La calidad de las elecciones y los institutos electorales ...
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1 PONENCIA La calidad de las elecciones y los institutos electorales estatales: las elecciones a gobernadores en 2010 en México Presenta Dra. Irma Méndez de Hoyos Profesor Investigador FLACSO México En proceso de publicación (No citar sin autorización)
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PONENCIA
La calidad de las elecciones y los institutos electorales estatales: las
elecciones a gobernadores en 2010 en México
Presenta Dra. Irma Méndez de Hoyos
Profesor Investigador FLACSO México
En proceso de publicación (No citar sin autorización)
2
La calidad de las elecciones y los institutos electorales estatales: las
elecciones a gobernadores en 2010 en México1
Irma Méndez de Hoyos2
Introducción
Los estudios de la calidad de la democracia reivindican que ésta es más que elecciones pero
reconocen que no puede ser menos. Una de las dimensiones de la calidad de la democracia
tiene que ver con la competencia política, que consiste, ante todo, en la celebración de
elecciones libres, limpias, transparentes, justas y competitivas.
El punto de partida en estos estudios son las condiciones mínimas básicas de una
democracia como son: a) el sufragio universal, libre y secreto; b) la celebración de
elecciones periódicas, libres, competitivas, justas y transparentes; c) la existencia de más de
un partido político (serio) con posibilidades reales de ganar; y d) la existencia de fuentes
alternativas de información.3 A partir de ello, es posible realizar un análisis empírico de qué
1 Agradezco a Claudia Wittig su invaluable apoyo como asistente de investigación. Sin su trabajo de alta
calidad, dedicación y compromiso este artículo no hubiera sido posible. 2 Profesor-Investigador de tiempo completo, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales sede México.
Doctor en Gobierno por la Universidad de Essex, Reino Unido. Líneas de investigación: democracia en
México y América Latina, partidos políticos, elecciones, conducta electoral y políticas públicas. Miembro del
Sistema Nacional de Investigadores Nivel 1. Publicaciones recientes: Libro: TRANSICIÓN A LA
DEMOCRACIA EN MÉXICO: COMPETENCIA PARTIDISTA Y REFORMAS ELECTORALES, 1977-
2003. Ed. Fontamara, Flacso, México. Capítulos de libros: 1) “Desafíos de la Democracia Electoral en
México y competencia partidista 2006”, en Los desafíos de la democracia y elecciones en América Latina.
Carlos Santander. Edit. LGE, Brasil; 2) “El sistema de partidos en las elecciones presidenciales del 2006:
competencia y polarización” en Nueva Política y Calidad Democrática en México. Juan José Russo y Jorge
Alberto Sánchez Ortega. Edit. FUNDAP, México. Artículos de investigación en materia electoral: Transición
y consolidación democrática en México ¿es posible una regresión?, en Revista de la Facultad de Derecho de
México, Tomo LVII, Núm. 247, Enero-Junio 2007, México. Pp 63-79; El Sistema de Partidos en México:
Fragmentación y consolidación, en Perfiles Latinoamericanos Revista de la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales, Sede México., Núm. 29, Enero-Junio 2007. Correo electrónico: [email protected] 3 Diamond, Larry y Leonardo Morlino. “The quality of Democracy: an overview.” Journal of Democracy 15
(2004): 20-31. Revisado en Septiembre 27, 2010,
http://muse.jhu.edu/login?uri=/journals/journal_of_democracy/v015/15.4diamod.html
3
tan bien, o con qué calidad, se cumplen dichas condiciones básicas a nivel local, así como
valorar, en perspectiva comparada, la calidad de la democracia política a nivel nacional o
local. Esto implica, sin duda, cuestionar el alcance formal y real de las metas efectivas de
cualquier democracia: la libertad política y civil, (y por tanto los derechos y obligaciones
que conllevan dichas libertades); la soberanía popular (o control de los gobernados sobre
las políticas públicas y los encargados de elaborarlas y aplicarlas) y la equidad política; así
como estándares amplios de transparencia, legalidad y efectividad gubernamental.
Según Diamond y Morlino el término calidad puede tener tres significados, entenderse
como procedimiento, contenido o resultado. De acuerdo con estos autores, una democracia
buena, o de calidad, brinda a sus ciudadanos amplia libertad, equidad política y control
sobre las políticas públicas y los hacedores de políticas, a través del funcionamiento legal y
legítimo de las instituciones establecidas. Este régimen debería satisfacer las expectativas
de los ciudadanos en términos de gobernanza, o calidad de los resultados; permitiría a los
ciudadanos, asociaciones y comunidades disfrutar amplia libertad y equidad política o
calidad de contenido; y proveería de un contexto en el que la ciudadanía pudiera juzgar el
desempeño a través de mecanismos como las elecciones, mientras que las instituciones
gubernamentales y los funcionarios públicos permanecerían legal y constitucionalmente
responsables (calidad de procedimiento).4
Estas tres categorías de calidad aplicadas a las elecciones en México implican analizar los
mecanismos o canales institucionales a través de los cuales los ciudadanos pueden ejercer
control sobre las políticas públicas y los hacedores de políticas, a través del funcionamiento
legal y legítimo de las instituciones establecidas, como las elecciones. Por otro lado, los
contenidos llevarían a verificar una parte sustantiva de la democracia, esto es, la protección
4 Ibid. pp. 21-22.
4
y garantías que debe brindar la democracia para que los ciudadanos disfruten amplia
libertad y equidad política. Finalmente, los resultados implican poner el acento en la
satisfacción de los ciudadanos, o de sus expectativas respecto de la “entrega” (o delivery)
de los gobiernos y representantes.
Analizar el proceso completo que describe la calidad de las elecciones en México a nivel
nacional y local en sus tres dimensiones –procedimientos, contenido y resultados- es aún
una tarea pendiente. Por lo pronto, el presente texto se propone analizar únicamente la
calidad de las elecciones relacionada con los procedimientos, y más específicamente con el
proceso de organización de las elecciones que llevan a cabo los órganos de administración
electoral.
En México la transición a la democracia significó pasar de elecciones federales no
competitivas, a comicios libres, transparentes, competitivos y justos en una década. Esto
fue así gracias, entre otras cosas, al cambio sustantivo en la política electoral mexicana, que
se tradujo en nuevas reglas electorales federales, la construcción de instituciones autónomas
para organizar las elecciones y la pluralización del sistema de partidos. Pese a los grandes
avances, el proceso de democratización electoral se ha caracterizado por su heterogeneidad,
sobre todo a nivel de elecciones estatales, con entidades federativas que se han distinguido
por su capacidad de innovación, mientras otras han mantenido espacios de competencia
limitada y escasa transparencia5.
Con el propósito de analizar la calidad de las elecciones locales a gobernador en 2010 a
partir del papel de los institutos electorales locales, este ensayo se divide en tres secciones:
en la primera se aborda brevemente la transición a la democracia a nivel local, enfatizando
el papel de las reformas electorales en los estados; en la segunda se evalúa la imparcialidad
5 Ver Méndez de Hoyos, Irma (2006).
5
de los órganos electorales, aplicando tres métodos alternativos; finalmente, en la tercera
parte, se analiza la evolución de la competitividad y otros factores políticos relevantes para
la calidad de las elecciones en 2010.
Se considera como hipótesis general el que la calidad de la democracia electoral –en tanto
procedimiento- en las entidades que celebraron elecciones de gobernador en 2010 estuvo
fuertemente impactada por: a) el diseño institucional de los institutos electorales locales,
que influye directamente en la imparcialidad de su máximo órgano de toma de decisiones
(Consejos Generales); b) las reformas electorales locales, en particular, la modificación de
algunas de las condiciones de la competencia política, a raíz de la reforma electoral federal
2007-2008; y c) algunos factores contextuales relevantes: la violencia política, la
competitividad electoral y la formación de alianzas, y la intervención política directa e
indirecta de los gobiernos –federal, estatal y municipal- en los procesos electorales. La
escasa evidencia disponible sobre estos factores, y el espacio limitado en el presente texto,
obligan por el momento a concentrar el análisis sobre todo en el primer apartado, aunque se
brindan algunos elementos contextuales al final de la tercera sección.
1. Transición a la democracia local: reformas electorales y competencia partidista
Por décadas los procesos electorales en los estados estuvieron regidos por reglas electorales
locales que constituían casi una copia fiel de las reglas a nivel federal. Sin embargo, el
proceso de democratización iniciado en los años 90 impulsó la búsqueda de diseños
institucionales propios.
Desde 1996 el artículo constitucional 116 señaló los estándares o principios rectores que
debían cumplir las normas electorales locales, entre los que destacan la legalidad,
6
imparcialidad, objetividad, certeza e independencia, sin menoscabo de su autonomía6. Así
pues, las entidades federativas han incorporado de manera regular estos principios rectores,
aunque al mismo tiempo, al cobijo de la autonomía constitucional del estado, los códigos
electorales y los propios institutos electorales locales han incorporado normas con acento
local.
Desde 1990, año en que se aprueba la reforma electoral federal fundacional de la
democracia política en México que crea el Instituto Federal Electoral, los estados han
aprobado numerosos reformas a partir de las cuales se crean los institutos electorales
locales o consejos electorales locales que se encargan de organizar las elecciones locales –
de gobernador, diputados locales y presidentes municipales.
En términos generales, se puede afirmar que la transición a la democracia a nivel local fue
el resultado de la modificación paulatina de las leyes electorales, que movieron al sistema
electoral y de partidos hacia elecciones transparentes, justas y libres, así como de la
elevación de la competitividad electoral, y su resultado más visible, la alternancia política a
varios niveles de gobierno, tanto municipal como estatal. Estos dos procesos –reformas
electorales y competitividad- permitieron que entre 1993 y 1996 la mayoría de las entidades
del país transitaran de elecciones manipuladas desde el gobierno y con la influencia directa
del partido en el poder, a elecciones locales democráticas, al menos en la ley.7 La
evidencia disponible muestra pues que las reformas electorales locales de ese periodo
sentaron las bases de los órganos de administración electoral autónomos, profesionales,
6 El numeral IV del artículo 116 de la Constitución Mexicana en su inciso b establece que en el ejercicio de la
función electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad,
independencia, legalidad y objetividad. En su inciso c establece que las autoridades que tengan a su cargo la
organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de
autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones. 7 Para ahondar en la transición a la democracia a nivel local véase Méndez, Irma, Transición a la
democracia en México: reformas electorales y competencia partidista , 1977-2003, Ed. Fontamara y
Flacso México, 2006, México.
7
integrados por ciudadanos distinguidos, expertos en materia electoral, propuestos y
aprobados por las fracciones partidistas de las Cámaras de Diputados.
Más adelante, entre 1996 y 1997 casi todos los estados renuevan su ley electoral, siguiendo
algunos de los cambios fundamentales de la reforma federal de ese año, calificada como
“definitiva”. El activismo reformista parece haber disminuido ligeramente entre 1998 y
2007, aunque en muchos estados se siguieron aprobando cambios parciales que en algunos
casos representaron auténticos retrocesos mientras en los menos avances. En este sentido,
destaca que algunos estados han optado por abrir espacios de opacidad y de influencia
directa o indirecta de los órganos ejecutivos de gobierno, lo que de cualquier manera pone
en duda la imparcialidad de los órganos electorales. Además, en alguna medida, el
constante cambio en las reglas electorales no sólo genera inestabilidad política, sino que
permite también advertir que las reglas del “juego” se han convertido en un ámbito en el
que se expresa la distribución del poder a nivel local entre las fuerzas políticas y partidistas,
y otros actores influyentes en la vida pública. Lo anterior conlleva costos en la credibilidad
y confianza en las instituciones, particularmente en aquellas encargadas de organizar las
elecciones y contar los votos.
Posteriormente, la reforma electoral federal de 2007-2008 ocasionó el reajuste general de
todas las leyes electorales en los estados, que fueron aprobando las nuevas reglas
paulatinamente. Dicha reforma representó un cambio fundamental en varias materias:
partidos, órganos electorales, propaganda, campañas, etc. Pese a los grandes avances en
varios ámbitos, debe reconocerse que lejos de contribuir al fortalecimiento del federalismo
electoral, y con ello, la autonomía e independencia de los institutos electorales en las
entidades federativas, se estableció un mayor centralismo en los procesos electorales, así
como serías limitaciones en las condiciones de la competencia que dificultan la
8
responsividad, esto es la “conexión” entre la oferta partidista y la demanda ciudadana.8
Según las reglas electorales vigentes aprobadas en 2007-2008, el IFE es autoridad única en
materia de radio y televisión tanto en elecciones locales como federales. Además se le
añadió un número importante de nuevas funciones como los monitoreos a medios y
conducta de participantes; y la obligación de sancionar lo que denigra o no a los partidos
durante las contiendas. Estas nuevas “reglas del juego” fueron incorporadas a las leyes ó
códigos electorales de los estados. Su aplicación, sin embargo, parece haber tenido muy
variados resultados, que han sido objeto de escasos análisis.
2. Imparcialidad de los órganos de administración electoral locales
De acuerdo al calendario electoral, las elecciones locales de 2010 revisten particular
importancia pues se renuevan 12 gubernaturas y, en algunos casos, éstas coinciden con
elecciones de diputados locales y presidentes municipales (Véase Tabla 1).
Tabla 1. Calendario de elecciones 2010
ESTADO FECHA GOBERNADOR DIPUTADOS
MR Y RP AYUNTAMIENTOS
Aguascalientes 4 de julio SI SI SI
Baja California 4 de julio NO SI SI
Chiapas 4 de julio NO SI SI
Chihuahua 4 de julio SI SI SI
Durango 4 de julio SI SI SI
Hidalgo 4 de julio SI SI NO
Oaxaca 4 de julio SI SI SI
Puebla 4 de julio SI SI SI
Quintana Roo 4 de julio SI SI SI
Sinaloa 4 de julio SI SI SI
Tamaulipas 4 de julio SI SI SI
Tlaxcala 4 de julio SI SI SI
Veracruz 4 de julio SI SI SI
Yucatán 16 de mayo NO SI SI
Zacatecas 4 de julio SI SI SI
Fuente: Elaboración propia con datos de los Institutos Estatales Electorales.
Todos los estados con elecciones de gobernador en 2010 tienen órganos de administración
8 Para ahondar en la responsividad y las condiciones de la competencia véase Méndez, Irma, “Los nuevos
límites a la competencia política 2009”, en Gustavo López coord., Los estados en el 2009: lucha política y
competencia electoral. IEEM-UNAM, 2009, México.
9
electoral creados en la década de los años 90, lo que sugeriría, en principio, que existen
instituciones electorales consolidadas o en vías de consolidación, que se han ido acercando
al estándar internacional de independencia y profesionalismo. En la Tabla 2 se muestra el
año de fundación de los órganos de administración local y la composición del máximo
órgano de decisiones –comúnmente llamado Consejo General.
Tabla 2. Composición máximo órgano elección
Fuente: Elaboración propia con datos de los Institutos Estatales y los Códigos Electorales Estatales.
[a] En esta columna se indica el año en que se creó el órgano electoral estatal autónomo en su funcionamiento e
independiente en sus decisiones.
Como se observa en la Tabla 2, la mayoría de los institutos electorales estatales cuenta con
amplia experiencia pues tiene al menos una década de existencia organizando elecciones
bajo el modelo del IFE, esto es, una institución autónoma en su funcionamiento y respecto
Estado Fundación
IEE[a]
Composición máximo órgano elección
Consejero
Presidente
Consejeros
Electorales
Secretario
Técnico/Ejecutivo
Representantes
Partidos
Políticos
Representantes
Grupos
Parlamentarios
o Congreso
Local
Vocal
Estatal
Registro
Federal
de
Electores
Director
General
del
Instituto
Aguascalientes 1995 1 6 1 1 por cada
partido
Chihuahua 1995 1 6 1 1 por cada
partido
Durango 1994 1 6 1 1 por cada
partido
1 por cada
grupo
parlamentario
Hidalgo 1995 5 1 1
Oaxaca 1995 1 6 1 1 por cada
partido
2 del Congreso
Local 1 1
Puebla 1995 1 8 1 1 por cada
partido
1 por cada
grupo
parlamentario
1 1
Quintana Roo 1995 1 6
Sinaloa 1995 1 8 1 1 por cada
partido
Del Congreso
Local 1
Tamaulipas 1995 7 1 1 por cada
partido
Tlaxcala 1995 1 6
Veracruz 1991 5 1 por cada
partido
Zacatecas 1995 1 6 1 1 por cada
partido
Del Congreso
Local
10
al gobierno en turno y profesional e independencia en sus decisiones. También destaca la
heterogeneidad en la composición vigente de los órganos electorales pues, mientras que en
Sinaloa y Puebla los consejos generales de los respectivos institutos están integrados por un
número elevado de representantes (8 consejeros electorales, un consejero presidente, un
secretario técnico/ejecutivo, un representante por partido, un representante por cada grupo
parlamentario en el Congreso local, el vocal estatal del Registro Federal de Electores y, el
Director General del Instituto, en el caso específico de Puebla) en Hidalgo y Tlaxcala
parece dominar el minimalismo, con sólo 7 integrantes, básicamente consejeros electorales.
Es importante destacar que los órganos de administración electoral han jugado un papel
fundamental en los procesos de transición a la democracia de las últimas décadas.
Constituyen, según López-Pintor, instituciones importantes para la construcción de la
democracia, en la medida en que se encargan directamente de la organización de elecciones
e indirectamente de la gobernanza y el estado de derecho.9 Además, para algunos autores,
la calidad de las elecciones depende sobre todo de la autonomía, o independencia de los
órganos electorales.10
En el texto “La importancia de la gobernanza electoral y la calidad
de las elecciones en la América Latina Contemporánea” Hartlyn, McCoy y Mustillo
concluyen que las comisiones electorales independientes y profesionales desempeñan un
papel positivo e importante en la calidad de los procesos electorales en América Latina,
aunque reconocen que la independencia institucional formal-legal debe estar asociada al
respeto por las reglas del juego y al contexto sociopolítico, que debe ser tomado en
9 López-Pintor, Rafael. Electoral Management Bodies as Institutions of Governance.Bureau Development
Policy, United Nations Development Programme, 2000. p. 13. 10
Hartlyn, Jonathan, et. al. “La importancia de la gobernanza electoral y la calidad de las elecciones en la
América Latina contemporánea.” Comparative Political Studies (2008). Revisado en Septiembre 27, 2010,
http://www.cartercenter.org/documents/Gobernanza_Electoral_Seminario_May_2007.pdf
11
cuenta.11
De acuerdo a los estudios comparados, el proceso de reclutamiento constituye el eje
sustantivo de la independencia de los órganos electorales respecto del Poder Ejecutivo.12
La
pauta a seguir ha sido destacar la importancia de seleccionar personas independientes
respecto del gobierno en turno y, en algunos casos, de los partidos políticos, de manera que
se garantice la imparcialidad en la toma de decisiones.
Hartlyn, McCoy y Mustillo reconocen que “es un verdadero reto medir la autonomía y
profesionalismo” de los órganos de gestión electoral (OGE).13
Proponen dos métodos para
medir la independencia del control partidario. Al primero lo llaman “Grado de Partidismo”
de un órgano electoral, lo que se hace con base en un “examen de la naturaleza de las
instituciones que nombran a los integrantes del OGE y la independencia que se percibe en
las personas nombradas al momento de su designación”. Aquí se mide directamente el
grado hasta el cual un OGE está partidizado en cualquier elección.14
Además señalan cuatro
tipos de OGE. El segundo método, es el “Índice de independencia” de los OGE basado en
el proceso de nombramiento y en la duración de los periodos que fungirán tanto los que
nombran como los que son nombrados a los OGE (…). Los OGE menos autónomos son
aquellos que son nombrados sólo por una cámara de la Legislatura; la autonomía va en
aumento en la medida en que los miembros del organismo son nombrados a través de
procesos en los que participan varios poderes, pasando por aquellos que son dirigidos por el
poder judicial hasta llegar a procesos dominados por la sociedad civil”.15
A estos dos métodos se añade uno más, elaborado en conjunto por la autora de este texto y
11
Ibid. p. 18. 12
López-Pintor, Rafael. Op. cit. y Foro, 2006: 25. 13
Hartlyn, Jonathan, et. al. Op. cit. p. 22. 14
Ibidem. 15
Ibid. p. 23.
12
el Mtro. Javier Santiago, en el marco del proyecto sobre calidad de las elecciones
encabezado por la Red Nacional de Investigación de la Calidad de la Democracia en
México. Esta tercera propuesta, que podemos denominar eficiencia de los OGE o institutos
electorales locales, pretende recoger lo bien o mal que realizaron su función primordial que
es organizar los procesos electorales basados en los principios de legalidad, imparcialidad,
objetividad, certeza, independencia y profesionalismo. Para ello, se considera la existencia
y operación del servicio profesional electoral; así como la anulación de casillas y la
impugnación de resultados.
En las siguientes tablas se intentó aplicar los tres métodos para evaluar el grado de
partidismo, la independencia y la eficiencia de los órganos electorales de los estados con
elecciones a gobernador en el 2010.
Como se observa en la Tabla 3, el grado de partidismo de los institutos electorales locales
es elevado en la medida en que los órganos encargados del nombramiento de los miembros
del máximo órgano de toma de decisiones de los OGE –que son los partidos políticos y el
Congreso Local- tienen una naturaleza política. Además, constituyen, según la clasificación
de órganos electorales de Hartlyn, órganos electorales independientes mixtos partidizados.
Respecto a la percepción sobre su partidismo es importante señalar que la reconstrucción
del proceso de nombramiento y sus posibles vínculos con los partidos se obtuvo de los
medios de comunicación impresos (periódicos) tanto locales como nacionales. En este caso,
destaca sobre todo el presunto nexo de los consejeros electorales con el Gobernador de la
entidad en 5 entidades federativas: Durango, Oaxaca, Puebla, Sinaloa y Veracruz, todos
gobernados por el PRI.
Estos OGE locales también pueden ser considerados como ejemplos de organismos
13
electorales híbridos,16
a diferencia de los órganos partidistas o totalmente independientes.
Mientras en los partidistas los partidos políticos son miembros del máximo órgano electoral
o tienen representantes directos, en los híbridos los miembros del órgano son
personalidades independientes que pasan por un proceso de elección donde hay
componentes políticos, como el Congreso. En el caso de los órganos electorales
independientes sus miembros son estrictamente independientes, “no sólo en la selección de
las personalidades, sino en el proceso y mecanismos de elección”.17
Tabla 3. Grado de partidismo de los institutos electorales estatales
Estado Proceso designación
consejeros electorales
Naturale
za
órganos
Partidismo
(Nexos
políticos-
partidistas)
Tipos OGE
Dominado
por un
partido
Mixto
partidariz
ado
Independi
ente/Mixto
partidariz
ado
Independi
ente
Aguascalientes
Electos por mayoría
calificada del Congreso
Estatal. Candidatos a
propuesta de los miembros
del Congreso.
Política/
Política X
Chihuahua
Dos terceras partes de los
diputados presentes;
aspirantes propuestos por
grupos parlamentarios,
previa realización de una
consulta a la sociedad.
Política/
Política/
Cívica
X
Durango
Designados por cada uno de
los grupos parlamentarios
representados en el
Congreso, por mayoría
calificada. El Congreso
emitirá oportunamente la
convocatoria
correspondiente dirigida a
los ciudadanos residentes en
la Entidad.
Política/
Política/
Cívica
Consejeros
con nexos
Gobernador
y PRI
X
Hidalgo
Cada partido político con
registro tendrá derecho a
presentar una lista de diez
candidatos. Aquellos
candidatos consensuados por
todos los partidos políticos,
serán nombrados consejeros
electorales.
Política/
Política
Consejeros
con nexos
PRI y PAN
X
16
Foro, 2006: 25. 17
Foro Internacional, 2006: 25.x
14
Oaxaca
Elegidos por el voto de las
dos terceras partes de los
miembros presentes del
Congreso Local, de entre las
propuestas que formulen los
grupos parlamentarios.
Política/
Política
Consejeros
con nexos
Gobernador
y PRI
X
Puebla
Responsabilidad exclusiva
del Congreso del Estado por
mayoría calificada. Emitirá
convocatoria pública, con el
objeto de allegarse de
propuestas ciudadanas.
Política/
Política/
Cívica
Consejeros
con nexos
Gobernador
y PRI
X
Quintana Roo
Elegidos por el voto de las
dos terceras partes de los
miembros de la Legislatura
del Estado, de entre las
propuestas que formulen los
grupos parlamentarios.
Política/
Política X
Sinaloa
Electos por el Congreso del
Estado por el voto de las dos
terceras partes de sus
integrantes. A propuesta de
los partidos políticos,
organizaciones de la
sociedad, instituciones
académicas y organismos
intermedios reconocidos por
la Ley.
Política/
Política/
Cívica
Consejeros
con nexos
candidato a
Gobernador,
PRI y PAN
X
Tamaulipas
Electos por el voto de las
dos terceras partes de los
miembros presentes del
Congreso. Emitirá una
convocatoria pública a
efecto para los ciudadanos
que cumplan con los
requisitos constitucionales y
legales.
Política/
Política/
Cívica
X
Tlaxcala
Voto aprobatorio de por lo
menos las dos terceras partes
de los integrantes del
Congreso del Estado.
Nombrados por el Congreso
del Estado por las dos
terceras partes de la totalidad
de sus integrantes.
Política/
Política X
Veracruz
Elegidos por el Congreso del
Estado, por el voto de las
dos terceras partes de sus
miembros presentes, a
propuesta de los partidos
políticos en él representados,
previa realización de una
amplia consulta a la
sociedad.
Política/
Política/
Cívica
Consejeros
con nexos
Gobernador
y PRI
X
Zacatecas Designados por la
Legislatura del Estado con el
Política/
Política X
15
voto de las dos terceras
partes de sus miembros
presentes, a propuesta de los
grupos parlamentarios.
Fuente: Elaboración propia con datos de los Códigos o Leyes Estatales Electorales, las Constituciones
Locales; Hartlyn, Jonathan “La importancia de la gobernanza electoral y la calidad de las elecciones en la
América Latina contemporánea;” y Periódico Reforma martes 29 de junio de 2010. Nacional, p.7.
Respecto al Grado de Independencia de los OGE, destaca que en siete entidades se incluye
la consulta a la sociedad como parte del proceso de nominación de candidatos a consejeros
electorales (origen de la propuesta), lo que representa, sin duda, un avance. Pese a ello,
dicho mecanismo incluyente no garantiza su imparcialidad en todos los casos, pues la
consulta a la sociedad no está necesariamente vinculada con el resultado de la consulta, y al
final son los partidos los que nominan a los candidatos, y es el Congreso, como segunda
instancia, quien realiza la selección final. Adicionalmente, un elemento a favor de la
independencia es el hecho de que el nombramiento de consejeros es, en la mayoría de los
casos, por periodos que trascienden el cargo de los que los nombran (diputados).
Tabla 4. Grado de Independencia de los Institutos Electorales Estatales
Estado Proceso designación consejeros
electorales
Número de
órganos que
intervienen
Duración
cargo de los
que nombran
Duración
cargo
consejeros
Aguascalientes
Electos por mayoría calificada del
Congreso Estatal. Candidatos a
propuesta de los miembros del
Congreso.
2 3 3
Chihuahua
Dos terceras partes de los diputados
presentes; aspirantes propuestos por
grupos parlamentarios, previa
realización de una consulta a la
sociedad.
3 3 6
Durango
Designados por cada uno de los
grupos parlamentarios representados
en el Congreso, por mayoría
calificada. El Congreso emitirá
oportunamente la convocatoria
correspondiente dirigida a los
ciudadanos residentes en la Entidad.
3 3 9
Hidalgo
Cada partido político con registro
tendrá derecho a presentar una lista de
diez candidatos. Aquellos candidatos
consensuados por todos los partidos
políticos, serán nombrados consejeros
electorales.
2 3 6
16
Oaxaca
Elegidos por el voto de las dos terceras
partes de los miembros presentes del
Congreso Local, de entre las
propuestas que formulen los grupos
parlamentarios.
2 3 3
Puebla
Responsabilidad exclusiva del
Congreso del Estado por mayoría
calificada. Emitirá convocatoria
pública, con el objeto de allegarse de
propuestas ciudadanas.
3 3 6
Quintana Roo
Elegidos por el voto de las dos terceras
partes de los miembros de la
Legislatura del Estado, de entre las
propuestas que formulen los grupos
parlamentarios.
2 3 6
Sinaloa
Electos por el Congreso del Estado por
el voto de las dos terceras partes de
sus integrantes. A propuesta de los
partidos políticos, organizaciones de la
sociedad, instituciones académicas y
organismos intermedios reconocidos
por la Ley
3 3 6
Tamaulipas
Electos por el voto de las dos terceras
partes de los miembros presentes del
Congreso. Emitirá una convocatoria
pública a efecto para los ciudadanos
que cumplan con los requisitos
constitucionales y legales.
3 3 3
Tlaxcala
Voto aprobatorio de por lo menos las
dos terceras partes de los integrantes
del Congreso del Estado. Nombrados
por el Congreso del Estado por las dos
terceras partes de la totalidad de sus
integrantes.
2 3 3
Veracruz
Elegidos por el Congreso del Estado,
por el voto de las dos terceras partes
de sus miembros presentes, a
propuesta de los partidos políticos en
él representados, previa realización de
una amplia consulta a la sociedad.
3 3 9
Zacatecas
Designados por la Legislatura del
Estado con el voto de las dos terceras
partes de sus miembros presentes, a
propuesta de los grupos
parlamentarios.
2 3 4
Fuente: Elaboración propia con datos de los Códigos o Leyes Estatales Electorales y las Constituciones
Locales.
Finalmente destaca la eficiencia de los órganos electorales locales. En este caso destaca la
existencia en la ley en casi todos los estados del Servicio Profesional Electoral (SPE), lo
que evidencia al menos la intención de profesionalizar a los OGE. El problema radica en el
17
funcionamiento real y efectivo de dicho mecanismo, pues hasta el 2000 en la mayoría de las
entidades el SPE funcionaba sólo parcialmente o de plano existía pero sólo en la ley
electoral.
La Tabla 5 muestra que salvo en Sinaloa, el resto de las entidades federativas tienen
órganos electorales que contemplan la profesionalización en sus leyes electorales. Sin
embargo, sólo en cuatro casos, Aguascalientes, Puebla, Veracruz y Zacatecas, los órganos
electorales cuentan con reglamentos o estatutos del Servicio Profesional Electoral, lo que
marca o indica el funcionamiento real del Servicio de Carrera. A lo anterior, se añade que
en seis entidades –Aguascalientes, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Veracruz y Zacatecas- los
resultados de la elección fueron impugnados ante los órganos jurisdiccionales en materia
electoral en el estado, esto es, los tribunales electorales locales y, en algunos casos, llegaron
hasta el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, como en el caso de Durango
y Veracruz. Las impugnaciones a los resultados de la jornada electoral podrían representar
un indicador de un desempeño deficiente en el cumplimiento de una de las tareas
sustantivas de los OGE que es garantizar la integridad del proceso de conteo de votos. A
ellos se añade la presencia de violencia el día de la jornada electoral, información obtenida
por los medios impresos de circulación local y nacional. En este caso destaca Chihuahua,
Durango, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz.
Tabla 5. Desempeño de los Institutos Electorales Estatales
Estado
Órgano
administración
electoral
Profesionalización
Estatuto o
reglamento
aprobado del SPE
Link
SPE en
página
web
Impugnación
resultados
2010
Violencia
elecciones
2010
Aguascalientes
Instituto Estatal
Electoral de
Aguascalientes
Sí en la ley
Reglamento del
Servicio Profesional
Estatal Electoral
No X
Chihuahua Instituto Estatal
Electoral Chihuahua Sí en la ley No No X
Durango Instituto Electoral y
de Participación Sí en la ley No No X X
18
Ciudadana Durango
Hidalgo
Instituto Estatal
Electoral de
Hidalgo
Sí en la ley No Sí X
Oaxaca Instituto Estatal
Electoral de Oaxaca Sí en la ley No No X X
Puebla
Instituto Electoral
del Estado de
Puebla
Sí en la ley
Estatuto del
Servicio Electoral
Profesional del
Instituto Electoral
del Estado de
Puebla
Sí
Quintana Roo Instituto Electoral
de Quintana Roo Sí en la ley No No
Sinaloa Consejo Estatal
Electoral de Sinaloa No No No X
Tamaulipas Instituto Electoral
de Tamaulipas Sí en la ley No No X
Tlaxcala Instituto Electoral
de Tlaxcala Sí en la ley No No X
Veracruz Instituto Electoral
Veracruzano Sí en la ley
Estatuto del
Servicio Profesional
Electoral del
Instituto Electoral
Veracruzano
No X X
Zacatecas
Instituto Electoral
del Estado de
Zacatecas
Sí en la ley
Estatuto del
Servicio Profesional
Electoral y del
Personal
Administrativo
Sí X
Fuente: Elaboración propia con datos de los Códigos o Leyes Estatales Electorales, las Constituciones Locales
y el periódico El Universal.
En conjunto, es posible observar una muy baja profesionalización de los órganos
electorales estatales en aquellas entidades con comicios de gobernador en el 2010.
3. Factores contextuales: competitividad y alternancia
Los factores que contextualizan la actuación de los órganos electorales son sin duda
importantes. En este sentido destacan dos: la competitividad electoral, entendida la
intensidad de la contienda entre partidos18
y una de sus consecuencias, la alternancia en el
18
La competitividad electoral es pues una dimensión cuantitativa de la competencia. La noción refleja y mide
la intensidad de la contienda entre partidos y, de manera más precisa, la distribución de fuerza electoral entre
éstos en una elección determinada. En otras palabras, la competitividad electoral revela qué tan fuertes son los
19
poder. Esto es, ¿en qué medida en los contextos de contiendas muy cerradas, la actuación
de los OGE es crucial? En elecciones cerradas hay etapas y factores del proceso electoral
que se vuelven más delicadas en la medida en que los actores involucrados tienen mucho
interés en evitar decisiones que puedan afectarlos.
Las Gráficas 1 y 2 muestran la evolución del margen de victoria en las últimas tres
elecciones de gobernador en los estados.
Como se observa en las gráficas con datos de elecciones de gobernador, los estados del
norte han tenido elecciones menos competidas desde 1998, donde 3 de los 6 estados tenían
un margen de victoria por arriba del 10%. Esto se recrudeció en 2004, donde en las 6
entidades se registraron elecciones con un MV de arriba del 13%. Sólo 2 estados del norte
bajaron su MV en el 2010: Aguascalientes y Durango, mientras que la alternancia en el
Poder Ejecutivo local se dio en 3 estados: Aguascalientes, Sinaloa y Zacatecas.
Gráfica 1. Margen de victoria elecciones, gobernador 1998-2010. Estados norte
Margen de victoria elecciones gobernador 1998-2010
estados norte
0.00
5.00
10.00
15.00
20.00
25.00
30.00
35.00
MV 1998 MV 2004 MV 2010
Aguascalientes
Chihuahua
Durango
Sinaloa
Tamaulipas
Zacatecas
Fuente: Elaboración propia con datos de los Institutos Estatales
Electorales y del Sistema Electoral Mexicano del IMO
http://www.imocorp.com.mx/
partidos en relación unos con otros de acuerdo a su proporción de votos, número de curules obtenidos, etc., y
en conjunto permite valorar si una elección es competida o no (Méndez, Irma, Transición a la democracia
en México: reformas electorales y competencia partidista, 1977-2003, Ed. Fontamara y Flacso México,
2006, México. p. 107).
20
En los estados del centro sur, el único estado del grupo que experimenta una baja en el MV
es Hidalgo, aunque la alternancia se da en 3 estados: Oaxaca, Puebla y Tlaxcala, pese a los
fuertes señalamientos de la presencia o influencia del gobernador en los órganos electorales
estatales.
Gráfica 2. Margen de victoria elecciones, gobernador 1998-2010. Estados centro-sur Margen de victoria elecciones gobernador 1998-2010 estados centro-sur
0.00
5.00
10.00
15.00
20.00
25.00
30.00
MV 1998 MV 2004 MV 2010
Hidalgo
Oaxaca
Puebla
Quintana Roo
Tlaxcala
Veracruz
Fuente: Elaboración propia con datos de los Institutos Estatales
Electorales y del Sistema Electoral Mexicano del IMO
http://www.imocorp.com.mx/
En suma, las continúas reformas electorales, la creación de órganos electorales estatales
autónomos –aunque partidizados y poco profesionales- y la elevada competitividad de las
contiendas locales parecen haber constituido condiciones propicias para la alternancia a
nivel de los ejecutivos estatales.
4. Conclusiones: la calidad de las elecciones y los órganos de administración electoral
Según Hartlyn, McCoy y Mustillo hay dos perspectivas importantes desde las cuales se
pueden juzgar unas elecciones: una perspectiva de legitimidad y otra de calidad.19
Estos
autores señalan que “una medida de la legitimidad de una elección se centra en las
opiniones de los actores políticos clave y determina que una elección puede ser considerada
19
Hartlyn, Jonathan, et al., 2008.
21
libre y justa si todos los partidos principales aceptan el proceso y respetan el resultado”.20
Desde una perspectiva orientada a la calidad, “la atención se centra en juicios y
valoraciones emitidas por observadores electorales informados que se guían por un
conjunto de normas (…). Las normas clave son que las elecciones democráticas deben
aplicar procedimientos justos y ser técnicamente sólidas. Deben, asimismo, favorecer la
participación en términos de la elegibilidad de los votantes, ser abiertas y competitivas en
lo que concierne a la participación de los partidos y candidatos”.21
Desde la primera perspectiva, las elecciones de gobernador en 12 entidades federativas
fueron legítimas, pues los principales contendientes respetaron el resultado. Sin embargo, el
que muchos hayan recurrido a las protestas y las quejas ante las instancias jurisdiccionales,
demandando la anulación de la elección y cuestionando el proceso electoral mismo,
provoca que dicha legitimidad sea frágil, o al menos, no tenga la fuerza que se necesita para
respaldar gobiernos democráticamente electos.
A este respecto, las elecciones locales de 2010 se calificaron en diversos medios de
comunicación como un retroceso. En un reportaje titulado “de la Alternancia al lodazal”,
Ernesto Núñez señalaba que a 10 años de una fecha histórica por la derrota de un régimen
que gobernó México durante 71 años el estado de la democracia mexicana podía evaluarse
en función de los síntomas que manifestó en las elecciones locales del 4 de julio de 2010.
En este sentido, Núñez afirmó que las campañas se caracterizaron por la guerra sucia, el
espionaje, la guerra de encuestas, la denostación entre candidatos y dirigentes de partidos y
la ausencia de propuestas.
20
Pastor, Robert A. “Mediating elections.” Journal of Democracy 9 (1998). Revisado en Septiembre 27,
2010, http://muse.jhu.edu/login?uri=/journals/journal_of_democracy/v009/9.1pastor.ml. p. 159. Citado por
Hartlyn, Jonathan, et. al. Op. cit. p. 19. 21
Hartlyn, Jonathan, et. al. Op. cit. p. 19.
22
Ahora bien, por el lado de la calidad, esto es, en términos de procedimientos justos y
técnicamente sólidos, las elecciones locales en las 12 entidades federativas para elegir
gobernador dejaron mucho que desear. En primer lugar, el punto de partida fueron órganos
de administración electoral, u OGE locales, caracterizados por ser órganos
independientes/mixtos partidizados cuya integración se decidió en instituciones de
naturaleza política: los partidos y el Congreso. En segundo lugar, fueron órganos cuyo
proceso de integración y funcionamiento estuvo influido por la intervención directa o
indirecta de los gobiernos de los estados, a juzgar por las grabaciones que fueron
transmitidas por la prensa y los medios de comunicación.22
En este sentido, los órganos de
administración electoral se caracterizaron, en general, por un alto grado de partidismo,
destacadamente en Veracruz, Puebla, Sinaloa y Oaxaca. En tercer lugar, respecto a su grado
de independencia, destaca positivamente que, en numerosos casos se considera la consulta a
la sociedad como obligatoria en el proceso de nominación, y en todos los casos, los años
para los que son nombrados los consejeros rebasaron la duración del cargo de quienes los
eligen. Esto funge como contrapeso sobre el marcado partidismo que caracteriza a los OGE
locales bajo estudio.
Pese a lo anterior, la alternancia en 3 estados emblemáticos como bastiones del PRI –
Oaxaca, Puebla y Sinaloa- mostraron la fortaleza aún existente en los OGE locales, donde
aún con consejeros vinculados a partidos y gobernantes y una escasa profesionalización, los
votos se cuentan y se cuentan bien.
La conclusión más importante de este estudio preliminar es que los institutos electorales en
las elecciones de 2010 demostraron ser instituciones sólidas, que han institucionalizado la
vía electoral como la ÚNICA VÍA LEGÍTIMA de acceso al poder. Hay mucho que hacer
22
Periódico Reforma, martes 29 de junio de 2010. Nacional, p.7.
23
en términos de su partidismo y desempeño, pero ello no debe opacar el hecho de que pese a
todo, los votos se contaron y permitieron la alternancia.
Fuentes de consulta
Diamond, Larry y Leonardo Morlino. “The quality of Democracy: an overview.” Journal of
Democracy 15 (2004): 20-31. Revisado en Septiembre 27, 2010,
http://muse.jhu.edu/login?uri=/journals/journal_of_democracy/v015/15.4diamod.h
ml
Foro Internacional OEC. La organización en América Latina. Situación, perspectivas y
comparación con otras experiencias. Foro internacional organizado por la
Organización Electoral Colombiana y el Centro de Asesoría y Promoción Electoral
(Capel). Bogotá, Mayo 25 de 2006.
Hartlyn, Jonathan, et. al. “La importancia de la gobernanza electoral y la calidad de las
elecciones en la América Latina contemporánea.” Comparative Political Studies
(2008). Revisado en Septiembre 27, 2010,
http://www.cartercenter.org/documents/Gobernanza_Electoral_Seminario_May_2
07.pdf
López-Pintor, Rafael. Electoral Management Bodies as Institutions of Governance.Bureau
Development Policy, United Nations Development Programme, 2000.
Méndez, Irma, Transición a la democracia en México: reformas electorales y
competencia partidista, 1977-2003, ed. Fontamara y Flacso México, 2006,
México.
Núñez, Ernesto. “De la alternancia al lodazal.” Última palabra, Julio 4, 2010,
http://www.ultimapalabra.mx/2010/07/04/de-la-alternancia-al-lodazal/
24
Pastor, Robert A. “Mediating elections.” Journal of Democracy 9 (1998): 154-163.
Revisado en Septiembre 27, 2010,
ttp://muse.jhu.edu/login?uri=/journals/journal_of_democracy/v009/9.1pastor.ml.
Periódico Reforma, Martes 29 de junio de 2010.
