LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA ANTE EL ORDENAMIENTO …

Jaime Bassa, La autonomía universitaria Presentación ante la Comisión de Educación del Senado

20 de diciembre de 2017

Página 1 de 51

LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA ANTE EL ORDENAMIENTO JURÍDICO CHILENO

COMENTARIOS SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL AL PROYECTO DE LEY SOBRE

EDUCACIÓN SUPERIOR, BOLETÍN Nº 10.783-04

Jaime Bassa Mercado Doctor en Derecho, Universidad de Barcelona

Profesor titular de Derecho Constitucional, Universidad de Valparaíso

TABLA DE CONTENIDOS

I. La función del Legislador en la concreción de la Constitución .............................................. 3 1. La indeterminación de las normas constitucionales .......................................................................... 3 2. La materialización o concreción de las normas constitucionales ........................................................ 5 3. La legitimidad para la interpretación de la Constitución ................................................................. 8 4. Interpretación institucional o no institucional de la Constitución ................................................... 10

II. Autonomía universitaria: un concepto legal con fundamento constitucional .................. 12

1. Reconocimiento normativo de la autonomía universitaria .............................................................. 12 2. Configuración doctrinal de sus contenidos ..................................................................................... 15 3. Los límites de la AU en la jurisprudencia constitucional .............................................................. 18

III. Las fronteras legislativas de la AU ......................................................................................... 19

1. Autonomía universitaria y control estatal ..................................................................................... 22 2. Autonomía universitaria, derecho a la educación y fe pública ........................................................ 27 3. Autonomía universitaria y derecho de propiedad ........................................................................... 34 4. Autonomía universitaria y libertad de enseñanza ......................................................................... 37

IV. Constitución y Legislador: límites y controles ..................................................................... 40

1. Presunción de constitucionalidad de la ley ..................................................................................... 41 2. Principio de interpretación conforme ............................................................................................. 43 3. Deferencia al Legislador .............................................................................................................. 44 4. Una propuesta de solución, dado el déficit de legitimidad del TC ................................................... 46

V. Resumen ejecutivo ..................................................................................................................... 48



Página 2 de 51

El Congreso Nacional discute, en segundo trámite constitucional, el establecimiento de

un nuevo régimen de financiamiento de la educación superior, junto a una reforma a la

Ley 20.129, que regula el sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la

educación superior. Se trata de una materia compleja que se vincula con una serie de

dimensiones características del diseño constitucional de distribución de competencias

normativas, desbordando el ámbito propio de la relación educación/enseñanza. Regular

legislativamente las condiciones necesarias para el ejercicio de derechos fundamentales

siempre es una cuestión compleja, pues concurren en ella diversas formas de

comprender los propios derechos, de la misma forma en que se tensiona un

determinado estado de cosas, marcado por necesidades e intereses muchas veces

contrapuestos.

El eje fundamental de esta presentación ante la Comisión de Educación del

Senado será la autonomía universitaria, tanto considerando la forma en que se

encuentra regulada por el ordenamiento jurídico, así como en las eventuales

afectaciones que podría experimentar en caso de aprobarse el proyecto de ley en

comento. Para ello, y asumiendo las complejidades propias de una categoría conceptual

que impacta en relaciones políticas y sociales, revisaremos i. la función que le

corresponde al Legislador en la materialización de las disposiciones constitucionales,

siempre abiertas e indeterminadas; luego, ii. abordaremos las características propias de

la autonomía universitaria, considerando que se trata de una institución consagrada a

nivel legal pero con un importante fundamento constitucional. Finalmente, iii.

revisaremos la posición en la que se sitúa el derecho a la educación, en tanto derecho

fundamental, frente a este nuevo modelo de gratuidad en la educación superior, para

terminar con iv. una revisión panorámica respecto de los límites constitucionales que

supone la tarea del Legislador y cómo estos han de ser verificados, eventualmente, por

el Tribunal Constitucional.

Al final se ofrece un resumen ejecutivo del presente documento.



Página 3 de 51

I. La función del Legislador en la concreción de la Constitución1

1. La indeterminación de las normas constitucionales

La apertura estructural de las normas constitucionales puede entenderse

como una garantía de libertad política en favor de la comunidad, expresada a través de

sus legítimos representantes2. Esta permite diversas concretizaciones del contenido de

estas normas, según la evolución cultural y social de una comunidad política, sin que

medie una reforma o sustitución constitucional, procesos siempre complejos en una

sociedad democrática.

Así, dada la diversidad cultural de la sociedad contemporánea, y

considerando que la Constitución obtiene de dicha sociedad la legitimidad que posibilita

su efectiva vigencia normativa, no se puede establecer como su objetivo el que asuma

determinado proyecto particular sociedad, o que garantice su implementación. Por el

contrario, en el actual contexto democrático, la Constitución debiera ser entendida,

precisamente, como una garantía para la coexistencia de dicha diversidad. De este

modo, dado que no existe, a priori, una respuesta correcta para las diversas cuestiones

que se han incorporado en los textos constitucionales desde la crisis del Estado liberal

de Derecho, no se puede pretender que la Constitución contenga una definición de este

tipo.

Lo anterior es especialmente relevante respecto de las normas de derechos

fundamentales, las que dan cuenta de cómo la Constitución contemporánea cumple una

función distinta a la que cumplió durante el siglo XIX. Ya no se trata sólo del estatuto

que organiza el ejercicio del poder o la declaración formal que garantiza la titularidad

sobre derechos de libertad, preferentemente de abstención, sino que el concepto de

1 Lo que sigue es un extracto de lo dicho por el suscrito en “La interpretación institucional de los derechos fundamentales en un estado democrático de derecho” (coautores: C. Viera y J. C. Ferrada), en Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, Nº 37, U. Nacional Autónoma de México, pp. 265-291 [http://dx.doi.org/10.22201/iij.24484881e.2017.37.11459]. 2 En comparación a Hesse, Konrad (2011): “Concepto y cualidad de la Constitución”, en: Hesse, Escritos de Derecho Constitucional (Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales), pp. 33-56.



Página 4 de 51

Constitución ha evolucionado, especialmente mediante la incorporación de normas de

derechos fundamentales que protegen intereses y necesidades distintas de aquellas que

motivaron las revoluciones burguesas. Así, se incorporan, dentro del catálogo de

derechos fundamentales, normas que garantizan condiciones materiales de vida,

necesarias para el ejercicio de los derechos de libertad formalmente proclamados en las

primeras declaraciones3.

En ese contexto, la apertura de las normas constitucionales, regulando

realidades no contempladas en los textos constitucionales decimonónicos, refleja la

diversidad política y cultural en la sociedad contemporánea, lo que se expresa

principalmente en el catálogo de derechos fundamentales. En este sentido, tres grandes

tradiciones del constitucionalismo se encuentran en el seno del actual catálogo de

derechos (liberal, social y democrática), el que recoge una serie de intereses y

necesidades reivindicadas por diversos grupos sociales y que el ordenamiento

constitucional positiviza en términos universales. Se trata, en definitiva, de la

constatación del Derecho como un fenómeno cultural y político, donde los procesos

que derivan en la constitucionalización de los derechos son empujados desde la propia

comunidad que los legitima.

Ahora bien, el modelo de democracia constitucional y la proclamación de la

soberanía popular como fuente de legitimidad del poder, supone garantizar también el

autogobierno del pueblo que, precisamente, se encuentra limitado por los mínimos

positivizados en la Constitución, entre los que destacan las normas de derechos

fundamentales. Sin embargo, la legitimidad de estos últimos también es democrática,

según nos muestra el proceso histórico de positivización de los derechos a través de sus

tres grandes oleadas. Cada uno de estos hitos históricos ha sido empujado por diversos

procesos revolucionarios, más o menos violentos, que van desde las revoluciones

burguesas de fines del siglo XVIII, hasta la lucha por el fin de los totalitarismos, del

colonialismo y de las dictaduras durante el siglo XX.

3 En comparación a Fioravanti, Maurizio (2003): Los derechos fundamentales. Apuntes de historia de las constituciones (Madrid, Trotta).



Página 5 de 51

Dicho antecedente nos muestra que el actual contenido de los catálogos de

derechos fundamentales resulta de un complejo proceso, particularmente en los últimos

trescientos años. Por ello, nos parece que no puede esperarse que ciertos elementos

materiales de una Constitución, hoy concebidos como mínimos, sean completamente

excluidos del proceso deliberativo. En última instancia, una decisión soberana puede

igualmente alterarlos4. Dichos mínimos, o reglas preliminares, también forman parte del

proceso político y respecto de ellos se puede revisar su mayor o menor legitimidad.

2. La materialización o concreción de las normas constitucionales

La apertura de la Constitución, en los términos antes descritos, tiene dos

grandes manifestaciones. En primer lugar, la presencia de normas constitucionales que,

por su estructura, son de contenido abierto e indeterminado, especialmente por su

carácter polisémico. Como consecuencia de su estructura, el contenido material de estas

normas no puede ser fijado en forma definitiva por el constituyente (como sería el caso,

precisamente de las normas de derechos fundamentales), conteniendo lo que la doctrina

ha llamado mandatos de optimización5. Se trata, pues, de valores positivizados

constitucionalmente que deben ser protegidos atendiendo al contexto histórico,

normativo y también fáctico de aplicación de la norma en cuestión.

En segundo lugar, la apertura del texto constitucional se manifiesta a través

de una serie de materias cuya regulación no es abordada por la Constitución, sino que

son dejadas abiertas expresamente por ésta para una concretización posterior vía

legislativa. En efecto, no todas las materias son normadas con el mismo nivel de detalle

por la Carta, tanto porque no es su función regular en detalle cada una de las materias

de que trata (escapa a las funciones normativas del poder constituyente originario),

como porque dicha regulación de detalle petrificaría no sólo el ordenamiento

4 Sin perjuicio de la función que cumple el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, tanto como referente cultural en la promoción de los derechos, como en la protección normativa a través de los Tratados y de sus principios constitutivos, por ejemplo, el de no regresividad de los derechos. 5 Alexy, Robert (2002): Teoría de los derechos fundamentales (Madrid, Centro de Estudios Constitucionales), pp. 81-87.



Página 6 de 51

institucional, sino también las relaciones sociopolíticas que se manifiestan en torno a

dichas instituciones. De esta manera, la Constitución deja la reglamentación y

concretización de estas normas constitucionales a un acto normativo posterior al

momento constituyente, preferentemente de competencia del legislador, ya sea

mediante la técnica del reenvío directo a éste, como a través de la reserva de ley como

garantía de legitimidad de la regulación.

En ambos casos, estamos en presencia del establecimiento de ciertos

mínimos que la Constitución contempla para la convivencia democrática de la sociedad,

pero cuya concretización no es, ni puede ser, realizada en forma ahistórica en el

momento constituyente. Por el contrario, de una forma más o menos consciente, el

constituyente originario garantiza el espacio necesario para que sea la propia

comunidad, históricamente manifestada a partir de su propio contexto, la que realice

(concretice, interprete) ese piso de reglas preliminares que se han positivizado en la

Constitución. Esta garantía de libertad política se manifiesta, principalmente, a través de

las potestades normativas del legislador, en tanto principal órgano de representación

política de las sensibilidades que conviven en la sociedad, tanto de la mayoría como de

las minorías, expresando así el sentido democrático de la reserva de ley.

En efecto, en el contexto de una sociedad democrática, es normal que una

serie de materias no queden cerradas y bloqueadas por la Constitución a una regulación

posterior, por cuanto se trata de aspectos sensibles de la organización política. La

sensibilidad de estos elementos deriva de una combinación entre su importancia para la

convivencia democrática y el razonable desacuerdo que existe en torno a ellas, razón

por la cual no se identifican con las reglas preliminares de la Constitución. Entre ellas,

siguiendo a HESSE, se encuentra el tipo de organización económica que se dará la

sociedad, la participación del Estado en la actividad económica o la carga impositiva

que deberán soportar los ciudadanos, por nombrar algunas, todas materias sobre las

cuales es posible encontrar discrepancias razonables en una sociedad determinada.

Así, la Constitución contemporánea se entiende como una estructura de

normas que garantizan mínimos, y no como la materialización de un determinado



Página 7 de 51

proyecto político de sociedad. Por eso, se afirma que la Constitución debiera ser

concebida como la positivización de ciertos mínimos éticos, reglas preliminares del

juego democrático destinadas a garantizar su plena realización, y no como un techo de

máximos éticos que restrinja las posibilidades de concretización y de realización de la

sociedad, lo que se expresa en la formulación de una Constitución de ‘techo ideológico

abierto’6.

De este modo, así como los derechos fundamentales que emanaron de las

revoluciones burguesas se identificaron con los intereses económicos y culturales de

determinado grupo social dominante en ese momento, que luego fueron reconocidos

como derechos de titularidad universal, posteriormente ocurrirá algo similar con las

reivindicaciones sociales y las de carácter democratizador en los siglos XIX y XX; este

proceso derivará en la constitucionalización de los derechos sociales, el fin de las

dictaduras y totalitarismos y en la calificación de discriminatorias de una serie de

categorías antes consideradas razonables, como las relacionadas con la raza, el sexo o la

religión, entre otras.

Este proceso histórico muestra la progresiva positivación y ampliación de

los derechos fundamentales, lo que responde al reconocimiento y protección de las

diversas necesidades de las personas en la sociedad, las que se asocian a la realización

de su dignidad, fin último de una sociedad democrática. El resultado de este proceso

deriva en un catálogo de derechos cuyo contenido es, ciertamente, contingente, pero

que nos muestra la igual valoración de los intereses que representan las tres tradiciones

del constitucionalismo contemporáneo.

En este contexto, no podemos afirmar que las reivindicaciones liberales son

más importantes que las de género, por ejemplo, o que las raciales más que las sociales.

Tras todas ellas existen determinados intereses y necesidades que la comunidad asocia a

la protección de la dignidad de las personas que, en principio, son todas iguales en la

titularidad y en el ejercicio de los derechos que se positivan como consecuencia de este

6 Zúñiga, Francisco (2003): “Reformas constitucionales para un Estado social y democrático de Derecho”, en: Colección Ideas Nº 33, pp. 27-28.



Página 8 de 51

proceso. Sólo así se puede entender el tránsito desde el sistema de privilegios del

Antiguo Régimen al sistema de derechos del Estado de Derecho.

Desde esta perspectiva, la única forma en que una Constitución garantice y

proteja adecuadamente los intereses que provienen de estas tradiciones, es

estableciendo las reglas mínimas para su convivencia, pero sin comprometerse con los

intereses de ninguna de aquellas. La neutralidad ideológica que se predica del Estado

debe predicarse también de la Constitución, pero no en términos de negar la existencia

de un proyecto político en esta, pues el propio constitucionalismo lo es, sino en cuanto

no debe asumir como propio uno de los proyectos en disputa en el seno de la sociedad,

particularmente en un contexto cultural y normativo que se construye desde la

constitucionalización del principio democrático.

3. La legitimidad para la interpretación de la Constitución

Ante la necesidad de interpretar las normas constitucionales de contenido

abierto e indeterminado, la combinación de los elementos señalados nos lleva a

preguntarnos dónde radica la legitimidad para interpretar la Constitución, es decir,

quien se encuentra legitimado para interpretar la Carta. En efecto, el poder

constituyente no determina el contenido material de las normas constitucionales

abiertas, ni puede hacerlo sin vulnerar la libertad política que garantiza la propia

Constitución. Deja esta función a los poderes constituidos.

En el caso del ordenamiento jurídico chileno, este contempla diversos

órganos competentes para la interpretación de las normas constitucionales. Por de

pronto, los órganos colegisladores (Presidente de la República y Congreso Nacional),

los tribunales ordinarios de justicia (especialmente, las Cortes de Apelaciones y la Corte

Suprema) y, desde luego, el Tribunal Constitucional. Cada uno de estos órganos, en el

contexto de las funciones que ejercen en el entramado institucional vigente, participan

activamente, con mayor o menor conciencia, de la interpretación de la Constitución y,

en consecuencia, de la concretización y realización que permite su aplicación.



Página 9 de 51

Así, el primer llamado a interpretar la norma fundamental es el legislador.

En efecto, cada acto normativo que emana de su competencia supone la positivación

de una determinada interpretación constitucional, según la materia de que se trate.

Dicha interpretación se ve plasmada en la norma que finalmente es aprobada luego del

proceso legislativo, donde participan la Cámara de Diputados, el Senado y el Presidente

de la República. Con cada iniciativa legislativa, con cada indicación, con cada votación,

estas tres instituciones presentan su propia interpretación de la Constitución, en aquella

dimensión que atañe al proyecto legislativo en cuestión. Una vez aprobada, esa norma

concretiza una disposición o un principio constitucional, articulando la aplicación de la

norma fundamental. Ciertamente, no todas las disposiciones legales realizan esta

interpretación constitucional de la misma forma; existe una diferencia de grado en

relación con la materia de la que se trate y el tipo de norma constitucional que puede

verse identificada en la norma legal. Así, es posible que la interpretación constitucional

que hace el legislador sea más evidente, por ejemplo, en la regulación de un sistema de

educación pública de calidad, que en la aprobación de un montepío. Pero se trata de

diferencias de grado e intensidad. Algo parecido puede decirse respecto del ejercicio de

la potestad reglamentaria del Presidente de la República, particularmente la autónoma.

En ejercicio de esta potestad, el Presidente de la República realiza una interpretación de

las normas que establecen su competencia normativa infralegal, de las materias

reservadas a la ley y de las demás normas que establecen el marco jurídico de la acción

de los poderes públicos, lo que es un requisito básico para el ejercicio de su potestad.

Ahora bien, cuando se produce algún conflicto en la interpretación

constitucional propuesta por estos u otros actores institucionales, los llamados a zanjar

dicha controversia son los tribunales, especialmente el Tribunal Constitucional. En

efecto, los conflictos que puedan suscitarse durante el proceso legislativo o en el

ejercicio de la potestad reglamentaria, que versan sobre interpretaciones

constitucionales contrapuestas o contradictorias y que son sostenidas por grupos

políticos generalmente antagónicos, serán resueltos por el Tribunal Constitucional. Así,

la participación del Tribunal y, en consecuencia, la determinación jurisdiccional de la



Página 10 de 51

interpretación constitucional es accidental, ya que depende de tres factores de hecho:

que se presente una diferencia en la interpretación constitucional durante el proceso

legislativo o el conocimiento de la norma reglamentaria, que dicha diferencia no pueda

ser resuelta por la vía deliberativa y que la minoría parlamentaria decida recurrir al

Tribunal Constitucional para (intentar) resolver dicha disputa (a su favor).

4. Interpretación institucional o no institucional de la Constitución

Asimismo, una serie de actores no institucionales también ejercen de

intérpretes de la Constitución, principalmente la doctrina constitucional y la ciudadanía

en general, lo que Häberle ha denominado la sociedad abierta de los intérpretes de la

Constitución7. Esto se materializa en una serie de acciones y decisiones tomadas por

actores que tienen diversos grados de relación con la Constitución, los que la realizan

permanentemente en el ejercicio de sus actividades habituales.

Así, cuando un ciudadano se siente vulnerado en el legítimo ejercicio de un

derecho fundamental, recurre a la Corte de Apelaciones respectiva a solicitar la tutela de

dicho derecho, exigiendo el restablecimiento del orden jurídico. Al ejercer dicha acción

constitucional, el ciudadano está proponiendo determinada interpretación

constitucional, a partir de la cual el ejercicio de su derecho invocado encuentra

protección ante una vulneración que, según su propuesta de interpretación

constitucional, es contraria a la Constitución. Por el contrario, el recurrido contestará la

acción proponiendo una interpretación de la Constitución alternativa, a partir de la cual

el acto u omisión impugnado no es incompatible con la Constitución y, por tanto, no

vulnera el legítimo ejercicio del derecho invocado por el actor. En dicha relación

dialéctica, la Corte discurre argumentativamente entre ambas interpretaciones

constitucionales propuestas por las partes y le otorga respaldo institucional a una de

ellas. Es decir, la interpretación constitucional presente en la decisión judicial tiene

7 Häberle, Peter (2002): “La Constitución como cultura”, en: Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, Nº 6; y Häberle, Peter (2003): El Estado constitucional (México DF, Universidad Autónoma de México).



Página 11 de 51

como antecedente una que proviene de la ciudadanía, en forma inorgánica y carente de

un respaldo institucional previo, pero que la Corte la respalda o valida con su

sentencia.

Esto es relevante, ya que pone de manifiesto que la sociedad genera algún

tipo de interpretación constitucional, que luego sirve de antecedente para aquella que se

institucionaliza en los tribunales. Ante un eventual conflicto que pueda generarse en el

seno de la sociedad relativo a la interpretación constitucional de una norma o, lo que es

más frecuente, relativo al ejercicio de los derechos, los tribunales entran en escena,

resolviendo el conflicto en favor de alguna de las partes. Pero dicha decisión no es

tomada en abstracto, sino que parte de la base de la contradicción en la interpretación

constitucional propuesta por las partes y se encuentra, por tanto, condicionada por

aquella que llega precisamente desde la sociedad.

¿Qué es lo relevante de la presente constatación? Que la Constitución es

interpretada permanentemente y todos los días por una serie de operadores de distinta

entidad, y en que la regla general es que dichas interpretaciones tengan una validez en el

contexto de sus respectivos ámbitos de acción, sin que ello genere, en la mayoría de los

casos, conflictos de interpretación que deban ser resueltos jurisdiccionalmente.

Lo propio sucede con el proceso legislativo, ya que la gran mayoría de las

interpretaciones constitucionales que se encuentran presentes en la discusión de los

proyectos de ley no alcanzan a tener un nivel de conflictividad que los lleve a solicitar la

determinación jurisdiccional de la interpretación de la Constitución. Sólo por excepción

determinados conflictos llegan a ser resueltos por un tribunal, y sólo como

consecuencia de una controversia entre partes, en la que una de éstas decide acudir a

este como forma de zanjar la disidencia constitucional.

De este modo, la gran mayoría de las veces en que se aplica e interpreta la

Constitución, sea en un proceso legislativo o en el ejercicio cotidiano de los derechos, la

interpretación resulta de un proceso más o menos dialéctico y horizontal, donde no

participa ningún tribunal de justicia. Por el contrario, la interpretación constitucional



Página 12 de 51

que se realiza en sede jurisdiccional es accidental y esporádica, y tiene como insumo las

interpretaciones constitucionales propuestas por las partes en conflicto.

Ello lleva a la configuración de un sistema de distribución de competencias

en materia de interpretación constitucional, donde la interpretación más frecuente se

encuentra presente en el legislador y en la propia práctica constitucional de la

ciudadanía, mientras que los tribunales tienen una competencia que ejercen de manera

eventual y a partir de la interpretación que las partes en conflicto le proponen. En este

contexto, el legislador cumple una función clave en esta materia, determinando el

contenido material de importantes garantías constitucionales, ya sea por la vía de la

reserva de ley como garantía en la regulación del ejercicio de los derechos

fundamentales, o bien, por aplicación del propio principio de legalidad.

II. Autonomía universitaria: un concepto legal con fundamento constitucional8

1. Reconocimiento normativo de la autonomía universitaria

La autonomía universitaria es una institución fundamental para el quehacer

académico. El artículo 104 de la Ley General de Enseñanza la define como el “derecho de

cada establecimiento de educación superior a regirse por sí mismo, de conformidad con lo establecido en

sus estatutos en todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades”. A continuación, establece

una distinción que es fundamental para la adecuada comprensión de lo que podría estar

en tensión en la presente deliberación legislativa: la legislación nacional distingue entre

autonomía académica, económica y administrativa. De esta manera, existe una

autonomía propiamente académica, que “incluye la potestad de las entidades de educación

superior para decidir por sí mismas la forma como se cumplan sus funciones de docencia, investigación y

extensión y la fijación de sus planes y programas de estudio”, que aparece como el elemento

8 Lo que sigue forma parte de un trabajo pronto a ser publicado, de autoría del suscrito y de Bruno Aste Leiva, profesor de Derecho Constitucional de la U. de Antofagasta.



Página 13 de 51

central de la AU, al encontrarse directamente vinculada con el quehacer universitario: la

libertad para el desarrollo de las tareas de docencia, investigación y extensión. Junto a

esta autonomía, el Legislador configura otras que, de alguna manera, son funcionales al

logro de la primera: una autonomía económica o financiera, que “permite a dichos

establecimientos disponer de sus recursos para satisfacer los fines que le son propios de acuerdo con sus

estatutos y las leyes”, y una autonomía administrativa, que “faculta a cada establecimiento de

educación superior para organizar su funcionamiento de la manera que estime más adecuada de

conformidad con sus estatutos y las leyes”. Este es el piso conceptual desde el cual es necesario

evaluar el impacto que el proyecto de ley de educación superior podría tener en la

autonomía universitaria, recogido del artículo 4º del DFL Nº 1 de 1980, y que ha sido

ratificado por el Tribunal Constitucional, quien reconoce que “el contenido esencial de la

autonomía universitaria dice relación con su ámbito académico” (STC 2731, C. 30º).

Estas definiciones legales se complementan con lo dispuesto en el DFL Nº

1 (1980). Mientras su artículo 1º define a la Universidad como “una institución de educación

superior, de investigación, raciocinio y cultura que, en el cumplimiento de sus funciones, debe atender

adecuadamente los intereses y necesidades del país, al más alto nivel de excelencia”, el artículo 3º

señala que “la Universidad es una institución autónoma que goza de libertad académica y que se

relaciona con el Estado a través del Ministerio de Educación”. Asimismo, la legislación nacional

contempla un procedimiento especial para que las instituciones de educación superior

puedan optar al reconocimiento de su autonomía, según regulación de la propia Ley

General de Enseñanza. Es decir, la autonomía de estas instituciones no es reconocida

de pleno derecho; ésta depende de un procedimiento regulado por ley, que incluso

contempla la revocación de su reconocimiento institucional y la pérdida –ahora sí, de

pleno derecho– de su autonomía (art. 26, Ley 20.800).

En definitiva, estamos en presencia de una regulación legal que viene a dotar

de contenido a una categoría conceptual íntimamente vinculada con el ejercicio de

derechos fundamentales pero que, no obstante su importancia, carece de

reconocimiento constitucional.



Página 14 de 51

En efecto, la regulación constitucional de la autonomía universitaria tiene

una evolución histórica compleja e irregular. El desarrollo de esta institución está ligado

a los estatutos orgánicos de la Universidad de Chile, específicamente los de 1879, 1931

y 1971, que sirvieron de modelo no solo a los estatutos propios de las universidades

particulares que se fundaron a contar de 1888, sino que fundamentan el reconocimiento

constitucional que logra este concepto en la Carta de 1925. En efecto, la Ley de

Reforma Constitucional N° 17.398, de enero de 1971, modificó el artículo 10 N° 7, al

señalar que “las Universidades estatales y particulares reconocidas por el Estado, son personas

jurídicas dotadas de autonomía académica, administrativa y económica. Corresponde al Estado proveer

a su adecuado financiamiento para que puedan cumplir sus funciones plenamente, de acuerdo a los

requerimientos educacionales, científicos y culturales del país”. Como es posible desprender de

una simple lectura, los elementos principales de esta definición constitucional se

encuentran recogidos en la legislación actualmente vigente.

Sin embargo, entre 1971 y 1982 se verificó una lamentable degradación en el

rango normativo de la autonomía universitaria, que ya no cuenta con reconocimiento

constitucional. Asimismo, a su reconocimiento simplemente legal se suma un retroceso

adicional respecto del estatus alcanzado en 1971 y que justifica, precisamente, la actual

discusión legislativa: el deber estatal de proveer un adecuado financiamiento a las

universidades estatales y a las reconocidas por el Estado. Más allá del juicio político que

se pueda verificar respecto de este retroceso en el reconocimiento constitucional de la

autonomía universitaria, lo cierto es que, hoy, se trata de una institución de rango legal.

Esta constatación es fundamental para la actual discusión legislativa pues, a

pesar de que se trata de una institución con evidentes fundamentos constitucionales y

vinculada al ejercicio de importantes derechos fundamentales, tiene un reconocimiento

simplemente legal. La configuración conceptual de la AU en el ordenamiento

constitucional vigente es, en definitiva, más pobre. Dado que no se contempla una

norma expresa en la materia (probablemente como consecuencia de la propia

intervención militar sobre los planteles universitarios), esta vieja garantía constitucional



Página 15 de 51

debió ser configurada indirectamente, a través de una reconstrucción hermenéutica

anclada en los artículos 1° inc. 3°, 19 Nos 10 y 11 de la Constitución vigente.

2. Configuración doctrinal de sus contenidos

En efecto, dada la falta de reconocimiento constitucional, la doctrina y la

jurisprudencia han realizado un trabajo de interpretación destinado a determinar el

contenido de la autonomía universitaria.

La AU se articula con una serie de derechos que contribuyen a darle

contenido, no solo desde el art. 19 Nº 11 (como lo ha hecho la STC 523), sino también

a través de la aplicación indirecta de las garantías constitucionales en materia de

libertad de enseñanza (art. 19 N° 11), que incluye tanto la libertad de cátedra como el

deber del Estado en fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles,

estimulando la investigación científica y tecnológica (art. 19 N° 10 inc. 6º). El artículo

19 N° 10 impone un rol activo al Estado en el respeto y promoción del derecho a la

educación. Así las cosas, se ha entendido que “el deber de respeto impone la exigencia

de garantizar la existencia de derechos, de permitir su realización o ejecución, y de no

entorpecer ni vulnerar, por acción u omisión, el ejercicio de éste”9.

Por su parte, el art. 19 N° 11 reconoce una dimensión especial de la libertad

de enseñanza, que parte de la doctrina ha entendido como “la facultad de las personas para

transmitir o entregar a otras personas conocimiento bajo cierto método, de manera informal o formal,

para lo cual pueden abrir, organizar y mantener establecimientos de enseñanza”10. Sin embargo, la

práctica constitucional presenta una comprensión más cercana a la libre iniciativa

económica que a la autonomía universitaria, confirmando el retroceso respecto del

estándar alcanzado luego de la reforma constitucional de 1971.

9 Jordán, Tomás (2009): “Elementos configuradores de la tutela jurisprudencial de los derechos educacionales en Chile”, Estudios Constitucionales (año 7, n° 1), p. 191. 10 Nogueira, Humberto (2008): Derechos Fundamentales y garantías constitucionales (Santiago: Librotecnia), p. 196.



Página 16 de 51

A pesar de la difícil reconstrucción de la garantía desde la normativa

constitucional vigente, la AU opera no solo como fundamento, sino también como

límite a la libertad de cátedra, entendida como “aquella facultad de que disponen los

académicos para investigar, enseñar y publicar sobre cualquier tema que consideren de interés

profesional, sin riesgo ni amenaza de sanción alguna; excepto mediante la adecuada demostración de

inexcusable ética profesional”11. La libertad de cátedra supone un espacio de autonomía del

que es titular el académico, respecto de la institución universitaria a la que pertenece.

Sin embargo, no supone una habilitación a la discrecionalidad de quien la ejerce, pues se

entiende que ésta, así como todo derecho, está limitada por un sistema jurídico que

consagra derechos a sujetos con intereses diversos, en el marco de una sociedad

democrática que ha asumido ciertos estándares básicos para una convivencia pacífica,

así como su propia diversidad constitutiva. Así, una de las diferencias que existen entre

AU y libertad de cátedra, vendrá dada por el sujeto activo, ya que en la primera lo será

la institución universitaria, mientras que en la segunda el profesional académico.

Además de estas normas constitucionales, existe un deber internacional que

complementa la configuración conceptual de la AU. Así, el art. 13 del Pacto

Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce los llamados

derechos educacionales, principalmente, el derecho a la educación y el derecho a la

libertad de enseñanza. Esta se compone de dos elementos principales: a. la libertad de

los padres y tutores para elegir un establecimiento conforme a sus principios, pudiendo

elegir uno distinto a los públicos, y b. la libertad de la que gozan los particulares para

establecer y dirigir instituciones de enseñanza.

Si bien el Pacto no contiene una referencia expresa a la libertad académica,

se entiende que el derecho a la educación sólo se puede disfrutar en la medida que se

encuentre acompañado de la libertad académica de la que gozan los profesores y

estudiantes reconociendo que, dada la estructura de las relaciones de poder en las cuales

se ven insertos, son especialmente vulnerables a presiones políticas y de otro tipo,

11 Madrid, Raúl (2013): “El derecho a la libertad de cátedra y el concepto de Universidad”, Revista Chilena de Derecho (vol. 40, n°1), p. 356.



Página 17 de 51

arriesgando la libertad académica. En este sentido, “la libertad académica comprende la

libertad del individuo para expresar libremente sus opiniones sobre la institución o el sistema en el que

trabaja, para desempeñar sus funciones sin discriminación ni miedo a la represión del Estado o

cualquier otra institución, de participar en organismos académicos profesionales o representativos y de

disfrutar de todos los derechos humanos reconocidos internacionalmente que se apliquen a los demás

habitantes del mismo territorio”12.

La libertad académica o de cátedra no es una categoría abstracta que blinde a

un académico o académica pues, finalmente, se trata de una actividad laboral que se

ejerce con sujetos con quienes se configura no solo una relación de carácter laboral,

sino también una de enseñanza/aprendizaje: si bien estas relaciones no determinan el

contenido de lo que se enseña o estudia, sí le imprimen una orientación a dicha

actividad, toda vez que es funcional a la formación profesional y ciudadana de sujetos

libres e iguales. Por ello, el propio Comité relativiza esta libertad académica, al señalar

que su disfrute “conlleva obligaciones, como el deber de respetar la libertad académica de los demás,

velar por la discusión ecuánime de las opiniones contrarias y tratar a todos sin discriminación por

ninguno de los motivos prohibidos”13.

Como se puede apreciar, la libertad académica que se comprende en la

libertad de enseñanza, impacta en el ejercicio otros derechos, tales como el derecho a la

educación o a la no discriminación arbitraria, siendo imprescindible que la vigencia y

respeto de la autonomía universitaria se entienda en contexto de respeto por los (otros)

derechos que confluyen en el marco de su ejercicio. De esta forma, la eficacia de las

decisiones adoptadas por las instituciones de educación superior, con respecto a sus

labores académicas, de gestión y otras actividades, serán una suerte de parámetro para la

medición del grado de autonomía que alcancen, el que deberá estar en armonía con el

debido respeto de los derechos de quienes participan de las relaciones que tanto la AU

como la libertad de cátedra suponen.

12 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General N° 13, 1999. 13 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General N° 13, 1999.



Página 18 de 51

La AU se perfila como un principio configurador del derecho a la libertad

de enseñanza y como un atributo fundamental y necesario para que una institución

universitaria pueda ejercer aquel derecho y lograr su cometido: la producción y

divulgación de conocimiento, en beneficio de la sociedad.

3. Los límites de la AU en la jurisprudencia constitucional

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha cumplido una función

determinante en la determinación del contenido de la autonomía universitaria. Sin

perjuicio de lo que se señala en las páginas precedentes, la línea jurisprudencial

actualmente vigente en la materia está marcada por el contenido de la STC 2731 de

2014. Dicha sentencia, que se realiza el control preventivo de constitucionalidad de la

Ley Nº 20.800 (establece el administrador provisional o de cierre), identifica los

elementos nodales de la configuración actual de la autonomía universitaria. Para los

efectos de lo que aquí importa, es necesario destacar sus principales argumentos:

- el TC reconoce que la autonomía universitaria no se encuentra reconocida

expresamente por la Constitución, aunque se desprende de ella (c. 27);

- tanto la libertad de enseñanza como la autonomía universitaria están destinadas a

garantizar el ejercicio del derecho constitucional a la educación; por esta razón, el

ámbito eventualmente objeto de protección es solo el “adecuado” para la

consecución de sus fines, especialmente vinculados a la educación, razón por la

cual se trata de una autonomía limitada. En definitiva, la libertad de enseñanza no

sería un fin en sí misma, sino que está concebida para garantizar el derecho a la

educación, razón por la cual si la autonomía se hace incompatible con el derecho a

la educación, cede frente a éste (c. 14);

- es el Legislador el órgano constitucionalmente competente para determinar la

forma en que una universidad debe cumplir con el ordenamiento vigente,

señalando cuales son las condiciones y deberes que debe cumplir; en el ejercicio de

dicha función, el Legislador reconoce como límite el contenido esencial de la



Página 19 de 51

autonomía universitaria que, en conformidad con lo establecido en el art. 104 de la

Ley General de Educación, radica en la autonomía académica de la universidad.

Así, el ámbito de intervención que le cabe al Legislador en la regulación de la

autonomía financiera y administrativa, siendo todavía limitado, es algo mayor (c.

30);

- reconoce que la autonomía universitaria puede ejercerse en virtud de lo que la ley

disponga e, incluso, en ausencia de regulación legal; pero nunca contra la ley. A

juicio del TC, es evidente que la autonomía universitaria tiene límites y que estos se

encuentra configurados por el Legislador, lo que explica que el ordenamiento

jurídico contemple la revocación del reconocimiento legal y, de pleno derecho, la

pérdida de su autonomía (c. 31).

III. Las fronteras legislativas de la AU

La autonomía universitaria ha estado presente a lo largo de toda la discusión

legislativa, aunque no ha estado, explícitamente, en el centro del debate público. Con las

discusiones relativas al diseño del sistema de acreditación, de la ley que establece el

administrador provisional o de cierre, en fin, de la gratuidad universitaria, el concepto

ha estado presente en diversas discusiones legislativas. Su contenido se ha ido

perfilando, progresivamente, durante el proceso nomogenético, delimitando su

contenido normativo a través de la nueva legislación y concretizando su contenido

constitucional.

Las páginas que siguen identifican los principales elementos a partir de los

cuales es posible delinear los contornos conceptuales de la autonomía universitaria, a

partir de la discusión legislativa de los proyectos más emblemáticos de la última década.

En este ejercicio de interpretación, recurriremos a la idea de “exterior

constitutivo” para comprender cómo se configuran son los contornos que determinan

el contenido de las instituciones jurídicas a través de la deliberación legislativa,



Página 20 de 51

siguiendo la lectura que ha hecho Mouffe14. Derrida formula este concepto para

explicar cómo la identidad política colectiva no se constituye a sí misma, sino como

correlato de una diferencia externa, a otro que es, a su vez, exterior. Ese “otro exterior”

sería fundamento para la configuración de cualquier tipo de identidad, puesto que ya no

es posible comprenderla o afirmarla sólo con referencia “a sí misma” o a una

pretendida objetividad (especialmente en materia de interpretación constitucional15). La

idea de “exterior constitutivo” sirve para comprender adecuadamente la función que

cumple lo político en la configuración de los conceptos jurídicos, especialmente en sede

legislativa. En efecto, el debate legislativo permite que dos o más concepciones

antagónicas puedan manifestarse democráticamente, sin que ninguna de ellas sea

eliminada (ni antes ni después de la deliberación). Como resultado del proceso

legislativo, sólo la concepción que logre el respaldo mayoritario se incorporará al

ordenamiento jurídico, otorgándosele valor de ley. Así, aunque el antagonismo político

no es eliminado, la concepción minoritaria queda situada ‘fuera’ del contenido del

concepto sometido al debate legislativo, un ‘afuera’ que deviene en condición de

posibilidad del ‘adentro’, por cuanto permite trazar una frontera entre ambas

concepciones. Es en virtud de esta ‘frontera’ que es posible zanjar un antagonismo en

sede legislativa, pues una concepción adquiere valor de ley y la otra no. En otras

palabras, el contenido de una institución jurídica (aquel que podríamos denominar

‘interno’) puede ser identificado no solo por lo que es, sino también a partir de lo que

no es: así como tiene un contenido normativo que le confiere los rasgos para que dicha

institución sea la que es y no otra, tiene también un exterior constitutivo que permite

determinar hasta dónde se puede decir que una institución ‘es’ lo que es y desde donde

pasa a ‘ser’ otra diferente, o bien, pasa a invadir aquellos contenidos que fueron

desechados por la deliberación legislativa.

14 Mouffe, Chantal (2007): En torno a lo político (Buenos Aires, FCE), p. 22 ss. 15 Bassa, Jaime (2013): “La pretensión de objetividad como una estrategia para obligar. La construcción de cierta cultura de hermenéutica constitucional hacia fines del siglo XX”, Estudios Constitucionales (año 11 nº 2), pp. 15-46.



Página 21 de 51

Nos parece que esta perspectiva es un complemento fundamental para la

interpretación constitucional, especialmente en lo que se refiere a la reconstrucción

dogmática de las instituciones jurídicas, no solo porque contribuye a determinar qué

argumentos son compatibles con la función creadora de Derecho que tiene el

Legislador, sino porque permite construir parámetros más estables que permitan

configurar límites a la tarea interpretativa en sede jurisdiccional. En otras palabras, es

más fácil saber hasta dónde puede llegar la interpretación de una determinada

institución si conocemos aquella frontera derridiana que sitúa un ‘afuera’ que ya no

puede ser considerado parte integrante de dicha institución (salvo, evidentemente,

reforma legal).

En consideración a estas definiciones metodológicas preliminares,

entendemos que la ‘identidad’ de la autonomía universitaria –esto es, el contenido

normativo de una institución jurídica configurada a través de diversas deliberaciones

legislativas– podrá ser construida gracias a la exclusión de aquello que no forma parte

de ella. Un análisis de las deliberaciones legislativas en las cuales se discutió sobre la AU

nos permitirá trazar “las huellas de la exclusión que hizo posible su constitución”16

pues, aplicando las ideas de Mouffe a lo que aquí nos convoca, la construcción de una

identidad –así como de un concepto jurídico– es un acto de poder: “nuestros valores,

nuestras instituciones y nuestro modo de vida constituyen una forma de orden político

entre varias posibles y el consenso que ellas requieren no puede existir sin un «exterior»

que siempre hará que nuestros valores democráticos liberales o nuestra concepción de

la justicia se encuentren abiertos a la controversia”17. En dicha construcción

(especialmente cuando se refiere a la deliberación legislativa), ciertas opiniones quedan

‘dentro’ del contenido normativo del concepto jurídico, mientras que otras quedan

‘fuera’.

En sede legislativa, esta forma de zanjar un antagonismo impacta

directamente en el sistema de fuentes formales del Derecho, pues configura los

16 Mouffe, Chantal (2007): En torno a lo político (Buenos Aires, FCE), p. 191. 17 Mouffe, Chantal (2007): En torno a lo político (Buenos Aires, FCE), p. 206.



Página 22 de 51

contornos del contenido normativo de los enunciados jurídicos, fijando los márgenes

dentro de los cuales puede operar la interpretación. Vulnerar dichos márgenes –por

ejemplo, recurriendo a argumentos derrotados en la deliberación legislativa– supone

vulnerar el sistema constitucional de distribución de competencias, invadiendo las

potestades normativas del Legislador y rompiendo el principio de legalidad. Si bien

entendemos que “tras la norma no hay una única respuesta correcta, sino diversos

significados que podrán ser adjudicados con mejores o peores argumentos”18, el ámbito

competencial de todo intérprete institucional se encuentra condicionado por el

contenido de la deliberación legislativa, precisamente porque permite identificar el

‘interior’ que tiene valor de ley y separarlo de aquel ‘exterior constitutivo’ que carece del

mismo. Por lo tanto, la conceptualización de una institución jurídica debe considerar

cómo se configura dicha ‘frontera’ y contribuir a esclarecer cuáles son los argumentos

compatibles con el contenido de la decisión legislativa.

1. Autonomía universitaria y control estatal

Una de las principales tensiones dialécticas a través de las cuales se ha ido

delimitando el contenido de la autonomía universitaria, se verifica respecto de la

participación del Estado en el quehacer universitario. Tributaria de la concepción

burguesa de los derechos y libertades individuales19, la AU ha sido instrumental a la

construcción de una esfera de exclusión estatal. El devenir histórico que ha seguido el

país en las últimas décadas viene a reforzar esta noción, donde la intervención estatal es

vista, a priori, como una amenaza a ese espacio de autonomía –individual o

institucional– que consagra el derecho moderno. Ello es consecuencia de una

determinada concepción de los objetivos de la AU, cual es el de garantizar la no

18 Bassa, Jaime (2013): “La pretensión de objetividad como una estrategia para obligar. La construcción de cierta cultura de hermenéutica constitucional hacia fines del siglo XX”, Estudios Constitucionales (año 11 nº 2), p. 18. 19 Barcellona, Pietro (1996): El individualismo propietario (Madrid, Trotta).



Página 23 de 51

intervención de terceros en la realización de un proyecto particular, en este caso, de

universidad.

Es posible verificar cómo esta tensión se encuentra presente, por ejemplo,

en la discusión legislativa de la Ley 20.129 (que establece un sistema nacional de aseguramiento

de la calidad de la educación superior, promulgada en 2006, Boletín legislativo Nº 3.224-04).

En ella, la lógica binaria, aquella a partir de la cual tradicionalmente se ha construido la

AU en la relación autonomía/intervención, se tensiona con la incorporación de un

factor que apunta a proteger los intereses de terceros. La consideración legal de estos

intereses desborda la comprensión clásica de la autonomía, pues la tarea del

ordenamiento jurídico estatal ya no es solo la protección de los intereses propios del

quehacer universitario, sino que también los de terceros que, participando directa o

indirectamente de ese mismo quehacer, no tienen los medios suficientes para

protegerlos por sí mismos. Así, surge la noción de “educación de calidad”20 como

categoría conceptual a partir de la cual se podría configurar la AU, ya no mira solo a la

universidad, sino también a la sociedad, constituyendo el pilar argumental desde el cual

se podría justificar una mayor intervención de organismos estatales, precisamente como

salvaguarda de la fe pública de un sistema comprometido con la educación de la

ciudadanía.

Es desde la calidad que se argumentó en defensa de un sistema de

acreditación en la educación superior, enfrentando las críticas que se levantaban en

nombre de la autonomía universitaria. En efecto, el proyecto de ley suponía restringir el

ámbito de libertad de las instituciones de educación superior, al establecer un

organismo estatal encargado de verificar el cumplimiento de ciertos estándares

mínimos, principalmente relacionados con los procesos internos de gestión

administrativa de las universidades. En ningún caso estuvo en discusión la posibilidad

de una intervención estatal sobre el contenido de los programas impartidos o un

20 Para una crítica a la dimensión neoliberal de la calidad, véase Communes (2017): “El gobierno neoliberal de la universidad en Chile”, en De Prácticas y Discursos. Cuadernos de Ciencias Sociales (U. Nacional del Nordeste, Argentina), año 6 Nº 8: 89-104. Disponible en http://ppct.caicyt.gov.ar/index.php/depracticasydiscursos/article/view/11538/10232

http://ppct.caicyt.gov.ar/index.php/depracticasydiscursos/article/view/11538/10232



Página 24 de 51

control sobre la pertinencia académica o viabilidad profesional de determinadas

carreras. En el marco de la discusión por la calidad de la educación, la dicotomía se

trabó en torno a la autonomía universitaria.

Así, es posible identificar una serie de argumentos esgrimidos en favor de un

sistema de acreditación: por un lado, se estableció una relación directa entre

acreditación y autonomía, al señalar que “la evaluación de la calidad es la contrapartida

a la autonomía de la educación superior (…) la evaluación, la transparencia y la

acreditación no excluyen la autonomía”21. En el mismo sentido, se afirmó que al

“asegurar que la educación impartida sea de la mejor calidad (…) la ley debe establecer

el carácter obligatorio de la acreditación. Esto no afecta la autonomía, ni afecta la

libertad de enseñanza”22.

El argumento anterior fue complementado a través de la relación que existe,

a juicio de los legisladores, entre libertad y autonomía, incluso distinguiendo ambas

categorías respecto de la libertad de enseñanza. Es así como se afirmó que “el principio

de autonomía ha sido mal interpretado en Chile, y ha generado excesos y abusos por

algunas entidades de educación, que suponen que gozar del estatuto de ‘autónomas’

involucra el derecho a actuar ilimitadamente”23. En el mismo sentido, reforzando la

idea de que la libertad se ejerce dentro de un determinado marco normativo, fue

considerado que existe “una percepción negativa sobre el ejercicio abusivo de la

libertad que han hecho algunas instituciones de educación superior, [afectando] la fe

pública”24.

Estas consideraciones emanan, por cierto, de cierta comprensión de los

derechos fundamentales, en la cual el ejercicio de los mismos depende de cómo estén

configuradas las condiciones normativas. En coherencia con el art. 19 Nº 26 de la

Constitución, estos legisladores entienden que el reconocimiento constitucional de los

derechos no supone una habilitación incondicionada a sus titulares; por el contrario, su

21 Sen. Montes (PS), Historia de la Ley 20.129, p. 85. 22 Sen. Parra (PRSD), Historia de la ley 20.129, p. 451. 23 Sen. Ruiz-Esquide (DC), Historia de la ley 20.129, p. 200. 24 Sen. Moreno (DC), Historia de la Ley 20.129, p. 405.



Página 25 de 51

reconocimiento supone condicionar las relaciones sociales que se verifican en un

determinado ámbito de la vida social y establecer los límites que configuran dichas

relaciones. Así, al afirmar que el mal uso de la libertad (de enseñanza, en el contexto

universitario, pero también de iniciativa económica, en el contexto de la constitución

chilena vigente) supone un abuso que vulnera los derechos de terceros e, incluso, afecta

la fe pública comprometida, los legisladores se separan de la concepción individualista

de los derechos y avanzan hacia una configuración más compleja. En ella, la

concurrencia de diversos derechos fundamentales logra incorporar al debate legislativo

aquello que, en la convivencia social, parece evidente: la concurrencia de sujetos que no

solo son titulares de derechos fundamentales, sino también de intereses disímiles que

pueden entrar en conflicto.

Eso explica que la tensión entre acreditación y autonomía no se configure,

solamente, desde los individuos que concurren en estas relaciones sociales marcadas

por el quehacer universitario. Los mínimos estándares que esta ley de acreditación

impone a las instituciones de educación superior se justifican desde la sociedad, desde

los intereses comunes, y no solo desde los derechos individuales. Así fue expresado en

el debate legislativo: “los procesos de acreditación no interfieren con la autonomía de

las instituciones; con sus proyectos institucionales, forjados al amparo de la libertad de

enseñanza (…) lo que se pide a los establecimientos en cuestión es un mínimo, el cual

implica comprometerse con la calidad; estar organizados para autorregular la forma en

que llevan a cabo su misión y para asegurar el cumplimiento de su respectivo proyecto

institucional. Y de este mínimo, por cierto, deben responder al conjunto de la

comunidad nacional”25.

Se trata de una comprensión de los derechos fundamentales un poco más

compleja, al menos, en cuanto los entiende desde la configuración de cierto tipo de

relaciones sociales –las que cambian según el tipo de derecho del que se trate– y no solo

desde un individuo que busca asegurarse una esfera de protección frente a la

intervención estatal.

25 Sen. Larraín (RN), Historia de la Ley 20.129, p. 1.287.



Página 26 de 51

Las anteriores son opiniones vertidas durante el proceso legislativo, por

congresistas que votaron a favor del proyecto de ley en cuestión (proyecto cuya

constitucionalidad fue confirmada en STC 548-2006). Tienen, por tanto, un valor

especial frente al texto legal finalmente aprobado y promulgado. A diferencia de

quienes votaron en contra, sus argumentos y consideraciones forman parte de la

autoridad propiamente legislativa y sirven, en consecuencia, como herramientas para

una mejor comprensión de la ley vigente. A su vez, la minoría contribuye a delimitar el

contenido normativo de las categorías conceptuales utilizadas por el Legislador, pero

esta vez en un sentido inverso, delimitando los contornos externos. Son su ‘exterior

constitutivo’.

Así, los argumentos utilizados en contra de la aprobación de la ley que

establece un sistema de acreditación en el sistema universitario, se enfocaron en una

defensa de la autonomía universitaria construida desde una concepción que combina

dos factores, según veremos a continuación: i. la institución universitaria como un

“individuo” a quien le asisten derechos, y ii. la dimensión económica y mercantil del

quehacer universitario.

En efecto, en contra de la acreditación y en defensa de la autonomía se

afirmó que “la primera manifestación de libertad de una persona o institución es su

propia autonomía (…) la primera libertad que hay que defender es esa autonomía que

tiene una universidad para definir un marco al cual libremente van a adherir los

alumnos que voluntariamente ingresen a ella”26. Se trata de un argumento que busca

reivindicar los intereses de una institución equiparándola al estatuto jurídico de las

personas, como si se tratara de una categoría cuyo contenido se determina en abstracto,

con total prescindencia del tipo de relaciones jurídicas en las cuales se verifica.

Por otro lado, cuando se discutía qué tipo de antecedentes debían informar

las universidades al sistema nacional de acreditación, se afirmó que “la norma aprobada

en primer trámite constitucional afecta la autonomía universitaria, en la medida en que

26 Sen. Ríos (RN), Historia de la Ley 20.129, p. 453.



Página 27 de 51

las informaciones exigidas conciernen a decisiones estratégicas de las instituciones”27.

Entre esos antecedentes figuran los “cambios sustanciales en la propiedad, dirección o

administración de una institución”, según señala el actual art. 25 de la Ley 20.129. Es

decir, en la eventual tensión entre el ejercicio de la autonomía universitaria y los

atributos de la propiedad privada, el Legislador entendió que una restricción a esta

última no era en absoluto incompatible con la garantía de la AU, por lo que la objeción

del senador fue rechazada. Con esta decisión, no es posible esgrimir que una limitación

a la propiedad suponga una vulneración a la AU, con lo que dicho argumento se sitúa

‘fuera’ del contenido que el Legislador le da a esta institución.

2. Autonomía universitaria, derecho a la educación y fe pública

Con ocasión de la discusión de la Ley 20.800 de 2014 (crea el administrador

provisional y administrador de cierre de instituciones de educación superior, Boletín

legislativo Nº 9.333-04), los términos de la discusión ahora se encuentran mediados por

la noción de lucro, en virtud de la cual se revisa cómo podría afectar ya no solo la

autonomía universitaria y la libertad de enseñanza, sino el propio derecho a la

educación. Este es un nuevo elemento que se incorpora en la discusión pública a partir

de las movilizaciones estudiantiles de 2011, en las que se demanda una transformación

más profunda del sistema educacional, ya no solo escolar, sino también universitario.

Así, el eje de referencia para la deliberación pública se vuelve a trasladar, complejizando

la forma en que se configuran los intereses de aquellos terceros que, desde la sociedad,

participan del quehacer universitario. Así, ya no es solo calidad la categoría conceptual

que rompe la lógica binaria autonomía/intervención; ahora se incorpora el derecho a la

educación como categoría fundamental en la configuración de los contornos

conceptuales de la autonomía universitaria.

La deliberación en sede legislativa demuestra cómo la autonomía

universitaria no se construye exclusivamente desde la configuración normativa de un

27 Sen. Fernández (UDI), Historia de la Ley 20.129, p. 489.



Página 28 de 51

espacio del quehacer universitario vedado a la intervención estatal. Por el contrario,

progresivamente se van incorporando nuevos elementos, necesarios para dicha

configuración. Estos elementos se encuentran vinculados no a la universidad o al

Estado, sino a la sociedad, incorporando a la deliberación sobre la regulación normativa

del fenómeno educacional una doble dimensión: la fe pública y el derecho a la

educación. Es desde estas categorías que se configura, en su complejidad, la autonomía

universitaria. Ya había sido señalado, durante la discusión legislativa de la Ley 20.129,

que “la institución universidad no es autárquica, esto es, que no se basta a sí misma ni

está exceptuada de la aplicación de las leyes del Estado, sino que, por el contrario,

responde a las necesidades de la comunidad nacional, en la medida en que cumple

funciones sociales, y está sometida a las autoridades estatales”28. Dicha relación entre la

universidad y la sociedad constituyó uno de los elementos principales de la discusión de

la Ley 20.800.

Durante la deliberación legislativa, se reconoció el impacto que había tenido

el movimiento estudiantil en la identificación de un problema que debía ser resuelto: a

pesar de la prohibición legal expresa (art. 15, DFL Nº 1, 1980), ciertas universidades

operaban con fines de lucro, postergando el cumplimiento de sus objetivos principales:

“fueron los movimientos estudiantiles en la calle los que mostraron un país que no

queríamos ver: que junto a buenas universidades hay otras que han hecho del lucro su

verdadera razón de ser”29. El impacto político y social que generó la vulneración a

dicho mandato legal por parte de ciertas universidades llevó al Congreso Nacional a

discutir en profundidad la forma en que se había comprometido la fe pública y cómo

esta era garantizada en conjunto con el derecho a la educación de los estudiantes. En

efecto, mientras se discutía la idea de legislar, se afirmó que este proyecto “va en el

camino correcto: establecer una efectiva regulación, que vaya de la mano con la calidad

de la educación, junto con buscar proteger el derecho a la educación y los derechos

28 Historia de la Ley 20.129, p. 261. 29 Dip. Espinoza (PS), Historia de la Ley 20.800, pp. 20-21. En el mismo sentido, diputados Kast (p. 22), Carmona (p. 173), Boric (p. 184), Carvajal (p. 200), Poblete (p. 204).



Página 29 de 51

fundamentales de los estudiantes que ha sido vulnerados y atropellados por el afán de

lucro de los privados”30.

A lo largo de la deliberación legislativa, especialmente en aquellos

congresistas que votaron favorablemente por la idea de legislar y por el contenido del

proyecto en particular, se fue consolidando la dimensión pública del fenómeno social

que era objeto de regulación, específicamente al reconocer cómo una comprensión

absoluta o desmedida de la autonomía universitaria podía amenazar el legítimo ejercicio

de derechos protegidos por la Constitución, como es el caso del derecho a la educación.

Así, se afirmó que “hemos pasado de un período en que los problemas de la educación

se entendían como un conflicto entre privados, a asumir la responsabilidad pública que

implica asegurar el ejercicio del derecho a la educación”31, lectura del fenómeno que es

transversal a la voz de mayoría que aprueba esta legislación y que se proyecta hacia la

norma finalmente aprobada.

Al argumentar el voto favorable al proyecto de ley, se explicitó la forma en

que los contenidos de esta nueva normativa venían a subsanar los efectos negativos de

una determinada comprensión de la educación, más cercana a un bien de consumo que

a un derecho fundamental, argumento que construye desde el deber del estado de velar

por la fe pública. Revisando críticamente lo que llamó una “expansión desregulada de

universidades privadas”, afirmó que la autonomía universitaria no puede ser esgrimida

como justificación para entregar títulos profesionales sin campo ocupacional o para

especular con los ingresos de los estudiantes y sus familias32. Explicitando la forma en

que el Legislador justifica la intervención estatal en la materia, afirmó que “una

responsabilidad primordial del Estado es honrar la confianza depositada por las

familias”33. En el mismo sentido, justificando el voto de mayoría a propósito de la crisis

protagonizada por la Universidad del Mar, se afirmó que los estudiantes “contrajeron

un compromiso con un centro habilitado por el Estado (…) [que] la validó ante el país

30 Dip. Espinoza (PS), Historia de la Ley 20.800, p. 31. 31 Dip. Auth (PPD), Historia de la Ley 20.800, p. 164. 32 Dip. Provoste (DC), Historia de la Ley 20.800, pp. 179-180. 33 Dip. Provoste (DC), Historia de la Ley 20.800, p. 179.



Página 30 de 51

como una institución de educación superior. Por eso, el Estado se debe hacer

responsable y responderle a ese estudiante”34.

En definitiva, esta legislación se sostiene en una determinada comprensión

de la autonomía universitaria, cuya garantía cede, se relativiza, ante el deber del Estado

de satisfacer la fe pública que la ciudadanía deposita en el sistema universitario en su

conjunto35. No se trata de un valor constitucional absoluto, “sobre todo si los objetivos

para los cuales la sociedad ha otorgado el reconocimiento oficial y la autorización para

el funcionamiento de las universidades han sido gravemente vulnerados”36, como se

afirmó en la justificación de otro voto que concurrió con la mayoría. En efecto, la

autonomía que reconoce el Estado y su ordenamiento constitucional se encuentra

orientada a la consecución de determinados fines (el desarrollo de actividades

académicas, de investigación científica y de extensión y de docencia), los que no se

encuentran a disposición de la universidad, sino que condicionan su actuar a tal punto,

que “cuando esas actividades son gravemente vulneradas, el Estado tiene la obligación

de restablecer las bases sobre las cuales entregó la posibilidad de ejercer esa autonomía

a los establecimientos de educación superior”37. Exactamente en el mismo sentido,

también en la fundamentación de un voto que concurre con la mayoría, el contenido de

la AU fue interpretado desde la responsabilidad de la universidad hacia la sociedad: “si

ellas actúan de manera irresponsable, pierden su autonomía. No pueden conservar el

derecho a la autonomía si efectivamente están vulnerando todo aquello que en un

principio les significó el otorgamiento y el reconocimiento de esa autonomía (…) El

proyecto tiene su razón de ser en el origen profundo de la autonomía de estas

34 Dip. Carmona (PC), Historia de la Ley 20.800, p. 173. 35 En el mismo sentido, Dip. Girardi (PPD), Historia de la Ley 20.800, p. 174: “las entidades que se comprometen y adquieren su autonomía como instituciones de educación superior lo hacen porque el Estado les reconoce una promesa, que tiene que ver, primero, con ser instituciones sin fines de lucro, y, segundo, cumplir con un proyecto académico. Muchas de ellas han vulnerado y violado la ley en forma sistemática. Lamentablemente, hasta ahora el Estado ha tenido una suerte de colusión con dichas instituciones, porque ha acreditado y otorgado autonomía a universidades que no tenían mérito para ello y, de alguna manera, durante muchos años hizo la vista gorda respecto de lo que estaban haciendo”. 36 Dip. González (PPD), Historia de la Ley 20.800, p. 182. 37 Dip. González (PPD), Historia de la Ley 20.800, p. 182.



Página 31 de 51

instituciones, que implica libertad académica, pero con responsabilidad social, que es

por lo que debe velar el Estado”38. En definitiva, el Legislador ha establecido con

claridad los límites para el ejercicio de la AU, ya que “la autonomía se respeta en las

instituciones en la medida en que no traspase el límite que signifique la violación del

derecho a la educación de los estudiantes y la trasgresión de la fe pública”39.

Este argumento fue refrendado en la votación del Senado. Uno de los votos

que concurre con la mayoría explícitamente sostuvo que “la autonomía universitaria no

puede constituir un cheque en blanco para que en su ejercicio, los dueños o

administradores de una institución de educación superior, puedan actuar

omnímodamente, sin control alguno, y sin considerar el derecho a la educación de sus

alumnos, que constituye, igualmente, una garantía constitucional”40. En el contexto del

fenómeno educacional, hay un derecho cuya protección debería ser priorizada por

sobre a la autonomía universitaria, especialmente considerando que ésta no está

reconocida como un derecho fundamental por la Constitución41.

A su vez, durante la deliberación legislativa hubo voces críticas respecto al

contenido del proyecto de ley. Al tratarse de votos que concurrieron con la minoría en

la configuración legislativa del contenido normativo de la autonomía universitaria, nos

sirven para trazar aquella frontera derridiana y situarlos en el ‘exterior constitutivo’ de

esta institución jurídica; es decir, por tratarse de interpretaciones rechazadas por el

Legislador, no pueden entenderse incorporadas al contenido normativo de la AU como

institución jurídica. Entre estos votos de minoría, destacan ciertas aprehensiones

relacionadas con las causales legales para decretar la intervención de una universidad42,

así como las atribuciones del administrador provisional o de cierre, específicamente en

lo que se refiere a la posibilidad de disponer de los bienes de la universidad43. Ambos

38 Dip. Girardi (PPD), Historia de la Ley 20.800, p. 175. 39 Dip. Vallejo (PC), Historia de la Ley 20.800, p. 156. 40 Sen. Rossi (PS), Historia de la Ley 20.800, p. 247. En el mismo sentido, Sen. Boeninger (desig.), Historia de la Ley 20.129, p. 803. 41 Sen. Rossi (PS), Historia de la Ley 20.800, p. 435. 42 Dip. Edwards (RN), Historia de la Ley 20.800, p. 202. 43 Dip. Becker (RN), Historia de la Ley 20.800, p. 196; Sen. Von Baer (UDI), Historia de la Ley 20.800, p. 304; Dip. Hoffmann (UDI), Historia de la Ley 20.800, p. 516.



Página 32 de 51

grupos de interpretaciones del contenido de la AU –tanto de ésta entendida en sí

mismo como en relación con derechos protegidos constitucionalmente– fueron

articulados en un requerimiento de inconstitucionalidad presentado ante el Tribunal

Constitucional (TC), evidenciando la entidad de las diferentes interpretaciones que

genera la AU y cómo ésta se integra en la garantía de aquellos derechos fundamentales

cuyo ejercicio concurre en el contexto de la educación superior. Este requerimiento fue

rechazado en la STC 2731 de 2014 (confirmada, a su vez, por la STC 2732 que se

pronuncia sobre el control obligatorio de constitucionalidad del Proyecto), con lo que

se viene a confirmar que dichas interpretaciones deben ser situadas ‘fuera’ del

contenido normativo de la AU, en su exterior constitutivo.

El debate legislativo asumió como un dato desde el cual se construye la

deliberación democrática, que una universidad no realiza su quehacer en abstracto, sino

que sometida a un determinado contexto normativo y social, de modo tal que la

autonomía que le garantiza el ordenamiento constitucional puede ser relativizada según

los elementos configuradores de dicho contexto. Esa relativización abre la puerta a la

intervención estatal en determinados supuestos, los que han sido previstos y

configurados por el Legislador. A su vez, la intensidad de esta intervención dependerá

de cuánto se vean afectados los otros valores que han complejizado la AU: la fe pública

y el derecho a la educación, dentro del marco de límites que sea posible configurar a

partir del ordenamiento jurídico.

En este sentido, la legislación establece las causales y condiciones en virtud

de las cuales es posible designar un Administrador Provisional para instituciones de

educación superior e, incluso, un Administrador de Cierre, en caso que las infracciones

a la normativa vigente sean todavía más graves. La designación de un Administrador

Provisional requiere una resolución fundada, previo acuerdo del Consejo Nacional de

Educación y luego de una investigación sobre aquellos hechos que puedan afectar

seriamente la viabilidad académica, administrativa y/o financiera de la institución de

educación superior. Luego de dicha investigación, puede designarse un Administrador



Página 33 de 51

Provisional o, directamente, revocar el reconocimiento oficial, según lo señalado en los

arts. 6 y 15 de la Ley N° 20.800.

La intensidad de la intervención estatal se encuentra justificada,

principalmente, ante la vulneración de la fe pública. Del hecho que una universidad

cuente con reconocimiento estatal, la institución adquiere, como contrapartida, un

compromiso: realizar sus actividades sin fines de lucro y desarrollar el proyecto

académico que justifica su propia existencia en tanto universidad. El mandato legal que

institucionaliza estos compromisos da paso a la certificación estatal, que avala la

seriedad del proyecto académico frente a la sociedad. A través de la certificación de

autonomía, primero, y de acreditación después, el Estado confía en la seriedad de la

propuesta que, al alero de la libertad de enseñanza, es levantada desde la sociedad civil.

Sin embargo, el Legislador ha establecido que ni el ejercicio de la libertad de

enseñanza es absoluto, ni la certificación estatal incondicional. Ambos se realizan en un

contexto normativo en el que se garantiza el ejercicio de otros derechos fundamentales,

justificando una suerte de relativización recíproca de la garantía de su ejercicio. La

vulneración de estos compromisos no supone, solamente, una ilegalidad, sino que

vulnera la garantía de fe pública a la que estas instituciones se han comprometido como

consecuencia de la certificación estatal. Ello justifica, a juicio del Legislador, la

designación de un Administrador Provisional e, incluso, uno de Cierre, para satisfacer la

fe pública comprometida en la realización del proyecto institucional que justifica la

existencia de la universidad, así como para el ejercicio de otros derechos, como el

derecho a la educación: la normativa busca “hacer efectivo el principio de la

responsabilidad del Estado en el resguardo de un bien superior, cual es la educación y

los derechos de los estudiantes y sus familias”44. Al vulnerar los compromisos que la

institución adquirió con la sociedad a través del Estado y que le permitieron obtener la

certificación oficial, se pone a sí misma en una situación de ilegalidad, justificando una

relativización en la garantía de su autonomía en orden a proteger el derecho a la

educación.

44 Sen. Quinteros (PS), Historia de la Ley 20.800, p. 293.



Página 34 de 51

El debate legislativo asumió que las instituciones son responsables de la

autonomía que se les ha dado. Ello no solo significa reconocer que las propias

instituciones de educación superior deben servir los compromisos adquiridos y que le

han permitido ejercer dicha autonomía. Significa, al mismo tiempo, que esta no emana

directamente de la garantía constitucional de la libertad de enseñanza, sino que tiene

una entidad jurídica propia que depende, a su vez, de la regulación normativa de sus

elementos configuradores, entre otros, la garantía de fe pública involucrada y el

ejercicio de los derechos de aquellos terceros que vienen a complejizar la idea de una

autonomía que se juega en la relación universidad/Estado, especialmente del derecho a

la educación. En sede legislativa se explicitó, como fundamento de la legislación

aprobada, que “cuando se viola el derecho a la educación, se pierde el derecho a la

autonomía”45. Este es un límite que condiciona tanto el contenido normativo de la AU

como su ámbito de ejercicio.

3. Autonomía universitaria y derecho de propiedad

Un tercer elemento fundamental durante la discusión legislativa y que

contribuye a delimitar los contornos conceptuales de la autonomía universitaria, es el

derecho de propiedad. Este tema fue especialmente debatido durante la tramitación del

proyecto de ley que estableció el administrador provisional y el de cierre para las

universidades (Ley Nº 20.800), pues la regulación de sus funciones contempla autorizar

a un tercero para la administración de los bienes de la institución afectada.

Considerando que la Constitución mandata al Legislador para regular el ejercicio de los

derechos fundamentales (art. 19 Nº 26), el art. 1º de la Ley 20.800 fija el marco desde el

cual debe entenderse la relación entre educación y propiedad, ya que el objeto del

Administrador consiste en “resguardar el derecho a la educación de los y las

estudiantes, asegurando la continuidad de sus estudios y el buen uso de todos los

recursos de la institución de educación superior, de cualquier especie que estos sean,

45 Dip. Girardi (PPD), Historia de la Ley 20.800, p. 21.



Página 35 de 51

hasta el cumplimiento de sus respectivas funciones”. El contenido de la relación entre

autonomía, educación y propiedad fue debatido en sede legislativa en los términos que

revisamos a continuación.

Al establecer las condiciones institucionales necesarias para proteger y

garantizar los derechos eventualmente afectados por la crisis de una institución de

educación superior, el Legislador fijó los límites para su ejercicio, ponderando la

protección de unos en desmedro de otros. Así, al argumentar un voto que concurre con

la mayoría, se sostuvo que el ordenamiento debía contemplar soluciones intermedias

entre dos extremos: una crisis institucional podía llevar al cierre del establecimiento o a

la pasividad del aparato estatal. Ambas alternativas afectaban gravemente los derechos

de los estudiantes y de los profesores, por lo que se justifica el establecimiento de un

régimen provisorio de administración, limitando así el ejercicio del derecho de

propiedad de los dueños o sostenedores de la institución, con el “objeto [de] evitar el

cierre definitivo de los establecimientos educacionales por pérdida de su

reconocimiento oficial, evitando la vulneración de los derechos de los estudiantes en la

continuidad de sus estudios”46. El Legislador entiende que regular la actividad

universitaria contribuye a garantizar la continuidad de los estudios e, incluso, del propio

proyecto educativo de la universidad cuando se encuentre amenazado por

irregularidades o una crisis institucional. Desde esa perspectiva, entiende que es

razonable limitar el ejercicio del derecho de propiedad en lo que se refiere a la

administración de sus bienes por parte del Administrador. Esta lectura es coherente con

lo señalado durante la discusión legislativa de la Ley 20.129 (establece el sistema

nacional de acreditación de la educación superior) cuando, al argumentar un voto que

concurre con la mayoría, se separa la AU de la propiedad privada: que la autonomía que

se otorgue no confiera derechos absolutos que se puedan asociar, sin más, al derecho

de propiedad o a las libertades económicas que consagra la Constitución. Se trata de un

46 Dip. Álvarez (PS), Historia de la Ley 20.800, p. 152.



Página 36 de 51

campo en que, sin lugar a dudas, el bien común –así lo establece el mismo Texto

Fundamental– exige tomar resguardo”47.

Esta forma en que el Legislador realizó el mandato constitucional en orden

a regular el ejercicio de los derechos se verifica a través de una clara preferencia por

proteger el derecho a la educación cuando éste se vea amenazado por una crisis

institucional, relativizando la garantía del derecho de propiedad de los dueños de dicha

institución. Argumentando un voto que concurre con la mayoría, se argumentó que “el

derecho de los estudiantes debe prevalecer sobre el derecho de propiedad de los dueños

de una institución de educación superior (…) sus bienes muebles e inmuebles deben

estar destinados a la práctica de la enseñanza de la educación superior”48. Es decir, la

regulación de la propiedad no se verifica en abstracto, sino a partir del tipo de actividad

a la cual esos bienes se encuentran destinados; es por ello que el Legislador acepta una

limitación en su ejercicio, ya que dicha actividad solo tiene sentido en la medida que a

ella concurran estudiantes, es decir, en la medida que se garantice el ejercicio del

derecho a la educación. Es este derecho el que, a juicio del Legislador, se configura

como “un principio que ahora es superior: la preeminencia del interés general por

resguardar el derecho a la educación de los y las estudiantes”49.

En las sentencias de control preventivo de constitucionalidad, el TC validó

la interpretación realizada por el Legislador, precisamente porque “el derecho de

propiedad se consagra remitiendo al legislador definir el modo de adquirir la propiedad,

de usar, gozar y disponer de ella. También porque lo que está en juego es el interés

general de la Nación. Hay un interés público involucrado si una institución de

educación superior tiene que cerrar. En tal sentido, el legislador puede perfectamente

establecer una limitación al dominio” (STC 2371, c. 82º). Para reafirmar su

interpretación, el TC ratifica que no hay “una privación del derecho de propiedad. En

primer lugar, porque el administrador provisional no provoca un desplazamiento de

propiedad. Los bienes de la institución siguen siendo de ésta. Una eventual enajenación

47 Sen. Parra (PRSD), Historia de la Ley 20.129, p. 889. 48 Dip. Soto (PS), Historia de la Ley 20.800, p. 514. 49 Dip. Soto (PS), Historia de la Ley 20.800, p. 514.



Página 37 de 51

de bienes no es algo que esté regulado en el precepto impugnado y, como veremos más

adelante, el dominio del titular está suficientemente garantizado (…) En segundo lugar,

se trata de una limitación al dominio fundada en el interés general de la Nación” (STC

2371, c. 96º), cuestión que para el Tribunal ha sido considerada por el Legislador en

virtud de su competencia para regular el ejercicio de los derechos. El Legislador ha

establecido las condiciones normativas para el ejercicio de los derechos a la educación y

de propiedad ante una situación de crisis institucional y, al hacerlo, relativizó la

propiedad frente a la educación. Esta relativización en el ejercicio de un derecho,

destinada a salvaguardar el ejercicio de otro, forma parte de las propias atribuciones

constitucionales del Legislador (art. 19 Nº 26), a quien compete la regulación del

ejercicio de los derechos.

Los juicios realizados durante el debate legislativo dan cuenta de cómo la

autonomía universitaria no supone una habilitación para actuar al margen de la

institucionalidad. La vulneración de los marcos normativos constituye razón suficiente

para priorizar la protección de otros derechos, especialmente el de educación, cuyo

ejercicio también depende de que la autonomía universitaria se realice dentro del marco

normativo e institucional vigente.

4. Autonomía universitaria y libertad de enseñanza

Finalmente, el contenido de la AU también fue determinado a partir de su

relación con la libertad de enseñanza, reconocida en la Constitución vigente en el art. 19

Nº 11. Se trata de una relación diferente de las trabadas en los apartados precedentes,

precisamente porque la AU, al no estar reconocida expresamente en la Constitución, ha

sido construida a través de un ejercicio hermenéutico tanto por la doctrina como por la

jurisprudencia, según lo señalado en el capítulo primero del presente trabajo. Por tanto,

la libertad de enseñanza no será situada –al menos no necesariamente– en el exterior

que contribuye a constituir a la AU, pero su consideración por el Legislador permite

comprender de mejor manera el contenido normativo de la autonomía. En efecto,



Página 38 de 51

ambas son consideradas como valores positivos y necesarios para el funcionamiento del

sistema universitario, “pero con ciertos límites. Se debe poner fin a la libertad de lucrar

con la educación, de defraudar la ley, de entregar títulos falsos en establecimientos de

educación superior”50, consolidando al derecho a la educación como un límite a la AU.

Uno de los elementos más recurrentes en la discusión legislativa dice

relación con delimitar la libertad de enseñanza como un derecho distinto de la libertad

de emprendimiento, especialmente en lo que se refiere a la actividad universitaria, dadas

las dificultades del sistema para fiscalizar el cumplimiento de la prohibición legal de

lucro (art. 15, DFL Nº 1, 1980). En voto de mayoría, se sostuvo que “la libertad de

enseñanza tiene dos límites inexcusables: uno social, relacionado con el bien común, y

otro político y económico, referido a la inconveniencia de desestimar o desvirtuar el

sentido ético de la educación, para reducirla a una simple ecuación de lucro que olvida

que ella es un instrumento para la formación integral de las personas y la generación de

una conciencia cívica y democrática proclive al pensamiento crítico y solidario”51. La

prohibición legal de las actividades con fines de lucro fue explicitado reiteradamente

por el Legislador como un límite tanto a la libertad de enseñanza como a la autonomía

universitaria52, cuyo ejercicio se encuentra limitado por el ejercicio del derecho a la

educación53.

En la discusión relativa al establecimiento de un sistema nacional de

acreditación universitaria, la libertad de enseñanza también fue interpretada por el

Legislador de una manera que fuera coherente con los objetivos de la nueva regulación,

que desde el individuo se proyectan hacia la construcción de la sociedad54. Se afirmó

que “la educación superior es un bien social, que debe enmarcarse dentro de

parámetros de calidad, de transparencia y de eficiencia”55, lo que justifica que el

Legislador regule el ejercicio del derecho a la libertad de enseñanza estableciendo

50 Dip. Vallejo (PC), Historia de la Ley 20.800, p. 156. 51 Sen. Ruiz-Esquide (DC), Historia de la Ley 20.129, p. 314. 52 Dip. Ceroni (PPD), Historia de la Ley 20.800, p. 203; Dip. Poblete (PS), Historia de la Ley 20.800, p. 205; Sen. Ruiz-Esquide (DC), Historia de la Ley 20.129, pp. 312-313. 53 Sen. Rossi (PS), Historia de la Ley 20.800, p. 435. 54 Dip. Bécker (RN), Historia de la Ley 20.129, pp. 92-93. 55 Dip. González (PPD), Historia de la Ley 20.129, p. 95.



Página 39 de 51

límites desde el interés general y la fe pública comprometida en el sistema de educación

superior56.

Por su parte, en el marco del establecimiento de límites legales que emanan

del sistema nacional de acreditación, el ‘exterior constitutivo’ de la libertad de

enseñanza se configura a partir de una determinada lectura de la Constitución que,

finalmente, queda en minoría: “este sistema, que apunta a hacer todo obligatorio,

vulnera la Constitución en su artículo 19 Nº 11, que nos dice que la libertad de

enseñanza, que incluye el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos

educacionales, no tiene otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas

costumbres, el orden público y la seguridad nacional”57. Esta lectura de los límites al

ejercicio de los derechos fundamentales, que se construye sobre la literalidad del

enunciado constitucional sin articulación con el art. 19 Nº 26, es rechazada por el

Legislador, por lo que se entiende ‘fuera’ del contenido normativo de la libertad de

enseñanza.

Explícitamente, el Legislador optó por una interpretación de la libertad de

enseñanza que contemple las condiciones que hacen posible su ejercicio, tanto a nivel

de regulación legal como de la propia sociedad. Así, en voto que concurre con la

mayoría, se formuló la necesidad de superar la comprensión hasta entonces vigente de

“un principio de libertad de enseñanza entendido en un sentido tan amplio que ha

incluido el derecho a abrir, organizar y mantener entidades de educación superior sin la

existencia de un órgano con capacidad para supervisar su funcionamiento, en aras del

resguardo de su calidad y de la fe pública”58, incorporando al ordenamiento jurídico

aquellos factores que permiten configurar las condiciones de ejercicio de este derecho.

De esta manera, el Legislador entiende que “la libertad de enseñanza tiene dos límites

inexcusables: uno social, relacionado con el bien común, y otro político y económico,

referido a la inconveniencia de desestimar o desvirtuar el sentido ético de la educación,

56 Dip. Tohá (PPD), Historia de la Ley 20.129, pp. 160-161. En el mismo sentido, Sen. Muñoz (PRSD), Historia de la Ley 20.129, p. 890. 57 Dip. Kast (UDI), Historia de la Ley 20.129, p. 154; en el mismo sentido, Sen. Martínez (UDI), Historia de la Ley 20.129, p. 303. 58 Sen. Ruiz-Esquide (DC), Historia de la Ley 20.129, p. 313.



Página 40 de 51

para reducirla a una simple ecuación de lucro que olvida que ella es un instrumento para

la formación integral de las personas y la generación de una conciencia cívica y

democrática proclive al pensamiento crítico y solidario”59.

En efecto, la libertad de enseñanza es un derecho que solo puede ser

ejercido gracias a la concurrencia de otros sujetos en el ejercicio de otros derechos,

como el de educación. No son libertades que se entiendan en abstracto, sino en un

contexto relacional con otros derechos: es en concreto que el Legislador puede

determinar los límites que hacen posible el ejercicio de los derechos, no en abstracto.

IV. Constitución y Legislador: límites y controles

El derecho constitucional tiene una voz importante en la regulación legal de

la provisión de educación superior, no solo porque pueda existir una tensión en el

ejercicio de derechos fundamentales (sea que los identifiquemos en el derecho a la

educación o en la libertad de enseñanza), sino porque el ejercicio de esos derechos

depende de determinado diseño normativo (constitucional y legal) que, a su vez,

establece competencias y límites a los órganos del Estado destinados, principalmente, a

garantizar el ejercicio de esos derechos. Asimismo, la adecuada comprensión de ese

diseño requiere considerar la práctica política que caracteriza a estos órganos, pues solo

ello permite comprender cómo funciona, en concreto, un diseño que fue concebido en

abstracto.

En ese escenario, se podría trabar un conflicto en el ejercicio de estos

derechos, que debe ser mirado con detención. Dicho conflicto tiene una proyección

institucional, concretamente en la relación entre la Constitución, el Legislador y el

Tribunal Constitucional (TC). Así, me parece que en este tipo de deliberación

legislativa, donde los contornos de las instituciones reguladas no están del todo claros,

es necesario considerar los elementos a partir de los cuales se configura el sistema de

control preventivo de constitucionalidad de la ley. En un Estado de Derecho, toda

59 Sen. Ruiz-Esquide (DC), Historia de la Ley 20.129, p. 314.



Página 41 de 51

forma jurídica de ejercicio del poder reconoce límites (también el TC), ya sea a través de

mecanismos de control, de delimitaciones competenciales que configuran el ámbito de

actuación de cada órgano (art. 7º inc. 1º CPE), ya sea a través de aquellas

construcciones teóricas destinadas a comprender, justificar e, incluso, legitimar dichas

actuaciones.

Lo que sigue nos permite comprender cuál es el ámbito de acción que le

corresponde al órgano que ejerce el control de constitucionalidad, pues ello permite

determinar el ámbito de acción del órgano sujeto a dicho control, es decir, del

Legislador,

1. Presunción de constitucionalidad de la ley

El punto de partida de toda reflexión en torno al control preventivo de

constitucionalidad tiene que estar en el Legislador, antes que en el Tribunal

Constitucional. Antes de cualquier referencia al déficit de legitimidad democrática del

TC, es necesario revisar aquello que justifica dicho juicio de valor y permite establecer

el parámetro institucional de la legitimidad democrática. Un Congreso Nacional es, por

excelencia, el órgano que representa las distintas concepciones políticas que dan vida a

una sociedad plural y diversa con lo es la sociedad contemporánea. Los mecanismos

para la elección de sus representantes, así como los procedimientos que dan forma a la

tramitación legislativa, constituyen las mínimas garantías para la manifestación de (algo

así como) la voluntad soberana que emana del pueblo y que se expresa a través de sus

representantes.

Un Congreso bien constituido –es decir, uno cuyos integrantes reflejen la

composición política de la comunidad a la que representa– cuenta con la legitimidad

necesaria y suficiente para regular la convivencia pacífica y democrática, a través de

normas generales y obligatorias. A su vez, el establecimiento de un procedimiento

legislativo que permita una deliberación pública y abierta, desde la tolerancia y el

reconocimiento de la diversidad, garantiza el efectivo ejercicio de los derechos políticos



Página 42 de 51

de las mayorías y minorías, que confluyen en la construcción de una voluntad política

con pretensiones de generalidad. Por último, la objetividad de la regla de cierre para la

deliberación (la regla de mayoría) permite que, en principio, una decisión institucional

sea tomada con plena independencia de las posturas particulares en conflicto; así, el

diseño institucional garantiza que cualquiera sea la posición que uno defienda, esta se

convertirá en ley de la República si logra obtener el respaldo de la mayoría.

En este contexto, y dadas las condiciones institucionales que permiten –a la

vez que garantizan– la libre e igualitaria exposición de las distintas posturas políticas

sometidas a debate, así como las condiciones materiales y deliberativas necesarias para

una participación en términos igualitarios, el resultado de dicha deliberación goza de

plena legitimidad democrática y puede ser entendida como una decisión adoptada por el

soberano y compartida, incluso por las minorías que concurren en la deliberación y han

sido derrotadas democráticamente (¿se imagina que una persona pudiera incumplir una

ley cualquiera, argumentando que su representante en el Congreso votó en contra?).

Dicha decisión legislativa supone, en el marco de una democracia

constitucional, una propuesta de interpretación constitucional formulada

institucionalmente por el Congreso. En otras palabras, cuando el Congreso Nacional

aprueba una ley, lo hace entendiendo que su contenido es compatible con la

Constitución, por cuanto ha operado desde una determinada interpretación de la norma

fundamental, a la luz de la cual ha deliberado y configurado el contenido de una nueva

ley. Ambas lecturas –tanto la interpretación de la Constitución como la determinación

del contenido de la ley– emanan de un proceso deliberativo cuyo diseño busca proteger

el legítimo ejercicio de los derechos políticos de las minorías, por lo que no está

entregado a la mayoría legislativa.

No obstante lo anterior, en un Estado de Derecho todo poder jurídico está

sometido a algún tipo de control; en este caso, se verifica a través del llamado control

preventivo de constitucionalidad (art. 93 Nº 3 CPE). La pregunta relevante –

especialmente cuando en un conflicto confluyen cuestiones políticas, morales y

filosóficas– es cómo se debe ejercer dicho control. Desde la presunción de



Página 43 de 51

constitucionalidad de la ley, este control encuentra una configuración muy clara: el peso

argumentativo para derrotar dicha presunción recae en el TC, de modo tal que si no

logra construir un argumento que, más allá de las opciones políticas, morales o

filosóficas de sus integrantes, permita derrotar dicha presunción, la constitucionalidad

de la ley deberá ser ratificada. Así, si hay dudas respecto de su constitucionalidad, el TC

debe abstenerse y respetar la decisión del Legislador.

2. Principio de interpretación conforme

En esa línea, y asumiendo el mismo punto de partida relativo a la legitimidad

democrática de la cual goza el Legislador en tanto representante de la voluntad popular,

debemos considerar que la declaración de inconstitucionalidad de un proyecto de ley (o

de una ley ya vigente) debe satisfacer un estándar argumentativo muy alto, precisamente

porque supone doblegar la decisión adoptada por una institucionalidad construida

desde el respeto por el principio democrático y la regla de mayoría. Dada la legitimidad

democrática del Legislador y la presunción de constitucionalidad que recae sobre la ley,

el paso siguiente supone explicitar qué significa esta mayor exigencia al estándar

argumentativo que se dirige al TC.

El TC es, en efecto, el último intérprete de la Constitución, principalmente

porque no procede recurso alguno contra sus sentencias (art. 94 inc. 1º CPE); pero no

es el único intérprete de la Constitución. Si concebimos que la ley es una propuesta de

interpretación constitucional formulada por el Legislador, en la cual la ley aprobada

resulta conforme con la Constitución, y si existe al menos una lectura de la ley que sea

compatible con alguna de las interpretaciones posibles de la Constitución, entonces el

TC debe inclinarse por ésta y preferirla por sobre cualquier otra, desechando todas

aquellas interpretaciones de la ley que la tornen incompatible con la Constitución. Una

decisión (sentencia) que suponga anular el contenido de una ley debe ser capaz de

satisfacer el más alto estándar de interpretación constitucional, precisamente porque

todo el modelo de la democracia constitucional se sostiene en la legitimidad de las



Página 44 de 51

decisiones legislativas (como lo demuestran las más variadas manifestaciones del

principio de legalidad en materia penal, tributaria, judicial, administrativa, así como la

reserva de ley en, por ejemplo, la regulación del ejercicio de los derechos

fundamentales). Y ese estándar no puede darse por satisfecho si el TC desecha una

interpretación que permita una comprensión de la ley que sea compatible con la

Constitución.

Aquí se verifican los límites a las actuaciones del TC, ya que no cualquier

decisión (sentencia) es compatible con el modelo de democracia constitucional. El

poder que el TC ejerce a través de sus competencias, así como todo poder

institucionalizado en el marco del Estado de Derecho, es un poder limitado. Y aquí hay

un límite claro: si hay al menos una interpretación de la ley que sea compatible con la

Constitución, el TC debe abstenerse de anular las disposiciones legales controvertidas.

3. Deferencia al Legislador

Una de las dimensiones más relevantes del derecho constitucional es que

configura un complejo sistema de distribución de competencias, idea desde la cual se

construye todo el andamiaje teórico e institucional del Estado (art. 7º inc. 1º CPE),

desde la clásica división de poderes hasta el reconocimiento y protección de los

derechos fundamentales. Es en virtud de este sistema que se configura la independencia

del Poder Judicial (art. 76 CPE), la competencia exclusiva del legislador para regular el

ejercicio de los derechos fundamentales (art. 19 Nº 26 CPE), las diversas atribuciones

legislativas del Congreso Nacional y del Presidente de la República, en fin, las

competencias del TC (art. 93 CPE). El entramado normativo de este sistema de

distribución de competencias responde a ciertos criterios, los que permiten asignar unas

materias a determinado órgano del Estado y no a otro; de esta manera, así como los

poderes políticos no pueden abocarse a conocer causas judiciales pendientes, los

tribunales no pueden pronunciarse respecto de cuestiones que el diseño institucional ha

entregado a la deliberación política.



Página 45 de 51

En esta perspectiva, lo primero que debería hacer el TC es verificar cómo

opera el sistema constitucional de distribución de competencias y si este sistema ha sido

respetado o vulnerado por la norma impugnada. Sólo allí puede verificarse una

“infracción” constitucional que pueda ser revisada por el TC, en uso de competencias

“jurisdiccionales”.

Desde la perspectiva del derecho constitucional, el caso que nos convoca se

traba en las interpretaciones posibles del art. 19 Nº … Se trata de una cuestión que, en

el marco de una sociedad democrática, puede ser disputada a través de la deliberación

política, en la medida que ésta cuente con las mínimas garantías de apertura, publicidad

y transparencia.

En sede de control preventivo de constitucionalidad, la pregunta a resolver

no debe enjuiciar el contenido que el Legislador le ha dado a los enunciados

constitucionales, sino verificar que el proceso deliberativo haya respetado las garantías

institucionales que contempla la normativa constitucional, es decir, si hay infracción a la

Constitución o no. Lo que no puede hacer el TC, porque no tiene legitimidad para ello,

es optar por alguna de las interpretaciones que han estado en disputa durante la

deliberación legislativa. Eso le significaría renunciar a su pretensión de órgano

jurisdiccional y asumir, precisamente, aquella función política que tanto se le ha

criticado.

Desde esta perspectiva, lo que está en juego respecto de este proyecto de ley

es si el ámbito de competencia que le cabe al Legislador para limitar el ejercicio de los

derechos que concurren en la educación superior. Dicha decisión depende de la

interpretación que se haga de los numerales 10, 11 y 26 del art. 19 CPE. Nuevamente,

podemos afirmar que allí hay una habilitación competencial al Legislador, para que éste

determine cómo se garantizará el derecho a la educación o la libertad de enseñanza. En

una sociedad democrática, de nuevo, es una cuestión susceptible de ser deliberada

políticamente, pues las opciones en tensión son, en principio, legítimas; para este tipo

de deliberaciones es que existe, precisamente, el Legislador. Y el contenido del proyecto

de ley en cuestión explicita su propia interpretación del asunto, pues entiende que se



Página 46 de 51

trata de una habilitación competencial que se justifica desde la especial relación

académica que se traba en el contexto de la educación superior, respecto de la cual el

Estado debe cumplir una función de fe pública. Ese ha sido el resultado que presenta la

deliberación legislativa de los últimos años.

Si el TC decidiera revocar la decisión resultante de la deliberación legislativa,

no puede hacerlo abrazando una interpretación particular de la Constitución. Por el

contrario, debe hacerlo argumentando la existencia de una infracción a la Constitución,

luego de verificar que no hay ninguna interpretación posible que haga compatible el

proyecto de ley con la Constitución y luego de haber derrotado, argumentalmente, la

presunción de constitucionalidad de la ley.

4. Una propuesta de solución, dado el déficit de legitimidad del TC

La obligación de resolver esta cuestión de constitucionalidad sitúa al TC en

una situación compleja, pues en su seno coexisten distintas concepciones particulares

del bien, las que se verán tensionadas en este tipo de casos. Las definiciones ideológicas,

filosóficas y morales de sus ministros y ministras, así como sus preferencias políticas,

determinan diferentes posiciones frente al conflicto constitucional que se someterá a su

conocimiento (cuestiones especialmente sensibles en un año electoral). Se trata de

elementos que configuran nuestra identidad como personas, nuestra individualidad; no

es razonable esperar que se desprendan de aquello que las hace ser lo que son. Pero

desde el derecho constitucional, sí podemos pensar en mecanismos institucionales que

minimicen el riesgo que supone una apertura excesiva a la subjetividad de los jueces

constitucionales, precisamente porque su politización desprestigia a toda la

institucionalidad y no solo al TC.

La propuesta, que no es novedosa en la historia del constitucionalismo

contemporáneo, es simple: por las razones esgrimidas en los apartados precedentes,

para que el TC revoque una decisión legislativa, debe fallar por unanimidad.



Página 47 de 51

Revocar una decisión democrática es contramayoritario. La única forma de

que no sea concebida como tal, es exigiéndole un quórum contramayoritario de

decisión, es decir, asegurándose que no existe ninguna interpretación posible que

compatibilice la ley (o el proyecto de ley) con la Constitución. Si el control de

constitucionalidad es un control de carácter jurisdiccional y no político, debe respetar la

decisión emanada del proceso legislativo, salvo que no exista ninguna interpretación

posible que la respalde desde la perspectiva constitucional. Pero si hay al menos una

posibilidad de que la ley sea entendida como compatible con la Constitución (si al

menos un(a) ministro(a) del TC está dispuesto(a) a defender una posibilidad), el diseño

institucional debe honrar la presunción de legitimidad de la ley, el principio de

interpretación conforme y el principio de deferencia, y preferirla por sobre cualquier

otra. Como esta propuesta no está contemplada en el ordenamiento constitucional

chileno, el TC debe ser deferente con la decisión del Legislador y abstenerse de anular

una decisión democrática. Lo contrario es activismo judicial.



Página 48 de 51

V. Resumen ejecutivo

1. En Chile, la autonomía universitaria es una institución jurídica de fuente legal,

aunque cuenta con importantes fundamentos constitucionales, lo que se explica por

la serie de derechos fundamentales cuyo ejercicio se verifica en el contexto de la

educación superior, entre los que destacan el derecho a la educación y la libertad de

enseñanza. La falta de reconocimiento constitucional es un retroceso respecto de la

Constitución de 1925, cuyo art. 10 Nº 7 garantizaba la debida autonomía de las

universidades.

2. En la actualidad, la autonomía universitaria se encuentra reconocida en el art. 104 de

la Ley General de Enseñanza, norma que reconoce sus tres dimensiones: académica,

financiera y administrativa, donde las dos últimas son accesorias y funcionales a la

primera. Esta institución también se encuentra reconocida en el art. 3º del DFL Nº 1

(M. de Educación, 1980).

3. La legislación nacional más reciente en la materia, específicamente las leyes Nº

20.129 (establece un sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación

superior, en 2006) y Nº 20.800 (crea el administrador provisional y administrador de

cierre de instituciones de educación superior, de 2014), establece el marco normativo

desde el cual, en el presente, debe ser entendida la garantía de la autonomía

universitaria.

4. En dicho debate legislativo –aquel que configuró los sistemas de acreditación y

administración estatal de las universidades–, el Legislador estableció las condiciones

de ejercicio de la autonomía universitaria, específicamente estableciendo sus límites y

relevando la protección de aquellos derechos fundamentales cuyo ejercicio se verifica

en el marco de la educación superior. Su configuración (validada por el Tribunal



Página 49 de 51

Constitucional en las sentencias 2731 y 2732, ambas de 2014), reconoce los

siguientes límites:

a. el control estatal de la educación superior se justifica desde el deber del Estado de

dar fe pública respecto del funcionamiento de las instituciones cuya autonomía

reconoce y regula legalmente (arts. 109 y siguientes, Ley General de Educación);

b. la autonomía universitaria encuentra un límite infranqueable en la garantía

constitucional del derecho a la educación. En su deliberación, el Legislador

consideró muy especialmente la dimensión pública del fenómeno social que era

objeto de regulación, específicamente al reconocer cómo una comprensión

absoluta o desmedida de la autonomía universitaria podía amenazar el legítimo

ejercicio de derechos constitucionales. De esta manera, ciertas restricciones a la

autonomía universitaria fueron justificadas en la medida que el Legislador

consideró que ello suponía garantizar de mejor manera el ejercicio del derecho

constitucional a la educación. Tal es el caso del sistema nacional de acreditación y

del administrador provisional o de cierre: ambas regulaciones limitan la autonomía

de las universidades, pero lo hacen con el objeto de proteger un bien superior,

como lo es el derecho a la educación;

c. en el mismo sentido, el Legislador ha entendido que, en caso de conflicto, la

garantía del derecho de propiedad cede frente a la garantía del derecho a la

educación. Así, el contenido normativo de la autonomía universitaria no se

encuentra anclado al derecho de propiedad, dado el carácter accesorio que tiene la

autonomía financiera de las universidades respecto de su autonomía académica,

según lo establece el ordenamiento jurídico vigente; este argumento se ve

reforzado por el mandato legal de operar sin fines de lucro, que recae sobre las

universidades. El Legislador fue explícito en señalar que el derecho de los

estudiantes debe prevalecer sobre el derecho de propiedad de los dueños de una

institución de educación superior;



Página 50 de 51

d. finalmente, el Legislador también configuró el contenido de la autonomía

universitaria también en relación con la libertad de enseñanza. En coherencia con

lo señalado respecto del derecho de propiedad, uno de los elementos más

recurrentes en la discusión legislativa dice relación con delimitar la libertad de

enseñanza como un derecho distinto de la libertad de emprendimiento; ello

aparece como especialmente relevante para la actividad universitaria, dadas las

dificultades para fiscalizar la prohibición legal de lucro (art. 15, DFL Nº 1, 1980).

El legislador entendió que la educación superior es un bien social, lo que justifica

limitar la libertad de enseñanza desde el interés general y la fe pública

comprometida en el sistema de educación superior.

e. En la sentencia de control preventivo (STC 2731), el TC señaló que tanto la

libertad de enseñanza como la autonomía universitaria están concebidas en

función del derecho a la educación; por esta razón, el ámbito eventualmente

objeto de protección es solo el “adecuado” para la consecución de sus fines,

especialmente vinculados a la educación, razón por la cual se trata de una

autonomía limitada. Así, la libertad de enseñanza no se entiende como un fin en sí

misma, sino para garantizar el derecho a la educación, razón por la cual si la

autonomía se hace incompatible con el derecho a la educación, debe ceder frente

a éste. Es decir, el TC se inclinó por darle valor institucional a aquella

interpretación del proyecto de ley que la hace compatible con la Constitución,

fortaleciendo la presunción de constitucionalidad de la ley.

5. En suma, es posible concluir que no se aprecia una inconstitucionalidad en el

contenido del proyecto de ley de educación superior (boletín Nº 10.783-04) en lo

concerniente a la autonomía universitaria. Hay, por cierto, limitaciones y

restricciones a su ejercicio, las que se encuentran justificadas dada la necesidad de

garantizar los derechos constitucionales cuyo ejercicio se verifica en el contexto de la

educación superior, especialmente el derecho a la educación. Por lo demás, al ser una

institución que pierde su rango constitucional en 1980, la ponderación que ya ha



Página 51 de 51

realizado el Legislador en las leyes 20.129 y 20.800 parece plenamente coherente con

el sistema de fuentes formales del ordenamiento jurídico chileno. A este respecto es

necesario ser muy categórico: más allá de las lecturas particulares que podamos

realizar del texto constitucional y de la forma en que éste permite una construcción

hermenéutica de la autonomía universitaria, lo cierto es que, actualmente, no tiene

reconocimiento constitucional, por lo que su configuración legal encuentra límites

infranqueables en la garantía y ejercicio de los derechos fundamentales. Así, tal como

lo ha hecho el Legislador previamente y ha quedado demostrado en este escrito, es

necesario identificar los límites a la autonomía universitaria en la garantía de esos

derechos constitucionales, no al revés.

Dr. Jaime Bassa Mercado Profesor titular

Universidad de Valparaíso

Presentación ante la Comisión de Educación, Senado de la República

Boletín Nº 10.783-04 Miércoles 20 de diciembre de 2017

LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA ANTE EL ORDENAMIENTO …

Documents

Transcript of LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA ANTE EL ORDENAMIENTO …