anual entre 1962 y 1966 contra 5.5% entre 1958 y 1962). Adems, ante la creciente oferta de mano de obra en las ciudades, el problema del desempleo abierto hizo su primera explosin en Colombia. La tasa de desocupacin en Bogot aument del 7 al 8% en 1963-1964 a ms del 12% en 1967, y en abril de dicho ao super el 16%. Simultneamente, en otras ciudades del pas (Medelln, Cali, Barranquilla y Manizales), el desempleo alcanz en este ltimo ao niveles del 15 al 18%.c) El gran auge (1966/7-1973/4)La poltica adoptada por la Administracin Lleras Restrepo para enfrentar la crisis externa no slo permiti superar la emergencia, sino que abri paso a la expansin econmica ms rpida de la posguerra y cre un esquema institucional estable para el manejo del sector externo. Las medidas que se adoptaron en los primeros meses del gobierno incluyeron un rgido control de importaciones y la eliminacin gradual de la tasa de cambio preferencial de $9 por dlar. La ms significativa fue, sin embargo, el Decreto-ley 444 de marzo de 1967.La innovacin ms importante fue la adopcin del sistema de devaluacin gradual. Aunque la idea inicial era la de retornar al sistema de certificados de cambio que se negociaban libremente y que se haban utilizado con xito en 1933-1935 y en 1957-1958, el mecanismo evolucion rpidamente hacia las mini-devaluaciones o devaluacin gota a gota, mediante el cual el gobierno fija en forma peridica (semanal o diaria) una nueva tasa de cambio. El segundo elemento fue la eliminacin del mercado libre de divisas estableciendo un rgido control sobre los flujos de capital con el exterior. En el caso de las inversiones extranjeras directas, se establecieron lmites a las remesas de utilidades y un comit de vigilancia para los pagos de regalas al exterior. Este conjunto de normas fortaleci significativamente el control de cambios del pas, que en otros aspectos se haba mantenido en forma continua desde 1931. El tercer componente fue la unificacin gradual de las tasas mltiples de cambio que haban existido hasta entonces. El diferencial cambiario para las exportaciones de caf fue sustituido por un impuesto ad valorem a las ventas externas. La tasa de capitales se fij en $16.50 en marzo de 1967 y a mediados del ao siguiente se unific con la tasa de cambio bsica. La tasa petrolera fue eliminada unos aos despus, en 1973. Finalmente, el Decreto 444 estableci un rgimen estable de promocin de exportaciones, transformando las ventajas tributarias y la tasa de cambio favorable de las que haban disfrutado hasta entonces las exportaciones menores por un Certificado de Abono Tributario, CAT, libre de impuestos, cuyo monto se estableci inicialmente en el 15% del valor de las exportaciones, ampliando el Plan Vallejo y creando el Fondo de Promocin de Exportaciones, Proexpo.La proteccin de la competitividad externa mediante la devaluacin gradual, el rgimen estable de incentivos y la bonanza que experiment la economa mundial en estos aos permitieron un crecimiento acelerado de las exportaciones menores, especialmente las manufactureras. No obstante, la estrategia de proteccin a la industria nacional continu vigente, aunque los estrictos controles caractersticos de los aos de escasez de divisas se atenuaron y, en la Administracin Pastrana, comenzaron a reducirse algunos aranceles excesivos. Esto ltimo se llev a cabo por primera vez en uso de la facultad concedida en la Reforma Constitucional de 1968 al Presidente de la Repblica para regular el comercio exterior del pas, y en el marco de la Ley 6 de 1971, que especific el alcance de las facultades presidenciales.

El contenido de la poltica de proteccin adquiri un nuevo carcter al firmarse el Acuerdo de Cartagena en 1969, que dio nacimiento al Pacto Andino. La idea esencial contenida en el Acuerdo era la necesidad de pasar a una nueva etapa de sustitucin de importaciones, basada en un mercado ampliado que permitiera superar la limitacin que representaban los estrechos mercados nacionales para el desarrollo de nuevas industrias. La nueva estrategia contena dos instrumentos bsicos: la planeacin del desarrollo de las industrias bsicas en un contexto regional (programas sectoriales de desarrollo industrial) y la eliminacin de trabas al comercio exterior entre los pases miembros (rea de libre comercio), establecindose gradualmente, adems, una mayor uniformidad en las estructuras de proteccin (es decir, aproximndose a una unin aduanera al estilo de la Comunidad Econmica Europea). En todos estos casos, se concedi un tratamiento preferencial a los dos pases de menor desarrollo relativo, Bolivia y Ecuador.

La estrategia del mercado ampliado nunca se llev realmente a cabo. Aunque Venezuela adhiri al Pacto en 1973, la ruptura de Chile en 1976 hizo absolutamente evidente que la uniformidad de criterios existentes al firmarse el Acuerdo, haba desaparecido rpidamente. La liberacin del comercio intrarregional tuvo lugar, pero llena de excepciones, de tal forma que gran parte del comercio que Colombia comenz a desarrollar con los pases de la regin estuvo de hecho por fuera de los mecanismos de integracin en un sentido estricto. Finalmente, los primeros programas industriales fueron aprobados en 1972 (metalmecnico), 1975 (petroqumico) y 1977 (automotriz), pero carecieron de credibilidad y tuvieron una aplicacin limitada o nula.

De los dos elementos nuevos que se incorporaron a la estrategia de industrializacin a partir de 1967, solo uno, la activa promocin de nuevas exportaciones, tuvo as consecuencias importantes; el otro, el mercado ampliado, no pas de ser una esperanza. No obstante, la magnitud de la bonanza experimentada durante el perodo analizado no puede atribuirse nicamente a las nuevas exportaciones. De hecho, segn se aprecia en el Cuadro 7.6, a pesar del crecimiento de las exportaciones menores, las ventas totales del pas al exterior crecieron menos que el Producto Interno Bruto durante estos aos. Otro conjunto de circunstancias coadyuv, por lo tanto, a los buenos resultados macroeconmicos. El primero y ms importante fue, sin duda, el crecimiento del gasto pblico durante la Administracin Lleras, financiado por los mayores impuestos y por un aumento significativo del crdito externo. El gasto pblico se mantuvo en niveles altos durante la Administracin Pastrana, a lo cual se agreg el impacto de la poltica de vivienda adoptada por dicho gobierno. En uno y otro gobierno, el acceso al crdito externo fue esencial, no slo para financiar el gasto pblico, sino tambin los elevados dficit en cuenta corriente de la balanza de pagos, que se mantuvieron hasta 1972 (vase el grfico 7.2). Finalmente, la mejora en los trminos de intercambio, iniciada a fines de los aos sesenta, ayud tambin a robustecer la capacidad de compra del pas ms all de lo que permita el crecimiento de las exportaciones.

La mayor disponibilidad de divisas no slo permiti mantener ritmos de crecimiento aceptables, sino tambin reducir los alarmantes niveles de desempleo que haba acumulado el pas durante los aos de estrechez cambiaria. El problema ms preocupante fue, por el contrario, la rpida aceleracin del ritmo de inflacin al final del perodo analizado, que alcanz niveles superiores al 20% anual a partir de 1973 (vase el grfico 7.2). El gobierno interpret la aceleracin inflacionaria como el producto de un proceso similar que estaba experimentando la economa internacional (inflacin importada). La oposicin vio este desarrollo, por el contrario, como el producto del elevado dficit fiscal. El triunfo de la oposicin en las elecciones de 1974 inici as una nueva fase de estabilizacin.d) Bonanza de divisas y crisis industrial (1973/4-1979/80)El concepto de estrategia o modelo de desarrollo es ciertamente til para analizar lo acontecido en Colombia hasta 1967. A partir de entonces, el concepto es menos adecuado para evaluar los resultados del desempeo econmico. Entre 1967 y 1974 una parte de la estrategia nunca se llev a cabo, segn vimos en la seccin anterior. Desde 1974 el concepto mismo ha perdido vigencia. Aunque ha habido defensores de un modelo neoliberal, centrado en un funcionamiento ms libre del mercado y una mayor dependencia de las exportaciones, tal tipo de estrategia slo se ha reflejado parcialmente en la poltica econmica colombiana. En la prctica, el pas ha mantenido mucho del pasado, pero ha incorporado gradualmente algunas de las nuevas ideas y, ante todo, las circunstancias inmediatas han tendido a primar en el manejo macroeconmico sobre cualquier visin de mediano o largo plazo.

Algunos de los elementos de la estrategia de la industrializacin seguida hasta 1974 han sufrido desde entonces un cambio apreciable. El Grupo Andino pas a un segundo plano de prioridades y en algunos casos se habl incluso de desmontarlo. La participacin directa del Estado en la creacin de nuevas empresas industriales qued tambin en un plano secundario, al tiempo que se transformaba al Instituto de Fomento Industrial en un tpico intermediario financiero, asignndole funciones cada vez ms distantes de su objetivo inicial. Adems, aunque no se desmont el sistema de crdito de fomento, a partir de 1974 se propendi por un ordenamiento ms libre del sistema financiero y se elev el costo de los crditos ordinarios concedidos por las entidades del sector.

En el frente comercial, la liberacin de importaciones y la reduccin de los aranceles, iniciados tmidamente durante la Administracin Pastrana, se aceleraron posteriormente y alcanzaron un verdadero auge durante la Administracin Turbay, cuando se les asign un objetivo de mejorar la eficiencia de la industria nacional. Ya a fines de dicha administracin, el arancel promedio se haba reducido a un 26% (contra 65.6% en 1964 y 48.5% en 1973) y el 70.8% de las posiciones arancelarias estaban en la lista de libre importacin (contra 29.6% en 1974 y 48.6% en 1979). La poltica de promocin de exportaciones sufri tambin un vuelco total en la prctica. La intencin original de la Administracin Lpez Michelsen era en realidad la de aumentar considerablemente dichas exportaciones (el gobierno habl de convertir a Colombia en el Japn de Sudamrica), aunque dando un mayor nfasis a la tasa de cambio y al crdito de Proexpo como mecanismos de promocin, y menos a los CAT, cuyos niveles se redujeron significativamente a partir de 1975 como parte del plan de estabilizacin fiscal. Sin embargo, las circunstancias concretas llevaron al gobierno a revaluar en trminos reales el tipo de cambio. Lo acontecido en materia de promocin de exportaciones es particularmente indicativo de la prelacin que tuvieron los acontecimientos de corto plazo durante estos aos. La Administracin Lpez Michelsen llev a cabo dos planes masivos de estabilizacin. El primero estuvo dirigido a reducir el dficit fiscal, controlar la expansin de los medios de pago y reordenar el sistema financiero. Por primera vez en la posguerra, el centro de atencin de un programa de estabilizacin no fue el deterioro del sector externo sino la aceleracin de la inflacin domstica. El gobierno adopt entonces una ambiciosa reforma tributaria, impuso controles severos al gasto pblico, elev la mayora de las tasas de inters y liber algunas, redujo los encajes sobre depsitos de las entidades financieras y los crditos del Banco de la Repblica al sector pblico y al privado, y aceler temporalmente la devaluacin para compensar la reduccin de los subsidios a las exportaciones menores.La rpida elevacin de los precios del caf desde mediados de 1975 dio lugar a un nuevo plan de estabilizacin, cuyo eje fue el impacto monetario que estaba recibiendo el pas por el exceso de divisas. El foco de atencin fue tambin novedoso, aunque tena un antecedente importante: el plan de estabilizacin que se llev a cabo durante la Segunda Guerra Mundial con el mismo propsito (vase el Captulo VI). Algunas de las medidas adoptadas durante la fase anterior de estabilizacin se revirtieron. En particular, el gobierno suspendi temporalmente la devaluacin, en 1977, para reducir el efecto monetario de la acumulacin de reservas; esta estrategia contradeca claramente la intencin original de utilizar la tasa de cambio para fomentar las exportaciones menores.

Adems, se controlaron de nuevo todas las tasas de inters y se elevaron drsticamente los encajes del sistema financiero. Por otra parte, se acentu la austeridad fiscal iniciada a fines de 1974, se adoptaron rgidos controles al endeudamiento externo pblico y privado y se crearon dos mecanismos de ahorro forzoso: el pago a los cafeteros de parte de la cosecha en Ttulos de Ahorro Cafetero, TAC, y la obligacin de los exportadores de mantener los certificados de cambio durante tres o cuatro meses antes de poderlos vender al Banco de la Repblica, aunque con la posibilidad de redimirlos inmediatamente en la Bolsa con un descuento significativo.

La Administracin Turbay adopt a partir de 1978 un programa radicalmente diferente, que en nada recordaba los esfuerzos de austeridad fiscal de su antecesor. La esencia del programa era la necesidad, para acelerar el desarrollo del pas, de emprender un plan masivo de obras pblicas financiado con crdito externo. Como se tena el temor de que la ampliacin del gasto pblico tuviera efectos inflacionarios, se aceler la liberacin de importaciones y se adopt un nuevo plan de contraccin monetaria. Este, que se concret a comienzos de 1980, se bas en la venta masiva de ttulos del Banco de la Repblica en el mercado (operaciones de mercado abierto), bajo un rgimen de tasas de inters libres. La justificacin bsica de esta nueva forma de intervencin era que los rgidos controles monetarios de los aos anteriores haban generado toda serie de innovaciones financieras que los haban tornado inefectivos.

En su conjunto, los resultados econmicos del perodo de bonanza fueron insatisfactorios a los ojos de muchos observadores, que consideraron que la economa poda y deba haber crecido ms en ausencia de las tradicionales restricciones de divisas. En efecto, si se excepta un ao de rpida expansin -1978-, la economa creci a ritmos lentos, no superiores a los de los aos traumticos de estrechez cambiaria de la dcada del sesenta (vase el grfico 7.2). En particular, la competencia de las importaciones legales e ilegales y otros factores que analizaremos posteriormente generaron una crisis industrial sin precedentes; por primera vez desde los aos veinte, la industria creci a un ritmo inferior al de la produccin nacional en su conjunto (vase el cuadro 7.6). No obstante, conviene resaltar que el crecimiento del Producto Interno Bruto por habitante fue uno de los ms rpidos de la posguerra, que la tasa de desempleo se redujo continuamente, hasta alcanzar 8.3% en 1981 en las cuatro principales ciudades, y que el pas acumul una cantidad considerable de reservas internacionales. Para fines de 1980 stas eran casi equivalentes a la deuda externa del pas; es decir, por primera vez en su historia moderna, la deuda externa neta de Colombia era prcticamente despreciable. e) La gran recesin (1979/80-1984/85) Entre 1980 y 1982 la economa colombiana experiment un deterioro acelerado. El crecimiento econmico se desaceler dramticamente y los ndices de desempleo comenzaron de nuevo a aumentar. El dficit en cuenta corriente con el exterior alcanz simultneamente niveles alarmantes (vase el grfico 7.2). Ello no repercuti inicialmente sobre las reservas internacionalesdando as una impresin de solidez debido al endeudamiento externo explosivo de estos aos (US$4.100 millones entre fines de 1980 y fines de 1982). La inflacin y la tasa de inters se mantuvieron adems en niveles altos. Finalmente, a mediados de 1982 se inici la mayor crisis financiera interna desde los aos treinta.

Las dificultades domsticas fueron, en buena parte, el reflejo de la peor crisis internacional y latinoamericana de la posguerra. Las dificultades externas se iniciaron a mediados de 1980 con el colapso de los precios del caf. Posteriormente, en agosto de 1982, la crisis mexicana desencaden un cierre repentino del mercado internacional de capitales, slo comparable en su magnitud al de los aos treinta. Por ltimo, la crisis venezolana se hizo evidente en febrero del ao siguiente, reflejndose en una cada dramtica de las exportaciones y ventas fronterizas al vecino pas.

La Administracin Turbay no contribuy a aliviar la situacin y, por el contrario, tendi ms bien a agravarla. El dficit fiscal se sigui ampliando, la liberacin de importaciones se aceler, la tasa de cambio se revalu nuevamente en trminos reales y no se adoptaron medidas de emergencia para contrarrestar el pnico financiero al final de su mandato, si se exceptan en este ltimo caso las acciones tradicionales del Banco de la Repblica para aliviar los faltantes de liquidez de las entidades financieras.

La Administracin Betancur adopt gradualmente medidas en todas estas reas. No obstante, aunque en algunos frentes oper con prontitud y continuidad, en otros tard en tomar las medidas que consider convenientes y, ms an, manifest alguna inestabilidad en sus objetivos. Los elementos de mayor continuidad fueron la poltica financiera y la tributaria. La primera se caracteriz por una pronta, activa y creciente intervencin; la segunda, por acciones continuas que de hecho desembocaron en una de las reformas tributarias ms completas de la historia del pas (sobre ambos temas, vase la parte cuarta de este captulo).

En el manejo del gasto pblico y el dficit externo, la poltica econmica tuvo dos fases totalmente diferentes. Durante la primera, que se inici a comienzos de 1983, el objetivo esencial fue la reactivacin econmica. El gobierno se mostr entonces renuente a disminuir el gasto pblico, emprendi un plan masivo de vivienda popular y oper sobre el sector externo con un conjunto diverso de polticas: una devaluacin ms rpida, un aumento en los subsidios a las exportaciones (transformados en Certificados de Reembolso Tributario, CERT, en 1983), una elevacin de los aranceles y un creciente control a las importaciones.

Las medidas de este ltimo frente que a la postre contribuy ms que ningn otro a la reduccin del desequilibrio externo, fueron, sin embargo, lentas; de hecho, las medidas drsticas slo se adoptaron a comienzos de 1984, luego de la prdida de ms de US$1.700 millones el ao anterior. A mediados de 1984 se adopt, por el contrario, una poltica radicalmente diferente, en la cual la reactivacin econmica no desempeaba un papel esencial y el objetivo central era la correccin del desequilibrio externo. Aunque se mantuvo el estricto control a las importaciones y los altos subsidios a las exportaciones menores y se reforz el control de cambios, los instrumentos bsicos de la nueva fase fueron la disminucin del dficit fiscal y la devaluacin acelerada. Como en casos similares en el pasado, tales medidas estuvieron acompaadas de las presiones y la negociacin con el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y los bancos comerciales del exterior.

Al finalizar su mandato, la Administracin Betancur haba frenado el dramtico deterioro externo, fiscal y financiero caracterstico de los primeros aos de la dcada del ochenta, y logrado revertir parcialmente la crisis industrial que provena del perodo anterior. Adems, en 1986 se experiment una reactivacin ms firme, con base en la nueva bonanza cafetera que se inici a fines del ao anterior. No obstante, el pas segua viviendo las secuelas de cinco aos de recesin y desequilibrio externo. Las primeras se expresaban en los altos ndices de desempleo (14% en promedio en las cuatro principales ciudades en 1985 y un nivel slo ligeramente inferior en 1986) y subempleo. Los segundos se reflejaban en los altos niveles de endeudamiento externo (US$13.400 millones a mediados de 1986 contra US$6.300 cinco aos atrs) que, a diferencia de lo que ocurra en 1980, ya no tenan sino una pequea contrapartida en las reservas internacionales del pas (US$2.500 millones).

Como efecto importante de las polticas adoptadas desde fines de 1982 se seala el retorno a la promocin de exportaciones y a una mayor proteccin a la industria nacional. En el primer caso, el retorno ha sido tan firme, que algunos sectores han hablado otra vez de convertir el crecimiento de las exportaciones en el centro de la estrategia de desarrollo. Por el contrario, la magnitud y perdurabilidad del nuevo movimiento proteccionista es an materia de conjetura. De hecho, las medidas de proteccin ms agresivas, adoptadas entre 1982 y 1984 fueron revertidas parcialmente desde los ltimos meses de 1985. En cualquier caso, no es evidente que de las cenizas de la peor crisis econmica surgida desde los aos treinta haya nacido una nueva estrategia de desarrollo, como aconteci en aquella poca.3. El desarrollo industrial en la posguerraEl anlisis anterior permite identificar dos grandes etapas en la historia de la industria colombiana despus de la segunda guerra mundial. Durante la primera, que cubre las tres dcadas transcurridas entre 1945 y 1974, la industrializacin fue el centro de atencin de la poltica econmica. Entre 1974 y 1983, por el contrario, la industria experiment una crisis creciente. A partir de 1984 se inici una nueva fase de crecimiento industrial, cuyas caractersticas no pueden delinearse todava con claridad. a) El auge de la industria (1945-1974) Entre 1945 y 1974, la produccin de la industria manufacturera colombiana se multiplic por 7.7, creciendo a un ritmo anual promedio del 7.3%. Entre estos aos, el empleo fabril creci de 135.400 y 447.900 trabajadores, un ritmo anual de 4.2%. La expansin del empleo total, incluidas las actividades artesanales y la pequea industria fue algo menor: del 4.1%, si se comparan los datos de ocupacin en el sector manufacturero del Censo de Poblacin de 1951 con los de la Encuesta Nacional de Hogares de 1978. Como se puede apreciar, el crecimiento de la productividad del trabajo en la industria durante las primeras tres dcadas de la posguerra fue rpido (3% anual) y puede explicarse por la conjuncin de tres factores diferentes: a) el incremento relativo del empleo fabril en relacin con el artesanal; b) la adopcin y aprendizaje de nuevas tcnicas, especialmente en el sector ms moderno de la industria, y c) el aumento de la intensidad de capital, es decir, en el capital utilizado por trabajador, que en el caso de la industria fabril puede estimarse entre un 80 y un 100% en estas tres dcadas. Durante perodos ms cortos, entre 1967 y 1974, en particular la mejor utilizacin del equipo existente contribuy tambin decisivamente a los mayores niveles de productividad.

El crecimiento cuantitativo estuvo acompaado por un cambio importante en la composicin de la produccin industrial. El cuadro 7.7 presenta dos clasificaciones diferentes de los sectores industriales que permiten apreciar ese proceso. La primera de ellas divide a los sectores de acuerdo con el momento en que completaron su proceso de sustitucin. El primer grupo, denominado de sustitucin temprana, identifica todos aquellos sectores para los cuales las importaciones no constituan ya un componente importante de la oferta interna en 1945 (alimentos, bebidas, tabaco, vestuario y calzado, madera y muebles, imprentas y artculos de cuero). El segundo grupo (de sustitucin intermedia) est compuesto por aquellas industrias cuyo proceso de sustitucin de importaciones haba ya avanzado considerablemente en 1945 y que slo termin a mediados de la dcada del cincuenta (textiles, caucho y minerales no metlicos). Estos dos conjuntos conformaron el ncleo de la primera fase de sustitucin de importaciones. El tercer conjunto de industrias, denominadas de sustitucin tarda, agrupa aquellas que dominaron la segunda etapa de sustitucin de importaciones (papel, productos qumicos, derivados del petrleo, metales bsicos y toda la industria metalmecnica). Por otra parte, la segunda clasificacin divide a las industrias de acuerdo con el uso principal de los bienes producidos en el sector correspondiente. Los sectores se clasifican as en productores de bienes de consumo no duradero, intermedios, y de capital y consumo duradero. La segunda de estas agrupaciones podra quiz dividirse a su vez en industrias intermedias tradicionales (textiles, madera, caucho y minerales no metlicos) y tardas (papel, productos qumicos, derivados del petrleo y metales bsicos); el primero de estos grupos se compone en su mayora de las industrias clasificadas como de sustitucin intermedia en la primera clasificacin.

Como puede apreciarse en el cuadro, el proceso de diversificacin industrial fue continuo entre 1945 y 1974. Durante este continuo perodo, las industrias de sustitucin tarda pasaron de representar el 10.3% del valor agregado industrial al 42.2%. Las industrias de sustitucin temprana, por su parte, redujeron su participacin en el mismo perodo del 62.4% al 35.9%. La participacin de las industrias de sustitucin intermedia tambin disminuy en el mismo lapso, aunque a un ritmo mucho ms lento. El cambio estuvo asociado tanto al surgimiento de nuevas industrias de bienes intermedios como al crecimiento de bienes de capital y consumo duradero; estas ltimas constituan una proporcin mnima del valor agregado en 1945 -3.2% - y se multiplicaron rpidamente, hasta alcanzar el 13.2% del total de la industria en 1974. A pesar de ello, estaban claramente subdesarrolladas en el pas al final del perodo analizado, si se las compara con los patrones internacionales.

El cambio estructural de la actividad industrial tambin se reflej en el mayor tamao del sector fabril con respecto a la pequea industria y al artesanado. Adems, la pequea industria experiment tambin un cambio apreciable en su composicin. En particular, los talleres de textiles y vestuario (especialmente los primeros) perdieron peso relativo, al tiempo que aumentaba la importancia de los talleres de carpintera y metalmecnicos, especialmente de reparticin de equipo automotor, en el ltimo caso.

La poltica arancelaria y el control de importaciones desempearon un papel esencial, no slo en el crecimiento industrial, en general, sino tambin en la diversificacin de su estructura. Por tal razn muchos analistas acusaron a la poltica econmica de promover industrias ineficientes altamente intensivas en capital. No obstante, los anlisis realizados a fines de los aos sesenta mostraron que Colombia haba evitado una proteccin excesiva y promovido un patrn de industrializacin que no mostraba los excesos de otros pases latinoamericanos. El estudio de Thomas Lee Hutchenson, en particular, mostr que la industria tradicional, a pesar de estar nominalmente muy protegida, no utilizaba en general el margen de proteccin que le otorgaba el sistema existente. Ms an, si se excluan los sectores de bebidas y tabaco (cuyos sobreprecios domsticos estaban determinados por impuestos al consumo), la industria manufacturera, vista como un todo, utilizaba una proteccin efectiva relativamente baja en trminos internacionales (25.2%); solamente los sectores de maquinaria elctrica y material de transporte gozaban de una proteccin excesiva, en tanto que la qumica bsica, la industria de hierro y acero y la de productos metlicos estaban moderadamente protegidas (40-55% ). La poltica de promocin de exportaciones permiti posteriormente corregir algunos de los sesgos del modelo ms puro de sustitucin de importaciones. En particular, promovi un mayor desarrollo de algunas industrias altamente intensivas en mano de obra (confecciones, productos de cuero, imprentas trabajo-intensivas, etc.). No obstante, las nuevas exportaciones industriales tambin incluyeron sectores intensivos en capital o con grados intermedios de utilizacin de factores y, en general, la dinmica exportadora incidi favorablemente en todos los grupos de industrias.

Debido al tamao reducido del mercado, el proceso de industrializacin se caracteriz por altos niveles de concentracin. El estudio ms completo sobre este fenmeno en Colombia7 mostr que en 1968 ms de la mitad del valor agregado industrial de sectores que podan clasificarse como oligopolios, alta o moderadamente concentrados, definiendo los primeros como aquellos en los cuales tres firmas concentraban ms del 75% de la produccin, y los segundos como aquellos en los cuales cuatro firmas dominaban entre el 50 y el 75% de la produccin. La concentracin era mayor en las industrias de bienes intermedios, algo inferior en la de artculos de consumo y menor en la de bienes de capital.

El proceso de concentracin en el sector industrial avanz mucho ms all de lo que indican los datos anteriores, como resultado de la formacin de conglomerados. El proceso se haba iniciado ya en los aos treinta, pero alcanz un desarrollo ms acentuado desde la dcada del sesenta. Tal forma de concentracin adopt tanto la modalidad de integracin vertical (compra o creacin de industrias productoras de insumos y utilizadoras o comercializadoras de los productos), como horizontal (inversin en nuevos sectores, afines o no). Adems, algunos conglomerados industriales incorporaron o crearon entidades financieras, tanto para facilitar el acceso a recursos lquidos como, especialmente, para multiplicar el poder accionario; este ltimo propsito se lograba obteniendo la propiedad de aquellas entidades financieras facultadas por la ley para adquirir acciones (las Compaas de Seguros primero, y las Corporaciones Financieras desde la dcada del setenta), ya que el control de dichas entidades permita utilizar sus recursos para ampliar el poder accionario de un conglomerado. En la dcada del setenta, los grupos financieros adquirieron un gran dinamismo, aunque el proceso de concentracin parti en este caso con mayor frecuencia de las propias entidades financieras.

La financiacin de la acumulacin de capital en el sector industrial tuvo diversas fuentes. La reinversin de utilidades constituy a lo largo de la posguerra una fuente bsica de nuevo capital; a partir de los aos cincuenta aport en promedio un 40% de los nuevos fondos de las empresas industriales. Desde los aos de la segunda guerra mundial hasta mediados de la dcada del sesenta, la emisin de nuevas acciones constituy tambin una fuente muy importante, aunque decreciente, de recursos. Este mecanismo permiti que viejas empresas familiares se transformaran en sociedades annimas; en otros casos, sin embargo, la estructura familiar se conserv y la figura de sociedad annima no dej ser una pura ficcin. El crdito desplaz a las bolsas de valores como fuente de nuevos recursos captados en el mercado financiero en la dcada del sesenta. En los aos setenta, el abuso del crdito condujo a un creciente endeudamiento de las empresas; no obstante los recursos netos captados no fueron utilizados para ampliar an ms las inversiones productivas, sino para aumentar las inversiones lquidas y la adquisicin de acciones de otras empresas, como parte de la bonanza financiera de la poca.

Las grandes novedades de la posguerra fueron, sin embargo, la participacin del Estado y de las empresas extranjeras en el financiamiento de la industria manufacturera. El Estado particip en el sector industrial mediante inversiones del Instituto de Fomento Industrial, Ecopetrol y el Fondo Nacional del Caf. Las inversiones de la segunda de estas entidades se concentraron en el sector de derivados del petrleo. El Fondo Nacional del Caf, por su parte, destin los recursos que invirti en la industria al procesamiento de caf (trilladoras y caf liofilizado) o a empresas fundamentalmente agroindustriales (ingenios azucareros, plantas pasteurizadoras, etc.), que hacan parte de su programa de diversificacin en zonas cafeteras. Las actividades del IFI fueron mucho ms variadas. Entre los sectores de sustitucin intermedia, tuvo un papel destacado en las industrias del caucho y minerales no metlicos. En los sectores de sustitucin tarda, se destaca su participacin en la creacin de empresas siderrgicas, automotrices, metalmecnicas y qumicas8. En todas estas actividades, el IFI actu en varias ocasiones en consorcio con compaas extranjeras y nacionales. Aunque las inversiones del Instituto se iniciaron poco despus de su creacin en 1940 y ya haba acumulado activos por $34.9 millones a fines de 1958 ($1.800 millones, a precios de 1984), su crecimiento ms espectacular tuvo lugar durante los aos del Frente Nacional. En efecto, en 1974, sus activos se haban elevado a $5.567 millones ($87.400 millones de 1984). A partir de entonces no slo se contrajo en trminos reales (sus activos en 1984 eran de $81.500 millones), sino que orient una mayor proporcin de sus actividades a funciones tpicas de un intermediario financieros ms que a aportar capital de riesgo, de acuerdo con los objetivos para los cuales fue diseado originalmente9.La presencia del capital extranjero en la industria se ampli considerablemente en la posguerra, especialmente en los sectores de sustitucin tarda, aunque tambin en algunos tradicionales (la industria de alimentos, por ejemplo). Su participacin fue decisiva en el desarrollo de las industrias de papel, caucho y productos qumicos, e importante en el sector metalmecnico y en la produccin de textiles sintticos, entre otras. Los estimativos del alcance de las inversiones extranjeras en la industria son, sin embargo, diversos. Albert Berry estim que para 1969 dichas inversiones alcanzaban US$310.6 millones, equivalente al 16.4% del capital invertido en el sector. Por otra parte, los clculos de Juan Ignacio Arango para 1970 indican que las empresas con capital extranjero mayoritario controlaban el 25% del valor agregado industrial; como la inversin extranjera participaba minoritariamente en muchas empresas industriales, la participacin se elevaba al 40%, si se incluan todas las empresas con algn capital forneo10. b) La crisis industrial (1974-1983) Entre 1974 y 1983, la industria manufacturera pas por dos etapas diferentes: una primera, hasta 1979, durante la cual se expandi a un ritmo ms lento que la economa en su conjunto, y una fase posterior de contraccin, que perdur hasta comienzos de 1983. En conjunto, el ritmo de crecimiento durante estos nueve aos fue de slo un 2.2% anual. Aunque hasta 1979 el empleo fabril aument, hasta llegar a 516.700 trabajadores, posteriormente experiment un descenso brusco (el primero experimentado por la industria en medio siglo), hasta llegar a 472.000 trabajadores en 1983. Para el conjunto del perodo, el crecimiento del empleo fue de slo un 0.6% anual, aunque la cifra puede estar subestimada debido a la ampliacin relativa de formas de subcontratacin y trabajo temporal que aqu no se incluyen. El crecimiento de la productividad fue, en cualquier caso, muy lento y ciertamente inferior al del perodo de auge.El lento crecimiento de la industria estuvo acompaado por una involucin de su estructura. Los sectores de sustitucin temprana aumentaron su participacin en el valor agregado industrial de 35.9% en 1974 a 44.5% en 1983, un porcentaje superior al de 1967. En cambio, las industrias de sustitucin intermedia y tarda sufrieron el mayor peso de la crisis.

Los signos de crisis fueron evidentes en otros frentes. La inversin, en particular, se mantuvo relativamente deprimida durante estos aos, a pesar de la reduccin de los costos reales de los equipos importados generada por la sobrevaluacin del peso. De hecho, slo a fines de la dcada del setenta se alcanzaron fugazmente los niveles reales de inversin de 1972-1973. Tal evolucin es compatible con algunos indicadores que sealan una tendencia decreciente de la rentabilidad de la industria durante estos aos. Conviene anotar, adems, que durante los aos de contraccin absoluta, la mayora de las empresas enfrentaron severas dificultades financieras, que en muchos casos las llevaron a la declaratoria de concordato o de quiebra.

Hay diversas explicaciones de esta situacin. Uno de los factores ms importantes en la crisis fue, sin duda, el impacto de las mayores importaciones legales e ilegales. La poltica de apertura y el abaratamiento de los bienes extranjeros, generado por el doble efecto de la revaluacin real del peso y la reduccin de los aranceles, provocaron un incremento acelerado de las importaciones legales, que afectaron dramticamente la dbil industria de bienes de capital y, en menor proporcin, la produccin de bienes intermedios. Aunque la liberacin no afect tan dramticamente las industrias de bienes de consumo, stas ltimas experimentaron una mayor competencia del contrabando, en cuantas que se desconocen con precisin.

El desmonte parcial de los subsidios a las exportaciones, en 1975, aunado a la revaluacin real de los aos posteriores y a la recesin internacional que se inici en 1979 perjudicaron, adems, a las exportaciones industriales, que en los primeros aos de la dcada del setenta se haban convertido en un factor significativo de la expansin industrial. Al mismo tiempo, el crecimiento de la demanda interna de bienes industriales se redujo con relacin a la fase de expansin anterior. El menor dinamismo de la demanda interna afect sensiblemente las industrias de bienes de consumo e intermedio. La escasez relativa de alimentos, que el pas experiment durante los aos pico de la bonanza cafetera, elev los precios relativos de los bienes bsicos de la canasta familiar, obligando a las familias a reducir relativamente sus compras de bienes industriales. A ello se agreg el efecto de la severa recesin que comenz a afectar la economa colombiana a comienzos de la dcada de los ochenta. En el caso de las industrias de bienes intermedios, es posible que la propia involucin de la estructura industrial haya sido en s misma un factor decisivo, en la medida en que las industrias de mayor expansin, a partir de 1974, generaron una menor demanda de otros bienes manufacturados; es decir, se caracterizaron por menores encadenamientos desde el punto de vista de la estructura industrial.

La crisis hizo evidente que la industria colombiana experimenta problemas estructurales. En particular, se encuentra rezagada en aquellos sectores que han sido dinmicos en el mundo y que generan mayores demandas directas e indirectas de manufacturas (la industria metalmecnica, en particular) y, por el contrario, muestra un excesivo desarrollo de industrias tradicionales con escaso dinamismo. A ello se agrega el evidente rezago tecnolgico de un conjunto amplio de sectores, que ha tendido a agravarse a fines de los aos setenta y comienzos de los ochenta por los reducidos niveles de inversin en nuevos equipos.

Por ltimo, conviene resaltar el impacto de las altas tasas de inters que ha tenido el pas desde 1980. Como esta situacin coincidi con altos ndices de endeudamiento y un bajo crecimiento de las ventas, fruto de la peor recesin de la posguerra, las empresas se han visto obligadas a adoptar medidas de austeridad que no guardan antecedentes en la historia industrial del pas en el ltimo medio siglo.Las medidas proteccionistas, la devaluacin real, la reactivacin de la demanda (dbil en 1984 y ms firme a partir de 1986) y la regulacin de las tasas de inters, permitieron el comienzo de una reactivacin industrial a partir de 1984. Aunque las nuevas condiciones y la poltica econmica han permitido revertir gran parte de las dificultades experimentadas por la industria durante los aos de crisis, subsisten, sin embargo, las dificultades estructurales mencionadas, a cuya superacin no han contribuido hasta ahora las acciones estatales.LA TRANSFORMACIN DEL AGRO

1. La modernizacin del sector agropecuarioLa dcada del cincuenta marc el comienzo de una serie de transformaciones que pueden interpretarse como el despegue del desarrollo capitalista en el campo. De hecho, las nuevas condiciones imperantes en el conjunto de la economa plantearon al sector agropecuario la necesidad de modernizarse con el fin de atender las demandas de materias primas para la industria de alimentos destinados a una poblacin urbana creciente y de nuevas exportaciones que satisficieran los requerimientos de bienes de capital e insumos intermedios para los sectores modernos de la economa.

El proceso de modernizacin alcanz un ritmo acelerado en los aos sesenta y setenta, pero se vio interrumpido bruscamente a fines de esta ltima dcada, al desencadenarse una crisis severa del sector. Adems, la transformacin del agro no fue homognea y gener una estructura de produccin fuertemente diferenciada, en la que, al lado de un sector moderno, donde se han logrado incrementos significativos de la productividad gracias a la adopcin de paquetes tecnolgicos avanzados y a la mecanizacin de algunos procesos productivos, sobrevive un sector tradicional, donde los niveles de productividad y las tcnicas de explotacin se han conservado sin grandes transformaciones.

Curiosamente, el proceso de modernizacin coincidi hasta mediados de la dcada del setenta con una fuerte desaceleracin de la economa cafetera, que hasta los aos cuarenta haba sido el rengln ms dinmico, no slo del sector agropecuario colombiano sino de la economa en su conjunto. Esta tendencia se revirti dramticamente en la segunda mitad de los aos setenta, como producto de los esfuerzos de las instituciones cafeteras por difundir nuevos sistemas de cultivo y de los elevados precios del grano, que crearon los estmulos necesarios para la renovacin de los cafetales. a) Modernizacin El crecimiento de la agricultura no cafetera entre los aos cincuenta y setenta fue posible gracias a la disponibilidad de tierras cultivables previamente subutilizadas y la difusin de nuevas tecnologas y productos. De acuerdo con los estimativos que se recogen en el cuadro 7.8, el rea sembrada con los principales cultivos diferentes al caf se extendi de poco ms de 1.9 millones de hectreas a comienzos de la dcada del cincuenta a 2.9 millones en la segunda mitad de la dcada del setenta. Este crecimiento, unido a un incremento de la productividad cercano al 2% anual, permiti aumentar la produccin no cafetera en un 150% durante estos aos.

El crecimiento en el rea sembrada no fue homogneo para todos los cultivos. La mayor expansin se experiment en los cultivos comerciales y de plantacin, que conforman el ncleo de la agricultura empresarial. Estos cultivos pasaron de representar el 19% del rea sembrada a comienzo de los aos cincuenta a 41% en la segunda mitad de la dcada del setenta. Tal proceso fue posible gracias a la modernizacin de viejos cultivos (arroz, algodn, caa de azcar para refinacin, bananos para exportacin y cacao) y a la introduccin de nuevos productos comerciales (sorgo, soya y palma africana, en particular). Un proceso similar de expansin, aunque algo ms tardo, se experiment en algunos cultivos no incluidos en el cuadro 7.8, entre ellos las flores para exportacin, las hortalizas y las frutas. En el lado opuesto, algunos cultivos tradicionales y mixtos (maz, trigo, frjol y panela) redujeron el rea sembrada en trminos absolutos, pasando de representar casi un 63% de las siembras en los aos cincuenta a poco menos de una tercera parte a fines de los setenta. Otros cultivos tradicionales y mixtos (papa, tabaco, yuca y pltano) vivieron una situacin intermedia: lento crecimiento en las dcadas del cincuenta y sesenta, seguidas de un gran dinamismo en los aos setenta.

La evolucin de los rendimientos fue tambin diversa para los distintos tipos de productos. Los cultivos comerciales experimentaron un crecimiento rpido de la productividad, de un 2.6% anual entre comienzos de los aos cincuenta y fines de los setenta. En el resto de los cultivos, los rendimientos se elevaron a tasas mucho ms bajas e irregulares, especialmente en el caso de algunos productos tradicionales y mixtos dinmicos; stos ltimos dependieron, as, de la ampliacin del rea y del desplazamiento de otros productos para lograr ampliaciones significativas de la oferta. La conjuncin de un rpido aumento en las reas sembradas y los cambios tecnolgicos adoptados permitieron a los cultivos comerciales fortalecer su participacin en el valor de la produccin agrcola no cafetera de 17% a comienzos de los aos cincuenta a 40% a fines de los setenta.Los rendimientos crecientes fueron posibles gracias a la modernizacin de las tcnicas de explotacin, en particular la utilizacin de maquinaria, insumos qumicos y semillas mejoradas, y a la adecuacin de tierras para facilitar el riego, drenaje, arado y cultivo de los suelos. La mecanizacin y adecuacin de tierras se concentraron predominantemente en los cultivos de tipo comercial. Desde los primeros aos de la posguerra se inici una importacin activa de tractores y otras maquinarias agrcolas, que hasta entonces se utilizaban slo en forma marginal en la agricultura colombiana. Ya a comienzos de los aos setenta, el rea mecanizada representaba una cuarta parte de las tierras cultivadas, aunque se concentraba de manera casi exclusiva en los productos comerciales. La adecuacin de tierras fue un proceso ms tardo y limitado, pero tom vuelo en algunas regiones del pas desde los aos sesenta en forma paralela con la extensin de los cultivos modernos.

La difusin en gran escala de los fertilizantes qumicos, aunque tarda (mediados de los aos sesenta) fue mucho ms general que los procesos anteriores, llegando a abarcar a mediados de la dcada del setenta por lo menos un 60% del rea de los principales cultivos y una proporcin muy superior en un conjunto amplio de ellos. Aunque el uso de otro tipo de insumos qumicos (insecticidas, herbicidas, etc.) y de semillas mejoradas se concentr en los cultivos comerciales, tambin tuvo mayor difusin que el proceso de mecanizacin.Los datos y tendencias anteriores ponen en evidencia la diferenciacin interna en trminos de cultivos y rendimientos generada por la modernizacin agrcola en la posguerra. La agricultura comercial se concentr en gran medida en las zonas planas, ms favorables a la mecanizacin, y se enmarc predominantemente en unidades medianas y grandes. La agricultura mixta y tradicional, por su parte, se concentr en explotaciones ms pequeas, localizadas en mayor proporcin en la regin andina. A su vez, mientras la produccin del primer tipo de productos se dio en empresas capitalistas agroindustriales, en el segundo se caracteriz por la subsistencia de un conjunto diverso y complejo de sistemas de explotacin: haciendas tradicionales, propiedades familiares, pequeas parcelas, minifundios y resguardos indgenas.

Aunque la expansin agrcola desplaz a la ganadera vacuna de las mejores tierras, la apertura de nuevas fronteras permiti incrementar el rea en pastos desde 16.3 millones de hectreas en 1950-1954 hasta 22.2 millones en 1970-1974, de acuerdo con los estimativos de Kalmanovitz. Siguiendo una tradicin secular, la ganadera colombiana continu siendo una actividad fundamentalmente extensiva. La poblacin ganadera aument a un ritmo similar o slo ligeramente superior al del rea en pastos de 12.9 millones de cabezas en la segunda mitad de la dcada del cincuenta a 18.5 millones en la segunda mitad de los aos setenta, un crecimiento anual de 1.8%, ciertamente lento con relacin a otros indicadores econmicos. No obstante, la aplicacin de tcnicas veterinarias redujo sensiblemente la mortalidad del hato y permiti un crecimiento superior de la produccin, de 2.9% anual, en el mismo perodo. Este ritmo de expansin, aunque superior al de la produccin cafetera, fue muy poco dinmico comparado con el de la agricultura no cafetera, especialmente los cultivos comerciales. Adems, los niveles de productividad continuaron siendo excesivamente bajos, permitiendo apenas una extraccin equivalente al 50 o 60% de la caracterstica de los pases de alta productividad (Estados Unidos, Argentina o Australia).

El dinamismo de la produccin agropecuaria permiti al sector contribuir significativamente a la diversificacin de la base exportadora del pas, especialmente en la dcada del sesenta, segn vimos en una seccin anterior de este captulo. Algunos de los productos exportados (bananos y tabaco) tenan una larga tradicin dentro del comercio exterior del pas. No obstante, el desarrollo exportador en la posguerra gener un cambio importante en las zonas de produccin para los mercados externos del departamento del Magdalena a la zona de Urab en el caso del banano y de la Costa Atlntica a Santander en el del tabaco. Mucho ms importante fue el surgimiento de tres nuevos productos de exportacin de gran dinamismo: algodn, azcar y flores. El primero de ellos pas por una fase de rpida sustitucin de importaciones en los aos cincuenta, para lanzarse desde 1960 como artculo de exportacin, sustentado en una poltica sectori