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$: La codificación de las infracciones y sanciones en el ... · diversas cuestiones; con el argumento de que existen problemas que guardan estrecha relación con el programa económico$
1. LA IDEA CODIFICADORAEN EL ORDEN SOCIAL:UNA VIEJA PRETENSIÓN

Punto de partida. A diferencia del

Derecho Penal, el Derecho Civil o elDerecho Mercantil, el cuerpo norma-

tivo del Derecho del Trabajo nunca ha adopta-do realmente la forma de una verdadera nor-ma codificada de materias laborales. Nisiquiera el llamado Código de Trabajo de 1926hacía verdadero honor a su denominaciónpues su propia Exposición de Motivos admitíaque su alcance era limitado y que no regulabatodas las cuestiones de Derecho laboral1.

Sin embargo también es cierto que la per-tinencia de contar con un Código de Trabajoya se venía planteando desde tiempo atrás.Por ejemplo, en el año 1902, con ocasión delfrustrado Proyecto para la creación del Insti-tuto de Trabajo, los estudiosos que participa-ron en su elaboración prepararon un libro contodo el material recopilado al efecto2, y ya enaquel momento se interrogaron acerca delmodo en que convenía legislar, proponiendotres vías diferentes: continuar con la aproba-ción de Leyes sueltas, acometer la redacciónde una especie de Código de industria (tipo

33REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 78

* Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de laSeguridad Social de la Universidad Rey Juan Carlos.

** Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Segu-ridad Social de la Universidad Rey Juan Carlos.

1 El Real Decreto-ley, de 23 de agosto de 1926,aprobó el Código de Trabajo que, en realidad, tal comoreconoció su Exposición de Motivos, no se trataba de unverdadero Código: el código no abarca todo el derecho

del trabajo; es, por lo tanto, parcial, como sus congéne-

res; como ellos elige para el comienzo de la unificación

de los puntos que, en los vastos dominios de una regla-

mentación tan profusa y oscilante, ofrecen mayor pecu-

liaridad a su particular idiosincrasia, más estabilidad, uti-

lidad y madurez mayores. Sobre la labor codificadora,

por todos, vid., DE LA VILLA GIL, L.E.: La formación histó-

rica del Derecho Español del Trabajo, Comares, Grana-da, 2003, pgs. 185-190.

2 El frustrado Proyecto para la creación de un Insti-tuto de Trabajo fue remitido a las Cortes el 11 de abril de1902, por iniciativa del Ministro de Agricultura, Indus-tria, Comercio y Obras Públicas, JOSÉ CANALEJAS. Los pro-motores del Proyecto publicaran todo el material elabo-rado en forma de libro: ÁLVAREZ BUYLLA, A.; POSADA, A.G.Y MOROTE, L.: El Instituto de Trabajo. Datos para la histo-

ria de la reforma social en España, con discurso prelimi-nar de JOSÉ CANALEJAS, y UÑA Y SARTHOU, J.: Memoria

acerca de los Institutos de Trabajo en el extranjero,Madrid, 1902. El Ministerio de Trabajo y SeguridadSocial elaboró en el año 1986 una edición facsímil conprólogo de SANTIAGO CASTILLO.

La codificación de las infraccionesy sanciones en el orden social

MARÍA ARETA MARTÍNEZ*

ANTONIO-VICENTE SEMPERE NAVARRO**

austriaco o alemán), o aprobar una Ley sobrecontrato de trabajo que comprendiese refun-didas las leyes de Dato y las que aún faltasenpara regular dicho contrato, dejando otrospuntos para Leyes especiales. De las tresopciones planteadas, los promotores del Pro-yecto de Instituto de Trabajo se inclinaronpor la opción de los textos refundidos acom-pañados de leyes especiales sobre materiasconcretas.

La Disposición Adicional Octava del ET.

Precisamente, este último ha sido el caminoque ha seguido en realidad nuestro ordena-miento: el cuerpo normativo nunca ha adop-tado la forma de un verdadero Código de Tra-bajo. Eso, a pesar de que la disposición adi-cional octava del vigente ET prevea que elGobierno, a propuesta del Ministerio de Tra-bajo y Seguridad Social, recogerá en un textoúnico denominado Código de Trabajo, las dis-tintas leyes orgánicas y ordinarias que, juntocon la presente, regulan las materias labora-les, ordenándolas en Títulos separados, unopor Ley, con numeración correlativa, respe-tando íntegramente su texto literal3; aña-diendo en su párrafo segundo que, asimismose incorporarán sucesiva y periódicamente adicho Código de Trabajo todas las disposicio-nes generales laborales mediante el procedi-miento que se fije por el Gobierno en cuanto ala técnica de incorporación, según el rango delas normas incorporadas.

Los Textos Refundidos. En ausencia de unauténtico código, la función recopiladora vie-ne asumiéndose por diversas normas queaparecen como otros tantos Textos refundidosy que adoptan la forma de Real Decreto Legis-lativo. Aunque con muchos matices, su conte-nido se identifica como otras tantas parcelas osubsectores del ordenamiento laboral (rela-ciones laborales, procedimiento laboral,Seguridad Social y sanciones administrati-vas); se trata, por descontado, del ET4, laLPL5, la LGSS6 y la LISOS7. Esta técnicalegislativa aporta estabilidad, seguridad jurí-dica y permanencia institucional al sector delOrdenamiento Jurídico que la utiliza. El art.82 de la CE faculta a las Cortes Generalespara delegar en el Gobierno la potestad dedictar normas con rango de Ley. Así, las Cor-tes Generales podrán autorizar al Gobiernopara refundir varios textos legales en unosolo, en cuyo caso la delegación legislativatendrá lugar por medio de una ley ordinaria yla refundición que realice el Gobierno adopta-rá la forma de Real Decreto Legislativo. Elart. 82 de la CE señala que la Ley ordinariaen cuestión otorgará la autorización alGobierno para refundir varios textos legalesen uno solo de forma expresa y no podráentenderse concedida de modo implícito, estoes, la autorización determinará el concretoámbito normativo a que se refiere el conteni-do de la delegación; la Ley ordinaria en cues-

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34 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 78

3 Examinándola, afirma el profesor MONTOYA MEL-GAR, A., que El «texto único» al que la disposicióncomentada aspira, y para cuya elaboración mandata alGobierno, por lo pronto habría de compilar íntegramen-te las normas legales sobre la materia (incluido el propioET), erigiendo a cada norma en contenido propio de unTítulo; más adelante, se irían incorporando a ese Códigotodas cuantas normas generales (se entiende que no sólolegales sino también reglamentarias; de ahí la referenciaal diverso «rango de las disposiciones incorporadas»)que se fueran promulgando sucesivamente. Dentro delCódigo, pues, se albergarían normas de rango legal(orgánicas unas, otras ordinarias) y de rango reglamenta-rio; en AAVV, Comentarios al Estatuto de los Trabajado-

res, 7ª edic., Aranzadi, 2007.

4 Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo,que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatutode los Trabajadores (BOE núm. 75, de 29 de marzo de1995).

5 Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, queaprueba el Texto Refundido de la Ley de ProcedimientoLaboral (BOE núm. 86, de 11 de abril de 1995; Corr.Err., BOE núm. 125, de 26 de mayo de 1995).

6 Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio,que aprueba el Texto Refundido de la Ley General de laSeguridad Social (BOE núm. 154, de 29 de junio de1994).

7 Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto,que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Infrac-ciones y Sanciones en el Orden Social (BOE núm. 189,de 8 de agosto de 2000; Corr. Err., BOE núm. 228, de 22de septiembre de 2000).

tión deberá especificar si la refundición se cir-cunscribe a la mera formulación de un textoúnico o si también incluye la de regularizar,aclarar y armonizar los textos legislativos quehan de ser refundidos. El plazo para que elGobierno realice la refundición deberá reco-gerse expresamente en la Ley ordinaria dele-gante, sin que la delegación pueda entender-se concedida por tiempo indeterminado.

Los mandatos de las Leyes de Acompaña-

miento. A la vista de lo anterior, cobra interésel examen sumario de las Leyes ordinariasque han autorizado al Gobierno para adoptarlos Reales Decretos Legislativos que aprue-ban los Textos Refundidos del ET, de la LPL,la LGSS y, el más reciente, el de la LISOS. Sindejar de subrayar que hasta en tres ocasionesla delegación legislativa se ha realizado a tra-vés de Leyes «de acompañamiento» a los Pre-supuestos Generales del Estado, lo cual harecibido la crítica desde diversas instancias.No hay que insistir demasiado en el recorda-torio de los abusos legislativos acerca del con-tenido de la correspondiente LPGE8, que aca-bó convirtiéndose en una verdadera «Leyescoba» o «Ley ómnibus», muy alejada de losrazonables límites que a la misma convienen;la generalizada denuncia doctrinal hacia esemodus procedendi sintonizó con la crítica que

el Tribunal Constitucional acabó formalizan-do en sus SSTC 76/1992 y 195/1994, entreotras. De tales pronunciamientos se despren-día la posibilidad de que la LPGE acoja uncontenido mínimo necesario e indisponible(previsión de ingresos y autorización de gas-tos) y otro eventual (cuestiones directamenterelacionadas con las previsiones de ingresos,habilitaciones de gastos o criterios de Políticaeconómica y que sean complemento necesariode los Presupuestos), pero nada más, lo queobligó a cancelar la desviada técnica normati-va de referencia.

Tal restricción de contenido en la LPGE,sin embargo, no acabó con la práctica de queel final de cada año natural comportase unarevisión, desordenada y atropellada, de muydiversas cuestiones; con el argumento de queexisten problemas que guardan estrecharelación con el programa económico delGobierno y que no son materia de la LPGE,los diversos Ejecutivos que estuvieron alfrente del país desde 1993 hasta 2003 impul-saron la aprobación de una Ley («de MedidasFiscales, Administrativas y de Orden Social»)tramitada en paralelo a la LPGE (de dondederiva su usual denominación de Ley de

Acompañamiento)9. Desde luego, con estecambio de proceder no puede entenderse quese superan todas las objeciones en su día for-muladas a la excesiva dotación de contenidosde la LPGE10, máxime cuando alguna de las

MARÍA ARETA MARTÍNEZ y ANTONIO-VICENTE SEMPERE NAVARRO


8 La promulgación de una Ley que contenga los Pre-supuestos Generales del Estado para el correspondienteaño, no sólo está prevista por la Constitución (art. 134)sino también contemplada de modo singular en losReglamentos de las Cámaras Legislativas a fin de quepueda tramitarse con la celeridad necesaria para poderregir a partir de principios de la anualidad correspon-diente. Durante los primeros años del Estado constitu-cional, las ventajas que ese instrumento normativo pre-senta (concentración, celeridad, pluralidad temática,etc.) fueron aprovechadas, de manera repetida, paraalbergar en él cuestiones muy heterogéneas; con elargumento de que determinadas actuaciones veníanconectadas con los ingresos (o con los gastos) acababapor visitarse la práctica totalidad de las materias: desdelas educativas hasta las tributarias, pasando por las mer-cantiles o las relativas a la organización judicial y, porsupuesto, sin olvidar tanto las laborales cuanto las deSeguridad Social.

9 La Ley 22/1993 abrió este peculiar modo de legis-lar y la Ley 61/2003 lo clausuró; en la Exposición deMotivos de esta última se justificaba su propia existen-cia: «la delimitación constitucional del contenido de laLey de Presupuestos Generales del Estado, unida a lanecesidad o conveniencia de introducir modificacionesen el ordenamiento jurídico que no sean materia de laLey de Presupuestos Generales del Estado, pero queguarden alguna relación con el programa económico delGobierno, determinó, a partir del año 1993, la tramita-ción simultánea a la Ley de Presupuestos Generales delEstado, de una Ley Ordinaria denominada Ley de Medi-das Fiscales, Administrativas y del Orden Social, querecoge este conjunto de disposiciones».

10 Además de la celeridad en la tramitación (espe-cialmente preocupante por lo que respecta a la usual

Leyes de Medidas Fiscales, Administrativasy de Orden Social llevaron hasta la exagera-ción el desorden en la reforma y la heteroge-neidad material11, erosionando gravementeel principio de seguridad jurídica, desacredi-tando la elaboración parlamentaria de la Leyy aumentando la dispersión jurídica12. Por lotanto, que sea una Ley de Acompañamientola que se encargue de poner orden sistemáti-

co y topográfico sobre una materia es un finloable pero albergado en una norma inade-cuada:

• (LPL) La disposición final séptima de laLey 42/1994, de 30 de diciembre, deMedidas Fiscales, Administrativas ydel Orden Social13 autorizó al Gobiernopara que en un plazo de tres meses des-de su entrada en vigor elaborase unTexto Refundido del Real DecretoLegislativo 521/1990, de 27 de abril, porel que se aprueba el texto articulado dela Ley de Procedimiento Laboral, incor-porando al mismo las modificacionesintroducidas por la propia Ley antescitada, por la Ley 11/1994, de 19 demayo, la Ley 14/1994, de 1 de junio, ypor la Ley 18/1994, de 30 de junio. ElReal Decreto Legislativo 2/1995, de 7 deabril, aprueba el Texto Refundido encuestión, respondiendo así a la opciónde política legislativa indicada, queapuesta por la elaboración de una Leyde Procedimiento Laboral.

• (ET) La Ley 42/1994, de 30 de diciem-bre, también autorizó al Gobierno, através de su disposición final séptima,para elaborar en igual plazo, un segun-do Texto Refundido, en este caso de laLey 8/1980, de 10 de marzo, del Estatu-to de los Trabajadores, incorporandolas modificaciones introducidas por lamisma así como las efectuadas por lasdisposiciones legales que enumera. ElReal Decreto Legislativo 1/1995, de 24de marzo, aprueba este Texto Refundi-do sobre contrato de trabajo que com-prende refundidas otras Leyes, dejan-do otros puntos para normas especia-les.

• (LGSS) En materia de SeguridadSocial, sucede algo similar. La disposi-ción final primera de la Ley 26/1990, de

ESTUDIOS


introducción de severas enmiendas sobre la marcha) hayque apuntar la deslocalización del debate (todos lostemas son conocidos por la misma Comisión Legislativa),la pérdida de elementos interpretativos interesantes y elmenoscabo de la seguridad jurídica (al incorporarse pre-ceptos sobre cuestiones muy heterogéneas en una únicanorma).

Paradójicamente, el Partido Socialista (a través de suGrupo Parlamentario), después de haber recurrido aLeyes de Acompañamiento en su etapa de Gobierno,llevó ante el Tribunal Constitucional alguna de las Leyesaprobadas con mayoría del Partido Popular; desde unaperspectiva técnica resulta de máximo interés el criterioque sostenga, en su día, el Alto Tribunal acerca de estacuestión.

En la campaña electoral previa a los comicios de 14-marzo-2004 el PSOE se comprometió a abandonar esapráctica y una vez que asumió el Gobierno, ha cumpli-do su compromiso del modo que se explicará.

11 Los estudios sobre el tema se han multiplicado entodos los ámbitos; por moderno y completo, véase el deS. MORENO GONZÁLEZ, Constitución y Leyes de «Acompa-

ñamiento» Presupuestario, Aranzadi, Pamplona, 2004.12 Las Leyes 61 y 62/2003, de 30 de diciembre,

vinieron a cerrar un ciclo en el que los defectos técnicosreseñados se agudizaban vez tras vez; poco consuelaadvertir que el mismo comportamiento se reproducía enla mayoría de Comunidades Autónomas. Lo cierto esque, descartando otras posiciones intermedias, para elaño 2008 (igual que se hiciera en los precedentes) se haabandonado por completo la idea de legislación parale-la a la LPGE y se ha querido reconducir ésta a los confi-nes que la doctrina constitucional había venido marcan-do. Resulta muy ilustrativo que la Exposición de Motivosde la LPGE-2008 (Ley 51/2007) advierta que regula«únicamente, junto a su contenido necesario aquellasdisposiciones que respetan la doctrina del TribunalConstitucional sobre el contenido eventual»; natural-mente, esa proclamación merece favorable acogida,pero no priva al intérprete de su derecho-deber deenjuiciar si el contenido real de la norma se correspon-de con su anunciada autolimitación. 13 BOE núm. 313, de 31 de diciembre de 1994;

Corr. Err., BOE núm. 40, de 16 de febrero de 1995.

20 de diciembre, que estableció las pres-taciones no contributivas de la Seguri-dad Social14, autorizó al Gobierno paraelaborar en el plazo de dos años desde suentrada en vigor un Texto Refundido enel que se integrasen, debidamente regu-larizados, aclarados y armonizados lostextos legales específicos de SeguridadSocial enumerados en su apartado pri-mero y las disposiciones en materia deSeguridad Social contenidas en normascon rango de Ley de otras ramas delOrdenamiento Jurídico y expresamentelas listadas en su apartado segundo. ElReal Decreto Legislativo 1/1994, de 20de junio cumplió con el mandato y apro-bó el Texto Refundido de la Ley Generalde la Seguridad Social.

• (LISOS) Más recientemente, la disposi-ción final primera de la Ley 55/1999, de29 de diciembre, de Medidas Fiscales,Administrativas y del Orden Social15,autorizo al Gobierno para elaborar yaprobar, en el plazo de nueve mesesdesde su entrada en vigor, un TextoRefundido de la Ley de Infracciones ySanciones en el Orden Social, el RealDecreto Legislativo 5/2000, de 4 deagosto, que entró el vigor el día 1 de ene-ro de 2001. También en el año 2000 seadoptaron los Reales Decretos Legisla-tivos que aprobaron los Textos Refundi-dos que ordenan la Seguridad Social delos funcionarios civiles del Estado16, delpersonal de las fuerzas armadas17, y del

personal al servicio de la Administra-ción de Justicia18.

Aunque la técnica de política legislativa delos Textos Refundidos no puede identificarsecon la propia de un Código en sentido estric-to19, ambas generan normas globalizadoras yunitarias que aportan seguridad jurídica alsector del Ordenamiento Jurídico en el que seutilizan. En cualquier caso, la pretensión deestas páginas consiste en realizar una exposi-ción general y panorámica sobre el modo enque se ha llevado a cabo la concentración nor-mativa en el ámbito del Derecho Sancionadorde Orden Social.

Seguridad jurídica y topografía normati-

va. El artículo 9.3 CE garantiza la seguridadjurídica como principio general del ordena-miento jurídico, al margen de que no sea sus-ceptible de recurso de amparo por carecer dela condición de derecho fundamental algunoen favor de los ciudadanos20, aunque cuandointeracciona con otros derechos constitucio-nales, sí puede surgir una vulneración sus-ceptible de amparo (STC 3/2002).

En todo caso, se trata de un valor funda-mental en la ordenación de las relacionessociales (STC 13/1984) y que, en cuanto exi-gencia objetiva del ordenamiento, se imponeal funcionamiento de todos los órganos delEstado (SSTC 99, 100 y 151/2001, 3/2002,etc.). Configurándola se ha dicho que consti-



14 BOE núm. 306, de 22 de diciembre de 1990;Corr. Err., BOE núm. 27, de 31 de enero de 1991.

15 BOE núm. 312, de 30 de diciembre de 1999;Corr. Err., BOE núm. 54, de 3 de marzo de 2000.

16 Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio,que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Seguri-dad Social de los Funcionarios Civiles del Estado (BOEnúm. 154, de 28 de junio de 2000).

17 Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio,que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Seguri-dad Social de las Fuerzas Armadas (BOE núm. 142, de14 de junio de 2000).

18 Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio,que aprueba el Texto Refundido de las disposicioneslegales vigentes sobre el Régimen especial de la Seguri-dad Social del personal al servicio de la Administraciónde Justicia (BOE núm. 154, de 28 de junio de 2000;Corr. Err., BOE núm. 162, de 7 de julio de 2000).

19 Sobre las diferencias entre la técnica de los Códi-gos y los Textos Refundidos, vid., ALONSO GARCÍA, M.:«Técnica jurídica en la codificación del Derecho del Tra-bajo», Revista de Política Social, núm. 27, 1955, pgs. 63-96; y SERRANO CARVAJAL, J.: «La codificación del Derechodel Trabajo en España», Revista de Política Social, núm.135, 1982, pgs. 45-62.

20 En este sentido, por ejemplo, SSTC 10/1985,142/1987, 155 y 165/1988, 21 y 95/1990, 155/1992,3/2002, etc.

tuye suma de certeza y legalidad, jerarquía ypublicidad normativa, irretroactividad de lono favorable e interdicción de la arbitrariedad(STC 99/1987). Compatible con este carácteraxial del principio aparece la excepcionalidadcon que ha de estimarse quebrantada:

• Una innovación en el ordenamientojurídico no vulnera el principio de segu-ridad jurídica si se lleva a cabo de formaprecisa, cierta, formalmente publicaday mediante norma de rango adecuado(STC 65/1987).

• No se infringe el principio de seguridadjurídica porque el legislador lleve a cabomodificaciones en las normas legalesque incidan en las relaciones o situacio-nes jurídicas preexistentes (SSTC129/1987, 210/1990, etc.).

• Las insuficiencias u omisiones de la Leysólo afectan al principio de seguridadjurídica cuando su contenido o suscarencias producen confusión o dudas(STC 142/1993).

• El principio se predica de la norma y noen relación con los hechos, de tal modoque, renovada la situación fáctica deter-minante de cambio en la aplicación de lanorma, no puede imputarse a ésta la vul-neración de dicho principio (199/1990).

• No puede estimarse quebrantado por lasimple revocación de una decisión juris-diccional inferior por otra superior (STC113/1990).

• La seguridad a la que se refiere el artícu-lo 17 CE («toda persona tiene derecho a lalibertad y a la seguridad») no comprendela seguridad jurídica (STC 167/1990).

La seguridad jurídica tiende a identificarsecon el principio de protección de la confianzalegítima, como la suma de certeza y legalidad,jerarquía y publicidad, pero sin agotarse enesos principios sino integrándolos y apuntan-do a la promoción de un orden jurídico presi-dido por la justicia e igualdad (STC 27/1981).Una vertiente especialmente útil para el tema

ahora considerado es la que apunta hacia laprevisibilidad en la forma de legislar, pues loque debe existir es certeza sobre el ordena-miento aplicable y los intereses jurídicamentetutelados (STC 15/1986), siendo preciso que ellegislador proporcione claridad y evite la con-fusión (STC 46/1990), entendiéndose vulnera-da la seguridad jurídica cuando el contenidode una norma propicie dudas que generen enlos destinatarios una incertidumbre razona-blemente insuperable pese a utilizarse la her-menéutica jurídica usual (SSTC 150/1990,212/1996, 104/2000, etc.).

2. LA CODIFICACIÓN DEL DERECHOPÚBLICO SANCIONADORDEL TRABAJO

La inclusión en un Corpus único de cuan-tas infracciones y sanciones existan «en elorden social» entronca con la tradición codifi-cadora decimonónica y supone un importanteavance en la consecución de la seguridad jurí-dica que tanto los poderes públicos como losparticulares deben, respectivamente, garan-tizar y exigir de conformidad con lo dispuestoen el art. 9.3 de la Constitución21. Esta pre-tensión unificadora y sistematizadora para elDerecho administrativo sancionador del tra-bajo ha vivido diversas fases22.

2.1. La pretensión codificadorade la LISOS de 1988

Situación preexistente. Hasta la aproba-ción y entrada en vigor de la Ley 8/1988, de 7

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21 SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «ParteExpositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.):Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el

Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Nava-rra), 2000, pg. 19.

22 Para un repaso esquemático de este proceso evo-lutivo, vid., MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Derecho sancionadoren el ámbito de las relaciones laborales», en AAVV(Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Derecho Sancionador

Público del Trabajo, Colex, Madrid, 2001, pgs. 78 y 79.

de abril, la regulación de las infracciones ysanciones administrativas en materia«social» no se recogía en un Corpus único,sino que se hallaba dispersa en diversas nor-mas sectoriales (de Seguridad e Higiene, deEmigración, de Seguridad Social, etc.)23 queincorporaban su propio aparato tipificador,siendo en su mayoría preconstitucionales yde rango reglamentario, aprobadas porDecreto o simple Orden Ministerial.

Significado de la Ley 8/1988. En ese esce-nario un tanto caótico el legislador actuó paraintroducir principios basados en la legalidad,tipicidad, presunción de inocencia y de certe-za, especialidad y concentración topográfica;el giro copernicano, bien que espoleado pordecisivas decisiones de nuestros Tribunales24,

no pudo pasar desapercibido a cualquierobservador. La doctrina más relevante resal-tó que la Ley 8/1988, de 7 de abril, de Infraccio-nes y Sanciones en el Orden Social, aspiraba aconvertirse en un verdadero código sanciona-dor en materia laboral25, en una norma condecidida voluntad globalizadora26; desde esaperspectiva aparecía como una Ley con minu-ciosa y con verdadera vocación de exhaustivi-dad27, con el firme propósito de realizar unatarea de unificación y sistematización norma-tivas, correctora de la dispersión normativay, sobre todo reglamentaria, precedente28. Lapropia Exposición de Motivos de la normaseñalaba expresamente la necesidad de agru-par e integrar en un texto único, en una Leygeneral, las diferentes conductas reprocha-bles contrarias al orden social ... Bajo laexpresión «orden social» quedarían recogidastodas las infracciones y sanciones sobre rela-



23 La tipificación de las infracciones y sanciones sehallaba dispersa en diversas normas, con una someraregulación de las infracciones en materia de SeguridadSocial en el propio texto de la LGSS de 1974 (arts. 60 y193), que dejaba vigente el Reglamento de Faltas y San-ciones, aprobado por Decreto 1678/1970, de 12 deseptiembre; con una más amplia regulación de lascorrespondientes a colocación y prestaciones por des-empleo (art. 25-31 de la Ley 31/1984, de 2 de agosto,de protección por desempleo); la de movimientosmigratorios (arts. 55 y 56 de la Ley 33/1971, de 21 dejulio, de emigración); la de trabajo de extranjeros (LeyOrgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y liber-tades de los extranjeros en España); y la de seguridad ehigiene en el trabajo (arts. 162-161 de la OrdenanzaGeneral de Seguridad e Higiene en el Trabajo, de 9 demarzo de 1971).

24 El TS y el TC entendieron que el art. 57 del ET de1980, sobre infracciones de los empresarios, vulnerabalas exigencias del principio de tipicidad del art. 25 de laCE. Así mismo, el TS señaló que el Real Decreto2347/1985, de 4 de diciembre, que desarrollaba el art.57 del ET de 1980 (BOE núm. 302, de 18 de diciembrede 1985), no respetaba el principio de legalidad, tanto

por esa adición que innova el Real Decreto, como por la

amplitud y vaguedad de lo que pretende ser una tipifica-

ción de hechos calificables como infracciones, al utilizar-

se una fórmula omnicomprensiva, que no deja fuera del

campo sancionador acción u omisión alguna contraria a

la ley, reglamento o convenio colectivo. Sobre este pun-to, vid., SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Par-te Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.):Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones en el

Orden Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Nava-rra), 2000, pgs. 20-22.

25 En este sentido, vid., GARCÍA BLASCO, J.: Infraccio-

nes y sanciones en materia laboral. Un comentario a la

Ley 8/1988, de 7 de abril, Civitas, Madrid, 1989, pg. 31.26 En este sentido, vid., ESCUDERO RODRÍGUEZ, R.: «El

nuevo marco legal de la potestad sancionadora de laAdministración en el orden social», Relaciones Labora-

les, núm. 11, 1988, pg. 29.27 En este sentido, vid., VÁZQUEZ MATEO, F.: «La Ley

8/1988, de 7 de abril, sobre Infracciones y Sanciones enel orden social y su puesta en práctica», Relaciones Labo-

rales, Tomo I, 1989, pg. 89.28 En este sentido, vid., MONTOYA MELGAR, A.; GALIA-

NA MORENO, J.Mª; Y RODRÍGUEZ-SAÑUDO, F.: «Ponencia alTema I: sanciones por violación o incumplimiento denormas laborales», en AAVV: XII Congreso Internacionalde Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Asocia-ción Española de Derecho del Trabajo y de la SeguridadSocial, Madrid 1988, pgs. 193 y 194. Afirman MERCADER

UGUINA, J.R. Y TOLOSA TRIBIÑO, C.: «Notas al nuevo TextoRefundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en elOrden Social», Relaciones Laborales, Tomo II, 2000, pgs.1061 y 1062, que puede afirmarse que nos encontramos

ante una norma globalizadora y unitaria, que pretende

regular, con detalle incluso, una materia hasta ahora dis-

persa y heterogénea, de diferente rango normativo y, en

algunos casos, de origen preconstitucional que hacen del

«grupo normativo» sancionador un haz complejo y difícil,

en ocasiones, para su identificación.

ciones individuales y colectivas de trabajo,Seguridad Social, empleo y trabajo de extran-jeros, con la única excepción de la materiarelativa a seguridad y salud en el trabajo, queseguían recogidas en la Ordenanza Generalde Seguridad e Higiene en el Trabajo del año197129.

La LISOS de 1988 supuso un avance inne-

gable de homogeneización de la normativa

social30, y dio entrada a los principios consti-tucionales de legalidad y tipicidad en el cam-po de la potestad sancionadora de conductasilícitas en el Orden Social. No parece exage-rado afirmar que esta Ley inició la construc-ción de un subsector dentro del Derecho delTrabajo y de la Seguridad Social, definiendola infracción administrativa en este campo,agrupando los incumplimientos por mate-rias, clasificando las faltas en tres grupos(leves, graves y muy graves), contemplandoplazos de prescripción, concordando sus pre-visiones con las penales, ordenando lasgarantías de los sujetos responsables, e indi-cando un procedimiento administrativo san-cionador específico.

2.2. El retroceso de la idea codificadora

A pesar de las bondades codificadoras asu-midas por la Exposición de Motivos de laLISOS de 1988, a los pocos años de su entra-da en vigor comenzó un proceso imparable defragmentación y dispersión normativa; delmismo modo que el viento otoñal arranca de

modo progresivo las hojas del árbol y lasdeposita en otro lugar, el conjunto de infrac-ciones y sanciones que inicialmente recogíacomenzó a desgajarse de la Ley, yendo aparar a los cuerpos normativos que alberga-ban las prescripciones sustantivas sobre cadamateria. Veamos los sucesivos hitos de esteproceso disgregador, desandando ahora elcamino ya recorrido en su día o cursando nue-vas etapas en línea contraria a la de la Ley8/1988:

• El ET de 1995 extrajo de la LISOS lasinfracciones y sanciones laborales,llevándolas a su articulado (arts. 93-97).

• Las infracciones y sanciones adminis-trativas de las empresas de trabajo tem-poral o de las empresas usuarias fueronalbergadas en la Ley 14/1994, de 1 dejunio, de Empresas de Trabajo Tempo-ral (arts. 18-21)31.

• La Ley 31/1995, de 8 de noviembre, dePrevención de Riesgos Laborales32, hizolo propio en materia de seguridad ysalud en el trabajo (arts. 45-49)33.

• Las infracciones y sanciones relaciona-das con las empresas y grupos deempresas de dimensión comunitaria serecogieron en la Ley 10/1997, de 24 deabril, sobre Derechos de Información yConsulta de los Trabajadores enEmpresas y Grupos de Empresas deDimensión Comunitaria (arts. 30-34)34,

ESTUDIOS


29 Sobre la idea codificadora de la LISOS de 1988,vid., MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Derecho sancionador en elámbito de las relaciones laborales», en AAVV (Coord.,SEMPERE NAVARRO, A.V.): Derecho Sancionador Público

del Trabajo, Colex, Madrid, 2001, pgs. 78 y 79.30 En este sentido, vid., CAVAS MARTÍNEZ, F.: «La tute-

la sancionadora en materia laboral: de la Ley 8/1988, de7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el ordensocial, al Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agos-to, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infrac-ciones y Sanciones en el Orden Social (I)», Aranzadi

Social, núm. 14, 2000 (BIB 2000, 1596).

31 BOE núm. 27, de 1 de febrero de 1995; Corr. Err.,BOE núm. 87, de 13 de abril de 1995.

32 BOE núm. 269, de 10 de noviembre de 1995.33 Afirma CASAS BAAMONDE, Mª E.: Seguridad y Salud

en el Trabajo. El nuevo Derecho de Prevención de riesgos

laborales, La Ley-Actualidad, Madrid, 1997, pg. 146,que la LPRL continúa, así la política legislativa iniciada en

las Leyes de delegación de la refundición estatutaria

(disps. Final 6ª L 11/1994, de 19 de mayo, y 7ª L

42/1994, de 30 de diciembre) de integrar unitariamente

en cada ley laboral sustantiva su correspondiente Dere-

cho sancionador.34 BOE núm. 99, de 25 de abril de 1997.

y la Ley 27/1999, de 16 de julio, de Coo-perativas35 incorporó su propio códigosancionador (arts. 114-115).

• Lo mismo hizo la Ley 45/1999, de 29 denoviembre, sobre desplazamiento detrabajadores de la Unión Europea en elmarco de la prestación de serviciostransnacionales (arts. 10-13)36.

• La Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero,sobre derechos y libertades de losextranjeros en España y su integraciónsocial37 incluyó en su articulado los ilíci-tos administrativos en materia deextranjería (arts. 46 y ss.).

Este proceso de dispersión normativaestuvo motivado, básicamente, por la aproba-ción del referido conjunto de Leyes que inci-dieron directamente sobre el régimen admi-nistrativo sancionador y se sumó a las nume-rosas reformas que experimentó la propiaLISOS de 1988, muchas de ellas a través deleyes de «acompañamiento» a las de Presu-puestos Generales del Estado38. Además, la



35 BOE núm. 170, de 17 de julio de 1999.36 BOE núm. 286, de 30 de noviembre de 1999.37 BOE núm. 10, de 12 de enero de 2000; Corr. Err.,

BOE núm. 20, de 24 de enero de 2000.38 La LISOS de 1988 experimentó las siguientes

modificaciones:– La disposición adicional vigesimoséptima de la

Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupues-tos Generales del Estado para el año 1992 (BOEnúm. 313, de 31 de diciembre de 1991), añadióa la LISOS el art. 52.3.

– La disposición derogatoria única del Real Decre-to-ley 18/1993, de 3 de diciembre, de MedidasUrgentes de Fomento de la Ocupación (BOEnúm. 292, de 7 de diciembre de 1993), derogólos arts. 26.3, 26.4, 27.1 y 27.2 de la LISOS.

– La Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidasfiscales de reforma del régimen jurídico de la fun-ción pública y de la protección por desempleo(BOE núm. 313, de 31 de diciembre). El art. 40de la Ley 22/1993 modificó el art. 29.3.2 y aña-dió el art. 29.3.5 a la LISOS; el art. 41 modificólos arts. 30.1, 30.2 y 30.3.2 de la LISOS; el art. 42modificó el art. 46.1.2 de la LISOS; y la disposi-ción adicional decimoctava añadió a la LISOS elart. 15.7.

– La disposición derogatoria única de la Ley10/1994, de 19 de mayo, de medidas urgentesde fomento de la ocupación (BOE núm. 122, de23 de mayo de 1994), derogó los arts. 26.3, 26.4,27.1 y 27.2 de la LISOS.

– La Ley 11/1994, de 19 de mayo (BOE núm. 122,de 23 de mayo de 1994; Corr. Err., BOE núm.142, de 15 de junio de 1994), modificó conside-rablemente el articulado de la LISOS. La reformaafectó a los arts. 20-25 de la LISOS.

– La disposición derogatoria de la Ley 13/1996, de30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Adminis-trativas y del Orden Social (BOE núm. 315, de 31de diciembre de 1996), derogó el art. 33.4 de laLISOS, modificando su art. 99 el art. 20.2 de laLISOS, su art. 86, los arts. 30.1 y 30.2.1, y su art.84.2, el art. 30.2.2.

– La disposición derogatoria única de la Ley42/1997, de 14 de noviembre, de ordenación dela Inspección de Trabajo y Seguridad Social (BOEnúm. 274, de 15 de noviembre de 1997), derogólo previsto en la disposición adicional tercera dela LISOS, en la redacción dada por el art. 25 de laLey 11/1994.

– La Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de MedidasFiscales, Administrativas y del Orden Social (BOEnúm. 133, de 31 de diciembre de 1998; Corr.Err., BOE núm. 109, de 7 de mayo de 1999),modificó los arts. 2, 14, 15, 16, 17, 18, 25, 27,28, 30, 36, 46 y 47 de la LISOS y suprimió su Sec-ción 2ª del Capítulo IV, así como los arts. 29 y30.2.2.

A esta serie se unen algunas de las disposiciones lega-les que, para establecer su propio cuadro de infraccio-nes y sanciones, derogaron algunos preceptos de laLISOS. Es el caso, por ejemplo, de:

– El Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de mar-zo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley delEstatuto de los Trabajadores (BOE núm. 75, de 29de marzo de 1995), cuya disposición derogatoriaúnica derogó los arts. 6, 7 y 8 de la LISOS y, ensustitución de estos preceptos, los arts. 93-96 delET tipificaron las infracciones laborales de losempresarios.

– La Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de preven-ción de riesgos laborales (BOE núm. 269, de 10de noviembre de 1995), cuya disposición deroga-toria unica derogó los arts. 9, 10 y 11 de la LISOS,que fueron reemplazados por los nuevos tipos deinfracciones recogidos en los arts. 46-48 de laLPRL; la disposición derogatoria única de la LPRLtambién derogó el art. 36.2, 39 y 40.2 de laLISOS.

Para un análisis de todos estos cambios, vid., CAVAS

MARTÍNEZ, F.: «La tutela sancionadora en materia laboral:

STC de 28 de noviembre de 1996 (RTC195/1996) declaró inconstitucionales variospreceptos de la Ley, lo cual contribuyó a redu-cir su contenido. Únicamente sobrevivieron aeste proceso descodificador las infracciones ysanciones en materia de Seguridad Social(arts. 12-24 LISOS/1988), empleo, prestacio-nes por desempleo y formación profesionalocupacional (arts. 25-30 LISOS/1988), emi-gración, movimientos migratorios y trabajode extranjeros (arts. 31-35 LISOS/1988).

Sin necesidad de recordar la interminabletarea de Penélope, lo cierto es que el descritodesmembramiento acabó por convertir a laLey 8/1988 en un pálido reflejo de cuantohabía supuesto en su día. Normativa sancio-nadora en temas laborales y codificaciónhabían vuelto a ser una pareja mal avenida;las Leyes sustantivas incorporaban su listade infracciones y sanciones administrativas;los conceptos o preceptos generales quedabanresidenciados en una LISOS breve y plagadade derogaciones.

2.3. El retorno a la idea codificadoraa partir del Texto Refundidode la LISOS

El mandato de la Ley de Acompañamiento

para 2000. La descrita evolución de los acon-tecimientos iba a llevarnos, nuevamente,ante un cambio de criterio, ahora para revita-lizar el designio unitario y la concentraciónde las reglas sancionadoras. La disposiciónadicional primera de la Ley 55/1999 quisoponer freno al progresivo proceso de disgrega-ción y concedió al Gobierno un plazo de nuevemeses para elaborar y aprobar un TextoRefundido, en el que se integrasen, debida-mente regularizadas, aclaradas y sistemati-

zadas, diversas disposiciones legales que tipi-fican y sancionan las infracciones en una bue-na parte del orden social. La Ley autorizantecombinaba un sistema enumerativo de con-cretas Leyes cuyo contenido debía traerse alnuevo Texto Refundido (Ley 8/1988 de 7abril; artículos 18 a 21 de la Ley 14/1994,sobre empresas de trabajo temporal; artícu-los 93 a 97 del Estatuto de los Trabajadores;artículo 42, apartados 2.4 y 5, y artículos 45 a52 de la Ley 31/1995, de Prevención de Ries-gos Laborales; artículos 30 a 34 de la Ley10/1997, sobre derechos de información y con-sulta de los trabajadores en las empresas ygrupos de empresas de dimensión comunita-ria) con la inclusión de una cláusula abierta(«las disposiciones sobre infracciones y san-ciones de orden social contenidas en las res-tantes leyes cualquiera que fuera la fecha desu entrada en vigor»).

De ese mandato autorizante derivaba, portanto, el deseo de que surgiera un verdaderotexto integral; todas las infracciones y sancio-nes «de orden social» deberían extraerse de sunorma albergadora y trasladarse a la nueva,sin importar en qué «leyes» estuvieren o cualfuese «la fecha de su entrada en vigor». En lamedida en que subsistiesen previsiones sobreestas materias fuera del texto refundido ges-tado debería considerarse incumplido eldesignio de las Cortes Generales, del mismomodo que estaríamos ante una clara actua-ción ultra vires si el Gobierno incorporase almismo prescripciones referidas a otras áreastemáticas (ajenas al «orden social»), a mate-rias diversas de las «infracciones y sanciones»o que tuviesen rango reglamentario.

El Informe del CES. El Consejo Económi-co y Social acogió con satisfacción la elabora-ción del Texto Refundido de la LISOS, desta-cando la necesidad de contar con una normade tales características, así como la importan-cia numérica y cualitativa de los textos nor-mativos implicados en la refundición, no sinantes criticar el uso de las Leyes de «acompa-ñamiento» a los Presupuestos Generales delEstado para introducir modificaciones en

ESTUDIOS


de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y san-ciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto Refundidode la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social(I)», ob. cit. (BIB 2000, 1596).

Leyes de carácter permanente y de tantaimportancia como las que se refunden, por lainseguridad jurídica que ello genera. A la vis-ta del Proyecto remitido por el Gobierno, elCES entendía que la regularización, la acla-ración y la armonización se habían realizadocon corrección, sin que, con carácter general,las pequeñas innovaciones realizadas en eltexto supongan cambios de trascendencia39.No obstante, el órgano consultivo advirtióque algunas de estas innovaciones suscita-ban dudas sobre su eventual aprobación ultra

vires.

El Texto Refundido de 2000. La previsiónde la Ley 55/1999 se materializó en el vigenteReal Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agos-to, que aprueba el Texto Refundido de la Leysobre Infracciones y Sanciones en el OrdenSocial40. La tarea encomendada al Gobiernoresultó muy laboriosa dado el altísimo gradode dispersión normativa existente en lamateria, con la consiguiente dificultad quereviste dicha regularización, aclaración yarmonización41; en general suele pensarseque su contenido concuerda con los textoslegales preexistentes, ahora unificados, enocasiones mejorándolos y procurando ade-cuarlos al nuevo contexto jurídico y las

pequeñas variaciones observadas parecensubsumibles en la encomienda de referenciay en los límites constitucionales que a la mis-ma establece el artículo 85.2 CE.

El Texto Refundido de la LISOS, que cons-ta de 54 artículos, tres disposiciones adicio-nales, una disposición derogatoria y otrafinal, supone el retorno a la vieja idea codifi-cadora que inspiró la elaboración de la LISOSde 1988, incluyendo la práctica totalidad delas infracciones y sanciones administrativasen materia laboral y de Seguridad Social:relaciones laborales (arts. 6-10), prevenciónde riesgos laborales (arts. 11-13), empleo(arts. 14-17), empresas de trabajo temporal yempresas usuarias (arts. 18 y 19), empresasde inserción (art. 19 bis), Seguridad Social(arts. 20-32), movimientos migratorios (arts.33-36), permisos de trabajo de extranjeros(art. 37) y sociedades cooperativas (art. 38)42.

Materias incorporadas y competencias

autonómicas. La extraordinaria variedad decuestiones susceptibles de ser agrupadas entorno a la categoría de «lo social» constituyeuna singularidad del Corpus normativo quese proyecta en el ámbito de las relaciones detrabajo y Seguridad Social. La diversidad dematerias reguladas por las normas de la«rama social del Derecho» ha dado lugar amúltiples conflictos sobre la adecuada distin-ción de los diversos campos normativos con-currentes en un mismo ámbito, debido funda-mentalmente al distinto régimen al que la CEsomete cada uno de ellos a la hora de delimi-tar las competencias entre el Estado y lasComunidades Autónomas. De hecho, la apro-bación del Texto Refundido de la LISOS notuvo como único objetivo la refundición, sinotambién el respeto y clarificación del orden



39 Vid., Dictamen núm. 2/2000, de 3 de mayo de2000, del Consejo Económico y Social, sobre el Proyec-to de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba elTexto Refundido de la ley sobre Infracciones y Sancionesen el Orden Social.

40 BOE núm. 189, de 8 de agosto de 2000; Corr.Err., BOE núm. 228, de 22 de septiembre de 2000.

41 El Consejo Económico y Social y la Doctrina des-tacó que esta tarea realizada por el Gobierno resultósumamente loable. En este sentido, vid., CAVAS MARTÍ-NEZ, F.: «La tutela sancionadora en materia laboral: de laLey 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sancionesen el orden social, al Real Decreto Legislativo 5/2000, de4 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Leyde Infracciones y Sanciones en el Orden Social (I)»,Aranzadi Social, ob. cit. (BIB 2000, 1596); y SEMPERE

NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Parte Expositiva», enAAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO, A.V.): Comentarios a la

Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, ob.cit, págs. 25 y 26.

42 Debe tenerse en cuenta que el cuadro de infrac-ciones y sanciones de la LISOS rige en el ámbito delMutualismo Administrativo [art. 44 de la Ley 53/2002,de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrati-vas y del Orden Social (BOE núm. 313, de 31 de diciem-bre de 2002; Corr. Err., BOE núm. 81, de 4 de abril de2003)].

constitucional de competencias entre el Esta-do y las Comunidades Autónomas en relacióncon las infracciones y sanciones del «ordensocial», tal como señaló la STC 195/1996, de28 de noviembre43.

¿En qué medida la pretensión codificadoradel Estado puede considerarse inviable, porreferirse a materias en las que las Comuni-dades Autónomas están facultadas paraaprobar sus propias regulaciones? ¿Cabe quelas Comunidades Autónomas ejerzan supotestad normativa en cuestiones de Dere-cho sancionador? En general, partiendo delcarácter instrumental de la potestad sancio-nadora de las Administraciones Públicas,conviene resaltar que las ComunidadesAutónomas pueden adoptar normas admi-nistrativas sancionadoras cuando, teniendocompetencia sobre la materia sustantiva deque se trate, tales disposiciones se acomodena las garantías constitucionales dispuestasen este ámbito del Derecho sancionador(artículo 25.1 CE, básicamente), y no intro-duzcan divergencias irrazonables o despro-porcionadas al fin perseguido respecto delrégimen jurídico aplicable en otras partes delterritorio (artículo 149.1.1ª). La regulaciónde las infracciones y sanciones que las Comu-nidades Autónomas lleven a cabo está limita-da por los principios básicos del ordenamien-to estatal y, en todo caso, habrá de atenerse alo dispuesto en el art. 149.1.1 de la CE44.

Dado que la potestad sancionadora sobreuna determinada materia corresponde alEstado o a las Comunidades Autónomas, enfunción de a quién competa la facultad nor-mativa para regularla, la STC 195/1996depuró los conceptos referidos a las distintasmaterias del orden social sobre las que elEstado tiene competencia reguladora y cuyorégimen administrativo sancionador seincorporó posteriormente al Texto Refundidode la LISOS.

Doctrina de la STC 195/71996, de 28

noviembre. En relación con las infracciones ysanciones en materia laboral, hay que desta-car la complejidad del significado y alcance dela expresión legislación laboral (art. 149.1.7ªCE), con la consiguiente dificultad a la horade separar la materia laboral en sentidoestricto, de otras relacionadas como, porejemplo, el empleo. Ya hace tiempo que lajurisprudencia constitucional consideró laexpresión «legislación laboral» con la sufi-ciente amplitud como para englobar el Dere-cho del Empleo, por lo que corresponde alEstado la competencia para dictar normas enmateria de empleo, mientras que correspon-de a las Comunidades Autónomas su ejecu-ción45; eso significa que tampoco sobre estostemas, muy sensibles a los órganos autonómi-

ESTUDIOS


43 A raíz de la doctrina sentada por el TC, el TextoRefundido de la LISOS asumió como uno de sus objeti-vos la adecuación de las competencias autonómicas enmateria sancionadora a una nueva realidad casi porcompleto descentralizada.

44 Vid., las SSTC de 16 de julio de 1985 (RTC 1985,87), 4 de octubre de 1985 (RTC 1985, 102), 22 de mar-zo de 1988 (RTC 1988, 44), 20 de julio de 1988 (RTC1988, 152), 29 de noviembre de 1988 (RTC 1988, 227),13 de mayo de 1991 (RTC 1991, 100), 26 de octubre de1995 (RTC 1995, 156), 30 de mayo de 1996 (RTC 1996,96), 28 de noviembre de 1996 (RTC 1996, 196), 30 deenero de 1997 (RTC 1997, 16), 20 de marzo de 1997(RTC 1997, 61), 22 de enero de 1998 (RTC 1998, 15),14 de febrero de 2002 (RTC 2002, 37), 19 de junio de2003 (RTC 2003, 123 y 124), 15 de noviembre de 2003

(RTC 2003, 274), 21 de septiembre de 2004 (RTC 2004,157), 6 de abril de 2005 (RTC 2005, 81), 20 de abril de2005 (RTC 2005, 100) y 15 de diciembre de 2005 (RTC2005, 331), todas ellas referidas a la distribución decompetencia en cuanto al régimen administrativo san-cionador sobre materias de diversa índole.

45 Afirman SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉNEZ,R.: «Parte Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVA-RRO, A.V.): Comentarios a la Ley de Infracciones y Sancio-

nes en el Orden Social, ob. cit, pg. 27, que, por tanto, no

sólo se reconoce la potestad sancionadora de las Comu-

nidades Autónomas en materia de empleo, fomento del

empleo y formación profesional ocupacional, sino que,

además, la materia de empleo (a excepción de las medi-

das de fomento del empleo a través de bonificaciones en

las cuotas de la Seguridad Social, ahora asimiladas a la

materia de Seguridad Social) queda integrada en la más

amplia de lo laboral, en coherencia con la estructura y

sistemática actual de la Ley (Capítulo II del Texto Refundi-

do de la LISOS).

cos, puede surgir una heterogeneidad norma-tiva desde la óptica territorial.

Tampoco resultó sencillo para el TC clari-ficar el ámbito objetivo de otras dos materiassobre las que el Estado tiene competenciaexclusiva: la legislación básica de la Seguri-dad Social y la legislación o ejecución de surégimen económico (art. 149.1.17ª CE). LaSTC 195/1996 distingue la Seguridad Socialstrictu sensu de su régimen económico, ya quelas Comunidades Autónomas tienen compe-tencia ejecutiva sobre la primera, mientrasque carecen de ella sobre el segundo. Fruto dela distribución competencial que hace el art.149.1.17ª de la CE y su interpretación consti-tucional, el Estado asume en exclusiva lascompetencias tanto normativas como ejecuti-vas del régimen económico de la SeguridadSocial. En consecuencia, le corresponde laimposición de sanciones ante infraccionesdirectamente vinculadas con la actividad eco-nómica de la Seguridad Social46, mientrasque las Comunidades Autónomas puedendesarrollar la potestad sancionadora en rela-ción con infracciones en materia de Seguri-dad Social estricta, sobre la que tienen com-petencia ejecutiva, y, en la zona próxima alrégimen económico de la Seguridad Social, enorden a sanciones impuestas a empresariospor incumplimiento de las obligaciones deinscripción de empresas y encuadramiento detrabajadores (afiliación, altas y bajas)47. Deeste modo, es posible encontrar normas auto-nómicas sobre aspectos de Seguridad Socialque no afecten al régimen económico ni a susaspectos básicos.

Dicho lo anterior, puede afirmarse que elTexto Refundido de la LISOS está llamado acodificar las infracciones y sanciones corres-pondientes a materias de la rama social delDerecho sobre las que el Estado tiene compe-tencia exclusiva, en los términos y con elalcance expuesto.

3. LA CODIFICACIÓN DEL DERECHOPÚBLICO SANCIONADORDEL TRABAJO EN LA ACTUALIDAD

El carácter dinámico del Derecho del Tra-bajo y de la Seguridad Social, motivado porlos constantes cambios del entorno socio-eco-nómico y la necesidad perentoria de acomo-dar a éstos los preceptos de aquél (tanto lostuitivos cuanto los flexibilizadores), se tradu-ce en una actualización constante de las nor-mas aplicables, produciéndose una mutabili-dad normativa muy superior a la experimen-tada en otros sectores del OrdenamientoJurídico. La necesidad de esta acelerada pro-ducción normativa propicia la reflexión sobreel instrumento normativo utilizado por ellegislador como vehículo regulador, esto es,sobre algunas cuestiones de técnica legislati-va. En concreto, hay que preguntarse si elTexto Refundido es la técnica jurídica másapropiada para ordenar el régimen adminis-trativo sancionador del trabajo.

3.1. La adaptación del DerechoAdministrativo Sancionadordel Trabajo al contexto jurídicocambiante

Acompasamiento de normas sustantivas y

sancionadoras. La integración en una únicanorma de la práctica totalidad de infraccionesy sanciones que confluyen en un mismo ámbi-to jurídico (el de las relaciones de trabajo ensentido amplio) se ha venido considerandogeneralmente como una opción de políticalegislativa acertada, en especial por ser muyfavorecedora de la seguridad jurídica; eso, sin



46 Referidas, por ejemplo, a incumplimientos,defectos o irregularidades en la cotización, defraudacio-nes de prestaciones, obtención o disfrute indebido deexenciones o bonificaciones en el pago de las cuotas,incumplimiento de las obligaciones derivadas de la cola-boración voluntaria, etc.

47 En este sentido, vid., SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MAR-TÍN JIMÉNEZ, R.: «Parte Expositiva», en AAVV (Coord.,SEMPERE NAVARRO, A.V.): Comentarios a la Ley de Infrac-

ciones y Sanciones en el Orden Social, ob. cit, págs. 26-29.

perjuicio de que en ocasiones se advierta queimplica el triunfo de un criterio que puedesuscitar alguna reserva en cuanto a su efica-cia, por cuanto exige una continua acciónrevisora de los tipos y de las sanciones a fin deadecuar el Derecho administrativo sanciona-dor del Trabajo al cambiante Derecho «social»sustantivo, surgiendo en caso contrario sufalta de actualización.

Es fácil de entender que el dinamismoinherente al Derecho sustantivo del Trabajoy de la Seguridad Social ha obligado a que elrégimen administrativo sancionador que loacompaña sea objeto de importantes y nume-rosas reformas dirigidas a la modificación desu contenido, la inclusión de nuevos tiposinfractores, o el traslado a otras normas espe-ciales de algunas infracciones que el TextoRefundido de la LISOS incluía en un princi-pio. Desde su aprobación y entrada en vigoren 2000, la norma ha experimentado numero-sos cambios con la finalidad de adaptar sucontenido al contexto jurídico de cada momen-to. Si el Texto Refundido desea mantener suvocación unificadora es preciso que las futu-ras modificaciones en el régimen administra-tivo sancionador del trabajo sigan llevándosea cabo en su propio articulado, sin propiciarde nuevo un proceso de dispersión normativaque es, precisamente, uno de los factores quemotivó su elaboración48. Esa constante actua-lización se manifiesta con claridad a travésde los numerosos cambios que el texto origi-nal ha experimentado, incluso en sus aspec-tos más básicos, como seguidamente se verácon un algunos ejemplos.

Los sujetos responsables. Al listado inicialde sujetos responsables infractores que reco-gía el art. 2º LISOS (once aperturas) se han

sumado otros a lo largo del tiempo, propician-do no sólo la ampliación del listado (hasta tre-ce apartados) sino también la mayor riquezade varios de sus epígrafes. De este modo, hanido apareciendo como posibles personas (físi-cas o jurídicas) o comunidades de bienes res-ponsables de incumplimientos administrati-vos:

• Los solicitantes de subvenciones públi-cas respecto de la normativa de fomentodel empleo y de formación profesional49.

• Los titulares de un centro de trabajoque incumplan las obligaciones que sederiven de la normativa de prevenciónde riesgos laborales50.

• Las sociedades anónimas y cooperati-vas europeas respecto de los derechosde información, consulta y participaciónde los trabajadores51.

ESTUDIOS


48 En este sentido, vid., CAVAS MARTÍNEZ, F.: «La tute-la sancionadora en materia laboral: de la Ley 8/1988, de7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el ordensocial, al Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agos-to, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infrac-ciones y Sanciones en el Orden Social (y II)», Aranzadi

Social, núm. 15, 2000 (BIB 2000, 1718).

49 El artículo 5.1 de la Ley 45/2002, de 12 diciem-bre, de Medidas urgentes para la reforma del sistema deprotección por desempleo y mejora de la ocupabilidad,está en el origen de la ampliación.

50 El art. 9.1 de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre,de reforma del marco normativo de la prevención deriesgos laborales (BOE núm. 298, de 13 de diciembre de2003), incorporó este colectivo al listado del art. 2ºLISOS, en concreto a su apartado 8.

51 La disposición final primera.Uno de la Ley31/2006, de 18 de octubre, sobre implicación de los tra-bajadores en las sociedades anónimas y cooperativaseuropeas (BOE núm. 250, de 19 de octubre de 2006),añadió un apartado 12 al art. 2 de la LISOS para incor-porar al listado de los sujetos infractores a las sociedadeseuropeas y las sociedades cooperativas europeas condomicilio social en España, las sociedades, entidadesjurídicas y, en su caso, las personas físicas domiciliadasen España que participen directamente en la constitu-ción de una sociedad europea o de una sociedad coo-perativa europea, así como las personas físicas o jurídi-cas o comunidades de bienes titulares de los centros detrabajo situados en España de las sociedades europeas yde las sociedades cooperativas europeas y de susempresas filiales y de las sociedades y entidades jurídi-cas participantes, cualquiera que sea el Estado miembroen que se encuentren domiciliadas, respecto de losderechos de información, consulta y participación de lostrabajadores, en los términos establecidos en su legisla-ción específica.

• Las empresas de inserción que incum-plan las obligaciones de su normativaespecífica52.

• También se precisa que son infractoresquienes intervengan en movimientosmigratorios, eliminando la referencia aoperaciones de emigración53.

El concepto de infracciones laborales. Elconcepto de infracciones laborales del art. 5.1de la LISOS que ha ido ampliándose con elpaso de los años constituye otro buen ejemplode lo que ha debido modificar el legisladorpara acompasarlo al tenor de las nuevasLeyes sustantivas:

• Entre las infracciones laborales que ini-cialmente definía el art. 5.1 de la LISOSse encontraban las acciones u omisionesde los empresarios en materia de forma-ción profesional ocupacional, amplián-dose posteriormente también a la for-mación profesional continua, en virtudde la modificación introducida por elart. 5.2 de la Ley 45/2002, de 12 dediciembre, de medidas urgentes para lareforma del sistema de protección pordesempleo y mejora de la ocupabilidad(BOE núm. 298, de 13 de diciembre de2002)54.

• El art. 9.2 de la Ley 54/2003, de 12 dediciembre, modificó el art. 5.2 de laLISOS, referido a las infracciones labo-rales en materia de prevención de ries-gos laborales, para sustituir el listadode los concretos sujetos infractoressobre esta materia (empresarios, enti-dades que actúan como servicios de pre-vención ajenos a las empresas, las audi-toras, etc.), por la referencia, más gené-rica, a los diferentes responsables que

incumplan.

• La disposición final primera. Dos de laLey 31/2006, de 18 de octubre, añadióun tercer apartado al art. 5 de la LISOS,para incluir dentro del concepto deinfracciones laborales, las referidas a lamateria de derechos de implicación delos trabajadores en las sociedades euro-peas.

Otras cuestiones generales. Sólo a efectosde cerrar esta pequeña muestra de ejemplos,recuérdese que el plazo de prescripción de lasinfracciones en materia de Seguridad Socialha disminuido de cinco a cuatro años55; quelas cuantías de las sanciones se han actuali-zado y adaptado al euro56; o que algunasinfracciones tipificadas desde un principiohan ido matizándose, concretamente enmateria de prevención de riesgos laborales57,



52 La disposición final primera.Uno de la Ley44/2007, de 13 de diciembre, de regulación del régi-men jurídico de las empresas de inserción (BOE núm.299, de 14 de diciembre de 2007; Corr. Err., BOE núm.43, de 19 de febrero de 2007), introduce un apartado13, en el art. 2º de la LISOS.

53 Esta modificación fue introducida en el apartado4 del art. 2 por la disposición final primera.Uno de la Ley40/2006, de 14 de diciembre, que aprueba el Estatutode la ciudadanía española en el exterior (BOE núm. 299,de 15 de diciembre de 2006).

54 Después de 13 años de vigencia de dos modali-dades de formación profesional en el ámbito laboral, laformación profesional ocupacional y la continua, el RealDecreto 395/2007, de 23 de marzo (BOE núm. 87, de11 de abril de 2007), ha integrado ambos subsistemasen un único modelo de formación profesional para elempleo. Por ello, no estaría de más que se procediese ala modificación del art. 5.1 de la LISOS, para sustituir lareferencia a la «formación profesional ocupacional y la

formación profesional continua», por la formación pro-

fesional para el empleo.55 El art. 25 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre,

de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social(BOE núm. 313, de 30 de diciembre de 2000; Corr. Err.,BOE núm. 155, de 29 de junio de 2001) modificó el art.4.2 de la LISOS en tal sentido.

56 La Resolución de 16 de octubre de 2001 (BOEnúm. 260, de 30 de octubre de 2001), convirtió a euroslas cuantías de las sanciones previstas en la LISOS, y elReal Decreto 306/2007, de 2 de marzo (BOE núm. 67,de 19 de marzo de 2007), recoge la última actualizaciónen las cuantías de las sanciones tipificadas en la LISOS.

57 El art. 10 de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre,de reforma del marco normativo de la prevención deriesgos laborales (BOE núm. 298, de 13 de diciembre de2003), modificó los apartados 1, 6, 14 y 19 del art. 12 dela LISOS para puntualizar el alcance de las infracciones

empleo58, Seguridad Social59 y movimientosmigratorios60.

ESTUDIOS


graves en materia de prevención de riesgos laborales ahírecogidas. Tras la reforma:

– El art. 12.1 de la LISOS aclara que constituyeinfracción grave en materia de prevención deriesgos laborales no realizar aquellas actividadesde prevención que hicieran necesarias los resulta-dos de las evaluaciones, con el alcance y conteni-

do establecidos en la normativa sobre prevención

de riesgos laborales.

– El art. 12.6 de la LISOS sustituye la referencia alincumplimiento de la obligación de elaborar el

plan de seguridad y salud en el trabajo en cada

proyecto de edificación y obra pública, con el

alcance y en la forma establecidos en la normativa

de prevención de riesgos laborales, así como el

incumplimiento de dicha obligación, mediante

alteraciones, en fraude de ley, en el volumen de la

obra o en el número de trabajadores, por no reali-

zar el seguimiento de la misma (la planificación dela actividad preventiva), con el alcance y conteni-

do establecido en la normativa de prevención de

riesgos laborales.

– El art. 12.14 de la LISOS puntualiza el alcance dela infracción grave que tipifica, señalando ahoraque constituye infracción grave en materia deprevención de riesgos laborales no adoptar el

empresario titular del centro de trabajo las medi-

das necesarias para garantizar que aquellos otros

que desarrollen actividades en el mismo reciban la

información y las instrucciones adecuadas sobre

los riesgos existentes y las medidas de protección,

prevención y emergencia, en la forma y con el

contenido establecidos en la normativa de pre-

vención de riesgos laborales.

– El art. 12.19 de la LISOS señala que constituyeinfracción grave en materia de prevención deriesgos laborales del empresario no facilitar elacceso a la información y documentación no sóloal servicio de prevención sino también a los tra-

bajadores designados.El art. 11 de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de

reforma del marco normativo de la prevención de ries-gos laborales (BOE núm. 298, de 13 de diciembre de2003), modificó el art. 12.8 para puntualizar la infrac-

ción muy grave en materia de prevención de riesgos labo-

rales relativa al incumplimiento del empresario deldeber de informar e instruir a otros que desarrollen acti-vidades en el mismo centro acerca de los riesgos y lasmedidas de protección, prevención y emergencia.

El art. 14 de la Ley 12/2001, de 9 de julio, de Medi-das urgentes de Reforma del Mercado de Trabajo para elincremento del empleo y la mejora de su calidad (BOEnúm. 164, de 10 de julio de 2001), modificó el art.19.2.e) de la LISOS, para indicar que son infraccionesleves de las empresas usuarias formalizar contratos de

puesta a disposición para la cobertura de puestos que enlos dieciocho meses anteriores hubieran estado yacubiertos de forma continua o discontinua, por trabaja-dores puestos a disposición por empresas de trabajotemporal, por más de doce meses, en lugar de los trecemeses y medio que recogía el texto original.

58 El art. 17.2. párrafo 2º de la LISOS experimentóun primer cambio con el art. 5 de la Ley 45/2002, de 12de diciembre, de medidas urgentes para la reforma delsistema de protección por desempleo y mejora de laocupabilidad (BOE núm. 298, de 13 de diciembre de2002), que suprimió el concepto de empleo adecuado,para incorporar los de colocación adecuada y compro-

miso de actividad, junto al ya existente de trabajos de

colaboración social. El art. 17.2. párrafo 2º de la LISOSsufrió una nueva modificación con el art. 46 de la Ley62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,Administrativas y del Orden Social (BOE núm. 313, de31 de diciembre de 2003; Corr. Err., BBOOEE núm. 3,de 3 de enero de 2004, y núm. 79, de 9 de abril de2004), que terminó suprimiendo los conceptos de com-

promiso de actividad y trabajos de colaboración social,para dejar únicamente el de colocación adecuada.

En relación con las infracciones muy graves en mate-

ria de empleo:- El art. 41 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre,

modificó el art. 16.2 de la LISOS, que tipificacomo infracción muy grave el establecimiento decondiciones de empleo discriminatorias, paraclarificar que son discriminatorios los motivos desexo, origen, incluido el racial o étnico, edad, esta-

do civil, discapacidad, religión o convicciones,

opinión política, orientación sexual, afiliación sin-

dical, condición social y lengua dentro del Estado.

– El art. 5.4 de la Ley 45/2002, de 12 de diciembre,de medidas urgentes para la reforma del sistemade protección por desempleo y mejora de la ocu-pabilidad (BOE núm. 298, de 13 de diciembre de2002), modificó los apartados 3 y 4 del art. 16 dela LISOS para indicar que constituye infracciónadministrativa muy grave la obtención o disfruteindebido así como la inaplicación o desviación enla aplicación de las ayudas o subvenciones defomento del empleo o cualesquiera establecidasen programas de apoyo a la creación de empleoy formación profesional no sólo ocupacional sino

también continua concedidas, financiadas o

garantizadas, en todo o en parte, por el Estado o

por las Comunidades Autónomas en el marco de

la ejecución de la legislación laboral.59 El art. 35 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre,

modificó el art. 21.1 de la LISOS para reducir de 5 a 4 el

La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo,para la igualdad efectiva de mujeres y hom-bres, adapta las infracciones y sanciones y los

mecanismos de control de los incumplimien-tos en materia de no discriminación61, altiempo que refuerza el papel de la Inspecciónde Trabajo y Seguridad Social. Es particular-mente novedosa, en este ámbito, la posibili-dad de conmutar sanciones accesorias por elestablecimiento de Planes de Igualdad (Expo-sición de Motivos Ley Orgánica 3/2007).

3.2. La inclusión de nuevos tiposinfractores en el Texto Refundidode la LISOS

Retomemos una idea ya expuesta conanterioridad: si desea mantenerse como Cor-

pus único, el Texto Refundido de la LISOSestá llamado a convertirse en una normadinámica, debiendo adaptarse al contextojurídico y a los cambios que experimente elDerecho «social» sustantivo, con la consi-



número de años que es obligatorio conservar la docu-mentación o los registros o soportes informáticos en quese hayan transmitido los correspondientes datos queacrediten el cumplimiento de las obligaciones en mate-ria de afiliación, altas, bajas o variaciones, así como losdocumentos de cotización y los recibidos de justifica-ción del pago de salarios y del pago delegado de presta-ciones.

Tras la inclusión del Sistema RED en la SeguridadSocial, el art. 24 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre,modificó diversos preceptos de la LISOS para indicarque constituye:

- Infracción leve en materia de Seguridad Social, notransmitir en tiempo y forma por vía informática,electrónica o telemática las bajas de los trabaja-dores que cesen en la empresa así como las varia-ciones de datos (art. 21.3 LISOS).

- Infracciones graves en materia de Seguridad

Social, no transmitir por los obligados o acogidosal Sistema RED el inicio de la actividad, la apertu-ra y cese de actividad de los centros de trabajo ylas variaciones de datos u otras obligaciones enmateria de inscripción de empresas (art. 22.1LISOS), así como la falta de transmisión de la afi-liación inicial y el alta de los trabajadores (art.22.2 LISOS). El art. 24 de la Ley 52/2003, de 10de diciembre, suprimió el texto que hasta esemomento tenían los arts. 22.4 y 22.5 de la LISOS,pasando una parte del mismo al art. 22.3, que enese momento estaba vacío de contenido, paraseñalar que es infracción grave en materia deSeguridad Social no ingresar, en la forma y plazo

reglamentarios, las cuotas correspondientes que

por todos los conceptos recauda la Tesorería

General de la Seguridad Social, siempre que la fal-

ta de ingreso no obedezca a una situación extraor-

dinaria de la empresa y que dicho impago de cuo-

tas y conceptos de recaudación conjunta con ellas

no sea constitutivo de delito conforme al artículo

307 del Código Penal. Si, además de la falta deingreso, no se presentaron los documentos decotización ni utilizado los sistemas de presenta-ción por medios informáticos, electrónicos o tele-máticos, el art. 23.1.b), tras la reforma operadapor el art. 24 de la Ley 52/2003, de 10 dediciembre, señaló la infracción será muy grave.

60 La Ley 40/2006, de 14 de diciembre, que aprue-ba el Estatuto de la ciudadanía española en el exterior(BOE núm. 299, de 15 de diciembre de 2006), ha modi-ficado notablemente los arts. 33-36 de la LISOS paraajustarlo al Derecho sustantivo sobre la materia.

61 En su día, el art. 4.1 de la Ley 62/2003, de 30 dediciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y delOrden Social (BOE núm. 313, de 31 de diciembre de2003; Corr. Err., BBOEE núm. 3, de 3 de enero de 2004,y núm. 79, de 9 de abril de 2004), modificó el cuadro deinfracciones muy graves en materia de relaciones labo-rales, para añadir al art. 8.12 de la LISOS que lo son lasdecisiones del empresario que supongan un trato desfa-vorable de los trabajadores como reacción ante unareclamación efectuada en la empresa o ante una acciónjudicial destinada a exigir el cumplimiento del principiode igualdad de trabajo y no discriminación. Otro de loscambios significativos que la Ley 62/2003 introdujo enel art. 8.12 de la LISOS fue la distinción entre discrimi-nación directa e indirecta, en clara coherencia con lasdirectrices marcadas por el Derecho comunitario. LaLey Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdadefectiva de mujeres y hombres (BOE núm. 71, de 23 demarzo de 2008), ha modificado nuevamente el art. 8.12de la LISOS para reforzar la garantía de indemnidad,señalando que constituye infracción administrativa muygrave las decisiones del empresario que supongan untrato desfavorable no sólo ante una acción judicial deltrabajador destinada a exigir el cumplimiento del princi-pio de igualdad de trabajo y no discriminación, sinotambién ante una acción administrativa que el trabaja-dor emprenda con igual fin. Como habrá tiempo deexponer más adelante, la Ley Orgánica 3/2007, de 22de marzo, también ha incorporado nuevos tipos deinfracciones a los ya existentes en la LISOS.

guiente modificación (generalmente amplia-toria) de su cuadro de infracciones. De igualmodo, con el fin de aunar en un único textonormativo el cuadro de infracciones y sancio-nes del orden social, las Leyes sustantivasaprobadas a partir del año 2000 han renun-ciado a incorporar su propio aparato repre-sor, optando por modificar la LISOS paraincluir en ella los nuevos tipos de infraccio-nes. De este modo, se retoma la vieja ideacodificadora que presidió la elaboración de laLISOS de 1988, agrupando en torno a la cate-goría de lo «social» en un único texto normati-vo el conjunto de infracciones y sanciones.

Este doble fenómeno puede comprobarsede modo inmejorable examinando la materiade relaciones laborales, sin duda, la que máscambios ha experimentado. Al listado primi-genio de infracciones en materia de relaciones

laborales han venido a sumarse otras nuevasen sus diversos niveles de importancia:

• Como infracción leve ha surgido la faltade información a los trabajadores tem-porales y con contrato a tiempo parcialde las vacantes existentes en la empre-sa62.

• Al listado primigenio de infraccionesgraves en materia de relaciones labora-les se han añadido otras tres: el incum-plimiento del deber de informar a lostrabajadores en supuestos de contratasy de sucesión de empresas63; la falta dedisposición por parte de la empresaprincipal de libro de registro de lasempresas contratistas o subcontratis-tas que comparten de forma continuadaun mismo centro de trabajo, cuando ello

suponga la ausencia de información alos representantes de los trabajado-res64; el incumplimiento de las obliga-ciones sobre planes de igualdad65.

• El art. 8 de la LISOS ha visto incremen-tado notablemente el listado de infrac-ciones muy graves en materia de rela-ciones laborales. Se ha dado entrada alacoso por razones legalmente tipifica-das66; al incumplimiento del porcentajemínimo de trabajadores con contratoindefinido67; o al desconocimiento de laobligación de implantar un plan deigualdad en determinados supuestos68.

ESTUDIOS


62 Se incorporó al art. 5.5 de la LISOS como infrac-ción leve a través de la reforma llevada a cabo por el art.14 de la Ley 12/2001, de 9 de julio, de medidas urgen-tes de reforma del mercado de trabajo para el incre-mento del empleo y la mejora de su calidad (BOE núm.164, de 10 de julio de 2001), pasando la redacción ini-cial del art. 6.5 al nuevo art. 6.6.

63 Este tipo se incorporó al art. 7.11 de la LISOS porel art. 14 de la Ley 12/2001, de 9 de julio.

64 Es infracción incorporada al art. 7.12 de la LISOSa través del art. 14 de la Ley 43/2006, de 29 de diciem-bre, de mejora del crecimiento y del empleo (BOE núm.213, de 30 de diciembre de 2006).

65 Se trata de infracción tipificada por vez primeraen al art. 7.13 de la LISOS tras la reforma introducidapor el art. 14.1 de la Ley Orgánica 3/2007, de 23 demarzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres(BOE núm. 71, de 23 de marzo de 2007).

66 El art. 41.2 de la Ley 62/2003, de 30 de diciem-bre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del OrdenSocial, incorporó un nuevo apartado 13 bis al art. 8 de laLISOS para tipificar como infracción muy grave en mate-ria de relaciones laborales el acoso por razón de origen

racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad,

edad y orientación sexual, cuando se produzcan dentro

del ámbito a que alcanzan las facultades de dirección

empresarial, cualquiera que sea el sujeto activo del mis-

mo, siempre que, conocido por el empresario, éste no

hubiera adoptado las medidas necesarias para impedirlo.Posteriormente, el art. 14.2 de la Ley Orgánica 3/2007,de 22 de marzo, modificó nuevamente el art. 8.13 bisde la LISOS para señalar que también constituye infrac-ción muy grave el acoso por razón de sexo que se pro-duzca en los términos que expone el citado precepto.

67 La disposición adicional primera.Uno de la Ley32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontra-tación en el sector de la construcción (BOE núm. 250,de 19 de octubre de 2006), añadió un nuevo apartado16 al art. 8 de la LISOS para tipificar como infracciónmuy grave el incumplimiento de la normativa sobre limi-tación de la proporción mínima de trabajadores contra-tados con carácter indefinido contenida en la Ley Regu-ladora de la Subcontratación en el Sector de la Cons-trucción y en su reglamento de aplicación.

68 El art. 14.2 de la Ley Orgánica 3/2007 no sólomodificó el art. 8.13 bis de la LISOS para tipificar como

• Además, la disposición final prime-ra.Tres de la Ley 31/2006, de 18 de octu-bre, incorporó un nuevo art. 10 bis alTexto Refundido de la LISOS parasumar al elenco de infracciones graves ymuy graves en materia de relacioneslaborales las referidas a los derechos deinformación, consulta y participación delos trabajadores en las sociedades anó-nimas y sociedades cooperativas euro-peas.

En este proceso dirigido a unificar en unasola norma todo el Derecho AdministrativoSancionador del Trabajo, el listado de infrac-

ciones en materia de prevención de riesgos

laborales también ha aumentado; no sólo lasinfracciones leves69, sino también las graves70

y muy graves71. Los dos focos de las reformasestán, en este caso, más que claros: la Ley54/2003, de 12 de diciembre, por la que semodificó de modo muy relevante la Ley31/1995, de Prevención de Riesgos Laboralesy la Ley 32/2006, de 18 de octubre, de subcon-tratación en el sector de la construcción.



infracción muy grave el acoso por razón de sexo, sinoque también añadió un nuevo apartado 17 al art. 8 paratipificar con igual gravedad la falta de elaboración o apli-cación de los planes de igualdad, o hacerlo incumplien-do manifiestamente los términos previstos, cuando la

obligación de realizar dicho plan responda a lo estableci-

do en el apartado 2 del artículo 46 bis de esta Ley.69 La disposición adicional primera.Dos de la Ley

32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontra-tación en el sector de la construcción, añadió dos apar-tados nuevos al art. 11 de la LISOS para tipificar comoinfracción leve en materia de prevención de riesgoslaborales: la falta en la obra del contratista del Libro deSubcontratación (art. 11.6), y la falta por parte de la con-tratista o subcontratista de la documentación o títuloque acredite la posesión de la maquinaria que utiliza, yde cuanta documentación sea exigida por las disposicio-nes legales vigentes.

70 El art. 10 de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre,incorporó nuevos tipos infractores a los recogidos en elart. 12 de la LISOS. Así, a raíz de la reforma operada porla Ley 54/2003, de 12 de diciembre:

– Se modifica el art. 12.15 de la LISOS para indicarque constituye infracción grave en materia deprevención de riesgos laborales no dotar a los

recursos preventivos de los medios que sean nece-

sarios para el desarrollo de las actividades preven-

tivas.

– Se añaden los arts. 12.23 y 12.24 a la LISOS paratipificar las infracciones graves en materia de segu-ridad y salud en las obras de la construcción. Por suparte, la disposición adicional primera.Cuatro dela Ley 32/2006, de 18 de octubre, incorpora tresnuevos apartados al art. 12 de la LISOS para tipi-

ficar en el ámbito de la construcción las infraccio-nes graves de la subcontratista (art. 12.27 LISOS),contratista (art. 12.28 LISOS) y el promotor de laobra (art. 12.29 LISOS) en materia de prevenciónde riesgos laborales.

– Se añade el art. 12.25 a la LISOS para tipificarcomo infracción grave en materia de prevenciónde riesgos laborales incumplir las obligaciones

derivadas de actividades correspondientes a las

personas o entidades que desarrollen la actividad

de auditoría del sistema de prevención de las

empresas, de acuerdo con la normativa aplicable.

– Se añade el art. 12.26 a la LISOS para tipificartambién como infracción grave en materia deprevención de riesgos laborales incumplir las obli-

gaciones derivadas de actividades correspondien-

tes a entidades acreditadas para desarrollar y cer-

tificar la formación en materia de prevención de

riesgos laborales, de acuerdo con la normativa de

aplicación.71 La Ley 54/2003, de 12 de diciembre, incorporó

un segundo párrafo al art. 13.8 de la LISOS y dos nuevosapartados para tipificar como infracciones muy gravesen materia de prevención de riesgos laborales:

– La falta de presencia de los recursos preventivos

cuando ello sea preceptivo o el incumplimiento

de las obligaciones derivadas de su presencia,

cuando se trate de actividades reglamentariamen-

te consideradas como peligrosas o con riesgos

especiales (art. 13.8.párrafo 2º LISOS).– La alteración o el falseamiento, por las personas o

entidades que desarrollen la actividad de audito-

ria del sistema de prevención de las empresas, del

contenido del informe de la empresa auditada

(art. 13.13 LISOS).– La suscripción de pactos que tengan por objeto la

elusión, en fraude de ley, de las responsabilidades

establecidas en el apartado 3 del artículo 42 de

esta Ley (art. 13.14 LISOS).La disposición adicional primera.Cuatro de la Ley

32/2006, de 18 de octubre, también añadió tres aparta-dos al art. 13 de la LISOS para tipificar en el ámbito de laconstrucción las infracciones muy graves en materia deprevención de riesgos laborales de la empresa subcon-tratista (art. 13.15 LISOS), contratista (art. 13.16 LISOS)y del promotor de la obra (art. 13.17 LISOS).

Por su parte, el listado de infracciones en

materia de empleo ha crecido con la inclusiónde las referidas al incumplimiento de las obli-gaciones sobre formación profesional conti-nua y ocupacional por parte tanto de losempresarios y beneficiarios de ayudas y sub-venciones públicas72, como de los trabajado-res73.

Al cuadro inicial de infracciones en mate-

ria de empresas de trabajo temporal y empre-

sas usuarias se ha sumado únicamente unainfracción más, de carácter grave y referida aempresas usuarias74, mientras que el listadode infracciones en materia de sociedades coo-

perativas no ha cambiado a lo largo de estosaños.

En materia de Seguridad Social, el régi-men de infracciones de las Mutuas de Acci-dentes de Trabajo y Enfermedades Profesio-nales de la Seguridad Social (arts. 27-29LISOS) no ha experimentado ninguna varia-ción, lo cual contrasta con los numerososcambios en la normativa sustantiva de lasMutuas y mueve a la reflexión. Tampoco ha

experimentado modificaciones el elenco deinfracciones de las empresas que colaboranvoluntariamente en la gestión (arts. 30-32LISOS), que se mantiene igual desde la apro-bación del Texto Refundido de la LISOS en elaño 2000. No ha ocurrido lo mismo con el lis-tado de infracciones de los empresarios y tra-bajadores, por cuenta propia, ajena y asimila-dos, pues el art. 46 de la Ley 62/2003, de 30 dediciembre, introdujo tres variaciones:

• Añadió la letra h) al art. 23 de la LISOSpara tipificar como infracción muy gra-ve en materia de Seguridad Social, el

falseamiento de documentos para la

obtención o disfrute fraudulentos de

bonificaciones en materia de formación

continua.

• Incorporó un nuevo apartado 4 al art.26 de la LISOS para tipificar comoinfracción muy grave la no aplicación o

la desviación en la aplicación de las

prestaciones por desempleo, que se perci-

ban según lo que establezcan programas

de fomento del empleo.

• Agregó un nuevo apartado 3 al art. 24de la LISOS parta tipificar como infrac-ción grave diversas actuaciones de lossolicitantes y beneficiarios de prestacio-nes por desempleo contributivo o asis-tencial.

De modo más excepcional, junto a lasinfracciones que se incorporan al TextoRefundido de la LISOS, otras tipificadas ini-cialmente o con posterioridad a su entrada envigor han terminado eliminándose75.

ESTUDIOS


72 El art. 46 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre,de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social(BOE núm. 313, de 31 de diciembre de 2003; Corr. Err.,BBOOEE núm. 3, de 3 de enero de 2004, y núm. 79, de9 de abril de 2004) modificó la LISOS para incorporar lasinfracciones sobre esta materia, añadiendo los arts. 14.4(infracción leve), 15.6 (infracción grave) y 16.5 (infrac-ción muy grave).

73 El art. 46 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre,modificó el art. 17.3 de la LISOS para incorporar comoinfracción muy grave, la connivencia del trabajador conlos empresarios y los beneficiarios de ayudas y subven-ciones, para la acreditación o justificación de accionesformativas inexistentes o no realizadas.

74 El art. 12 de la Ley 54/2003, de 12 de diciembre,tipificó por vez primera como infracción grave de lasempresas usuarias en materia de prevención de riesgoslaborales, permitir el inicio de la prestación de servicios

de los trabajadores puestos a disposición sin tener cons-

tancia documental de que han recibido las informaciones

relativas a los riesgos y medidas preventivas, poseen la

formación específica necesaria y cuentan con un estado

de salud compatible con el puesto de trabajo a desem-

peñar.

75 En materia de Seguridad Social, el art. 37 de laLey 12/2001, de 27 de diciembre, suprimió la infraccióngrave tipificada hasta ese momento en el art. 22.3 de laLISOS, consistente en no disponer en el centro de traba-

jo o no llevar en orden y al día el Libro de Matrícula de

Personal o, en su caso, el sistema de documentación cuya

utilización hubiera sido autorizada para sustituir dicho

Libro.La infracción leve del trabajador incorporada en su

día a través de la letra c) del art. 17.1 de la LISOS por elart. 5.5 de la Ley 42/2002, fue suprimida posteriormen-

3.3. Propósitos y logros codificadoresde la LISOS-2000

Pese al enorme avance que supuso la pro-mulgación del Real decreto Legislativo5/2000, no queda más remedio que denunciarla insuficiencia de su ámbito material, todavez que algunas disposiciones sancionadorasde rango legal permanecen fuera del TextoRefundido76. Pese a la amplitud del mandatorefundidor y a su técnica mixta (lista de nor-mas más cláusula abierta) el propio legisla-dor delegado acepta que no va a llevar hastasus últimas consecuencias el encargo que sele ha hecho; no de otro modo ha de interpre-tarse el propio artículo 1.1 LISOS, definiendolas infracciones administrativas en el ordensocial como las acciones u omisiones de losdistintos sujetos responsables que estén«tipificadas y sancionadas en la presente Leyy en las leyes del orden social».

Por más que sea de agradecer esa franque-za normativa (admitiendo que la LISOS noconstituye una verdadera ordenación codifi-cada excluyente y exclusiva), lo cierto es queel Texto Refundido no ha alcanzado plena-mente su objetivo de codificar y sistematizarel conjunto de infracciones y sanciones delorden social. Antes de valorar, de forma defi-nitiva, esa situación conviene atender a lasrazones por las cuales se emite esa valoraciónacerca de la reseñada incomplitud:

• Existen Leyes de contenido sancionadorlaboral cuyo contenido no forma partedel Texto Refundido; en particular, elrégimen de infracciones y sanciones enel ámbito de la actividad transnacional

de las empresas de trabajo temporal,aparece recogido en los arts. 24, 25 y 27de la Ley 14/1994, de 1 de junio, queregula las empresas de trabajo tempo-ral77. Con la excepción de las infraccio-nes en materia de permisos de trabajode los extranjeros del art. 37 de laLISOS, las infracciones y sanciones res-tantes en materia de extranjería se con-tienen en los arts. 46 y ss. de la LeyOrgánica 4/2000, de 11 de enero sobreDerechos y Libertades de los Extranje-ros en España y su Integración Social.En ambos casos, se trata de normas casicoetáneas a la aprobación del TextoRefundido, pero ello no justifica laactuación de referencia78.

• La facultad que tienen las Comunida-des Autónomas de ejercer la potestad



te por el art. 46 de la Ley 62/2003, de 20 de diciembre,y consistía en no cumplir las exigencias del Compromiso

de Actividad, incluida la no acreditación de la búsqueda

activa de empleo, salvo causa justificada, siempre que la

conducta no esté tipificada como otra infracción leve o

grave en este artículo.76 Vid., SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉNEZ, R.:

«Parte Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE NAVARRO,A.V.): Comentarios a la Ley de Infracciones y Sanciones

en el Orden Social, ob. cit, pág. 25.

77 La disposición final primera de la Ley 45/1999, de29 de noviembre, sobre desplazamiento de trabajadoresen el marco de una prestación de servicios transnacional(BOE núm. 286, de 30 de noviembre de 1999), añadióa la Ley 14/1994, el cuadro de infracciones y sancionesrelativas a la actividad transnacional de las empresas detrabajo temporal.

78 Una parte de la doctrina considera que esta faltade integración guarda coherencia con el distinto carác-ter, orgánico y ordinario, de una y otra Ley. Afirma CAVAS

MARTÍNEZ, F.: «La tutela sancionadora en materia laboral:de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y san-ciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el Texto Refundidode la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social(I)», Aranzadi Social, ob. cit. (BIB 2000, 1596), que no se

trata en este caso de un simple olvido, sino de respetar la

prohibición contemplada en el artículo 82.1 de la CE,

que no permite la delegación legislativa respecto de

materias cuya ordenación debe acometerse por ley orgá-

nica. También, vid., SEMPERE NAVARRO, A.V. Y MARTÍN JIMÉ-NEZ, R.: «Parte Expositiva», en AAVV (Coord., SEMPERE

NAVARRO, A.V.): Comentarios a la Ley de Infracciones y

Sanciones en el Orden Social, ob. cit, pg. 25. También,vid., CAMAS RODA, F.: «La dispersión de las infraccioneslaborales relativas al trabajo de extranjeros: análisis de lacompatibilidad entre las sanciones derivadas de la comi-sión de infracciones previstas en las Ley de Infraccionesy Sanciones del Orden Social y en la Ley de Extranjería»,Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 116,2003, págs. 191-222.

administrativa sancionadora en rela-ción con materias del orden social queno sean de la exclusiva competenciaestatal, así como la posibilidad que tie-nen de asumir competencias para la eje-cución de la legislación laboral y de lalegislación básica de la SeguridadSocial, de acuerdo con lo dispuesto en elart. 149.1.7ª y 17ª de la CE, conlleva laexistencia, junto al Texto Refundido dela LISOS, de normas autonómicas queordenen algunas cuestiones del régi-men administrativo sancionador delorden social.

• La regulación al margen del TextoRefundido de la LISOS de sancionesadicionales por un mismo acto, especial-mente en materia de Seguridad, siendoclara muestra de ello el art. 197.3 de laLGSS, que regula las responsabilidadesen que incurren las Mutuas de Acciden-tes de Trabajo y Enfermedades Profe-sionales de la Seguridad Social si tomana su cargo la protección por contingen-cias profesionales sin conocer previa-mente el certificado de reconocimientomédico obligatorio previo de los trabaja-dores.

Tanto el régimen de infracciones y sancio-nes relativo a la actividad transnacional delas empresas de trabajo temporal como elreferido a extranjería bien podrían haberseincluido en la LISOS del año 2000, por tratar-se de materias sobre las que el Estado tiene latotalidad de las competencias normativas. Eneste punto, al cabo, puede afirmarse que en elTexto Refundido de la LISOS no están todas

las que son, aunque sí son todas las que están.

Cuestión delicada es la de si existe vulnera-ción de la seguridad jurídica cuando ciertasinfracciones y sanciones de orden social que-dan al margen de la LISOS, en contra de loquerido por el legislador delegante pero deacuerdo con lo admitido por el texto delegado.Ganaríamos mucho en técnica normativa siestas cuestiones se abordaran con exigencia yseriedad, sin asumir fáciles automatismos o

miedos a un vacío sancionador y haciendo quelas normas desempeñen el papel que real-mente les corresponden; si se apuesta por unacodificación completa y real, quiebra la exi-gencia constitucional el que al margen de ellaexistan contenidos que deberían tener su aco-modo en su seno.

Sin embargo, el problema para tipificar enun único texto legal todas las infracciones ysanciones administrativas se presenta enrelación con aquellas materias de la «ramasocial del Derecho» sobre las que la compe-tencia normativa no es exclusiva del Estado,sino que las Comunidades Autónomas tienencompetencias propias, incluidas las sanciona-doras en vía administrativa; todo ello sin per-juicio de que el procedimiento sancionadorpenal y sus normas de desarrollo sí perma-nezcan adscritos a la competencia exclusivadel Estado79.

En definitiva, el régimen administrativosancionador correspondiente a materias delorden social sobre las que las ComunidadesAutónomas tienen competencia para legislarqueda al margen del Texto Refundido de laLISOS, lo cual desemboca en la imposibilidadde alcanzar la pretensión de aunar en un úni-co texto todas las infracciones y sancionescorrespondientes a la «rama social del Dere-cho», en sentido amplio. Es el caso, por ejem-plo, de la materia relativa a la asistenciasocial externa al Sistema de Seguridad Social(art. 148.1.20ª CE), de la que forma parte ladependencia. El régimen de infracciones ysanciones de la dependencia se contiene almargen de la LISOS, en una norma específicay autónoma. La Ley 39/2006, de 14 de diciem-

ESTUDIOS


79 Afirman SÁNCHEZ TRIGUEROS, C. Y GONZÁLEZ DÍAZ,F.A.: «Sobre las infracciones y sanciones (estatales yautonómicas) en materia de Dependencia», Aranzadi

Social, núm. 1, 2008 (BIB 2008, 499) que, en caso de

que una Administración Autonómica tenga determinadas

competencias, parece lógico que disponga para su ejerci-

cio de un conjunto de facultades, prerrogativas y potes-

tades (reglamentaria, de planificación, de ejecución for-

zosa...) y, entre ellas, sancionadoras.

bre, de Promoción de la Autonomía Personaly Atención a las personas en situación dedependencia80 actúa como pieza angular, des-granando, a lo largo de los seis artículos queintegran su Título III, la identificación de lossujetos responsables (art. 42), la tipificaciónde las infracciones (art. 43) y su clasificación(art. 44), el régimen de prescripción (art. 46) yla atribución de competencia sancionadora alos diversos órganos administrativos (art.47). La Ley 39/2006 faculta a las Comunida-des Autónomas para desarrollar dentro de suámbito competencial el cuadro de infraccio-nes y sanciones que prevé (art. 47.1)81. Al

igual que la dependencia, esta dispersiónnormativa alcanza a otras materias del ordensocial.

En definitiva, es posible aspirar a codificarlas infracciones y sanciones en materia labo-

ral y de Seguridad Social en un Corpus único.Para alcanzar este propósito es deseable quelas futuras modificaciones en la regulacióndel régimen administrativo sancionador deltrabajo se lleven a cabo en el propio TextoRefundido de la LISOS, sin dar oportunidad agenerar un nuevo proceso de dispersión nor-mativa y desintegración legal, como le ocurrióa la LISOS de 1988. Sin embargo, la codifica-ción de las infracciones y sanciones en el«orden social», entendido en sentido amplio,es tarea inabordable.

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80 BOE núm. 299, de 15 de diciembre de 2006.81 El régimen de infracciones y sanciones que la Ley

39/2006, de 14 de diciembre, recoge al margen de laLISOS, se completa con las disposiciones autonómicasdictadas sobre la materia. A modo de ejemplo, vid.:

– Castilla-La Mancha: el Decreto 307/2007, de 18de diciembre, aprueba el procedimiento para elreconocimiento de la situación de dependencia ydel derecho a las prestaciones del sistema para laautonomía y atención a la dependencia, y de lacomposición y funciones de los órganos de coor-dinación, de atención y valoración de la situaciónde dependencia (DO Castilla-La Mancha núm.266, de 21 de diciembre de 2007), especifica ensu art. 29 los órganos administrativos competen-tes para imponer las sanciones por las conductastipificadas en el art. 43 de la Ley 39/2006.

– Cataluña: la Ley 12/2007, de 11 de octubre, queregula los servicios sociales de Cataluña (DOGeneralidad de Cataluña núm. 4990, de 18 deoctubre de 2007), establece en su art. 90.3 que,las infracciones y sanciones que tipifica la Ley39/2006 podrán ser desarrolladas para su aplica-ción en Cataluña.

– La Rioja: la Orden 5/2007, de 31 de octubre,regula las condiciones de acceso y la cuantía delas prestaciones económicas del Sistema Riojanopara la autonomía personal y atención a las per-sonas en situación de dependencia (BO La Riojanúm. 148, de 6 de noviembre de 2007; Corr. Err.,BO La Rioja núm. 166, de 15 de diciembre de2007), regula en su art. 28 el régimen de infrac-ciones y sanciones.

– Madrid: la Orden 1387/2008, de 11 de junio,regula el acceso a los servicios, las prestacioneseconómicas, la intensidad e incompatibilidadesde los mismos para las personas en situación dedependencia en la Comunidad de Madrid (BO

Comunidad de Madrid núm. 140, de 13 de juniode 2008), recoge en su art. 36 regula y remite alrégimen de infracciones y sanciones de la Ley39/2006, señalando que la pérdida de la presta-ción económica implicará el reintegro de las can-tidades percibidas indebidamente y la exigenciadel interés de demora.

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– «La tutela sancionadora en materia laboral: dela Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones ysanciones en el orden social, al Real DecretoLegislativo 5/2000, de 4 de agosto, que apruebael Texto Refundido de la Ley de Infracciones ySanciones en el Orden Social (y II)», Aranzadi

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ESTUDIOS




RESUMEN A diferencia del Derecho Penal, el Derecho Civil o el Derecho Mercantil, el cuerpo norma-tivo del Derecho del Trabajo nunca ha adoptado la forma de un verdadero Código de Tra-bajo. Tampoco el llamado Código del Trabajo de 1926 lo fue en sentido estricto. De hecho,su Exposición de Motivos señalaba que era limitado y no regulaba todas las cuestiones deDerecho laboral.La idea que más se aproxima a la tradición decimonónica codificadora es la de los TextosRefundidos, que encuentra varios ejemplos en nuestra área de conocimiento a través delTexto Refundido de la LGSS (1994), los Textos Refundidos del ET y la LPL (1995), y el másreciente, el de la LISOS (2000). Esta técnica legislativa aporta estabilidad, seguridad jurí-dica y permanencia institucional al sector del Ordenamiento Jurídico que la utiliza.La inclusión en un Corpus único de cuantas infracciones y sanciones existan «en el ordensocial» supone un importante avance en la consecución de la seguridad jurídica que tantolos poderes públicos como los particulares deben, respectivamente, garantizar y exigir deconformidad con lo dispuesto en el art. 9.3 de la CE. Esta pretensión unificadora y siste-matizadora para el Derecho administrativo sancionador del trabajo ha vivido diversasfases, que son objeto de análisis en el presente estudio.El dinamismo que caracteriza el Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social ha obligadoa que el régimen administrativo sancionador que lo acompaña sea objeto de importantes ynumerosas reformas dirigidas a la modificación de su contenido, la inclusión de nuevostipos infractores, o el traslado a otras normas especiales de algunas infracciones que elTexto Refundido de la LISOS incluía en un principio. Si el Texto Refundido desea mante-ner su vocación unificadora es preciso que las futuras modificaciones en el régimen admi-nistrativo sancionador del trabajo sigan llevándose a cabo en el mismo, sin propiciar denuevo un proceso de dispersión normativa que es, precisamente, uno de los factores quemotivó su elaboración.No obstante lo anterior, la pretensión codificadora es harto complicada, ya que actualmen-te el régimen de infracciones y sanciones de algunas materias laborales queda al margendel Texto Refundido de la LISOS, como es el caso de la actividad transnacional de lasempresas de trabajo temporal (arts. 24, 25 y 27 Ley 14/1994), y buena parte de la materiade extranjería (arts. 46 y ss Ley Orgánica 4/2000). Además, la facultad que tienen lasComunidades Autónomas de ejercer la potestad administrativa sancionadora en relacióncon materias del orden social que no sean de la exclusiva competencia estatal, así como laposibilidad que tienen de asumir competencias para la ejecución de la legislación laboral yde la legislación básica de la Seguridad Social, de acuerdo con lo dispuesto en el art.149.1.7ª y 17ª de la CE, conlleva la existencia, junto al Texto Refundido de la LISOS, denormas autonómicas que ordenan algunas cuestiones del régimen administrativo sancio-nador del orden social. A estas y otras cuestiones se pasa revista en el presente estudio.

La codificación de las infracciones y sanciones en el ... · diversas cuestiones; con el argumento...

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