el banco central, que precisamente al no estar condicionado por las dinámicas electorales, pues sus miembros no son electos, puede tomar aquellas decisiones que son necesarias para evitar la depreciación de la moneda pero que pueden ser muy impopulares. Según los defensores de estas soluciones institucionales, un banco central independiente es entonces esencial para efectos de controlar la inflación, como quiera que la experiencia habría demostrado que “los países que han optado por sistemas de banca central autónoma, muestran resultados altamente satisfactorios en cuanto a la estabilidad de sus monedas” 1, sin que esa independencia tenga efectos negativos sobre el crecimiento. Por ello, según la sugestiva expresión de algunos analistas, en la medida en que un banco central independiente reduce la inflación -lo cual es deseable- sin afectar el crecimiento -es decir, sin un costo aparente-, entonces tener un banco central es como obtener un almuerzo gratis2.

9- Este enfoque en favor de una banca central independiente, que ejerza funciones de autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, y que tenga como finalidad única combatir la inflación, si bien es dominante, no genera consenso entre los analistas económicos y políticos. Así, según sus críticos3, en primer término, no son empíricamente evidentes los beneficios económicos de una banca central independiente, pues no es claro que realmente ese diseño institucional haya sido el elemento decisivo en la estabilidad de los precios que muestran muchos países. Otros factores, como la presencia de un sistema financiero amplio y sólido, así como la existencia de fuertes consensos sociales en contra de la inflación, podrían tener más peso, de suerte que algunos académicos consideran que la efectividad del Banco Federal Alemán en la lucha contra la inflación no reside tanto en su independencia sino en el hecho de que la sociedad alemana está dispuesta a aceptar muchos sacrificios para alcanzar la estabilidad de los precios, por cuanto en la conciencia colectiva de esa nación todavía pesan mucho las dramáticas consecuencias de la hiperinflación de los años veinte. Igualmente, según estos críticos, tampoco es claro que la independencia de los bancos centrales no tenga efectos negativos sobre el crecimiento, por cuanto algunos estudios han mostrado que, en épocas de recesión, la caída del producto nacional suele ser mayor en aquellos países que tienen bancos centrales más independientes. Finalmente, y tal vez más importante, estos críticos consideran que una independencia excesiva de estos bancos tiene costos muy importantes en términos democráticos puesto que sustrae de la dinámica democrática decisiones que afectan profundamente la vida cotidiana de las personas

10- Dentro del contexto de estos debates teóricos es que la Asamblea Constituyente definió la estructura constitucional de la Banca Central. Así, es claro que en el proceso constituyente dominaron las perspectivas en favor de la independencia del Banco de la República, lo cual explica no sólo que se le haya conferido autonomía sino que, además, se le haya atribuido como cometido básico la preservación del poder adquisitivo de la moneda (CP arts 371 a 373). El Banco de la República, cuya Junta Directiva es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia (CP art. 372), no pertenece entonces a ninguna de las ramas clásicas del poder sino que es una institución autónoma frente a ellas (C.P. art. 113). Es pues una Banca Central autónoma que debe luchar contra la inflación (CP art. 373). Sin embargo, es indudable que también en el debate constituyente se tuvieron en cuenta algunas de las objeciones de quienes criticaban la propuesta de establecer un banco central totalmente independiente, que tuviera como objetivo exclusivo mantener la estabilidad de los precios. Así, en la Plenaria del 17 de mayo de 1991, uno de los delegatarios que directamente participó en las sub-comisiones encargadas de la discusión y redacción de estas disposiciones constitucionales, señaló al respecto:

“El artículo que nosotros traemos a consideración de la Plenaria fue objeto de un concienzudo análisis, y lo que aquí se propone es el resultado de una discusión muy amplia en la cual, como se mencionó también por parte de algunos Constituyentes, se logra un equilibrio entre distintas posiciones sobre este tema tan importante para el manejo de la política económica. Lo que nosotros pretendimos, señor Presidente

1 Gaceta Constitucional No 73 páginas 10 y 11. Ponencia para segundo debate. Presentada por Carlos Ossa Escobar, Rodrigo Lloreda Caicedo, Carlos Lemos Simons y otros.

2 La expresión es de los economistas Grilli, Masciandaro y Tabellini en “Political and Monetary Institutions and Publica Financial Policies in the Industrial Countries”, citados por Alex Cukierman. Op-cit, p 114.

3 Para una perspectiva crítica reciente, ver Sheri Berman y Kathleen R McNámara. “Bank on Democracy. Why Central Banks Need Public Oversigth en Foreign Affairs, Marzo y abril 1999, pp 2 y ss.

y señores Constituyentes, fue básicamente dotar al Banco de la República de la autonomía necesaria para que pudiese ejercer en coordinación con la política económica del Gobierno de una manera independiente la regulación de la moneda, el crédito y los cambios internacionales. Nosotros nunca tuvimos en mente proponerle a la Asamblea un esquema con una total autonomía del Banco de la República, a la usanza de otros países como Chile, como Alemania, como los Estados Unidos o como Suiza (…). Yo creo que en el articulado queda muy claro que la autonomía del Banco de la República no es total, y que el Banco de la República no va a estar subordinado al gobierno, como tampoco el gobierno va a estar subordinado al banco.4”

La Carta establece entonces una regulación intermedia, fruto de la búsqueda de un consenso entre estas distintas perspectivas5, de suerte que si bien se impuso la tendencia en favor de reconocer autonomía de la Banca Central, y que ésta tenga como cometido básico preservar la capacidad adquisitiva de la moneda, sin embargo se incorporaron aspectos muy importantes de los críticos de este modelo, lo cual explica la peculiaredad del diseño constitucional colombiano. Entra pues la Corte a explicar estas especificidades.

Límites de la autonomía del Banco de la República: la ley, la coordinación con la política económica general y el cumplimiento de los objetivos de la intervención económica del Estado y de sus deberes sociales.11- De acuerdo con el artículo 371 de la Constitución, el Banco de la República es una entidad estatal que goza de autonomía para el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, ello “no significa ausencia de controles”6, ni se trata de una “independencia absoluta”7, “ni puede ser entendida como si el Constituyente lo hubiere exonerado de todo punto de contacto con el Estado y concebido como una isla ubicada por fuera de los ámbitos constitucionales de actuación de sus órganos y autoridades”8. Por consiguiente, la autonomía presupuestal, técnica y administrativa (C.P. art. 372) de la Banca Central no corresponde al ejercicio de una soberanía monetaria, pues la autonomía se concreta en una garantía para efectos del cumplimiento efectivo de las funciones que le fueron asignadas. Así las cosas, la autonomía constitucionalmente atribuida a la Junta del Banco de la República como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia “no es absoluta sino relativa, en el sentido de que debe ejercerse dentro de los términos de la Constitución y de la ley” 9. La Carta consagra entonces límites formales y materiales a la actividad autónoma del Banco para controlar la inflación, que la Corte entra a estudiar.

12- De un lado, desde el punto de vista formal, y como se verá más en detalle posteriormente en esta sentencia10, el Banco debe ejercer sus funciones dentro de los marcos señalados por el Legislador, pues sus actividades no escapan al principio de legalidad. En particular, es un límite formal de la autonomía del Banco de la República en el ejercicio de su obligación de controlar la inflación, la subordinación al Plan de Desarrollo, pues como está Corporación ya lo dijo, “los alcances de la independencia del Banco de la República no llegan hasta el punto de que sus decisiones puedan adoptarse al margen de las estrategias y orientaciones generales de la política económica incorporadas fundamentalmente en el Plan Nacional de Desarrollo, porque si bien el Banco no es un órgano del ejecutivo, es de todas maneras, un organismo del Estado”11

13- De otro lado, desde el punto de vista material, la autonomía del Banco de la República se encuentra limitada por la obligación constitucional que tiene esta institución de coordinar sus funciones con las otras autoridades, a fin de que el Estado colombiano cumpla los fines

4 Intervención del Constituyente Carlos Osa, uno de los redactores del Informe Ponencia sobre el tema, en la Sesión Plenaria del 17 de mayo. Ver Presidencia de la República. Consejería para el Desarrollo de la Constitución . Transcripción textual de las discusiones en la Asamblea Constituyente del artículo 371. En el mismo sentido, ver las intervenciones de los delegatarios Guillermo Perry y Rodrigo Lloreda, que insistieron en que la regulación adoptada había sido el resultado de una laboriosa búsqueda de un consenso entre perspectivas parcialmente diferentes sobre el tema.

5 Para un seguimiento del debate constituyente sobre el tema, ver Gacetas Constitucionales No 53, 73 y 113, en donde figuran los informes ponencias sobre el tema. Ver igualmente Gaceta No 100 en donde aparecen las actas de la Comisión Quinta, que trabajó los asuntos económicos, y que en las sesiones del 2 y 3 de mayo abordó el debate sobre la Banca Central. Igualmente ver la Transcripción textual de las discusiones en la Asamblea de los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución . Presidencia de la República. Consejería para el Desarrollo de la Constitución. Finalmente, sobre algunos puntos, desafortunadamente no existen documentos, por cuanto algunas decisiones fueron tomadas en comisiones accidentales, de las que no quedaron actas ni grabaciones. Pero existen algunas memorias de las mismas efectuadas por los partícipes de esas comisiones y de estos debates. Ver su reseña en Roberto Steiner. La autonomía del Banco de la República. Economía política de la reforma . Bogotá: Tercer Mundo, Fedesarrollo, 1995. Todos estos documentos y testimonios coinciden en señalar que la regulación adoptada, si bien se fundamenta en la defensa de la independencia del Banco de la República, que tiene como objetivo básico el control de la inflación, sin embargo es resultado de un consenso y de una

transacción, que supuso incorporar las objeciones de algunos de los críticos del modelo de Banca Central totalmente independiente y con una finalidad única.

6 Sentencia C-529 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

7 Sentencia C-489 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo

8 Sentencia C-050 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara

9Sentencia C-341 de1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell

10 Ver infra, Fundamentos Jurídicos 24 y ss.

11Sentencia C-021 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

previstos por la Carta. Así, es evidente que el artículo 113 de la Constitución, según el cual los diferentes órganos del Estado ejercen separadamente sus funciones “pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”, se aplica a la Junta Directiva del Banco de la República por cuanto esta entidad es un órgano del Estado, tal y como esta Corte ya lo ha indicado12.

14- Este deber de colaboración, dentro del obvio respeto de la autonomía propia de la Banca Central, es aún más claro, si se tiene en cuenta que específicamente las normas que diseñan la estructura y cometidos de esa entidad establecen inequívocamente que todas sus funciones “se ejercerán en coordinación con la política económica general” (CP art. 371). Esto quiere decir que si bien el encargo constitucional del Banco de la República de salvaguardar la estabilidad monetaria no está supeditado a criterios y órdenes gubernamentales, las estrategias y decisiones de la autoridad monetaria deben buscar ser consistentes con las políticas fiscal, salarial y de empleo, a cargo del gobierno, a efectos de mantener el equilibrio y dinamismo de la economía.

15- La Corte destaca que la incorporación de ese mandato de coordinación no fue un aspecto inadvertido o marginal del diseño de la Banca Central sino que representa uno de los elementos más importantes del debate constituyente sobre la materia, como lo demuestra el análisis de los antecedentes de estas disposiciones. Así, el texto inicialmente propuesto por una subcomisión, que rindió ponencia sobre la Banca Central ante la Comisión Quinta, no preveía que las funciones del Banco de la República debían ejercerse en coordinación con la política económica general, cuya responsabilidad básica compete al Gobierno13. Ese vacío fue entonces severamente criticado por varios constituyentes, que consideraron que de esa manera se fracturaba la política macroeconómica, y el Banco de la República podía convertirse en una rueda suelta, lo cual era particularmente grave, si se tenía en cuenta que esa entidad no iba a ser sólo autoridad monetaria y crediticia, que es lo usual en otros ordenamientos jurídicos, sino también autoridad cambiaria, por lo cual el impacto económico de sus decisiones iba a ser muy considerable14. Por ende, y debido a tales objeciones, la Comisión Quinta decidió incorporar expresamente el texto según el cual, todas las funciones del Banco “se ejercerán en coordinación con el resto de la política económica”15.

Los debates posteriores en las plenarias confirman la importancia que la Asamblea Constituyente confirió a ese mandato de coordinación. Así, en la ponencia para primer debate en la plenaria, los Constituyentes precisaron que “la tarea fundamental del Banco será la de asegurar la estabilidad del dinero”, pero que “en todo caso, deberá existir un alto grado de coordinación entre los distintos órganos ejecutores de la política económica” 16, para lo cual precisamente se decidió que la Junta Directiva estuviera presidida por el Ministro de Hacienda, a fin de lograr “una estrecha coordinación entre el manejo de la política monetaria y el manejo de la política fiscal”17. Estos criterios fueron reiterados en la ponencia para el segundo debate en la Plenaria, la cual precisa que “la Carta consagra la autonomía del Banco pero no su independencia”, lo cual se manifiesta “en la circunstancia de que todas esas funciones deberán ejercerse en coordinación con la política económica general del Gobierno y en la manera cómo es integrada su Junta Directiva de siete miembros, presidida por el Ministro de Hacienda”18.

Además, durante estos debates en la Plenaria, varios constituyentes insistieron nuevamente en la trascendencia de este mandato de coordinación, por lo cual incluso abogaron por una reforma parcial de la norma inicialmente aprobada en la Comisión Quinta. Según su parecer, el texto que indicaba que todas las funciones del Banco se “ejercerán en coordinación con el 12

Ver, entre otras, la sentencia C-021 de 1994.

13 Para el texto inicialmente propuesta ante la Comisión Quinta, ver el Informe Ponencia en la Gaceta Constitucional No 53, pag 10. Ver igualmente las actas del debate del 2 de mayo en Gacveta Constitucional No 100,

14 Ver, por ejemplo, la intervención del Constituyente Guillermo Perry en la sesión del 2 de mayo, Presidencia de la República. Consejería para el Desarrollo de la Constitución . Transcripción textual de las discusiones en la Asamblea Constituyente del artículo 371

15 Ver el texto aprobado en la Comisión Quinta en el acta de la sesión del 3 de mayo en Gaceta Constitucional No 100, p 11.

16 Ponencia para primer debate en plenaria. Gaceta Constitucional 73 página 8

17 Ibídem, pag 10.

18 Ponencia para segundo debate en plenaria. Gaceta Constitucional 113 página 31.

resto de la política económica” generaba equívocos, por cuanto daba a entender que la política económica estaba dividida: de un lado, la política monetaria, crediticia y cambiaria, que era autónomamente decidida por el Banco, y de otro lado, “el resto” de la política económica, cuya definición competía a los órganos democráticamente electos, y en especial al Gobierno. Por ende, estos Constituyentes propusieron que la expresión “el resto de” debía ser suprimida a fin de mostrar que la política económica estatal debía ser unitaria y coherente, a pesar de la autonomía y funciones del Banco para preservar la estabilidad de los precios19. La Plenaria aceptó ese cambio, y aprobó el texto vigente, según el cual todas las funciones del Banco “se ejercerán en coordinación con la política económica general”.

16- El explícito texto del artículo 371 de la Carta, así como el examen de los debates constituyentes de esta disposición permiten entonces concluir que ese mandato de coordinación representa uno de los elementos esenciales del diseño constitucional del Banco de la República, a tal punto que tiene la misma importancia que la consagración de la autonomía de esa entidad. Es más, el anterior estudio demuestra que la Asamblea Constituyente, para mantener la estabilidad en los precios, estableció un Banco de la República autónomo, pero siempre y cuando existiera también la obligación de que hubiera una coordinación entre las decisiones monetarias, crediticias y cambiarias, a cargo del Banco, con la política económica general, cuya orientación corresponde a los órganos políticos.

17- Este mandato de coordinación es fundamental pues significa que el Banco de la República no puede desarrollar una política monetaria, crediticia y cambiaria que sea indiferente respecto del manejo de otras directrices y tareas a cargo de otras autoridades económicas, y en especial del Gobierno. En efecto, el fundamento teórico para que se haya incorporado la exigencia de coordinación es la alta interrelación de los sistemas económicos, que explica que el manejo de una variable económica puede afectar sensiblemente a otras, de manera negativa o positiva. Así, las decisiones monetarias, que corresponden al Banco, pueden tener efectos muy importantes sobre el empleo y el crecimiento económico, en especial en el corto plazo, mientras que, la política fiscal, que corresponde esencialmente al Gobierno, puede a su vez tener una gran influencia sobre la estabilidad en los precios. A su vez, la tasa de cambio, que se encuentra fuertemente influida por las decisiones del Banco, como autoridad cambiaria que es, constituye una variable estratégica, no sólo en relación con los fenómenos monetarios y la inflación, sino que tiene también un influjo decisivo sobre las estrategias de desarrollo, y en especial sobre la evolución de la balanza comercial y de la dinámica de endeudamiento externo. Así, una sobrevaluación de la moneda disminuye la competividad de las exportaciones, estimula las importaciones y favorece a quienes se encuentran endeudados en divisas, mientras que las devaluaciones tienen el efecto contrario: favorecen las exportaciones, desestimulan las importaciones y hacen más gravosa las deudas en divisas. Finalmente, el nivel de la tasa de interés, que se ve fuertemente condicionado por las decisiones de la Junta del Banco de la República, tiene también efectos muy importantes sobre las dinámicas de inversión, por lo cual su impacto sobre el crecimiento y el empleo es también considerable.

Ahora bien, conforme a la Constitución, la política económica general del Estado no puede ser indiferente frente a los problemas de desempleo o de pobreza pues la intervención del Estado en la economía no busca exclusivamente la estabilidad en los precios sino que persigue finalidades mucho más amplias. Así, el artículo 334 de la Carta es explícito en indicar que la dirección de la economía, que corresponde al Estado, pretende “racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”. Y, en particular, esa norma constitucional precisa que el Estado debe, en especial, intervenir “para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos” Este mandato se ve complementado por el artículo 54 que precisa que el 19

Ver al respecto las intervenciones en la sesión plenaria del 17 de mayo de 1991 de los Constituyentes Guillermo Perry, Carlos Ossa, Iván Marulanda y Rodrigo Lloreda, entre otros. Así, según el delegatario Ossa, “si se suprime la palabra ´ el resto de´ la política económica y se dice ejercer estas funciones en coordinación con la política económica del gobierno o con la política económica general, podemos lograr un consenso en esta Asamblea, y me parece que queda muy claro que la autonomía del Banco de la República no es total”. Ver al respecto Presidencia de la República. Consejería para el Desarrollo de la Constitución . Transcripción textual de las discusiones en la Asamblea Constituyente del artículo 371

Estado debe propiciar “la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar”. Todo esto significa que la Constitución no es neutra frente al problema del empleo y el desarrollo pues ordena que el Estado debe activamente promoverlos, tal y como esta Corte ya lo ha señalado20. Nótese además que ese mandato se predica no sólo del Gobierno y del Legislativo sino del Estado, esto es, tal y como esta Corte ya lo ha indicado, de todas las autoridades públicas21.

Por ende, en la medida en que (i) las decisiones de la Junta del Banco tienen impactos indudables sobre el empleo y el crecimiento, y (ii) esta institución es una autoridad estatal cuyas funciones (iii) además deben ejercerse “en coordinación con la política económica general”, resulta indudable que la Junta del Banco de la República, si bien tiene como finalidad básica preservar el poder adquisitivo de la moneda (CP art 373), no puede sin embargo ser indiferente a los resultados de sus decisiones sobre el empleo y el crecimiento, que explícitamente debe tomar en consideración. Esto significa que la autonomía del Banco de la República para tomar decisiones dirigidas a velar por la estabilidad de precios también se encuentra limitada por el deber de dar cumplimiento a las finalidades constitucionales de la intervención del Estado en la economía (C.P. arts 54 y 334). Una interpretación sistemática de la Carta impone entonces la armonización de los artículos 334 y 373 superiores, como quiera que la salvaguarda de la capacidad adquisitiva de la moneda no es un fin en si mismo sino que es un instrumento para hacer efectivos los fines del Estado. Por ende, para la Corte es claro que nuestra Constitución no es neutra frente a variables económicas que pueden resultar comprometidas negativamente con determinadas políticas monetarias, tales como el empleo y el crecimiento, pues de acuerdo con el artículo 334 de la Constitución, estos son fines de la intervención estatal en la economía que comprometen a todos los integrantes del Estado en todo momento histórico.

18- Como es obvio, el mandato de coordinación con la política económica general que recae sobre el Banco del República tiene una contrapartida, y es la siguiente: las otras autoridades económicas, y en especial el gobierno, en ejercicio de sus funciones, tampoco pueden ser indiferentes frente a la defensa del poder adquisitivo de la moneda. En efecto, la Carta radica primariamente la función de conservar la estabilidad en los precios en el Banco de la República, pero no se trata de una responsabilidad exclusiva de esa entidad sino que corresponde a todo el Estado (CP art. 373). En otras palabras, el deber de mantener la capacidad adquisitiva de la moneda no sólo se predica de la autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, esto es de la Junta del Banco de la República, sino también de quienes tienen responsabilidades en la formulación y ejecución de la política económica general del país.

Por lo tanto, la coordinación de las funciones a cargo del Ejecutivo y del Banco, no debe entenderse como la imposición de una colaboración con determinada política económica de un gobierno, sino como la búsqueda de coherencia y cooperación entre las autoridades económicas en el desarrollo de la política económica del Estado, tal y como lo indicaron con precisión los Constituyentes. Así, el informe ponencia respectivo explica que esta coordinación entre la política fiscal y la monetaria no significa que la primera esté subordinada a la segunda, ni viceversa “sino que ambas deben orientarse en forma armónica a regular la actividad económica del país con una misma finalidad. El Banco debe tomar en cuenta la política fiscal y el Gobierno debe tener en cuenta la política monetaria.22”

19- Finalmente, la adopción de la formula política del Estado social de derecho (CP art. 1º) limita también la autonomía del Banco de la República en su lucha contra la inflación, ya que indica que esa autoridad no puede ser tampoco indiferente con la realización de los fines sociales del Estado. Por ende, el Banco de la República no puede ignorar el impacto social de sus decisiones ya que la Constitución de 1991 señaló las premisas axiológicas para la reorientación del Estado Colombiano en todos los órdenes; por ello trazó los lineamientos del

20 Ver al respecto, entre otras, las sentencia SU-360 de 1999. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 7.

21 Ver sentencia C-221 de 1997. Fundamento Jurídico No 9.

22 Ponencia para primer debate en plenaria. Gaceta Constitucional 73 página 10.

orden económico y social que estimó deseable y, en algunos casos, llegó a señalar directrices imperativas para la política económica. No es entonces, gratuito que, también en el ámbito de lo económico, la Constitución haya indicado derroteros de obligatoria observancia para que la acción estatal inequívocamente se encause hacia el desarrollo, gracias al compromiso del Constituyente con la construcción de un orden económico y social cada día menos desigual y más justo. Esto significa que la Constitución de 1991 no es "un texto neutro que permita la aplicación de cualquier modelo económico, pues las instancias de decisión política deben de una parte respetar los límites impuestos por el conjunto de derechos, y de otra operar conforme a los valores y principios rectores que la Carta consagra, así como procurar la plena realización de los derechos fundamentales"23 En otros términos, es imperativo que el Estado, a través de sus órganos, propenda porque las autoridades cumplan funciones esencialmente inherentes a la idea de justicia y de equidad social. Por ello, desde sus primeras decisiones, esta Corte había señalado al respecto:

"La Constitución de 1991, norma de normas en nuestro sistema jurídico, instituye el Estado social de derecho y hace suyo el valor de la solidaridad. Esta nueva forma de Estado, elevada a principio de comportamiento del poder público colombiano tiene como característica esencial en el plano económico la de legitimarlo para intervenir en las relaciones privadas de producción, a través de una política fundada en el principio de solidaridad y en el papel redistributivo del Estado.

Dentro de este contexto y acompañada del principio de solidaridad, la libertad económica se entiende, no como el "dejar hacer dejar pasar", propio del Estado liberal clásico, sino como la promoción de las condiciones sociales y económicas básicas para el desarrollo autónomo de la persona.

El Estado social de derecho no hace caso omiso de la falta de libertad que causa la miseria. Pero el nuevo concepto de libertad, no es simplemente formal; reivindica la posibilidad real de desarrollar actividades económicas libremente escogidas y autoriza al Estado para intervenir y crear las condiciones necesarias.

Es bajo esta nueva concepción que se legitiman importantes instrumentos de intervención, tanto para la búsqueda de eficacia como de equidad. El papel del mercado como instrumento de asignación de recursos se concilia con el papel económico, político y social del Estado redistribuidor de recursos. Si damos, como lo quiere la Carta, valor jurídico a los principios constitucionales, no puede ser otra la interpretación del Estado colombiano actual. En este sentido, la tarea de los poderes públicos es la de generar una sociedad más justa y solidaria24".

Por consiguiente, para esta Corte también es claro que la efectividad del Estado Social de Derecho, y la búsqueda de la justicia social, que se consigue mediante el progreso y el desarrollo, entendido como el mejoramiento de la calidad de vida y la democratización de las oportunidades de disfrute de los beneficios del progreso y de la prosperidad general, son imperativos para todas las autoridades, y no vinculan solamente al gobierno o al Legislador, sino a todos los destinatarios de la norma superior. En este orden de ideas, el desarrollo de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia, constitucionalmente asignadas a la Junta del Banco de la República, también se vinculan por los principios constitucionales y por la efectividad del Estado Social de Derecho, lo cual incluye la aplicación progresiva de los derechos sociales, como deber del Estado.

El control de la inflación como finalidad básica del Banco de la República, los otros objetivos de la política económica y la norma acusada.20- El examen precedente permite concluir que la Constitución no escogió ninguno de los dos modelos extremos de Banca Central, a saber, aquel en que el Banco es una institución totalmente subordinada al Gobierno y que persigue simultáneamente múltiples finalidades 23

Sentencia C-040 de 1993. MP Ciro Angarita Barón.

24 Sentencia C-040 de 1993. MP Ciro Angarita Barón.

(estabilidad monetaria, fomento de determinadas industrias, etc), tal y como lo fue el Banco de la República en los años sesenta, ni aquel en donde, por el contrario, la Banca Central es totalmente independiente en sus decisiones y tiene exclusivamente la finalidad de controlar la inflación, sin que deba tomar en consideración otros objetivos. La Carta de 1991 optó por una regulación intermedia, pues si bien la finalidad esencial del Banco es proteger la capacidad adquisitiva de la moneda, por lo cual esa institución no desarrolla específicamente actividades fomento, lo cierto es que la Junta no puede ser indiferente a los otros objetivos de la política económica. La peculiaredad del diseño constitucional colombiano puede entonces ser resumida así: si bien la Junta del Banco de la República es autónoma y tiene como finalidad básica preservar la moneda sana (CP arts 371 y 373), sin embargo esta autonomía tiene limites formales -su sujeción a la ley (CP art 150 ords 13, 19 y 22 y art. 372)- y materiales: sus funciones deben ejercerse en coordinación con la política económica general (CP arts 113 y 371) y sus actuaciones, como las de los demás órganos del Estado, deben propender a la realización de los valores del Estado social de derecho (CP arts 1º y 2º) y a la materialización de los fines propios de la intervención del Estado en la economía (CP art. 334). Esto significa que si bien la finalidad primaria de la actividad del Banco es la estabilidad de los precios, sin embargo esa institución no puede ser indiferente a otros objetivos de política económica de raigambre constitucional, como pueden ser la búsqueda del pleno empleo o la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo (CP art. 334).

21- Con los anteriores criterios, entra la Corte a examinar el primer interrogante que surge del artículo 2º de la Ley 31 de 1992. Así, el primer inciso de la norma acusada se limita a reproducir la idea de que el Estado ampara la estabilidad monetaria, por intermedio del Banco de la República, cuya junta directiva goza entonces de autonomía para tal efecto. Sin embargo, podría argumentarse que, como lo sugiere el actor, ese inciso debe ser retirado del ordenamiento jurídico, por cuanto impone al Banco un único objetivo, a saber, preservar a toda costa la estabilidad monetaria, mientras que la Carta le señala unas finalidades mas amplias, puesto que la Junta no puede ser indiferente a la protección del pleno empleo, ni al desarrollo económico en general.

22- La Corte comparte parcialmente el argumento del demandante, pero no la conclusión que éste deriva sobre la inconstitucionalidad total de ese primer inciso, y en especial de la expresión "fines". Así, es cierto que la Constitución señala que el Banco tiene como finalidad esencial preservar la capacidad adquisitiva de la moneda (CP art. 371). Sin embargo, el demandante acierta en indicar que esto no significa que la Carta haya asumido un modelo de Banca Central con finalidad única, esto es, un modelo en el cual la autoridad monetaria debe preocuparse exclusivamente por la estabilidad monetaria, sin tomar en consideración otros objetivos económicos. En efecto, si el Banco de la República tuviera exclusivamente la función de controlar la inflación, entonces carecería de todo sentido normativo la expresión según la cual la Junta debe ejercer sus funciones en coordinación con la política económica general, puesto que la autoridad monetaria debería preocuparse únicamente de la protección del poder adquisitivo de la moneda. Pero eso no es así, porque la Carta expresamente ordena a la Junta que coordine el desarrollo de sus funciones con la política económica general, e implícitamente establece que el Banco, como cualquier autoridad estatal, desarrolle los principios y valores del Estado Social de Derecho y haga efectivos los fines de intervención del Estado en la economía.

El actor tiene entonces razón en indicar que la finalidad del Banco no es exclusivamente luchar contra la inflación. Esa es la función básica del Banco, pero la Junta no puede ser indiferente a los otros objetivos económicos pues sus decisiones deben coordinarse con la política económica general y desarrollar el contenido social del Estado colombiano. Esa conclusión no implica empero la inexequibilidad total de la expresión acusada, ni del primer inciso del artículo 2º de la Ley 31 de 1992, ya que éste señala únicamente que el Banco vela por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, lo cual es obviamente constitucional.

23- Con todo, es cierto que una interpretación puramente exegética de ese inciso puede sugerir que la única finalidad que debe tomar en cuenta la Junta del Banco en sus decisiones es preservar la estabilidad en los precios. En efecto, esa disposición dice que el “Banco de la República a nombre del Estado velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda conforme a las normas previstas en el artículo 373 de la Constitución Política y en la presente ley (subrayas no originales)”. El tenor literal del texto legal acusado sugiere entonces que la única disposición constitucional relevante para establecer la finalidad de la Banca Central es el artículo 373, que establece el deber estatal de preservar el poder adquisitivo de la moneda. Por ende, podría concluirse que la estabilidad en los precios es el único factor que debe tomar en consideración la Junta del Banco al tomar sus decisiones, lo cual, como se ha visto largamente en esta sentencia, no se adecua a la Carta, pues el artículo 373 superior no puede ser interpretado aisladamente sino a la luz del contenido social del Estado colombiano (CP art 1º) y teniendo en cuenta las finalidades de la intervención estatal en la economía (CP art. 334), por cuanto la Constitución es explícita en señalar que todas las funciones del Banco deben ejercerse en coordinación con la política económica general (CP art. 371). Por consiguiente, en la medida en que el primer inciso del artículo 2 de la Ley 31 de 1992 admite una interpretación literal inconstitucional, es necesario que esta Corporación condicione su alcance. Esa disposición será entonces declarada exequible, pero en el entendido de que la actividad del Banco para mantener la capacidad adquisitiva de la moneda debe ejercerse en coordinación con la política económica general, lo cual implica que la Junta no puede ser indiferente a los otros objetivos de desarrollo económico y social previstos por la Carta.

La inconstitucionalidad del mandato que ordena adoptar metas de inflación inferiores a las registradas.24- El segundo problema jurídico que la Corte debe resolver es si el Legislador puede ordenar que la Junta adopte metas de inflación que sean siempre inferiores a las registradas en el período precedente, tal y como lo establece el parágrafo del artículo 2º de la Ley 32 de 1992. Para resolver ese interrogante, en primer lugar, la Corte reitera que la autonomía de la Junta del Banco se predica sobre todo frente al ejecutivo, y no frente a la ley, como quiera que la actividad del Banco de la República está sometida al principio de legalidad. Así, en los debates en la Asamblea Constituyente se señaló con claridad al respecto:El banco central dependerá de la voluntad del legislador, el cual recobrará así su plena capacidad para regular el sistema monetario del país, la que le fue suprimida desde 1968 cuando se trasladó la competencia de regulación sobre las funciones y estructura del Banco de Emisión, al Gobierno, según lo previsto en el ordinal 14 del artículo 120 de la Carta. El Banco Central no quedará entonces sujeto a la intervención del Presidente de la República sino a la regulación que de sus funciones y estructura haga el legislador”25.

En idéntico sentido, en varias oportunidades esta Corte26 ha precisado que “la Constitución le asigna al órgano legislativo la atribución de expedir las directrices en materia de política económica, relacionadas con el manejo monetario, el régimen de cambios internacionales y el crédito”27.

25- Conforme a lo anterior, en principio es constitucionalmente legítimo que el Legislador pueda establecer reglas relativas a las funciones ejercidas por la Junta. Sin embargo, esto no significa que cualquier determinación legal sea valida, por cuanto la Constitución establece una estructura básica de la Banca Central, la cual debe ser respetada por el Legislador. Esta estructura esencial, definida directamente por el Constituyente, goza entonces de una garantía institucional frente a la ley.

Ahora bien, sin que la Corte deba en esta precisa oportunidad analizar la totalidad de los elementos que gozan de garantía institucional, sin lugar a dudas existen tres que hacen parte

25 ibid

26 Pueden consultarse las Sentencias C-383 de 1993 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-122 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, C-432 de 1998 M.P. Jose Gregorio Hernández Galindo, C-455 de 1993 M.P. Fabio Morón Díaz.

27 Sentencia C-021 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell

de ella, tal y como se desprende del examen adelantado en los fundamentos jurídicos 10 a 20 de esta sentencia. De un lado, la autonomía de la Junta Directiva del Banco, ya que sin ella, la existencia misma del Banco, como institución constitucional, perdería gran parte de su sentido. De otro lado, la Carta precisa que a pesar de la autonomía de la Junta, debe existir una coordinación de sus decisiones con la política económica general, cuya responsabilidad básica corresponde al Gobierno. Finalmente, el Banco, como autoridad estatal que es, no puede desconocer en sus decisiones las finalidades de la intervención del Estado en la economía ni los objetivos sociales que la Carta propugna. Por consiguiente, si bien el Legislador tiene plena competencia para regular las funciones de la Junta del Banco de la República, que no escapa al principio de legalidad, sin embargo la ley no puede establecer regulaciones que (i) invadan el contenido esencial de la autonomía de la Junta, o que obliguen a la Junta a adoptar decisiones que (ii) imposibiliten el mandato de coordinación entre esa entidad y las otras autoridades económicas, o (iii) que desconozcan el contenido social del Estado colombiano y las finalidades de su intervención en la economía. Con tales criterios, entra la Corte a examinar la constitucionalidad del mandato, según el cual, la Junta debe adoptar metas de inflación que deben ser siempre inferiores a las registradas en el periodo precedente.

26. La Corte ha señalado que corresponde al Congreso establecer las pautas, los criterios y los objetivos generales a los que debe someterse la Junta como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria. Por consiguiente, el Legislador no invade la órbita propia de la Junta Directiva del Banco de la República cuando determina las reglas generales que encausan la actuación de ese órgano, pero le está vedado señalar directrices concretas, por cuanto, de hacerlo, estaría desplazando la decisión autónoma de la Junta. El Congreso se convertiría entonces en la autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, mientras que la Carta atribuye esas competencias a la Junta del Banco. Por ello, esta Corte había expresado al respecto:

“De ello resulta que, si bien está a cargo del Congreso una función normativa general de las aludidas materias, son inconstitucionales las disposiciones de la ley que, desconociendo el sistema expuesto, invaden la órbita de autonomía del Banco de la República y asumen en concreto las atribuciones reguladoras de la moneda o el crédito, pues, como ya lo dijo esta Corte en Sentencia C-021 del 27 de enero de 1994 (M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell), la formulación de las regulaciones que menciona el artículo 371 de la Constitución en lo que atañe con el manejo monetario y crediticio son de competencia exclusiva de la Junta Directiva del Banco, porque la Carta no autorizó compartir tales facultades ni con el Presidente de la República, ni con otra autoridad u organismo del Estado. Por supuesto, tampoco con el Congreso, cuyo campo de legislación en la materia está circunscrito al establecimiento de ordenamientos generales que delimitan la actividad del Banco de la República y de su Junta Directiva.”28

Ahora bien, en el presente caso, todos los expertos consultados por la Corte coinciden en afirmar que establecer metas de inflación es una estrategia razonable para preservar la estabilidad en los precios. En efecto, la doctrina autorizada considera que “las metas ayudan a reactivar y coordinar las fuerzas antiinflacionarias dentro del sector público, y por fuera de él, en torno a un valor numérico específico, fortaleciendo de este modo el compromiso con la estabilidad de precios. Este punto de vista es congruente con la evidencia empírica que muestra que, con lo demás constante, las tasas de inflación de los países que tenían metas monetarias fueron más bajas”29. En esta medida, es claro que el Congreso puede señalarle a la Junta la obligación de fijar metas de inflación, pues con ello no sólo establece una pauta general que debe guiar la actuación del banco, sino que el Legislador ejerce una función propia, que es concretar la responsabilidad de todas las autoridades económicas frente a la salvaguarda de la capacidad adquisitiva de la moneda.

27. ¿Significa lo anterior que el Legislador puede exigirle al Banco que adopte metas de inflación que sean “siempre menores a los últimos resultados registrados”? A primera vista 28

Sentencia C-489 de 1994. José Gregorio Hernández Galindo.

29 Cukierman Alex, La Economía de la Banca Central. Traducido del inglés por Teresa Niño Torres, en “La Banca Central en América Latina. Aspectos Económicos y Jurídicos”. Coordinadores. Ernesto Aguirre, Roberto Junguito y Geoffrey Miller. Editores Banco de la República. 1997. Página 126

podría considerarse que la expresión objeto de estudio es un mandato razonable en el contexto de una economía con inflación alta e inercial, por cuanto, como lo señalan los defensores de esa disposición, se trata de un mecanismo instrumental para disminuir progresivamente las expectativas inflacionarias de los agentes económicos, y de esa manera lograr una estabilidad cada vez mayor en los precios. Por consiguiente, conforme a esas concepciones, se trata de un modelo general de política monetaria, que bien podía ser adoptado por el Legislador, para orientar las decisiones concretas que corresponden, éstas sí, a la Junta del Banco.

28- A pesar de su aparente fuerza, la Corte considera que el anterior argumento no es de recibo, por cuanto ese mandato afecta la autonomía de la Junta y, sobre todo, desconoce la coordinación entre las funciones de esa entidad y política económica general, cuya responsabilidad básica corresponde al Gobierno. Así, en primer término, si se analiza con detenimiento la norma, es claro que el Legislador reduce considerablemente la autonomía de la Junta por cuanto le establece una orientación específica de la política monetaria, puesto que le ordena que debe cada año intentar reducir la inflación a la registrada en el período precedente. Ahora bien, conforme a la doctrina desarrollada por esta Corte, la autonomía técnica del Banco consiste en su “capacidad para analizar libremente los fenómenos monetarios y para diseñar sin injerencia de otras autoridades los instrumentos que demande el ejercicio de sus atribuciones en aquellas materias que tienen por objeto cautelar la estabilidad de la moneda y asegurar la solidez y la confianza en el sistema monetario del país” 30. Supongamos entonces que en una determinada coyuntura, la propia Junta llega a la convicción que, debido a que el país enfrenta una recesión muy intensa, con un alto desempleo, mientras que la inflación se ha reducido considerablemente, entonces resulta razonable adoptar una política monetaria más expansiva para reactivar coyunturalmente la economía, por lo cual considera apropiado adoptar una meta de inflación superior a la registrada en el período precedente. Una decisión de esa naturaleza es obviamente constitucional, por cuanto, como se explicó largamente en esta sentencia, el Banco de la República tiene como finalidad básica preservar la estabilidad en los precios, pero no puede ser indiferente a los otros objetivos de la política económica general. Sin embargo, el mandato legal acusado impediría a la Junta tomar esa determinación pues la obligaría a tomar una decisión diferente, contra el propio criterio de los miembros de la Junta, y en un asunto concreto y propio de sus funciones. Por lo tanto, para la Corte es claro que la disposición acusada disminuye considerable y notoriamente la facultad de la Junta de valoración de las variables económicas determinantes para diseñar la política monetaria en cada momento determinado, con lo cual afecta su autonomía como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia.

29. Las anteriores consideraciones ya ponen en cuestión la legitimidad de la disposición acusada. Sin embargo, existen otras razones todavía más poderosas que sustentan la inconstitucionalidad de la disposición objeto de análisis, como quiera que el mandato, en los términos en que se encuentra establecido, desconoce la necesidad de coordinación entre las funciones de la Junta y la política económica general, por cuanto, en determinadas coyunturas, puede ser contraproducente para la política económica general intentar a toda costa reducir la inflación del período anterior. Así, por no citar sino un ejemplo, puede ocurrir que en un determinado momento, la inflación no sea excesiva y que por el contrario el país atraviese una recesión intensa. En tal contexto, en la medida en que el Estado como un todo tiene el deber de también buscar el pleno empleo de los recursos humanos (CP art. 334), entonces puede resultar perfectamente razonable recurrir a una política de gasto publico activa, incluso con algún déficit presupuestal y una política monetaria más laxa. Esta estrategia puede tener algunos impactos inflacionarios, pero en esas coyunturas puede ser considerada necesaria por los agentes económicos, incluyendo a los propios miembros de la Junta Directiva del Banco de la República. En tales situaciones, obligar a la Junta a tratar de reducir a toda costa la inflación, y por ende imponerle como deber señalar metas de inflación

30 Sentencia C-529 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz

menores a las registradas anteriormente, resulta no sólo irrazonable sino contrario a la coordinación que la Constitución prevé entre la actividad del Banco y la política económica general (CP art. 371). Y de esa manera, se afectan además las finalidades de la intervención del Estado en la economía (CP art. 334), por cuanto se antepone el control de la inflación a cualquier otro objetivo de política económica, como puede ser el logro del pleno empleo.

30. Por último, entra la Corte a analizar la solicitud de uno de los intervinientes sobre la posibilidad de decretar una constitucionalidad condicionada de la expresión "que deberán ser siempre menores a los últimos resultados registrados". Según su parecer, esta Corporación debía mantener en el ordenamiento esa norma, pero precisar que el mandato acusado es constitucional, salvo si existe un cambio profundo de la situación económica que haga irrazonable intentar reducir a toda costa la inflación. La Corte considera que esa solicitud no es de recibo, por cuanto no es posible conservar en el ordenamiento esa expresión, de tal manera que ésta mantenga un sentido normativo conforme a la Constitución. Así, una primera posibilidad sería señalar que corresponde a la propia Junta del Banco determinar cuando se ha pasado el umbral que hace irrazonable la aplicación del mandato acusado. Sin embargo, en tal caso, la constitucionalidad condicionada de la expresión sería totalmente inocua, ya que equivale a una inexequibilidad de la misma. En efecto, con tal condicionamiento, la norma simplemente ordenaría a la Junta establecer metas de inflación inferiores a las registradas, salvo si la propia Junta considera que éstas no deben ser inferiores, con lo cual la expresión "que deberán ser siempre menores a los últimos resultados registrados" pierde todo efecto normativo. La segunda posibilidad sería entonces que la propia Corte procediera a determinar cuando la aplicación de la norma se torna inconstitucional, lo cual es imposible, pues no se desprende de la Carta ningún criterio objetivo que permita condicionar la constitucionalidad de la disposición Así, ¿durante cuantos años se aplica este mandato? No es posible definirlo. ¿A partir de qué monto de inflación o de desempleo puede el Banco proyectar una inflación mayor a la registrada en el período precedente? Nada en la Constitución permite a la Corte determinar esos límites. Estos puntos no pueden entonces ser definidos por la Corte, sin que el juez constitucional invada las competencias propias de la Junta o del Legislador. La única decisión posible es entonces la inexequibilidad de la expresión. Por lo tanto, así se declarará.

31- En tales circunstancias, la Corte encuentra que la expresión "que deberán ser siempre menores a los últimos resultados registrados" es inconstitucional y será retirada del ordenamiento. Esto significa que el parágrafo del artículo 2º de la Ley 31 de 1992 quedará del siguiente tenor

“Parágrafo. Para cumplir este objetivo la Junta Directiva del Banco adoptará metas específicas de inflación, utilizará los instrumentos de las políticas a su cargo y hará las recomendaciones que resulten conducentes a ese mismo propósito”.

Así redactada, la disposición se ajusta a la Carta, por cuanto, como ya se señaló en el fundamento jurídico No 26 de esta sentencia, en nada vulnera la coordinación ni el contenido esencial de las funciones del Banco de la República, que la ley ordene a la Junta que señale unas metas específicas de inflación para los distintos períodos. En efecto, de esa manera no sólo se busca hacer explícita una variable que juega un papel esencial en las expectativas de los agentes económicos sino que además se establecen criterios para que el Congreso, y la propia ciudadanía, puedan ejercer el correspondiente control político sobre la actividad de la Junta.

---Salvamento de voto a la Sentencia C-481/99

JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Competencias/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Metas decrecientes de reducción de la inflación (Salvamento de voto)

La inexequibilidad de la expresión "que deberán ser siempre menores a los resultados registrados", contenida en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 31 de 1992, no surge de la confrontación de esta proposición normativa con la Constitución. En mi concepto, la Carta no exige que el Legislador determine que la Junta Directiva deba adoptar metas específicas de inflación siempre menores a los últimos resultados registrados; pero tampoco se opone a que lo haga. La Constitución, como lo he sostenido en varias oportunidades, siempre que se respeten sus principios, valores y reglas, deja a los poderes constituidos - sobre todo al Legislador -, una esfera amplia para establecer y ensayar distintas políticas. Las competencias de la Junta Directiva del Banco de la República se ejercen en los términos que fije la Ley. De otro lado, si la lucha contra la inflación corresponde a una política de Estado, no puede afirmarse sin incurrir en una exageración, que el Congreso invade la autonomía de la Junta Directiva cuando establece que las metas de reducción de la inflación deberán ser decrecientes, lo que se entiende vigente mientras persista este flagelo. Ahora, si esta pretensión del Legislador llegare a tornarse fallida o se demostrare inconveniente, el camino para eliminarla no podría ser otro que el de la decisión política del órgano democrático. Mientras ello no ocurra, la disposición puede desplegar los efectos útiles que los expertos le atribuyen, particularmente para aplacar la naturaleza inercial de la inflación colombiana.

Referencia: Expediente D-2258Norma acusada: Artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.Actor: Rene Vargas PerezMagistrado Ponente:Dr. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Aunque la sentencia de la Corte, en contraste con la ponencia inicialmente presentada, incorpora valiosos elementos de análisis y matizaciones, lo que juzgo positivo, mantengo en todo caso mi respetuosa discrepancia con la posición mayoritaria, la que expongo de la manera más breve posible:

1. La exequibilidad del artículo 2º de la Ley 31 de 1992 ha debido formularse sin condicionamiento alguno. La mayoría de manera explícita ha querido excluir una interpretación de la norma legal que a su juicio resultaba inconstitucional y que podía provenir de una lectura “puramente exegética” que condujera a sostener que “la única finalidad que debe tomar en cuenta la Junta Directiva del Banco es preservar la estabilidad en los precios”, cuando es claro que las funciones básicas del Emisor deben ejercerse en coordinación con la política económica general (C.P. art. 371) y con arreglo a los principios, valores y fines del Estado social de Derecho, en especial los señalados en el artículo 334 de la Carta. De ahí que la exequibilidad de la disposición acusada se pronuncie bajo el “entendido de que la actividad del Banco para mantener la capacidad adquisitiva de la moneda debe ejercerse en coordinación con la política económica general, lo cual implica que la Junta no puede desconocer los objetivos de desarrollo económico y social previstos por la Carta”.

2. La mayoría, en mi concepto, confunde las normas constitucionales y legales que tienen carácter organizatorio con las que fijan directrices o consagran mandatos generales o específicos. El artículo 373 de la Constitución Política, cuyo contenido simplemente repite la norma legal demandada, plasma la competencia básica del Banco de la República: “mantener la capacidad adquisitiva de la moneda”. El conjunto de “funciones” e “instrumentos” confiados por la Constitución y la ley a la Junta Directiva del Banco de la República (C.P. arts 371 y 372), constituyen los medios que le permiten a ésta en cada momento histórico cumplir su misión constitucional.

Como todo órgano del Estado, el Banco de la República, no puede ejercitar su competencia, esto es, desarrollar su radio de acción, violando la Constitución. Por consiguiente, el condicionamiento que se introduce como seguro contra una eventual “interpretación exegética” no deja de ser trivial. La competencia básica del Congreso de “hacer las leyes”, sin necesidad de hacer hincapié en ello, se sujeta a que dicho órgano respete la Constitución Política en su integridad. Lo mismo puede anotarse frente a todos y cada uno de los órganos

del Estado en relación con sus respectivas órbitas de competencia. La propia Constitución ordena a la Junta Directiva del Banco de la República ejercitar sus atribuciones “en coordinación con la política económica general”. Nadie osaría plantear que la autonomía funcional del Banco de la República significa que éste se encuentre por fuera de la Constitución. En este punto no entiendo por qué la mayoría, tan profundamente preocupada por el uso y el abuso del método exegético, no condicionó también la exequibilidad de la norma legal a que no se violaran por su parte los derechos fundamentales. Pareciera haber subestimado la Corte los peligros de esta perniciosa forma del pensamiento jurídico, puesto que la parte resolutiva se ha limitado a prevenir las infracciones que pueden sobrevenir cuando la Junta desconoce los objetivos de desarrollo económico y social previstos en la Carta, sin mencionar otras transgresiones igualmente posibles y previsibles. Empero, el sentido de la sentencia, como se verá, lejos de limitarse a un ejercicio de inocente trivialidad, innova la propia Constitución Política.

3. Junto a las normas constitucionales organizatorias, en la Constitución pueden encontrarse normas que articulan mandatos dirigidos a los órganos del poder público, cuyo contenido puede ser más o menos general. En este orden de ideas, el objetivo del pleno empleo o del crecimiento económico y el bienestar general, no configuran por sí mismos competencias específicas sino que denotan mandatos u orientaciones cuya materialización admite diversas formas que no se precisan inmediatamente en el plano constitucional. Por consiguiente, condicionar la exequibilidad de una competencia adscrita a un órgano del Estado - máxime cuando la norma legal reitera la misión constitucional asignada -, a que no se desconozcan las “normas-mandato” contenidas en la Carta, no representa en últimas ningún condicionamiento, ya que si éstas últimas llegaren a preterirse ello no afectaría la validez de la ley que define la competencia del ente - Junta Directiva del Banco de la República -, sino la del acto singular y concreto ulterior que en ejercicio de su competencia haya sido expedido por aquél. Ahora, en caso de perpetrarse una violación, ella se originaría por quebrantar la “norma-mandato” de origen constitucional (siempre que pudiere verificarse una violación, de difícil consumación dado el carácter absolutamente abierto de su texto normativo), no así la ley que delimita la competencia básica del organismo que, pese a todas las vicisitudes futuras relacionadas con el correcto o incorrecto desempeño constitucional de sus funciones, se mantiene. También por esta razón, el condicionamiento que se formula carece de sentido y de lógica jurídica.

4. El condicionamiento, por el contrario, podría generar más problemas conceptuales de los que en vano trata de resolver. Dependiendo del ciclo económico y de la coyuntura las políticas monetarias del Emisor pueden, por ejemplo, ser expansivas o contraccionistas. En uno o en otro caso, las consecuencias sobre el empleo o el crecimiento económico, podrían ser adversas ya sea en el corto, mediano o largo plazo. El carácter general de las normas-mandato que enuncian las directrices del pleno empleo, del crecimiento económico y de la consecución del bienestar general, a las que la Corte se remite como límites a la competencia de la Junta Directiva del Banco de la República, sin duda restringirá con esa misma amplitud la “autonomía técnica” de esta autoridad económica, como quiera que toda medida suya podrá válidamente ser cuestionada si llegare a afectar dichos objetivos. Una medida restrictiva, técnicamente necesaria, podrá sin embargo reducir el empleo, y será entonces susceptible de ser declarada nula por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Una medida expansiva, en el mediano o largo plazo, podrá incidir negativamente en el crecimiento económico o en el empleo futuro, y por ello también podrá correr la misma suerte de la anterior. La imposibilidad de alcanzar simultáneamente todos los objetivos económicos, propiciará una conflictividad constante en torno de cada política adoptada por la Junta Directiva, cuya impugnación o defensa emularán desde distintos horizontes temporales y supuestos teóricos.

5. La falta de atención sobre el tipo de normas en juego y su combinación inadecuada en la fórmula del condicionamiento - donde el ejercicio futuro de la competencia pretende condicionar el otorgamiento originario de la misma -, inaugura un contencioso que buscará

menoscabar el margen necesario de autonomía del Emisor, cuyas determinaciones serán confrontadas con las normas más generales y vacías de contenido de la Constitución, como son las normas-mandato a que se refiere la sentencia. Se ha querido ignorar que estas últimas normas, como se sabe de sobra, demandan de sus destinatarios la debida y oportuna actualización material, por lo demás contingente y en modo alguno prefigurada por la Carta.

6. La justificación de la declaración de exequibilidad condicionada, se funda en el temor a una interpretación exegética de la norma legal examinada. No obstante, la interpretación que la Corte realiza no solamente es en extremo exegética; además, se revela parcial. La Corporación no reparó en otras disposiciones de la ley que se ocupan de desarrollar el mandato constitucional de “coordinación con la política económica general”, elemento cuya ausencia se imputa equivocadamente al artículo demandado, cuando en realidad se regulaba en la misma ley, en su artículo 4º, que no fue analizado. La interpretación aislada y literal impidió a la Corte percatarse de que lo que ella echaba de menos, pertenecía al contenido de la ley. En efecto, la norma mencionada, ordena lo siguiente: “La Junta Directiva del Banco de la República es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia y, como tal, cumplirá las funciones previstas en la Constitución y en esta Ley, mediante disposiciones de carácter general. Tales funciones se ejercerán en coordinación con la política económica general prevista en el programa macroeconómico aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, siempre que ésta no comprometa la responsabilidad constitucional del Estado, por intermedio del Banco de la República, de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda”. A lo anterior debe agregarse que la Constitución y la ley, favorecen la coordinación de políticas económicas también mediante la integración plural de cuerpos e instancias decisorias abiertas a la participación de las diferentes autoridades económicas. De hecho, La Junta Directiva del Banco de la República es presidida por el Ministro de Hacienda.

7. La Constitución en esta materia introdujo un diseño orgánico que consideró idóneo y necesario para el manejo monetario, crediticio y cambiario. Para este efecto, creó un órgano autónomo y a éste encomendó la utilización de ciertos instrumentos. El control y las limitaciones impuestas a esta autoridad económica, definidas en la Constitución y en las normas legales, hasta el presente habían asegurado la bondad del esquema seleccionado, el cual a la vez que mantenía la especialización del Banco, aseguraba que su Junta Directiva pudiera ejercer su cometido básico sin subordinarse a la voluntad política del gobierno o del legislativo, todo esto sin perjuicio de una adecuada coordinación de las distintas variables económicas. Pero la decisión de la Corte, sin mediar un acto reformatorio de la Constitución, so pretexto de que sólo así se puede alcanzar la “coordinación con la política económica general”, ha eliminado el perfil estructural de la Junta Directiva, agregándole funciones adicionales y saturándola de responsabilidades. Lo anterior significa un sacrificio neto de especialización y, de otro lado, genera un riesgo de pérdida de eficacia de sus instrumentos, que por pretender que sean polivalentes se podrán ver en la práctica cercenados en sus resultados. La consecuencia más grave de este paso dado por la Corte, en mi concepto, es la subordinación de la política monetaria a las decisiones de los órganos políticos que en últimas orientan y fijan las demás variables económicas a cuyos designios debe en lo sucesivo sujetarse la Junta Directiva. En verdad se entra en un escenario distinto del previsto por la Constitución, cuando se postula que dadas unas políticas emanadas de otros órganos del Estado (Gobierno y Congreso), las que señale la Junta deben someterse a ellas. Una cosa es la "coordinación" como meta deseable y otra la "coordinación" como axioma o presupuesto inicial. Bajo la primera, la Junta Directiva conserva una esfera de control o autonomía; bajo la segunda, deviene órgano funcionalmente subalterno.

8. Por último, la inexequibilidad de la expresión “ que deberán ser siempre menores a los resultados registrados”, contenida en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 31 de 1992, no surge de la confrontación de esta proposición normativa con la Constitución. En mi concepto, la Carta no exige que el Legislador determine que la Junta Directiva deba adoptar metas específicas de inflación siempre menores a los últimos resultados registrados; pero tampoco

se opone a que lo haga. La Constitución, como lo he sostenido en varias oportunidades, siempre que se respeten sus principios, valores y reglas, deja a los poderes constituidos - sobre todo al Legislador -, una esfera amplia para establecer y ensayar distintas políticas.

La Corte pretende extender la Constitución hasta el punto de obligarla a rellenar ese marco abierto, librado al proceso político, con supuestos mandatos constitucionales inexistentes. Lamentablemente la Corte cree que si la política legal carece de lógica o es equivocada o resulta inconveniente, esto la hace inconstitucional. En mi concepto la Corte está asumiendo - de buena fe - demasiado trabajo y, por esta vía, incrementa su responsabilidad hasta convertirse en Tribunal de la Verdad y de la Conveniencia, con lo cual “sobrecarga” la Constitución y su papel como instrumento básico de convivencia, que en modo alguno almacena las soluciones normativas para todos los problemas y asuntos públicos del presente y del futuro.

Las competencias de la Junta Directiva del Banco de la República se ejercen en los términos que fije la Ley (C.P. arts 150-13, 22 y 372). De otro lado, si la lucha contra la inflación corresponde a una política de Estado, no puede afirmarse sin incurrir en una exageración, que el Congreso invade la autonomía de la Junta Directiva cuando establece que las metas de reducción de la inflación deberán ser decrecientes, lo que se entiende vigente mientras persista este flagelo. Ahora, si esta pretensión del Legislador llegare a tornarse fallida o se demostrare inconveniente, el camino para eliminarla no podría ser otro que el de la decisión política del órgano democrático. Mientras ello no ocurra, la disposición puede desplegar los efectos útiles que los expertos le atribuyen, particularmente para aplacar la naturaleza inercial de la inflación colombiana.

Pero la Corte Constitucional se ha anticipado a desterrar esta expresión del afán legislativo por erradicar el impuesto más injusto que recae sobre los sectores desvalidos de la población, argumentando para ello que la sujeción a este propósito socavaría la coordinación con la política económica general. Tal vez sin advertirlo la Corte le ha sustraído capacidad de negociación a las autoridades económicas que en la delicada tarea de ponderación conjunta de las políticas económicas bregan por la reducción de la inflación como objetivo constitucional normativamente vinculante. Me parece más grave, sin embargo, que se contraiga el ámbito de la política, bajo la falsa creencia de que la Constitución así lo demanda. La ilegítima sustitución de la democracia por los jueces, por lo menos en este caso, representa un sacrificio institucional inmenso que no lo compensa la petrificación constitucional de la teoría o punto de vista que ellos crean en un momento - que se convierte en eternidad en razón de la cosa juzgada constitucional - más conveniente para los intereses del país. Ahora, bajo el manto de la Constitución y en un foro inadecuado, se corre el riesgo de que ciertas tesis académicas descartadas o determinados intereses que buscan escamotear el proceso democrático, se conviertan con una facilidad asombrosa en opciones de linaje constitucional, sin serlo. Endosar la jurisdicción constitucional y el lenguaje constitucional a estas pretensiones que persiguen imponerse socialmente de este modo, no deja de ser una aventura que la Corte Constitucional debería detener cuanto antes. La política judicial no puede remplazar a la política democrática. La Corte debe ser consciente de que por su conducto muchas veces se quiere esquivar el proceso democrático. Bastará una sentencia de la Corte para producir una mutación constitucional. En atención a los efectos de la cosa juzgada constitucional, sólo en situaciones excepcionales y extremas, la Corte debería dictar sentencias interpretativas o condicionadas. La declaración de exequibilidad condicionada, avalada por ocho magistrados, en este caso, hizo innecesario concluir el procedimiento de reforma constitucional en curso que se proponía incorporar a la Constitución un texto semejante. No creo que sea correcta ni lleve a buen puerto la interpretación constitucional que sepulta la política.

No deja de ser paradójico que la Corte, de una parte, trunque el papel de la ley cuando ésta se propone adoptar una opción que pertenece a su ámbito legítimo de competencia y que profundiza el propósito buscado por el Constituyente y, al mismo tiempo, mediante su propia

interpretación, patrocine el control político del quehacer de la Junta Directiva del Banco de la República, pese a que la Constitución ha perseguido que en esta materia su actuación se desligue de las autoridades políticas de turno. Allí donde la Constitución reduce el influjo de la política, la Corte lo promueve y, en cambio, allí donde éste es necesario y legítimo (reforma constitucional y determinación de la funciones de la Junta), procede ella a obturar el proceso democrático. Fecha ut supra,

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZMagistrado