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El capítulo contextualiza las iniciativas públicas nacionales y locales en la crisis de inicios de milenio para en un segundo momento, analizar tres programas destinados a erradicar la desnutrición infantil en Ecuador. En tercer lugar, se presenta el proce-so de diseño e implementación de la política de agricultura urbana en Quito y sus resultados, como base de una propuesta metodológica para sistematizar la inciden-cia de la política pública nacional y local y; el potencial de la ciudad como eje de innovación de la misma.

Introducción

La crisis de 1999 fue la primera de alcance global. En América Latina, no hubo un país que escape a sus efectos a pesar de índices macroeconómicos aparentemente saludables. Para el Ecuador, la peor crisis de su historia. La consecuente dolarización se tradujo en un ingreso mayor per cápita. Sin embargo, los índices de desnutrición crónica son comparables con los más severos de la región. El 23 por ciento de los niños menores de cinco años presentan síntomas de desnutrición ya sea en su peso, talla y/o anemia. El problema se agrava ya que el sobrepeso ataca a los niños ecuatorianos en igual medida que la desnutrición crónica. El 50 por ciento de jóvenes mayores de 15 años sufre de sobrepeso y 14 por ciento de ellos son obesos. Esta doble carga del problema obliga a repensar la acción pública no sólo desde el hambre sino desde la malnutrición y soberanía alimentaria.

La Constitución ecuatoriana establece como política de Estado, la promoción de la soberanía alimentaria.1 Esta investigación parte de este concepto por englobar múltiples dimensiones como son la producción, transformación, autoabastecimiento, acceso a la tierra, entre otros ejes importantes2 ausentes en los programas de asistencia alimentaria implementados desde el gobierno central. Los programas asistencialistas si bien han reducido las tasas, también han agotado su pertinencia ya que hoy no existe un solo municipio libre de

1 Constitución del Ecuador, Artículo 13.2 Constitución del Ecuador, Artículo 281, literales 114.

La ciudad como eje de innovación en la política pública. Estudio de caso:

agricultura urbana en QuitoAlicia Guzmán León

Análisis e Incidencias 1as..indd 227 22/03/2015 06:50:15 p.m.

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problemas de nutrición a pesar de que el país tiene suficiente disponibilidad de alimentos.3

En contraste, el municipio de Quito, en el mismo contexto de crisis, emprende una iniciativa que proyecta a la ciudad como pivote de la innovación para la agenda local y nacional. Quito es el primer municipio que definió a la agricultura urbana como estrategia de inclusión social y económica pero sobre todo, de participación ciudadana y seguridad (soberanía) alimentaria. Varios estudios establecen el impacto económico en los ingresos familiares del agricultor urbano, permitiéndonos entrever sostenibilidad de la política local. Pensar la ciudad desde una actividad inminentemente rural rompe la visión dicotómica del espacio y encuentra en lo urbano un centro de construcción de ciudadanía que responde a la megadiversidad del país.4 El ensayo incorpora estadísticas pero establece la limitación de mirar a la acción pública solo desde una perspectiva cuantitativa por ocultar elementos cruciales que aseguran su sostenibilidad y omite la complejidad que encarna la construcción, implementación, financiamiento y análisis de la política pública.

El objetivo de esta investigación es presentar desde la experiencia de agricultura urbana (au) en Quito, la necesidad de sistematizar el proceso sobre el cual se cimentan los resultados del diseño y conceptualización de la política pública como una propuesta para repensar la agenda local y evaluar su incidencia y potencial como eje de innovación de la política pública.

Crisis y agenda

Las crisis financieras elevan significativamente el número de personas desnutridas a nivel mundial. Aunque el número decrece en la medida en que la economía se recupera, cerca de un billón de personas sufren hambre hoy. Entre 19982000, 11 por ciento de la población latinoamericana estaba subnutrida5 como resultado de la metástasis de la crisis. La probabilidad de que los niñ@s en extrema pobreza sufran de desnutrición es significativamente superior al promedio. La incidencia de insuficiencia ponderal6 es entre 40 por

3 mcds, 2010. Presentación.4 Concepto desarrollado por Russel Mittermeier en 1997, identifica a 17 países que albergan el 70

por ciento de biodiversidad del planeta como megadiversos.5 Subnutrición es la proporción de la población cuyo consumo en su dieta es menor al umbral

2.100 kilocalorías por día. fao, 2011.6 La insuficiencia ponderal puede ser moderada o grave. Es moderada cuando es inferior a una

desviación estándar de –2, respecto a la mediana de peso por edad de la población de referencia, y grave cuando es inferior a una desviación estándar de –3. Oficina Nacional de Estadísticas de la República de Cuba, p. 11.


La ciudad como eje de innovaciónen la política pública 229

ciento y 130 por ciento más alta que la media y el déficit de talla es entre 50 por ciento y 90 por ciento mayor.

Para el Ecuador ésta fue la peor crisis de su historia y aunque la pobreza ya alcanzaba 56 y 76 por ciento en el área rural y el país se situaba tercero en inequidad en la región, la crisis se tradujo en una agresiva devaluación de la moneda, el “corralito”, el cierre de 16 de los 40 bancos existentes y la dolarización en enero de 2000. El Producto Interno Btuto de 1999 fue de –7, el más bajo desde 1976 y la inflación fue de 91 por ciento. El desempleo urbano se duplicó entre 1998 y 1999. La pobreza urbana pasó en el mismo periodo de 36 por ciento a 65 por ciento.7 La institucionalidad quedó severamente lesionada y el saldo fueron tres derrocamientos en 1997, 2000 y 2003.

Este artículo parte de una experiencia local, definida a nivel regional, en un contexto de crisis global. La pregunta que me provoca al pensar lo que fue 19992002 es: ¿Cómo repensar la agenda local en medio del ciclón de la primera crisis financiera globalizada?

La interdependencia (solo) económica desveló estados alineados al proceso de liberalización pero sin agendas nacionales ni locales, por lo tanto, corresponsables de una región devastada. Los mecanismos “de recuperación” debilitaron aún más al Estado a través de procesos de achicamiento del aparato estatal, reducción del gasto público, privatización de la empresa pública y de las funciones estatales. A la par, la globalización fortaleció las instancias supranacionales, financieras y, de cooperación y comercio, reduciendo cualquier intento de gobernabilidad al interior de los estados que enfrentaban la explosión social del momento.8

Ecuador respondió con programas asistencialistas. Entre 20002006 se invirtieron más de 3000 millones de dólares en 21 programas sociales equivalentes al 10 por ciento del presupuesto total anual (promedio del periodo). Para atacar la desnutrición se implementaron tres programas nacionales: Aliméntate Ecuador (ae), Programa de Alimentación Escolar (pae) y, el Programa de Alimentación Nutricional Nacional (pann) 2000. La cooperación internacional fue protagonista en la definición y ejecución de la política pública nacional.

Inicialmente, la venta del trigo donado por el Departamento de Agricultura de Estados Unidos a Ecuador financió los programas. Ambos países acordaron entregar la gestión de los fondos al Programa Mundial de Alimentos (pma) para un Programa de Apoyo a la Participación Ciudadana y Desarrollo Social. La mitigación de la crisis evidenció el vacío en la política nacional y la dependencia de la cooperación internacional para construir la

7 Larrea, 2009, p. 27. 8 Fleury, 1999, p. 61.



agenda nacional. Por lo tanto, cuando el Banco Mundial establece que las causas del fracaso nutricional en Ecuador responden a un fracaso en las políticas implementadas,9 la crítica recae tanto en las instancias gubernamentales como en los organismos internacionales e instituciones financieras internacionales. Repensar la agenda no puede responder a periodos de crisis, cuando la realidad sobrepasa su capacidad, sino a un proceso de (re) construcción permanente.

Factores determinantes

En 2006, la desnutrición crónica en el quintil más pobre de la población alcanzó 40.3 por ciento, 32 puntos más alta que la población del quintil 5, el más rico, afectado en 8.08 por ciento.10 En este año, el 26 por ciento de los niños ecuatorianos menores de 5 años sufría de desnutrición crónica;11 7 por ciento desnutrición global, 2 por ciento desnutrición aguda y, 6 por ciento desnutrición crónica severa;12 es decir, 40 por ciento de los niños menores de cinco años sufrieron algún grado de desnutrición en el país. La pobreza es un elemento definitorio pero no el único, existen más componentes que ahondan la problemática.

Gráfica 1DESNUtRICIóN CRóNICA EN AMéRICA LAtINA, 2010*

mcds, 2010, p. 8. * Los años varían según el país.

9 Banco Mundial, 2007, p. xiii.10 mcds, p. 8.11 Retardo severo en el crecimiento físico de niñ@s menores de cinco años, afecta el desarrollo

intelectual y neurológico, reduciendo las posibilidades futuras en la escuela y a nivel laboral, así como su resistencia a enfermedades. Banco Mundial, 2007.

12 mcds, p. 8.

El Salvador/2002

Chile/2004

Brazil/1996

Argentina/1998

Colombia/2000

Bolivia/2003

Perú/2000

Ecuador/2004

18.9

1.4

10.5

12.8

13.5

26.5

25.4

23.2



• Aunquelaregióncomparteelproblema,laseveridadvaríadepaísapaís.Ecuador, Bolivia y Perú registran la prevalencia más alta de América del Sur.13

• Ciudadvs. campo: En 1999, la desnutrición crónica bordeaba el 22 por ciento a nivel urbano y 43 por ciento en zonas rurales. En la región andina, si bien la desnutrición se presenta con mayor severidad en la sierra y altiplano y, con mayor incidencia en el sector rural, el 40 por ciento de los desnutridos vive en ciudades.14

• Diferenciasétnicas:EnEcuador,el50.5porcientodeniñosindígenasregistran desnutrición crónica frente a un 23 por ciento de niños de otros grupos étnicos.

• Niveldeinstruccióndelospadres:elcuadro1establecelarelaciónentredesnutrición crónica y esta variable:

Cuadro 1DESNUtRICIóN y NIVEL DE INStRUCCIóN DEL PADRE O MADRE

Nivel de instrucción madre/padre

Desnutrición crónica talla/edad

Desnutrición global peso/edad

Madre Padre Madre Padre

Ninguna 43. 42.6 19 19.1Primaria 23.2 24.6 12.7 13.4Segundaria 4.7 9.7 8.1 7.2Universidad 0 8.8 1.7 2.7

Fuente: Estrategia Nacional para la Reducción Acelerada de la Malnutrición Infantil en el Ecuador, 2011.

• Diversidadgeográfica:EnlaCostaladesnutricióncrónicaalcanza19porciento, en la Amazonia y Sierra los porcentajes son del 35 y 33 por ciento respectivamente. Chimborazo 52 por ciento, Bolívar 48 por ciento y Cotopaxi 43 por ciento15 hoy tienen porcentajes superiores a los de 1999, año de la crisis.

• Losporcentajesocultaninformación.LaprovinciadeGuayasregistra16.8 por ciento de población con desnutrición crónica, pero representa la mayor población desnutrida del país (65 mil) (mies, 2006).

13 Idem.14 cepal, 2004, p. 25.15 mcds, 2010. Introducción.



¿Asistencia, seguridad o soberanía?

La soberanía alimentaria está consagrada en la Constitución ecuatoriana como “un objetivo estratégico y una obligación del Estado para garantizar que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades alcancen la autosuficiencia de alimentos sanos y culturalmente apropiados de forma permanente”.16 La Ley Orgánica del Régimen de la Soberanía Alimentaria del Ecuador de 2009 determina como política de Estado prioritaria a la Seguridad Alimentaria y Nutricional. éste por lo pronto, es el horizonte hacia dónde vamos. Desde el año 2000, el Ecuador implementa política social alimentaria, es decir, un conjunto de acciones destinadas a influir en el consumo de alimentos.17

¿Cómo aterrizar la norma a políticas y estrategias? La propuesta que planteo es evidenciar la política pública implementada desde la crisis de 1999 para enmarcarla en el contexto actual con la normativa vigente y definir su pertinencia. La política alimentaria en el Ecuador se plasma en tres programas nacionales que integran el Sistema Integrado de Alimentación y Nutrición (sian):

1. Programa Aliméntate Ecuador (ae): Los programas focalizados a mayores de 65 años y niños de hasta cinco años, surgen en la región en los noventas. El ae nace en 200118como la Unidad de Gestión para la alimenta ción comunitaria. En 2002, pasó a ser el Programa de Alimentación para el Desarrollo Comunitario (pradec) y en 2004, Programa Aliméntate Ecuador. Su misión fue19 “contribuir a que la población ecuatoriana, y en particular los habitantes en exclusión y desprotección, gocen de una situación alimentarionutricional saludable, se movilice por ella, cuente con un sistema de gestión pública de respaldo y alcance la soberanía y seguridad alimentaria”.20 La población objetivo del programa se estableció en la Ley de Seguridad Alimentaria de 2006 y comprendía a “niños y niñas pobres de tres a cinco años 11 meses que no asisten a establecimientos educativos, adultos mayores

16 Constitución de Ecuador 2008, Capítulo tercero: Soberanía Alimentaria, Artículo 281, p. 138.17 Las políticas sociales alimentarias son intervenciones públicas (estatales o no) destinadas a

influir en el consumo de alimentos: intervención en la cadena alimentaria (subsidios, controles de precios de alimentos para reducir su costo); distribución gratuita de alimentos (bolsones de alimentos, financiamiento de compras a grupos multifamiliares, distribución de alimentos a instituciones —comedores escolares, etcétera—) y, apoyo a la producción de alimentos para el autoconsumo (huertas familiares y comunitarias, cría de gallinas, etcétera), Vaccarisi, 2005.

18 Creado en 2001 mediante Acuerdo Ministerial núm. 1801. Mediante Acuerdo Ministerial núm. 927 de 2002 pasó a pradec. En 2004, mediante Acuerdo Ministerial No. 2577 se denominó Programa Aliméntate Ecuador.

19 Aunque no existe información oficial el ae.20 Programa Aliméntate Ecuador, 2009.



(65 años en adelante) y discapacitados de los quintiles 1 y 2 de pobreza” registrados en la Encuesta del Sistema de Selección de Beneficiarios de Programas Sociales (selben).21

El financiamiento del ae provino de la venta de las donaciones de trigo por parte de Estados Unidos al Ecuador. En 2001, mediante un convenio de cooperación entre el Ecuador y el pma, el ae se perfilaba como una estrategia de participación ciudadana y desarrollo social. En 2002, el convenio de cooperación bilateral se reemplazó con uno entre el Ministerio de Bienestar Social y el pma. A partir de este año, el ae terciarizó su gestión al pma, es decir, el Estado ecuatoriano entregaba fondos del Presupuesto General del Estado al pma con una tasa de administración del 3.5 por ciento, que hasta 2007 sumó 5.5 millones de dólares. El convenio entró en vigencia con partida presupuestaria denominada “Aporte al pma para comedores comunitarios” por el monto de 10 millones de dólares,22 presupuesto que se mantuvo hasta incrementarse en 2004 a 16 millones y en 2007 a 17.5 millones de dólares. El presupuesto ejecutado es de 6.1 millones en 2002 hasta llegar a 12.9 millones en 2007. El convenio con el pma se amplió mediante varias adendas hasta finales de 2005 y en agosto de 2006 se firmó un nuevo convenio de cooperación entre el Ecuador y el pma con vigencia hasta diciembre de 2008.

Gráfica 2EjECUCIóN PRESUPUEStARIA PROGRAMA ALIMéNtAtE ECUADOR

Fuente: Lauro Sión, 2007. Elaboración propia.

21 La base de datos selben contiene los beneficiarios del Ministerio de Inclusión Económica y Social (mies).

22 Lauro Sión, 2007, p. 15.

12’000,000

10’000,000

8’000,000

6’000,000

4’000,000

2’000,000

02002

5’472,746

627,254

6’100,000

Inversión alimentos

Costo operativo

Presupuesto ejecutado

6’114,000

666,000

6’780,000

6’760,128

739,872

7’500,000

7’010,220

989,780

8’000,000

11’581,234

851,664

12’432,898

11’340,000

1’582,297

12’922,297

2003 2004 2005 2006 2007



En 2003 se crea la Comisión Nacional de Alimentación23 para coordinar los programas de alimentación y definir las políticas del sian.24 Así, el mies definía las políticas del programa, la definición de los beneficiarios provenía de la base de datos selben que no fue actualizada durante varios años25 y, la administración estuvo en manos del pma. La capacidad de acción del ae era limitada.

En 2007, el gobierno de Rafael Correa reformuló26 la misión del ae para “contribuir al desarrollo humano sustentable promoviendo una cultura alimentaria que fomente el consumo de alimentos saludables y producción local”. Se establecieron dos objetivos estratégicos: “Lograr cambios de comportamiento hacia una alimentación saludable, suficiente y culturalmente aceptable; y, atender a la población objetivo del programa con la entrega de raciones alimenticias diversificadas según las regiones socioculturales del país y provincias, de forma preferente y soberana, por la producción local”.27 En realidad esto nunca se logró.

El crecimiento de la población beneficiara pasó de 244,319 personas en el 2002, a 455,617 beneficiarios en 2010, es decir, 211 mil beneficiarios adicionales en el lapso de dos años.28 ¿Qué incluía la ración? arroz, azúcar, avena, fideo fortificado, sal, atún, frijol rojo, leche en polvo y una lata de sardina.29 A esto se sumó la entrega de Chispaz, un complemento de hierro.30 La distribución se llevó a cabo en las instalaciones de 795 juntas parroquiales, que no participaron como socioestratégico para la definición y evaluación de las políticas, sino como un observador y sede.

2. Programa de Alimentación Escolar (pae). Las iniciativas de nutrición en escuelas nacen en 1987 desde el Ministerio de Educación y Cultura (mec). Su misión es “contribuir al mejoramiento de la calidad de la educación bási ca de los niños y niñas de los sectores sociales en situación de pobreza, mediante la entrega oportuna y permanente de alimentos altamente nutritivos, para ejercer sus derechos a la educación y a la alimentación”.31 Entre 2000

23 Decreto Ejecutivo núm. 3519, Registro Oficial núm. 740, 8 de enero de 2003.24 Mediante Decreto Ejecutivo núm. 850 publicado en el Registro Oficial núm. 177, septiembre

de 2003 se crea (sian).25 En 2007, las primeras entregas se hicieron a niñ@s de siete años en adelante.26 Acuerdo Ministerial núm. 0652, Artículo 6. 27 Acuerdo Ministerial núm. 0652, Artículo 7.28 fao, 2011. Seguridad Alimentaria Ecuador.29 El Mercurio de Cuenca, 2010.30 El proyecto “Chispas”, es una entrega de cereal de colores con hierro, además de capacitación

nutricional familiar. Ministerio de Inclusión Económica y Social, Política 2: Ningún niño, niña o adolescente con hambre o desnutrición: Compromiso 5, Acciones Realizadas.

31 Ministerio de Educación, 2013. http://www.pae.gob.ec/



y 2006, este programa representó el 5 por ciento de la inversión total de los 21 programas sociales vigentes (cepal, 2008).

Hasta el 2000, el programa se definía como colación escolar32 y fue diseñado con criterios de focalización.33 A partir de dos convenios34 entre el Ecuador, el pma y el pnud en 1995, a la estrategia se suma el desayuno escolar, lo que lo ubica como el programa social de mayor cobertura en el Ecuador. Los convenios definían que el mec financiaría, ejecutaría y definiría la estrategia y política de distribución. El 87 por ciento del presupuesto en 1999, provino del Estado ecuatoriano. El pma donaría alimentos y artículos no alimentarios, asistencia técnica y evaluaría el programa; el pnud dotaría de asistencia técnica en aspectos logísticos y administrativos, mientras que las empresas contratadas para la producción de los alimentos asumirían también la entrega directa a cada escuela; finalmente, las Comisiones de Alimentación Escolar entre profesores y padres de familia, asumirían la recepción, almacenamiento, conservación, preparación y entrega a los estudiantes (Cadena, 2004). En los años posteriores, los aportes nacionales crecieron mientras los organismos de cooperación cortaron sus contribuciones de forma paulatina.

En 1999, el mec incluyó además el almuerzo escolar, que redefinió a la estrategia como Programa de Alimentación Escolar (pae). A partir del 2000, el mec decidió eliminar los criterios de focalización y universalizar su cobertura. La población atendida se duplicó, de 652 mil niños pasó a 1.3 millones, creció en 101 por ciento entre 1999 y 2002, mientras los gastos administrativos crecieron en 480 por ciento (Cadena, 2004).35 Este nivel se mantuvo hasta 2007. El programa en 2012, sirve a 2’126,000 niñ@s36 en 2,100 instituciones educativas a nivel nacional que reciben desayuno y refrigerio, es decir, 900 mil beneficiarios adicionales, un 64 por ciento más que en 2007.

3. Programa de Alimentación Nutricional Nacional (pann, 2000) a cargo del Ministerio de Salud Pública (msp) y en colaboración con la Organización Panamericana de la Salud (ops), el pann fue financiado por una coalición entre el pnud, pma y unicef. Inaugurado en 2002, tuvo como objetivo “atender las necesidades nutricionales de los grupos más vulnerables de la sociedad

32 En 1999, la colación escolar incluía una galleta de 60 y 35 g de colada en polvo enriquecidas con micronutrientes.

33 Criterios 1999: escuelas rurales unidocentes, de preferencia bilingües, que no reciban ayuda alimentaria de otros programas, y escuelas con baja población escolar.

34 Convenio para el Plan de Operaciones del Proyecto ECU3069 para el “Programa de Colación Escolar para Mejorar la Enseñanza Básica en Zonas Prioritarias” (pma) y el “Programa de Colación Escolar para Mejorar la Educación Básica en el Ecuador” (pnud).

35 Cadena Lenin, 2004, p. 40.36 Ministerio de Educación, http://www.pae.gob.ec/



durante la crisis económica que experimentó el país (lactantes, niños pequeños, mujeres embarazadas y mujeres en periodo de lactancia)” (ops, 2007). La misión del pann fue mejorarla infraestructura y servicios de salud de las 230 parroquias más pobres del país a través de una estrategia de difusión, capacitación y entrega de Mi Papilla, un producto seco para ser diluido en la cantidad correcta de agua.

Gráfica 3MARCO CONCEPtUAL DE PANN, 2000

Fuente: ops, 2007, p. 13.

Los costos de producción y transporte de Mi Papilla a las unidades operativas de salud sumaron 4.94 millones de dólares, equivalentes al 87 por ciento del total. El resto son gastos administrativos y operativos que suplieron a la capacitación, eje garantía de la sostenibilidad del programa y seguridad alimentaria.

Inicialmente, el programa se sustentó en comités locales de padres de familia, pero en 2003, el pann asumió toda la parte operativa. Es decir, que el componente con el potencial de fortalecer la participación ciudadana y seguridad alimentaria, desapareció. A diferencia del ae que dependía del selben, el pann implementó un Sistema (propio) de Información y Gestión (sipann). No queda claro ¿por qué no se construyó un sistema para los 21 programas sociales que se ejecutaban en el país en el periodo 20002006? ¿Por qué no hubo coordinación entre los programas si el pma era cooperante en todos?

1. Entrega de información y educación a través de comunicación masiva

Mejoramiento en las prácticas de lactancia

materna, alimentación complementaria e higiene

3. Entrega de Mi Papilla

Mejoramiento en la calidad de la dieta

2. Capacitación de trabajadores de salud en consejería sobre

lactancia materna, alimentación complementaria e higiene

Consejería a la madre en lactancia materna, alimentación complementaria,

higiene en los servicios de salud

Mejoramiento en las prácticas de lactancia materna,

alimentación comlementaria e higiene

Reducción en la morbididad

Reducción en la baja talla y la anemia



El rol de la junta parroquial en el pann se limitó al registro, revisión y consolidación de información de datos, muestreo en sitios centinela y retroalimentación a beneficiarios (ops, 2007: 17). Los municipios tomaron las decisiones programáticas como la validación y envío de indicadores de áreas y centros de salud, elaboración de informes consolidados y retroalimentación. Las decisiones estratégicas estaban concentradas a nivel provincial y las políticas, a nivel de gobierno central y cooperantes.

Conclusiones

1. Las cifras de desnutrición crónica entre 1999 y 2013 bajaron de 32 por ciento en 1999, a 26 por ciento en 2006, y 23 por ciento en 2013. La fao establece que los índices alcanzados son un progreso insuficiente para alcanzar los odm si la tendencia actual persiste;37 más grave aún, que la política ya no tiene los resultados iniciales. El Plan Nacional de Desarrollo establece como meta 14 por ciento en 2013. Los esfuerzos de más de una década y varios billones han disminuido 6 puntos porcentuales. Llegar al odm significa bajar 9 puntos en dos años. Países de la región, con los mismos niveles en 2000 están en el odm.

2. Esta mirada asistencialista hace de la “carencia” el eje articulador y no las necesidades humanas fundamentales (nhf) ni el potencial de la persona. Desde esta perspectiva, la alimentación y abrigo no son necesidades sino satisfactores de la necesidad fundamental de subsistencia. Esta concepción restringe a la necesidad solo a lo fisiológico y realza la sensación de “falta de algo”.38 Además, el “beneficiario” tiene que estigmatizarse para acceder al beneficio. Así, la política social resulta de un acto moral y no de derechos,39 solo en respuesta a la pobreza por su carácter compensatorio a la dieta familiar. Entre 2000 y 2006, 32 por ciento de las inversiones sociales respondieron a programas compensatorios.40

3. Las políticas asistenciales dirigidas a los grupos más vulnerables, son un ingrediente crucial de gobernabilidad y viabilidad política. Para la cepal, los programas sociales ejecutados en el país en el periodo 20002006, respondieron más a la lógica de legitimación social de los gobiernos de turno que a un diseño y objetivos estratégicos claros. Esto explica su permanencia a pesar de los cambios de gobierno. Seis años de un solo presidente en Ecuador

37 fao, 2011, p. 52.38 María Vaccarisi, 2004, p. 4.39 Idem.40 Mariana Naranjo, 2008, p. 17.



y su reelección, plantea un buen escenario para repensar la agenda nacional y local.

4. Para los gobiernos locales, los programas implementados restringen su accionar a meros receptores y medios para consolidar la propuesta pensada desde la centralidad. La contrapropuesta desde lo local es inviable ya que los recursos provienen del gobierno central además de un suicidio político con un alto potencial de conflicto ya que los “beneficiarios” se perfilan en una relación clientelar y no como ciudadanos.

5. Los tres programas nacen de alianzas con la cooperación internacional en la coyuntura mundial de los objetivos del Milenio, directriz de la política internacional desde el 2000. Los 21 programas sociales específicos que operaron entre 20002006, estuvieron asociados a las metas del Milenio (cepal, 2008).

6. El pma y la onu diseñan, implementan y evalúan la política nacional con una mirada asistencialista. El caso del ae y el flujo de recursos del Estado al pma, azotado por la crisis, en lugar de a la inversa, desvelan por un lado, inconsistencias conceptuales y legales del rol de la cooperación internacional y por otro, la necesidad de delimitar el rol de la cooperación internacional. El vacío generado por la ausencia de agendas nacionales y locales resultó en que actores internacionales definieron la política pública y la crisis sirvió para financiar la gestión de organismos internacionales en el país.

7. Las raciones del ae no contenían un componente nutritivo importante y la periodicidad en la entrega (trimestral) no garantizaba seguridad alimentaria. Los ingentes recursos invertidos en productos manufacturados pudieron haber optimizado la producción local.

8. Productos como Mi Papilla no consideran los problemas de insalubridad y agua existentes en los territorios ni tampoco la inexistencia de red eléctrica para activar una licuadora en medio de la selva y menos aún, la tradición alimentaria de cada población que, sumada al descrédito de los servicios públicos, se tradujeron en un rechazo a las raciones con productos extraños a su producción y dieta. Esta respuesta desde lo local no ha sido sistematizada pero desde mi experiencia y la de los técnicos de los programas, quedaba claro que muchas canchas del país se atizaron con este producto.

9. El abastecimiento de alimentos está en manos de grupos agroindustriales que ejercen un control directo sobre los eslabones más rentables de las cadenas agroalimentarias y se constituyen como monopolios a nivel nacional, permitiéndose la fijación de precios. Al Estado depende también de estos grupos como proveedor, atenta contra la autosuficiencia de alimentos sanos y culturalmente apropiados como reza la Constitución y, fortalece a los oligo



polios agroindustriales. Las políticas asistencialistas promueven la acumulación de grupos económicos poderosos y destruye la posibilidad de producción y leal competencia del pequeño productor.

10. El andamiaje de estas políticas exige estrecha coordinación entre los diferentes niveles de gobierno para la logística mas no para diseñar las políticas. Las políticas asistenciales uniformes para todo el territorio nacional son importadas por la cooperación internacional e ignoran la megadiversidad existente. Ecuador tiene la oportunidad de generar un modelo de soberanía alimentaria propio, desde la diversidad y replicable para la región.

11. El gobierno presentó en 2011 el Programa Acción Nutrición,41 una estrategia interministerial “hacia la Desnutrición Cero”, liderada por el Ministerio de Salud Pública con un presupuesto de 20 millones de dólares en 2011 y 34 en 2012. Desnutrición Cero existe en países de la región como Perú y Bolivia. Las metas son: erradicar la desnutrición crónica y anemia en niñ@s menores de un año hasta el 2015 y; reducir en un 50 por ciento la prevalencia de anemia en niñ@s menores de cinco años hasta el 2013.42 La estrategia es la entrega de Chispaz, controles médicos y sistemas de agua, además de un incentivo económico, el “Bono Desnutrición Cero” de 110 en 303 parroquias. El incentivo está vinculado a cinco controles prenatales por 10 cada uno, asistencia al parto y seis controles médicos del niño en su primer año por los 60 restantes.

12. La Universidad Andina Simón Bolívar y el ae mediante convenio, establecieron el Sistema de Monitoreo del Programa Chispas del Programa de fortificación casera de los alimentos cuyo objetivo fue reducir la anemia en seis provincias. Esta iniciativa emprendida por el infa, mies y el ae se dirigió a niños de seis a 59 meses de edad 20092010. Dos conclusiones relevantes para valorar a Desnutrición Cero resultado de este ejercicio: la primera es que aunque se redujo la anemia a 24 por ciento de los niños intervenidos, persiste la deficiencia de hierro. La segunda es que el personal en los centros de salud no está capacitado para dar consejería nutricional.43

13. Aunque Desnutrición Cero parte del problema de salud que busca erradicar, el programa es asistencialista y tiene los mismos preceptos que los programas que le precedieron. Si bien es una propuesta interagencial, que cambia la lógica anterior y la vuelve más sustentable, su acción ataca al síntoma no al problema. ¿Qué pasaría si el Estado decide dejar de intervenir en temas de nutrición?

41 Ministerios de Sector Social: Salud, Inclusión Económica y Social, Educación, Agricultura y Vivienda.

42 mcds, 2013. http://www.desarrollosocial.gob.ec/programaaccionnutricion/43 Pamela Ruiz, 2010.



¿Por qué (re)pensar la agenda local desde Quito?

Quito es la capital del Ecuador, el municipio con mayor presupuesto a nivel nacional y la primera experiencia de agricultura urbana en el país. Sus resultados evidencian una metodología innovadora con elementos que garantizan su sostenibilidad financiera y técnica y, aseguran el camino a la soberanía alimentaria.

La política pública requiere abordar las dinámicas poblacionales y su impacto en los procesos de construcción espacial de la ciudad y el campo. Desde 1950, el mundo está inmerso en un proceso de urbanización vertiginoso. Las Américas son las regiones con menor porcentaje de población rural a pesar de que en cifras absolutas ésta crece. El mapa 1 entrega información de América del Sur entre 1950 y 2000.

Mapa 1URBANIZACIóN AMéRICA DEL SUR, 1950 y 2000

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), “América Latina: Proyecciones de población urbana y rural, 19702025”, Boletín Demográfico núm. 76 (celade), (LC/G.2280P), julio de 2005, Santiago de Chile. Publicación de las Naciones Unidas, núm. de venta: E/S.05.II.G.87.



Hablar de ciudad involucra asumir el proceso de urbanización. La gráfica 5 plasma el giro demográfico de Ecuador entre 1970 y 2025. Las proyec ciones de la cepal para Ecuador son: en los años setenta la relación urbanarural era 6040 por ciento, se prevé 6931 por ciento en 2010 y, la proyección al 2025 es del 7129 por ciento.44

Gráfica 5EVOLUCIóN URBANORURAL ECUADOR, 19702025

Fuente: cepalcelade, 2005, p. 27. Elaboración propia.

Según el censo de 2011, la población de Quito es de 2’239,191 habitantes, 72 por ciento es urbana (1’619,146) y 28 por ciento rural (620,045). La proyección de la cepal para el 2025, se cumple en Quito con 17 años de anti cipación. Quito además presenta los índices más bajos de pobreza (29.7 por ciento) y de pobreza extrema (7 por ciento)45 entre las ocho ciudades más grandes del país.

Cuadro 2POBREZA y POBREZA ExtREMA 2010, OCHO CANtONES MáS GRANDES DE ECUADOR

Cantón

Pobres Pobres extremos

Número % Número %

Quito 659,233 29.7 155,294 7.0Cuenca 189,913 38.2 65,476 13.2Guayaquil 1’110,678 48.0 445,927 19.4Ambato 161,988 49.5 60,093 18.5Machala 137,941 56.9 50.187 20.8Portoviejo 180,776 65.3 77,584 28.3Durán 158,588 67.8 69,491 30.0Santo Domingo 272,700 74.4 93,281 25.6

Fuente: Instituto de la Ciudad, 2012. Boletín Estadístico núm. 9.

44 cepalcelade, 2005, pp. 99102.45 Instituto de la Ciudad, 2012. Boletín Estadístico núm. 9.

14’000,000

12’000,000

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1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

UrbanaRural



Según la cepal, el acceso de agua potable y alcantarillado disminuye significativamente la desnutrición y sus enfermedades asociadas. Quito es una ciudad con servicios públicos. Mientras en 1990, apenas el 29 por ciento de la población rural y 62 por ciento de la población urbana tenía agua potable; en 2010 el agua llega a 75 por ciento y a 87 por ciento respectivamente. La eliminación de excretas a través del sistema público de alcantarillado pasó de 26 por ciento en hogares rurales y 72 por ciento urbanos en 1990 a 75 y 96 por ciento respectivamente en 2010. La cobertura de electricidad en 20 años pasa del 65 al 99 por ciento46 de las viviendas (véase gráfica 6).

Gráfica 6EVOLUCIóN DEL ABAStECIMIENtO DE SERVICIOS EN LAS ZONAS RURAL y URBANA DE QUItO

Fuente: Instituto de la Ciudad, 2012. Boletín Estadístico Mensual núm. 8.

Quito es por lo tanto, una aspiración de lo que podría ser la ciudad ecuatoriana y latinoamericana pero la desnutrición crónica que registra, desvela una historia que escapa a las recetas internacionales.

Quito y la desnutrición

La prevalencia de desnutrición crónica varía de forma importante entre grupos socioeconómicos y por localización geográfica (bm, 2007). A nivel nacional, en 2006, las zonas rurales presentan 36 por ciento de incidencia frente a un 19 por ciento en las zonas urbanas. En la provincia de Pichincha, los índices más bajos se ubican entre 20 y 25.3 por ciento, registrados únicamente

46 Instituto de la Ciudad, 2012. Boletín Estadístico núm. 9.

1990 2001 2010

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Alcantarillado Luz

Urbana Rural

Agua Alcantarillado LuzRecolección basura

Recolección basura

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en el cantón Rumiñahui, seguido por Puerto Quito y el municipio de Mejía. La desnutrición en los municipios de Quito, Cayambe y Pedro Moncayo está en el rango entre 30 y 34 por ciento. Sin embargo, los índices más altos están en el municipio de San Miguel de los Bancos en un rango de 34.238.7 por ciento y, Pedro Vicente Maldonado, es el cantón con el índice más alto a nivel provincial entre 38.743.2 por ciento47 (véase mapa 2).

Mapa 2PREVALENCIA DE DESNUtRICIóN CRóNICA EN LA PROVINCIA DE PICHINCHA, 2006

Fuente: mcds, 2010. Mapa de desnutrición crónica en el Ecuador, pág. 113.

A pesar de que Quito cuenta con sólidas políticas de desarrollo y la institucionalidad del municipio más grande del país además de ser la sede ministerial, la desnutrición crónica afecta a más de 37 mil niñ@s. Urge repensar la agenda local desde la soberanía alimentaria.

47 mcds, 2010. Mapa de desnutrición crónica en el Ecuador, mapa Sierra: Prevalencia de desnutrición crónica Pichincha.


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Los índices más bajos (7.212.3 por ciento) se concentran en el norte donde vive la clase media alta. Los índices más altos (39.146.8 por ciento), se localizan en los flancos norte, sur y occidente. En promedio, la prevalencia de desnutrición crónica en Quito es de 33.6 por ciento.

Agrupar

El programa de Agricultura Urbana Participativa (agrupar) es una política de soberanía alimentaria generada desde lo local, alternativa a las políticas asistenciales centrales que han controlado la agenda nacional ecuatoriana. Si bien ambas experiencias cuentan con la participación de actores internacionales, la forma en la que se articulan define su asistencialismo o soberanía alimentaria. agrupar es participativa, una propuesta de inclusión económica desde su diseño. Aunque los resultados son de gran impacto, se presentan al final del documento ya que el objetivo es plantear el análisis de la política pública no sólo desde la estadística sino desde el diseño, entendiéndolo como una fase crucial a la hora de evaluar la política pública.

Primera fase: Diseño

El proyecto de au también se enmarca en la coyuntura de crisis en América Latina. Para objeto de este análisis, establezco tres fases. La primera, una etapa de gestación entre junio de 1999 y septiembre de 2001 desde una coalición internacional compuesta por el Centro de Investigación de Desarrollo Internacional (ciid),48 el ipes49Promoción del Desarrollo Sostenible (LimaPerú) y, la Oficina Regional para América Latina y El Caribe del Programa de Gestión Urbana de las Naciones Unidas.50 La segunda, una etapa de implementación, que incluye los resultados del programa y finalmente la tercera, en la cual se presentan conclusiones.

48 El Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo (ciid) es una corporación pública canadiense dirigida a encontrar soluciones a problemas sociales, económicos y ambientales en países en vías de desarrollo, mediante la investigación.

49 Promoción del Desarrollo Sostenible ipes es una organización que busca mejorar la seguridad alimentaria y nutricional, generar empleos dignos e ingresos justos, brindar acceso a servicios básicos de calidad y generar un ambiente saludable entre la población.

50 El mandato establecido por la Asamblea General de las Naciones para un-habitat es promover pueblos y ciudades social y ambientalmente sostenibles con el objetivo de proporcionar una vivienda adecuada para todos.



El objetivo de la intervención fue “convertir a la au en un instrumento que facilitara el desarrollo de políticas y estrategias urbanas en ciudades de América Latina, para enfrentar la pobreza urbana, la inseguridad alimentaria, el desempleo, la inequidad de género, el deterioro ambiental y las tensiones urbanorurales”.51

La primera fase se ejecutó entre junio 1999 y marzo 2000 y se enfocó en establecer los criterios de selección de las ciudades participantes, que se resumen en dos: diversidad ecosistémico y tamaño. 10 ciudades fueron seleccionadas de un grupo de 50 (véanse 4 y 5).52 De éstas, se establecieron dos tipologías: ciudades recursos y ciudades asociadas. Las ciudades recursos son aquellas dispuestas a compartir su experiencia en temas relacionados. Las ciudades asociadas son aquellas interesadas en el tema y dispuestas a aprender y adaptar en su contexto las experiencias de otras ciudades.53 Las primeras, sistematizaron sus experiencias municipales de au y, las segundas, levantaron un diagnóstico de la au como paso previo para su implementación.

Cuadro 4CIUDADES PARtICIPANtES POR SUBREGIóN y ECOSIStEMA

Subregión/Ecosistema Brasil Cono Sur Países Andinos América Central Caribe México

(Semi) árido Curaçá teresina Húmedo tropical Puerto Cortés La Habana

temperado BrasiliaMontevideo Camilo Aldao texcoco

Zona Andina Quito Cuenca

Fuente: idrc, 2004.

Cuadro 5tAMAñO DE LAS CIUDADES PARtICIPANtES

Subregión/Ecosistema1-4 millones (M)

Habitantes 0.5-1 M 0.1-0.5 M 0.005-0.1 M <50,000

(Semi) árido teresina CuraçáHúmedo tropical La Habana Puerto Cortéstemperado Montevideo Brasilia texcoco Camilo AldaoZona Andina Quito Cuenca

Fuente: idrc, 2004.

51 idrc, 2004, p. 25.52 idrc, 2004, p. 24. 53 Idem.



Los resultados fueron presentados en el seminario internacional “Agricultura Urbana en las Ciudades del Siglo xxi” en el 2000 en Quito. Con más de 70 representantes de municipios, Organizaciones No Gubernamentades (ong) y centros de investigación, el evento resultó en acciones puntuales. Se conformó el Grupo de trabajo de Ciudades en Agricultura Urbana y Seguridad Alimentaria con 40 ciudades que estableció lineamientos municipales para la promoción de actividades encaminadas a la au; se realizó un curso regional (2001) que aseguró la difusión de los resultados del proyecto y abrió la segunda etapa del proyecto (mayo 2000septiembre de 2001). En esta fase, se hizo una convocatoria abierta a las ciudades participantes para seleccionar una “ciudad piloto”. Quito fue seleccionada. La implementación del pilotaje se realizó con el municipio, universidades, ong, otros actores de la ciudad y la asistencia técnica de las demás ciudades participantes. Mientras la selección de la ciudad piloto respondió al esquema de una competencia, la metodología de trabajo logra que, a pesar de no haber sido seleccionadas, las ciudades restantes integren el proyecto para alcanzar los objetivos del mismo.

A fines del 2000, el pilotaje de au era una realidad en “El Panecillo”, un barrio emblemático de la ciudad e involucró a 50 familias que definieron conjuntamente con los equipos de expertos locales e internacionales, cuatro componentes:

• Lainstalacióndeunahuertademostrativacomunitariaenelbarrio.• Laconformacióndeunamicroempresadecompostajeylombricultura.• Laconformacióndeunaagroindustriadeinfusionesy,• Lainstalacióndeunviverocomunitario.

Los componentes incluyen actividades de sensibilización y capacitación que apuntalan un modelo de gestión ambiental integral municipal, pionero en el país. Para el municipio, la comunidad legitima su estrategia y para ésta, la au le permite apropiarse del espacio urbano solucionando sus problemas y los de la ciudad. La intervención del programa propició la formulación de políticas municipales que aseguren el acceso a terrenos para au para las comunidades blanco de esta política.

Esta primera fase cierra con el reconocimiento de la au como un uso permanente del suelo urbano, su incorporación al Plan General del Desarrollo territorial del Distrito Metropolitano de Quito (20002020) como política cantonal, su inclusión en el organigrama institucional y la consecuente asig



nación de 120 mil dólares del presupuesto municipal son los pilares de su sostenibilidad. La primer fase deja tres aprendizajes para repensar la agenda local: esquema joint venture, institucionalidad, trabajo en red y; difusión.

Esquema Joint Venture54

trece años desde el diseño de la política de au, la sostenibilidad alcanzada se debe en gran medida a la innovadora alianza gestora de la estrategia, que es en sí, una práctica garante de los resultados. Gracias al nodo de instituciones participantes, se apalancaron capacidades locales, nacionales e internacionales gubernamentales y no gubernamentales tal como muestra en la gráfica 8. Cada participante fue incorporado en un joint venture, es decir, en una alianza donde sus capacidades instaladas se sumaron como activos para alcanzar un objetivo común. El esquema de trabajo horizontal, como socios y no beneficiarios, hace que cada actor sea corresponsable del éxito o fracaso del programa.

El financiamiento refleja también este esfuerzo conjunto de gestión. Si bien las organizaciones internacionales financiaron el 50 por ciento, el resto del financiamiento se sustentó en los aportes municipales y de la comunidad. El gran ausente en este joint venture fue la empresa privada y grupos de vendedores y consumidores que aporten en la consolidación y proyección de la propuesta a largo plazo. Esta es una tarea aún pendiente.

Institucionalidad y trabajo en red

Un proyecto con fuerte institucionalidad avalada por 23 socios locales de las 10 ciudades seleccionadas. Esta red “multiactores” conformada por nueve Gobiernos locales, dos consultores locales, los actores antes descritos y la Red águila,55 garantizó su efectividad y avance hacia la segunda fase. En esta

54 Utilizo el término en inglés ya que la traducción puede prestarse a confusiones por traducirse literalmente “aventura conjunta o de riesgo” o alianzas estratégicas. Este término inminentemente comercial de jurisprudencia norteamericana basado esencialmente en las características del partnership, involucra y responsabiliza a cada partner o socio de forma solidaria, otorgándose un recíproco poder para los fines de negocio común. El joint ventures una asociación para un proyecto específico. Cuatro elementos de los joint ventures son: carácter contractual indefinido, propiedad y riesgos compartidos, derecho de los participantes, independientes entre sí, a la gestión conjunta y; objetivos y plazos limitados. No se incluye el lucro que puede o no ser objetivo del joint venture y deja lugar a cualquier forma de vinculación. Sierralta, 1997, pp. 4552.

55 Red Latinoamericana de Agricultura Urbana creada en Bolivia en 1995. Su objetivo es promover políticas, tecnologías y métodos para los sistemas de producción urbanos.



etapa también participaron 15 actores locales: ocho direcciones del gobierno local y nacional, dos ong, 2 universidades/escuelas y tres organizaciones comunitarias; no contando los representantes individuales de la comunidad y los estudiantes.56 En Quito, el acompañamiento de la Universidad Central, se mantiene como incubadora de profesionales y estudiantes que integran el equipo técnico de agrupar.

La institucionalización de la au en Quito fortaleció a las organizaciones auspiciantes y centros de investigación a nivel regional y local. A partir de esta experiencia, varias agencias de onu (undp, Hábitat) han incorporado a la au y la seguridad alimentaria para la conceptualización de nuevos proyectos. Esta estrategia ha apalancado además recursos de actores privados, asegurando su efecto multiplicador tanto en el municipio como en las comunidades participantes.

Gráfica 7ACtORES INVOLUCRADOS EN EL DISEñO DEL DIAGNóStICO y PROGRAMA PILOtO DE au EN QUItO

Fuente: idrc, 2004. Elaboración propia.

56 idrc, 2004, p. 28.

Instituciones internacionales

Gobierno local: municipio

Quito

Gobierno nacional

ong Universidad/ escuela

Comunidad

pgu

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Administración Zonal Centro

Dirección de Relaciones

Internacionales

Dirección Metropolitana de

Desarrollo Humano Sostenible

Departamento de Parques y jardines

Fondo de Salvamiento

(fonsal)

Programa tres Manuelas Empresa Municipal de aseo

Ministerio de Ambiente

Cuerpos de Conservación

Fundación Ruchasacha

Universidad Católica

(Ecuador)

Representantes comunitarios (responsables de proyectos)

Estudiante Americana (con beca

Fullbright)

Comité barrial

El Panecillo

Universidad de trent (Canadá)

Cabildo El Panecillo

Escuela Secundaria (Ecuador)

Programa pau (Panecillo

Agricultura Urbana)



Difusión

La difusión de las metodologías utilizadas para medir su incidencia es crucial, incluso si no tuvieran el alcance esperado. Con el objetivo de divulgar la experiencia, el ipes sistematizó los métodos aplicados en un cuaderno de trabajo “Diagnósticos Participativos de aulineamientos metodológicos y conceptuales”, utilizado como material de referencia para los actores urbanos.

La socialización de información levantada en cada ciudad en un evento regional abrió la posibilidad de conocer y debatir sobre los lineamientos que la política de au debía incorporar a la hora de diseñar políticas e intervenciones municipales. Este intercambio fortaleció la red de ciudades incorporadas en el diagnóstico inicial e implementación del pilotaje. Es decir, la agenda local no se piensa únicamente desde su propia problemática sino desde un benchmarking vivencial que permite incorporar información y perspectivas multidimensionales en el proceso de decisión making. El seminario internacional cerró con la firma de la Declaración de Quito suscrita por 45 ciudades de la región, lo cual dotaba a la au de un reconocimiento político regional.

Segunda fase: Implementación

La segunda fase del análisis es la implementación de agrupar desde el municipio de Quito. El programa se ejecutó a través de las ocho Administraciones zonales. A partir de 2005, agrupar se traslada a la Corporación de Promoción Económica (conquito) para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la población más vulnerable de la ciudad mediante actividades agroproductivas que aporten a la seguridad alimentaria y a la generación de empleo e ingresos como mecanismos de inclusión.

Los objetivos específicos del programa incluyen la implementación y fortalecimiento de huertos orgánicos, viveros forestales y cuyeras comerciales; la promoción de mipymes para la producción, transformación y comercialización de productos orgánicos; la recuperación del conocimiento ancestral; la concientización ambiental; la conformación de cajas de ahorro y crédito comunitarias y, la formación de sistema de comercialización de productos orgánicos y sus derivados. La misión de agrupar es capacitar y brindar asistencia técnica en temas agropecuarios asegurando la transferencia tecnológica y, conjuntamente con el resto de programas de conquito, fortalecer las capacidades empresariales de sus participantes.



La diferencia más importante de agrupar es que el municipio no define por focalización a los beneficiarios de esta estrategia, sino que los participantes se asocian en un grupo de ocho personas que conforman una comunidad y soli-citan la intervención. Al 2013, existen 1,890 huertos en aproximadamen te 18 hectáreas, de los cuales el 31 por ciento tiene producción en invernadero. Cerca de 40 mil visitas técnicas y más de 7 mil capacitaciones resultan en aproximadamente 3 mil kilos de productos orgánicos comercializados en 57 bioferias cuya repetición equivale a cerca de 3 mil ferias. Al proyecto se suman las microfinanzas que permiten fortalecer el emprendimiento de los agricultores urbanos.

Cuadro 6RESULtADOS AGRUPAR, 20022011

Indicador Total acumulado

total huertos 1,890Superficie intervenida en hectáreas 17,88Huertos demostrativos abiertos 944Huertos replicados 1,252Microinvernaderos implementados 591Sets de riego por goteo implementados 259Espacios de comercialización abiertos 57Asistencias técnicas impartidas 36,030Capacitaciones realizadas 7,351Personas incorporadas al proceso de capacitación 12,244Beneficiarios directos 41,630Mujeres usuarias de la capacitación 33,829Mujeres con asistencia técnica 16,434Unidades populares de inversión abiertas 48Investigación aplicada 10Emprendimientos iniciados 86Cuyeras implementadas 270Emprendimientos pecuarios (aves, abejas, codornices) 314Bioferias realizadas 2,676Beneficiarios bioferias (cálculo con 50 consumidores/feria) 133,800Huertos implementados fuera de Quito en alianzas 19upas con certificación orgánica bajo normativa Ecuador 65Empleos directos generados por emprendimientos de la agricultura urbana 430Asociaciones conformadas y fortalecidas 17Kilos comercializados en bioferias (desde el año 2009) 274,403

Fuente: agrupar, 2013.

La mayor parte de la producción se dirige al autoconsumo familiar (57 por ciento) y el resto (43 por ciento) a la comercialización. El ingreso promedio por venta de excedentes/meses de al menos 55 dólares. Se suma a esta cifra, 72 dólares al mes como ahorro del consumo de la producción propia,



dando un total de 127 dólares, que cuadruplican al bono de desarrollo humano (35 dólares). Producto de la actividad, se reciclan en promedio 20 kilos de basura doméstica cada semana, que equivale a 0.65 toneladas por familia al año y 250 toneladas menos de basura para la ciudad al año.

Si bien agrupar no es un proyecto de género, la participación de mujeres equivale al 52 por ciento. Los niños son el 29 por ciento y los hombres el 19 por ciento. En una encuesta realizada por agrupar en 2010, el 69.95 por ciento de los encuestados afirmaron haber mejorado sus ingresos; el 93.1 por ciento aseguró haber mejorado la calidad de su producción; 50 por ciento emprendió un negocio y, el 91 por ciento diversificó su dieta. Los datos describen un programa que alcanza soberanía alimentaria y su incidencia requiere de difusión.

Conclusiones

1. Repensar la agenda local requiere de sistematizar y evaluar el alcance de programas gubernamentales desde diversos enfoques como elemento crucial para los procesos de innovación de la política pública pero sobre todo para romper la inmediatez de lo público, el clientelismo y paternalismo, prácticas arraigadas con fuerza en los países en desarrollo. De esta forma, la academia se suma con su experticia a los procesos de participación ciudadana no sólo como observadoranalista sino como ciudadano y sujeto de la política pública (y de alguna debe ser) corresponsable de las iniciativas gu bernamentales.

2. agrupar no parte desde la carencia sino del concepto de necesidades fundamentales humanas (nfh), un concepto que en lugar de reducir a la alimentación a un tema de subsistencia, la mira como potencial. La forma de satisfacer estas necesidades son formas de ser, tener, hacer y estar, que reemplazan a recibir. Las personas generan su propio bienestar a través de actividades cuyos réditos podrían traducirse en que sus hijos rompan el círculo de pobreza al que la desnutrición crónica los condena.

3. Repensar la agenda local requiere acceso y generación permanente a información veraz. Por lo tanto, la necesidad de trabajar en red con la universidad y centros de investigación nacionales y extranjeros para potenciar las capacidades locales. Los espacios de difusión requieren de actores diversos, aliados que coadyuven a alcanzar los objetivos planteados en nuestras respectivas constituciones como única forma de generar capacidades de innovación en la agenda local y nacional.

4. Por sus recursos presupuestarios y técnicos, la ciudad en países latinoamericanos, se constituye en un embrión de innovación permanente que nos



permite repensar la cooperación desde los municipios grandes a los pequeños, lo rural a lo urbano y viceversa. Lo rural como parte de lo urbano. Con la estructura de un municipio como el de Quito se puede acompañar procesos de negociación y definición de lineamientos con otros actores que aseguren la sostenibilidad de la agenda local.

5. Partiendo del concepto de cohesión social de la cepal,57 éste “se construye sobre la base de tres pilares: brechas, instituciones y pertenencia; y de manera más crucial, sobre la base de su interacción”. agrupar como municipio de Quito permite a la población capitalina desarrollar pertenencia como protagonistas de sus oportunidades. Los mecanismos de involucramiento al programa generan redes multiculturales y rompen la relación clientelar de los programas asistenciales dando lugar a una plena ciudadanía. Quito, una de las pocas ciudades con servicios públicos accesibles para la mayor parte de su población en el Ecuador y con el presupuesto municipal más grande del país, revela el potencial de la ciudad como el eje de innovación de la política pú blica nacional y agente de cohesión social por excelencia.

6. Metodológicamente, repensar la agenda requiere un análisis histórico para definir pertinencia de experiencias locales o internacionales. Es clave generar información sobre todos los aspectos de las intervenciones, en este caso, la medición del impacto en la salud, violencia y equidad necesitan un trabajo más profundo que puede aprovechar de las universidades y el tanque de pensamiento del instituto de la ciudad no sólo para Quito sino para el resto del país.

El rol del gobierno local en la estrategia nacional

A 13 años de la crisis, a pesar de los ingentes recursos invertidos por el Es tado, la erradicación de la desnutrición en Ecuador es aún una tarea pen diente y revela la necesidad de innovar la política. La acción centralizada tiene avances desde una visión asistencialista desconectada del territorio y la soberanía alimentaria. ¿Cuál es el rol del gobierno local en la estrategia nacional?

1. Coadyuvar en la generación de información desagregada para repensar la agenda nacional desde la realidad en territorio. El mapa 1 y 2 evidencian la necesidad de desagregación para el diseño de políticas. El mapa provincial desdibuja el problema nutricional y es limitado para generar una agenda local o nacional.

57 cepal, 2008. “La dialéctica entre mecanismos instituidos de inclusión y exclusión sociales y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadanía frente al modo en que éstos operan”, p. 13.


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s



2. Crear equipos de trabajo localnacional y en red para construir capacidades locales.

3. Involucrar al gobierno local en la alimentación de información y construcción de políticas nacionales asegura innovación permanente, corresponsabilidad, resultados, sostenibilidad y mayor gobernabilidad.

4. Articular a la universidad como agente de fortalecimiento de las capacidades locales y soporte en la implementación y monitoreo de las políticas nacionales y locales. La universidad no puede ser un observador, sino un sostén de la acción pública y su innovación.

5. Canalizar la particularidad del territorio: su cultura y tradición en la definición de la política.

6. Asegurar la horizontalidad de la participación. No se puede construir en jerarquía.

En definitiva, el rol del gobierno local es clave para innovar la política pública y requiere de una mirada multiinter disciplinaria e interagencial para nutrir este nuevo esquema de trabajo. La estrategia con un solo actor atacando uno de los componentes de esta compleja red de agravantes es insostenible.

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259

Este estudio tiene como objetivo evaluar el impacto del Programa de Restaurantes Esco-lares en el rendimiento académico de los estudiantes beneficiados por el programa. Se utiliza información de estudiantes de instituciones educativas públicas de la ciudad de Medellín-Colombia que presentaron la prueba saber 11 en el año 2010. Debido a la forma de asignación al tratamiento se optó por usar la técnica de probabilidad de pareo por similitud. En general, no se encontraron diferencias relevantes entre los puntajes que obtienen los beneficiarios del programa y aquellos que no están en él.

Introducción

Algunos estudios han sugerido que el estado nutricional puede tener implicaciones directas e indirectas en el progreso cognitivo1 (Pertz y Putnam, 1982), socioemocional y físico de los individuos. Desde la teoría económica, el efecto de la nutrición sobre el desempeño académico de los agentes se enmarca dentro de la teoría del capital humano, y se fundamenta desde Schultz (1961 y 1982), para quien invertir tanto en educación como en salud (nutrición) es invertir en capital humano. Esto se da ya que una buena nutrición reduce las pérdidas de productividad y rendimiento por enfermedad (desnutrición), lo que genera detrimentos en el ingreso a largo plazo.

De igual forma, la literatura ha enfatizado que invertir en la nutrición de individuos en edad escolar, especialmente en educación primaria, trae mayores retornos que las inversiones nutricionales en la edad adulta (Rojas D. et al.

* La presente investigación recibió apoyo del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educaciónicfes y fue presentado en el IV Seminario Internacional de Investigación sobre Calidad de la Educación en noviembre de 2013 BogotáColombia. Las ideas, opiniones, tesis y argumentos expresados son de autoridad exclusiva del contratista y no representan el punto de vista del icfes. Los autores expresan su agradecimiento a la Secretaría de Bienestar Social y Secretaria de Educación de Medellín, a Santiago Bohórquez por su apoyo en la unión de bases de datos, a la profesora Luz Marina Arboleda y la estudiante Vanessa Echeverri Figueroa por las entrevistas concedidas.

1 En relación directa con el consumo diario de desayuno, Lien (2007) encuentra que si bien dejar de consumirlo tiene efectos negativos en el rendimiento, éste es diferente según el género y procedencia étnica.

Impacto de los subsidios escolares en el rendimiento académico:

los restaurantes escolares de Medellín*Mónica Patricia Ospina Londoño

José David Garcés Ceballos


260 Mónica Patricia Ospina Londoño, José David Garcés Ceballos

2003; Cueto y Chinen, 2008; Kleinman et al. 2002; Wisniewski, 2010). No obstante, algunos programas de nutrición se han extendido a toda la población escolar, justificándose en que la desnutrición moderada altera otros procesos asociados como competencias comportamentales (Beryl, 1986).

De esta forma, los programas de nutrición en estudiantes mayores pueden no tener efectos directos en el desarrollo cognitivo del estudiante, pero sí pueden mejorar su asistencia y atención en clase, con posibles resultados en su rendimiento académico (Adelman et al. 2008; Vegas y Santibáñez, 2010). Es por esto que se espera que los programas de alimentación escolar puedan obtener tanto mejoras nutricionales como académicas (SotoBaquero, 2009; Vivero y Ramírez, 2009), además de que disminuyen la pérdida de recursos invertidos en educación, pues el bajo retorno de ésta debido a problemas nutricionales se convierte en un impuesto escondido para la comunidad (Brown et al. 2008).

Desde la teoría económica, las intervenciones nutricionales consiguen mejoras educativas porque corrigen fallas de mercado relacionadas con la incapacidad de algunas familias de acceder a mejores niveles de alimentación (Gruber, 2005). Igualmente son una forma de sacar personas de trampas de pobreza, donde una alimentación deficiente lleva a un bajo desarrollo mental, impidiendo un mayor aprovechamiento de la educación. Asimismo, se espera que individuos mejor alimentados y educados alcancen mayores niveles de acumulación de capital humano y mayor productividad (Cardona et al. 2007).

En este sentido, este estudio tiene como objetivo evaluar el impacto del Programa de Restaurantes Escolares (pre) en la ciudad de Medellín sobre el rendimiento académico de los estudiantes, medido por los resultados de la prueba saber 11 para el año 2010. Para identificar a los beneficiarios del programa en cada una de las Instituciones Educativas (ie) oficiales del municipio de Medellín se usó información proveniente del sistema Matrícula en Línea de la Secretaría de Educación y se creó una base de datos única a nivel de estudiante, con sus resultados en pruebas saber 11 y sus condiciones de vulnerabilidad medidas por el sisben.2

Dado que la selección de beneficiarios del pre en la ciudad tiene un comportamiento relativamente aleatorio, se estimó el impacto del programa en el rendimiento académico a través de la técnica de pareo por probabilidad de similitud (psm por sus siglas en inglés), controlando por otras variables observables que puedan afectar el resultado escolar de los estudiantes beneficiarios.

2 Sistema de Identificación de Beneficiaros potenciales para los programas sociales, que mediante encuesta clasifica a las personas en función de las características físicas de las viviendas donde habitan y de sus características sociodemográficas y económicas.


Impacto de los subsidios escolares en el rendimiento académico 261

Los resultados indican que no hay diferencias relevantes entre los puntajes que obtienen los beneficiarios del programa y aquellos que no están en él.

Evaluar el impacto del pre es importante en términos de política pública dado que compromete un porcentaje importante de los recursos en educación y en bienestar social en la ciudad. Estos programas además pueden afectar otras variables asociadas a la educación como la asistencia y la continuidad en el estudio, y por tanto tener efectos en términos de equidad en el largo plazo.

El desarrollo del documento es como sigue: la sección dos presenta el estado del arte; la sección tres se hace una caracterización del pre de la ciudad de Medellín; la sección cuatro plantea un modelo conceptual sobre el cual se soporta este estudio; la sección cinco describe la metodología y datos con los que se llevó a cabo el estudio, la sección seis presenta los resultados y finalmente la sección siete presenta una discusión sobre los resultados encontrados.

Estado del arte

Mucho se ha estudiado de la relación entre el estado nutricional del individuo, la existencia de políticas públicas que lo afecten y el desempeño académico, no obstante la relación de causalidad no ha sido demostrada claramente en el campo empírico. La dificultad para establecer esta causalidad se debe principalmente a la asignación de estos programas que resultan en problemas de sesgos de selección, autoselección, y variables omitidas (Behrman, 1996; Behrman et al. 2000), y el uso de instrumentos no adecuados que puedan sesgar el efecto de la nutrición sobre el logro académico (Hobbs y Vignoles, 2007).

Entre los estudios que han encontrado una relación directa y positiva entre el estado de salud, el nutricional y el rendimiento académico asociados principalmente a la niñez, se pueden encontrar los de Pertz y Putnam (1982), Mitchelmore y Clarke (1993), Wisniewski (2010) y Vegas y Santibáñez (2010). Esta relación se ha encontrado igualmente en la evaluación de impacto de pro gramas de alimentación escolar como el Programa de Desayunos Escolares del Perú (pde) (Rojas D. et al. 2003 y Cueto y Chinen, 2008) y “Feed Me Better”, un programa de mejoramiento de los almuerzos escolares de las escuelas de Greenwich, Inglaterra (Belot y james, 2011).

Los estudios antes mencionados, si bien difieren en la metodología utilizada —pruebas de medias, de independencia y análisis de varianza; modelos jerárquicos lineales y diferencias en diferencias, respectivamente—, concluyen



que el efecto del estado nutricional de los niños en el rendimiento académico son diferentes según el contexto. Así, Rojas D. et al. (2003) y Cueto y Chinen (2008) encuentran que para pde: 1) existen efectos positivos del consumo reciente y regular de la ración del pde sobre el rendimiento académico y 2) en escuelas donde no hay estudiantes de diferentes grados en un mismo salón, el programa trae beneficios en el rendimiento, pero los beneficiados sustituyeron tiempo en el aula por tiempo en el receso. Por su parte, Belot y james (2011) encuentran evidencia de que la proporción de tratados que obtuvieron resultados altos aumentó entre un 3 y un 8 por ciento según el área, pero estas mejoras son mayores entre las niñas y entre los estratos medio y alto.

Para el pre del municipio de Medellín no se han realizado evaluaciones que busquen efectos causales del programa sobre el logro escolar. De los estudios realizados que incluyen alguna evaluación del pre, se destacan el de Barrientos (2008) y el de tobón et al. (2008). El primero hace uso de regresiones intercuantílicas con las bases de datos de Matrícula en Línea (ml), los resultados de la prueba saber 11 y el formulario dane C600. El segundo incluye un análisis descriptivo donde encuentra que 84.9 de los colegios públicos tiene el programa, y al relacionarlo con el desempeño se encuentra que el 94.9 con desempeño inferior lo posee. Ambos estudios concluyen que no parece que exista un efecto positivo del programa en el rendimiento académico. De hecho, los resultados en las pruebas estandarizadas para los individuos que participan en el programa son más bajos en lenguaje y matemáticas por casi medio punto, con respecto a los que no participan.

El presente estudio a diferencia de los antes mencionados, busca identificar el efecto causal del Programa de Restaurantes Escolares en el rendimiento académico utilizando métodos de evaluación de impacto, como es la metodología de probabilidad de pareo por similitud (psm).

Caracterización del pre del municipio de Medellín

El pre de Medellín nació como una iniciativa privada en 1935 con la finalidad de aumentar el desempeño escolar y ha dependido de los recursos del municipio desde 1961. Este programa se desarrolla desde entonces bajo los lineamientos internacionales de la Carta de la Organización de los Estados Americanos (art. 34), el pacto de San josé de Costa Rica en su capítulo tres y el Protocolo de San Salvador en sus artículos 10 y 12. Igualmente, con la entrada en



vigencia de la Constitución Política de 1991, también entró bajo el ordenamiento de su Artículo 44.

Con el Artículo 76.16 de la Ley 715 de 2001, el Estado estableció que “corresponde a los distritos y municipios garantizar el servicio de restaurante para los estudiantes de su jurisdicción”, frente a lo cual el municipio de Medellín realizó al menos tres cambios fundamentales en los suyos: 1) estableció un comité técnico para el control y vigilancia del programa y vinculó en su ejecución a toda la comunidad educativa; 2) adicional al alimento ofrecido por los restaurantes escolares, se creó el programa Vaso de Leche Escolar como complemento (Acuerdo 33 de 2002 del Concejo, reglamentado con el Decreto 070 de 2003 de la Alcaldía), y 3) reguló el funcionamiento de los restaurantes escolares (Resolución 1411 de 2002 de Alcaldía), a lo que se le adicionó la obligación de prestar el servicio en periodos de vacaciones (Resolución 1456 de 2003).

Un hito en la consolidación del pre fue el establecimiento de la política pública de Seguridad y Soberanía Alimentaria y Nutricional en Medellín (Acuerdo 038 de 2005 del Concejo), bajo la cual el programa fue reconocido internacionalmente como una “buena práctica” en el Concurso Internacio nal de Buenas Prácticas de Dubai en 2006.

No obstante, el programa tuvo que readaptarse al nuevo marco jurídico nacional y municipal, representados en el Documento 113 de 2008 del Consejo Nacional de Política Económica y Social (conpes)3 y en el Plan de Desarrollo Municipal 20082011, que buscaba, entre otras cosas, garantizar la nutrición y salud de los jóvenes de la ciudad y mantener y fortalecer los restaurantes escolares. A lo anterior se le sumó en el 2009 la Ley 1355, que establece que los restaurantes escolares deben implementar estrategias para promover una alimentación sana y saludable, y la Resolución 2656 del mismo año, que aclara y complementa la información sobre quiénes son los beneficiarios.

Bajo este nuevo conpes, que reemplazó la anterior política nacional de nutrición, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (icbf) en el 2010, junto con el Ministerio de la Protección Social, se encargaron de plantear los lineamientos técnicos y administrativos para el funcionamiento del Programa de Alimentación Escolar. Asimismo, el municipio de Medellín amplio la cobertura del programa, pasando en el 2010 a subsidiar al 50 por ciento de la población beneficiaria y actualmente al 100 por ciento (Resolución 159 de 2010).

3 El conpes fue creado por la Ley 19 de 1958. ésta es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país.



Sobre este marco legal, técnico y administrativo expuesto (véase anexo 1), cabe resaltar que:

1) Se estableció como objetivo general de estos programas el aumento en el desempeño académico.

2) Las modalidades de aplicación del programa son Desayuno, Almuerzo —Víveres—, Desayuno Preparado y Vaso de Leche Escolar.

3) Se establece que la población en situación de desplazamiento tendrá cubrimiento prioritario debido a regulación de la Corte constitucional.

4) La Resolución 2656 de 2009 identifica como beneficiarios a la población entre cinco y 17 años que se encuentre estudiando en las instituciones públicas de la ciudad, incluidas las de cobertura educativa y aquellas que tengan contrato de cooperación con el municipio, dando prioridad a los más pequeños en el acceso al almuerzo escolar. Los estudiantes que no alcancen el almuerzo —en general los estudiantes mayores— serán cubiertos con el Vaso de Leche sujetos a la existencia de cupos.

5) Asimismo, la Resolución 2656 también establece en su artículo tres que la selección de los beneficiarios del programa la harán los docentes de las ie, de acuerdo con los siguientes criterios de selección: i) estar en sisben 1, 2 o 3; ii) estar en el estrato 1, 2 o 3; iii) haber sido diagnosticado con riesgo nutricional (bajo peso/talla para la edad) y iv) haber sido certificado por el rector de la ie o su delegado para ello como individuo socialmente vulnerable.

6) La población atendida antes de 2010 no era beneficiaria de la cobertura universal.

Modelo conceptual

El modelo conceptual sigue una función de producción de educación basada en el diseño de Olivera (2003), con el que evaluó el impacto de la política educativa Desayuno Escolar en la retención estudiantil del sistema educativo público en CochabambaBolivia. El modelo describe el comportamiento maximizador de la función de producción de educación por parte de un actor —el gobierno municipal—, sujeto al presupuesto. En este caso, y a diferencia de Olivera, el producto será el resultado obtenido en las pruebas estandarizadas que presentan los estudiantes en último grado como aproximación al rendimiento académico del individuo, el cual se detallará en la sección de



datos. Al ser esta variable continua de cero a 100, se supone que la función es creciente a tasas constantes.

Max Ψ (R) (1)

Donde R es el rendimiento académico de la población y está relacionado con la calidad de todo el proceso educativo —Q—. Esta última es un fenómeno multicausal donde confluyen aspectos tanto de los oferentes como de los demandantes de educación. Así, la calidad dependerá de los insumos utilizados en el proceso de formación que son de la oferta —xi— y las carac terísticas socioeconómicas y culturales de las familias de los estudiantes y de ellos mismos, que describen la demanda —yi—:

Q = f (Xi, Yi) (2)

Ahora, un programa de alimentación escolar, si bien implica la provisión de un recurso a toda la comunidad educativa, su efecto se da a través del mejoramiento de un aspecto endógeno como lo es el estado nutricional de los individuos que se consideren objetivo del programa (lo que no se encuentra en Olivera). Además, al establecerse unos criterios de selección de individuos beneficiarios de la política, el programa se focaliza a una parte de la población, por lo que la ecuación se reescribe

R = f (Q (Xi (S)) (3)

Donde S⊆y, tal que S = {yy = individuos elegibles para el programa}. Así, la función a maximizar es:

Max Ψ (Q (Xi (S)) (4)

Desde el punto de vista presupuestal, el estado colombiano establece en la ley orgánica de ordenación del gasto público (Decreto 11 de 1996) que el gasto del estado se ordena al inicio de cada año, por lo que los ajustes presupuestales son escasos y deben responder al equilibrio presupuestal. Así, los ingresos del municipio destinados al pre —I— deben ser iguales al monto destinado por él para el programa —θ— y al aporte de los padres de familia —τ—.

I = θ + τ (5)



Asimismo, el costo del programa depende del costo —Pq— y la cantidad de insumos a utilizar en él, según el número de estudiantes beneficiarios:

nC* (Q (Xi (S)), Pq) = ∑i = 1 Yi (S) * Pq = I (6)

Entonces, el proceso de maximización se puede plantear como:

Max(Xi) Ψ (Q (Xi (S)) s.a (I – C* (Q (Xi (S)), Pq)) (7)

Sea x* la cantidad óptima de insumos necesarios para el proceso educativo que debe brindar el municipio. Si se supone que x* = xi y W∪(xi,yi), entonces se puede decir que Q = f(W). Al aplicar una expansión de taylor en primeras diferencias, se tiene que:

f (W) = f (W0) + f ’ (W0) * (W – W0) (8)

Si se tiene que α = f(W0) + f’( W0)* W0 y β = f’ ( W0), entonces el rendimiento académico se puede redefinir como:

Ri = σ + β’ Wi + εi (9)

Donde α es la constante y el punto inicial desde que se evalúan los datos, β es el efecto unitario tanto de los insumos educativos como de las características propias y del entorno del individuo i, y ε es un error aleatorio producto de la aproximación finita a los valores de W luego de la expansión.

Metodología y datos

Para evaluar el impacto del pre del municipio de Medellín sobre el rendimien to académico de sus beneficiarios, se utilizaron como insumos los resultados de 1) la prueba saber 11 para el 2010; 2) la información del sistema Matrícula en Línea de la Secretaría de Educación del Municipio de Medellín (sem) para ese mismo año; 3) el puntaje de los estudiantes en el sisben4 con base en la encuesta de 2008, y 4) la base de datos del Sistema de Medición de la Calidad de las Instituciones Educativas de Medellín para el año 2010 (simcie).

4 Índice de pobreza construido con base en el Sistema de Identificación de Beneficiarios de programas públicos.



Para logar encontrar la mayor cantidad de individuos entre las bases de datos, dado que no existe un identificador único para cada estudiante, se tuvieron en cuenta por lo menos 18 algoritmos basados en primer y segundo nombre, primer y segundo apellido, documento de identidad, tipo de documento y fecha de nacimiento. Finalmente, se hace una limpieza de valores atípicos con base en la edad de los individuos, limitando la muestra a individuos en edades entre los 15 y 19 años.

La base de datos creada para fines del estudio es de corte transversal a nivel de individuo, para los estudiantes en grado 11 en el año 2010 en ie oficiales del municipio de Medellín, e incluye variables de identificación del estudiante, puntaje obtenido en las diferentes áreas de la prueba saber 11, variables socioeconómicas del estudiante y su hogar, puntaje del estudiante en sisben en el año 2008 como medida de pobreza, si el estudiante es víctima de desplazamiento, y una variable que identifica si el estudiante participa o no en cualquiera de las modalidades del pre.

De un total de 2184 estudiantes en la base de datos de saber 11 del año 2010, se encontraron 2,159 estudiantes en la base de sisben 2008. La variable que identifica el tratamiento se define como una variable dicotómica, que toma el valor de 1 si el estudiante es beneficiario de por lo menos una de las modalidades de restaurantes escolares, y cero de lo contrario.5

Las estadísticas descriptivas de las variables incluidas en la base de datos se presentan en el cuadro 1, donde se muestra que la mayor parte de la población se encuentra en sisben 2, no obstante, hay población atendida por el programa en todos los niveles socioeconómicos, implicando que la disponibilidad de cupos para el programa en secundaria es relativamente aleatoria por nivel socioeconómico del estudiante. De hecho, en la gráfica 1 se observa que no hay una discontinuidad entre la población tratada y de control con respecto al puntaje sisben. De acuerdo con esto se puede concluir que si bien el mecanismo de asignación al tratamiento está claramente focalizado a población vulnerable, al revisar el puntaje de sisben entre tratados y no tratados, se observa puntajes más bajos para los no tratados. Para el resto de las variables socioeconómicas se observa que no hay diferencias significativas entre el grupo tratado y de control.

5 Dado que todas las modalidades buscan el mismo objetivo a través del cubrimiento de una parte de las necesidades nutricionales diarias.



Cuadro 1EStADÍStICAS DESCRIPtIVAS

Variable

Sin valores atípicos (n = 2159)

Tratado(513)

No tratado(1646)

sisben 1 (%) 24.56 31.29sisben 2 (%) 62.18 56.99sisben 3 (%) 8.97 4.07No sisben (%) 4.29 7.65Estrato 1 (%) 16.57 26.55Estrato 2 (%) 75.63 69.62Estrato 3 (%) 7.80 3.65Estrato 46 (%) 0 0.18Víctima desplazamiento (%) 1.36 0Edad promedio 16.5 16.7Puntaje promedio sisben 15.1 13.4área donde vive (Urbano = 0) 499 1594Rural 14 54tamaño promedio del grupo familiar 5 5

Fuente: saber 112010, Matrícula en Línea de la sem 2010, sisben 2008 y simcie 2010.

Gráfica 1DIStRIBUCIóN DE LOS INDIVIDUOS SEGúN EStADO DE tRAtAMIENtO VS. PUNtAjE EN SISBEN 2008


tratamiento Valores ajustados

1

.8

.6

.4

.2

0

0 10 20psisben

30 40



Debido a la aparente aleatoriedad en la asignación al tratamiento en las diferentes variables observables y la necesidad de un grupo de control más apropiado, se optó por usar técnicas de pareo por probabilidad de verosimilitud (psm, por sus siglas en inglés) para estimar el impacto del pre en el logro académico de los estudiantes, medido como los resultados de los mismos en pruebas estandarizadas saber 11.

Esta técnica de evaluación de impacto parte de por lo menos dos supuestos: que los individuos sean seleccionables para el tratamiento a partir únicamente de variables observables (supuesto de independencia condicional) y que los no tratados no cambien sus características dado el tratamiento (supuesto de ignorabilidad) (Cameron y trivedi, 2005; Khander et al. 2010; Bernal y Peña, 2011).

La implementación del psm implica la comparación entre individuos similares diferenciados por la participación o no en el tratamiento con base en características estables en el tiempo. Así, un individuo será comparable con otro en la medida en que éstos sean similares en sus características observables, de forma tal que ambos tengan la misma probabilidad de ser tratados. Esta probabilidad se incluye en la función de producción de la siguiente manera:

Ri = σ + β’ Wi + β’ P (Xi (S)) + εi (10)

Donde P (Xi (S)) es la probabilidad de asignación al tratamiento. Para cálculo de tal probabilidad, se eligió el algoritmo de emparejamiento por vecino más cercano (Abadie et al. 2004) con y sin reemplazo, para comparar la sensibilidad de los resultados al aumento en la varianza. La calidad del emparejamiento fue probada incluyendo la probabilidad de asignación como regresor adicional del tratamiento en una regresión auxiliar, buscando que las demás variables independientes no fueran estadísticamente diferentes de cero.

Dado lo anterior, para calcular el efecto del pre sobre el logro escolar es necesario encontrar primero la probabilidad de participación de todos los individuos para luego calcular el impacto del tratamiento sobre los tratados (att), que se define como

ATT = E [Ri (1) – Ri (0) Xi (S) = 1] (11)

La inclusión de tal probabilidad en una regresión de Mínimos Cuadrados Ordinarios aumenta la robustez de la estimación al remover la correla ción



ente posibles variables omitidas y entre ellas y las observadas (Imbens y Wooldridge, 2009; Abadie et al. 2004), permitiendo controlar por otras variables observables, lo que modificaría la expresión final del modelo conceptual así:

Ri = σ + β’Wi + β’P(Xi (S)) + β’Ci + {εi – E [εi Wi, P (Xi (S)), Ci]} (12)

Donde Ci incluye otras variables que pueden afectar al resultado y la probabilidad de asignación al tratamiento, como la jornada escolar o la educación de los padres (García et al. 2010).

Con el fin de asegurar que los resultados encontrados no son sensibles a criterio de distancia seleccionado para calcular el efecto promedio del tratamiento sobre los tratados, se utilizaron otros criterios y se evaluó el balance del pareo. Igualmente, para comprobar el cumplimiento del supuesto de independencia condicional se realizó una prueba sensibilidad a variables no observables (Rosembaum, 2002) y de pseudotratamiento (Imbens y Rubin, 2010, citado por Bernal y Peña, 2011). Para ello se buscó un grupo de individuos que fueran elegibles pero no tratados (estudiantes de colegios oficiales) como grupo de tratamiento, y otro similar de no elegibles (estudiantes de colegios no oficiales), buscando que el efecto promedio del tratamiento sobre los tratados no sea estadísticamente diferente de cero.

Resultados

Los resultados de las estimaciones del impacto del pre en el logro académico de los beneficiarios se presentan en tres partes. Primero, se presenta el cálculo de la probabilidad de participación en el tratamiento; luego se muestra el efecto del pre controlando por variables observables que influyen en el resultado final a través de dos estimaciones: una solamente con la información de los estudiantes y otra con la submuestra que contiene los datos institucionales; finalmente, se muestran las pruebas de robustez de las estimaciones. Los cálculos del att fueron realizados con y sin reemplazo con el fin de probar si cambios en la varianza del estimador afectan el resultado final.

Cálculo de la probabilidad de participación

Para estimar la probabilidad de participación en el tratamiento se utilizaron variables que no cambian rápidamente en el tiempo y que son exógenas al



tratamiento, como son: edad, el puntaje en sisben, y otras variables que pueden afectar la asignación al tratamiento como proxi de pobreza: el área donde vive (1 = rural, 0 = urbano), el nivel educativo de los padres y la cantidad de miembros del hogar centrada en cuatro. En el cuadro 2 se presenta el balance entre las variables del pareo con y sin reemplazo.

Cuadro 2BALANCE ENtRE LAS VARIABLES DEL PAREO (PROMEDIO PARA tODAS LAS áREAS)

VariableBase pareada sin reemplazo

(n =661)Base pareada con reemplazo

(n =1696)

Tratado No tratado Tratado No tratado

Edad promedio 16.45 16.46 16.44 16.45Puntaje promedio sisben 14.97 14.92 15.05 14.93tamaño promedio del grupo familiar 5 5 5 5área donde vive (urbano = 0) 536 536 1525 1525Rural 14 14 42 42


Para comprobar la calidad del emparejamiento, en el cuadro 3 se encuentra el resultado de un modelo probit con la participación en el programa como variable dependiente y las variables de selección, junto con la pro babilidad de tratamiento, como variables independientes. Allí se observa que al controlar por la probabilidad de asignación al tratamiento, las demás variables no resultan significativas para explicar la participación, por lo cual se puede asegurar que la probabilidad contiene toda la información relevante para explicar la asignación.

Cuadro 3PRUEBA DE CALIDAD DEL EMPAREjAMIENtO

Tratamiento Coeficiente Intervalo (95%)

Edad –0.01 [–0.4; 0.37]Puntaje sisben 0.0005 [–0.08; 0.08]área donde vive (urbano = 0 ) –0.013 [–0.48; 0.45]tamaño grupo familiar 0.001 [–0.07; 0.07]Probabilidad de tratamiento 3.03 [–8.66; 14.72]Constante –1.26 [–9.32; 6.81]

*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1. Fuente: saber 112010, Matrícula en Línea de la sem 2010, sisben 2008 y simcie 2010.



Efecto promedio del tratamiento sobre los tratados

El cálculo del att se hizo teniendo en cuenta la posible presencia de otras variables observables que afecten el resultado académico e indirectamente la participación en el programa. Entre estas variables se revisó el estrato, el número de personas en el hogar centrado en cuatro, la zona donde vive el individuo, el nivel educativo de los padres y la jornada del colegio, incluida como variables dicotómicas. De estas variables, resultaron significativas para la estimación estar o no en estrato tres, el nivel educativo bajo y medio de ambos padres y la jornada sabatinanocturna.

Los resultados de esta estimación se encuentran en el cuadro 4 y son estables frente al uso o no de reemplazo entre los individuos del grupo de control. En general, los resultados que resultan significativos son pequeños, además de negativos, si se tiene en cuenta que los puntajes de las áreas evaluadas van de cero a 100. Así, ser beneficiario del programa disminuye el puntaje en el área de Lenguaje en 0.77 puntos; en Ciencias Sociales en 1.33 y en Biología casi una unidad.

Cuadro 4EFECtO PROMEDIO DEL PRE SOBRE LOS tRAtADOS (VECINO MáS CERCANO CON AjUStE DE SESGO POR OBSERVABLES)

VariablesReemplazo = 1 Reemplazo = 3

Coeficiente Intervalo (95%) Coeficiente Intervalo (95%)

Lenguaje –0.53 [–1.45; 0.38] –0.77** [–1.52; –0.03]

Matemática –0.1 [–1.24; 1.04] –0.36 [–1.35; 0.63]Ciencias Sociales –1.33** [–2.5; –0.17] –1.81*** [–2.76; –0.87]Filosofía –0.65 [–1.71; 0.41] –0.83 [–1.69; 0.03]Biología –0.88** [–1.73; –0.03] –0.95*** [–1.65; –0.25]Química –0.35 [–1.15; 0.45] –0.55 [–1.23; 0.13]Física 0.66 [–0.33; 1.65] 0.11 [–0.69; 0.91]

*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1.Fuente: saber 112010, Matrícula en Línea de la sem 2010, sisben 2008 y simcie 2010.

Robustez de las estimaciones

La robustez de los resultados presentados fue probada de distintas formas. Primero, se probó la sensibilidad del pareo frente la posible heterogeneidad no observada entre los tratados y los no tratados, para corroborar si el efecto del tratamiento estimado está o no sesgado. Luego, se examinó la calidad del grupo



de control seleccionado con el fin de establecer si las diferencias entre los tratados y los no tratados se deben a algo diferente al tratamiento. Finalmente, se comprobó la calidad de los resultados principales comparándolos con otras especificaciones para calcular la probabilidad de participación y con diferentes valores para la distancia máxima permitida entre los individuos tratados y aquellos con quienes se va a comparar.

Con la prueba de sensibilidad se busca establecer si existe alguna característica no observada que no esté relacionada con las variables de control incluidas, pero que sí lo esté con la probabilidad de participación y con el rendimiento académico. Dada la naturaleza continua de la variable dependiente, se optó por la metodología propuesta por Rosenbaum (2002). Así, se estableció que hay cierto grado de heterogeneidad en los resultados obtenidos aún luego de controlar por posible sesgo en la variable dependiente. No obstante esto, el intervalo de confianza de las estimaciones de sensibilidad es estable frente a cambios en el nivel de heterogeneidad, por lo que se consideró que si bien existe, el sesgo por no observables no es determinante.

Luego de esto se realizó una prueba en la que se estimó el efecto de una intervención ficticia sobre una parte del grupo de control, con el fin de revisar si la estrategia de identificación del efecto del tratamiento es válida. Para ello se llevó a cabo una prueba de pseudotratamiento (véase anexo 2). Allí se puede observar que en general, para los grupos de tratamiento y control allí utilizados no hay efectos significativos debidos al programa. En este sentido, se puede asegurar que no hay variables no observables u omitidas en el cálculo del efecto promedio sobre los tratados.

Finalmente, para asegurarse de que la especificación econométrica, o individuos mal pareados no estén sesgando los resultados, se realizaron cálculos con diferentes distancias entre los individuos a parear y se usó el Kernel y Mahalanobis como algoritmos de emparejamiento alternativos, como se puede ver en los anexos 3 y 4. El resultado principal obtenido de estas comparaciones es que no difieren en significativamente de los resultados principales, lo que comprueba la robustez de los resultados principales.

Discusión

Este estudio busca evaluar el impacto del pre en el rendimiento académico de los estudiantes beneficiados. El logro escolar se midió a través de resultados de la prueba saber 11 para el año 2010, y para identificar los beneficiarios en cada una de las ie oficiales de la ciudad de Medellín se usó información proveniente del sistema Matrícula en Línea de la Secretaría de Educación de la



ciudad. Para cumplir tal objetivo, se caracterizó tanto al proyecto como a sus usuarios a través de estadística descriptiva e información legal, y se estimó el impacto del Programa en el rendimiento académico.

El proceso de caracterización permitió contrastar lo que el gobierno municipal, en su política de alimentación escolar, declara formalmente como objetivo y población potencialmente beneficiaría en los documentos legales que regulan el funcionamiento del pre, con lo que ocurre en realidad. Así, se encontró que si bien el programa busca aumentar la retención escolar, su principal meta es mejorar el rendimiento académico, en especial en la población en edad escolar con mayores riesgos socioeconómicos.

Respecto al cumplimiento de su objetivo, la estimación del impacto del programa indica la existencia de efectos significativos pero irrelevantes luego de seguir las recomendaciones de Behrman (1996) y Behrman et al. (2000) respecto al control por variables omitidas, observar la aleatoriedad del proceso de asignación y controlar por el posible sesgo en variables observables. Los resultados obtenidos presentan cierta heterogeneidad no observada pero no determinante, además son robustos frente al cambio de la distancia entre los individuos tratados y no tratados, incluso cuando se cambia el estimador del pareo, mientras que la prueba de pseudotratamiento en general indica una buena consistencia del grupo de control.

Este resultado debe ser revisado teniendo en cuenta las características poblacionales y las del programa, tanto en lo relacionado con su operación como con su mecanismo de focalización. En este sentido, lo primero es recordar que el programa se divide las modalidades de desayuno preparado, desayuno, almuerzo y vaso de leche, de las cuales, la que contiene el mayor contenido energético es la tercera (30 por ciento de las recomendaciones diarias de energía y nutrientes (icbf, 2010: 38)) mientras que el vaso de leche tiene el menor.

Los datos anteriores recuerdan que la ración que se ofrece en el restaurante tiene como función complementar la alimentación diaria del beneficiario, o en casos extremos, permite mitigar el estado de desnutrición aguda, con lo que se espera proteger otras capacidades del estudiante asociadas al rendimiento escolar, como la concentración o la atención, pero es posible que la ración energética no sea suficiente para afectar positivamente al logro académico de los estudiantes, en especial cuando se identifica que la mayoría de los tratados está en vaso de leche.

Otra posible explicación es que cualquier efecto positivo asociado a pertenecer al programa se vea compensado por efectos no deseados de éste, como los encontrados por Cueto y Chinen (2008) en el Programa de Desayunos Escolares del Perú, donde los beneficiados sustituyeron tiempo en el aula por tiempo en el receso.



Desde el punto de vista de la operación y focalización de la política, se encontraron dos fenómenos: 1) la probabilidad de participación depende, efectivamente, de lo que diferentes actores institucionales —tanto el municipio de Medellín como estudiantes, profesores y observadores externos— declaran como los principales mecanismos de asignación, como lo son la edad y el sisben, pero también se ve afectado por el área donde vive el estudiante y la cantidad de personas que componen su hogar, y 2) al menos descriptivamente se halló que existe un problema de asignación al haber individuos con menores condiciones socioeconómicas que estaban fuera del programa. En este sentido, se puede esperar que individuos con mejores condiciones socioeconómicas perciban menores beneficios de pertenecer al pre, anulando su efecto.

Este último aspecto era un problema grave en el diseño si se tiene en cuenta no sólo que la focalización del programa atentó contra su objetivo principal, sino que también se comprometen recursos anuales por 70 mil millones de pesos provenientes en un 80 por ciento del nunicipio de Medellín y en un 20 por ciento del icbf. Se espera que con la cobertura universal, este problema haya desaparecido.

Ahora bien, aunque los resultados son consistentes en las diferentes estimaciones, se reconocen las limitaciones de los datos de corte transversal para estimar el impacto de este programa. Futuros estudios deben usar datos panel del estudiante con información de participación en el programa en cada una de sus modalidades, ya que por un lado es importante conocer la intensidad del programa, es decir el número de años que cada estudiante ha sido beneficiario del programa, y en segundo lugar es importante estimar los efectos de largo plazo en los estudiantes beneficiados durante la primaria. En este orden de ideas este estudio se basó en la hipótesis de que los efectos del programa en el corto plazo sobre rendimiento académico se dan a través de mayor asistencia del estudiante durante el año escolar, lo que puede explicar los resultados encontrados.

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Anexos

Anexo 1NORMAtIVIDAD RELACIONADA CON EL FUNCIONAMIENtO DE LOS PROGRAMAS DE NUtRICIóN ESCOLAR EN EL MUNICIPIO DE MEDELLÍN

Fuente: Elaboración propia con información brindada por la Secretaría de Bienestar Social del Municipio de Medellín.

Anexo 2PRUEBA DE PSEUDOtRAtAMIENtO

Variables

Remplazo = 1 Remplazo = 3

Coeficiente Intervalo (95%) Coeficiente Intervalo (95%)

Lenguaje 0.78 [–0.29; 1.85] 0.91** [0.02; 1.79]Matemática 0.82 [–0.62; 2.26] 0.71 [–0.49; 1.9]Ciencias Sociales 0.24 [–1.02; 1.5] 0.73 [–0.4; 1.86]Filosofía 0.86 [–0.46; 2.18] 0.39 [–0.69; 1.47]Biología 0.94 [–0.07; 1.96] 1.2*** [0.32; 2.09]Química 0.97** [0.1; 1.85] 0.78 [–0.001; 1.56]Física 0.94 [–0.22; 2.1] 0.93 [–0.09; 1.95]

*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1.Fuente: saber 112010, Matrícula en Línea de la sem 2010, sisben 2008 y simcie 2010.

1960

Acuerdo087/1961

Acuerdo045/1971

ConstituciónArt. 44

Acuerdo33/2002

Acuerdo038/2002

Resolución0159/2010


Decreto070/2003



1988: San SalvadorArts. 10 y 12

1978: CostaRica Cap. III

1948: Cartaoea Art. 34

conpes113/2008

Plan de Desarrollo Medellín/20082011

Lineamientos icbf

Ley715/2001

Ley1355/2009

1970 1980 1990 2000 2010


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281

Este trabajo de investigación busaca evaluar las políticas públicas propuestas por el prederep (Programa Estatal de Desarrollo Rural y Encadenamiento Productivo Agrope-cuario, Acuícola-Pesquero y Forestal-Silvícola) dentro del Plan Estatal de Desarrollo (ped) propuesto en el gobierno del C. Ney González, para el estado de Nayarit 2005-2011. En ge neral, la metodología de evaluación de política que se utiliza aquí, busca responder la siguiente pregunta: ¿En qué medida las políticas públicas propuestas por cada admi-nistración son implementadas, de ser así, se han obtenido los resultados esperados? Este trabajo se limitará a la evaluación de las políticas propuestas al sector agropecuario, en específico al agrícola, ya que es una de las actividades de mayor impacto en el es-tado, siendo el sector de mayor aportación en la economía del estado. Por lo tanto, este trabajo parte de la premisa que la evaluación de políticas públicas es un instrumento más al servicio de las administraciones gubernamentales en todos los niveles de go-bierno, y su finalidad es valorar funcionalmente lo público para reorientar las accio-nes hacia la mejora continua de la acción pública.

Introducción

En el periodo de gobierno estatal de Nayarit 20052011, se propuso el Programa Estatal de Desarrollo Rural y Encadenamiento Productivo Agropecuario, AcuicolaPesquero y ForestalSilvícola (prederep). Esta propuesta establece la gran visión de Nayarit 20/20, es decir, cómo se espera ver a los 20 municipios para el año 2020, especialmente el programa buscaba establecer el estado futuro y deseable del estado para el sector primario de la economía. Así, el prederep enmarcaba el rumbo que debería seguir Nayarit para disminuir, y eventualmente superar, los rezagos existentes del sector y cuya base de esta política fuera la promoción del desarrollo de todas las regiones del estado. Entonces propone básicamente, el aprovechamiento de las potencialidades de la entidad y la implementación de proyectos específicos que permitieran focalizar recursos hacia proyectos, obras y acciones estratégicas

Evaluación del prederep: implicaciones sobre la cadena productiva como

política de desarrolloHarumi Wong Flores

Héctor R. Ramírez Partida

Luis Francisco Rivas Gómez


282 Harumi Wong Flores, Héctor R. Ramírez Partida, Luis Francisco Rivas Gómez

que promoverían la competitividad del sector y que permitiría a la vez brindar bienestar a todos los nayaritas.

Considerando que la administración estatal de ese momento buscaba impulsar el desarrollo, el prederep nació como la forma en que el gobierno intervendría en el sector primario para fortalecerlo, consolidarlo, hacerlo competitivo y convertirlo en el punto de partida para impulsar el desarrollo. Primeramente, el programa realiza un diagnóstico del sector desde una perspectiva de la dimensión estatal, después, contrasta esa perspectiva con la intrarregional del estado (regiones: centro, costa sur, norte, sur, sierra); de esa forma, se realiza una descripción de los problemas detectados como centrales en el bajo desempeño del desarrollo estatal y, por consecuencia, enseguida enlista las políticas públicas propuestas para la intervención pública en el sector, de tal forma que dichos problemas ya no sean una limitación al desarrollo. En este marco de referencia, esta investigación busca responder la siguiente pregunta: ¿En qué medida las políticas públicas propuestas por cada administración son implementadas, de ser así, se han obtenido los resultados esperados?

Para responder esta pregunta en lo general, el presente trabajo de investigación se limitará a la evaluación de las políticas propuestas al sector agropecuario, en específico al agrícola, como está enmarcado en el prederep, ya que es una de las actividades de mayor impacto en el estado, siendo el sector de mayor aportación en la economía del estado. Así, pues, se resaltarán las implicaciones que este programa puede tener sobre la conformación e integración de cadenas productivas particularmente, para el caso de uno de los productos líderes en volúmenes y calidad en el estado, como lo es el caso del mango de Nayarit. Este trabajo parte de la premisa que la evaluación de políticas públicas es un instrumento más al servicio de las administraciones gubernamentales en todos los niveles de gobierno, y su finalidad es valorar funcionalmente lo público para reorientar las acciones hacia la mejora continua de la acción pública. Esta investigación primero, presenta una descripción y análisis del contenido del prederep. Segundo, presenta una metodología general para el análisis de evaluación que permita identificar las implicaciones para la conformación de la cadena productiva y cadena de valor para el producto mango tommy Atkins. Después, formaliza y discute los resultados de la cadena productiva y cadena de valor del producto. Finalmente, se presentan algunas consideraciones finales respecto a los hallazgos derivados del análisis y evaluación del programa prederep y sus implicaciones sobre la cadena productiva y de valor del producto que permiten ofrecer recomendaciones sobre el sector agrícola en general.


Evaluación del prederep 283

prederep como programa de política pública para el desarrollo

Derivado del Plan Estatal de Desarrollo 20052011 (ped), el prederep contiene los proyectos específicos y las estrategias de inversión para conformar encadenamientos productivos dentro del sector primario de la economía del estado. La inversión pública se convierte en la columna vertebral en la dimensión financiera del programa, esto con el objetivo de evitar la pulverización de esfuerzos en materia de inversión y gasto público en un esquema de inversión de los tres órdenes de gobierno, y por consecuencia, generar condiciones para un gasto público más orientado al logro de objetivos de política de desarrollo haciendo consistente los esfuerzos federales, estatales y municipales (Diario Oficial de la Federación 2008); lo anterior, se articuló sobre la base de la estrategia integral de un desarrollo regional. En este marco el prederep, también, propone que la sociedad nayarita, al estar enterada, exija que los responsables hagan cada uno la parte que les corresponde, dando transparencia a los recursos que se deben hacer llegar a los productores; así, el programa define las metas a alcanzar, no sólo por las instancias de gobierno, sino por la sociedad rural en su conjunto lo cual lleva a generar capital social en el campo desde la esfera de la administración pública estatal.

Con el diagnóstico situacional realizado para la preparación del prederep, se identificó un estancamiento tanto económico como social en Nayarit, y éste fue explicado por la crisis estructural de la economía, es decir, la falta de cadenas productivas integradas que generaran riqueza desde el sector primario hasta los servicios. Aquí es necesario apuntar que el valor en la pro ducción de bienes en Nayarit representa solamente el 30 por ciento respec to al Producto Interno Bruto estatal, mientras que el sector servicios desproporcionalmente ha superado al resto de la actividad industrial y la construcción.

Como consecuencia casi natural, el diagnóstico del prederep resalta un debilitamiento del sector agropecuario, es una característica de la dinámica de crecimiento económico, que lejos de tener correspondencia con un avance del proceso de industrialización, va de la mano con el retroceso paralelo del sector industrial. Aun cuando el programa establece que se debe insistir en priorizar el aprovechamiento de las grandes potencialidades sectoriales existentes en cada región del estado, la situación de la estructura económica hace evidente las debilidades de encadenamiento e integración productiva. Respecto a este punto, se plantea alentar el desarrollo regional, sustentable e integral del estado, privilegiando la atención hacia los sectores prioritarios. Propone, como ya se mencionó anteriormente, al sector primario como



instrumento para detonar el desarrollo económico y social que permita a la sociedad rural en la entidad elevar su ingreso y calidad de vida. Pone especial énfasis en que las actividades que se realizan en el sector rural, transiten hacia la modernidad en sinergia con otras actividades no agropecuarias del medio rural, a efecto de que los productores entre otras cosas, produzcan alimentos de suficiente calidad para las familias mexicanas, para que alcancen niveles competitivos y posicionen sus productos en sus mercados nacionales e internacionales, para que generen empleos bien remunerados, y que propicien el arraigo de las familias rurales en sus comunidades. todo esto es congruente con lo establecido en el ped, el cual menciona que para lograr dichos objetivos será necesario el trabajo coordinado y bajo la observancia de instrumentos de planeación, leyes y reglamentos de los ámbitos federal, estatal, y municipal.

En la dimensión social que el diagnóstico del prederep resalta, se recono ce que la sociedad rural nayarita está formada por personas que basan su vida y trabajo en el aprovechamiento primario de los recursos naturales para producir alimentos para las familias mexicanas, proveer materias primas para el fortalecimiento de otros sectores económicos y generar divisas por su dinámica exportadora. De manera general plantea que dentro de los principales problemas con los que se enfrenta el sector, por un lado es que el financiamiento y el seguro agrícola en el sector rural ha sido limitado para su acceso a los productores, siendo una limitante, que el 70 por ciento de los mismos carecen de las garantías suficientes para poder ser sujetos de crédito de las instituciones financieras y por otro lado, la comercialización de las cosechas estatales deben buscar eliminar el intermediarismo y dar valor agregado a sus productos para hacer sus actividades más competitivas. En lo referente a las políticas públicas propuestas, la dupla formada por sociedad y gobierno los compromete a emprender los objetivos y metas siguientes para el sector agrícola, con esto en mente la siguiente sección del presente documento plantea la metodología para evaluar el prederep y sus implicaciones para el caso específico de la cadena productiva y cadena de valor mango tommy Atkins:

• Sefortaleceráalestadoenlaproducciónycomercializaciónhorto-frutícola, para el grupo de productores en que se pueda tener el liderazgo en volúmenes, rendimientos, calidad y costos en el contexto de la región centrooccidente.

• SeimpulsaráaNayaritcomounodeloslíderesnacionalesenproducción de alimentos agropecuarios, a través de la integración de cadenas productivas.



• SeimpulsaráaNayaritcomounodeloslíderesnacionalesenproducciónde café orgánico con calidad, inocuidad y valor agregado a través de la integración de los actores de la cadena productiva.

• Elcampoylaproduccióndealimentos,concalidadeinocuidadyvaloragregado, son una de las más altas prioridades para el gobierno del estado.

• Elfomentodecadenasproductivassemanejaráentérminosdelimpulsode los factores de competitividad más importantes.

• Elfactorcienciaytecnología,seapoyarámásdirectamenteporelgobierno del estado, buscando como se convierta en un factor estratégico de competitividad.

Metodología para el análisis de la cadena productiva del mango Tommy Atkins en Nayarit

Después de haber analizado el prederep e identificado la problemática que plantea, así como las políticas públicas que propone para la solución de los mismos, se evaluará dicho programa con la finalidad de determinar el grado de aplicación y cumplimiento de las políticas propuestas. Para realizar la evaluación fue necesario enfocar el estudio a un producto primario en específico y analizar los avances que se han presentado para la producción y comercialización de tal producto, es decir, se evaluó el grado de integración de la cadena productiva de este producto así como también se estimó la cadena de valor del mismo, pues el programa resalta dentro de sus políticas la integración de cadenas productivas de productos líderes en calidad y volúmenes de producción como eje motor para el desarrollo económico de las localidades y el producto analizado cubre sin duda alguna con estas características.

Una ventaja de realizar el análisis de evaluación para un producto específico es que mediante este procedimiento se puede inferir sobre el posible comportamiento del resto de los productos. Esto es particularmente una realidad para la presente investigación, porque por disponibilidad de información, datos y sobre todo el consumo de tiempo resulta imposible realizar el análisis de diversos productos primarios que guardan las características del mango. Sin embargo, la validez de los hallazgos no es menos consistente. Así se optó por tomar como caso de estudio el mango tommy Atkins, ya que es un producto que tiene liderazgo en volúmenes, rendimientos, calidad y costos, en el contexto nacional. Es por ello que este producto es considerado



como una potencialidad para el estado de Nayarit. Para ampliar el panorama del impacto de este producto en el estado se describe a continuación la importancia de esta variedad de mango en los contextos globales, nacionales y estatales. De acuerdo a datos de la Food and Agriculture Organization (fao), México actualmente ocupa el sexto lugar a nivel mundial en producción de mango en todas sus variedades, lo superan países como India, tailandia, China, Indonesia y Pakistán. Para el año 2012 México produjo 1,827,310 toneladas y sigue siendo el principal exportador de este frutal, para el mismo año se exportaron 275,366 toneladas, lo que representa un 15 por ciento de la cosecha nacional.

En el ámbito nacional, las zonas productoras de mango se localizan en el golfo de México en la vertiente del océano Atlántico con el 30 por ciento de la superficie y en la región costera del Pacífico que participa con el 70 por ciento de la superficie nacional cultivada con mango (Vázquez et al., 2004). La región pacífico centro (Michoacán, Nayarit, Colima y jalisco) es una de las más importantes en la producción de mango para exportación (Medina, 1996). De acuerdo con datos del Sistema de Información Agroalimentaria de Consulta (sagarpa-siap-siacon), en el estado de Nayarit la producción de mango para el año 2012 alcanzó las 249,802.66 toneladas, 17 por ciento de la producción nacional, figurando para este año en el segundo lugar, de acuerdo al volumen de producción (siap, 2012). La superficie total de mango en el estado es de 24,514.21 hectáreas. El estado de Nayarit se divide en tres zonas productores de mango, donde los municipios productores son: Acaponeta y tecuala en la zona Norte, San Blas, tepic. Santiago, Rosamorada y Ruiz en la zona Centro y Compostela y Bahía de Banderas en la zona Sur (Pérez et al., 2002). Los cultivos establecidos comercialmente son: tommy Atkins, Ataulfo, Haden, Kent, Manila, Keitt y Criollos. El de mayor importancia en cuanto a volumen de producción es el tommy Atkins con una superficie de 5,823.71 hectáreas y un volumen de producción de 70,478.19 toneladas lo que representa el 30.68 por ciento de la producción total del estado; le sigue en importancia de producción el Ataulfo (10,507.42 hectáreas), con una producción de 68,747.82 toneladas, en tercer lugar se encuentra el Kent (32,221.08 toneladas), que desplazó al Haden del tercer lugar, debido a la aceptación que desde algunos años ha tenido en el mercado de exportación, en cuarto y quinto lugar el Keitt y el Haden con 20,301.13 y 20,022.27 toneladas respectivamente, seguido por Manila con 16,475.01 toneladas (siap, 2011).

Las variedades más importantes comercialmente son el mango tommy Atkins y Ataulfo, no solamente son importantes por el elevado volumen de producción, sino también, por la importancia de estas variedades en los mercados de importación. Para fines de este análisis se optó por trabajar con la



variedad tommy Atkins debido a lo importante que resulta ser en el estado de Nayarit, en cuanto a la aportación a la producción nacional, actualmente es Nayarit el principal productor de esta variedad de mango. Esta variedad se comenzó a producir en Nayarit a partir del año 2003, para años anteriores eran pocos los estados que producían esta variedad, solamente estados como jalisco, Sinaloa y Chiapas, y aportaban una producción total anual de menos de 50 mil toneladas, para el año en que Nayarit comenzó a producir esta variedad, su producción representó más del 100 por ciento, de lo que el resto de los estados producían en conjunto, y hasta la fecha, Nayarit sigue siendo el principal productor de este frutal. En la gráfica 1. se muestran los 6 principales productores de mango tommy Atkins en México durante el periodo 20002012. Estos estados en promedio han aportado alrededor del 93 por ciento, de la producción nacional durante el periodo de 2000 a 2012.

Gráfica 1MéxICO: PRINCIPALES PRODUCtORES DE MANGO tOMMy AtKINS POR VOLUMEN DE PRODUCCIóN, 20002012 (POR CIENtO)

Fuente: Elaboración propia con datos de siacon-siap (2012).

Como se puede apreciar en la gráfica 1, a partir de que Nayarit comienza a producir esta variedad de mango, se ha mantenido aportando un mayor porcentaje de producción con respecto a los demás estados productores, sin embargo, ha existido una significativa variabilidad en el porcentaje de aportación de cada estado, por ejemplo, para el año 2007, Nayarit disminuye su producción aportando solamente un 25 por ciento a la cosecha nacional, mientras que Sinaloa para el mismo año aumenta su producción

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y aporta casi un 20 por ciento a la producción nacional. Por todo lo descrito anteriormente, se optó por realizar el análisis de la cadena productiva del mango tommy Atkins, así como estimar su cadena de valor, con los resultados obtenidos de este análisis se logró evaluar en gran medida a las políticas propuestas por el prederep, pues hace énfasis en la integración de las cadenas productivas de los productos potenciales como ya se mencionó anteriormente.

Figueroa R et al. (2012) hacen también la aclaración de la diferencia que existe entre una cadena productiva y una cadena de valor. y definen a la cadena productiva como la descripción de todos los participantes en una actividad económica, que se relacionan para llevar insumos hasta obtener un producto y entregárselo a los consumidores finales. Mientras que bajo el concepto de valor se busca la innovación, el desarrollo de productos y llenar los otros aspectos que no son meramente económicos pero que dan valor a los bienes, y afirman que esto no lo pueden lograr empresas desarticuladas que reaccionan sin un objetivo en común, implicando la necesidad de acuerdos entre los agentes. Los mismos autores, afirman que para los años ochenta, se desarrolló el concepto de la cadena de valor como un instrumento para identificar el valor a cada paso durante la producción, generalmente en los sectores industriales y de servicios; considerando básicamente la producción de las empresas e identificando la existencia de actividades primarias y actividades de apoyo que conformaban las cadenas. Por otro lado, afirman que para pasar de la cadena productiva a la cadena de valor es necesario hacer el diagnóstico de la primera para poder estimar la segunda y con base en estos resultados hacer un rediseño de la cadena para aumentar su productividad e involucrar a los eslabones más vulnerables para que los beneficios económicos puedan ser más equitativos. y una vez que se tienen dicho análisis es fácil darnos cuenta qué tan integradas las cadenas de valor y quiénes son los eslabones más o menos beneficiados económicamente (Iglesias, 2002). El análisis de la cadena productiva se llevará a cabo aplicando la metodología propuesta por K. Figueroa, B. Figueroa y O. Figueroa. Esta metodología propone 11 mapeos, que permite analizar la cadena productiva así como estimar la cadena de valor de cualquier producto de una manera rápida y sencilla (Figueroa et al., 2012).

Los 11 mapeos se describen a continuación:

1. Procesos clave o eslabones: estos procesos son generalmente la primera incógnita que nos presenta una cadena y se refiere a los pasos por los que pasa una materia prima hasta que llega a la fase de consumo. Este mapeo es el más sencillo y es el eje para el resto del diagnóstico.



2. Actores y sus funciones: una vez que se han mapeado los principales procesos y eslabones, podemos contestar la pregunta sobre ¿Quiénes son las personas involucradas en las cadenas? Los actores se refieren a cualquiera de las personas que juegan un rol en las cadenas, pudiendo ser productores, comercializadores, proveedores o clientes. y posteriormente se describe el grado de diferenciación de los actores.

3. Empleos generados: el tema de generación de empleos es clave para entender el impacto que tiene la cadena y las sugerencias de agregar cambios para agregar valor. Este proceso se lleva a cabo generalmente preguntándole a los actores sobre el número de empleos que generan y posteriormente se realiza un estimado en función del número total de actores en los diferentes procesos de la cadena.

4. Flujos de producto: una vez que hemos establecido los procesos y los actores involucrados, podemos presentar más información sobre los productos. Los productos involucran la identificación del paso de insumos o materias primas, hasta llegar a productos intermedios o productos finalizados. Este mapeo es importante para conocer los pasos requeridos para obtener el producto final que, en ocasiones, los productores primarios ignoran. Para este mapeo pueden incluirse dos tipos de información: las entradas y las salidas, pudiéndose precisar qué productos entran durante el proceso y qué productos salen.

5. Flujos de información y conocimiento: esta información se refiere a lo que solicita un actor a otro actor en términos de la calidad que desea, el tiempo de entrega, etcétera. y tienen que ver con los conocimientos, porque nos permite evaluar qué tanto conoce el actor la información que requiere para ser exitoso en el mercado.

6. Volumen de producto: el mapeo del volumen de producto se refiere a establecer en cada proceso o eslabón la cantidad de producto que está siendo vendido. Generalmente este análisis se hace en función de las ca tegorías de actores que hayan sido establecidas. Sirve para determinar el porcentaje de volumen que se va por cada uno de los canales dentro de la misma cadena.

7. Flujos geográficos: en este mapeo sólo se debe especificar la ubicación del producto o actor involucrado en cada parte del proceso.

8. Margen: la determinación del margen tiene que ver con establecer el flujo de dinero a lo largo de la cadena; este flujo de dinero puede ser anali zado como ingreso, estructura de costos, ganancias o retorno sobre la inversión.

9. Gobernanza o relaciones entre eslabones: la gobernanza considera aspectos sobre las relaciones a través de las cuales los actores clave crean, mantienen



y transforman las actividades dentro de la cadena de valor. Son los que determinan la distribución de los flujos financieros, materiales, fuerza de trabajo y organización entre actores e incluso países. Este aspecto se desarrolla con mayor énfasis debido a que el término “gober nanza” tiende a ser confundido por las instituciones (Secretaria de Agri cultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, por ejemplo). Cuando se habla de gobernanza, se está haciendo referencia a dos puntos en general: el poder que una parte pudiese tener para forzar a terceros a realizar acciones en particular y otra que refleja la capacidad de hacer caso omiso a las demandas de terceros.

10. Servicios: en este mapeo se describe cómo son los proveedores de servicios a lo largo de toda la cadena. Estos proveedores, si son muy costosos u ofrecen servicios de mala calidad encarecen el producto final e incluso determinan su calidad final. Por lo que, preguntar a cada actor sobre sus proveedores —si son locales, si solo es uno o son varios— se vuelve es tratégico para determinar si existe un solo proveedor local, quien seguramente tiene precios altos o si hay competencia entre diversos proveedores locales.

11. Organizaciones del proyecto: el último mapeo corresponde a las organizaciones de apoyo, que generalmente son confundidas con actores o servicios. La diferencia es que son organismos que desempeñan una función de interés público, apoyando a las diferentes órdenes de gobierno en su quehacer de regular las relaciones comerciales o proteger a los habitantes y ecosistemas o como producto de la organización de los productores, como sería una Cámara de Comercio.

Cadena Productiva del Mango Tommy Atkins en Nayarit

Resultados

El eslabón que representa la fase de producción en una cadena productiva, es el más vulnerable de los eslabones. Esto es particularmente cierto porque los productores son los únicos actores que intervienen en éste, pero es solamente hasta este punto de la cadena productiva que tienen inferencia. En las siguientes fases, especialmente a partir del eslabón de la cosecha y en adelante, son los comercializadores los que se encargan de gobernar las demás etapas de la cadena, ellos son los actores principales en los eslabones de



co secha, empaque y distribución, como se puede observar en el diagrama, los productores crean relaciones de mercado cada año para la venta de sus cosechas, en donde el precio, volumen y otras características se negocian en el momento mismo y sólo es válido para esa transacción, después de esto los actores pueden incluso no volver a verse. En cambio los comercializadores mantienen relaciones permanentes con los demás eslabones de la cadena, para el eslabón de cosecha cada año se contratan cortadores del estado de Chiapas, para el caso del empaque, son los comercializadores los que firman contratos con ellos y les pagan el precio de la maquila, estas empacadoras realizan todas las actividades necesarias para que el producto pueda ser embarcado para su posterior distribución, una vez que el producto es embarcado en los camiones contratados por los mismos comercializadores, el producto ya está a su vez comprometido con los clientes para su posterior consumo. Existe una hegemonía por parte de los comercializadores o intermediarios dentro de la cadena productiva del mango, muchas de las veces, estos intermediarios ni siquiera ven el producto que están vendiendo, hacen las transacciones vía telefónica y por medio de los agentes encargados de realizar dichas operaciones. La problemática en este contexto es pues, el desconocimiento por parte de los productores de la cadena productiva que siguen sus productos para llegar a los consumidores finales y esto tiene como consecuencia, precios bajos a sus productos primarios.

A nivel metodológico, el análisis de la cadena productiva permitió que se identificaran los principales eslabones de la cadena, también, los actores sociales involucrados en cada uno de los eslabones, así como las actividades que realizan estos actores, como se puede observar en el diagrama, pocos de los actores son locales, la mayoría de ellos provienen de otros estados de la república, mientras que el nivel de desempleo y pobreza en el estado sigue siendo alarmante, es curioso que se contraten personas de fuera para realizar diversos trabajos dentro de la cadena, como lo son los cortadores y la mayoría de los empleados de las empacadoras. Por otro lado, resulta alarmante que las organizaciones de apoyo sólo estén presentes en los eslabones gobernados por los intermediarios y para nada se brinden apoyo en el eslabón de producción que es en donde intervienen los actores locales. Posteriormente para fines de la estimación de la cadena de valor y considerando las diferencias entre el precio de venta y el costo de producción para cada eslabón, se concluye que las ganancias quedan distribuidas de la siguiente manera: 85 por ciento de utilidades para los comercializadores y 15 por cientode utilidades para los productores.



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Consideraciones finales y recomendaciones

La cadena productiva de uno de los productos líderes en volúmenes de producción, rendimiento, calidad y costos, no se encuentra actualmente bien integrada como lo propone el prederep, no se fomentaron, por ningún motivo, las cadenas en términos de impulso de factores de competitividad. En el estado existe actualmente una tendencia hacia la descentralización de los procesos, no existe un vínculo entre los diferentes sectores y las instituciones gubernamentales, las organizaciones buscan un desarrollo económico en el estado, pero no logran despuntar el desarrollo endógeno en las pequeñas localidades fuertes en producción primaria. Los gobiernos alcanzan a detec tar la problemática del estado, pues resulta obvia la improductividad que se tiene desde hace muchos años en el sector primario, pero estos gobiernos quedan solamente en la fase de diagnóstico, si bien se alcanzan a proponer políticas públicas, pero por ningún motivo se alcanzan para implementar dentro de su periodo constitucional, así se reconoce, que estas políticas requie ren de periodos mayores a seis años de trabajo e inversión directa para pro piciar el cambio o mejora específica en cada problema que se intenta resolver en la sociedad. Por lo general, cuando un nuevo gobierno es electo y una nueva administración pública se asienta en los poderes estatales, se rediseñan estas políticas públicas con base en las preferencias de este nuevo gobierno y las políticas antes propuestas quedan es sólo eso “propuestas”, como lo fue para el caso de las políticas públicas propuestas por el prederep.

Fuentes consultadas

Diario Oficial de la Federación (2008). Programa estatal de desarrollo rural y encade-namiento productivo agropecuario, acuícola-pesquero y forestal-silvícola, tepic.

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295

El problema público de inseguridad en Morelia se manifiesta de tres maneras: el aumen-to de los delitos en el municipio, el cambio de los delitos y el bajo desempeño institu-cional para brindar seguridad pública. La política pública local actual diseñada e implementada con el propósito de reducir los índices delictivos, ha generado un impacto marginal al problema público de la inseguridad en el municipio. Las acciones guber-namentales principales han sido fortalecer a la policía municipal y reforzar una política pública de represión. Como consecuencia de la falta de respuesta institucional, no sorprende que los colonos de diferentes zonas de la ciudad se estén organizando para autodefenderse y cuidar su patrimonio.

Introducción

El interés del presente análisis surge de la necesidad de conocer con más profundidad la situación de inseguridad que están enfrentando los municipios en México hoy en día. En seguida se desarrolla un estudio de caso sobre el municipio de Morelia, Michoacán, lo cual pretende contestar tres preguntas: ¿Existe un problema público de inseguridad en Morelia? En el caso que sí, ¿cuáles han sido las políticas públicas para resolver esta problemática? ¿Cómo ha reaccionado la población moreliana ante la situación que se está presentando en la entidad?

Las respuestas a estas preguntas de investigación buscan comprobar la hipótesis que las políticas públicas de la autoridad local no logran reducir la creciente inseguridad en el municipio. Como consecuencia, los ciudadanos empiezan a organizarse a nivel de colonia para implementar sus propias medidas de seguridad.

El estudio de casos arranca con una descripción global de la situación delictiva. Después se contrasta con la respuesta gubernamental municipal que se ha implementado para atender a la problemática. Al final se presenta la reacción ciudadana que ha causado el fenómeno delictivo y las políticas públicas ejecutadas por la autoridad municipal. Antes de iniciar con el análi

La inseguridad en Morelia: el problema público

y las políticas públicasDoreen Vorndran


296 Doreen Vorndran

sis de la situación delictiva se puntualiza la definición de los conceptos claves de la investigación: problema público y política pública.

El término de problema público se entiende como cualquier asunto que se percibe de importancia o que ha generado cierto nivel de consecuencias negativas para una parte o toda la sociedad. En otras palabras, el asunto que se convierte en un problema público se caracteriza por haber generado un costo significativo y un impacto negativo a un segmento porcentual de la sociedad (theodoulou, 2004).

Existen diferentes esfuerzos los cuales tratan de concretar qué es una política pública. Muchas de las definiciones integran aspectos como el propósito, el espacio, los tipos de política pública, sus intenciones políticas, el diseño institucional, la diversidad de actores y del proceso de cómo se hace. Luis F. Aguilar Villanueva lo resume de la siguiente manera:

Una política (pública) es un comportamiento propositivo, intencional, planeado, no simplemente reactivo, casual. […] En efecto, una política es en un doble sentido un curso de acción: es el curso de acción deliberadamente diseñado y el curso de acción efectivamente seguido. No sólo lo que el gobierno dice y quiere hacer. también lo que realmente hace y logra, por sí mismo o en interacción con actores políticos y sociales, más allá de sus intenciones (Villanueva, 1991: 2425).

Para fines de este trabajo, se define a la política pública como acciones a propósito gestionadas por la institución “gobierno” y/o funcionarios públicos para resolver un asunto de preocupación pública. Hacer política pública requiere de la selección de los objetivos y las alternativas; y la selección siempre involucra a las intenciones (theodoulou, 2004).

El problema público de la inseguridad en Morelia, Michoacán

tratar de definir el problema público de inseguridad para el caso de Morelia es un ejercicio complejo. La limitante principal para describir el problema de manera cuantitativa es la carencia de datos. Por un lado, hay un solo ejercicio de medir la victimización en el municipio.1 Desde entonces no hay ningún

1 Se refiere a la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (en-Vipe) del año 2011. Morelia fue una de las pocas ciudades en el país que se encuestada con una muestra representativa.


La inseguridad en Morelia: el problema público y las políticas públicas 297

otro intento para conocer de manera consecutiva y sistemática datos la victimización de los morelianos. Ese tipo de dato es necesario debido a la falta de denuncias que también se evidencian en esta entidad local. Por otro lado, se detectan una serie de incongruencias entre los datos delictivos del gobierno estatal y de la autoridad federal lo cual genera cuestionamientos sobre la metodología de procesamiento y reporte de la información delictiva.

Para el propósito de este análisis se decide utilizar los datos oficiales del año 2000 al año 2012 que han sido publicados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), la Procuraduría General de justicia del Estado de Michoacán (pgje), el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (sesnsp) y la Dirección General de Seguridad Ciudadana del H. Ayuntamiento de Morelia.

El problema público de inseguridad en Morelia se demuestra en tres aspectos: el crecimiento global de delitos, el aumento exponencial de los delitos de alto impacto y el bajo desempeño institucional en la procuración de justicia.

El análisis de los delitos registrados en averiguaciones previas evidencia el aumento del número de delitos en el municipio en los últimos 12 años. El número total de las averiguaciones previas proyecta un crecimiento de 68.3 por ciento de 8,376 (2000) a 14,100 delitos (2012). Con mirada hacia la situación de la entidad federativa se puede observar que Morelia ha crecido más que el estado. Aunque Michoacán también ha registrado un aumento significativo de delitos, los datos evidencian un crecimiento menor con 49.6 por ciento de 24,334 (2000) a 36,412 (2011)2 delitos registrados en ave riguaciones previas.

Para conocer con más precisión el fenómeno delictivo en Morelia se debe integrar al análisis la evolución de la población de la capital michoacana. Según el inegi, el número de habitantes de Morelia han crecido de 620,532 (2000) a 729,279 (2010), lo cual representa un aumento de 17.5 por ciento. tomado en cuenta ese cambio poblacional, la tasa de delitos denunciados por cada 100 mil habitantes señala un crecimiento real de 43.2 por ciento de 1,350 (2000) a 1,933 (2012). Por lo tanto, es afirmativo que los delitos han ido en aumento en Morelia. Eso no ha sido resultado de un comportamiento lineal como muestra la gráfica 1. Los datos evidencian diferentes periodos de crecimiento. En particular se destaca del 2006 al 2008 cuando llega a su máxi ma cantidad de denuncias. Al mismo tiempo se puede observar que en

2 Al momento de cierre de la investigación en febrero 2013, el dato para el año 2012 no estaba disponible en las fuentes consultadas. Por lo tanto se optó por el dato del año 2011.


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ningún momento durante los últimos 12 años los registros han regresado al nivel del año 2000.

Gráfica 1DELItOS REGIStRADOS EN AVERIGUACIONES PREVIAS EN EL MUNICIPIO DE MORELIA (20002012)

Fuente: inegi (20002010) y pgje (20112012).

Los mismos datos analizados evidencian un cambio de la delincuencia. En Morelia, es afirmativo que los delitos de la delincuencia común (robo, daños a las cosas, lesiones) son en su mayoría los delitos registrados (81.2 por ciento) con un crecimiento constante. Los delitos de alto impacto (como homicidio doloso, extorsión y secuestro/privación de libertad) están al margen con el 8.7 por ciento de los delitos registrados. Sin embargo, es este grupo de delitos que ha experimentado el mayor crecimiento. Se puede observar que el delito que más ha crecido es la extorsión con 460.0 por ciento, en segundo lugar sigue privación de libertad/secuestro con 358.8 por ciento y en tercer lugar homicidio doloso con 263.6 por ciento (véase cuadro 1). En otras palabras: La población moreliana no sólo se ha convertido en víctima de estos delitos de alto impacto sino que ha experimentado la llegada del crimen organizado a la entidad local en los últimos 12 años.

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total

Lineal (total)

tasa para cada 100 mil habitantes

Lineal (tasa para cada 100 mil habitantes)



Cuadro 1CRECIMIENtO tOtAL DE DELItOS EN EL MUNICIPIO DE MORELIA (2000, 2006 y 2012)

2000 2006 2012 Crecimiento total

total de delitos registrados en averiguaciones previas

8,376 12,076 14,100 68.3%

Robo 3,468 6,634 9,001 159.5%Lesiones 1,350 1,210 907 –32.8%Homicidio doloso 33 77 120 263.6%Daño en las cosas 372 1,314 940 152.7%Extorsión 25 25 140 460.0%

Privación de libertad/Secuestro3 17 54 78 358.8%

Fuente: inegi (2000 y 2006) y pgje (2013).3

tratando de ubicar a Morelia dentro de las tendencias del estado de Michoacán fue un ejercicio complejo. La entidad federativa demuestra menos crecimiento en las denuncias de los delitos de alto impacto en los años 2000, 2006 y 2011. Los registros de averiguaciones previas de extorsión incrementaron de un total de 43.8 por ciento de 137 (2000) a 197 (2011). Homicidio doloso creció en total el 75.98 por ciento de 487 (2000) a 857 (2011) registros. Cabe mencionar que Morelia, según los datos disponibles, sólo contribuye con el 14.0 por ciento en registros de homicidio doloso y 16.2 por ciento en registros de privación de libertad/secuestro al panorama de estos delitos en el estado. El delito de extorsión no coincide con estas tendencias. El estado comparte el escenario de Morelia, aunque lo supera con un crecimiento total de 390.82 por ciento, de 98 (2000) a 481 (2011) registros. Pero en este caso, el 71.1 por ciento de extorsión se registran en Morelia.

Según este comparativo de datos delictivos, Morelia como capital del estado, no es el centro de las actividades criminales. éstos se han concentrado hacia al interior del estado. Debido a la carencia de datos, no se pueden profundizar las conclusiones. Pero se evidencia aquí la necesidad de datos delictivos que capturan con más precisión la situación que se vive fuera de la capital michoacana.

El tercer aspecto del problema público de inseguridad está relacionado con el desempeño de las instituciones en la procuración de justicia. Con base en los datos analizados que muestra la gráfica 2 se detectó un alto nivel de

3 En los datos de inegi los cuales fueron proporcionados por la pgje en su momento se detectaron incongruencias sobre el manejo de secuestro y privación de libertad. En los años 2000 al 2009 se maneja el delito de privación de libertad y proporcionan el número de registros correspondientes. A partir del año 2010 cambiaron a manejar y capturar el delito de secuestro.


300 Doreen Vorndran

impunidad de los delitos. De acuerdo con los registros de las agencias del Ministerio Público del Fuero Común en Morelia, el año 2011 registró 13,302 averiguaciones. En comparación, la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (enVipe) del mismo año registró un total de 133,312 delitos en Morelia. Según ese dato, los registros de los agentes del Ministerio Público del Fuero Común en Morelia sólo representan el 9.98 por ciento de los delitos dentro del mismo año. En otras palabras, el 90.02 por ciento de los delitos no entraron al sistema de procuración de justicia y por lo tanto quedaron impunes.

Gráfica 2GRADO DE VICtIMIZACIóN y NIVEL DE DENUNCIAS EN EL MUNICIPIO DE MORELIA (2011)


Aquí se demuestra nuevamente la problemática de un delito de alto impacto: la extorsión. Según la enVipe es el segundo delito más reportado por los morelianos encuestados. Con 35,402 representa el 26.56 por ciento de los delitos declarados en dicha encuesta. En comparación, los agentes del Ministerio Público del Fuero Común de la localidad registraron un total de 72 denuncias del mismo delito. Como se puede observar, la extorsión es el delito menos denunciado aunque muchos habitantes de Morelia declararon haber sido víctima de éste.

En ese dato se evidencia también el bajo nivel de denuncias en la localidad. Además del bajo nivel de denuncias de delitos en la capital michoacana, disminuyó al 61.6 por ciento de sentenciados registrados en los juzgados de primera instancia del fuero común.

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80,000

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0Robo Extorsión Fraude Lesiones Amenazas total

Delitos registrados en averiguaciones previas por la pgje

Delitos registrados en la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (enVipe)



Sin tener el conocimiento preciso de las cifras delictivas, la población de Morelia percibe el aumento de la violencia. Muchos han sido víctimas de algún delito o tienen familiares y conocidos que comparten esta misma experiencia. Entrevistas con servidores públicos y ciudadanos del municipio y los participantes de los grupos focales lo confirmaron. A partir de esta información cualitativa no existe alguna medición particular sobre la percepción de seguridad en el municipio, lo cual impide un análisis profundo del impacto de la situación de la población.

El único acercamiento que se tiene son los datos capturados al nivel de Michoacán en la (enVipe). Según sus resultados de los últimos tres años (del 2011 al 2013), la percepción de inseguridad ha crecido. A partir de la alta percepción de inseguridad sobre la entidad federativa, también los municipios y las colonias o localidades se vean afectados por ese fenómeno (véase gáfica 3).

Gráfica 3PERCEPCIóN DE LA INSEGURIDAD PúBLICA EN MICHOACáN SEGúN ENVIPE (2011, 2012, 2013)

Fuente:

A pesar de los pocos datos disponibles sobre el fenómeno delictivo en la capital michoacana se observa un incremento significativo de la insegu ridad. Los delitos van en aumento, en particular los delitos de alto impacto. Lo más preocupante es la diferencia entre los datos de denuncias y de victimización. Las cifras gubernamentales señalan una tasa de 1, 933 delitos por cada 100 mil habitantes, aunque el dato de la enVipe señala una tasa de 18,280 delitos por cada 100 mil habitantes. Esto significa que más y más habitantes de Morelia han vivido las consecuencias negativas de

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76.0

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60.7

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En su municipio o delegación En su colonia o localidad


302 Doreen Vorndran

este incremento de la violencia y perciben la inseguridad como un urgente problema público de su municipio.

Las políticas públicas para la inseguridad

Ante esa situación de la inseguridad en el municipio, la política pública local de los últimos años que fue diseñada e implementada con el propósito de reducir los índices delictivos, parece haber generado un impacto contrario. Desde el año 2007 se han implementado un conjunto de acciones gubernamentales que se enfocan principalmente en el fortalecimiento institucional de la Policía Municipal y a la política de reprimir el delito.

Un primer paso fue iniciar el proceso de regresar las responsabilidades en materia de seguridad al municipio de Morelia en el 2007. A partir de agosto de 2012, Morelia cuenta con su propia policía acreditada. Debido que el gobierno del estado estuvo a cargo de la seguridad pública de Morelia por más de 10 años, la Policía Municipal todavía depende en diversos temas del estado (Dirección General de Seguridad Ciudadana, 2013).

Al cierre de esa investigación, la Policía Municipal de Morelia cuenta con un total de 301 elementos, de los cuales el 70.1 por ciento están comisionados por la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Michoacán. Previamente, en el año 2010 el gobierno estatal duplicó la asignación de elementos al municipio. Ante ese esfuerzo de hacer crecer el número de policías para Morelia se nota aún un estado débil en cuanto fuerza policiaca. Sólo hay 0.4 policías por cada 1,000 habitantes cuando la norma internacional recomienda 2.5 policías (Dirección General de Seguridad Ciudadana 2013).

El porqué no hay más policías en Morelia se debe a diferentes factores. Entre ellos se destacan la falta de aspirantes a una carrera policial y a la situación presupuestal de la dependencia municipal. De un total de 116 aspirantes para el año 2012, sólo el 44.0 por ciento de los candidatos acreditó la preselección interna. Los demás no fueron localizados (20.7 por ciento) o reprobaron las pruebas preliminares (35.3 por ciento). Al cierre de la investigación no se cuenta con los resultados del examen de control de confianza, lo cual es el último requisito para iniciar la formación policial. La estrategia del reclutamiento es crecer en 100 elementos por año lo cual requiere más aspirantes (Dirección General de Seguridad Ciudadana 2013).

En relación con la situación presupuestal, la Dirección General de Seguridad Ciudadana Municipal no cuenta con suficientes recursos para poder aumentar el gasto de la nómina (lo cual representa el 44.5 por ciento de su



gasto total). Del 2008 al 2011, la Dirección General de tránsito y Vialidad de Morelia ejerció un presupuesto de 44 millones de pesos por año (Ayuntamiento, 20082011). En el 2012, la Dirección General de Seguridad Ciudadana de Morelia gastó 45 millones de pesos (tesorería, 2013). Para el año 2013 la situación de recursos municipales para el tema de seguridad pública no parece favorable. En primer lugar, hay un desacuerdo sobre las metas para incrementar el número de elementos. En segundo lugar, la Secretaría de Administración del Ayuntamiento proyecta ahorrar un estimado de 10’234,000 pesos en la Policía Municipal (Franco, 2013).

En relación con las acciones policiales en contra la violencia y delincuencia se pueden hacer dos observaciones. Primero, la policía estatal a cargo de la seguridad pública de Morelia, siguió una política represiva. Revisando reportes de la policía estatal del año 2011 y 2012 se nota el incremento de las detenciones en el municipio de Morelia de 6,949 (2011) a 8,532 (2012) lo cual representa un crecimiento de 22.8 por ciento durante un año. Además, resulta interesante mencionar que sólo el 34.0 por ciento de las detenciones ocurrió en relación a un delito, las demás (72.0 por ciento) por una falta administrativa: ebriedad en vía pública (44.0 por ciento) y alteración del orden pú blico (27.9 por ciento) (Dirección General de Seguridad Ciudadana, 2013).

Segundo, la Dirección General de Seguridad Ciudadana de Morelia tampoco busca una estrategia policial que englobe la reacción, la prevención, la inteligencia y la percepción de seguridad como funciones claves del servicio policial a la comunidad. El reporte de sus actividades en febrero de 2013 señaló que la prioridad actual de la dependencia es la consolidación institucional. El año anterior su enfoque fue profesionalizar y equipar elementos, mejorar infraestructura de la corporación, desarrollar y aplicar de políticas públicas en materia de prevención social del delito. Para este año, 2013, sus objetivos son la construcción de la comisaría local, la capacitación permanente de los elementos en colaboración con la Academia Regional de Seguridad Pública de Occidente en materia de formación inicial, las técnicas operativas, el modelo policial, la policía preventiva, la evaluación de habilidades, las destrezas y los conocimientos de la función, el equipamiento de los elementos (patrullas y armamiento) y el aumento del número de elementos. En relación con la prevención de delitos, el objetivo es ampliar la base territorial y de cobertura a través de la rehabilitación de las casetas de policía de proximidad (existentes e instalar nuevas en zonas desprotegidas) y rondines (recorridos de prevención y vigilancia), realizar campañas para prevenir la violencia social, vincular a los elementos con las colonias y las localidades,


304 Doreen Vorndran

implementar los programas de Subsidio para la Seguridad de los Municipios (subsemun) y en el área de tránsito continuar con el operativo Alcoholímetro, el balizamiento y señalética de las paradas de transporte y la prevención de accidentes automovilísticos. Además contempla a puntualizar su marco jurídico interno a través del manual de organización, manual y reglamento de servicio profesional de carrera policial y catálogo de puestos y funciones (Dirección General de Seguridad Ciudadana, 2013).

Dentro de este programa anual de trabajo se encuentran acciones importantes, sin embargo, no se plantean metas concretas y medibles que se desarrollen con base en las estrategias a mediano y largo plazo. La operación actual de esta dependencia tiene un enfoque a corto plazo que deja de lado las estrategias de prevención dirigida por la policía. tales estrategias integran por un lado a las zonas criminógenas, y por otro, las victimógenas de Morelia. Además buscan la disminución de la percepción de inseguridad en el municipio. Observaciones similares se pueden hacer al Plan de Desarrollo Municipal 2012 a 2015, el cual establece como eje central 10 estrategias globales de seguridad ciudadana para el municipio, no obstante, dichas estrategias se presentan sin el planteamiento de metas claras y medibles ni hacen referencias a estrategias a mediano y largo plazo en materia de seguridad ciudadana (H. Ayuntamiento, 2013).

Reacción ciudadana en Morelia

Aunque se ha implementado una serie de acciones para atender a la problemática local de inseguridad, los delitos y la percepción de inseguridad siguen creciendo como se demostró anteriormente. El más afectado de esta situación ha sido la población moreliana la cual ha experimentado la inseguridad en su entorno inmediato: en su colonia o localidad (véase gráfica 4). La reacción de los habitantes de Morelia se puede resumir en dos puntos.

Primero, los colonos han empezado a organizarse. En diferentes zonas de la ciudad se han llevado a cabo juntas vecinales. Su agenda consiste en analizar la situación de la inseguridad y llegar a acuerdos sobre las medidas que se necesitan implementar para mejorar la seguridad en su fraccionamiento, colonia o zona geográfica. El análisis de algunos casos4 identifica que se han desarrollado diferentes formas de organización. El espectro llega de juntas

4 Los casos que se han reportado en los medios de comunicación locales son lo de la colonia Manantiales, Rinconada Morelia, Fuentes de Morelia, Libertad y la Zona Sur y Oriente de Morelia entre muchos otras.



vecinales que se llevan a cabo con cierta frecuencia hasta la constitución de las propias asociaciones civiles. Los ejemplos más presentes en los medios de comunicación han sido ChapulteRed, que se ha organizado en la zona oriente de la ciudad (García, 2012), y la Asociación de Colonos del Fraccionamiento Rinconada la Huerta (Gil, 2013). Ambos coinciden en la búsqueda de armar una red de comunicación y autoprotección para su zona.

Esta reacción de organización en diferentes colonias y fraccionamientos de la ciudad no sorprende tanto cuando se conoce el grado de confianza que las personas tienen por sus vecinos. Según los datos de la enVipe (2012) en Michoacán los encuestados señalaron mucha (37.8 por ciento) y alguna (35.8 por ciento) confianza por sus vecinos. Posiblemente esta situación facilite el surgimiento de más grupos vecinales para autoproteger sus colonias ante la falta de respuesta institucional.

Gráfica 4GRADO DE CONFIANZA DE LA POBLACIóN DE 18 AñOS y MáS EN MICHOACáN POR INStItUCIONES PúBLICAS y PRIVADAS, MARZO y ABRIL 2012

Fuente: inegi (2012).

Los colonos no solo se organizan, sino implementan propias acciones para establecer la seguridad en sus fraccionamientos y colonias. Cabe de mencionar que en los casos analizados, los grupos vecinales buscaron en primer lugar el diálogo con las instituciones gubernamentales. Han hechos llamadas a la autoridad local a través de oficios, solicitudes de audiencias e interpusieron las denuncias correspondientes.

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Grado de confianza Alguna


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Debido a la falta efectiva de la respuesta del Ayuntamiento, más y más grupos vecinales implementan bloqueos temporales y cierres de vialidades de sus fraccionamientos en la ciudad capitalina como una medida para protegerse y su patrimonio de la inseguridad (s/a, 2013). Por ejemplo, en el fraccio namiento Manantiales, al menos 10 calles fueron obstruidas con grandes rocas para impedir el paso (s/a, 2013). Los habitantes de la colonia Rinconada de la Huerta construyeron una barda que mide 52 metros de largo y 2.20 de altura (Celaya, 2013). Según estimaciones de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente (sduma) del Ayuntamiento de Morelia, el 40 por ciento de las 726 colonias regulares5 sufren esta problemática de los cierres o bloqueos (s/a, 2013).

Las medidas de autoprotección no sólo se extienden a la obstrucción de vialidades y cierre de sus vecindarios, sino incluyen también la contratación de seguridad privada, dejar salir en la noche entre otras (s/a, 2013). En el caso de los colonos del sur de la ciudad los habitantes de más de 30 fraccionamientos advierten la creación de autodefensas urbanas que contemplan armar a guardias privados y vecinos como instalar barricadas en los accesos a las colonias (Pacheco, 2013).

Conclusión

El municipio de Morelia ha experimentado un crecimiento de delitos en la última década lo cual indica un aumento particular de la delincuencia organizada. Las políticas públicas locales han generado un impacto marginal a la solución de este problema público de la inseguridad en el municipio. Entre las acciones gubernamentales principales se detectaron, el fortalecimiento de la policía municipal y el enfoque a la política represiva las cuales han sido con ciertas debilidades. Además, se detectó que las herramientas actuales carecen de una estrategia policial que integre reacción, prevención, inteli gencia y percepción de seguridad como funciones claves del servicio policial a la comunidad, lo cual contribuye a la falta de resultados de la política gubernamental.

Por lo tanto, se puede llegar a dos conclusiones. En primer lugar, las políticas públicas carecen de una comprensión profunda del problema público: el fenómeno delictivo que ha impactado cada vez más a Morelia y los delitos de alto impacto marcan la llegada del crimen organizado. Esta falta de comprensión profunda del problema público de inseguridad a su vez impide

5 Se refiere a las colonias de las que tiene registro.



conocer la causalidad de la problemática y por lo tanto no genera un planteamiento de políticas públicas que brinden resultados: la reducción de los índices de violencia en Morelia.

En segundo lugar, la decisión de enfocarse principalmente en la cuestión institucional, la autoridad local se convierte en una vertiente del problema público de la inseguridad. La falta de la efectividad institucional en acciones policiales como diálogo constructivo debilita la confianza de los colonos en las instituciones que los gobiernan. Por lo tanto, no deben de sorprender la radicalización de las acciones vecinales para defenderse y proteger su patrimonio.

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310 Doreen Vorndran

Cuadro 3GRADO DE VICtIMIZACIóN y NIVEL DE DENUNCIAS EN EL MUNICIPIO DE MORELIA (2011)

Robo Extorsión Fraude Lesiones Amenazas Total

Delitos registrados en la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (enVipe) 65,287 35,402 10,193 10,753 6,090 133,312Delitos registrados en averiguaciones previas por la pgje 7,585 72 535 835 95 13,302Nivel de impunidad 11.62% 0.20% 5.25% 7.77% 1.56% 9.98%


Cuadro 4PERCEPCIóN SOBRE LA INSEGURIDAD EN MICHOACáN SEGúN ENVIPE (2011, 2012, 2013)

En su entidad federativa En su municipio o delegación En su colonia o localidad

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(1) Se refiere a la opción “no sabe/no responde”.Fuente: inegi (2011, 2012 y 2013).

Cuadro 5GRADO DE CONFIANZA DE LA POBLACIóN DE 18 AñOS y MáS EN MICHOACáN POR INStItUCIONES PúBLICAS y PRIVADAS, MARZO y ABRIL DE 2012 SEGúN ENVIPE 2012

Instituciones públicas y privadas

Grado de confianza

Mucha Alguna Poca Nada

Absoluto Relativo Absoluto Relativo Absoluto Relativo Absoluto Relativo

Vecinos 949,412 33.1 1’161,039 40.5 507,164 17.7 228,450 8.0Iglesias 1’081,441 37.8 1’025,172 35.8 511,820 17.9 223,749 7.8Universidades 343,343 12.0 929,788 32.5 691,235 24.1 288,654 10.1Medios de comunicación 120,621 4.2 723,702 25.3 1′364,196 47.6 493,094 17.2Policía 78,198 2.7 346,088 12.1 1′030,700 36.0 1′371,419 47.9Policía privada (seguridad privada) 55,726 1.9 258,041 9.0 791,738 27.6 1′203,167 42.0Partidos políticos 46,584 1.6 259,721 9.1 959,642 33.5 1′533,280 53.5Ministerios Públicos 26,872 0.9 250,411 8.7 852,983 29.8 1′227,947 42.9Cárceles y reclusorios 33,071 1.2 188,714 6.6 674,065 23.5 1′664,346 58.1Diputados o senadores 21,538 0.8 184,305 6.4 738,089 25.8 1′799,162 62.8Sindicatos 43,036 1.5 137,700 4.8 633,020 22.1 1′242,921 43.4

Fuente: inegi (2013).


311

La presente investigación contribuye al análisis de la gobernanza local integrando la perspectiva de la hechura de política pública en una dependencia del H. Ayuntamiento de Morelia: la Secretaría de Obras Públicas (seop). El periodo analizado comprende los meses de agosto a diciembre de 2012. La investigación adquiere importancia por partir de la escuela Lasswelliana del knowledge of. En ésta se detectan patrones en las dife-rentes etapas del ciclo de la política pública; a saber: definición del problema, determi-nación de la agenda, diseño, toma de decisiones, implementación, evaluación y termina-ción y cambio. Este conocimiento permite analizar fortalezas y áreas de oportunidad en los procesos democráticos para la gobernanza local.

Introducción

Enfoque de la investigación

El ciclo de las políticas públicas es un enfoque que intenta conceptualizar el proceso por el que atraviesa cualquier política como una serie de etapas interrelacionadas. Esta teoría surge con base en las aportaciones hechas por Harold Lasswell (1956, citado por theodoulou y Kofinis, 2004), quien logra visualizar la evolución de la política como un proceso de decisión. Se ha creado un acuerdo en la academia sobre las etapas: identificación del problema, establecimiento de la agenda, formulación o diseño, adopción, implementación, evaluación y terminación o cambio. Esta división permite entender los diversos actores e instituciones que participan en la diná mica del ciclo, simplificando la complejidad del proceso (theodoulou y Kofinis, 2004).

Metodología de investigación

El presente texto analiza el ciclo de las políticas públicas en el Ayuntamiento de Morelia mediante el estudio de una de sus dependencias: la Secretaría de

El ciclo de política pública del Ayuntamiento de Morelia. Caso de la Secretaría

de Obras PúblicasEduardo Macouzet Espinosa

Paulina Yunuén Guzmán Linares

Pedro Ponce Miranda


312 Eduardo Macouzet E., Paulina Y. Guzmán L., Pedro Ponce M.

Obras Públicas (seop). Las siguientes preguntas marcarán la pauta para el presente: ¿Cómo está estructurado y cuáles son las características del sistema político del Ayuntamiento de Morelia y de la seop? ¿Es aplicable el modelo del ciclo de política pública en el accionar de dicha secretaría? ¿Cómo ocurre y cuáles son las características del proceso de las políticas públicas dentro de la seop?

El escrito estará estructurado en cuatro secciones. En la primera se describirá el ciclo de políticas públicas como marco teórico, el debate existente en torno a cada etapa y las fortalezas y debilidades de dicho modelo. En la segunda sección se detallará la estructura del sistema político del Ayuntamiento de Morelia, así como las características de la seop. En la tercera sección se retomarán las etapas del ciclo de políticas públicas, siendo ahora aplicadas al ámbito práctico de la secretaría. Por último, se procederá a plantear las conclusiones.

Marco teórico

En esta sección se desarrollarán las siete etapas del ciclo de política pública. En primera instancia, se desarrollará la fase de definición del problema.

Definición del problema

En orden a explicar la etapa de definición del problema, theodolou y Kofinis (2004) hacen énfasis sobre el carácter público de los problemas. Según su enfoque, esta cualidad se evidencia cuando un conflicto no puede ser fácilmente atendido y/o no debería ser desestimado por la sociedad. En esta etapa los conflictos se identifican y reconocen como públicos. Debido a que en este proceso intervienen diversos actores e instituciones, hay una amplia variedad de valores, intereses y sesgos que en parte determinan cómo se conciben las problemáticas (Parsons, 2003).

El surgimiento de los problemas sociales ha sido investigado desde 1940 a través de dos distintos enfoques: el positivista/funcionalista y el fenomenológico/sociológico. El primero concibe a los problemas sociales como hechos susceptibles de ser medidos y tratados científicamente. El enfoque fenomenológico establece que los problemas son esencialmente construcciones sociales. Esta escuela señaló que las ciencias sociales deben clarificar sus definiciones y suposiciones, mostrar qué alternativas de pensamiento existen e identificar posibles puntos de intervención para solucionar los problemas.


El ciclo de política pública del Ayuntamiento de Morelia 313

Mills (1959, citado por Parsons, 2003) afirma que las problemáticas de una sociedad son resultado de la política y el poder, y por ello, difíciles de medir. Más adelante, Blumer, Spector y Kitsuse marcaron la pauta para que un problema dejara de ser considerado como un hecho perteneciente a una realidad única, y sentaron las bases para que fuera reconocido como producto de una serie de comportamientos colectivos. En suma, el enfoque constructivista reconoció la diversidad de conductas y subjetividades que subyacen a la identificación de un problema, y señaló la imposibilidad de considerarlo únicamente como un hecho objetivo.

Estableciendo la agenda

La agenda, la lista de problemas públicos por atender, se establece mediante un proceso durante el cual los problemas y las alternativas de soluciones ganan o pierden la atención del público y de las élites. Entre los grupos que buscan establecer la agenda se da una competencia para posicionar sus problemas. Quien mejor describa su problema será también quien mejor defina las soluciones para el mismo (Schattschneider, 1960 en Birkland, 2007).

Sin embargo, la agenda no puede ser concebida como un ente unilateral e inamovible. De acuerdo con Cobb y Elder (2007) ésta se construye basada en un modelo de círculos concéntricos que van de lo general a lo particular, cuya delimitación responde a dos niveles de la agenda: el sistémico y el institucional.

La agenda sistémica incluye cualquier problema que podría ser considerado por quienes participan en el proceso de la política pública. En este nivel se determina la inclusión o no de un problema al siguiente nivel mediante la identificación de iniciadores de conflicto: la percepción de distri bución inequitativa de recursos, el deseo de obtener ventaja sobre algún tema, y eventos imprevistos. Posteriormente el problema se mueve al nivel institucional, que es la lista de elementos explícitamente plasmados para la consideración activa de los decisores (Cobb y Elder, 1972, citados por Parsons, 2003).

Asimismo, en la agenda se identifican estrategias de expansión o contención de conflicto que funcionan bajo una premisa básica: los “perdedores”, grupos con menor poder político, buscarán expandir el alcance del conflicto para ganar apoyo y posicionar sus demandas. Mientras, los “ganadores” o poderosos intentarán contener el conflicto para mantener su influencia sobre la política pública relacionada (Cobb y Elder, 1972, en Parsons, 2003).

La utilización de símbolos, entendida dentro del contexto de los medios de comunicación, es un elemento de crucial importancia en la agenda. Cobb



y Elder (1972, en Parsons, 2003) señalan que los símbolos deben ser utilizados con base en cinco factores clave: precedencia histórica, eficiencia y credibilidad, evitar la saturación, reforzamiento intersimbólico y preeminencia de la acción en el símbolo. Los medios de comunicación juegan también un papel central en la generación de atención, provocación de acción, disuasión de la oposición y demostración de fuerza con respecto de un conflicto. Mediante los procesos de comunicación, un conflicto puede ingresar a los círculos formales de toma de decisión en la agenda.

Diseño de las políticas públicas

Las aportaciones teóricas en esta etapa se centran en herramientas que la facilitan. En este rubro, las principales contribuciones son de Eugene Bardach y theodore Lowi.

Según Bardach el gobierno puede utilizar una serie de herramientas para estimular la creatividad en la construcción de la política. Plantea la creación, eliminación, modificación o reestructuración para la mayor eficiencia de impuestos, reglamentos y regulaciones. Asimismo, acentúa la importancia de las acciones gubernamentales con respecto del presupuesto y su aumento, disminución, mantenimiento o reasignación. Señala el acceso a la información como herramienta para la política pública, la estructura del derecho privado, el tratamiento público de la actividad económica y su regulación, y el tipo de acción en lo tocante a educación, consultoría, financiamiento y contratación. Por último, contempla la reforma política y burocrática en el sentido de reestructuración, ampliación, reducción y/o profesionalización de las dependencias gubernamentales.

Lowi identifica tres tipos de políticas: regulatorias, distributivas y redistributivas. Las primeras tienen como objetivo modificar o restringir mediante sanciones y multas aquellas prácticas que generan un efecto negativo en la sociedad. Las políticas distributivas asignan los recursos del gobierno a un beneficiario específico para obtener una relación “ganarganar”. Contrariamente, las redistributivas implican la transferencia de recursos, derechos y privilegios de un grupo a otro, generando una relación “ganarperder” (theodoulou y Kofinis, 2004).

Existen modelos de formulación cimentados en la interacción entre conocimiento de la causa y el nivel de información factual (Peters, 1999, en theodoulou y Kofinis, 2004). Cuando existe un alto nivel de ambos el modelo de formulación es rutinario, y conlleva cambios incrementales en las políticas. El modelo creativo implica un bajo nivel de información causal y de



hecho; por ello se plantea la posible corrección de las políticas. En cambio, cuando existe suficiente información pero poco conocimiento de las causas se habla de un modelo condicional.

Dentro de este proceso se identifican y elaboran las alternativas de solución, se determina el plan, objetivos, medios de acción, costos y beneficios (Sidney, s/f, citada por Cohran y Malone, 1999). Para ello, es necesario que los beneficiarios de la política se definan claramente y que se juzgue la factibilidad y aceptación política.

Se considera que la formulación de la política ocurre en el campo de acción de los expertos, por lo que en ella participan pocos actores. Es una fase que expresa y asigna poder entre intereses sociales, políticos y económicos mediante el diseño de soluciones. (Bobrow y Dryzek, 1987).

Adopción de las políticas públicas

La fase de toma de decisión y adopción de las políticas públicas, de acuerdo con Parsons (2003), debe ser entendida como transversal a todo el ciclo. La toma de decisiones ocurre en distintos momentos del proceso y el análisis de decisiones puede realizarse desde diferentes enfoques (Parsons, 2003).

El primero nace como una réplica al modelo de la racionalidad exhaustiva, que concibe un escenario donde todas las circunstancias se conjugan perfectamente para elegir una política óptima. Mediante la teoría de la racionalidad limitada, Simon (1984, citado por Aguilar, 1992) afirma que estos ideales no corresponden a la realidad propia de la toma de decisiones. Propone que la capacidad de la mente humana para formular y resolver problemas es muy reducida comparada con el tamaño de los mismos. Además, la intención de racionalidad se ve opacada por las condiciones afectivas/emocionales de quien toma la decisión y por “problemas ambiguos y mal planteados, información incompleta acerca de las alternativas, […] fundamentos y antecedentes del problema, […] así como de las consecuencias de las supuestas alternativas […] y del rango y contenido de los valores, preferencias e intereses” (Forester, 1984, citado por Aguilar, 1992: 317). Establece que el tiempo, las habilidades y los recursos de los decisores son en limitados. Perrow (1972, citado por Forester, 1984, citado por Aguilar, 1992) agrega que quien elige una solución lo hace dentro de un número de opciones acotado a sus parámetros ya experimentados. Así, lo que caracteriza a la toma de decisiones es la selección de una opción que, sin ser analizada y estudiada a profundidad, aparentemente es suficiente para satisfacer la necesidad en cuestión (Parsons, 2003).



Lindblom (1959, citado por Aguilar, 1992) propone un modelo de análisis de decisiones conocido como incrementalismo donde el decisor describe y compara un número reducido de alternativas de política para un problema previamente formulado por él mismo, tomando sus experiencias anteriores como base para predecir las consecuencias de cada opción. Este enfoque toma su nombre por los pequeños cambios incrementales que se logran debido a negociaciones.

El modelo se construye a través de una serie de comparaciones sucesivas limitadas, en las cuales se interrelacionan las metas valorativas y el análisis empírico de la acción que se necesita para lograrlas. En este modelo, la prueba de que una política es “buena” es el consenso y se asume que esa decisión está sujeta a cambios dentro de un proceso de selección que fluctúa a base de prueba y error (Parsons, 2003), y en el cual no se exploran profundamente las alternativas de política, sus consecuencias, ni los valores que pudieran resultar afectados derivados de la decisión (Lindblom, 1959, citado por Aguilar, 1992).

Finalmente, el incrementalismo permite reducir los riesgos de la controversia política y mantener un “consenso general sobre los valores básicos que la gente juzga necesarios para la aceptación voluntaria y amplia del gobierno democrático” (Lindblom, 1979, citado por Aguilar, 1992: 237).

Implementación

La implementación o ejecución puede definirse como el cruce entre la administración pública, la teoría organizacional, la gestión pública y la ciencia política (Schofield y Sausman, 2004, citado por Pülzl, 2007). Durante esta etapa es importante considerar los modelos de implementación de la política: de arriba hacia abajo, de abajo hacia arriba y el modelo híbrido. Aquí se expondrán los primeros dos.

theodoulou y Kofinis (2004) indican que el de arriba hacia abajo es un modelo jerárquico que considera que la ejecución es una función exclusiva del gobierno, por lo que se enfatiza su habilidad para establecer los objetivos de la política. Asimismo, en este modelo se observa una separación entre quienes diseñan la política y quienes la implementan. Mazmanian y Sabatier (1990, citados por Pülzl, 2007) enlistan seis criterios a observar para la efectividad de la política: objetivos claros, información causal válida, correcta estructuración de la implementación, verificación y compromiso de los ejecutores con las metas, apoyo de los grupos de interés y de los poderes Ejecutivo y Legislativo, y cambios socioeconómicos. Además, enlistan tres categorías que afectan el cumplimiento de metas de una política: la tratabilidad



del problema, relacionada con la medición del impacto deseado; los estatutos y reglas de operación, y las variables no oficiales que afectan la implementación (Mazmanian y Sabatier, 1990, citado por theodoulou y Kofinis, 2004).

El modelo de abajo hacia arriba es postulado por dos escuelas: la americana, en la que destacan Lipsky y Elmore, y la sueca con Hjern. Este enfoque enfatiza las relaciones de los implementadores con la población objetivo de la política. Los burócratas del nivel de calle juegan un papel fundamental en este modelo debido a que tienen cierta libertad de decidir y actuar; por esta razón las políticas son discretas y el proceso de implementación descentralizado. Además, las redes de políticas1 entre los diferentes actores, oficiales y no oficiales, son clave porque la ejecución de la política “asciende” hacia ellas proveniente de los burócratas del nivel calle. En este modelo las etapas del diseño y la implementación se encuentran combinadas.

Para que las políticas puedan “tocar piso” y ser recibidas por la población objetivo, la etapa de ejecución contempla distintos sistemas de entrega. éstos se centran en las relaciones gubernamentales y las alianzas entre el sector público y el sector privado, los mecanismos del mercado y políticas públicas mercantilizadas. Dichas relaciones se encuentran contenidas en cuatro mezclas. Las primeras dos mezclas, la gubernamental y la sectorial, abordan la forma del gobierno y las interacciones que éste realiza hacia dentro de su estructura y con los otros sectores. La tercera, la del cumplimiento, toma en cuenta la capacidad para hacer cumplir la implementación con acciones como la fuerza bruta, multas, incentivos y cápsulas de información oficial que pretenden modificar comportamientos. Finalmente, la mezcla de valores analiza la ideología que permea en las demás mezclas (Parsons, 2003).

Evaluación

La evaluación implica la apreciación del desempeño de un programa político y la retroalimentación del proceso de política pública en general. Una forma de clasificar los diferentes tipos de evaluación es según el momento en que se realizan (Wollmann, 2007).

La evaluación ex-ante es la que precede a la adopción de la política y busca anticipar y preevaluar los efectos y consecuencias de las alternativas elegidas. Es también un instrumento de selección entre las diversas opciones de políticas. Un segundo tipo de evaluación es la continua, que tiene el objetivo de identificar los efectos y resultados de la política pública mientras la implementación es llevada a cabo; la información encontrada sirve para

1 En el original en inglés, policy networks.



modificar, reajustar o mantener la implementación en curso. Por último, la evaluación ex-post valora el logro de las metas y los efectos de las políticas una vez que han sido ejecutadas (Wollmann, 2007).

De acuerdo con theodoulou y Kofinis (2004) dentro de la evaluación ex-post se distinguen tres etapas: planeación, recolección de datos y difusión. éstas requieren que el evaluador se familiarice con el programa a evaluar y desarrolle indicadores medibles. Los datos recabados deben dar cuenta de los efectos intencionales y colaterales. Una vez recabada la información debe difundirse y emitir recomendaciones sobre la continuación, cambio o terminación de la política.

A su vez, la evaluación ex-post puede ser de resultados o de impacto (theodoulou y Kofinis, 2004). La primera se basa en el grado en el cual una política está logrando sus objetivos intencionales con relación a su población meta. La evaluación de impacto se cuestiona sobre las consecuencias del programa en la población meta, estén relacionadas con el problema original o no (theodoulou y Kofinis, 2004).

Finalmente, la evaluación ex-post puede clasificarse como interna o externa. En el primer caso, la autoevaluación es realizada por la propia dependencia a manera de reportes internos periódicos basados en indicadores de desempeño. La evaluación externa reside en fuentes ajenas a la dependencia (Wollmann, 2007).

Cambio y continuidad

Las políticas públicas son implementadas en una realidad política cambiante y multifacética, lo cual muchas veces las obliga a cambiar o terminar. Hogwood y Peters desarrollaron los tipos de cambio de las políticas y los factores involucrados en su terminación.

Dichos autores (1983, citados por Parsons, 2003) parten del entendido de que el cambio ocurre de forma constante en el proceso de las políticas públicas. Aunque reconocen la posibilidad de que éste se deba a la evaluación de la misma política, afirman que es más probable que obedezca a modificaciones del entorno político, burocrático, ideológico y organizacional.

A fin de entender las variedades de cambio, Hogwood y Peters (1983, citados por Parsons, 2003) proponen una clasificación compuesta por cuatro tipos de transformación de políticas: innovación, sucesión, mantenimiento y terminación. Dado que las etapas de innovación y terminación se encuentran en los extremos y difícilmente llegan a ocurrir en la práctica, los autores describen más profundamente la categoría de sucesión, que permite



mayor control sobre la continuidad de los medios y fines de una determinada política.

Los cambios de política por sucesión pueden clasificarse de cuatro distintas formas: en el linear, el reemplazo se da de forma directa, mientras que en el cambio de consolidación, las políticas se agrupan en un conjunto unificado. Lo contrario ocurre en el cambio de separación, cuando éstos se segmentan. Por último, el cambio no linear resulta de una compleja combinación de los otros tipos de cambio por sucesión, y produce modificaciones drásticas (Hogwood y Peters, 1983, citados por Parsons, 2003).

Por otra parte, si la decisión con respecto de una política es terminarla, se ven involucrados aspectos de política y organización: el funcional, el organizacional, el de política y el de programa. El primero hace referencia al cese de un servicio gubernamental, y se materializa principalmente en la forma de la privatización. En el aspecto organizacional, los decisores eligen abolir una organización, aunque en realidad se adaptan, se combinan o se dividen más que eliminarse. El factor de la política implica que los decisores abandonen un enfoque existente para adoptar una nueva estrategia de acción. Finalmente, el aspecto de programa implica el abandono de ciertas líneas de acción como parte de una estrategia para una sucesión, innovación o ajuste de la misma política (Hogwood y Gunn, 1984, citado por Parsons, 2003).

Hay factores que dificultan la terminación de una política: renuencia intelectual, falta de un incentivo político, permanencia institucional, conservadurismo, coaliciones antiterminación, obstáculos legales, altos costos monetarios y no monetarios, e incluso procrastinación.

Honorable Ayuntamiento del Municipio de Morelia, Michoacán, México

Sistema político del Honorable Ayuntamiento de Morelia

El Honorable Ayuntamiento de Morelia es un gobierno que responde a la problemática local e impulsa el desarrollo en el municipio (Larrea, 2008). El municipio de Morelia está constituido por 14 tenencias2 y una ciudad, Morelia, que es la cabecera municipal y la capital del estado de Michoacán de Ocampo

2 Las tenencias del municipio de Morelia son: teremendo de Los Reyes, Chiquimitío, Atapaneo, jesús del Monte, San Miguel del Monte, Atécuaro, Santiago Undameo, tiripetío, Capula, Cuto de la Esperanza, tacicuaro, San Nicolás Obispo, Morelos, Santa María de Guido y la ciudad de Morelia (H. Ayuntamiento de Morelia, 2012).



(Ayuntamiento, 2012). tiene un área de 1,196.95 kilómetros cuadrados y una población de 729,279 habitantes (inegi, 2010).

El marco jurídico que regula al Ayuntamiento está contenido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución del Estado de Michoacán, las Leyes Estatales, en especial la Ley Orgánica Municipal, y los Reglamentos Municipales o el Bando de Gobierno.

El ayuntamiento es la autoridad más cercana a los morelianos en tanto que presta los servicios públicos más inmediatos: agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento de aguas residuales, alumbrado público, seguridad pública, cementerios, parques, etcétera. (H. Congreso de la Unión, 1917); se encarga de diseñar el Plan de Desarrollo Municipal (pdm).

Esta autoridad es elegida por un periodo trienal gracias al sufragio, bajo el sistema electoral mixto de mayoría relativa y de representación proporcional. El esquema para elegir al gobierno municipal es parecido en términos prácticos al de los otros niveles de gobierno. Se puede optar por una opción de entre las planillas postuladas por los diferentes partidos políticos estatales, capítulos de los nacionales (ibid).

Las planillas postuladas están constituidas por candidatos que pretenden ocupar puestos del Cabildo, donde radica el poder político del municipio. Los cargos a ocupar son: Presidente Municipal, Síndico y siete Regidores enlistados numéricamente bajo el criterio de candidatura de lista bloqueada y cerrada; después, con base en la lista de regidores las planillas perdedoras podrán tener presencia proporcional en el Cabildo, para que este se integre por doce regidores (ibid).

Para que el gobierno municipal pueda ejercer sus funciones y prestar los servicios ya mencionados, paralelo al Cabildo se cuenta con la Administración Pública Municipal integrada por diversas dependencias, secretarías municipales, y por instituciones paramunicipales de las que dependen distintas direcciones, departamentos y áreas con sus respectivas estructuras administrativas jerárquicamente subordinadas y coordinadas por un titular de la misma, generalmente nombrado por el Presidente Municipal3 (H. Ayuntamiento de Morelia, 2002).

Las dependencias son la Presidencia Municipal, la Sindicatura, la Secretaría del Ayuntamiento, la tesorería Municipal y las siguientes Secretarías: Administrativa, Desarrollo Social, Obras Públicas, Servicios Públicos, De sarrollo Urbano y Medio Ambiente, Fomento Económico, turismo y Cultura, así como

3 En las poblaciones fuera de la cabecera municipal, auxilian los jefes de tenencia y encargados del orden, dependientes jerárquicos del presidente municipal (H. Ayuntamiento, 2002).



la Coordinación de Comunicación Social y la Contraloría (H. Ayun tamiento de Morelia, 2004).

La Secretaría de Obras Públicas del Ayuntamiento de Morelia (seop) depende directamente del presidente municipal y está constituida como una unidad administrativa responsable de prestar servicios municipales. De ella dependen las Direcciones técnica y Operativa y el Fondo de Desarrollo Municipal (fodemu). La primera se encarga de la elaboración de los proyectos, presupuestos, concursos y licitaciones de obra (M. Rangel, comunicación personal, octubre de 2012). La Dirección Operativa se encarga de realizar las visitas técnicas para recoger las demandas sociales, coordinar la comisión revisora de obra para diseñar las soluciones a las problemáticas e incorporarlas al Programa Operativo Anual (poa), así como de ejecutar los proyectos de obra (E. Hernández, comunicación personal, noviembre de 2012). Finalmente, el fodemu es el área gestora de la seop y de ella depende la ejecución del recurso de procedencia federal y estatal (j. Delgado, comunicación personal, noviembre de 2012).

Asimismo, la seop está obligada a informar de su acción a los regidores por conducto del coordinador de Comisión, así como de proporcionar a la Dirección de Patrimonio la información necesaria de la obra pública para su registro e incorporación a los inmuebles (H. Ayuntamiento de Morelia, s/f).

El proceso de la política pública en la secretaría de obras públicas del ayuntamiento de Morelia

En esta sección se evaluarán las etapas del ciclo de política pública aplicada a la seop. En primera instancia, se desarrollará la forma en la que dicha secretaría define e identifica los problemas que le atañen.

Definición del problema

En la seop se observan tres mecanismos mediante los cuales se identifican los problemas: las demandas que la población hace llegar a la secretaría, el acercamiento que ésta tiene con la gente y los compromisos de campaña electoral (O. Martínez, comunicación personal, octubre de 2012).

Dentro del primer mecanismo cabe mencionar al Sistema de Seguimiento de Atención Ciudadana (sisac), que mediante reportes telefónicos es notificado por la población sobre los problemas y necesidades que la aquejan. En



cuanto al segundo, el personal de la propia secretaría, apoyado por el Comité de Planeación y Desarrollo Municipal (coplademun), realiza visitas técnicas a las colonias y localidades. En éstas se tienen contacto directo con los jefes de manzana, encargados del orden y jefes de tenencia, quienes exponen sus problemáticas al personal de la seop (R. Ahumada, comunicación personal, septiembre 2012).

ya que las demandas ciudadanas son expresadas, los supervisores de la Dirección Operativa y del fodemu acuden a las colonias y localidades para verificar que las necesidades sean reales y que la obra solicitada sea factible. Para determinar lo anterior, los supervisores se apoyan en los expedientes técnicos elaborados por la Dirección técnica; éstos incluyen la localización del problema, presupuesto, justificación, beneficiarios, fotografías y características físicas del lugar. Los datos recopilados se envían a coplademun, instancia que determina si el problema se incluirá en el poa del presente año o del entrante. No hay obras que se rechacen; todas las solicitudes se atienden y se reconocen como problemas públicos (O. Martínez, comunicación personal, octubre de 2012).

Además de los actores institucionales que participan en la definición del problema, la seop se relaciona con actores no gubernamentales como empresarios, especialmente la Cámara Mexicana de la Industria y la Construcción, con transportistas y con organizaciones de la sociedad civil. Ellos coadyuvan en la identificación y definición de problemas. En ese sentido, las problemáticas concernientes a la seop se construyen como lo señalaba Mills (1959, citado por Parsons, 2003): como resultado de las relaciones de política y poder entre los actores antes mencionados.

Estableciendo de la agenda

La agenda y el plan de acción de la seop es el Programa Operativo Anual (poa). éste es diseñado por el coplademun y se realiza para atender las demandas ciudadanas; por ello enlista soluciones a problemas expresados por la misma gente. En este caso la agenda no expresa un listado de problemáticas, sino de soluciones (R. Ahumada, comunicación personal, septiembre de 2012).

Las dinámicas de movimiento en la agenda, mencionadas por Schattschneider (1960, en Birkland, 2007), y las formas en las que los problemas entran a la agenda se dan de diversas maneras. En la seop, la información recogida a través de visitas técnicas o de demandas ciudadanas se direcciona al coplademun que, después de la aprobación del cabildo, ingresa los problemas detectados al poa (M. Rangel, comunicación personal, octubre de 2012).



Existen grupos que presionan a la secretaría para que sus intereses sean prioritarios en la agenda. éstos se ven ejemplificados por grupos gestores, independientes y empresariales. Los primeros se manifiestan, pretendiendo representar a la población de escasos recursos; la presión que ejercen es constante y de confrontación directa. Las medidas de presión de los grupos independientes, principalmente colonos, van desde peticiones por escrito hasta la toma de oficinas y calles. Los grupos empresariales realizan un tipo de presión más respetuosa, aunque persiguen intereses propios (R. Ahumada, comunicación personal, noviembre de 2012).

Para dar una respuesta la seop entabla técnicas de negociación y diálogo, generando así una dinámica “ganarganar”. Debido a que se llega a un acuerdo con todos los grupos de presión y sus demandas entran a la agenda, no se pueden identificar claros ganadores ni perdedores. Dado lo anterior, la seop se ve obligada a redimensionar, redistribuir y/o gestionar recurso adicional con otras instituciones públicas, generalmente estatales o federales, para que las obras que se realicen sean factibles (R. Ahumada, comunicación personal, noviembre de 2012).

Es importante indicar que el papel de los medios de comunicación es limitado y no representa un claro instrumento de presión que determine el movimiento de los temas en la agenda pública (S. Pérez, comunicación personal, octubre de 2012).

Es posible analizar la agenda de la seop con base en el esquema de los círculos concéntricos, que representan los niveles de agenda, planteados por Cobb y Elder (1972, citadonpir Parsons, 2003). Se puede comprender como agenda sistémica los compromisos de la campaña política de la cual surgió el Ayuntamiento y las demandas que las personas hacen llegar al mismo; es el nivel que comprende la denominada “necesidad de la gente”. La demanda captada es analizada por un equipo técnicoburocrático, perteneciente a la seop y al coplademun, y siguiendo una serie de elementos de impacto se diseña una solución al problema captado para su posterior inclusión al poa. Una vez aprobado el poa por la jurisdicción legítima la agenda pasa a ser institucional. En este nivel de agenda los manuales operativos y normativos, así como los ejes rectores del pdm juegan un rol importante, porque los encargados de llevar a cabo la agenda están sujetos a estos (R. Ahumada, comunicación personal, septiembre de 2012).

Asimismo, la seop tiene identificados algunos detonadores de conflicto que causan cambios en el movimiento de temas de la agenda. Son casos extraordinarios, principalmente de emergencia, como desastres naturales. Esto le concede cierta flexibilidad al poa porque estos casos se deben atender inme



diatamente; por tal ocupan un lugar prioritario sin entrar en el poa (j. Delgado, comunicación personal, noviembre de 2012).

Diseño de las políticas públicas

Dentro de la Secretaría de Obras Públicas, el ejercicio de formulación está en el poa, en el cual se establecen los costos y beneficiarios de las obras a realizar; es decir, el resultado del diseño. Posteriormente, los ingenieros y arquitectos de la Dirección técnica se encargan de elaborar un proyecto ejecutivo de la obra; en éste se determinan los presupuestos, concursos de obra y licitaciones, desarrollando así alternativas de solución. Cuando la seop debe actuar de emergencia se desarrolla un anteproyecto por la misma dirección, donde la participación del grupo afectado es vital para asegurar la viabilidad de la obra (S. Pérez, comunicación personal, octubre de 2012). Consecuentemente se realiza el expediente técnico donde se integra el costo, obtención y asignación del recurso, número de beneficiados, tipo de terreno, impacto ambiental, nombre de la obra, comunidad beneficiada, tiempos, normas, etcétera. Por los datos contenidos en el expediente, según los modelos de diseño propuestos por Peters (1999, citado por theodoulou y Kofinis, 2004), se observa que el esquema seguido por la seop es el condicional: el conocimiento de las causas es bajo, porque dentro del expediente técnico no se realiza un diagnóstico profundo sobre el origen del problema; únicamente se recopilan datos sobre la información (O. Martínez, comunicación personal, octubre de 2012).

Los grupos de presión tienen un papel predominante en la determinación de la alternativa de solución, y la secretaría se encarga de negociar con ellos a través de visitas técnicas para llegar a un acuerdo sobre el diseño de la política. Estos grupos por lo general están representados por el encargado del orden, el jefe de tenencia o el jefe de manzana. Como resultado de la negociación, se programa la obra demandada dentro del poa o se asigna algún recurso material como cemento. Además, en el diseño los ejes del pdm y los compromisos políticos influyen en el tipo de soluciones que se elaborarán (S. Pérez, comunicación personal, octubre de 2012).

La única herramienta de política pública aplicada por la seop es la de provisión de servicios, ya que sus políticas se enfocan en el impacto en los beneficiaros; buscando garantizar la cobertura total de drenaje, pavimentación y vialidades (S. Pérez, comunicación personal, octubre de 2012).

La mayoría de las políticas públicas formuladas tienen carácter distributivo, según la clasificación de Lowi (s/f citado por theodoulou, 2004), puesto



que su principal finalidad es dividir los recursos con los que cuenta para crear situaciones de ganarganar mediante la asignación de bienes y servicios. Los costos están diversificados porque algunas obras son convenidas con el gobierno federal y estatal o con la ciudadanía (O. Martínez, comunicación personal, octubre de 2012). Sin embargo, en algunos casos se hace uso de políticas redistributivas, retirando los recursos destinados a una obra en particular para inyectarlos en otra debido a que la primera podría ser inviable (S. Pérez, comunicación personal, octubre de 2012).

Adopción de las políticas públicas

En el gobierno municipal hay una ideología política que influye directamente en la manera en que se toman las decisiones dentro de la secretaría. Los valores que rigen el actuar del ayuntamiento son determinados por el cabildo en el pdm. Adicionalmente, en Morelia hay prioridades claramente marcadas que se han mantenido independientemente del partido gobernante y que son determinadas por la constante demanda social; a saber: la ampliación de cobertura de servicio de agua potable, drenajes, pavimentaciones y electrificaciones. De igual manera se ha dado un impulso importante a la infraestructura educativa con la remodelación y construcción de escuelas. Otro valor erigido como eje rector de la actividad de la secretaría es la promoción de la participación ciudadana en la implementación de los proyectos, bajo el supuesto de que “en la medida en la que la población coadyuva en la ejecución de la obra, ésta logra un mejor resultado” (j. Núñez, comunicación personal, noviembre de 2012).

Por otra parte, los compromisos de la campaña electoral juegan también un importante papel en la delimitación de problemas y prioridades, con la idea subyacente de refrendar preferencias electorales. En este sentido, el trabajo particular de la seop resulta en obras tangibles que modifican la percepción de la población sobre el trabajo de todo el ayuntamiento, e influye también la intención de voto para la siguiente elección (j. Núñez, comunicación personal, noviembre de 2012).

La adopción de políticas en la seop es equiparable al incrementalismo de Lindblom en tanto que el cabildo está integrado por distintas fracciones políticas, cada una con sus prioridades, y la negociación es necesaria para concretar un plan de trabajo. Además, agentes externos como son el Movimien to Antorcha Campesina, las uniones de transportistas y otros sindicatos, influyen en la toma de decisiones.



Por último, los procesos de cambio y ajuste en las decisiones de la secretaría se realizan con base en la opinión de los regidores. Estos últimos nego cian entre ellos para seleccionar las obras más relevantes mediante la evaluación la pertinencia de la obra y el estatus del proyecto ejecutivo, y con base en ello pueden redistribuir el presupuesto. Las decisiones no consideran potenciales consecuencias ni posibles alternativas de solución, y dejan de lado los valores que se pudieran ver afectados por la elección de una determinada opción. En este sentido, la adopción de una política se decide con base en criterios práctico/empíricos expresados en el proyecto ejecutivo (j. Núñez, comunicación personal, noviembre de 2012).

Implementación de las políticas públicas

La ejecución de las políticas en la seop sigue un sistema jerárquico ya que sus funcionarios y burócratas son verticalmente dependientes del jefe inmediato; es decir, los trabajadores públicos no cuentan con la libertad de actuar ni decidir por sí mismos. Los titulares de las direcciones de la seop están obligados a pedir autorización de acción al Secretario, y este a su vez al presidente municipal (j. Delgado, comunicación personal, noviembre de 2012).

Aunado a esto, la seop tiene la obligación de respetar y cumplir a cabalidad sus manuales operativo y normativo, que son rígidos. En el caso de que se presente alguna omisión a los manuales por parte de los funcionarios públicos se contemplan multas o sanciones (E. Hernández, comunicación personal, noviembre de 2012).

Otro sumario clave para entender el modelo de implementación de esta secretaría es el poa, porque en él se compromete el trabajo de los burócratas al cumplimiento del mismo. Los actores que tienen participación en la etapa del diseño de la política (equipo técnicoburocrático) no se toman en cuenta para la implementación; o sea que la etapa del diseño de la política está separada de la ejecución. Son técnicos especializados los que desarrollan el diseño y son ejecutivos políticos los implementadores (j. Delgado, comunicación personal, noviembre de 2012).

En la secretaría se encuentran los cuatro sistemas de entrega, a saber, mezcla gubernamental, sectorial, del cumplimiento y de valores. La primera está presente porque para que la seop pueda ejecutar las obras que se encuentran en el poa se debe contar con suficiente recurso económico para asegurar la viabilidad de la misma. Por ello la seop, a través del fodemu, debe interactuar con las demás dependencias municipales para que dividan gastos y/o que



la asignación municipal sea mayor; o gestionar recurso del gobierno del Estado y de la Federación para llevar a cabo obras de mayor costo económico (j. Delgado, comunicación personal, noviembre de 2012).

La mezcla sectorial está presente por el trabajo que se realiza con organizaciones de la sociedad civil, la comunidad y el sector empresarial. La sociedad civil desempeña un papel importante dentro de la implementación porque en algunas de las obras que se ejecutan el recurso es dividido entre los beneficiarios y la asignación pública (E. Hernández, comunicación personal, noviembre de 2012). también se trabaja con la población en general debido a que se desea involucrarla a la implementación para que las obras se valoren y se cuiden (j. Núñez, comunicación personal, noviembre de 2012). Actualmente la seop se encuentra trabajando para ampliar su relación con el sector empresarial y así comenzar a implementar política pública con formato de asociación público privada (R. Ahumada, comunicación personal, 2012).

La mezcla del cumplimiento está presente con las multas que se aplican a los empleados que violan los manuales normativos y con los programas de difusión mediática que la secretaría tiene para modificar conductas y percepciones; éstos van desde ruedas de prensa para anunciar la terminación de una obra hasta lo que la Coordinación de Comunicación Social del Ayuntamiento aporta para que los morelianos se enteren del trabajo gubernamental (R. Ahumada, comunicación personal, noviembre de 2012).

Finalmente, la mezcla de valores se presenta mientras se respeten los ejes rectores del pdm. Los ejes que la secretaría utiliza para guiar su implementación son: Morelia transitable, que contempla el mantenimiento de calles y la creación de vialidades; Morelia solidario, que considera obra para los grupos marginados; Morelia saludable, que impulsa la creación de áreas verdes y espacios deportivos; y Morelia rural, que pretende llevar obra a las tenencias del municipio (R. Ahumada, comunicación personal, septiembre de 2012).

Evaluación de las políticas públicas

La etapa de evaluación se denomina de acuerdo al momento en el que se lleva a cabo; puede ser: ex-ante, continua y ex-post (Wollmann, 2007). Dentro de la seop, la evaluación ex-ante como tal no existe, ya que a pesar de que se realiza un expediente técnico y estudios de factibilidad por parte de las direcciones, ésta se queda en un ámbito meramente descriptivo y justificativo de la política. En dichos expedientes y estudios no se anticipan las consecuencias que traerá la política escogida en un contexto específico, ni los



po sibles efectos, impactos u obstáculos que pudiera tener una vez implementada o durante el transcurso de la ejecución. Aunado a lo anterior, la secretaría no realiza un expediente técnico de diferentes alternativas para resolver el mismo problema.

La evaluación continua es la predominante dentro de la seop, puesto que en cuanto una obra ingresa al poa se realiza un constante monitoreo sobre ella, manifestado en la vigilancia a los contratistas y así verificar que estén cumpliendo con las normas, procedimientos, tiempos y presupuestos previamente establecidos. El proceso se concretiza con la entrega de informes a los distintos niveles; el coordinador de cada proyecto proporciona un informe al director operativo o al director técnico y posteriormente se elabora otro que entrega al secretario. Finalmente, este último presenta un informe anual para el presidente municipal, a fin de coadyuvar a la elaboración del Informe de Gobierno (E. Hernández, comunicación personal, noviembre de 2012). Es destacable que la evaluación continua es desarrollada por varios organismos; se realiza tanto por la secretaría, como por el gobierno federal y el estatal, la Secretaría de Desarrollo Social y Comités de Evaluación enviados por el coplademun.

Otro proceso mediante el cual se efectúa el monitoreo son las reuniones con los directivos y encargados de proyecto, para ver el avance de la obra4 (j. Delgado, comunicación personal, noviembre de 2012). En éstas se presenta el porcentaje de avance de la obra como indicador, que permite la detección de rezagos y la posibilidad de modificar los cursos de acción (j. Núñez, comunicación personal, noviembre de 2012).

Dentro la seop se considera como evaluación ex-post al Informe de Gobierno, porque se piensa como una evaluación en la que se aprecia el logro de las metas fijadas (E. Hernández, comunicación personal, noviembre de 2012). Para realizar el Informe la seop trasfiriere los resultados que considera más importantes, por la magnitud de la obra, a la Secretaría del Ayuntamiento. A pesar de este esfuerzo, en el Informe de Gobierno no se presentan los efectos que ha tenido la política ejecutada para determinar su éxito, por lo que se entiende como una evaluación ex-post incompleta. Sólo se anuncian las obras del poa que fueron llevadas a cabo y no esclarece si las obras están cumpliendo sus objetivos ni el impacto que éstas tienen. Además, los resultados no se cruzan con indicadores emergentes, sólo con los iniciales. Por estas razones, el modelo de evaluación en la secretaría es de resultados; únicamente miden que la política ejecutada logre su objetivo fijado en un plazo determinado (E. Hernández, comunicación personal, noviembre de 2012).

4 Sin embargo, en estas reuniones no se establece una minuta de manera rutinaria (Guzmán, Macouzet, Ponce, entrevista al arquitecto Delgado, noviembre de 2012).



Para realizar la evaluación ex-post, se divide el proceso en tres etapas: planeación, recolección de datos y difusión. La primera se identifica por la familiaridad que se tiene con la obra que se está evaluando; hay un conocimiento de los objetivos de la política y de los actores involucrados (j. Delgado, comunicación personal, noviembre de 2012). Asimismo, se generan indicadores que señalan qué y cómo se evaluará específicamente en cada obra. En la recolección de datos se reúne información sobre el programa respecto al grado en el que están alcanzando las metas, y se destaca la relevancia del número de beneficiarios, costos y presupuesto asignado por cada dependencia; estos datos son de carácter cuantitativo y no consideran los efectos no intencionales de las políticas (E. Hernández, comunicación personal, noviembre de 2012). La etapa de difusión se cumple cuando los coordinadores de obra presentan resultados a sus respectivos directores, y éstos a su vez difunden la información al secretario que posteriormente la presenta al cabildo (j. Núñez, comunicación personal, noviembre de 2012).

Siguiendo los modelos propuestos por Wollmann (2007), hay evaluación interna efectuada por la seop porque los informes que se entregan son hechos por personal de la dependencia (E. Hernández, comunicación personal, noviembre de 2012). Sin embargo, los trabajadores de la secretaría no reciben ningún tipo de capacitación previa sobre herramientas para evaluar y analizar la información. Además, la secretaría es evaluada por agentes externos, como la Contraloría municipal y estatal y por la Auditoría Superior de la Federación, que verifica que se haya realizado la obra en apego a las normas establecidas y que se cumpla con los plazos temporales y económicos (j. Delgado, comunicación personal, noviembre de 2012). No obstante, no se cuenta con una evaluación externa por parte de instituciones no gubernamentales (E. Hernández, comunicación personal, noviembre de 2012).

Cambio y continuidad

Durante la actual administración municipal, la seop ha mantenido dos ejes de los cuales se desprenden las respectivas políticas: Morelia para todos y Morelia para el Mundo. El primero hace referencia a implementar políticas de inclusión para los grupos vulnerables, brindándoles obras y servicios públicos. Del segundo eje se derivan políticas de promoción, cuidado y remodelación de espacios turísticos, particularmente en el Centro Histórico de Morelia. La justificación para mantenerlos fue la necesidad de implementar políticas para el desarrollo social, la búsqueda de una cobertura de servicios



y la necesidad de detonar los eslabones de la cadena productiva a través de la inversión en el Centro Histórico (R. Ahumada, comunicación personal, noviembre de 2012).

Actualmente la seop no ha incursionado en áreas donde antes no tuviera presencia; más bien ha innovado en el sentido de implementar las políticas de forma distinta (R. Ahumada, comunicación personal, noviembre de 2012). Hay también políticas de cobertura universal que atienden puntos críticos de la obra pública y que se vienen implementando desde administraciones pasadas, aunque con distintos nombres y pequeñas modificaciones de forma. Sin embargo, éstas no han cambiado sustancialmente el enfoque ni los objetivos generales, sino que sólo le han dado un sello distintivo de la administración en turno que las implementa. La idea subyacente ha sido favorecer la continuidad y la sostenibilidad en el tiempo de dichas políticas (R. Ahumada, comunicación personal, noviembre de 2012).

Desde que comenzó la actual administración municipal, ninguna política o programa ha sido completamente abandonada. Lo anterior obedece a en este periodo la seop no considera pertinente terminar una política incluso si no está funcionando como debería; más bien se busca su rediseño o ajuste. Esta determinación responde a que la acción de la secretaría se da en un marco de reglas no escritas y realidades sociales distintas que generan una resistencia al cambio y la terminación. Por ello, la seop busca rescatar lo valioso de los programas y políticas y adaptarlos a las condiciones actuales. En ese sentido, y en orden a realizar los ajustes a las políticas, la secretaría diseña indicadores que reflejen la situación real y las condiciones en las cuales se formula e implementa la política pública (R. Ahumada, comunicación personal, noviembre de 2012).

Conclusiones finales

El ciclo de política pública es resultado de un debate que se ha gestado a través de los años entre los principales teóricos de las llamadas policy sciences. El hecho de que el ciclo se haya popularizado como marco para encuadrar el proceso de la hechura de las políticas públicas, hace evidente la preeminencia del enfoque laswelliano conocido como modelo secuencial de las políticas públicas. Esta preponderancia tiene su principal sustento en que el ciclo facilita la comprensión de la complejidad del proceso. Lo anterior no necesariamente deja de lado los enfoques y críticas posteriores al modelo, que hacen notar el distanciamiento con la realidad de la toma de decisiones. Sin embargo,



el distanciamiento toma una nueva perspectiva cuando el ciclo de política pública se aplica como fue aplicado en este trabajo; es decir, no como un modelo cronológico y rígido, sino como una herramienta analítica desde la cual es posible estructurar e interrelacionar las distintas etapas que se dan en el proceso de la política al nivel municipal.

Por otro lado, el proceso de las políticas públicas en la seop presenta importantes fortalezas. En primer lugar, hay una cuantificación estricta de factores que impactan a las políticas, lo cual las hace más eficientes. Adicionalmente, al consultar periódicamente a la población y negociar con los grupos interesados, la secretaría genera un ambiente de participación democrática y evita generar perdedores claros en el proceso de la política, lo cual representa un costo político bajo. En el mismo sentido, el acercamiento con la población causa una percepción favorable sobre atención y solución de necesidades por parte del gobierno. Además, la evaluación continua que realiza el personal de la seop hace más eficiente el seguimiento de las obras a nivel directivo. Finalmente, la continuidad que se le da a las políticas de una administración a otra deriva en una estabilidad relativa.

Asimismo, es posible identificar áreas de oportunidad para la secretaría en cuanto a su proceso de políticas públicas. En primera instancia, no hay un diagnóstico real de los problemas del municipio; se atienden las consecuencias visibles inmediatas de los problemas de fondo. Además, la seop no distingue los problemas públicos de los privados, por lo que cualquier problema justificado cuantitativamente, con base en los expedientes técnicos, entra a la agenda pública. Dado lo anterior, la secretaría posee un tramo de control demasiado amplio, reduciendo así su capacidad de comprometerse a causas específicas y de establecer prioridades focalizadas. Del mismo modo, su evaluación, mayoritariamente interna, sería más fidedigna si se creara un vínculo con instituciones ajenas a la secretaría, fomentando así imparcialidad, transparencia y rendición de cuentas. Igualmente, el hecho de que el periodo de gobierno de la administración pública municipal comprenda tres años sin posibilidad de reelección inmediata, limita la posibilidad de realizar evaluaciones de impacto y continuidad a ciertas políticas. Por último, las políticas públicas de la secretaría, mayoritariamente distributivas, persiguen objetivos electores y por ello el quehacer de los funcionarios públicos se vincula más a la política en cuanto a politics y no en cuanto a policies.5

5 Politics, traducida al español es Política, y es entendida como un espacio en el cual se aseveran determinadas orientaciones ideologías y normativas concernientes a una manera de organizarse y dirigir en mayor o menor medida lo social. Por el contrario, policy, traducida al español es políticas, es referente al análisis, el diseño, la implementación y el diagnóstico de las distintas acciones gubernativas enfocadas a lograr el desarrollo de la sociedad (Cansino, 2008)



Finalmente, se extiende un agradecimiento a la seop del Ayuntamiento de Morelia, en especial a los funcionarios y exfuncionarios públicos que contribuyeron a la presente investigación aportando información sobre sus diferentes áreas de trabajo. Se agradece también el apoyo del Instituto tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey y a la maestra Doreen Vorndran.

Fuentes consultadas

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Propuesta para evaluar política de desarrollo económico local 335

Esta investigación propone un marco metodológico para la evaluación de las inter-venciones de política de desarrollo económico local en la dimensión ex-ante/ex-post de la implementación de la política. Para este objetivo, se elabora un marco de referen-cia conceptual sobre análisis general de intervención de política; segundo, se relaciona este marco conceptual con las distintas concepciones del desarrollo económico para el caso particular de la política de desarrollo económico local; después, con esta base conceptual, se elabora una serie de indicadores de impacto que facilitan la aplicación a casos de evaluación de política; finalmente, se hace una aplicación de esta propuesta metodológica para el caso de la promoción del sector turismo mediante la política de desarrollo económico local en la Riviera Nayarit.

Introducción

La existencia de un problema económico o social justifica la intervención de una política pública, y así su fase de implementación es al mismo tiempo concebido como un proceso para implementar su solución. Esto es particularmente cierto en el diseño e implementación de políticas de desarrollo económico y social que se enfocan en lograr el bienestar de la población desde la promoción del empleo y el crecimiento económico, la igualdad social y disminución de la pobreza, y más recientemente en asuntos de equidad de género, seguridad, y migración. Así, se vuelve prioritario evaluar el impacto de la intervención gubernamental exante y expost, y determinar hasta qué punto esta intervención ha resuelto un problema o bien si éste es por lo menos más aceptable para los afectados. En este contexto, esta investigación analiza la política de desarrollo económico como la dimensión donde interactúan esos elementos, y por lo tanto, busca proponer un marco metodológico para la evaluación de las intervenciones de política de desarrollo económico local en la dimensión exante/expost de la implementación de la política. Para este objetivo, esta investigación elabora un marco de referencia conceptual sobre análisis general de intervención de política; segundo, relaciona este marco conceptual con las distintas concepciones del desarrollo económico para el caso particular de la política de desarrollo económico local; después,

Propuesta para evaluar política de desarrollo económico local: implicaciones

para el sector turismo de NayaritHéctor R. Ramírez Partida

Karla Susana Barrón Arreola


336 Héctor R. Ramírez Partida, Karla Susana Barrón Arreola

con esta base conceptual, se elabora una serie de indicadores de impacto que facilitan la aplicación a casos de evaluación de política; finalmente, se hace una aplicación de esta propuesta metodológica para el caso de la promoción del sector turismo mediante la política de desarrollo económico local en la Riviera Nayarit.

Análisis metodológico y conceptual de la intervención: una revisión general

En lo general, existe un consenso entre los científicos sociales y aquellos que practican la evaluación de impacto y el análisis de intervención, en el sentido de que la evaluación de impactos significa explicar los efectos relacionados a la implementación de cualquier plan de política, programa o proyecto. Por ejemplo, Mohr (1995: 12) plantea que analizar impactos, es “determinar hasta qué punto un conjunto de actividades humanas dirigidas afectan el estado de algunos objetos o fenómenos”. Por lo tanto, en los términos de este planteamiento se derivan dos implicaciones. Primero, que el análisis de evaluación de impacto es el marco para analizar una situación de causalidad. Segundo, que esta situación de causalidad es el resultado de conectar o relacionar los objetivos de una política con sus efectos sobre un problema en las dimensiones social y económica. Así, se acepta estas implicaciones como una premisa, porque la existencia de un problema es una condición necesaria para la existencia de un programa o proyecto de política pública para solucionar un problema dado.

En este marco de referencia, se hace obligatorio el entendimiento de un problema como “una condición que será insatisfactoria sin la intervención del programa de política y satisfactoria, o al menos más aceptable, una vez implementado el programa de intervención” (Mohr, 1995: 14). A este respecto, y dada la necesidad de llevar a cabo evaluaciones precisas de los impactos de cualquier programa de política implementado en los países donde se practica la evaluación, algunas organizaciones internacionales han trabajado para que se practique en todo el mundo, y de esta manera construir el marco con los pasos que se deben seguir en todas y cada una de los ejercicios de evaluación de impacto de política. Dado lo anterior, para la Asociación Internacional de Evaluación de Impacto (iaia, por sus siglas en inglés) la evaluación de impactos sociales siempre debe llevarse a cabo como una condición para construir estrategias que permitan el manejo adecuado de los efectos positivos o negativos que se deriven de intervenciones planeadas o intervenciones de programas y proyectos de gobierno (iaia, 2033: 2).



En estas condiciones, la iaia ha documentado estudios de evaluación del impac to de la política ambiental en los Estados Unidos dentro del marco de referencia que ellos utilizan para definir impacto social, siendo éste “las consecuencias a la población humana de cualquier acción sea pública o privada que alteren las formas en que la gente vive, trabaja, juega, se divierten, se organizan para satisfacer sus necesidades y en general como se realizan como miembros de la sociedad”, también, este enfoque considera los impactos culturales hasta el punto es que esto pueda cambiar las normas, valores y creencias de una población, y que todo esto sea identificable. Desde 1970, después de ser promulgada la Ley de Política Ambiental de los Estados Unidos, cualquier gobierno o entidad privada que quiere efectuar un proyecto, y que éste vaya a afectar sustancialmente el ambiente de los humanos, debe hacer una evaluación de impacto ambiental como parte del proceso de planeación y, por lo tanto, como una forma de prevenir efectos negativos desde antes de que las políticas sean implementadas. Como consecuencia de esta evaluación, se deben hacer los cambios necesarios a esas políticas en tiempo antes de su implementación para reducir o desaparecer efectos negativos (Principles and Guidelines for Social Impact Assessment in the United States, 2003: 231232).

Como se hizo notar previamente en esta sección, si tanto la evaluación ambiental como la evaluación social incluyen los “procesos de analizar, monitorear, y administrar las consecuencias intencionales y las no intencionales, ambas tanto negativas como positivas, de intervenciones planeadas (políticas, programas, planes, proyectos) y cualquier proceso de cambio social buscado a través de esas intervenciones” (iaia, 2003: 2) entonces, en términos de tiempo, la mayoría de las evaluaciones se realizan en la fase previa a la implementación de la política. Por lo tanto, si éste es el caso más común, ¿qué hay de esas políticas implementadas sin un estudio de evaluación de impacto? ¿Cómo los grupos afectados tanto directa como indirectamente van a minimizar los efectos negativos o maximizar los positivos? Landman (2005: 203204) en su trabajo sobre la evaluación de efectos de política sobre los derechos humanos, construye un modelo para el análisis de impactos dependiendo del tiempo en que ocurre la intervención o eventos de política. La distinción que Landman hace en términos de tiempo se vuelve útil para alcanzar los objetivos del presente estudio de investigación porque el análisis de los impactos que han tenido las políticas de desarrollo económico regional y local en el estado de Nayarit, especialmente, en lo referente al turismo se requieren después de que se han implementado políticas de promoción del turismo con proyectos como la Riviera Nayarit.



Hasta el momento, no se ha desarrollado sistemáticamente una evaluación de esas políticas en la dimensión exante de dicha política de desarrollo económico en el estado. Por un lado, y en el contexto del presente estudio, el proceso de elaboración de la política de desarrollo económico a través de la promoción del sector turístico ha respondido en gran medida a preferencias políticas o no estrictamente económicas, tal vez por las consecuencias políticas de hacer explícitas las consecuencias sociales de políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo. Por lo tanto, tal proceso de elaboración de política de desarrollo no consideró el análisis de los impactos como una herramienta de toma de decisiones para evitar los efectos implícitos y negativos de implementar esta forma de desarrollo económico. Por otro lado, considerando que se requiere desarrollar más diseños de investigación sistemáticos que propongan metodologías para la evaluación de los impactos de política de desarrollo económico, especialmente en los espacios locales y regionales esta sección ha expuesto el marco general para el análisis de impacto de políticas públicas. y es objetivo de este trabajo relacionar este análisis con el caso particular de las políticas de desarrollo económico local, más específicamente para el proyecto Riviera Nayarit como política de desarrollo en el estado de Nayarit en la dimensión exante/expost, es decir, una intervención pública para promover el desarrollo del estado; por lo tanto, este caso se analiza en las siguientes secciones de este estudio. La siguiente sección hace una revisión general de los fundamentos conceptuales del desarrollo económico local para integrar el análisis de intervención desarrollado en esta sección.

Breve discusión conceptual del desarrollo económico

Adam Smith (Tratado sobre la riqueza de las naciones), David Ricardo (Princi-pios de la economía política y tributación), así como de thomas Malthus (Ensayo sobre el principio de población) inician la formación de los fundamentos del estudio del desarrollo. Sus obras sentaron las bases para el análisis y el estudio de la formación del capital y los principios de su distribución. Por ejemplo Smith, señalaba en su obra los satisfactores para la vida de una nación, él sostenía que provenían del producto inmediato del trabajo de sus habitantes, o bien, de lo que se compra a otras naciones con el producto de dicho trabajo. Por su parte Ricardo planteaba que un país le era más conveniente especializarse en aquella actividad le resultaba más fácil de producir e intercambiar un excedente de producción por aquello que otros países



producían según su especialización. En resumen, Ricardo aconsejaba que el país aprovechara las ventajas comparativas que le eran inherentes. Con estos planteamientos, los economistas clásicos buscaron esclarecer las causas y evolución de la riqueza generada por los países, así como su relación con el crecimiento de la población (Boisier, 2001). Dentro de estos fundamentos conceptuales, los planteamientos clásicos de la economía, los podemos dividir en dos: primero analizaban principalmente las causas del incremento en la producción y en segundo lugar en el análisis de las particularidades y efec tos de la distribución de la riqueza generada. A estos economistas se les puede considerar precursores del estudio del desarrollo, ya que al desenlace de la segunda Guerra Mundial surgen tres corrientes de pensamiento sobre el de sarrollo: la escuela de la modernización, la escuela de la dependencia y la teoría neoclásica del desarrollo. (Arocena, 1995; Boisier, 2001; Owens; 1972). Por su parte, Sunkel y Paz (1970) enumeran las características actuales del desarrollo subrayando la identidad entre crecimiento y desarrollo. Según Seers (1970) el punto de partida acerca del desarrollo es reconocer primera mente que “desarrollo” es un concepto normativo, lleno de juicios de valor. Desde esta perspectiva, el desarrollo es planteado en primera parte como un proceso de mejorar la calidad de vida en los individuos de una población, respetando que este desarrollo sea equitativo e igualitario para los individuos en general. Por otra parte, para que exista desarrollo en una comunidad o territorio, se debe asegurar una serie de factores o elementos que inciden al progreso de las condiciones o actividades económicas del territorio. Precisamente, Vázquez (2000) menciona que la estrategia de desarrollo económico se basa en la existencia y formación de sistemas de relaciones económicas, so ciales y políticas y redes de empresas y actores, que se transforman en el cerebro de la dinámica económica de la región (comarca o ciudad). y son preci samente estas redes de actores las que se observan en el caso de la Riviera Nayarit como proyecto de intervención pública para lograr el desarrollo del estado de Nayarit, a través de la promoción del sector turismo. En concordancia con esto, y con la propuesta de análisis de intervención exante/ex-post expuesta en la sección anterior, que podemos definir que el desarrollo local, y las políticas que lo promueven, persiguen al menos los siguientes objetivos en donde se implementan inserta éste, de acuerdo a Coraggio (2006) son:

• Económicos,haceénfasiseneltrabajoproductivo,ingreso,satisfacciónracional de necesidades legítimas, suficiencia y calidad de bienes públicos.

• Sociales,integracióndecondicionesdecrecienteigualdad,efectivaigualdad de oportunidades, convivencia, justicia social.



• Culturales,pertenenciaeidentidadhistórica,integraciónacomunidades con contención, valores como la solidaridad como valor moral pero también un componente funcional (nadie puede vivir mejor si su entorno no mejora sensiblemente de manera generalizada).

• Políticos,transparencia,legitimidadyresponsabilidaddelasrepresenta-ciones, participación directa responsable e informada de la ciudadanía en las grandes decisiones colectivas y en la gestión pública.

En estos objetivos se señala que el desarrollo conlleva a la participación activa de todos los agentes o actores de un espacio o territorio. Agentes que al interactuar económicamente entre ellos promueven la generación de actividades económicas del territorio y por tanto, como resultado genera crecimiento a nivel local, originando así el desarrollo local. Precisamente, Arocena (1995), concibe al desarrollo local como la conjunción de esfuerzos e iniciativas de un conjunto de actores locales para promover el fortalecimiento de la economía y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de un ámbito que se concibe como local con base en el aprovechamiento de los recursos y potenciales. Así mismo, AlburquerqueCortés (2004) sostiene que el desarrollo económico local es un proceso de crecimiento y cambio estructural de la economía de una ciudad, comarca o región, en que se pueden identificar al menos tres dimensiones: una económica, otra sociocultural, en el cual el sistema de relaciones económicas y sociales, las instituciones locales y los valores sirven de base al proceso de desarrollo; y otra política y administra-tiva, en las que las iniciativas locales crean un entorno favorable a la producción e impulsan el desarrollo.

Dentro de este marco análisis de la evaluación de impactos de la política de desarrollo económico local, este trabajo de investigación deriva las implicaciones conceptuales a partir de un análisis empírico en el estado de Nayarit con las variables que se analizan en la siguiente sección.

Intervención pública en el sector turismo de Nayarit: un análisis de impacto y sus implicaciones como política de desarrollo

Castro (2012) señala que la actividad turística de Nayarit es derivada de las tendencias internacionales de desarrollo y que a partir de las bases conceptuales de los polos de crecimiento, es la inversión del sector público la que ha impulsado al turismo al crear condiciones favorables para el capital privado que le permita alcanzar una rentabilidad considerable. Ramírez y Pio (2010),



establecen que desde el año 2000 el Fondo Nacional de turismo (fonatur) y la Secretaría Federal de turismo, en coordinación con el Gobierno del Estado de Nayarit y el municipio Bahía de Banderas, pusieron en marcha la estrategia de implantación del Centro Integralmente Planeado Nayarit (cip, Nayarit). De acuerdo con el plan maestro de programas y acciones del cip Nayarit, prevé que dentro de los primeros 15 años, distribuir en las 865 hectáreas a lo largo de la planicie costera en tres polígonos turísticos toda una dinámica de desarrollo turístico regional, esto comprende, El Litibú con 152 hectáreas, El Capomo 268 hectáreas y La Peñita con 445 hectáreas, entre otras localidades.

El 4 de julio de 2007, aparece publicada la “Declaratoria del corredor turístico Riviera Nayarit” que tiene como base los objetivos planteados en el Plan Estatal de Desarrollo 20052011, los cuales establecen el impulso al desarrollo del turismo desconcentrado y diversificado, cuya base sea la sustentabilidad, la seguridad y las riquezas cultural y natural. Para lo cual los tres órdenes de gobierno tendrían que tener una coordinación y estrategias que les permitan impulsar la actividad turística sustentable (Gobierno del Estaddo de Nayarit, 2007), tomando como base la Declaratoria firmada entre el Poder Ejecutivo y los ayuntamientos de Bahía de Banderas, Compostela y San Blas.1 En ese tenor el gobierno estatal presenta la marca Riviera Nayarit en el tianguis turístico de Acapulco, posicionándose en el mercado nacional e internacional. De acuerdo con la Declaratoria de la Riviera Nayarit, la región comprende 180.1 kilómetros de litoral que corresponden al proyecto de Escalera Náutica del fonatur, que tendría un encadenamiento transversal con los estados del noroeste del país. Márquez (2012), señala que en el estado de Nayarit se observa un desarrollo regional desigual asociado a una excesiva concentración económica, centralidad en las decisiones políticas y una polarizada distribución de beneficios derivados del desarrollo. Existen es tudios que han tratado de evaluar los impactos que ha tenido la marca Riviera Nayarit sobre la población, inversión, generación de empleos, servicios urbanos, oferta turística. Márquez et al. (2010), realizan un análisis del territorio, población, afluencia turística en la región desde la década de los setenta al 2000. En estos estudios, los autores concluían que en la Riviera Nayarit la inversión no tendría paralelo, resultando más favorecido algún municipio que el resto, por lo que buscarían proyectos atractivos para un mejor posicionamiento turístico, lo que provocaría una mayor migración a esos espacios. Estrada (2011), realiza una investigación exhaustiva sobre la inversión extranjera directa (ied), que se captó en la Riviera Nayarit a partir

1 Publicada por el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Nayarit el 17 de marzo de 2007, y que comprendía el espacio entre el margen de la desembocadura del río Ameca hasta Punta de Mita en Bahía de Banderas y desde Punta Negra hasta el puerto de San Blas.



de la promoción realizada por el gobierno estatal y el efecto que ésta ha tenido en las variables de desarrollo. La autora encuentra que la ied está reflejada en el crecimiento continuo de número de cuartos de categorías gran turismo y cinco estrellas entre 1999 y 2009, donde Bahía de Banderas, concentra el mayor número. Concluye que la ied contribuye al desarrollo de las localidades a las que se dirigen los esfuerzos de promoción turística, pero que desde el punto de vista de la población falta calidad en la prestación de servicios. En el ámbito de la población, Ramírez y Pio (2011), realizan un análisis económico de la población económicamente activa de la Riviera Nayarit, encontrando que en Bahía de Banderas la marca contribuyó al crecimiento de la población económicamente activa, aumentando entre 2000 y 2010 en un 124 por ciento, asociado a la migración tanto interna del estado como de otras entidades de la República mexicana. Los autores concluyen que la marca Riviera Nayarit ha reconfigurado el territorio, convirtiendo a Bahía de Banderas en un polo de crecimiento a diferencia de los otros dos municipios de la región. Una contribución a esta discusión la hace López (2011), quien argumenta que Bahía de Banderas ha presentado cambios en la estructura urbana, económica y social, dando lugar a asentamientos irregulares y sin servicios públicos necesarios, además de desigualdad y marginación social. Argumenta también que el turismo como actividad económica ha debilitado los sectores primario y secundario, dependiendo en mayor grado del sector servicios, donde las actividades laborales no requieren un alto grado de calificación. En relación con la oferta y demanda turística de la región Castro (2012), muestra que el hospedaje temporal entre 2000 y 2006 en la Región Costa Sur2 creció hasta alcanzar 17,998 cuartos representando el 80 por ciento de la oferta estatal. En este sentido, el autor señala que la dinámica de la región en las actividades turísticas, está asociada al crecimiento sostenido de la planta hotelera. Respecto al número de visitantes, se registró en el periodo un crecimiento sostenido, que al autor asocia a las políticas públicas de creación de condiciones a través de inversión pública y las facilidades a la inversión privada. Respecto a la producción y el empleo, señala que entre 1989 y 2004 han crecido las actividades de comercio y servicios, tendientes a lo que Barrón y Madera (2010) señalan como una servilización de la economía. Finalmente, se argumenta que el turismo ha creado zonas de crecimiento en detrimento de otras, acentuando las disparidades entre las poblaciones de Bahía de Banderas. La Secretaría de turismo (sectur, 2012),

2 Regionalización administrativa comprendida por los municipios de Bahía de Banderas y Compostela.



informaba que para la conclusión del sexenio 20062012, se habían asignado 86 millones de pesos para la renovación y conectividad de localida des turísticas, de lo cual 65 millones fueron para mejorar la conectividad de Puerto Vallarta, jalisco con la Riviera Nayarit; asimismo se entregaron 521 espacios para embarcaciones en la Marina Riviera Nayarit y la Escala Náutica de San Blas. Puerto Vallarta y la Riviera Nayarit, se han consolidado como un destino turístico de relevancia, lo que le permitió en 2012 ser sede de eventos de carácter internacional como fueron el tianguis turístico México, 2012; La Regata Copa México, Edición Olímpica y del Foro Económico Mundial (sectur, 2012). tomando en cuenta estos antecedentes a continuación se analizan los principales indicadores de la actividad turística en la región en el periodo 20002011, a fin de analizar las evidencias de desempeño de los centros turísticos antes y después de la marca Riviera Nayarit. La consolidación de un centro recreacional podría estar asociada al número de cuartos disponibles, para el año 2000 los municipios que componen la Riviera Nayarit tenían disponibles 7,307 cuartos en todas las categorías, tendiendo un crecimiento promedio anual entre 2000 y 2007 del orden del 15.48 por ciento, y una vez lanzada al mercado la marca el crecimiento en el número de habitaciones creció en sólo el 3.13 por ciento promedio anual, llegando a un total de 22,682 habitaciones. Cabe destacar que para esos mismos periodos Bahía de Banderas creció a tasas de 18.63 y 4.16 por ciento respectivamente.

Cuadro 1EVOLUCIóN DE CUARtOS y UNIDADES DE HOSPEDAjE. RIVIERA NAyARIt, 20002011

Municipio 2000 2006 2007 2010 2011

Bahía de Banderas 4450 14178 15181 17994 17874Compostela 2351 3820 4044 4262 4011San Blas 506 757 797 787 797

Fuente: Anuario Estadístico Nayarit, 2001, 2007,2008, 2011 y 2012, inegi.

La composición de la oferta hotelera es una variable de análisis en el sentido de hacía cuál sector de mercado está dirigida (véase cuadro 2). En los tres municipios crecen a tasas mayores los cuartos Sin Categoría,3 siendo mayor en Bahía de Banderas, con una tasa promedio anual del 59.53 por

3 De acuerdo con inegi, comprende: establecimientos de clase económica, apartamentos, bungalows, cabañas, campamentos, casas de huéspedes, condominios, cuartos amueblados, haciendas, hoteles, moteles, posadas, suites, trailer parks y villas. (Anuario Estadistico Nayarit, 2012. inegi).



ciento entre 2000 y 2007, en tanto que Compostela y San Blas lo hicieron a tasas más lentas (22.65 y 10.63 por ciento respectivamente). Así mismo los cuartos en categoría 5 estrellas,4 fueron en Bahía de Banderas y Compostela los siguientes establecimientos en rápido crecimiento del orden del 15.85 y 9.13 por ciento, en tanto que en San Blas los hoteles de más rápido crecimiento fueron los de cuatro estrellas con una tasa promedio anual del 19.21 por ciento en el mismo periodo. Entre 2007 y 2011 los establecimientos que tuvieron un crecimiento destacable en Bahía de Banderas fueron los de tres estrellas, con una tasa promedio anual del 44.42 por ciento, en tanto que en Compostela y San Blas los que cuartos que más crecieron fueron los de una estrella, con tasas del 5 y del 61 por ciento promedio anual respectivamente.

Cuadro 2EVOLUCIóN DE CUARtOS DE ACUERDO CON CAtEGORÍA. RIVIERA NAyARIt, 20002011

Categoría 2000 2006 2007 2010 2011

Bahía de Banderas

Cinco estrellas 2829 6670 7458 8535 9553Cuatro estrellas 769 802 802 891 793tres estrellas 189 114 114 321 496Dos estrellas 234 191 191 219 205Una estrella 180 67 67 159 90Sin categoría 249 6334 6549 7819 6737

Compostela


San Blas


Fuente: Anuario Estadístico Nayarit, 2001, 2007,2008, 2011 y 2012, inegi.

4 Incluye establecimientos de categoría especial, gran turismo y clases similares.



Una relación bidireccional se da entre las variables afluencia turística por origen y el tipo de oferta de los destinos (véase cuadro 3), con información de los Anuarios Estadísticos del Estado de Nayarit (inegi), da cuenta que en 2006 sólo el 38.91 por ciento de los visitantes a Nuevo Vallarta (Bahía de Banderas) correspondía a turistas nacionales. Para 2007, el 58.4 por ciento de los turistas en Nayarit eran connacionales, mientras que en Nuevo Vallarta el 55.63 por ciento correspondía a visitante extranjeros. Para los años 2010 y 2011 se cuenta con mayor información, lo que da cuenta que en Rincón de Guayabitos (Compostela) y San Blas los visitantes internacionales no sobre pasaban el 11 por ciento de los huéspedes, en tanto que en Nuevo Vallarta los visitantes no residentes en promedio el 35 por ciento de los huéspedes eran extranjeros. Estos datos permiten entonces inferir el porqué de tipo de cuartos que existen en cada municipio, entre más visitantes nacionales haya la categoría tiende a ser menor, lo que podría explicar que en San Blas prácticamente los turistas que visitan al Puerto son nacionales e incluso locales debido a la cercanía con la capital del estado, tepic. Cabe destacar el análisis que realiza Castro (2012), donde muestra que la afluencia de turistas extranjeros ha ido de menos a más, ya que en la década de los ochenta representaban en promedio el 6 por ciento de los visitantes, en tanto que en la década de los noventa, esta proporción aumentó al 14.88 por ciento.

Cuadro 3EVOLUCIóN DE LA AFLUENCIA tURÍStICA POR ORIGEN. RIVIERA NAyARIt, 20062011

Destino 2006 2007 2010 2011

Centros turísticos 1’117,452 1’698,435 1’406,718 Residentes 652,697 1’335,288 1’125,993 No residentes 464,755 363,147 280,725

Nuevo Vallarta 759,590 834,992 721,600 718503 Residentes 295,569 370,471 421,590 483,715 No residentes 464,021 464,521 300,010 234,788

Rincón de Guayabitos 522,948 565,173 Residentes 478,086 531,800 No residentes 44,862 33,373

San Blas 126836 123,042 Residentes 112832 110,478 No residentes 14004 12,564

Fuente: Elaboración propia con base en Anuarios Estadísticos, Nayarit. Varios años, inegi.

Una rama de actividad importante en el sector turístico es la dedicada a la atención y alimentación de los visitantes. Sin embargo, en los tres



municipios se encuentra un comportamiento errático, mostrando una disminu ción importante hacia 2010, lo que podría estar asociado a que en ese año se vivió un clima de violencia muy alto y donde a decir por el colectivo las extorsiones a propietarios de negocios eran parte del diario acontecer. En este tenor el Departamento de Estado de Estados Unidos de América, lanzó julio de 2013, una advertencia de viaje para el estado de Nayarit, misma que sustituye la hecha en julio de 2010, diciendo:

Usted debe aplazar los viajes no esenciales a las áreas del estado de Nayarit que colindan los estados de Sinaloa y Durango, así como todas las zonas rurales y carreteras secundarias. Usted debe tener cuidado cuando se viaja a las ciudades de tepic, xalisco, o San Blas. No existe una recomendación de no viajar a la zona de VallartaNayarit, en la parte sur del estado también conocida como la Riviera Nayarit o carreteras principales en la parte sur del estado utilizados para viajar desde Guadalajara a Puerto Vallarta.

Sin embargo, hacia 2011, se veía una recuperación en todos los establecimientos y en toda la región.

Cuadro 4EVOLUCIóN DE EStABLECIMIENtOS COMPLEMENtARIOS A LA ACtIVIDAD tURÍStICA. RIVIERA NAyARIt, 20062011

Categoría 2006 2007 2010 2011

Bahía de Banderas

total 152 107 97 221Restaurantes 108 65 89 101Cafeterías 15 10 3 12Discotecas y centros nocturnos 4 4 0 0Bares 2 8 5 3Otras 23 20 0 105

Compostela

total 167 100 n.d. 94Restaurantes 127 74 n.d. 59Cafeterias 3 3 n.d. 0Discotecas y centros nocturnos 12 4 n.d. 0Bares 5 9 n.d. 0Otras 20 10 n.d. 35

San Blas

total 149 29 6 70Restaurantes 126 11 3 5Cafeterias 5 2 1 0Discotecas y centros nocturnos 4 1 2 1Bares 6 2 0 1Otras 8 13 0 63




Estrada (2011) siguiendo a Gilbert (2008), señala que las modificaciones a la Ley Federal de Inversión Extranjera, la promoción turística, incentivos fiscales, el financiamiento fiduciario e inmobiliario respaldado por el fonatur, han contribuido a hacer un centro turístico de nivel mundial a Nayarit y su promoción Nuevo Vallarta, hoy receptor de inversiones millonarias en dólares y el apoyo de fondos de fomento turístico del orden federal que Puerto Vallarta mismo no recibe, siendo la ied quien determinara a finales de los años ochenta de la política centralizada en la inversión del estado. Sin embargo, no hay que perder de vista la importancia que tiene la Inversión Privada Nacional en el estado.

Cuadro 5INVERSIóN EN EL SECtOR tURISMO EN NAyARIt, 20002007

2000 2006 2007

total 10,595.88 8’432,715.00 7’927,650.00Porcentaje 100.00 100.00 100.00

Normal federal 4,951.47 4,000.00 4,000.00Porcentaje 46.73 0.05 0.05

Inversión Extranjera Directa 1’726.21 2,437,392.00 2’369,460.00Porcentaje 16.29 28.90 29.89

Inversión Privada Nacional 5’967,423.00 5’528,740.00Porcentaje 70.77 69.74

Estatal 2,220.00 19,900.00 23,950.00Porcentaje 20.95 0.24 0.30

Municipal 58.80 4,000.00 1,500.00Porcentaje 0.55 0.05 0.02

Credítos 1,639.40 Porcentaje 15.47


Un análisis de la evolución de las variables unidades económicas y personal ocupado del sector de actividad, servicios de alojamiento temporal y de preparación de alimentos y bebidas, muestra que entre 1998 y 2003 las unidades económicas del sector en los municipios de la Riviera Nayarit crecieron en Bahía de Banderas y San Blas a una tasa anual de 9.08 y 1.79 por ciento, mientras que en Compostela decrecieron a un ritmo promedio anual de 1.45 por ciento. Respecto al personal ocupado, éste tuvo un mejor desempeño creciendo a una tasa del 33 por ciento en Bahía de Banderas y en San Blas a un ritmo del 4.3 por ciento, seguido por Compostela a una tasa de 0.62 por



ciento. A diferencia de las variables arriba analizadas en el segundo periodo, se registra una tasa de crecimiento mayor al primero en todos los casos, lo que podría estar asociado, a la naturaleza de la información que no permite homogeinizar los periodos. El desempeño de las unidades económicas fue de 17.87 por ciento, 14.48 y 5 por ciento para Bahía de Banderas, Compostela y San Blas respectivamente; mientras que el personal ocupado creció a tasas de 16.32 por ciento, 15.73 y 4.33 por ciento promedio anual. Aun con esta discrepancia respecto a la información anterior, estas variables hacen evidente el despegue y generación de empleos en la Riviera Nayarit en la última década.

Cuadro 6EVOLUCIóN DE SERVICIOS EN LA RIVIERA NAyARIt, 19982008

Actividad económica

1998 2003 2008

Unidades económicas

Personal ocupado


Personal ocupado


Personal ocupado

Bahía de Banderas

Servicios de alojamiento temporal y de preparación de alimentos y bebidas 226 1459 349 6,066 794 12916Servicios de alojamiento temporal 47 976 45 5,050 131 1,0133Servicios de preparación de alimentos y bebidas 179 483 304 1,016 663 2,783

Compostela

Servicios de alojamiento temporal y de preparación de alimentos y bebidas 384 1362 357 1,405 702 2,917Servicios de alojamiento temporal 71 518 53 638 220 1,333Servicios de preparación de alimentos y bebidas 313 844 304 767 482 1,584

San Blas

Servicios de alojamiento temporal y de preparación de alimentos y bebidas 172 470 188 580 240 717Servicios de alojamiento temporal 20 112 21 163 39 186Servicios de preparación de alimentos y bebidas 152 358 167 417 201 531

Fuente: Elaboración propia con información de Censos Económicos, 1999, 2004 y 2009. inegi.

Adicionalmente, para realizar la evaluación del proyecto de desarrollo económico implementado por el gobierno del estado de Nayarit, se utilizó el Índice de Especialización Normalizado5 para el personal ocupado en las ramas

5 Propuesto por Dalum, Laursen y Vespargen (1999), cuya versión normalizada se expresa como: IE*i = {[LiE / LSE) (LiN / LSN)] – 1}/ {[(LiE / LSE) / (LSN)] + 1} donde los subíndices i y S se refieren al grupo y al sector, mientras que E y N hacen alusión al carácter estatal (municipal) y nacional (estatal) de la información respectivamente.



de actividad y por municipio que comprenden la Riviera Nayarit, a fin de identificar si estas actividades están presentando procesos de especialización basados en un (de)crecimiento más lento de esa actividad a nivel estatal (nacional). Respecto al comportamiento estatal se observa que de 1999 a 2009 sufrió un aumento en la especialización del personal ocupado en hoteles y moteles y campamentos, en tanto que en el resto de las ramas se registró una desespecialización, siendo dentro de este sector, la más importante en los servicios de preparación de alimentos por encargo, donde la actividad está prácticamente ausente de la economía de Nayarit. El comportamiento de la Riviera Nayarit, prácticamente puede explicarse por el de Bahía de Banderas, donde tuvo una especialización positiva en las actividades relacionadas con el hospedaje y negativa en las actividades de preparación de alimentos. En Compostela se observa la misma tendencia en las actividades de hospedaje, en tanto que en San Blas, destaca que con respecto a 1999, para 2009, apa recieron las actividades de campamentos y albergues, en tanto que dejaron de estar presentes actividades registradas en la rama de restaurantes con servi cio de meseros.

Cuadro 7ÍNDICE DE ESPECIALIZACIóN NORMALIZADO. EMPLEO, 19992009

Localidad Año

Hoteles, moteles y similares

Campamentos y albergues recreativos

Pensiones y casas de huéspedes

Restaurantes con servicio de meseros

Restaurantes de autoservicio

y comida para llevar

Servicios de preparación de alimentos por encargo

Centros nocturnos,

bares, cantinas y similares

Nayarit* 1999 0.129 –0.063 0.674 0.007 –0.177 –0.994 0.2602009 0.414 0.421 –0.072 –0.499 –0.140 –0.904 –0.022

Riviera Nayarit 1999 0.284 0.509 0.463 –0.048 –0.433 –1.000 –0.2532009 0.224 0.291 0.087 –0.289 –0.291 –1.000 –0.399

Bahía de Banderas 1999 0.444 0.613 0.368 –0.258 –0.564 –1.000 –0.4902009 0.276 0.012 0.033 –0.216 –0.445 –1.000 –0.613

Compostela 1999 0.104 0.497 0.598 0.079 –0.478 –1.000 –0.1502009 0.004 0.654 0.149 –0.574 0.028 –1.000 –0.008

San Blas 1999 –0.030 –1.000 –0.079 0.065 –0.062 –1.000 –0.0152009 –0.289 0.608 0.467 –1.000 0.183 –1.000 0.228

* La estimación a nivel estatal es respecto a la economía nacional, en tanto que el resto es con respecto a Nayarit. Fuente: Elaboración propia con información de Censos Económicos 1999 y 2009. inegi

Con el propósito de ofrecer un indicador de medida más específica que haga más evidente el efecto del diseño e implementación de la marca “Riviera Nayarit”, en esta fase del presente análisis, se utiliza el análisis de cambio y participación (Shift y Share), que permite observar el desempeño de cada



sector o rama de actividad en regiones específicas en dos puntos del tiempo (Salazar, 1984). Por esto, se parte de la siguiente identidad:

Δ Eij = Eij0 [(USt/US0)–1] + Eij [(USit/USi0) – (USt/US0)] + Eij0 [(Eijt/Eij0) – (USit/USi0)]

Desagregando cada uno de los elementos de lo anterior, Eij0 representa el empleo, en el sector i del área j de estudio, en el año inicial; USt corresponde al empleo industrial nacional en el año final; US0 empleo nacional en el año inicial. En tanto que USit empleo nacional en el sector “i” en el año final; USi0 empleo nacional en el sector “i” en el año inicial, mientras que Eijt es el empleo, en el sector “i” del área “j” en el año final y Δ Eij representa el incremento del empleo industrial en el área j, en el sector i, entre el año inicial y el año final. En esta identidad se encuentran presentes tres componentes o efectos, siendo el primero el Efecto Nacional, que representa el impacto que tiene la evolución de la economía nacional; el segundo es el Efecto Compo-sición, que representa la dinámica sectorial a nivel nacional y su efecto en la región; y finalmente el Efecto Competitivo, que a través de su signo indica si el sector crece a nivel nacional o regional. González (2011), establece que el tercer efecto podría darnos pistas sobre la importancia de determinadas actividades en cada una de las regiones a partir del signo del componente; así al ser negativo representaría una pérdida de competitividad en la generación de empleo, respecto a las actividades de la región, en tanto que un signo positivo, representa una ganancia en la generación de empleo. Siguiendo este planteamiento, el interés principal del análisis se basa en este componente, para ello se utilizó información sobre el número de empleos a nivel de cuatro dígitos (rama de actividad) tomada de Censos Económicos de 1999 y 2009.

Los resultados arrojan que en Nayarit y en la Riviera Nayarit (véase el cuadro 8), se tuvo una ganancia importante del número de empleos en hoteles, moteles y similares, seguida de la generación de empleos en actividades relacionadas con restaurantes y autoservicio y comida para llevar. Ahora, al desagregar el análisis a nivel de los municipios de la Riviera Nayarit, se observa un comportamiento diferenciado entre Bahía de Banderas y Compostela que siguen una tendencia similar a la estatal, en tanto que en San Blas, la única rama de actividad que registró un valor positivo fue la de restaurantes de autoservicio y comida para llevar con un valor cercano al 10 por ciento al obtenido por Bahía de Banderas. Las ramas de actividad que registraron una pérdida de competitividad (en la generación de empleo corresponden a nivel estatal a fueron las pensiones y casas de huéspedes y los restaurantes con



servicio de meseros, en el caso de Nayarit, Riviera Nayarit, Compostela y San Blas, en tanto que en Bahía de Banderas esta rama obtuvo un valor positivo, siendo la tercer actividad ganadora en el municipio. En este análisis destacan los resultados para San Blas, donde se obtienen coeficientes negativos en cuatro de cinco ramas de actividad presentes en la región, lo que podría en alguna medida estar reflejando el impulso diferenciado entre los municipios que componen la Riviera Nayarit.

Cuadro 8 ANáLISIS DE CAMBIO y PARtICIPACIóN EN EMPLEO, 19992009

Localidad Efecto

Hoteles, moteles y similares

Campamentos y albergues recreativos

Pensiones y casas de huéspedes

Restaurantes con servicio de meseros

Restaurantes de autoservicio

y comida para llevar

Servicios de preparación de alimentos por encargo

Centros nocturnos,

bares, cantinas y similares

Nayarit

cn 2027.59 34.12 172.31 3212.42 1995.18 0.85 1193.36mi 284.54 –66.58 11.30 –1598.23 19954.03 –20.29 –824.55cr 8874.67 31.84 –288.64 –1223.82 5709.86 30.78 –188.16

total 11186.80 –0.62 –105.03 390.37 27659.06 11.34 180.65

Riviera Nayarit

cn 1183.12 34.12 152.69 949.40 256.75 0.00 231.16mi 246.35 –66.58 7.39 –483.89 6016.80 0.00 –194.54cr 8941.27 31.84 –280.59 –351.76 3068.38 37.11

total 10370.74 –0.62 –120.51 113.75 9341.93 73.73

Bahía de Banderas

cn 758.32 20.47 53.74 272.96 80.18 0.00 58.86mi 214.86 –29.23 5.18 –442.02 3287.00 0.00 –84.73cr 8399.70 12.50 –74.39 159.26 1910.89 83.80

total 9372.89 3.74 –15.48 –9.79 5278.07 57.93

Compostela

cn 336.08 13.65 92.12 506.69 94.68 0.00 118.57mi 27.75 –30.85 1.48 –41.88 2042.55 0.00 –78.57cr 561.51 15.33 –197.53 –373.75 1012.26 –25.77

total 925.34 –1.87 –103.93 91.06 3149.50 14.22

San Blas

cn 88.71 0.00 6.82 169.75 81.89 0.00 53.74mi 3.74 –6.50 0.74 0.00 687.25 0.00 –31.24cr –19.93 –8.67 –137.27 145.23 –20.92

total 72.52 –1.11 32.48 914.37 1.58

cn: Efecto nacional. mi: Efecto industrial. cr. Efecto competitivo regional. Fuente: elaboración propia con información de censos económicos 1999 y 2009, inegi.

Consideraciones finales

En la primera parte de este trabajo de investigación, se plantearon las bases conceptuales del análisis de intervención pública, ahí se resaltaron las principales elaboraciones teóricoconceptuales que permiten ofrecer un marco metodológico para la evaluación de impacto de política como intervención



pública para aliviar un problema social o económico, y esto se relacionó al caso de las políticas de desarrollo económico local. Por consecuencia, la contrastación conceptual de los fundamentos conceptuales del desarrollo económico local y el análisis de intervención pública facilitaron la evaluación del proyecto de desarrollo económico Riviera Nayarit, como una política implementada para promover el desarrollo del estado de Nayarit a través del sector turismo. Dentro de este contexto, el balance de la evidencia empírica analizada en el tiempo exante/expost implementación de la Riviera Nayarit, se evidenció un proceso de desarrollo desigual. Es decir, se encontraron efectos diferenciados para cada uno de los municipios que forman parte del proyecto (Bahía de Banderas, Compostela, San Blas), y como se mencionó antes, la dinámica de la Riviera Nayarit prácticamente puede ser explicada por el desempeño económico del sector turístico del municipio de Bahía de Banderas. Más específicamente, Bahía de Banderas refleja un incremento del número de cuartos superior al 400 por ciento, especialmente los de cinco Estrellas y Compostela en menor medida. también, la inversión extranjera directa se incrementa junto con la inversión pública estatal, priorizando un municipio. Finalmente, a nivel de especialización, la evidencia empírica analizada descubrió que en el periodo 19992009 a nivel de personal ocupado se dio un cambio positivo hacia la rama de hoteles y moteles en detrimento de preparación de alimentos (desespecialización). Así en el contexto de la Riviera Nayarit, se confirma que Bahía de Banderas recibe el mayor efecto, mientras que Compostela y San Blas se quedan con un efecto similar. también, el análisis de cambio y participación mostró que si bien existen ganancias en empleos en algunas ramas, se pierde competitividad de empleos en ramas como pensiones y casas de huéspedes y restaurantes (meseros), con el mismo efecto diferenciado en el análisis intermunicipal de la Riviera Nayarit. Estas consideraciones, aunque tentativas, representan un hallazgo para futuros espacios de investigación de causalidad entre intervención pública y desarrollo.

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355

En las últimas décadas, en México se han conformado mecanismos de democracia deliberativa para impulsar la participación de diversos actores sociales en la cons-trucción de la política pública, entre éstos se encuentran los Consejos Consultivos de Deliberación. En este capítulo se revisa el caso del Consejo Consultivo de Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila, particularmente su participación en la construcción del Programa de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial de dicha entidad. Se reflexiona sobre estos organismos como mecanismos para la deliberación democrática, por lo que se reconoce que si bien son espacios importantes para la solución de pro-blemas complejos, especialmente en los sistemas urbanos y metropolitanos, aún están en construcción pues requieren que sean tomados en cuenta por el gobierno y que la sociedad los observe como una instancia legítima de diálogo que permita disensos y consensos, y con ello, se abone al proceso democrático que se vive en el país.

Introducción

Cuando se debilitan las formas de gobernar se recurre al espíritu de la asociación. El politólogo Alexis de tocqueville decía a mediados del siglo xix que la política generaliza el gusto y el hábito de la asociación, hace desear unirse y enseña el arte de hacerlo a una multitud de hombres que hubieran vivido siempre solos (tocqueville, 1989: 157). Abocado al estudio de las libertades políticas, el francés pudo establecer con claridad que el medio para la expresión del libre pensamiento y la acción pública era la democracia y ésta la base de todo gobierno republicano.

Desafortunadamente, la democracia en países como México, que han adoptado la forma republicana de gobernar, ha avanzado poco en lo que respecta a la libre expresión y la acción pública, en muchos casos censurando y no permitiendo la acción coordinada con los diferentes sectores que integran una sociedad. Lo que existe es una asimetría de poder, donde unos cuantos obtienen mayores beneficios que el resto, lo que tensiona las relaciones sociales, creando desconfianza y apatía, generando con ello ineficacia de los gobiernos para resolver problemas generales. Al respecto, Aguilar consi

Los consejos ciudadanos, mecanismos de deliberación para el desarrollo urbano

y territorial. Caso CoahuilaVerónica Martínez Flores

Gustavo Córdova Bojórquez


356 Verónica Martínez Flores, Gustavo Córdova Bojórquez

dera que la cuestión se centra en la eficacia directiva del gobernante legítimo más que en su legitimidad política (Aguilar, 2010: 8).

En efecto, la eficacia directiva se ve comprometida por la complejidad de las relaciones sociales en medio de la globalización, que requiere pactos ciudadanos más que pactos corporativos relacionados con élites de poder. Para llegar a esos pactos ciudadanos, es necesario consolidar mecanismos que den cabida a las diferentes opiniones de los ciudadanos y reforzar, con ello, al gobierno y sus instituciones. La protesta generalizada en redes sociales y en las calles debe tener un cauce oficial para atender cada una de las inquietudes. De igual modo, precisa construir espacios para el ejercicio favorable de la democracia deliberativa,1 como pueden ser aquellos organismos conformado por ciudadanos de diferentes sectores sociales, capaces de participar en un diálogo que permita llegar a consenso. En general, el modelo de la deliberación moderna plantea lo siguiente:

La mayoría de los nuevos instrumentos de participación desarrollados se apoyan en procesos deliberativos que presuponen: 1) un espacio público colectivo; 2) la autonomía de los individuos, y 3) la implicación de todos los afectados e implicados en las decisiones que se puedan adoptar con relación a ese espacio público (Ganuza y Robles, 2006).

Asuntos como el cambio climático, el desarrollo y crecimiento de metrópolis, el acceso a agua segura, la movilidad urbana, son problemas de difícil solución que los gobiernos por sí solos no pueden resolver, por lo que necesariamente debe considerarse una participación amplia de la sociedad para atender cada uno de esos asuntos por medio de la democracia deliberativa, y así, encontrar alternativas que sean eficaces, eficientes, y que muestren el proceso abiertamente a todos los afectados a través de un esquema de rendición de cuentas por medio de organismos plurales creados ex profeso.

Los organismos de deliberación públicos son creados a partir de la década de los ochenta, por los mismos estados nacionales que buscan apegarse al modelo democrático liberal, en un afán de dar cabida a diversas opiniones provenientes de asociaciones civiles. Para ello, modifican las constituciones y

1 Después de muchos años, se puede considerar que existe una teoría de la democracia deliberativa la cual es una teoría normativa que sugiere formas en que es posible mejorar la democracia y criticar las instituciones que no cumplen con el estándar normativo. En particular, pretende ser una sociedad más justa y, de hecho, es una forma democrática de tratar con el pluralismo de los modelos de agregación o realista de la democracia. Además, la democracia deliberativa se centra en los procesos comunicativos de opinión y de formación de la voluntad que precede a cualquier votación en un marco en el que los derechos, la soberanía popular, y el constitucionalismo operan de manera eficiente (Chambers, 2003).


Los consejos ciudadanos, mecanismos de deliberación 357

sus instituciones públicas para adoptar la opinión vertida en esos consejos por los diferentes sectores sociales.

En esta ocasión, se revisa el desempeño de uno de esos organismos establecido en el estado de Coahuila de Zaragoza. Se da cuenta del proceso de conformación así como el avance legal y el marco institucional que acompaña al Consejo Consultivo de Desarrollo Urbano (ccdu)2 de este estado, pero en particular, la forma en que pueden aportar sus experiencias y defender sus posturas en torno a la construcción de una política pública como fue el proceso llevado a cabo a través del Programa de Desarrollo Urbano y Ordenamiento territorial (pduotCoah) generado recientemente por Romo (2012) y para el cual fue convocado ampliamente a participar el ccdu. Para alcanzar este objetivo es necesario abordar algunos aspectos conceptuales relacionados con la gobernanza y deliberación política, y posteriormente describir este tipo de organismos que operan en el país y estudiar el caso del ccdu,3 al final se vierten algunas conclusiones y recomendaciones.

Gobernanza y democracia deliberativa

En los últimos tiempos se ha llegado a una nueva definición del papel ciudadano en su relación con el poder oficial y los poderes fácticos que ocurren en las llamadas democracias liberales. Esto, con el fin de buscar un equilibrio en la distribución de beneficios, el ejercicio público y limitar el abuso de poder. La manera de analizar el devenir histórico de estas nuevas formas políticas es por medio de lo que se ha denominado gobernanza. La gobernanza, o buen gobierno, observa precisamente la interacción entre el Estado y la sociedad, pero en especial, el comportamiento de los actores a la hora de dialogar, intercambiar experiencias y hacer ajustes a las estructuras de poder cuando se presentan situaciones que ameriten hacer una revisión de los acuerdos de convivencia.

Se considera que el ser humano es un ser político por el instinto natural de agruparse y que desea el bien común como condición de sustentabilidad y supervivencia. Al hacerlo, invariablemente tiene que negociar algo con alguien al lado suyo. Deja en efecto, ese lado animal para convertirse en un

2 De acuerdo con la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila de Zaragoza, en su Artículo 21, se denomina Consejo Consultivo de Desarrollo Urbano del Estado al órgano de consulta y participación, mientras que el Acta de Instalación del mismo se refiere a éste como Consejo Consultivo de Desarrollo Urbano y Ordenamiento territorial.

3 En este documento se presenta una primera revisión al proceso desarrollado por el ccdu de Coahuila.



ser político porque tiene el don de la palabra y la capacidad de formar la asociación perfecta: el Estado (Aristóteles, 1999: 29 y Bobbio y Bovero 1989: 57). De esta forma, el paradigma de la gobernanza viene a reafirmar que el hombre como tal, es un ser político y que requiere asegurar su bienestar constantemente involucrándose en la cosa pública. De esta forma, el hombre asume un papel de ciudadano atento con lo que amenaza su seguridad y bienestar. Para ello, el ciudadano reconoce la figura de Estado y sus instituciones, pero al mismo tiempo se identifica consigo mismo y con sus intereses, de tal suerte que para él no debería ser ajeno participar activamente en la definición de políticas públicas y en la vigilancia de esa sociedad.

El motor de esta tendencia es la gobernanza, la cual se caracteriza por adoptar una perspectiva más cooperativa y consensual que la que se había dado en los modelos tradicionales de gobernar (Cerrillo i Martínez, 2005). De acuerdo con esta concepción, se retoma la propuesta de sociedad civil esbozada desde la época de Rousseau, cuyo principio básico de la sociedad política es el consenso.4 No obstante, este poder común ha pasado por una serie de acomodos sociales a lo largo de la historia y ha sido expuesto infinidad de ocasiones a las pasiones de algunos gobernantes que hacen caso omiso, incluso, de los propios principios constitucionales relacionados con las libertades políticas y sociales enmarcados en ese pacto social, olvidando, por supuesto, el consenso y la democracia deliberativa como mecanismo de estabilidad social.

La democracia deliberativa complementa el sistema democrático representativo vía las elecciones, que si bien los representantes buscan el bien común, obedecen antes que nada a ciertos grupos y no necesariamente a todos los ciudadanos. En este proceso se reconoce, en efecto, una sociedad pluralista5 en la cual la toma de decisiones ha quedado en manos de unos cuantos.6 No obstante, hay evidencia de que en el mundo actual existe una cierta cultura

4 El tránsito del estado natural al civil sustituyendo en su conducta la justicia al instinto y dando a sus acciones la moral de que carecía antes… el hombre se ve obligado a proceder con arreglo a otros principios y a consultar a su razón antes de atender sus inclinaciones… lo que el hombre pierde por el Contrato Social es la libertad natural; lo que gana es la libertad civil (Rousseau, 1998: 37).

5 Antes había en tipo de sociedad democrática centrípeta (como lo expone Rousseau). La democracia moderna es como una sociedad centrífuga con muchos centros de poder y pluralista por definición (Bobbio, 2000: 30).

6 Robert Dahl advierte que después de la Segunda Guerra Mundial se había consolidado un modelo democrático con base en una poliarquía. En su obra Quien gobierna (Who governs?) puede distinguir a élites de poder y su influencia en el sistema político; no considera que sólo las elecciones puedan dar cabida a un cúmulo de expresiones de la sociedad norteamericana, sino que refiere a que hay una cierta cultura política que puede ser aprovechada para formar parte de las decisiones de gobierno (McFarland, 2007; Dahl y Levi, 2009).



política que puede ser analizada desde la perspectiva del sujeto activo al que hace alusión Alain touraine. El autor apunta a que hay un desgaste en la idea democrática liberal, la cual puede ser renovada en la medida en que haya una afirmación del sujeto personal, de su libertad, de su memoria y su identidad cultural (touraine, 2000: 165). De lo que se trata es de despertar el interés de la ciudadanía por participar de la cosa pública fuera del sistema electoral, que generalmente es manejado por ciertas élites de poder.

La democracia deliberativa promueve, en efecto, el uso del habla no sólo del voto, pues éste tiene como característica que es impersonal y que está sujeto a múltiples manipulaciones por parte de los partidos políticos. Este tipo de democracia se apoya en el conocimiento/habilidades, motivación e identidad cívica (Ryfe, 2005)7 que llevan a un debate; su avance se presenta por medio de la discusión, pero también se justifica mediante la argumentación (Elster, 2001: 23). Si bien hay una cierta deliberación en las campañas políticas, especialmente en los debates de candidatos, éstos resultan ser demasiado generales y muchas veces son debates que no reflejan necesariamente los verdaderos problemas que sufren las comunidades (urbanas y rurales) creando una cierta marginación política de algunos grupos sociales.8

Hay en el fondo una manifiesta incapacidad del gobierno (ingobernabilidad) para la solución de problemas por un cúmulo de malas políticas, programas y servicios que han hecho difícil la conducción social (Aguilar, 2010: 13), como alternativa, ha salido a la luz pública una serie de propuestas relacionadas con mejorar el sistema político con conceptos tales como: Intervención de los Ciudadanos en Audiencias Públicas (Aguilar, 2010), Democracia de Segunda Generación (Azis, 2003), Democracia Deliberativa (Elster, 2010; Monsiváis, 2006), Presupuesto Participativo (Montecinos, 2011; Fedozzi, 2010), entre otros, que sin ser excluyentes, no terminan por insertarse plenamente en la vida política de las naciones.

Lo que se busca es un punto en donde haya una comunicación adecuada entre la parte experta (ciencia) y el sentido común (torgerson, 1996: 228). Esto lleva a explorar la capacidad que existe en una sociedad para comunicarse adecuadamente con el fin de resolver asuntos comunes. Esta dicotomía

7 Ryfe (2005) expone cinco elementos básicos de la democracia deliberativa: 1) Reglas, institucionalizan la participación; 2) Historias, se establecen historias y experiencias para enmarcar discusiones; 3) Liderazgos, proporcionan pistas importantes para dirigir la discusión; 4) Estacas (stakes), individuos que dan seguimiento de un asunto desde principio a fin y; 5) Aprendizaje, debe haber experiencia acumulada para la deliberación entre los participantes.

8 Como lo proyecta Arteaga (2003), América Latina es una sociedad dual en el que existe y crece una gran distancia entre un segmento de la población cuya cultura procede de una cultura occidental y aquella que continúa representando la sociedad precolombina y preindustrial. Esto produce marginación en ciertos sectores respecto a su participación en la sociedad.



no supone que hay una parte sabedora de los asuntos públicos, con capacidades particulares que lo distinguen del resto de la sociedad y, por lo tanto, la única clase social gobernante que puede asegurar el bienestar, sino que existe un conjunto de actores dispuestos a participar con su experiencia y anhelos. En esta dinámica, no hay una parte ajena a los asuntos públicos, toda la sociedad toma parte en determinada ocasión para seguir la conducción de buenos gobiernos en los que se cuide, con responsabilidad, la intervención de agentes externos a la nación o la ciudad.9

En efecto, las políticas de gobierno se han recargado por muchos años en los dictados de la tecnocracia, que si bien conducen a resultados positivos, no conducen necesariamente a buenos resultados que los puedan identificar como buenos gobiernos (Ward, 1989). Los modelos de gestión matemáticos son pertinentes ya que la ciencia es fuente de conocimiento y se pueden prever fenómenos en diferentes ámbitos de la vida social, económica, ambiental, entre otros: no obstante, se pierde esa interacción necesaria entre el sistema y las organizaciones.

El asunto aquí es poder acomodar la función del gobierno y de la sociedad civil en un esquema de diálogo permanente. Por un lado, el gobierno no tiene que cambiar radicalmente, sino mejorar o remodelar sus actividades y adquirir una mayor conciencia de cooperación con otros actores ampliando para ello las cadenas de interacción (Kooimann, 2003), por otro lado, el gobierno comparte el poder creando redes de gobernanza basadas en la interdependencia, la confianza y la empatía (Zurbriggen, 2011). Cualquiera que sea el modelo a seguir, se debe considerar para el ejercicio de gobierno la pluralidad, la legalidad, la deliberación y demás principios democráticos que generen la confianza para una interacción constante entre las instituciones y la sociedad. En el siguiente apartado se revisan algunos de estos mecanismos de interlocución Estadosociedad.

Los consejos consultivos

Las formas más comunes que los gobiernos utilizan para recibir la opinión de la ciudadanía abarca tres tipos: la Consulta Pública Convocada (cpc), la Consulta por medio de Comités de Planeación (ccp) y por medio de Consejos Consultivos Deliberativos (ccd). En sentido estricto, el nivel de legiti

9 Las políticas económicas que se han seguido en varios países latinoamericanos no han sido fruto de un debate interno, sino de una imposición externa, impulsada por el fmi sobre todo, dictada desde criterios democráticos, con desprecio a la política y olvido a las instituciones del país donde habían de implantarse (Villoria, 2004).



mi dad y profundidad en la generación de políticas públicas es mayor en ccd que cualquiera de las otras dos.

La cpc remite a procedimientos que se empezaron a desarrollar en los años ochenta y consisten en general en realizar una convocatoria justo antes de iniciar la actividad promovida por algún gobierno federal, estatal o municipal. En general, las dependencias responsables generan un documento que puede ser enviado a particulares, ser exhibido en una página de internet, convocar a reuniones con sectores y eventualmente se puede convocar a “foros de consulta” donde se expone el proyecto, obra o actividad pública proyectada a realizarse y el público, conoce, opina y de alguna manera aprueba y legitima lo expuesto.

Los ccp parten del Artículo 26 constitucional, que promueve la democracia en cualquier tipo de planeación de las autoridades mexicanas. De esta manera, surgen los consejos de planeación como el Consejo de Planeación Democrática Municipal (copladem)10 generando amplias expectativas en la sociedad en general, pero en especial en las organizaciones de la sociedad civil (Lozano, 2004). Para finales de la década de los noventa, pocos de estos organismos funcionaban adecuadamente.

Otra forma de consulta relacionada con los ccp y que han tenido cierto éxito en algunos lugares es el Presupuesto Participativo (pp); el pp se dirige hacia las comunidades para que sean ellas quienes definan, prioricen y avalen sus propuestas y otras de nivel regional que puedan afectarlas. El pp en Puerto Alegre, por ejemplo, se sustenta en una estructura y en un proceso de participación comunitaria, guiado por tres principios básicos: 1) reglas universales de participación en instancias institucionales y regulares de funcionamiento; 2) un método objetivo de definición de los recursos para asignaciones, referentes a un ciclo anual del presupuesto del municipio, y 3) un proceso decisorio, descentralizado, teniendo como base la división de la ciudad en 16 regiones presupuestarias y con una participación preferentemente ciudadana (Fedozzi, 2010) (véase cuadro 1).

10 EL copladem del Estado de México tiene como uno de sus objetivos: promover la participación de los grupos y organizaciones sociales y privados, en el proceso de planeación para el desarrollo; nace en 1981, pero adquiere un tono más abierto y eficaz a partir del 21 de diciembre de 2001, cuando la LIV Legislatura Local, aprobó la Ley de Planeación del Estado de México y Municipios, con el propósito de establecer las normas del Sistema de Planeación Democrática para el Desarrollo del Estado de México y Municipios; de la participación democrática de los habitantes del Estado de México, grupos y organizaciones sociales y privados en la elaboración, ejecución y evaluación del Plan de Desarrollo del Estado del México y los Planes de Desarrollo Municipales (coplademEstado de México 2013).



Cuadro 1INtEGRANtES DEL CONSEjO DE PRESUPUEStO EN PUERtO ALEGRE, BRASIL

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*todos tienen suplentes.Fuente: Elaboración propia con base en Fedozzi (2010).

Por su parte, los ccd forman parte de un esquema de acercamiento con actores clave que pueden incidir en asuntos específicos que requieren los gobiernos y la sociedad. Si bien es cierto que el concepto de copladem llama a ciudadanos, no se da en forma eficiente la deliberación política, más bien esta figura atiende asuntos generales de política urbana con una participación raquítica y desproporcionada. Por su parte, el pp deja en manos ciudadanas toda la responsabilidad de decidir sobre cualquier asunto de la comunidad, lo cual puede ser riesgoso a la hora de enfrentar una crisis presupuestaria general o algún conflicto por los recursos asignados dentro de las comunidades. La propuesta de los ccd es más equilibrada en cuanto la participación de diferentes actores clave de cualquier democracia: gobierno, empresarios, sociedad civil, académicos y población en general y permite enfocar temas, revisar el marco legal, contar con agendas específicas y nuevos insumos para el diseño de políticas públicas así como evaluar políticas con base en la deliberación ordenada de actores públicos y privados.

Estas figuras siguen alimentándose del afán del gobierno de la República por ser incluyentes a la hora de tomar cualquier decisión. El Plan Nacional de Desarrollo 20132018 publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de mayo de 2013 establece que una de las cinco estrategias del gobierno federal es la inclusión, por lo que señala que: “se promueva la más amplia participación social en las políticas públicas como factor de cohesión y ciudadanía” (dof, 2013).

Lo anterior favorece a los ccd ya que es posible esa deliberación moderna que significa contar con la capacidad de colegiar ideas y propuestas entre



actores de la sociedad civil encabezada por académicos, miembros de organizaciones civiles,11 empresarios y otros expertos o interesados y los representantes institucionales, quienes generalmente presiden dichos consejos; “es un proceso de discusión pública y argumentación racional entre individuos libres e iguales cuya finalidad es tomar las decisiones correctas y justas en bien de la comunidad política” (Monsiváis, 2006). En este proceso, el Estado estable ce y garantiza procedimientos justos a través de los cuales los ciudadanos fijan sus problemas y tratan de resolverlos (Chambers, 2003).

No obstante estas condiciones políticas que ofrece el país, trabajos como el de Hevia et al. (2011), muestran que para el año 2008 había en México 409 órganos colegiados de deliberación; de los cuales 163 casos se trataban de instancias públicas de deliberación, donde actores gubernamentales y no gubernamentales deliberan en el espacio público sobre diversos campos de políticas públicas. Los autores analizan las principales características de estos espacios, incluyendo la temática, el área de gobierno donde se inscriben sus funciones, y miden la visibilidad pública de estos órganos en Internet, concluyendo que estos mecanismos de participación son relativamente abundantes, pero son opacos, ya que sólo 53 por ciento de estas instancias entregan algún tipo de información a la ciudadanía; por lo que consideran importante discutir su eficacia y legitimidad como mecanismos de participación ciudadana.

En materia de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, existe una variedad importante de ccd pero sin mostrar avances en materia de gestión, sólo se expone su conformación y su vocación, de allí el interés de realizar un acercamiento para analizar si es factible ubicarlos como instancias de deliberación que hacen que los gobiernos alcancen metas, ahorren recursos y puedan mostrar sus procesos a toda la ciudadanía en un contexto de gobernanza. En general, se puede decir que los consejos consultivos adquieren características similares en cuanto a su conformación y operación, en las que los gobiernos siguen siendo los organizadores principales como se muestra en el cuadro 2.

11 Se calcula que la gente común debe ser consultada y ser invitada a participar en la toma de decisiones públicas (Ryfe, 2005).


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El ccdu de Coahuila y su marco para la deliberación

En el marco de la administración estatal 20112017 del estado de Coahuila, se instaló el ccdu el 13 de febrero de 2012. De acuerdo con información proporcionada por su secretaria técnica suplente, éste se conforma de 155 ciudadanos miembros de diferentes sectores de la sociedad coahuilense que se agrupan en gubernamentales, económicos, académicos y sociales.12 El sector gubernamental se forma con agentes de diferentes instituciones públicas de los tres órdenes del gobierno mexicano así como legisladores. El económico reúne a organismos empresariales y sindicales, representantes de desarrolladoras inmobiliarias y diversas empresas regionales. El sector académico se compone de diversos actores miembros de universidades y de otros espacios educativos; por último, el social aglutina grupos de la sociedad civil organizada, colegios de profesionistas así como presidentes de consejos ciudadanos de desarrollo urbano y agua municipales y regionales.13

Al estudiar la lista de miembros, se puede observar que el sector con un número mayor de representantes en el consejo es el empresarial con el 44.5 por ciento, seguido por el gubernamental, con el 37.4 por ciento, quedando muy alejados proporcionalmente los sectores académico y social con el 12.3 por ciento y 5.8 por ciento respectivamente (véase gráfica 1).

Gráfica 1DIStRIBUCIóN CCDU POR SECtOR

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la secretaria técnica suplente ccdu.

12 En el Acta de Instalación sólo se encuentran los nombres de 40 vocales y se hace la referencia al registro de asistencia que aparece como Anexo 1 y al cual no se ha tenido acceso; sin embargo, se cuenta con base en datos de ccdu proporcionado por la secretaria técnica suplente.

13 Organización elaborada tomando como base la división de organismos propuesta por North (1993) que reconoce cuatro tipos: políticos, económicos, sociales y educativos.

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La conformación del ccdu tiene sus bases legales en la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila de Zaragoza (lahydu), en la cual se plantea que estará integrado por i) un presidente; ii) un secretario técnico, iii) vocales —no menos de siete—. El cargo de presidente recae sobre el gobernador del estado; el titular de la Secretaría de Gestión Urbana, Agua y Ordenamiento territorial (segu) funge como secretario mientras que las figuras de vocales deben ser tomadas por “un representante de cada una de las dependencias y entidades de la administración pública estatal relacionadas con el desarrollo urbano; un representante de cada una de las cámaras, colegios, asociaciones y organizaciones de los sectores social y privado que, a juicio del titular del Ejecutivo estatal, deban integrarse al Consejo, en virtud de que sus actividades incidan en el desarrollo urbano o se vinculen a él” (lahydu, Art. 22, 2013).

En la misma ley se establecen las atribuciones del ccdu, entre las que se encuentran opinar, promover y analizar en materia de desarrollo urbano. En términos de opinión, su participación se acota a los programas de desarrollo urbano, obras de infraestructura y equipamiento así como en asuntos urbanos en los que exista diferencia entre la secretaría y los ayuntamientos, en los dos últimos casos, siempre y cuando se ponga a su consideración el tema en cuestión. Además le compete al ccdu promover la capacitación técnica y la difusión en materia de desarrollo urbano; así como analizar las propuestas que la comunidad les haga llegar, teniendo como tarea remitirlas a las autoridades competentes. Así también cuenta con la atribución de “Proponer al Gobernador del Estado la integración de los grupos técnicos de asesoramiento y apoyo que crea necesarios” (Ley de ah, Art. 23, 2013). De esta manera, una de las colaboraciones esenciales del ccdu del Coahuila ha sido su participación en la construcción de pduotCoah.

El ccdu en los talleres de planeación participativa

En el año 2012 se llevó a cabo la elaboración del pduotCoah, trabajo que estuvo a cargo de un equipo de académicos encabezados por investigadores de El Colegio de la Frontera Norte y auspiciado por la Secretaría de Desarrollo Social (sedesol). En la lahydu de Coahuila, en su Artículo 46, establece que el Gobierno del Estado deberá escuchar la opinión del ccdu así como de otros sectores sociales y privados en su elaboración, ejecución y evaluación;14 de

14 “Artículo 46.– El Programa Estatal de Desarrollo Urbano será aprobado por el Gobernador del Estado y a él compete ordenar su elaboración y adoptar las medidas necesarias para asegurar su ejecución y evaluación final. Para el efecto establecerá la adecuada coordinación entre las depen



la misma manera la sedesol, en su guía general para la elaboración de programas de desarrollo urbano (sedesol, 2010), establece la participación ciudadana en talleres de planeación participativa. Bajo esta lógica, para la elaboración del pduotCoah se llevaron a cabo dos talleres de planeación participativa en las que estuvieron presentes los miembros del ccdu.

El Primer taller de Planeación Participativa (tpp1) se realizó en la ciudad de Saltillo, Coahuila, el 18 de abril de 2012; para el mismo se convocó a los miembros del ccdu15 con el objetivo de darles a conocer el diagnóstico general así como poner a su consideración las dimensiones de análisis y la imagenobjetivo elaborado por el equipo consultor. A esta reunión asistieron 152 miembros del Consejo, que trabajaron en seis mesas organizadas a partir de ejes temáticos en las que pudieron dialogar en torno a los objetivos estratégicos y metas presentados por miembros del equipo de expertos. En esta sesión se llevó a cabo un análisis foda16 que permitió poner en perspectiva la situación del estado en materia de desarrollo urbano y ordenamiento territorial. Las mesas llevadas a cabo se concentraron en los temas de 1) Gestión y normatividad en la planeación urbana y territorial, 2) Suelo y desarrollo urbano, 3) Medio ambiente, 4) Dinámica socioeconómica, 5) Promoción de la cultura y el patrimonio histórico, 6) Conectividad y transporte. Dos grandes temas surgieron en las discusiones de las diferentes mesas: la normatividad y la participación ciudadana.

Figura 1LóGICA DE tRABAjO tPP1

Fuente: Elaboración propia.

El Segundo taller de Planeación Participativa (tpp2) se llevó a cabo el 6 de junio de 2012, teniendo como sede la ciudad de torreón, Coahuila. Este taller contó con la asistencia de 169 personas de diferentes organismos, tanto privados como públicos, procedentes de diversos lugares de la entidad. Si bien

dencias y entidades estatales y, en su caso, con las federales y los ayuntamientos, oyendo la opinión del Consejo Consultivo de Desarrollo Urbano del Estado y de los sectores social y privado.” (lahydu, 12 de julio de 2013).

15 La convocatoria para ambos eventos estuvo a cargo de la segu.16 El foda es un instrumento recomendado por sedesol (2010) para la detección de las fortalezas,

oportunidades, debilidades y amenaza en materia de desarrollo urbano y ordenamiento territorial.

Dx Equipo consultor

Participación ccdu

Análisis foda



en esta ocasión la convocatoria se abrió a la ciudadanía en general se reconoce la participación de miembros del ccdu en esta jornada de trabajo. Dicha reunión tuvo como objetivo 1) dar a conocer los proyectos estratégicos ante la ciudadanía, y 2) que los asistentes priorizaran tales proyectos; de tal manera, la experiencia permitió la apropiación de los mismos por parte de los participantes, con el fin de verlos como mecanismos de resolución factibles a los problemas de desarrollo urbano y ordenamiento territorial de Coahuila. Para un trabajo ágil, se organizaron los proyectos en tres mesas, en función de áreas de acción para cada proyecto, a decir 1) Líneas y Proyectos Estratégicos para el Desarrollo Urbano, Ordenado y Sustentable; 2) Líneas y Proyectos Estratégicos Sectoriales, y 3) Líneas y Proyectos Estratégicos para el Ordenamiento territorial.

Del trabajo realizado con la ciudadanía en este taller surgieron como proyectos prioritarios un plan maestro de ordenamiento hidráulico para la sustentabilidad del suministro de aguas a zonas metropolitanas, el proyecto de ley para reformar la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano, el programa de ordenamiento ecológico del territorio de Coahuila, el plan de desarrollo urbano integral para zona metropolitana así como el programa de conectividad entre los centros de producción y consumo regionales, nacionales e internacionales. todo ellos proyectos incorporados posteriormente en el pduotCoah en el apartado de Líneas de Acción y Proyectos Estratégicos, resumidos en el cuadro 3.

Cuadro 3LÍNEAS DE ACCIóN y PROyECtOS EStRAtéGICOS PDUOtCOAH

1 Ordenamiento Hidráulico Metropolitano para la Sustentabilidad del Agua2 Actualización y Alineación de la Normatividad sobre Desarrollo Urbano y Ordenamiento territorial3 Bases para el Desarrollo Social en Materia de Equipamiento4 Conectividad5 Creación y Mejoramiento de Infraestructura Ambiental6 Ciudades Sustentables7 Aprovechamiento del Patrimonio Coahuilense: Cultura, Naturaleza y turismo8 Prevención y Mitigación de los Riesgos Hidrometeorológicos9 Combate a la Marginación y a la Pobreza

10 Vivienda Digna en Entorno Habitables11 Aprovechamiento de las Capacidades Laborales

Fuente: Elaboración propia con información del Periódico Oficial, Gobierno de Coahuila de Zaragoza, 12 de octubre de 2012.

La importancia de la participación en materia de desarrollo urbano y ordenamiento territorial quedó plasmada en el apartado de instrumentos17

17 Estos son jurídicos y de Regulación, De participación Social, De Asociación y Coordinación, De Financiamiento, Incentivos, De Seguimiento y Evaluación.



dentro del pduotCoah. éstos son las herramientas que posibilitan la aplicación de las políticas y estrategias contenidas en el programa. Entre ellos se encuentran los instrumentos de Participación Ciudadana, en los que se reconoce la importancia de integrar en el desarrollo urbano a la sociedad organizada particularmente a través del ccdu, organismo que tiene la tarea de apoyar a la segu para la difusión de las acciones en la materia. En la misma lógica, dentro de los Instrumentos de Seguimiento y Evaluación se propone la creación de un Sistema de Seguimiento y Evaluación sistematizado que permita a la ciudadanía observar el avance de proyectos y programas no sólo gubernamentales, sino de aquéllos donde participan los sectores privados y sociales (Periódico Oficial 2012). De esta manera, la participación iniciada en los talleres de planeación participativa va más allá de los mismos, y el pduotCoah fue apenas el arranque de los trabajos del ccdu.

El primer año del ccdu

En febrero de 2013 se cumplió un año desde la instalación del ccdu, con tareas pendientes plasmadas en el pduotCoah se esperaría una vida activa de dicho organismo, sin embargo, de acuerdo al Acta de la Primera Sesión del ccdu, la única reunión ha sido para la presentación del programa.

De esta manera, el ccdu ha tenido tres momentos de encuentro y que podían presentarse como espacios para el diálogo: la reunión de instalación, el primer tpp y la primera sesión ordinaria. Si bien se pudo experimentar un ejercicio de deliberación en los talleres, durante la instalación y la primera sesión la interlocución entre actores y gobierno se mantuvo en un nivel protocolario sin que se presentaran espacios para el diálogo.

La convocatoria para tales eventos estuvo a cargo de la segu; esta secretaría se crea el 30 de noviembre de 2011 a partir de la expedición de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza.18 Entre las principales acciones llevadas por la misma se encuentran el apoyo a los equipos consultores en la elaboración de los programas de desarrollo urbano a nivel estatal y metropolitanos; lo cual requería de una constante relación con los grupos de la sociedad. En esta institución se presenta un cambio en su dirección, cuando el primer secretario deja su cargo; de acuerdo con la informante este hecho ha sido relevante en el proceso de trabajo del ccdu (secretaria técnica suplente, vía telefónica, 2 de septiembre de 2013).

18 http://www.segucoahuila.gob.mx/ revisado el 1 de septiembre de 2013.



Según informantes19 la comunicación mantenida por el Gobierno del Estado con ellos se remite a invitaciones para inauguración de obras, por lo que no se han ofertado espacios para el diálogo y la consulta. En su experiencia, los consejos ciudadanos son una herramienta para el encuentro de la sociedad y el Estado, como ejemplo estos mismos ciudadanos han participado previa y simultáneamente en otros organismos como: Consejo Consultivo de Desarrollo Sustentable, Consejo de Convivencia y Movilidad Urbana Sustentable (Saltillo), en los cuales se ejerce una participación activa. Por otra parte, son conscientes del trabajo pendiente que hay alrededor de los consejos ciudadanos como mecanismos de participación ciudadana; en términos de un representante de una organización de ciclistas urbanos lo que le falta a estos organismos “son dientes” para sancionar así como presupuesto que les permita tener independencia. En la misma lógica, un académico considera que lo que se requiere es un proceso participativo coherente así como:

Disposición del ejecutivo de realizar estos ejercicios con la expectativa de que van a dar lugar a políticas y acciones específicas. La credibilidad de que ese ejercicio tiene un propósito efectivo, no un propósito escenográfico. Muchas veces los ejercicios que se hacen para las consultas en el proceso de planeación participativa tienen mucho más esta segunda característica que la primera. (académico, entrevista, 27 de agosto de 2013).

De esta manera, los entrevistados reconocen en los consejos ciudadanos un espacio para la interacción y el diálogo, que permite el contacto con los gobiernos, sin embargo su potencial está más allá de su instalación. Una participación activa ciudadana requiere de que los gobiernos muestren disposición para escuchar y atender las necesidades del interlocutor, además es imprescindible la congruencia entre las acciones y los discursos ejercido por parte de los gobiernos que demuestre al ciudadano que su participación puede llegar a incidir en la política pública, y en el caso particular del desarrollo urbano y ordenamiento territorial del estado de Coahuila, en la política pública urbana.

Conclusiones y recomendaciones

Para superar la democracia representativa y alcanzar la democracia participativa son necesarios procesos de deliberación claros, transparentes e incluyentes. En esta dinámica la gobernanza se convierte sin duda en el paradigma

19 Entrevista a asistentes a la instalación del ccdu del sector académico y social.



que deben adoptar los actores de cualquier sociedad que se dice democrática. La gobernanza ofrece no sólo mejorar los procesos de gobierno para que sean eficientes y eficaces, sino la posibilidad de mantener un diálogo permanente con los demás actores ante situaciones complejas como el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial.

Si bien los Consejos Consultivos Deliberativos (ccd) se han insertado en casi todas las instituciones del Ejecutivo de cualquier unidad de gobierno (federal, estatal o municipal), éstos se encuentran lejos de alcanzar niveles de diálogo óptimos en relación con la vinculación con el ejercicio de gobierno, la agenda establecida y sus atribuciones legales.

El ejercicio de evaluación del ccdu de Coahuila es un caso que muestra los retos en materia de deliberación para sacar adelante la agenda del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial. El proceso de planeación participativa detonado a partir de la elaboración del pduotCoah permitió la incorporación de las ideas, saberes, experiencias y necesidades de los miembros del ccdu participantes, en un espacio amable que buscaba la deliberación en un ambiente de confianza que enriqueciera el trabajo del grupo consultor.

Así la comunicación se presenta como un instrumento para la construcción colectiva de una política pública que se ve enriquecida con el conocimiento científico y empírico de los actores que formaron parte del diálogo promovido en los tpp. Si bien este ejercicio fue rico en participación y desarrollo colectivo en una política pública, la experiencia muestra que ésta va de la mano de la disposición del gobierno en turno y de la incorporación de una ciudadanía activa.

En este proceso, para el caso del ccdu de Coahuila, se reconoce un interés del Gobierno del Estado a través de la segu para incorporar a la ciudadanía en la elaboración del pduotCoah; sin embargo al finalizar el proceso de elaboración del mismo, el ccdu ha tenido escasas reuniones, sobre las cuales no hay información que permita reconocer en ella espacios para la deliberación. Los tpp mostraron que éstos son mecanismos para lograr la deliberación entre los ciudadanos, herramientas importantes para que los gobiernos pongan a consideración de la sociedad sus acciones y se promueva el trabajo colectivo. En el caso revisado las Líneas de Acción plasmadas en el pduotCoah deberán ser la agenda inicial de trabajo del ccdu, por lo que le toca a los representantes estatales aprovechar la disposición de los actores para darle seguimiento.

Otro elemento importante del ccdu es el amplio número de consejeros que lo conforman; si bien esto responde a la amplitud territorial del Estado y la distribución poblacional del mismo, en un ejercicio incluyente, también



es cierto que impacta directamente sobre su funcionalidad. Como ejemplo, tanto el Acta de Instalación como el Acta de la Primera Sesión Ordinaria se encuentran firmadas únicamente por la secretaria técnica suplente y el secretario de Actas; en la primera se declara:

En este acto y en razón al número de integrantes que conforman el Consejo Consultivo de Desarrollo Urbano y Ordenamiento territorial del Estado de Coahuila de Zaragoza, el Secretario técnico pone a consideración de los integrantes el mismo, la propuesta para que se faculte a la Secretaria técnica Suplente del Consejo, la C. Liliana Aguirre Sepúlveda, y al Secretario de Actas, C. Ricardo Ojinaga Rascón, para que en forma conjunta, elaboren y suscriban todas las actas que con motivo de las reuniones de este Consejo se realicen, consignando en la misma los acuerdos tomados en cada una de ellas (Acta de Instalación, 13 de febrero de 2012, F. 6).

Del mismo modo, se muestra una distribución desigual en la conformación del ccdu; ya que sigue prevaleciendo los grupos económicos y gubernamentales sobre otros grupos relevantes para el desarrollo de una ciudad. De esta manera, la deliberación y el diálogo se restringen a actores que impulsarán intereses económicos y políticos. En este sentido es necesario crear mecanismos para que las minorías se incorporen a la discusión de la política urbana.

El ejercicio ciudadano tiene un carácter dinámico y relacional en cuanto supone la interacción de Estado y sociedad; lo que hace necesario una participación activa y constante de la sociedad en los asuntos públicos así como la disposición, interés y acciones de los servidores y funcionarios públicos. En el caso del ccdu, se observó que existe la experiencia y voluntad de grupos de la sociedad para participar del diálogo público sin embargo existe una percepción de que no hay disposición por parte de los tomadores de decisiones para escuchar realmente las opiniones, necesidades, argumentos de la sociedad organizada; lo que conlleva a una inacción y desencanto de la ciudadanía.

En suma, los consejos ciudadanos son una posibilidad real para la deliberación pero aún muy limitada; son escenarios donde falta mucho trabajo por hacer, particularmente en materia de nuevas lógicas de participación que reconozcan al individuo más que a los intereses grupales o sectoriales; que proporcionen espacios públicos que permitan un diálogo efectivo y eficaz, pero sobre todo se requiere de interlocutores gubernamentales dispuestos a entablar una relación de confianza y cuyas bases estén sustentadas en acciones concretas en las cuales los ciudadanos se sientan parte de los procesos públicos.



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377

Este trabajo presenta un diagnóstico del estado que guarda el actual Ayuntamiento de Calpulalpan, en materia de políticas públicas innovadoras. El diagnóstico es resul-tado de una serie de entrevistas realizadas a los diferentes funcionarios de la admi-nistración pública, incluido el Presidente Municipal. Con base en la información reca-bada y, en virtud que quien escribe este documento es originario de la localidad de estudio, se pensó en diferentes estrategias innovadoras que pudieran dar resultados de mejora en el actuar de las administraciones públicas por venir. Las propuestas seña-ladas no pretenden ser acciones mágicas que resuelvan toda la problemática muni-cipal, no obstante, sí son reflexiones para generar una nueva política pública innova-dora al interior de la Administración municipal.

Introducción

En el nuevo entorno de globalización, la competitividad es una realidad. La economía mundial se caracteriza por una competencia agresiva en la cual sólo sobreviven aquellos que han logrado cambios a través de la innovación. Bajo el escenario anteriormente descrito, se requiere un cambio de paradigmas, porque las acciones que se han venido generando en México han sido en muchos casos por inercia, sin considerar los cambios en el entorno mundial.

Si llevamos lo global a lo local, podemos percatarnos que el ayuntamiento representa un ente básico del desarrollo económico y social del país, por ende, su responsabilidad es muy fuerte para con el bienestar de la comunidad. Hoy México ha cambiado, a los ciudadanos ya no se les convence con facilidad, exigen que la política pública tenga resultados tangibles. Los problemas a los cuales se enfrenta un alcalde son cada días más complejos, la inseguridad, el crecimiento desordenado de la población, la falta de empleo; la contaminación, etcétera, son sólo algunos ejemplos por los cuales los presidentes municipales se ven en la necesidad de desarrollar estrategias innovadoras.

Cuando se estudia al municipio mexicano, la forma en que éste gestiona los servicios es igual en muchos de ellos, las características fundamentales

Innovación, una necesidad de política pública municipal. El caso de Calpulalpan, Tlaxcala; México

Maximiliano Gracia Hernández


378 Maximiliano Gracia Hernández

son: visión de corto plazo, criterios clientelares, toma de decisiones no participativas, manejo poco claro de los recursos públicos, limitada capacidad técnica, capital humano poco preparado, etcétera, como resultado de lo anterior, se tienen obras y servicios públicos insuficientes o de baja calidad, mala administración de los recursos públicos, mal servicio por parte de los burócratas, etcétera. Por lo anterior, bajo un nuevo contexto de competencia internacional, los funcionarios municipales deben ser capaces de promover el desarrollo, no solamente a través de la construcción de obras y como prestadores de servicios, sino que deben ser promotores del cambio y del progreso global. Para la mejora del municipio se requiere tener actitudes diferentes a las hasta ahora generadas, por ejemplo, en el tipo de dirección municipal, incluir a todos los actores, generar una nueva forma de dirigir los recursos humanos, técnicos y económicos con el objeto de incrementar la generación de nuevos conocimientos, la forma de evaluar los resultados, incorporar acciones que rompan inercias heredadas ineficientes e ineficaces, seguridad pública eficiente, obras públicas de calidad, buena administración de los impuestos, atención adecuada en la gestión, promoción del empleo a través de la atracción de nuevas empresas, etcétera. todo lo antes señalado se traduce en desarrollo y mejor calidad de vida. Los elementos antes señalados deben incluir estrategias innovadoras.

La innovación es un concepto que está de moda en el entorno académico y empresarial. Las empresas están innovando para hacer frente a los retos de la globalización, sin embargo la pregunta es ¿qué hacen las administraciones municipales para ser más eficientes? Para toda administración municipal, la responsabilidad y obligación será generar cambios que tengan un efecto positivo sobre la mayoría de sus habitantes, ello a través de políticas públicas y programas innovadores generadores de un desarrollo económico y social. Lo anterior no significa que la innovación sea descubrir el hilo negro, para el objetivo de esta investigación la innovación es establecer estrategias de cambio nunca antes implementadas en la administración pública municipal de Calpulalpan.

Los estudios de administración municipal para San Antonio Calpulalpan son inexistentes, además no se tiene un departamento de mejora para aplicar los procedimientos administrativos dentro de un proceso de mejora continua, cada tres años se reinventan los criterios para manejar la administración municipal.

Para el caso de estudio aquí presentado, se ha detectado que existe casi todo, menos innovación, es por ello que se presentan propuestas que constituyen opciones viables que no han sido consideradas como estrategias de política pública en el municipio de Calpulalpan. Es necesario aclarar que la


Innovación, una necesidad de política pública municipal 379

innovación no necesariamente implica crear algo nuevo, innovar se entiende como la generación de un nuevo proceso no aplicado antes en la región, municipio, institución o, empresa, por ello las reflexiones y propuestas aquí presentadas son innovadoras dentro de la administración pública municipal, ya que hasta el día de hoy no han sido aplicadas o desarrolladas. Como señala Valdivieso (2000), la innovación implica… un nuevo método de proporcionar un bien o servicio.

El propósito general de este trabajo es reflexionar sobre la posibilidad de generar una nueva gestión municipal en San Antonio Calpulalpan. La riqueza de este trabajo estriba en que no hay estudios que aborden esta temática para dicho municipio.

El diagnóstico obtenido en esta investigación fue el resultado de una serie de entrevistas con funcionarios municipales, en las cuales se detectó fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas de la administración pública en funciones (20112013). Con base en lo anterior, se presenta en este trabajo una serie de propuestas que pueden permitirle al municipio una administración innovadora.

Con base en la información obtenida, se presentan una serie de propuestas innovadoras para el municipio, no son innovadoras porque sean estrategias nuevas y originales en política pública, sino porque no han sido implementadas por ninguna administración desde que Calpulalpan, en 1608, se consolidó como villa hispana.

El trabajo se divide en introducción, planteamiento conceptual, descripción municipal, acercamiento empírico, estrategias innovadoras en el actual ayuntamiento, propuestas innovadoras para un nuevo gobierno y reflexiones finales.

Planteamiento conceptual

Escribir acerca de la innovación nos remonta a las primeras aportaciones vinculadas a dicho concepto. La teoría schumpeteriana (1944: 75) explica el proceso del desenvolvimiento económico,1 argumenta que todo proceso de desenvolvimiento reposa sobre uno precedente y éste a su vez crea las condiciones necesarias para el siguiente.

La base teórica de la innovación surgió en el año 1979 con Zvi Griliches, en un trabajo denominado: Issues in Assessing the Contribution of Research

1 Schumpeter entiende por desenvolvimiento solamente los cambios de la vida económica que no hayan sido impuestos a ella desde el exterior, sino que tengan un origen interno (1944: 74).



and Development to Productivity Growth. Este autor a partir de la función básica de la generación de ideas argumentó que el flujo de éstas dependerá del derrame innovador medido por los recursos destinados a la i+d.

Innovar implica un proceso de investigación científica y comercial, no sólo es realizar un descubrimiento o mejora, sino que también incluye la puesta en práctica de dicho descubrimiento o mejora a determinado proceso productivo o administrativo. La innovación obliga a un conjunto de cambios en los sistemas empresariales o de la administración pública.

P. Romer (1990) aseguró que la generación de ideas nuevas no sólo está en función de la inversión en i+d, sino además se requiere de un stock de co nocimientos acumulados. Porter y Stern reafirman lo dicho por Romer, argumentan que efectivamente la generación de ideas resulta de combinar el esfuerzo innovador medido a través del stock de conocimientos acumulados nacional e internacional, pero además agregan la necesidad de considerar la cantidad y calidad de los recursos humanos dedicados a la innovación (Porter y Stern, 1999).

yoguel y Boscherini argumentan que el proceso de innovación es resul-tado de la interacción dinámica de las competencias desarrolladas a lo largo del tiempo, el aprendizaje que se va generando y la cultura organizacional en el marco de un cierto ambiente (yoguel y Boscherini, 1996: 1314). En el proceso de innovación confluyen conocimientos y capacidades, es un proceso dinámico, continuo y acumulativo; las competencias tienen recursos dinámicos, incre mentales, orientables y moldeables, y su aprovechamiento depende de la cultura organizacional y la visión estratégica de la empresa (yoguel y Boscherini, 1996).

Para autores como R. Rodríguez et. al., la innovación hace referencia a la transformación de una idea en un producto o servicio comercializable, a un pro-cedimiento de fabricación o distribución operativa nueva o mejorada, o a un nuevo método de proporcionar un bien o servicio (2011: 145). Al respecto Valdivieso (2000) argumenta que la innovación es el arte de transformar el cono-cimiento en riqueza y calidad de vida (Valdivieso, 2000).

Breve descripción del municipio

Calpulalpan se encuentra ubicado en el altiplano central mexicano, a 2,850 metros sobre el nivel del mar, colinda al norte con el estado de Hidalgo; al sur con el municipio de Nanacamilpa, tlaxcala; al oriente con Nanacamilpa y Mariano Arista, y al poniente con el Estado de México.



Mapa 1UBICACIóN DEL MUNICIPIO DE CALPULALPAN

Fuente: Elaboración propia con base en datos vectoriales del marco geo estadístico. mgm. inegi, 2010.

Calpulalpan cuenta con una población de 44,807 habitantes, la edad promedio de sus ciudadanos es de 24 años. Según el Plan Municipal de Desarrollo 20112013 (pmd de aquí en adelante), las principales demandas de la población eran por importancia: empleo, seguridad y pavimentación; por lo anterior, los ejes rectores de esa administración fueron (pmd, 20112013):

1. Certeza jurídica, modernización y calidad administrativa.2. Desarrollo humano integral.3. Desarrollo económico municipal y regional.4. Calpulalpan seguro.5. Sustentabilidad y servicios públicos de calidad.6. Gobierno democrático y transparente.

La innovación. Un acercamiento empírico

Los gobiernos municipales deben cambiar su administración pública con el objeto de alcanzar una verdadera transformación frente a los retos que obliga el nuevo proceso de competencia mundial.

Estado de tlaxcala



Cada tres años los gobiernos municipales empiezan desde cero, cuando lo deseable debería ser darle continuidad a lo realizado por el alcalde previo. Innovar implica resolver problemas complejos, hacer más y mejor en menos tiempo, generar un gobierno transparente y eficaz, optimizar los recursos y lograr una ciudadanía más participativa.

Pensar que una administración municipal podrá lograr todos sus objetivos en tres años es algo inconcebible; el periodo de gobierno municipal de tres años no da oportunidad para poner en marcha las estrategias de desarrollo presentadas en el pmd; al momento en que los presidentes municipales y sus cabildos están aprendiendo a gestionar los recursos públicos, justo ahí concluye su periodo constitucional de tres años.

Con base en datos del inegi y según cifras del Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (inegi, 2011), se señala que de los 2,440 municipios mexicanos, únicamente 170 cuentan con una Comisión de Informática o tecnologías de Información y Comunicación y sólo 352 municipios tienen una Comisión para la Mejora de la Gestión Gubernamental.

En la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (inegi, 2011b) se afirma que el 27.4 por ciento de los encuestados consideran como un problema fundamental el mal desempeño del gobierno, además el 25 por ciento argumentaron la mala calidad de los servicios públicos municipales. En la encuesta de referencia se menciona que el 77 por ciento de las personas que realizaron algún trámite, tuvieron que hacer largas filas para poder realizar su gestión los pasaban de una ventanilla a otra, o se enfrentaron a excesivos requisitos.

Dados los datos antes señalados y, en el marco de una democracia mexicana, es como podemos afirmar la necesidad de alcanzar una verdadera reforma municipal, cuyos elementos básicos sean estrategias innovadoras que fortalezcan al municipio y logren mejorar la percepción ciudadana.

Estrategias de innovación en la actual administración municipal, 2011-2013

Generar estrategias innovadoras implica muchas y variadas, primero debemos pasar de un modelo burócrata a otro de tipo gerencial; necesitamos entender la necesidad de un gobierno municipal donde la estructura organizativa sea de interdependencia jerárquica; se requiere iniciar y fortalecer un verdadero trabajo en equipo; es necesario considerar la experiencia de la



administración privada con su concepto de calidad total; generar una reingeniería institucional; aplicación de auditorías; manejar correctamente los fondos públicos, generar un adecuado presupuesto con base en una buena planificación, por ejemplo se pueden utilizar presupuestos por programas.

Con base en entrevistas realizadas a diferentes funcionarios de la administración municipal actual, entre ellos al propio alcalde, se logró obtener un diagnóstico del estado que guarda el ayuntamiento y de las estrategias innovadoras implementadas a lo largo de casi tres años de gobierno (20112013).

Calpulalpan pese a ser uno de los principales municipios del estado, tiene grandes carencias y rezagos. Se necesita un proceso de modernización, informatización e innovación de la administración municipal. Se requiere conciencia de los administradores públicos municipales para iniciar medidas de cambio que hagan de Calpulalpan un modelo de innovación nacional, y es que no se tiene una cultura de cambios y de innovaciones que permitan transformar la administración, tampoco se tiene la cultura de generar y aprobar sistemas de calidad nacional e internacional.

• EnSanAntonioCalpulalpannoexisteunInstitutodeDesarrolloMunicipal, por lo cual creemos que bajo esa condición se tiene un campo muy amplio para la modernización de la administración municipal.

• Calpulalpantienealfrenteungobiernosinexperienciaprevia,elactualpresidente municipal no había sido anteriormente alcalde, su experiencia fue haber sido presidente de colonia.

• LosnivelesdedesarrolloadministrativodeSanAntonioCalpulalpanpresentan un rezago en procedimientos y uso de nuevas tecnologías. Los procesos de informatización a lo más que ha llegado es a la compra de equipo informático para procesar información administrativa y pro gramas utilizados en obras públicas y tesorería; en lo que se refiere al registro público, se ha desarrollado un sistema de captura de todas las actas de nacimiento, matrimonio y defunciones, cabe señalar que los cambios han sido resultado de las reformas implementadas por el Registro Civil del Estado de tlaxcala.

Dados los recursos económicos limitados, los planes municipales no se asocian con las necesidades del municipio, el problema estriba en la falta de continuidad en el desarrollo, dado el periodo de gobierno, cada tres años se modifican los programas y planes.

• Noexisteunmecanismodeparticipaciónciudadanaparalaplaneaciónyejecución de la administración municipal.



• Elpersonalsindicalizadoseorganizabajotradicionesadministrativasburocráticas, lo cual es una limitante para lograr procesos de innovación y desarrollo. Se detecta una clara diferencia entre la actividad laboral del personal de confianza frente a los sindicalizados. Los sindicalizados desarrollan labores rutinarias y se preocupan particularmente por defender sus intereses de grupo antes que por la mejora en la administración municipal. El sindicato representa barreras a posibles cambios, y es que sobre todo está la defensa de sus intereses.

• Elpersonaldeconfianzasebasaenlineamientosdelealtadalpoder,par-ticularmente hacia el presidente municipal, por ende no existe un criterio de defensa institucional o de crítica interna hacia el propio sistema.

• SelequitólacajachicaalaComisióndeAguaPotableyAlcantarilladodelMunicipio (capam) y se le transfirió a la tesorería, posteriormente los recibos se foliaron, se realizó una auditoria y se le regresó a la capam, el presidente municipal nos señaló en la entrevista que con dicha acción se logró tener un mayor control de los recursos que recibe la Comisión.

• Seinstalaronbotasdeestrangulación,locualpermiteactualmentecortarel agua potable a aquellos usuarios morosos, ello permitió incrementar los recursos que ingresan a la capam. Anteriormente a la instalación de las botas de estrangulación se requería romper el asfalto o concreto para llegar a la toma de agua y cortarla, ello implicaba destrucción de la obra pública. Se nos señaló que desafortunadamente se tiene en todo el municipio un 20 por ciento cubierto con botas, pero se sigue trabajando en ello.

• Selequitóatodaslassecretariasdelayuntamientosusingresosporservi-cios prestados a la ciudadanía. Hoy todos los pagos por servicios se tienen que pagar a la tesorería, con ello se ha logrado un mayor control en los ingresos municipales.

• Elmunicipioyanohaceobrapúblicadirecta,todaellasecontrataconparticulares, con base en ello se nos informó que el municipio ha logrado reducir costos en un 20 por ciento.

Desde el ingreso de la actual administración (20112013), ya no se hacen descuentos a los ciudadanos morosos por pago de agua potable, impuesto predial, servicios administrativos, etcétera. El presidente argumentó que debemos ir desterrando de la administración pública el apoyo a los morosos, y contrario a ello, premiar a los ciudadanos cumplidos.

• Seinstalaronporvezprimeracámarasdevideoenlaavenidaprincipaldelmunicipio, ello para alejar a los delincuentes. La tarea para el siguiente gobierno será ampliar dicha acción al resto del municipio.



• Sehacenobrasintegrales,locualsignificaqueantesdeponerleasfaltoo concreto a una calle, se le cambia drenaje y alcantarillado, además se le instalaron conectores de agua cada 20 metros, el objetivo es que si un vecino desea una toma de agua, se tome directamente del conector y no tenga que perforarse el concreto. Lo anterior permite ahorro en costos y, obras que se mantienen a largo plazo en buen estado.

• Anteriormentelosempleadosregistrabansullegadaysalidaenunatarjeta, actualmente el registro es electrónico a través de la huella digital, ello ha permitido que se eviten actos inadecuados con las llegadas y salidas.

Se incrementó el horario de trabajo, anteriormente los empleados de confianza trabajaban de lunes a viernes de 8 a 15:00 hrs, con la actual administración se extendió el horario una hora cada día, además los sábados se trabaja de 8 a 13:00 hrs. Lo anterior es exclusivamente para trabajadores de confianza, los sindicalizados con base en su contrato colectivo no lo realizan.

• Atodoslostrabajadoresdeconfianzaseleshizofirmarunarenunciavoluntaria con fecha abierta desde el primer día de trabajo de la actual administración, ello permitirá que ningún empleado de confianza quiera mantener su trabajo al final de la administración actual o, demande al municipio por despido injustificado.

• Existenpolicíasdecivilenvehículosparticulares;realizanlaboresdeinteligencia, ello ha permitido reducir la delincuencia, de hecho se nos mencionó la existencia de crimen organizado en el municipio, el cual en este momento se ha erradicado gracias a la existencia de la policía de inteligencia.

• Frentealmercadomunicipalseautorizóelestacionamientoenlacalledurante una hora como máximo, desafortunadamente la población para respetar dicha medida requiere la presión de un uniformado, el municipio no siempre manda al personal para dar la vigilancia, por lo cual esta medida está quedando en desuso y los ciudadanos están empezando a desatenderla. Matizar que toda política pública deberá tener todas las condiciones para mantenerla en el largo plazo, de lo contrario lo mejor es no intentar establecerla.

Las medidas señaladas tienen características interesantes para hacer del municipio una institución que vea hacia el futuro. No obstante lo anterior, a continuación presento otras estrategias que de aplicarse pueden crear un municipio eficaz, eficiente, moderno e innovador.



Propuestas innovadoras para el Municipio

Una nueva administración municipal deberá preguntarse: ¿Cuál es su misión? ¿Cómo debe administrar? ¿Cómo debe ser la calidad de los servicios que presta? ¿Cómo deben ser las políticas que ponga en práctica? ¿Cómo se debe organizar la administración municipal para alcanzar estándares de calidad? ¿Con qué actores sociales debe complementarse el municipio para actuar en bien de la mejora en la calidad de vida de sus ciudadanos?

a) Plan Municipal de Desarrollo• Silaadministraciónmunicipalnotieneclarasumisiónysuvisión,nos

preguntamos entonces cómo proyecta su corto, mediano y largo plazo, y es que antes de cualquier acción se debe tener muy claro qué es lo que se va a realizar, cómo y para qué. Sólo a partir de ese diagnóstico sabremos los recursos necesarios, tanto humanos, financieros y técnicos.

Para C. tecco (1997), el objeto de cualquier mejora implica adecuar las estructuras, procesos y recursos organizacionales con el fin de lograr la misión y visión proyectada desde el inicio de la administración municipal en turno.

Para elaborar el Plan Municipal de Desarrollo, se deben considerar los recursos municipales, el objetivo es no prometer más allá de lo realizable, al elaborar el presupuesto se debe considerar los ingresos y su calendarización, para lograr finanzas públicas sanas y, sobre todo, para no prometer obras no realizables.

• Noexisteclaridadenlaplaneación,programaciónypresupuestación,deahí parte el problema financiero, para resolverlo se necesita de un Plan Municipal de Desarrollo que sea realista con los proyectos a desarrollar, por ende se requiere que el plan sea elaborado por personas conocedoras a profundidad de las necesidades del municipio y no que sea elaborado por personas improvisadas y neófitas del municipio.

Un grave error es darle a consultores externos la elaboración del plan, porque éstos desconocen la realidad municipal y en casos extremos pueden copiar otros planes municipales.

No obstante lo anterior, nos queda claro que aun teniendo planes y proyectos claros, como es el caso del Plan Municipal de Desarrollo, los presidentes municipales se encuentran con un sindicato rígido que actúa por inercia, con garantías laborales rígidas y en varios apartados de su contrato son ridículas si consideramos la Ley Federal del trabajo.



b) Cultura innovadora• Eldiagnósticoobtenidoapartirdelasdiferentesentrevistasrealizadas

y con base en un estudio empírico, nos permiten afirmar la existencia de una insuficiente cultura innovadora en los empleados municipales, resultado ello del desconocimiento sobre el tema, por ende los empleados se deben insertar en una cultura de la innovación a través de cursos y seminarios.

c) Capacidad tecnológica y entorno innovador• Latecnologíaesconocimientoaplicadoaunarealidadconcretayporlo

tanto no pueden existir soluciones uniformes para situaciones que son muy diversas. La innovación necesariamente considera la incorporación de nueva tecnología, esto significa que incorporar tecnología implica insertar en el proceso, máquinas, equipos, bienes de capital e inclusive conocimiento e información. La experiencia indica que para ser eficientes y eficaces no basta con incorporar tecnología al proceso de administración, lo importante es tener capacidad de absorción en forma creativa y eficiente.

• Esnecesarioelusodelatecnologíadentrodelaadministraciónmunicipal, ya que permite brindar mejores servicios públicos, transparentar los recursos, ejecutar una mejor rendición de cuentas y mejorar los instrumentos de control de las acciones de gobierno. Se debe crear un departamento de informática, que no sólo resuelva problemas, sino que instale programas informáticos en todas las áreas, los cuales sean de última generación, pero sobre todo, aplicados a las necesidades del ayuntamiento.

Para realizar algunos trámites municipales, se solicitan copias de documentos que debieran existir en los archivos. En este sentido, la propuesta debe ser digitalizar los trámites y en la medida de lo posible evitar el uso de papel, lo cual haría la gestión más eficiente y se generaría un ahorro.

La aplicación de técnicas informáticas permitiría por ejemplo controlar los ingresos municipales entre los cuales se incluyen el pago por predial, agua potable y otros pagos por derechos y aprovechamientos, el mecanismo de control seria a través de una Clave única, la cual se forme a partir del Registro Federal de Contribuyente, lo anterior permitiría un mayor y mejor control de la información.

• Esunanecesidadtenerunsistemainformáticoseguro,serequiereconbase en lo anterior actualizar la cartografía digital y el censo municipal.



d) Entorno innovador• ParaIrfanulHaque(1995)lacapacidadtecnológicasecomponedeco-

nocimientos, habilidades y experiencias de una organización, los cuales se vinculan al interior de la organización y al exterior de la misma. Para este autor la capacidad de innovación de una organización no depende sólo de sus propios recursos, sino también del entorno institucional en el cual se desenvuelve. El entorno innovador para algunos autores potencia la posibilidad de la organización municipal para aprovechar completamente su capacidad de innovación (Aydalot, 1988; Esser et al., 1996). Cabe matizar que el entorno innovador se refiere a un soporte institucional cuyos componentes interactúan con capacidad para absorber los avances tecnológicos y adaptarlos al propio entorno municipal.

e) Gestión pública• Dadoslosrecursosescasosmunicipales,esnecesariogenerarinnovacio

nes para la mejor organización municipal. La innovación en el entorno municipal se debe basar en la gestión pública. Hoy no basta con ser un buen administrador público, los nuevos tiempos requieren liderar proyectos que articulen no sólo recursos y gestores de la administración, sino también los que se encuentran en el ambiente en que en ella opera (Kliksberg, 1991).

• Unabuenaestrategiadegestiónimplicaelcambioenlarelaciónentreel ayuntamiento y el sindicato, sin tal modificación es inviable realizar profundos cambios en la gestión municipal.

• Sedebenconstruirunanuevarelaciónentreelgobiernoylasociedad,mo-dificar estilos y prácticas clientelares y populares de la administración municipal, dichas estrategias son adversas a los cambios de un entorno moderno e innovador.

f) Generación de empleos• Sehadetectadoenlosúltimosañoslapérdidadeempleosenelmunici-

pio de Calpulalpan, al respecto jordi Borja y Manuel Catells argumentan que no es lo mejor, …la atracción de inversores a cualquier precio, redu-ciendo impuestos y controles y aceptando salarios más bajos y menor pro-tección social… La competitividad bien entendida, en la nueva economía internacional, no pasa por una reducción de costos, sino por un incremento de productividad. Y esa productividad depende, en lo esencial, de tres factores: conectividad, innovación y flexibilidad institucional. (1997: 32).



g) Recursos humanos y capital humano• Unadebilidaddelasadministracionesmunicipalesesladelosrecursos

humanos, y es que las calificaciones no se adecuan a las características y necesidades de la gestión pública actual. La capacitación de recursos humanos se debe entender como una estrategia general y permanente para los trabajadores municipales. Los empleados deben estar en constante formación y ésa debe ser una de las características de un municipio innovador.

• Lainnovaciónmunicipalnodependesolamentedelosrecursosinternos,es importante considerar el entorno institucional. Para aprovechar los recursos internos como externos se deben identificar las ventajas endógenas y exógenas. Los recursos a aprovechar son el capital humano, el cual no depende sólo del número, sino de la calidad de los mismos.

• Losfuncionariospúblicosdebenserprofesionales,laadministraciónmu-nicipal no puede ni debe ser una extensión del partido que llevó al poder al presidente municipal. Las personas que quieran trabajar en la administración municipal deberán en primer lugar conocer cuáles son las funciones de la organización, la persona aspirante al puesto se le debe aplicar un análisis detallado. Lo importante es ubicar a la persona en el mejor lugar donde rendirá con eficiencia y eficacia.

• EnelmunicipiodeCalpulalpansedetectacapitalhumanoconunabuenaformación, lo cual permitiría transformar la administración pública para hacerla más eficiente e innovadora. De hecho, Calpulalpan cuenta con un campus de la Universidad Autónoma de tlaxcala, en el cual se imparten ocho licenciaturas, dentro de las cuales se incluye Ciencias Políticas y Administración Pública, Administración y Derecho. El que exista un campus de la universidad permite elevar la calidad de los recursos humanos, lo cual puede ser un elemento para fortalecer la investigación e innovación con base en la evaluación y necesidades del municipio, por lo anterior, se requiere un enlace estrecho entre la administración municipal y la universidad, sobre todo para generar cursos en temas vinculados con la administración pública, lo cual permita a los funcionarios municipales mantenerse constantemente actualizados.

h) Mecanismos de financiamiento• UnaparteimportantedelosingresosmunicipalesseobtienendelSis

tema Nacional de coordinación Fiscal y del Sistema de coordinación Hacendaria, ello a través de los fondos de aportación federal y de los programas del gobierno federal, los cuales se encuentran etiquetados con



el fin de cumplir los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Los ingresos corrientes de los municipios para realizar el gasto y la inversión requieren otros mecanismos de financiamiento. Las fuentes alternas de financiamiento son de diverso tipo, pueden incluir las estatales y privadas. todas las fuentes deben ser conocidas por el presidente municipal y el tesorero.

• Debemosconsiderarlanecesidaddelograrunaeficienciafiscal,porquesólo así los programas públicos municipales podrán ser sostenibles en el tiempo y por ende no depender totalmente de los recursos estatales y municipales.

i) Consejo consultivo• Esnecesarialaparticipacióndelosactoreslocalesparalagestiónmuni

cipal. Convocar la formación de un Consejo Consultivo, al cual se integren ciudadanos con alto nivel académico y cultural y que tengan sobre todo una trayectoria y un prestigio al interior del municipio, se deben integrar representantes de la sociedad, organizaciones sociales y empresariales, asociaciones de profesionistas. Este Consejo Consultivo fungiría como la instancia que presente propuestas para solucionar los problemas más acuciantes del municipio, presentaría sus propuestas al cabildo para que sea esta instancia la encargada de proponerla al pleno y, a partir de ahí realizar las gestiones y acciones pertinentes para llegar a soluciones de los problemas municipales. Dicha instancia no ha sido creada por ninguna autoridad municipal, representaría un avance innovador para incorporar a los ciudadanos comprometidos con el desarrollo municipal.

El Consejo Consultivo deberá realizar con base en el criterio foda, un diagnóstico de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, con el objetivo de emitir un dictamen de lo que se puede y debe modificar o ajustar.

j) Evaluación del desempeño• Elcabildodebeproponeryautorizarlaevaluacióndeldesempeñodelos

empleados y funcionarios del ayuntamiento, lo cual significaría una acción estratégica para generar un buen funcionamiento de la administración pública. Primero, se debe contratar una empresa de recursos humanos cuya función será la de evaluar a los empleados; los responsables de recursos humanos deberán analizar las competencias que corresponden a cada puesto de trabajo, por ende ese puesto debe estar en la persona que reúna el perfil.



La evaluación del desempeño no puede ser únicamente una interpretación negativa, al que salga mal evaluado se le puede incentivar con el objetivo de motivarlo con el desarrollo de su trabajo. Debe quedar claro que los estímulos económicos o de otro tipo no deben darse a aquellos burócratas que cumplan con el mínimo esfuerzo. El cabildo en pleno, con apoyo del representante sindical, tienen que determinar cuáles son los puntos clave sobre lo que se tiene que evaluar el desempeño.

k) Capacitación y actualización• Sedebeconsiderarcomoundeberyunaobligación,capacitaralosnuevos

funcionarios, se detectó que los actuales funcionarios carecen de formación en gestión de recursos humanos. Se debe tomar con responsabilidad la formación de los directivos y empleados, recordemos, la base de toda institución son las personas.

• Atravésdelaimparticióndeconferenciasytalleresacercadelaplaneacióny el desarrollo urbano, académicos expertos pueden compartir sus conocimientos con los directores y empleados de las diferentes secretarías.

l) Concesión de obra pública• Aunquelosrecursosesténbienadministrados,éstosnoalcanzan,por

ende, una alternativa para realizar obras u ofrecer servicios públicos puede ser la concesión a empresas particulares, lo cual está de modo y puede ser aprobada por el cabildo municipal.

m) Mercados sobre ruedas• Pocossonlosmunicipiosconmásde40milhabitantesqueaúntienen

dentro de sus calles un tianguis, los municipios modernos obligan a los tianguistas a instalar semanalmente su mercado fuera de la ciudad, un tianguis instalado en las calles le da un mal aspecto a la ciudad, además es un foco de infección y una molestia para los residentes que viven en las calles en las cuales se instala el mercado sobre ruedas, dichos ciudadanos ven limitados sus derechos a circular libremente por su calle. Para instalar al tianguis fuera de la ciudad se requiere voluntad política más que recursos económicos, presidentes municipales entran y salen y el tianguis sigue presente en el primer cuadro de la ciudad.

Los líderes del tianguis han logrado a través de los años obtener un control político dominante dentro del propio gobierno municipal, por ello se requiere un gobierno con carácter y voluntad para reubicar a los tianguistas, se debe ofrecer un espacio digno a comerciantes y consumidores,



un lugar que cuente con estacionamiento, baños y espacios bien establecidos para la compra y venta de los productos. Cada año el tianguis crece y va generando más y mayores problemas a la ciudadanía: Basura, delincuencia, mala imagen, cierre de calles e incluso, accidentes viales.

El alcalde que logre reubicar el tianguis pasará a la historia como un presidente con visión de futuro, particularmente como un ciudadano que fue más allá de sus intereses políticos por velar el bienestar de los ciudadanos.

Experiencias de reubicación de los mercados sobre ruedas se tienen en muchos lugares del país, por poner ejemplos: texcoco, Estado de México; Querétaro; Puebla, varias calles del Centro Histórico de la Ciudad de México, etcétera. Estamos ciertos que dicha acción acarrea costos políticos para aquellos gobiernos que lo ponen en marcha, sin embargo el beneficio futuro es mayor a los costos políticos temporales. Una cabecera municipal sin ambulantaje es una ciudad con buena imagen para los ciudadanos y los visitantes.

Aunado a lo antes señalado, es una muestra de pueblos del tercer Mundo el que los Portales del primer cuadro de la ciudad, con más de 100 años de existencia, estén inundados de comerciantes ambulantes, ello da un mal aspecto a la ciudad. Por otra parte, se requiere además reubicar a los ambulantes de la calle García yáñez, ambulantes que en fechas como Navidad y Año Nuevo, Semana Santa, fin de cursos escolares y Día de Muertos, salen a vender sus productos a la calle, la cual cierran al tránsito vehicular y afectan a los comercios legalmente establecidos, mientras tanto el mercado municipal es utilizado —por ellos mismos—, como bodegas. La ingobernabilidad es perceptible frente a dicho fenómeno calpulalpense.

n) Comunicación social• Losciudadanospagamospermanentementeimpuestoscomoelpredial,

sabemos además que existen recursos proveniente del estado y de la federación, por ello es una necesidad informar a la población del origen y la aplicación de los recursos económicos, lo anterior se puede realizar a través de diferentes mecanismos, por ejemplo instalar tabloides en lugares públicos, puede ser por ejemplo en el Zócalo o el mercado municipal, además se pueden instalar en el lugar en el cual se hace una obra pública; se puede hacer uso de la tecnología a través del uso de la página web municipal; igualmente se puede editar una gaceta municipal, la cual



podrá ser entregada directamente en las casas de los ciudadanos; se pueden hacer informes del estado que guarda la administración municipal en cada una de las comunidades que componen el municipio; participar activamente en la radio y televisión local.

ñ) Trámites administrativos• Pararealizaruntrámite,elciudadanodebeacudiralapresidenciamuni-

cipal para conocer los documentos requeridos para la gestión, sería muy útil que a través de la página web se informara de todos los requisitos para el caso de las comunidades que componen el municipio, se puede poner un tabloide en las presidencias de comunidad, lo anterior haría más ágil la gestión de un trámite que en muchas ocasiones es engorroso y cansado.

o) Audiencias públicas• Establecerundíaenespecíficoparaqueelpresidentemunicipalysusdi

rectores de área escuchen las necesidades de la población, es recomendable que la cita se pueda hacer vía telefónica para que el ciudadano con antelación tenga una hora aproximada de la reunión con el presidente y su equipo de trabajo. En este momento, para tener una cita con el presidente, los ciudadanos deban esperar varias horas antes de ser atendidos.

p) Trabajadores sindicalizados• Cuandolosempleadossindicalizadostienenmuchaantigüedadpresentan

resistencias al cambio, por ello la propuesta es reubicarlos en otras áreas en forma escalonada.

q) Seguridad pública• Instalarcámarasdevideo,nosolamenteenelprimercuadrodelaciudad,

sino también en los alrededores, particularmente en calles en las cuales se ha detectado con mayor frecuencia el robo de autos.

• Instalarcámarasdevideoenlaspatrullas,tantodelapolicíamunicipalcomo de la estatal; además, al momento de la detención de un presunto delincuente.

• Videograbarelprocesodedetenciónytránsitohacialosseparos,conelfin de evitar que alguno de los elementos de la policía afecte los derechos humanos del detenido.

• Ensancionesadministrativoseldetenidodebeesperarhasta12horaspara que el juez calificador imponga la multa y otorgue la liberación, es



necesaria la existencia de dos jueces quienes trabajen 24 por 24, así se logrará impartir una justicia pronta.

• Capacitaciónfísicaymentalaltodoelpersonaldeseguridadpúblicaytránsito, no es posible ver policías con sobrepeso. Su preparación debe ser constante y completa, se deben preparar en actividades físicas, defensa personal y cuidado de la alimentación.

• Regalaralapoblacióntarjetasconimánparaserpegadasensusrefrigeradores, deben incluir los teléfonos de emergencia, entre ellos el 066 y el 089.

• PromoverentrelosvecinoselprogramaVecinoVigilante, igualmentedetectar aquellas viviendas que puedan ser objeto del delito para informárselo a los propietarios e invitarlos a realizar las modificaciones pertinentes.

• Cuandosedetengaaunciudadanoquehaconsumidoenervantesenlavía pública, además de la detención y multa respectiva, se le puede invitar a participar en un programa de salud para combatir su dependencia. En este momento seguridad pública detiene a la persona, el detenido paga la multa y posteriormente se le pone en libertad.

r) Recaudación y modernización informática• Modernizarlossistemasderecaudaciónatravésdemecanismosinfor

máticos. Es arcaico ir a pagar el impuesto predial y que éste se registre a través de una tarjeta.

• Abatirelrezagoenelpagodeimpuestopredial,paraellosedeberealizarun nuevo mapa catastral, contratar notificadores y presentarse en cada domicilio para informar a los contribuyentes de sus adeudos, además se pueden realizar campañas de apoyo para aquellos ciudadanos que quieran regularizar su situación. El notificador a la vez que informa al ciudadano del adeudo puede informar a través de un tríptico en qué se están utilizando los recursos públicos. además de lo antes señalado, se debe verificar si el valor catastral es real con base en las características del inmueble.

• AsignaralaTesoreríametasderecaudación,sisealcanzandichasmetasse puede dar estímulos económicos o de especie a los que ahí trabajan.

• Losingresospormultasimpuestasporautoridadesfederalesnofiscalesseha descuidado, la propuesta es aplicar un real seguimiento de estas multas, estos créditos son un importante ingreso para el municipio, pero se requiere un estricto control, tanto de los documentos, así como de las personas que les dan seguimiento.



• Esnecesarioregularizarlaslicenciasdeconstrucción,remodelaciónyampliación, lo cual permitiría recabar mayores recursos al municipio.

• Regularizaryampliarelpadrónde lasLicenciasdeFuncionamientoComercial, lo cual permitiría mayores ingresos municipales, para lograrlo se requiere contratar notificadores y mensualmente verificar los alcances logrados. Personalmente se le puede invitar a los comerciantes a ponerse al corriente o usar los medios de comunicación locales, cabe señalar que Calpulalpan cuenta con una estación de radio local y un canal de televisión para aquellos suscriptores de televisión por cable.

s) Obra pública• Consideramosqueunabuenainversióneslacomprademaquinariape-

sada de bacheo, así ya no se dependería de los tiempos de la constructora, con lo cual se podría poner en marcha un programa de bacheo y reparación de calles en forma permanente. Además este equipo puede ser rentado en municipios cercanos, permitiendo así la recuperación de la inversión realizada.

t) Gestión y promoción• Atravésdeldif y con apoyo de los regidores de salud, seguridad y edu

cación, se pueden realizar diferentes acciones que hasta ahora no se han puesto en marcha, la propuesta es: promover en las zonas marginadas la existencia del seguro popular; promover programas de orientación vocacional para evitar la deserción escolar. Promover en las escuelas, particularmente en el nivel medio y medio superior programas para prevenir el consumo de enervantes, bebidas alcohólicas, drogadicción, embarazos no deseados y otros problemas sociales.

• HacerunconvenioconlaCasadelaCulturaparapromoverprogramasque fomenten la cultura y la integración familiar.

u) Atención inmediata• Crearunaoficinadeatencióninmediataalciudadano,cuyafunciónes

darle respuesta a problemas urbanos de alumbrado, seguridad, limpieza, etcétera. La solución al problema se debe dar en un máximo de 48 horas, dicha oficina debe ser acompañada de un programa de seguimiento a quejas y sugerencias de la ciudadanía; hasta el momento ninguna de las dos propuestas existen. Además se puede poner un teléfono exclusivo para recibir quejas y sugerencias.



Reflexiones finales

La competencia mundial obliga a repensar las políticas públicas, se requiere una transformación de las estructuras administrativas, un manejo adecuado de los recursos públicos y la introducción de innovaciones. Las estrategias a aplicar pueden dar como resultado: reducir costos, redireccionar los gastos hacia programas que originen mejores resultados; preparar y capacitar a los servidores públicos e invertir en nuevas tecnologías para generar un gobierno basado en nuevas tecnologías.

El desarrollo nacional está basado en lo local, por ello la innovación municipal es una necesidad, y es que los gobiernos locales son los agentes promotores del desarrollo económico y social. Dentro de la administración pública, la municipal es la que representa un rezago importante en cuanto a innovación administrativa. Para el ciudadano, la administración municipal es ineficiente e ineficaz. La improvisación y la inercia es el actuar de cada día.

A lo largo del trabajo se detectó que en San Antonio Calpulalpan los mecanismos de innovación en la administración municipal son restringidos, se limita a cambios de estructura organizacional o a la compra de nueva tecnología. Se detectan fuertes debilidades en la gestión municipal, además no se observan estrategias innovadoras, por ello la próxima administración 20142016 deberá trabajar arduamente para hacer del municipio una comunidad de progreso y desarrollo. La administración municipal se debe modernizar bajo criterios innovadores, los cuales propicien el desarrollo local. La innovación implica voluntad a cambiar las acciones inerciales del pasado, creatividad y cambio de aptitudes y actitudes.

La tarea del municipio se debe basar en la solución de problemas de urbanización, fomentar el desarrollo local, buscar incrementar la calidad de vida de la población, generar un desarrollo sustentable. Es momento de abrir el debate y considerar la importancia del municipio dentro del desarrollo nacional y regional, es menester considerar la responsabilidad histórica que al municipio le corresponde, para ello se requiere una reforma innovadora, que implique cambios en la forma de gobernar y administrar los recursos de forma eficiente y eficaz.

Las nuevas administraciones por venir, deberán estar basada en la realización de acciones innovadoras de política pública, sólo así este municipio podrá salir del atraso y del abandono.

Los presidentes municipales, particularmente de los ayuntamientos pequeños, desconocen las acciones que en materia de recursos extraordi



narios pueden obtener, en este sentido, los alcaldes deberán tener la responsabi lidad de investigar la existencia de convenios de coordinación con los tres niveles de gobierno, con el fin de aprovechar la derrama de recursos.

Es necesario generar una planeación estratégica, la cual permita en todo momento generar un gasto austero y supervisado, lo cual debe garantizar mecanismos eficientes, los cuales se traduzcan en ahorros para lograr alcanzar más y mejores servicios públicos en beneficio de la sociedad.

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Karla susana barrón arreola ([email protected]). Es profesora del Núcleo Básico de la maestría en Ciencias para el Desarrollo, Sustentabilidad y turismo de la Universidad Autónoma de Nayarit. Es miembro del sni Nivel 1 y fue acreedora de Premio Estatal de la juventud en Actividades Académicas en 2007 otorgado por el Gobierno del Estado de Nayarit y el Oustanding Research Award en 2011 por the Institute for Business and Finance Research. Ha escrito en revistas como Estudios Fronterizos, Economía, Sociedad y Territorio y El Trimestre Económico.

omar cerrillo garnica ([email protected]). Es doctor en Ciencias Sociales y Políticas y maestro en Sociología, ambos grados otorgados por la Universidad Iberoamericana. En ambas ocasiones, obtuvo mención honorífica, gracias a sus trabajos de investigación. Es desde 2007 profesor del tecnológico de Monterrey, especializado en el análisis social del arte, la música y la cultura; además de haber desarrollado un exitoso programa de trabajo comunitario y servicio social a partir de las artes y el deporte. Ha participado en diversos eventos académicos en México y el extranjero, en temáticas como música y derechos humanos, cultura y desarrollo, mariachi, movimientos sociales y comunicación digital, etcétera. Cuenta con publicaciones en revis tas como Iberoforum, didac, entre otras.

gustaVo córdoVa bojórquez ([email protected]). Es profesor e investigador de El Colegio de la Frontera Norte; doctor en Ciencias Sociales con espe cialidad en Relaciones de Poder y Cultura Política de la Universidad Autónoma Metropolitana; miembro del Sistema Nacional de Investigadores (conacyt) Nivel II, entre la experiencia profesional se destaca la estancia académica en la Escuela de Estudios transfronterizos de la Universidad Estatal de Arizona (julio de 2011julio de 2012) y director regional del noroeste, El Colegio de la Frontera Norte (20072010), entre las publicaciones recientes se encuentran los títulos: Gustavo Córdova, Blanca Lara, justin Dutram y Hosé Rodríguez, 2013, Desarrollo humano transfronterizo, retos y oportunidades en

Síntesis curricular de los autores


400 Síntesis curricular de los autores

la región Sonora-Arizona, EL ColefColsonunison y ues y; Gustavo Córdova, 2013, La ciudad y sus actores: manejo del agua y participación ciudadana en Ciudad Juárez, Chihuahua, El Colegio de Chihuahua.

josé daVid garcés ceballos ([email protected]). Es profesor de la Escuela de Economía y Finanzas de la Universidad eafit. Es miembro del Grupo de Investigación Estudios en Economía y Empresa de la misma Universidad.

soledad garcía-ayala ([email protected]). Es doctorante en Política Pública por el itesm Campus Ciudad de México. Ha sido investigadora del Centro de Estudios Estratégicos en Políticas Públicas del itesm Campus Morelia y profesora de la misma institución. Fue becaria en el programa “Don Eugenio Garza Lagüera” auspiciada por egap Gobierno y Política Pública del tecnológico de Monterrey, Wilson Center y Georgetown University, para realizar una estancia de investigación en el verano 2013 en Georgetown University, en la ciudad de Washington, D.C. Soledad es licenciada en Comercio Internacional y maestra en Gestión Pública.

maría ileana garcía gossio ([email protected]). Es profesora del itesm Campus Estado de México y pertenece a la Cátedra unescotecnológico de Monterrey sobre ética y Derechos Humanos. Miembro del sni Nivel 1. Ha impartido conferencias sobre Género en México y en el extranjero en: Madrid, Barcelona, Cádiz, Viena, Varsovia, Maastricht, San Francisco, Chile, Buenos Aires y Río de janeiro. Coordinadora de Mujeres y sociedad en el México contem-poráneo: nombrar lo innombrable (Porrúa, 2004) y Los nuevos escenarios de la migración (Heinrich Böll, 2006). De su autoría es Género y participación po-lítica. El caso de Rosario Robles Berlanga (Itaca, 2008). Su más reciente publicación: Mujeres y espacio público más presencia pero ¿más poder? El ejercicio ciudadano en puestos de decisión en América Latina: cargos públicos y empre-sariales (eae, 2011).

maximiliano gracia hernández ([email protected] & maxi[email protected]). Es profesor e investigador en el Colegio del Estado de Hidalgo. Es miembro del sni Nivel 1. Es autor de varios libros y capítulos de libros, ha escrito es revistas como: Economía, Sociedad y Territorio; oikos, Norteamérica; Economía Autónoma y otras revistas nacionales e internacionales. Es evaluador de conacyt y dictaminador para diferentes revistas indexadas. tiene una extensa participación como ponente en congresos nacionales e internacionales.


Síntesis curricular de los autores 401

alicia guzmán león ([email protected]). Cursa el doctorado en Política Pública en el egap itesm Campus Estado de México, promoción 20132016. Desde 2005, sus publicaciones y cátedra han estado relacionadas con temas de cooperación internacional y política pública. En 2007, ganó la beca Hubert Humphrey de la Comisión Fulbright y realizó estudios e investigaciones en la Escuela de Gobierno de la Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill. Actualmente, es becaria conacyt (México), en 2003 recibió una beca de Rotary International en Suecia y, en 2001 la beca de maestría en la Universidad Andina Simón Bolívar en Quito, Ecuador. Sus publicaciones más relevantes incluyen el libro Plan Colombia y Asistencia Internacional, recreando el estado en los Andes, entre otros artículos.

paulina yunuén guzmán linares ([email protected]). Se encuentra cursando el último semestre de la licenciatura en Humanidades y Ciencias Sociales, con tópicos de especialización en Políticas Públicas, en el Instituto tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, campus Morelia. Ha participado en diversos proyectos como investigadora junior enfocados a su área de interés: las políticas públicas y desarrollo social.

eVaristo leytte faVila ([email protected]). Doctorado en Ciudad, territorio y sustentabilidad (Universidad de Guadalajara). Premios en diseño de carteles. Director creativo en jwt. Artículos y ponencias sobre diseño, ciudad y comu nicación gráfica. Miembro del Consejo Editorial de revista Quadra (UdeG). Miembro del Consejo para el rediseño de la carrera de “Diseño de la Comunicación Visual” (UdeG). Miembro del Colegio de Diseñadores de jalisco. Impartición de materias relacionadas con: diseño, metodología, comunicación publicitaria, productos y mercadotecnia en: itesm Campus Gdl.; Universidad de Guadalajara; Universidad Autónoma de Nuevo León; Universidad Autónoma de San Luis Potosí; Universidad Católica de Asunción (Paraguay), y Escuela de Diseño de Bellas Artes (Asunción, Paraguay).

eduardo macouzet espinosa ([email protected]). Cursa la licenciatura en Humanidades y Ciencias Sociales y realiza tópicos de especialización en Desarrollo y Planeación de Políticas Públicas en el Instituto tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (itesm), campus Morelia. Además, cuenta con un diplomado en Formación Política por la Universidad Vasco de Quiroga (uVaq) y un diplomado en Desarrollo Regional y Local Sustentable por la Uni versidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo (umsnh). Se desempeña



como investigador junior y realizador de proyectos de impacto social en el itesm. Sus principales temas de interés son: antropología y sociología urbana, política pública y administración pública.

maría sandra martínez coronel ([email protected]). Catedrática en itesm, campus Morelia. Estudios de maestría en Administración de Instituciones Educativas en la Universidad Virtual del tecnológico de Monterrey. Estudiante de doctorado en Ciencias de Negocios Internacionales en el Instituto de Investigaciones Económicas y Empresariales de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo. Ponencias presentadas: “Autoevaluación y Autonomía en el Aprendizaje”, durante el III Congreso Internacional de Contaduría, Administración e Informática Administrativa; “La Educación Superior y el mercado laboral: tendencias del perfil educativo”, durante el VII Congreso Internacional de Normatividad legal, gestión, calidad y competitividad Internacional; “La integración laboral del egresado de Educación Superior en México” en el VII Congreso de Investigación, Innovación y Gestión Educativas” Educación para Emprender y transformar del ciige del tecnológico de Monterrey, campus Monterrey; “Portafolio de evaluación para las competencias” en el III Congreso Internacional de Contaduría, Administración e Informática Administrativa de la umsnh; entre otras.

Verónica martínez flores ([email protected]). Es doctora en Filosofía con Orientación en trabajo Social y Políticas Comparadas de Bienestar Social, actualmente cursa una estancia posdoctoral en la egap Gobierno y Política Pública. Entre sus publicaciones se encuentran: R. Rodríguez Hernández, Verónica Martínez y Blanca M. tamez Valdez, 2012, “Programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras: un ejercicio de análisis”, en Nemesio Castillo Viveros, Emmanuel García Uribe y Alberto Ochoa Zezzatti (coords.), A Kaleidoscopic look at various applications in management and social sciences. Estados Unidos, Universidad Autónoma de Chihuahua, Centro de Investigaciones Sociales de la uacj; y V. Martínez y C. Campillo, 2009, “Oportunidades y restricciones para la acción colectiva en la lucha por la vivienda en México”, Perspectivas Sociales, vol. 11, núm. 1 y 2.

marta ochman ([email protected]). Es doctora en Ciencias Sociales por la Universidad Iberoamericana. Profesora de planta en la egap, Gobierno y Política Pública del tecnológico de Monterrey, donde imparte materias en el área de teoría política y política internacional, con especialidad en estudios



europeos. Miembro del sni, Nivel I, es autora del libro El Occidente dividido: relaciones bilaterales entre Estados Unidos y Europa (Porrúa, itesmcem, 2004) y La reconfiguración de la ciudadanía. Los retos del globalismo y de la postmo-dernidad (Porrúa, itesmcem, 2006). Ha coordinado tres libros colectivos y ha colaborado en más de 10 libros colectivos y en varias revistas indexadas.

mónica patricia ospina londoño ([email protected]). Es profesora asistente de la Escuela de Economía y Finanzas de la Universidad eafit. Es miembro del Grupo de Investigación Estudios en Economía y Empresa de la misma universidad en el cual se ha dedicado a la evaluación de programas de educación. Ha participado en diversos proyectos en el sector público, especialmente del área de educación, y ha sido consultor del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial. Ha publicado en revistas como Journal of Environmental Economics and Management.

maría esperanza plaza ferreira ([email protected]). Es licenciada en Ciencia Política por el tecnológico de Monterrey y candidata a graduar de la maestría en Gestión Pública Aplicada; Premio Nacional de la juventud 2012 por su trayectoria y aportación a la cultura política y a la democracia; es miembro del Consejo Ciudadano de Seguimiento de Políticas Públicas del Instituto Mexicano de la juventud. Se desarrolla dentro del tecnológico de Monterrey, campus Ciudad de México, como asistente de Carrera y Profesora; apoya académicamente al Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior (ceneVal) en el examen de egreso de Ciencia Política; voluntaria en la Asociación Civil, Impulso y Compromiso Social.

pedro ponce miranda ([email protected]). Es estudiante de la licenciatura en Humanidades y Ciencias Sociales en el Instituto tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (itesm), campus Morelia. Durante más de dos años ha colaborado como investigador júnior en temas de seguridad, economía y política pública del Centro de Estudios Estratégicos de Política Pública (ceepp) de la misma institución. Desde 2011 forma parte del Consejo Editorial de la revista Visiones: Perspectiva desde las políticas públicas para el desarrollo de Michoacán.

yuré rigoberto quintero Vásquez ([email protected]). Es profesor del Departamento de Negocios Internacionales y Mercadotecnia, en donde además de impartir cátedra coordina proyectos de extensión académica. Es egresado de la licenciatura en Negocios Internacionales con maestría en Mercado



tecnia, ambas por el tecnológico de Monterrey. Ha desarrollado su trabajo profesional en empresas de consultoría y agronegocios internacionales. Actualmente realiza estudios doctorales en Políticas Públicas en la Escuela de Graduados en Administración y Política Pública del tecnológico de Monterrey.

héctor ramón ramírez partida ([email protected]). Es doctor en Gobierno por la Universidad de Essex, Reino Unido con énfasis en análisis y evaluación de política económica internacional. Docenteinvestigador de la Universidad Autónoma de Nayarit adscrito a la Unidad Académica de Economía e Informática, y miembro del Núcleo Académico Básico del programa de Maestría en Desarrollo Económico Local. Es candidato a Investigador Nacional (sniconacyt) desde 2011, y ha publicado artículos científicos en distintas revistas electrónicas e impresas como Politics and Policy, Georgia Political Science Association Proceedings, Revista Iberoamericand de Educación, y Revista Fuente, entre otras publicaciones como capítulos de libro en Miguel Ángel Porrúa Editores.

luis francisco riVas gómez ([email protected]). Es docenteinvestigador de la Universidad Autónoma de Nayarit, adscrito a la Unidad Académica de Economía e Informática. Es maestro en Ciencias en Administración por la Universidad del Valle de Atemajac. también, es profesor titular del programa académico de Informática y ha sido reconocido por el Programa de Mejoramiento del Profesorado (promepsep) para el periodo 20102013 y renovado para el periodo 20132016.

eduardo rodríguez-oreggia ([email protected]). Es director del doctorado en Política Pública en el egap itesm campus Estado de México y líder de la Cátedra de Investigación Política Pública y Bienestar. Es miembro del sni Nivel 2 y ha recibido diversos reconocimientos por sus investigaciones como el Premio de Investigación Científica a Investigadores jóvenes 2010 en Ciencias Sociales, otorgado por la Academia Mexicana de Ciencias, El Premio Luis Elizondo 2011, en el área Científico y tecnológico, el primer premio de la Medal for Research on Development, de la Global Development Network, así como el Premio juan F Noyola, de la unam, y ficsac de la Universidad Iberoamericana. Ha escrito es revistas como World Development, Journal of Economic Behavior and Organization, El Trimestre Económico, Estudios Econó-micos, entre otros.



ericK serna luna ([email protected]). Es maestro en Estudios Urbanos por El Colegio de México, en esta institución obtuvo el premio “Excelencia colmex 2013”, por su buen desempeño académico a lo largo de toda la maestría. Estudió la licenciatura en Sociología en la Facultad de Ciencias Po líticas y Sociales de la unam. junto con el Grupo de Investigación Social habitus, ganó el premio “Creación joven 2010”, otorgado por diversas dependencias gubernamentales, con el proyecto de investigación “Una juventud religiosa. La religiosidad juvenil por San judas tadeo”; los resultados de este proyecto han sido difundidos en diversas publicaciones y foros, tanto académicos. Actualmente colabora como asistente de investigación de Francisco Alba Hernández, connotado investigador en materia de migración internacional de El Centro de Estudios Urbanos y Ambientales de El Colegio de México.

adriana Vázquez ortega ([email protected]). Es estudiante de doctorado en Política Publica en egap itesm, campus Ciudad de México, ha participado en la cátedra de investigación del Instituto Global para la sostenibilidad del itesm (20102013) y recientemente como panelista en el 2o. Seminario Internacional “Análisis e incidencias de las Políticas Públicas”egap Gobierno y Política Pública del tecnológico de Monterrey y la fundación Konrad Adenauer, con el presente trabajo. Cuenta con un Diplomado en “Creación de Programas Estatales ante el Cambio Climático”, por el ine en el presente año, Maestría en Derecho Internacional y Licenciatura en Relaciones Internacionales.

doreen Vorndran: Es directora del Centro de Estudios Estratégicos de Política Pública del tecnológico de Monterrey, campus Morelia. Es maestra en Ciencia Política por la Universidad Friedrich Schiller jena, Alemania. trabajó en proyectos de desarrollo en áfrica, Europa y Medio Oriente en colaboración con las Naciones Unidas y la Unión Europea durante ocho años. Sus líneas de investigación son políticas públicas en países de desarrollo, seguridad ciudadana al nivel municipal y democratización. Ha coordinado en los últimos dos años proyectos de seguridad ciudadana en el estado de Michoacán.

harumi elizabeth wong flores ([email protected]). Es ingeniera industrial, egresada el Instituto tecnológico de Querétaro (20042008). Laborando como ingeniera Industrial dentro de la empresa transnacional Cemex México, S.A. de C.V. (20082011). Actualmente, cursa el tercer semestre del



programa de maestría en Desarrollo Económico Local en la Universidad Autónoma de Nayarit en la facultad de Economía. Dicho programa está inscrito en el Programa Nacional de Posgrados de Calidad, pnpcconacyt.

gabriel zaldíVar ([email protected]). Es director del Departamento de Negocios Internacionales y Mercadotecnia del campus Estado de México del tecnológico de Monterrey, consultor asociado de Grupo InfoSol, columnista del portal Vitrina Política, articulista de la revista neo Marketing on the go, profesor de la egade Business School del tecnológico de Monterrey, profesor invitado del Programa de Estudios en Disidencia Sexual en la Universidad Autónoma de la Ciudad de México (uacm), miembro de la Asociación Mexicana de Investigadores de la Comunicación (amic), entre otros.

luis eduardo zaVala de alba ([email protected]). Es doctor en Derecho Internacional por la Universidad Gregoriana, de Roma, Italia. Obtuvo el llm (maestría en Derecho) en Derecho Internacional de los Derechos Humanos en la Universidad de Essex en Colchester, Reino Unido. Profesor visitante de la Universidad de yale e investigador visitante en la Universidad Autónoma de Barcelona, en la Universidad de Essex y en el Carr Center for Human Rights Policy de la Escuela de Gobierno john F. Kennedy de la Universidad de Harvard. Ha participado como Senior Executive Officer para funcionarios locales y estatales así como liderazgo en Desarrollo en la Escuela de Gobierno john F. Kennedy de la Universidad de Harvard. Miembro del Consejo Académico de la Organización Internacional Community of Democracies, cuyo órgano reúne académicos de todo el mundo en el campo de la democratización, promoción de la democracia, transición, gobernanza y políticas de género. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y tecnología (conacyt) Nivel 1 y adscrito al Centro Interdisciplinario de Investigación Social Aplicada de la Universidad Metropolitana de Monterrey. Asesor en Cadhac (Ciudadanos por los Derechos Humanos, AC).


407

Índice

Presentación .................................................................................................................... 5

Las políticas públicas para la calidad de la educación

superior pública en México

María Sandra Martínez Coronel ................................................................................................ 9

El futuro de las políticas públicas en materia

de juventud; ¿inclusión social y diversidad juvenil?

María Esperanza Plaza Ferreira ................................................................................................. 29

Incidencia de las políticas públicas

en la consumación de un

mercado de CO2 nacional

Adriana Vázquez Ortega .......................................................................................................... 51

Gobernanza en derechos humanos:

hacia una eficacia y eficiencia institucional

Luis Eduardo Zavala de Alba .................................................................................................... 71

Política pública y lenguaje: de maricas y puñales

Gabriel Zaldívar

Yuré Rigoberto Quintero Vásquez .............................................................................................. 89

Las mujeres y el control natal

María Ileana García Gossio ...................................................................................................... 103

Política ciega. El programa de

reordenamiento de los discapacitados

visuales en el stc Metro

Erick Serna Luna ................................................................................................................... 123


408 Índice

La cultura como política pública en México:

una revisión de su (in/e)volución

Omar Cerrillo Garnica ............................................................................................................. 143

Comunicación gráfica, activismo y participación ciudadana

en el diseño de políticas públicas

Evaristo Leytte Favila .............................................................................................................. 163

Dispersión poblacional y desarrollo:

un análisis preliminar para los municipios de Chiapas

Eduardo Rodríguez-Oreggia ..................................................................................................... 191

Población indígena en México: estudio sobre

las privaciones y las políticas públicas

Soledad García-Ayala ............................................................................................................. 209

La ciudad como eje de innovación en la política pública.

Estudio de caso: agricultura urbana en Quito

Alicia Guzmán León ................................................................................................................ 227

Impacto de los subsidios escolares

en el rendimiento académico:

los restaurantes escolares de Medellín

Mónica Patricia Ospina Londoño

José David Garcés Ceballos .................................................................................................... 259

Evaluación del prederep: implicaciones

sobre la cadena productiva como

política de desarrollo

Harumi Wong Flores


Luis Francisco Rivas Gómez .................................................................................................... 281

La inseguridad en Morelia: el problema público

y las políticas públicas

Doreen Vorndran ................................................................................................................... 295


Índice 409

El ciclo de política pública del Ayuntamiento

de Morelia. Caso de la Secretaría de Obras Públicas

Eduardo Macouzet Espinosa

Paulina Yunuén Guzmán Linares

Pedro Ponce Miranda ............................................................................................................. 311

Propuesta para evaluar política de desarrollo

económico local: implicaciones

para el sector turismo de Nayarit


Karla Susana Barrón Arreola .................................................................................................... 335

Los consejos ciudadanos, mecanismos

de deliberación para el desarrollo urbano

y territorial. Caso Coahuila

Verónica Martínez Flores

Gustavo Córdova Bojórquez ..................................................................................................... 355

Innovación, una necesidad de política pública municipal.

El caso de Calpulalpan, Tlaxcala; México

Maximiliano Gracia Hernández ................................................................................................. 377

Notas curriculares de los autores .................................................................................... 399


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