La Autonomía Municipal en Chile

La autonomía municipalMarcelo Villagrán Abarzúa . pp 213 - 233 213

La autonomía municipal

Self go government

A autonomía municipal

Marcelo Villagrán Abarzúa*

Universidad Autónoma de ChileChile

Resumen

La autonomía municipal se ha consagrado internacionalmente, en los últimos años, como un derecho fundamental que debe ser garantizado por toda Constitución. Esto no ha sido más que el reconocimiento a la labor e importante rol que des-empeñan las municipalidades en la organización de estados democráticos. En su afán por demostrarnos su naturaleza y función, el autor explica su importancia, evolución histórica, significado, contenido y límites, para finalmente analizar las ca-racterísticas de la autonomía municipal existente en Chile. A juicio del autor, la autonomía municipal se ha convertido en una herramienta fundamental para la organización de un Estado moderno y en su condición de tal debe ser garantizada por la Constitución y respetada por el ordenamiento interno.

Palabras clave: Autonomía municipal - Municipalidad - Atribuciones locales- Autonomía financiera - Participación.

Abogado, Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Pontificia Universidad Católica de Chile, Magister Iuris Mar-burgensis LL.M. y Doctor iuris por la Universidad de Philipps de Marburg, [email protected]

*

REVISTA IBEROAMERICANA DE ESTUDIOS MUNICIPALESAño I, N°2. Segundo Semestre. Septiembre de 2010214

Abstract

The self government has been established internationally in the last few years as a fundamental right, which must be granted by the Constitution. This is just the ack-nowledgement of the work and importance that the local government plays in the organization of democratic states. In his urge to show us its nature and function, the author explains its importance, historic evolution, meaning, content and limits in order to ultimately analyze the characteristics of self government that exists in Chile. To the author, self government has become an essential tool when organizing a modern state, and its terms must be guaranteed by the constitution and respec-ted by the law.

Key words: Self government - Local government - Local powers - Financial autonomy - Participation.

Resumo

A autonomia municipal tem se consagrado internacionalmente, nos últimos anos, como um direito fundamental que deve ser garantido por toda Constituição. Isto não têm sido más que o reconhecimento a labor e importante rol que desem-penham as prefeitura na organização de estados democráticos. Em seu desejo por nos demonstrar sua natureza e função, o autor explica sua importância, evolução histórica, significado, conteúdo e limites, para finalmente analisar as características da autonomia municipal existente em Chile. A juízo do autor, a autonomia municipal tem se convertido numa ferramenta fundamental para a organização de um Estado moderno e em sua condição de tal deve ser garantida pela Constituição e respeita-da pelo ordenamento interno.

Palavras chave: Autonomia municipal - Prefeitura - Atribuições locais - Autonomia financeira - Participação.

I. Introducción

Si concebimos a las municipalidades como corporaciones que surgieron en forma natural en las diversas formas de organización social, debemos preguntarnos las ra-zones que impiden -en la actualidad- su consagración, considerando que en muchos países han desaparecido las monarquías y otras formas autoritarias de gobierno. En realidad, las condiciones en las que se desenvuelven hoy día los municipios, difieren enormemente de aquellas que existían en sus comienzos. No sólo ha aumentado el número de habitantes de cada comunidad, sino que, además, las tareas y funciones

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municipales presentan hoy una gran complejidad, que dista mucho de ser de exclu-siva preocupación de la institucionalidad local. Muchas de las tareas del municipio tienen actualmente carácter nacional, siendo cada vez más difícil identificar la fron-tera entre las atribuciones del municipio y las del Estado.

Un gran número de municipalidades ha fracasado en la administración de las comunas, al no tener la capacidad de seguir el ritmo de crecimiento de las ciudades, lo cual muchas veces fue aprovechado por el legislador para restarles atribucio-nes y aumentar las posibilidades del Estado de poder intervenir en ellas. Además, no debemos olvidar que el crecimiento y diversificación de las tareas municipales significó un aumento considerable en sus recursos. La necesidad de suscribir con-tratos millonarios significó un negocio muy atractivo para dejarlo exclusivamente en manos de las autoridades locales. Este es, en la actualidad, el escenario al que se enfrentan las municipalidades del mundo entero y el motivo fundamental para consagrar y garantizar constitucionalmente el principio de la autonomía municipal.

En el presente trabajo, se analizará la importancia, evolución histórica, signi-ficado, contenido y límites de la autonomía municipal, lo que nos permitirá hacer una apreciación objetiva respecto a la necesidad de su consagración. Finalmente, se analizará la historia de la autonomía municipal chilena y su normativa vigente, de modo de reflejar mediante esta experiencia las vías a través de las cuales muchas naciones enfrentan esta realidad.

Nos encontramos frente a uno de los grandes dilemas de la administración municipal, discutido por la doctrina y parte de la agenda política de muchos países, como consecuencia de las continuas demandas del poder local frente a las grandes atribuciones del gobierno central. El municipio es un elemento integrador del Es-tado y en esa condición debe actuar en forma coordinada y armónica con los de-más actores, conservando la plenitud de su función específica, toda vez que, como afirma Bajos (1985, p.60) “la ciudad o la villa rural deben conservar la total facultad en el aspecto administrativo y económico, porque sólo sus habitantes son los que se encuentran en condiciones de conocer con certeza sus propias necesidades”. Sólo mediante un libre desenvolvimiento de sus células se logrará alcanzar un buen funcionamiento del organismo nacional. Sin autonomía municipal no se alcanzará jamás el espíritu de libertad que enaltece a las sociedades.

II. Importancia de la autonomía municipal

Al analizar los motivos que existen para desconocer a las comunas la capacidad de gobernarse autónomamente, encontramos el egoísmo propio del centralismo, inca-paz de reconocer que los propios interesados son justamente los más apropiados para resolver la marcha de los asuntos de su localidad. Resulta del todo lógico que los destinos de una localidad se entreguen a sus habitantes y que se evite interven-ción alguna de las autoridades superiores, en aquellos temas que no dicen relación con los asuntos de interés general. La distancia que separa al poder central de las


localidades no le permite apreciar la infinidad de problemas que se desenvuelven a diario en una pequeña parte de su territorio. Además, una intervención excesiva corta los canales de participación de la ciudadanía, la que al no sentirse considerada por la administración, termina alejándose de la actividad pública. Se pierde así una oportunidad única de educar cívicamente a la población y de prepararla para asumir desafíos mayores en beneficio de la nación.

En un sistema de autonomía pura, se aprecia el respeto a las manifestaciones públicas de la más diversa índole. Los asuntos de administración local quedan así en manos de órganos elegidos por la comunidad y dotados de las facultades necesarias para poder decidir libremente sus propios destinos. Es, por ello, necesario dotar al municipio de personalidad jurídica de derecho público, de un patrimonio que sea garantía de independencia, de funciones propias que eviten la intervención de órga-nos centrales, de poder decisorio que le brinde efectividad a su accionar, así como garantizar los instrumentos jurídicos y legislativos para la elección democrática de sus autoridades. Es importante tener presente que con ello no se pone en riesgo la unidad del Estado, ni se está promoviendo la fragmentación de su soberanía. El poder central no pierde su condición de soberano y debe concentrarse en ejercer la tutela permanente sobre los organismos descentralizados, de manera de coor-dinar las políticas de administración nacional con las locales. A su vez, será tarea importante la promoción de la coordinación de las distintas estructuras de la admi-nistración nacional, para lograr así una mejor utilización de los recursos.

Por el contrario, el centralismo municipal se caracteriza no sólo por la de-signación de las autoridades llamadas a dirigir los destinos de la comuna. Se carac-teriza, también, por el hecho de que los municipios carecen del derecho de decidir por sí solos, siendo meros ejecutores de las decisiones tomadas por los órganos centrales. La subordinación excesiva les transforma en meros delegados de la auto-ridad central a través del territorio nacional.

Es importante destacar la fuerte relación que ha alcanzado, con los años, la autonomía municipal y la democracia, toda vez que la participación que busca alcanzar esta última tiene su mayor grado de realización en la autonomía municipal. Es más, cada vez que se rompe un régimen democrático por la fuerza, la autonomía municipal se transforma en su primera víctima.

Una vez definida la importancia de la autonomía municipal, es importante, junto con consagrar constitucionalmente este derecho, que los países resuelvan una serie de interrogantes que permitirán a los municipios la independencia nece-saria para poder cumplir con su función. Es necesario definir cuáles son los asuntos de índole local y determinar sus características, vale decir, diferenciar las materias municipales de aquellas de índole general. Pero ¿cuál es la línea de demarcación en-tre la municipalidad y el Estado? La gran dificultad consiste, precisamente, en definir las funciones de los municipios y en fijar criterios objetivos y claros que permitan a la judicatura resolver los conflictos de competencia que se generen en esta esfera.

La enumeración taxativa olvida frecuentemente muchas tareas importantes


y las nociones generales son de carácter tan subjetivo, como todas aquellas fun-ciones que dicen relación con el interés local, que en la práctica generan múltiples dificultades y conflictos de competencia. Además, cabe recordar que muchas de las actuales tareas, no sólo son de interés local, sino que muchas veces ese interés trasciende las fronteras de la comuna, transformándose así en un asunto de Esta-do, como ocurre en temas como la delincuencia, la salud, la educación, las obras públicas y la policía. Es, por ello, de vital importancia resolver los conflictos de interés y definir el grado de participación que le corresponde a cada esfera. Sólo así se podrán satisfacer adecuadamente las cada vez más exigentes necesidades de la población, respetando la autonomía de los municipios y la subordinación política de éstos al Estado.

Más que una separación total de competencias, corresponde aumentar los niveles de cooperación entre ambas entidades, pero reconociendo la autonomía de que goza el municipio. Se evita así colocarlo en una posición de desventaja o inferioridad. La administración central puede realizar un gran aporte si promueve el buen gobierno a nivel local, supervisando su funcionamiento, sobre todo en funcio-nes en las que los municipios se ven técnicamente sobrepasados. Con supervisión y sin control se permitirá cimentar el buen trabajo de los municipios, sin que con ello se perjudique la autonomía municipal ni la unidad del Estado.

III. Breve evolución histórica del concepto de autonomía municipal

La autonomía municipal es un concepto abstracto que ha ido variando a lo largo de la historia. Su naturaleza debió necesariamente adaptarse a las condiciones cam-biantes de las diversas sociedades, a fin de encontrar la mejor fórmula para cumplir sus objetivos. Resulta, por tanto, difícil hablar de conceptos sinónimos al referirnos a la kommunale Selbstverwaltung alemana, al self government británico, al pouvoir muni-cipal francés o a las libertades del municipio español. A pesar de que muchas legis-laciones del planeta consagran y garantizan el principio de la autonomía municipal, al investigar su real significado y efectos, apreciamos diferencias ostensibles entre los diversos sistemas.

La evolución doctrinal de la autonomía municipal europea compren-de diversas teorías que buscan explicar la naturaleza del concepto. Se identifi-can diferencias sustanciales de criterio entre ellas, marcadas por las corrientes filosóficas de sus autores, pero también en gran medida por la confusión de dos tipos históricamente diversos, formados por el self government inglés y la auto-nomía municipal del continente. Para los países del territorio continental eu-ropeo, la autonomía municipal se mezcla con la lucha por la participación del pueblo en las decisiones del Estado, siendo su principal objetivo la democrati-zación de la administración local. En cambio, el self government inglés se refie-re a la búsqueda de una descentralización en la administración del Estado, lo cual no dice relación con el grado de democratización de la sociedad, siendo la


descentralización compatible tanto con la autocracia como con la democracia (Hernández, 2003, p.290).

Para algunos autores de la escuela histórica del derecho, como Savigny, Za-chariae, Bluntschli, Tocqueville y Leroy Beaulieu, el carácter natural, espontáneo y originario del municipio le entrega una independencia que no deriva del Estado, pero que debe ser garantizada por éste, lo que constituye la autonomía municipal. La teoría de la escuela política de Rodolfo Gneist, partiendo de la base de las inves-tigaciones que realizó del self government inglés, postula que la autonomía no es más que la participación de los ciudadanos del Estado en el ejercicio de la administra-ción estatal, lo cual se consigue mediante la designación de funcionarios a honora-rios. Por su parte, la teoría de la escuela jurídica de Lorenzo Stein considera que la autonomía es el derecho de los municipios de administrar con cierta independencia los negocios estatales, previa delegación de facultades por parte del Estado y siem-pre que el soberano no intervenga por medio de sus órganos directamente. Para Hans Kelsen, la autonomía municipal dice relación con la descentralización, por él denominada perfecta, que consiste en la facultad de los órganos municipales de dic-tar normas de carácter local sin intervención del Estado (Hernández, 2003, p.288).

La autonomía municipal se garantizó expresamente en diversas constitu-ciones de los países europeos durante el siglo XX. Existió una marcada tendencia, a nivel internacional, de fijar los principios fundamentales de la autonomía local, a fin de que sean respetados por los diversos países del continente. Solemnes declaraciones, como la “Carta de las Libertades Locales” de 1953 y la aprobación de la resolución 126-1981, en la Conferencia de los Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa, celebrada en Estrasburgo en 1981, son fieles testigos del trabajo realizado, decidiéndose en esta última someter al comité de ministros de la Comunidad Europea el proyecto de Carta Europea de la Autonomía Local.

La Carta Europea de la Autonomía Local fue finalmente aprobada en Estras-burgo, el 15 de octubre de 1985 y sometido a la ratificación de los Estados miem-bros de la Comunidad Europea. El lento proceso de ratificación, la serie de reservas declaradas por muchos Estados y la falta de sanciones ante la inobservancia de sus disposiciones, no han permitido su mayor consagración. Sin embargo, sus principios y lineamientos sirven de fundamento a la protección y defensa del sistema muni-cipal en Europa. Además, otros países europeos, no miembros de la Comunidad, también se han adherido a este tratado, lo cual es considerado un gran precedente a nivel internacional. Su texto ha llegado a convertirse así en una guía importante, a nivel mundial, de los procesos de descentralización. Este fenómeno no ha pasado desapercibido por la Organización de Naciones Unidas, la que se encuentra estu-diando la posibilidad de hacer extensivo sus efectos a todos sus países miembros.

Gracias a la influencia de la Carta Europea de la Autonomía Local y sobre todo del enorme trabajo realizado por el Consejo de Municipalidades y Regiones Europeas, se ha conseguido que la garantía de la autonomía municipal se encuentre también presente en el tratado de Lisboa. Este tratado hace dos importantes refe-rencias al respeto de los intereses locales.


El artículo 4, número 2, primera parte, de la versión consolidada del Tratado de la Unión Europea señala: “La Unión respetará la igualdad de los Estados miem-bros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional.”

Asimismo, su artículo 5 establece, entre otras cosas, que el ejercicio de las competencias de la Unión se rige por el principio de subsidiaridad, señalando en su número 3 que: “En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión.”

Como se puede apreciar en estas experiencias, la autonomía municipal se ha desarrollado ostensiblemente en los últimos años. Ha sido reconocida y garanti-zada por varios países en sus textos constitucionales, tarea que ha sido el fruto del trabajo de conferencias, declaraciones y acuerdos firmados a nivel internacional y que buscan legitimar la naturaleza y el trabajo de las municipalidades.

No obstante ello y contrariando el sentido del reconocimiento constitucio-nal de la autonomía local, muchos países mantienen en forma paralela una legisla-ción centralizadora, que entrega importantes competencias locales a los poderes centrales. Establece, además, un sistema de control que no garantiza la legítima libertad con la que deben trabajar los municipios. La autonomía municipal no logra así alcanzar una completa vigencia ni la efectividad que requiere para cumplir con sus fines propios. Al parecer, las estructuras y condiciones actuales de los países no permiten la ejecución plena de la autonomía municipal, toda vez que el Estado y las organizaciones supranacionales concentran el poder en sus órganos ejecutivos, dejando a las demás esferas de la administración un ámbito muy reducido.

En lo que respecta a la consagración del principio de la autonomía municipal en el continente americano, Bajos (1985, p.61) cita el primer Congreso Panameri-cano de Municipios celebrado en La Habana (1938) en el que se declara que: “con-sidera conveniente asegurar constitucionalmente el principio de la autonomía de los municipios, garantizando de un modo especial la elección de sus gobernantes, la libre percepción e inversión de sus rentas dentro de su propia esfera administrativa y financiera, la facultad de iniciativa y la acción en todo lo relativo a las satisfaccio-nes de las necesidades públicas locales”. Como puede apreciarse, desde hace varios años existe una importante preocupación en los gobiernos locales por asegurar su autonomía frente a las intervenciones de la administración central. El mismo Bajos (1985, p.62) afirma que estos principios fueron reiterados en los siguientes Congresos Panamericanos de Municipios, sobre todo en el de Chile (1941) y el de Montevideo (1953), donde se resolvió que “La autonomía municipal se caracteriza por el reconocimiento en la Constitución: 1° La autonomía política fundada en los


principios democráticos; 2° La capacidad financiera con recursos adecuados para el cumplimiento de sus fines; 3° La administración propia de los servicios públicos locales”.

IV. Significado de la autonomía municipal

La indeterminación, multivocidad y heterogeneidad del vocablo autonomía presen-ta, en la actualidad, un significado diverso al concebido inicialmente en un senti-do filosófico y jurídico-político por autores de la talla de Tucídides, Jenofonte o Aristóteles. Para ellos, la autonomía es la facultad para darse leyes, mientras que en la actualidad presenta contornos notablemente imprecisos que hacen difícil su definición. Es así como ocurre en España, donde el término autonomía se emplea en diversas ocasiones, unas veces para referirse a las nacionalidades y regiones que integran el país, otras para referirse a las universidades, la mayoría para referirse a las comunidades autónomas y, sólo unas pocas, respecto a las entidades locales. Lo anterior hace mucho más heterogéneo el concepto y difícil su interpretación. Esto ha sido incluso admitido por el Tribunal Constitucional de España en Sentencia 4/1981, de 2 de febrero de 1981, agregando más tarde en su Sentencia 27/1987, de 27 de febrero de 1987 que le corresponde al legislador la configuración institucio-nal de la autonomía (Marazuela Bermejo, 2002, p.374).

Para el análisis y comprensión de la autonomía local, comenzaremos por la acepción que define autonomía en el sentido que nos interesa, como la “Potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras en-tidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios” (Diccionario RAE de la Lengua, 1992, p.234). El presente concepto nos entrega características fundamentales de la autonomía local, como lo son el hecho de reconocer que los órganos que gozan de esta autonomía la deben ejercer dentro de un orden estatal, al cual deben someter su funciona-miento. La autonomía no es contraria a los controles de legalidad sobre el ejercicio de las competencias o a la coordinación que realiza el Estado para una mejor efi-ciencia en el cumplimiento de sus funciones. Es por ello que la autonomía dista de ser un concepto ilimitado, ya que lo contrario significaría detentar soberanía y no un cúmulo de libertades. A pesar de esta dependencia, la característica fundamental de la autonomía es la libertad de la que gozan estos órganos, para regir por sí mis-mos los asuntos de su interés que se desarrollen dentro de su territorio. Para ello podrán contar de un gobierno y normas propias.

La Carta Europea de Autonomía Local señala, en su artículo 1, que “por au-tonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”. Este concepto tiene un carácter omnicomprensivo, que resulta necesario al englobar los diversos modelos de los Estados miembros e incluye la denominada autonomía normativa y administrativa, dejando fuera a la financiera.


Para el Tribunal Constitucional de España (1982), la garantía institucional de la autonomía local presupone un “derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o ma-terias”.

Por su parte, la Asociación Mundial de Gobiernos Locales, en el seno de la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA), procedió a definir la autono-mía local en el 31° Congreso Mundial celebrado en Toronto, del 13 al 17 de junio de 1993. El artículo 2 establece que “la autonomía de los gobiernos locales expresa la atribución de los derechos y deberes de los gobiernos locales, para regular y ma-nejar los asuntos públicos bajo su responsabilidad y en función del interés local”.

Podemos señalar, así, que la autonomía es “... la facultad que posee el muni-cipio, para darse la estructura interna que estime adecuada y para ejercer las fun-ciones que le son propias (Fernández, 2007)”. Existirá una autonomía total cuando la municipalidad ejerza estas facultades en forma completamente independiente del gobierno central y, por el contrario, limitada cuando éste ejerza tutela, subordina-ción o control sobre ellas.

La autonomía local garantiza el derecho de los municipios a intervenir en todos los asuntos que afectan directamente a su territorio, de conformidad a los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos. La descentralización tiene como fin la eficacia en la administración, acercando la toma de decisiones a los ciudadanos y a quienes mejor contacto y co-nocimiento tienen, vale decir, a las autoridades locales. De esta forma, se materializa uno de los grandes objetivos de la democracia, cual es el de aumentar la participa-ción ciudadana en los asuntos públicos, mediante una intervención responsable de los ciudadanos en todos aquellos asuntos que son de su interés inmediato (Mara-zuela Bermejo, 2002, p.380).

Finalmente, cabe señalar que el significado etimológico de autonomía está relacionado con la facultad de dictarse normas propias y no se refiere a la capaci-dad de administrarse libremente, de acuerdo a normas que emanan de un poder superior, concepto que está más asociado a autarquía.

V. Contenido de la autonomía municipal

Respecto a su contenido, es posible identificar una autonomía reglamentaria, una de gobierno y administración y, finalmente, una financiera. Estas tres libertades son las que caracterizan una autonomía local plena y pueden tener, naturalmente, dis-tinto alcance e importancia. Sin perjuicio de las características propias que puedanllegar a tener estas libertades en cada una de las legislaciones, es importante tener presente que todas ellas juegan un papel fundamental en la configuración de esta garantía. Sin un gobierno autónomo, ni competencias propias de administración a


nivel local y sin el financiamiento necesario para llevar a cabo dichas actividades, los gobiernos locales no podrán actuar autónomamente.

La autonomía municipal puede comprender así una serie de elementos, cuya existencia dependerá de la tradición histórico-jurídica de cada país. Pueden formar parte de ella la elección de las autoridades locales por votación popular, los meca-nismos de selección del personal municipal, la estructura interna del municipio, el régimen de responsabilidad de los funcionarios, la coordinación y no subordinación que exista con el gobierno central y, muy principalmente, la existencia de atribucio-nes y recursos suficientes para el cumplimiento de sus fines.

Uno de los aspectos importantes de la autonomía municipal, dice relación con si ésta se manifiesta en el origen y constitución de los municipios, por una parte, y en el ejercicio de las funciones municipales, por la otra (Valdebenito Infante, 1973, p.80). Es así, que las municipalidades gozarán de autonomía, si sus autoridades no son designadas por el gobierno central. Si éstas, además, son elegidas por vota-ción popular, nos encontramos frente a un sistema que no sólo asegura la indepen-dencia de la función municipal, sino que, también, realza la condición democrática de la organización local. En lo que respecta a la autonomía de ejercicio, ésta se puede manifestar de diversas formas y con distintos niveles de intensidad. Sus restriccio-nes se pueden reconocer, ya sea en la participación directa de funcionarios de la administración central en las reuniones de la corporación o en la serie de limita-ciones que se pueden fijar a las funciones y atribuciones municipales. Ambos tipos de intervención estatal son perjudiciales a la hora de permitir el desarrollo de las instituciones a nivel local. Esto impide la independencia en la toma de decisiones e inversión de recursos, convirtiendo a las municipalidades en meros representantes de los intereses del poder ejecutivo central y no de la población local.

Respecto al contenido de la autonomía municipal me referiré a continuación a la garantía institucional, por medio de la cual algunas constituciones pretenden resguardar la naturaleza del municipio. Mediante la figura jurídica de la garantía constitucional se pretende proteger la institución municipal en su esencia, por con-siderarla básica dentro del orden constitucional. De esta forma se le resguarda de todo ataque que la pueda afectar en su contenido esencial, dando así un mensaje claro al legislador respecto de las restricciones que deben orientar su actuar. Serán, por tanto, inconstitucionales todas las normas que de uno u otro modo afecten la existencia práctica de esta institución.

La teoría alemana1 de la garantía institucional de la autonomía de los entes

La idea de autonomía municipal en Alemania (kommunale Selbstverwaltung), es la explicación del florecimiento de las ciudades, las que -a pesar de haber sido arrasadas por dos guerras mundiales- lograron renacer de las cenizas para alcanzar la plenitud de la que gozan en la actualidad. Lo anterior es el fruto de la libertad de la que gozan para administrar las diversas materias que afectan su vida, teniendo cada una de ellas una identidad propia, que les permite enfrentar con éxito sus tareas sociales. De esta forma, los municipios alemanes cuentan con libertad para realizar sus tareas, siempre y cuando sus decisiones no se opongan a las leyes superiores del Estado, permitiendo con ello la coexistencia de la autonomía municipal con la subordinación que deben tener estos órganos dentro de la administración del Estado. La ciudad puede, por tanto, determinar sus funciones, dirigir la ejecución de sus proyectos y disponer de las ganancias obtenidas con una mayor independencia.

1


locales, se basa en cuatro pilares o ideas básicas: el reconocimiento constitucional de la autonomía local, la existencia de una cláusula general de competencias o principio de subsidiaridad, el reconocimiento jurídico de la garantía financiera de los municipios y la posibilidad de reclamación ante el Tribunal Constitucional. Esta garantía no sólo asegura un ámbito determinado de acción a los municipios, sino que se preocupa de preservar la institución en su esencia, de modo de mantener la imagen que de ella tiene la sociedad en tiempo y lugar. Es así como sólo “... en aquellos casos en que, tras la injerencia, no subsista una verdadera capacidad deci-soria propia del ente local, respecto de su propio ámbito, podrá afirmarse que se ha infringido la garantía institucional, dado que la autonomía provincial se habrá visto privada prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución, para convertirse en un simple nombre (Marazuela Bermejo, 2002, p.386)”.

VI. Autonomía financiera

La autonomía municipal no se refiere únicamente a la autonomía administrativa, sino que, también, a la autonomía política y fiscal. La política se refiere a la capa-cidad de dictar su propia carta orgánica y la fiscal a la organización de su sistema financiero que le asegurará una independencia económica.

Uno de los puntos importantes de la autonomía local es la libertad de que deben gozar las municipalidades respecto de sus finanzas. Esta autonomía financie-ra no sólo comprende la libertad de elaborar su propio presupuesto y disponer de sus propios recursos, sino que, también, la de sus ingresos. Esto es, la de establecer y exigir tributos para asegurar su funcionamiento, de acuerdo a la Constitución y las leyes. Muchas veces estos ingresos no son suficientes, en razón de la serie de tareas que el propio gobierno central delega en los municipios. Es por ello que la autonomía financiera comprende, además, la garantía de contar con los medios suficientes para realizar las funciones que la Constitución y las leyes les designan.

Como muchas veces los ingresos propios de las municipalidades no alcan-zan a cubrir los costos de sus tareas, es necesario que las entidades territoriales superiores acudan en su ayuda, lo cual no significa coartar su autonomía. Los re-cursos deben ser entregados a los municipios para que éstos los administren y no condicionarlos a inversiones determinadas. Lo anterior resulta en la práctica muy difícil de respetar, tomando en consideración la enorme desconfianza que existe entre los órganos de la administración del Estado, respecto de la adecuada inversión de los recursos. Es por ello que con frecuencia se destinan recursos a fines específicos, de modo de evitar que los municipios puedan utilizarlos en otras inversiones. La autonomía se verá, por tanto, seriamente afectada en su esencia, en los casos en que dichas limitaciones a la inversión conviertan a los municipios en meros ejecutores de la voluntad de los órganos superiores.

Los únicos recursos que permiten a los municipios un cierto grado de in-dependencia económica son los asignados directamente por la ley, ya que en todos


los otros deben depender de las decisiones políticas de autoridades de gobierno nacional o regional (Nogueira Alcalá, 1992, p.5). Si tomamos en consideración que los recursos antes anunciados son insuficientes, muchas veces, para que los muni-cipios puedan financiar únicamente sus gastos operativos, quedan completamente dependientes de las autoridades centrales para la materialización de cualquier otra clase de proyectos.

Se debe tender a generar condiciones presupuestarias y tributarias adecua-das, para que cada municipio pueda contar con ingresos y bienes propios suficientes para enfrentar sus necesidades y evitar que sean otros organismos superiores, los que estén constantemente transfiriendo recursos a los gobiernos locales.

Una de las razones que impiden realizar modificaciones legales que aumenten el financiamiento de los municipios, es que existe un serio riesgo de malversación y de mala administración de fondos por parte de los municipios. Sin embargo, este riesgo no es más serio del que puede existir en otros niveles de la administración pública. Además, estableciendo adecuados niveles de control y aumentando el grado de participación ciudadana, será la misma población la que se encargue de controlar a sus autoridades. Lamentablemente, el desinterés y la falta de participación, con-vierte a la ciudadanía en mero espectador de la actividad pública. Al no existir un sentimiento de pertenencia respecto a los bienes y recursos del municipio, se evita que las malversaciones sean enjuiciadas y perseguidas con la fuerza necesaria.

VII. Límites a la autonomía municipal

Por encontrarse insertos al interior de un Estado, los municipios no gozan de so-beranía. Su autonomía no puede, por tanto, tener características absolutas y se encuentra limitada, sin que por ello se afecte su esencia. Es así que encontramos, dentro de sus limitaciones, el respeto del ordenamiento jurídico, de los planes de desarrollo regionales y nacionales y de la unidad de acción que debe existir al inte-rior de un Estado. Los municipios deben actuar en forma coordinada con el resto de los organismos públicos.

Una vez que consideramos a los municipios como entes autónomos, pero subordinados al régimen político del Estado, debemos llegar a la conclusión nece-saria de que, a pesar de la independencia de la que gozan, los municipios no pueden tener la absoluta libertad de gobernarse por sí mismos. No sólo deben preocuparse de desempeñar las funciones propias para su bienestar, sino que, también, participar en los asuntos del Estado (Posada, 1927, p.167).

La autonomía local, por tanto, no es un principio ilimitado, sino que está so-metido a una serie de restricciones que las mismas constituciones y leyes se encar-gan de individualizar y que van de la mano con el hecho de que los municipios se en-cuentran insertos en un Estado y deben respetar la unidad y coordinación que debe existir en su interior. A título meramente enunciativo, podemos mencionar entre las limitaciones que afectan a la autonomía municipal la legalidad, unidad y solidaridad,


equilibrio financiero, jerarquía normativa, igualdad y respeto de los derechos fun-damentales y libertades públicas, respeto del esquema institucional básico local, coordinación, cooperación, supremacía constitucional, principio de territorialidad y el sometimiento a normas contables.

VIII. Autonomía municipal en Chile

Si analizamos la autonomía, a lo largo de la historia municipal chilena, se desprende que las municipalidades han estado y siguen estando absolutamente subordinadas a la administración central. Salvo los intentos frustrados de la ley de comuna autóno-ma, no se ha permitido a los municipios gestionar por sí mismos los asuntos de su comunidad local. Sólo las circunstancias especiales que caracterizaron el trabajo de las municipalidades, en los albores de esta joven nación, muy distantes en el mayor de los casos de las autoridades centrales, limitaron su intervención. Esa autonomía real se fue apagando con los años y, en tiempos de la República, se perdió absolu-tamente con la Constitución de 1833, que creó un Estado central muy fuerte. Ante ello, y haciendo eco de las tendencias mundiales, comenzó a gestarse la creación de la comuna autónoma, consagrada legalmente en 1891. En una de sus intervenciones realizadas en el Senado en 1889, el Senador del partido Conservador Manuel José Irarrázaval, propulsor y gran defensor de esta ley, señaló que “... se ve claramente que en nuestro país no ha habido jamás municipio alguno autónomo. Las corpo-raciones municipales en Chile, han estado bajo la tutela más estricta y severa del Poder Ejecutivo (citado por Guzmán, 1916, p.25)”. El fracaso de la ley, ante la falta de preparación de las autoridades municipales y de la población para hacer frente a tantas libertades, hizo retornar el intervencionismo estatal, como fenómeno jurí-dico, en materia municipal.

Durante la historia de Chile se ha buscado en todo momento sujetar la gestión del municipio a los lineamientos del gobierno central, temiendo que una libertad más amplia pueda quebrantar la unidad nacional. Es así, como muchos tex-tos constitucionales subordinaron al municipio, directa o indirectamente, a un jefe político de confianza del jefe de Estado o limitaron las atribuciones del municipio o su financiamiento para poder influir en sus actividades.

Se aprecia una marcada tendencia a intervenir en los asuntos locales y en concebir a los municipios como un brazo más de la administración del Estado. Salvo el brusco cambio pretendido por la ley de comuna autónoma de 1891, que pre-tendió independizar a las municipalidades de la intervención de la administración central, no ha existido voluntad ni confianza en el legislador a favor de la autonomía municipal. Es más, la ley de 1891 no significó un cambio real del funcionamiento de los municipios, tanto por la falta de preparación de la población, como por no haberlos dotado de los mecanismos para hacer uso adecuado de las nuevas liberta-des conferidas. Además, la intervención del Estado no se suprimió definitivamente, sino que tan sólo se redujo, recuperándose tras el fracaso de la iniciativa legal.


Con los años, la autonomía municipal ha recuperado su sitial a nivel in-ternacional, siendo reconocida en diversas constituciones de todo el mundo. Sin embargo, en Chile se ha visto fuertemente combatida por una serie de normas que lejos de seguir el mandato constitucional, se preocupan de asegurar el más absoluto control sobre las municipalidades. Con la dictación de la Constitución de 1980 y la reforma constitucional de 1991, que en forma expresa reconocieron la autonomía municipal, se pone de manifiesto la contradicción entre lo señalado por la Carta Fundamental y lo establecido por la ley.

Fue importante volver a la elección popular de las autoridades municipales, con lo cual la autonomía municipal de origen fue garantizada. Incluso la elección se-parada de alcaldes y concejales, permite un mejor desarrollo de esta garantía. Pero en lo que respecta a la autonomía municipal de ejercicio, no puede sostenerse que las municipalidades son autónomas. La actual normativa dista mucho de garantizarla, existiendo incluso muchas normas que lejos de perseguirla, fomentan y facilitan el intervencionismo del Estado. No existe a la fecha más que intenciones de parte del ejecutivo de trabajar en mejorar los niveles de autonomía. Incluso en tiempos de la colonia, se entregaron más libertades a los cabildos chilenos que las que gozan en la actualidad las municipalidades, a pesar de que la Constitución vigente consagra expresamente el principio de la autonomía municipal.

Ya sea directa o indirectamente, la administración central se las ha arreglado para influir en la gestión de la comuna, demostrando la enorme desconfianza que existe a nivel central en entregar a estos centros locales la independencia para diri-gir sus destinos (citado por Pfeffer Urquiaga, 1999, p.655) . La autonomía política ha estado vedada desde sus inicios y si se puede hablar de ciertos grados de libertad, debemos orientarnos en el análisis de la autonomía brindada a los municipios en te-mas administrativos. Es así como el concepto autonomía ha evolucionado en Chile, lejos de su significado etimológico de gozar de la facultad de darse propias leyes o de su acepción política. La autonomía municipal en Chile está referida a un concep-to administrativo, que lo asemeja precisamente con autarquía, concepto propio del derecho público. Habría sido más claro acuñar el concepto autonomía administrativa, tal como señalaron algunos parlamentarios en la discusión de la reforma de 1991.

Uno de los principales argumentos que impiden la existencia en Chile de una real autonomía municipal, es que el país no se encuentra preparado ni tiene la tradición y costumbre local, que la ha consagrado en otras naciones. La historia y evolución jurídica de Chile ha estado marcada por la unidad del Estado, un fuerte centralismo y la presencia de un ejecutivo fuerte. Sólo bajo esas condiciones se ha logrado la estabilidad necesaria para el progreso de la nación y de sus habitantes,

Lo anterior se produce a pesar de que el propio Tribunal Constitucional chileno ha declarado que las municipali-dades gozan de una autonomía garantizada por el ordenamiento constitucional, lo cual impediría, por ejemplo, que controversias administrativas que se generen con otras entidades sean resueltas por autoridades administrativas dependientes del Poder Ejecutivo.

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mientras que cada vez que se han iniciado procesos de descentralización o am-pliación de las libertades políticas, se ha visto de manifiesto la inmadurez de la ciudadanía y la falta de capacidad de las autoridades para asumir los desafíos de un sistema de tales características. No son de extrañar, pues, las palabras del profesor y jurista José Guillermo Guerra, quien critica -a comienzos de siglo- la ley de comu-na autónoma, por los resultados nefastos y retroceso que produjo en el gobierno y administración del Estado. Según el autor, las municipalidades hicieron mal uso de las atribuciones que se les traspasaron de la administración central, demostran-do su falta de capacidad para resolver las necesidades locales. Cuestiona la ley, al pretender independizar por completo a las municipalidades del Presidente de la República, lo cual –acepta- debe ser el camino que deben seguir los Estados de or-ganización democrática, pero que, según su opinión, pertenece al igual que “... otras instituciones jurídicas de elevada concepción moral, a pueblos que han alcanzado un grado cultural muy superior al nuestro (citado por Guerra, 1929, p.476)”.

Esta elevada noción de buen sentido político, no es criticada en su esencia, ni se le desconocen sus enormes cualidades sociales y democráticas, sino que es rechazada por sus malos resultados prácticos en países con escaso desarrollo cultural, que al buscar copiar instituciones jurídicas consagradas en países desarro-llados, caen en los abismos de la anarquía. La prudencia y el buen sentido político aconsejan un avance acorde a las condiciones políticas existentes en el país, lo cual no puede significar el estancamiento y nefasto conformismo por instituciones que no cumplen en lo más mínimo con las finalidades que les fueron designadas. No podemos cometer el error de esperar el más completo colapso del sistema, para reaccionar en forma precipitada y sin la madurez necesaria para evitar conflictos futuros. Aprendamos de las lecciones que nos deja la historia y no nos permitamos caer en los mismos errores de nuestros antepasados, quienes ya sufrieron las con-secuencias de sus tardías acciones. No se debe esperar que transcurra un nuevo siglo, temiendo a las consecuencias de un cambio. No digo, con ello, promover reformas radicales, que sumerjan a un país en gastos y traumas administrativos que no está capacitado de enfrentar, sino de proyectar el camino hacia el cual las insti-tuciones del Estado deben transitar, a fin de lograr en el futuro el ansiado objetivo de ser considerados una sociedad desarrollada.

En Chile, la autonomía municipal se encuentra consagrada en los artículos 118, inciso cuarto, de la Constitución y 1, inciso segundo, y 14, inciso primero, de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. Esta disposición fue incorpora-da por la Ley de Reforma Constitucional, N° 19.097, de 12 de noviembre de 19913

que definió a las municipalidades como “corporaciones autónomas”, con lo cual

Si bien esta reforma incorporó expresamente el vocablo “autónomas”, a la definición constitucional de municipa-lidades, no hubo modificación en la materia, debido a que la autonomía consagrada, ahora en términos expresos, ya era reconocida antes por la doctrina y jurisprudencia. La reforma sólo constituyó un aporte para clarificar la autonomía administrativa de que gozan las municipalidades.

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dejó claro que los municipios no deben quedar sujetos a autoridad alguna, de-biendo relacionarse con la administración central por medio de una coordinación en el trabajo que, a nivel local, realicen diversos servicios públicos. Lo anterior reflejaría que los municipios no se encuentran sometidos a un vínculo jerárqui-co o de dependencia del Presidente de la República, ni de los ministerios y que cumplirían sus funciones sin supeditarse a otros organismos de la administración del Estado. Sin embargo, hay que tomar en cuenta los siguientes puntos:

En primer lugar cabe aclarar que esta autonomía es netamente administrati-va y no política, debido a que las municipalidades son órganos de la administración del Estado y sus atribuciones son de índole netamente administrativa.

En segundo lugar, las municipalidades -en su condición de órgano de la ad-ministración del Estado- deben someter su acción a la Constitución y a las leyes dictadas conforme a ella, debiendo actuar dentro de su competencia y sin más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico, como lo establecen los artículos 6 y 7 de la Constitución y el artículo 2 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

En tercer lugar, el Estado de Chile es unitario, como lo establece el artículo 3 de la Constitución y el artículo 1 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, incluye a las municipalidades dentro de los órganos de la administración del Estado, la que constituye un todo armónico que debe propender a la unidad de acción.

En cuarto lugar, las municipalidades deben actuar en el marco de los planes nacionales y regionales, siendo el intendente el encargado de velar por el cumpli-miento de tal obligación, establecida en el artículo 9 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.

En quinto lugar, según lo establece el artículo 118, inciso octavo, de la Cons-titución, las municipalidades están obligadas a coordinarse entre sí y con los demás servicios públicos, estableciendo -el artículo 123- fórmulas de coordinación. Lo anterior también se encuentra plasmado en el artículo 5, inciso segundo, de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y el artículo 10 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipa-lidades.

Tales límites fueron precisados por la Contraloría General de la República de Chile en sus dictámenes N° 16.818 y 18.597, del año 1993, con lo cual queda claro que la autonomía consagrada en la Constitución y de la que gozan las munici-palidades chilenas es de carácter nominal.

Respecto a la autonomía municipal, la Contraloría General de la Repúbli-ca de Chile ha desarrollado una interesante jurisprudencia, la cual ha dejado de manifiesto su condición exclusivamente administrativa. Si bien las municipalidades no están sometidas a un vínculo jerárquico o de dependencia del Presidente de la República, quedan bajo la supervigilancia del Ministerio del Interior, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) y bajo la


fiscalización del intendente regional respectivo. La autonomía municipal no debe entenderse, por tanto, como de carácter absoluto. En su calidad de servicios públi-cos integrantes de la administración del Estado, descentralizados funcional y terri-torialmente, deben actuar dentro del marco de los planes nacionales y regionales, debiendo coordinarse en todo momento con los demás servicios públicos, con los cuales constituye un todo armónico que debe propender a la unidad de acción nacional, regional, provincial y comunal. Además, las municipalidades deben respetar en todo momento el principio de legalidad consagrado en la Constitución, en su calidad de organismos integrantes de la administración del Estado y someterse -a pesar de gozar de autonomía financiera- a las normas sobre administración finan-ciera del Estado, que se encuentran contenidas principalmente en el decreto ley N° 1.263, de 1975 (Contraloría General de la República, 1992).

En Chile, la autonomía financiera se encuentra consagrada en el artículo 122 de la Constitución, donde se establece que “las municipalidades gozarán de autonomía para la administración de sus finanzas”. Además, establece diversas for-mas de financiamiento a las que pueden optar los municipios. Señala que la ley de presupuestos de la nación podrá asignarles recursos para atender sus gastos, que las leyes podrán determinarles directamente ingresos, que los gobiernos regionales podrán contemplar la entrega de fondos a los municipios y, finalmente, fija las bases de un mecanismo de redistribución solidaria de los ingresos propios de las muni-cipalidades, denominado Fondo Común Municipal, cuyas normas de distribución serán materia de ley, a fin de asegurar una equitativa participación de los municipios con el propósito de impedir desigualdades o privilegios.

Cabe tener presente que la autonomía financiera de las municipalidades no atenta contra las facultades que, sobre la materia, se confieren a la Contraloría General de la República, en razón del artículo 50 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que somete a estos organismos a las normas sobre administración financiera del Estado.

Por su parte, la ley de Rentas Municipales es, en Chile, una herramienta eficaz para el fortalecimiento de la autonomía municipal y debe preocuparse de asegurar, a las municipalidades, los recursos necesarios para su funcionamiento, de forma de no tener que depender en ello de los órganos de la administración central.

Existen muchos mecanismos, detentados por el poder ejecutivo, a través de los cuales puede intervenir en las municipalidades, dentro de los que juega un rol fundamental el tema financiero. Los municipios deben solicitar continuamente la ayuda del Estado, para financiar programas que puedan satisfacer las necesidades de la comunidad local. Sus presupuestos son incapaces de financiar tales planes, quedando, por tanto, a merced de lo que decida el Estado. Es por ello que no po-demos hablar, en el caso chileno, de autonomía municipal, sino tan sólo de ciertas libertades de las que gozan los municipios para definir, por sí mismos, la realización de ciertos programas de índole local. Los municipios en Chile se encuentran muy


lejos de poder decidir con autonomía respecto de los asuntos de índole local, ya que en todo momento deben seguir los lineamientos del gobierno central.

Muy lejana a la autonomía garantizada de otras constituciones del mundo, la autonomía chilena es bastante desnaturalizada, toda vez que no entrega a los municipios las atribuciones ni la independencia necesaria para cumplir su función. Las municipalidades no son un organismo autónomo del Estado. Por el contrario, se encuentran expresamente señaladas como parte de su administración y supedi-tados a los lineamientos del gobierno central. Carecen de facultades de gobierno y sólo pueden actuar con autonomía en el delimitado campo de acción que les define la ley.

Es, por tanto, un contrasentido mantener instituciones de índole adminis-trativo a nivel local e intentar disfrazarlas mediante conceptos engañosos, como gobiernos autónomos locales. No existe la voluntad política para darle tal nivel de independencia a las municipalidades, ni tampoco la confianza ni madurez cívica, para confiar en que esta independencia será bien utilizada en beneficio de la comunidad. Para ello es necesario mejorar ostensiblemente los niveles de administración y gestión de las municipalidades, para transformarlos en instituciones sólidas y con independencia financiera, que les permitan cumplir con las tareas que les demande la comunidad local. Se debe permitir a las municipalidades incrementar su capacidad de gestión, decisión y ejecución, compatibilizando su existencia jurídica con la que en realidad gozan en su actuar diario.

Uno de los graves inconvenientes que sufre la autonomía municipal en Chi-le es la excesiva fiscalización a la que están sometidas las municipalidades, la que muchas veces se justifica por los problemas detectados en algunas de ellas. Sin em-bargo, resulta perjudicial, para la necesaria agilidad de la labor municipal, contar con un sistema de control demasiado rígido. A la supervigilancia indirecta que realiza el ejecutivo, a través de sus ministerios y demás servicios públicos -que influyen en las distintas materias de acción municipal, mediante la formulación de políticas o programas públicos-, se suma el control de la Contraloría General de la República.

El artículo 51 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalida-des, establece que “las municipalidades serán fiscalizadas por la Contraloría General de la República, de acuerdo con su ley orgánica constitucional, sin perjuicio de las facultades generales de fiscalización interna que correspondan al alcalde, al concejo y a las unidades municipales dentro del ámbito de su competencia”. La Contraloría General de la República ejerce así sobre las municipalidades, la misión de super-vigilancia legal y financiera que le encomienda la Constitución en su artículo 98. A pesar de que durante el estudio de la ley se planteó, en el Congreso, la posibilidad de reducir la intervención del órgano contralor nacional sobre las municipalidades, se resolvió finalmente mantener dicho control, a fin de no menoscabar las atribu-ciones vigentes de la Contraloría sobre el sector municipal, consideradas parte de la tradición jurídica chilena.

Tal como lo plantea su propia Ley Orgánica Constitucional Nº 10.336, en su artículo 16, la Contraloría General de la República de Chile se encuentra facultada


para fiscalizar a las municipalidades, influyendo constantemente por medio de sus dictámenes en el actuar de los municipios.

Debemos tener presente que, de acuerdo a la constitución de los munici-pios chilenos, en los que encontramos a autoridades y funcionarios que muchas veces no poseen la formación necesaria para enfrentar las exigencias que demanda una gestión municipal eficiente y moderna, siendo sus recursos –además- insufi-cientes para asesorarse por las personas competentes, no existe otra forma de sa-car adelante una administración adecuada, que mantener a las municipalidades so-metidas a una prudente tutela, que es una garantía para el recto proceder de estos organismos públicos. Lo importante es no transformar esta tutela en intervención y evitar asfixiar con controles a los municipios, que les impidan el cumplimiento de sus fines. Es por ello que la fiscalización que realiza la Contraloría General de la República no es un obstáculo para la autonomía municipal y debe ser vista como una aliada que legitima sus actuaciones.

Respecto de los requisitos que debe reunir Chile para materializar los de-seos de una autonomía municipal, es importante considerar un desarrollo educa-cional y cultural de la comunidad, para hacerse cargo de los asuntos que le son propios. Sólo un pueblo preparado intelectualmente podrá soportar las exigencias de un sistema autónomo de gobierno. Se requiere, así, de autoridades competentes para liderar este proceso, de funcionarios capacitados y de una comunidad organi-zada que se comprometa y participe en la solución de los problemas comunes.

Además, en materia normativa, debiera existir una disposición en la Cons-titución que facultara a las municipalidades a accionar por vía judicial, en su calidad de titular de la autonomía, frente a abusos del legislador o del ejecutivo. El control preventivo que realiza el Tribunal Constitucional resulta de gran ayuda, pero sólo se aplica en esta materia sobre las leyes orgánicas constitucionales. Quedan, de esta forma, un gran número de leyes que escapan del control preventivo del Tribunal Constitucional, lo cual puede facilitar la aprobación de normas que contravengan el texto fundamental. En su calidad de personas jurídicas de derecho público, podría dotárseles -a las municipalidades- de una acción, a semejanza de lo que ocurre en Alemania, que les permita proteger su autonomía garantizada por la Constitución (Vargas Delgado, 1998).

IX. Conclusiones

La autonomía municipal se verá fortalecida sólo si se les entrega a los municipios la necesaria fuerza económica y legal para asumir sus tareas, lo cual no sólo debe estar garantizado en la Constitución, sino también en la ley, que es donde se ma-nifiesta en extenso el concepto de la autonomía. No es suficiente consagrar for-malmente la autonomía municipal, sino que se deben establecer las bases mínimas que la aseguren.


Es por ello importante que cada país verifique los alcances de su legislación inter-na, a fin de comprobar si la consagración de una garantía denominada autonomía municipal, se conforma con los elementos y características que esta institución presenta en su forma más generalmente aceptada. De lo contrario, se trataría de una garantía sui generis que sólo asegura ciertas libertades administrativas, de por sí insuficientes, como para permitir a los municipios gozar de la libertad necesaria para hacerse cargo de sus asuntos propios.

Hemos comprobado, a lo largo de este trabajo, las virtudes y características de la autonomía municipal y las razones que la han llevado a su consolidación y reconocimiento mundial. Es por ello que los países que aún no la contemplan en su ordenamiento jurídico, deben luchar por asentar las bases para su futura con-sagración. Ese es el camino de desarrollo y progreso que debe guiar a los Estados modernos. Hay que atreverse a soltar las amarras del centralismo y a convertir a las futuras sociedades en fuente de participación de sus miembros para la satisfacción de las necesidades colectivas.

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La Autonomía Municipal en Chile

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