BANCO MUNDIAL – DOCUMENTO DE TRABAJO.

LA AGRICULTURA IRRIGADA EN ARGENTINA Y SU CONTRIBUCIÓN AL DESARROLLO DE LAS ECONOMÍAS REGIONALES.

RAUL FIORENTINO.

BUENOS AIRES, FEBRERO DE 2005.

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AGRADECIMIENTOS

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SIGLAS

AACREA Asociación Argentina de Consorcios de Experimentación Agropecuaria AIC Autoridad Interjurisdiccional de Cuencas APA Administración Provincial de Aguas ARH Agencia Provincial de Recursos Hídricos BID Banco Interamericano de Desarrollo BIRF Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento CARU Comisión Administradora del Río Uruguay CFA Consejo Federal Agropecuario CFFIVE Centro de Investigaciones en Fisiología Vegetal CFI Consejo Federal de Inversiones CIC Comité Intergubernamental Coordinador de los Países de la Cuenca del Plata CIH Comisión de Coordinación Interjurisdiccional Programa Hidrovía Paraguay-Paraná CNIA Centro Nacional de Investigaciones Agropecuarias COFEMA Consejo Federal del Medioambiente COHIFE Consejo Hídrico Federal COIRCO Comité Interjurisdiccional del Río Colorado COMIP Comisión Mixta del Río Paraná CONICET Consejo de Investigaciones Científicas y Técnicas CONINAGRAO Confederación Intercoperativa Agropecuaria COREBE Comisión Regional del Río Bermejo

CPCEPBA Consejo Profesional en Ciencias Económicas de la Provincia de Buenos Aires

CRA Confederaciones Rurales Argentinas DGI Dirección General de Irrigación DOH Dirección Provincial de Obras Hidráulicas DPA Dirección Provincial de Aguas DPYGC Dirección de Prevención y Gestión de la Contaminación DR Dirección Provincial de Riego EBY Entidad Binacional Yacyretá FONCYT Fondo para la investigación Científica y Tecnológica FONTAR Fondo Tecnológico Argentina GATEC Grupo Asesor de Política Tecnológica ICAA Instituto Correntino del Agua y del Ambiente INA Instituto Nacional del Agua INASE Instituto Nacional de Semillas INIDEP Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero INTA Instituto Nacional de Tecnología Agraria INV Instituto Nacional de Vitivinicultura LADA Land Degradation Assessment in Drylands NEA Noreste Argentino OPRHs Organismos provinciales de gestión de los recursos hídricos PAN Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación PBG Producto Bruto Geográfico PROMSA Programa Nacional de Servicios Agrícolas PROSAP Programa de Servicios Agrícolas Provinciales SAGPYA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos SECYT Secretaría de Ciencia y Técnica SENASA Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria SEPAP Servicio provincial de agua potable de Formosa S. RRHH Subsecretaría de Recursos Hídricos UEP Unidad Ejecutora de Proyecto UNCCD Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación

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INDICE. 1. ANTECEDENTES, OBJETIVOS Y ORGANIZACIÓN DEL INFORME. 8

1.1 ANTECEDENTES.

1.1.1 INDICADORES GENERALES. 1.1.2 FINANCIAMIENTO DEL RIEGO. 1.1.3 FACTORES LIMITANTES PARA EL DESARROLLO DEL RIEGO. 1.1.4 LAS RECOMENDACIONES EN LOS ESTUDIOS RECIENTES.

1.2 OBJETIVOS DEL INFORME.

1.3 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO Y ASPECTOS METODOLÓGICOS.

2. LA PRODUCCIÓN IRRIGADA EN ARGENTINA. 20

2.1 EVOLUCIÓN DE LA SUPERFICIE IRRIGADA POR PROVINCIA Y POR ÁREA DE RIEGO.

2.2 INFRAESTRUCTURA DE RIEGO.

3. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL Y POLITICAS DE DESARROLLO DEL RIEGO. 46

3.1 INSTITUCIONES NACIONALES.

3.1.1 SECRETARÍA DE RECURSOS HIDRICOS. 3.1.2 SECRETARIA DE AGRICULTURA, GANADERIA, PESCA Y ALIMENTOS. 3.1.3 INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGÍA AGROPECUARIA. 3.1.4 SECRETARIA DE MEDIO AMBIENTE.

3.2 ORGANIZACIONES PROVINCIALES Y GOBIERNOS MUNICIPALES.

3.2.1 MISIÓN, FUNCIONES Y ACTIVIDADES. 3.2.2 EVALUACIÓN.

3.3 ASOCIACIONES DE REGANTES Y CONSORCIOS DE RIEGO.

3.3.1 MISIÓN Y FUNCIONES. 3.3.2 EVALUACION.

3.4 ANÁLISIS CRÍTICO DE LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL.

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4. NORMAS Y REGULACIONES VINCULADAS CON EL DESARROLLO DEL RIEGO. 72

4.1 NORMAS DE ALCANCE NACIONAL. 4.2 CODIGOS PROVINCIALES DE AGUAS Y NORMATIVA COMPLEMENTARIA.

4.2.1 CATAMARCA. 4.2.2 TUCUMÁN. 4.2.3 FORMOSA. 4.2.4 CORRIENTES. 4.2.5 TIERRA DEL FUEGO.

5. EL PRECIO DEL AGUA DE RIEGO EN ARGENTINA. 96

5.1 ASPECTOS GENERALES.

5.2 ESTIMACIÓN DEL PRECIO EN ARGENTINA.

5.2.1 EL PRECIO DEL AGUA DE RIEGO EN MENDOZA. 5.2.2 EL PRECIO DEL AGUA DE RIEGO EN RÍO NEGRO. 5.2.3 EL PRECIO DEL AGUA DE RIEGO EN CATAMARCA. 5.2.4 EL PRECIO DEL AGUA DE RIEGO EN LA RIOJA Y NEUQUÉN.

5.3 PRECIO DEL AGUA Y POLITICAS DE IRRIGACION.

6. EVALUACIÓN Y SUGERENCIAS. 118

6.1 NATURALEZA DE LAS DIFICULTADES.

6.1.1 DIFICULTADES VINCULADAS CON LA GESTIÓN INSTITUCIONAL DEL RIEGO. 6.1.2 DIFICULTADES VINCULADAS CON EL FINANCIAMIENTO. 6.1.3 DIFICULTADES VINCULADAS CON EL CANON DE RIEGO. 6.1.4 DIFICULTADES VINCULADAS CON LA TECNOLOGÍA DE RIEGO. 6.1.5 DIFICULTADES VINCULADAS CON LA LENTITUD EN LA FORMACIÓN Y PUESTA EN MARCHA DE LAS ASOCIACIONES DE REGANTES.

6.2 IMPACTO DEL LIMITADO DESARROLLO DEL RIEGO EN ARGENTINA.

6.2 SUGERENCIAS.

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7. EVALUACIÓN DEL DESARROLLO DEL RIEGO EN ARGENTINA Y ELEMENTOS PARA EL DISEÑO DE ESTRATEGIAS. 134

7.1 DIAGNOSIS.

7.1.1 DIFICULTADES VINCULADAS CON LA CALIDAD DE LA GESTIÓN INSTITUCIONAL DEL RIEGO. 7.1.3 DIFICULTADES VINCULADAS CON LA VALORIZACIÓN DEL AGUA DE RIEGO Y LA MOVILIDAD DEL RECURSO. 7.1.4 DIFICULTADES VINCULADAS CON LA INFRAESTRUCTURA DE RIEGO. 7.1.5 DIFICULTADES VINCULADAS CON EL FINANCIAMIENTO. 7.1.6 DIFICULTADES VINCULADAS CON EL NIVEL DE CAPACIDAD TÉCNICA DE LOS REGANTES. 7.1.7 DIFICULTADES VINCULADAS CON LAS ACTIVIDADES DE INVESTIGACIÓN. 7.1.8 DIFICULTADES VINCULADAS CON LA EFICIENCIA DE RIEGO. 7.1.9 ELEMENTOS PARA UNA INTERPRETACIÓN INTEGRADORA.

7.2 IMPACTO POTENCIAL DEL DESARROLLO DEL RIEGO EN ARGENTINA. 7.3 ELEMENTOS PARA UNA ESTRATEGIA.

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INDICE DE CUADROS Y FIGURAS CUADRO 2.1 SUPERFICIE IRRIGADA SEGÚN GRUPOS DE CULTIVOS POR PROVINCIA EN 1988-89 (HA) 23 CUADRO 2.2 SUPERFICIE IRRIGADA POR GRUPO DE CULTIVO Y POR PROVINCIA EN 2001-2002 26 CUADRO 2.3 EVOLUCIÓN DE LA PRODUCCIÓN IRRIGADA EN EL PERÍODO 1988-2001 32 CUADRO 2.4 ESTADO DE OBRAS EN SISTEMAS DE RIEGO DE VARIAS PROVINCIAS ARGENTINAS 37 CUADRO 2.5 ESTIMACIÓN DE COSTOS PRECIOS Y RENTABILIDAD PARA PRODUCCIONES DE ÁREAS IRRIGADAS DE ARGENTINA 44 CUADRO 6.1 FLUJOS FISCALES; 2003 (EN MILES DE PESOS) 121 CUADRO 6.2 COSTO Y RECAUDACIÓN EN LA ACTIVIDAD DE RIEGO EN 2003 (EN $ CORRIENTES) 122 CUADRO 7.1 INDICADORES DEL DESARROLLO DEL RIEGO EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS 144 GRAFICO 1. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DE LA SUBSECRETARÍA DE RECURSOS HÍDRICOS 47 GRÁFICO 2. ORGANIZACIÓN DE LA SECRETARÍA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE. 57

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1. ANTECEDENTES, OBJETIVOS Y ORGANIZACIÓN DEL INFORME. 1.1 ANTECEDENTES. La Organización de las Naciones Unidas declara, en Enero de 2002, que deberá conmemorarse, durante 2003 el “Año Internacional del Agua Dulce” (CPCEBA, 2004). En ese mismo año se celebra en Kyoto, Japón, el Foro Internacional del Agua. Desde comienzos de la década de 2000 el Banco Mundial aumenta considerablemente sus préstamos para el desarrollo de los recursos hídricos de la mayoría de los países periféricos, además de participar activamente en el Foro de Kyoto y en cuatro eventos regionales de importante magnitud sobre el desarrollo de los recursos hídricos, en las Ciudades de Nueva York, Florencia, San Pablo, Nueva Delhi, todos ellos en el período 2002 – 2003. Este notable desarrollo institucional transcurre al mismo tiempo que se expanden en un número muy importante de países las dificultades relacionadas con la disponibilidad de agua. Se advierte, a nivel mundial, un creciente desequilibrio entre la oferta y la demanda por recursos hídricos. Estos problemas se agudizan en las últimas dos décadas. Se constata además, en las estadísticas internacionales sobre la materia que en el año 2000 alrededor de 1100 millones de personas no tienen acceso al agua potable y que más de 2400 millones de personas no tienen acceso a servicios de saneamiento (Naciones Unidas, 2003). Es conveniente percibir que esta última deficiencia afecta a alrededor del 30 % de la población mundial. Si bien sólo el 2.5 % de las reservas acuíferas del mundo contienen agua dulce, la distribución mundial favorece francamente a América del Sur. En efecto, alrededor del 26 % de las reservas mundiales de agua dulce está en esta región, que alberga a apenas el 6 % de la población mundial. Es mucho más comprometida la situación de otras regiones del mundo, entre ellas Europa, en relación a la disponibilidad de este recurso. En Argentina, el grueso de la disponibilidad de agua dulce, elevada a nivel nacional, se concentra en las áreas húmedas y subhúmedas del país, vinculadas principalmente con la importante Cuenca Hídrica del Plata. Por el contrario, la disponibilidad de cursos de agua con caudales importantes es menor en la región árida del país, localizada hacia el Oeste y el Sur del mismo. Es importante destacar que alrededor del 65 % de la superficie del país se corresponde con climas semiáridos y áridos (Papadakis, 1955) y en parte considerable de las áreas secas la disponibilidad de cursos de agua es escasa. En las regiones áridas del país el crecimiento importante de algunas ciudades (Neuquén, Mendoza, San Juan) distrae una abundante cantidad del recurso para consumo urbano y usos industriales y comienza gradualmente a conspirar contra el desarrollo de los oasis irrigados próximos a los centros urbanos. Situaciones similares se observan en centros urbanos pequeños y sus periferias, como Belén y Andalgalá, en Catamarca. Este proceso contribuye a llamar atención sobre la necesidad de tornar más eficiente el uso del recurso, en particular el la actividad de riego, que se corresponde con el uso del agua más demandante. Por otro lado, el riego está vinculado, en las áreas productivas no pampeanas, con establecimientos pequeños cuyas oportunidades de expansión han sido importantes en los últimos años, de modo que el desarrollo de una estrategia ambiciosa para las áreas irrigadas contribuirá a mejorar la situación de empleo rural y seguramente a aliviar la pobreza rural a través de un incremento de las áreas irrigadas.

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1.1.1 INDICADORES GENERALES PARA EL PERÍODO 1988-2001. La superficie irrigada alcanza en Argentina a 1.6 millones de ha en 2001 (Florentino y otros 2003). La mayor parte de la superficie irrigada (1.1 millones de ha, equivalentes al 70 % de la superficie irrigada nacional) se encuentra en las zonas áridas y semiáridas de país. La composición de la producción de la agricultura de riego es variada. Se distribuye, en el año 2000, entre un núcleo importante de cultivos frutihortícolas (alrededor de 28 % del área ocupada), caña de azúcar, tabaco y aromáticas (15 %), forrajeras y cereales (14 %), hortalizas (12 %); cítricos, olivos y nogales (3.3 %), algodón (1.9 %), forestales (9.1 %) y otros cultivos (16 %). La producción irrigada argentina representa, en términos del valor económico creado, alrededor del 26 % del total de la producción agrícola, pero en algunas provincias muy importantes por su grado de desarrollo relativo, como Mendoza y Río Negro, representa más del 90 %. En estas provincias la agricultura irrigada contribuye con el 22 al 45 % del producto bruto geográfico de la provincia considerada y emplea un número importante de trabajadores. Alrededor de 80000 explotaciones emplean el riego sobre un total nacional de alrededor de 300000 explotaciones en 2001 (INDEC, 2002). La agricultura irrigada incorpora muy diversos tipos de establecimientos: alrededor de 75000 regantes (92 % del total) controlan superficies de menos de 25 ha, en tanto que 30000 regantes (más de 36 % del total) poseen superficies de menos de 9 ha (Banco Mundial, 2000, Pág. 24). La superficie irrigada ha evolucionado, en la Argentina, desde poco más de 500 mil ha en 1958 hasta alrededor de 1 millón de ha en 1988 (Fiorentino, 1988) y hasta alrededor de 1.7 millones de ha en la actualidad. La evolución anual de la superficie irrigada no ha sido regular, registrándose períodos prolongados (1985 a 1990) en que el área irrigada osciló notablemente, sin presentar una tendencia ascendente. Sin embargo, en el período 1979-82 y también en el corto período que transcurre entre 1998 y 2003 la superficie irrigada ha expresado una importante expansión. La disponibilidad de agua de riego se incrementa sustancialmente a partir de la década de 1950, con la utilización de agua subterránea. Dicha utilización permitió ampliar la superficie cultivada y a la vez mejorar la eficiencia de riego. La calidad del agua subterránea es mayor en la región húmeda y subhúmeda. En las regiones áridas de la Argentina la sobreexplotación de los acuíferos y la obsolescencia de los pozos han contaminado las fuentes de agua subterránea. El primer período de expansión del área irrigada citado antes correspondió a la ejecución de proyectos de desarrollo de la infraestructura de riego financiados en gran parte por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Los financiamientos se concentraron en Río Negro, San Juan, Santiago del Estero y otras provincias. En 1981 el BID suministró un préstamo global para el mejoramiento de todos los sistemas de riego (FAO, 1996, Pág. 7). El segundo período citado (1998-2003) se corresponde con la incorporación de nuevos productos, vinculados con ventajas de orden impositivo en varias provincias argentinas y, sobre todo, con una activa incorporación de innovaciones tecnológicas en nuevas producciones dirigidas a los mercados internacionales, como la aceituna de mesa, el aceite de oliva, la uva de mesa. El crecimiento de la agricultura de riego no sólo se manifiesta en la expansión del área irrigada, sino también en el valor agregado por unidad de tierra irrigada. Este fenómeno es particularmente notorio desde comienzos de la década de 1990. Se citan

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como ejemplos de este mejoramiento “cualitativo” del riego y de un interesante desarrollo de productos más valiosos:

1. En el riego de la Provincia de Mendoza, tradicionalmente volcado a la producción de vid para vinificar, la producción de uvas de baja calidad se sustituye por cepas apropiadas para la producción de vinos finos, con un valor que dobla a las primeras;

2. En el riego del Valle Central de la Provincia de San Juan se sustituyen también uvas de baja calidad por uvas para vinificar de alta calidad, pero sobretodo por uvas de mesa de alto precio en los mercados externos;

3. En el riego de Catamarca y La Rioja, se sustituye el cultivo de forrajeras por el cultivo de olivos para la producción de aceitunas de mesa y aceite comestible, que son productos de alto valor en los mercados extranjeros.

La capacidad de regulación del país incluye 124 aprovechamientos en funcionamiento. El agua almacenada en los mismos se destina a usos múltiples, pero 116 sistemas se utilizan para el riego. La capacidad total de los embalses de Argentina está en el orden de los 160 km3 (Banco Mundial, 2000). Del mismo modo, el país cuenta con 125 zonas de riego de origen público y privado. El potencial de superficie bajo riego es de 6.3 millones de hectáreas. De este total, 2.5 millones de ha están en condiciones de ser servidas con riego integral. La infraestructura disponible de riego cubre hoy alrededor de 1.75 millones de hectáreas, de modo que el potencial de expansión del riego utilizando riego integral es todavía muy alto (más de 700000 ha). Resulta claro, en consecuencia, que la infraestructura de riego está en muchas provincias subutilizada. En San Juan, Santiago del Estero, Tucumán, Chubut y Formosa la superficie irrigada cubre apenas el 50 %de la superficie con infraestructura de riego disponible. Este dato es particularmente importante si se considera que más del 80 % de las producciones agrícolas que requieren riego presentan, a partir de mediados de 2001, condiciones favorables en los mercados internacionales. En Argentina, el promedio de eficiencia conjunta de conducción y distribución no supera el 30 %. Este valor es comparativamente bajo (o muy bajo) en relación al desempeño de los países líderes del continente europeo pero también en relación al desempeño de países vecinos en el continente americano. Las superficies con sistemas de riego de alta eficiencia (conducción entubada, distribución localizada) son insignificantes en la Argentina, ocupando menos del 3 % de la superficie irrigada total. La falta de eficiencia conduce a la escasez. En Argentina la escasez de agua de riego no es un fenómeno generalizado. Sin embargo, sus efectos localizados son importantes. Se señalan dos ejemplos: (a) la ineficiencia en las actividades de captación y distribución provoca la imposibilidad de regar adecuadamente plantaciones de cerezas de alta productividad y retorno económico en las áreas de Las Golondrinas y El Hoyo, en la Provincia del Chubut; (b) provoca también un riego con escasa dotación sobre tabaco y cultivos hortícolas en el área de riego de Coronel Moldes, Salta. Ejemplos de esta naturaleza se multiplican a lo largo y ancho del país. La escasez de agua también se vincula, a nivel de sistema de riego, con la disponibilidad de infraestructura. El primero es la falta de disponibilidad de obras clave: la falta de una adecuada obra de captación y distribución genera escasez de agua en el Valle 16 de Octubre, Chubut. El segundo es la falta de mantenimiento de obras de Riego: el mal estado de obras de almacenamiento en el área de riego de Chicoana, Salta, impide regar alrededor del 40 % de la superficie disponible.

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Por otro lado, una proporción elevada de la superficie actualmente irrigada, estimada según autores en alrededor del 20 al 30 % de la superficie irrigada total, tiene problemas de elevada salinidad. De este modo, se configuran tres dificultades de enorme importancia vinculadas con la tecnología de riego, el uso de recursos y el cuidado del medio ambiente. Son ellas la baja eficiencia de riego, la inadecuada y quizás obsoleta tecnología de riego y, a pesar de lo anterior, la subutilización del recurso agua disponible. El efecto neto de estas dificultades es la escasez “localizada” del agua, la salinización generalizada de vastas áreas, la contaminación de reservorios y acuíferos, el desperdicio de los recursos hídricos (Banco Mundial, 2000). 1.1.2 ORGANIZACIÒN INSTITUCIONAL Y FINANCIACIÓN DE LA ACTIVIDAD DEL RIEGO Y EL PRECIO DEL AGUA. Las provincias argentinas son titulares del dominio sobre el agua en sus respectivas jurisdicciones o territorios. La nación permanece con la jurisdicción de los ríos interprovinciales y las aguas internacionales navegables. Las aguas superficiales y subterráneas tienen el carácter de bienes de dominio público. Se interpreta en general que estas disposiciones son también apropiadas desde un punto de vista operativo, pues permiten que los Gobiernos Provinciales actúen como receptores de las demandas y necesidades de los pobladores, apoyados por los Gobiernos Municipales, que obran generalmente como primer canal de información (Fiorentino, 1988; Banco Mundial, 2000). Estas disposiciones no invalidan la necesidad de disponer de cuatro niveles de gestión: nación, provincial, cuenca y área de riego. En el nivel nacional, varias instituciones tienen intervención en aspectos vinculados con la planificación, gestión, seguimiento y evaluación del riego y con los conflictos que el uso del agua de riego puede generar:

(a) La Subsecretaria de Recursos Hídricos, dependiente en la actualidad (finales de 2004) del Ministerio de Infraestructura, Planeamiento y Obras Públicas, tiene funciones vinculadas con el desarrollo del riego, tales como formular y ejecutar políticas y proyectos de desarrollo del riego, formular y apoyar la ejecución de estrategias de gestión integrada de cuencas y promover la formulación de normas destinadas a la preservación de los recursos hídricos.

(b) La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable tiene el poder de control sobre los procesos de contaminación hídrica.

(c) El Ministerio del Interior de la Nación tiene la potestad de intervenir en conflictos vinculados con el uso conjunto de aguas interprovinciales.

(d) El Ministerio de Relaciones Exteriores debe intervenir en conflictos vinculados con las aguas internacionales.

(e) La Secretaria de Agricultura, Ganadería y Pesca, interviene en la formulación y el financiamiento de proyectos y programas de irrigación, en la supervisión de la comercialización de productos provenientes de áreas irrigadas, etc.

La principal característica de la gestión a nivel nacional es la falta de coordinación interinstitucional y de intercambio de información útil. En el ámbito provincial, los gobiernos cuentan con organismos coordinadores de jerarquía y naturaleza muy diversa para la administración de los recursos hídricos. En general, se constata que es extremadamente variada y a veces confusa la organización institucional de la gestión de los recursos hídricos en las provincias.

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La República Argentina no cuenta con legislación nacional orientada a la gestión de los recursos hídricos. En un debate reciente del ámbito legislativo nacional (Septiembre de 2003) se destacó la dificultad causada por la ausencia de una Ley General de Administración de los Recursos Hídricos (o “ley marco”, en la terminología de los organismos multilaterales). La ausencia de una “ley marco” conduce por extensión a la ausencia de un plan maestro de gestión de los recursos hídricos. Se interpreta que la formulación de una legislación nacional y de un plan de largo plazo para el aprovechamiento de los recursos hídricos es necesaria y útil para: (a) establecer principios de asignación del recurso a nivel nacional; (b) establecer también pautas operativas para el control de gestión de los recursos hídricos en todo el territorio nacional; (c) asesorar, dar seguimiento y mediar en la resolución de conflictos sobre el uso de aguas interjurisdiccionales; (d) establecer normas nacionales estandardizadas sobre la calidad del agua; (e) establecer normas uniformes para la protección de fuentes de abastecimiento. Las provincias han desarrollado legislación específica para la gestión de sus recursos hídricos. Sin embargo, se interpreta que la legislación es profusa y carente de sistematización (Banco Mundial, 2000; FAO, 1996, Álvarez, 1997, Gutiérrez, 1995). Las principales dificultades que se detectan aluden a que las normas disponibles crean inestabilidad e inseguridad jurídicas, considerable superposición de funciones y colisión de competencias. En el ámbito local (áreas de riego), el modelo de gestión dominante es el de consorcios de usuarios de riego. La mayor parte de la legislación provincial vigente señala que los usuarios de los sistemas de riego deben operar y mantener los servicios de suministro de agua y drenaje. Las labores de operación y mantenimiento de la infraestructura de riego son realizadas por los usuarios y las vinculadas con la infraestructura mayor por las instituciones administradoras de nivel provincial. Sin embargo, diversas áreas de riego son aún controladas en su totalidad por organismos provinciales y locales. El esquema organizativo y administrativo varía entre consorcios y entre provincias. Sus características se vinculan con la intensidad de la transferencia del proceso de gestión. En varias áreas de riego, la profundización y consolidación de la transferencia de la gestión a los consorcios es impedida por posiciones ambivalentes de las autoridades de riego e inclusive de los propios usuarios. En este sentido, es importante tener en cuenta que una mayor descentralización puede implicar para los usuarios la renuncia a tarifas subsidiadas y a la posibilidad de no pagar por los servicios. En general entonces, el proceso de transferencia, aunque avanzado en algunas provincias, es en otras accidentado y errático Otras características relevantes del modelo de gestión local son las siguientes: (a) los mecanismos de sanción son endebles, en pocas áreas la falta de pago del servicio provoca el corte del suministro; (b) los programas de capacitación de consorcios son escasos y ello redunda en cierta obsolescencia en los mecanismos de gestión; (c) los programas de investigación de problemas locales o subregionales son también escasos y existen poca vinculación entre consorcios y organismos de investigación; (d) los empadronamientos de usuarios y especialmente de agentes contaminantes son incompletos. Se señala por último que la revisión de la legislación ambiental de nivel nacional y provincial autoriza a indicar que las normas ambientales argentinas proveen un marco general adecuado para la gestión sustentable de las actividades de riego. Sin embargo, las provincias no cuentan con normas específicas de gestión que sean

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compatibles con los principios consignados en las normas generales. Por otro lado, la capacidad de control de impactos ambientales es en general débil a nivel provincial. Es por ello que los problemas ambientales vinculados con el riego y el drenaje se han multiplicado, en particular los vinculados con la contaminación de fuentes de agua, la salinización de suelos, la explotación exagerada de los acuíferos, la elevación excesiva de la primera capa de agua subsuperficial.

El financiamiento del riego genera también dificultades de peso en Argentina. El riego se financia sólo parcialmente con los recursos provenientes de la tarifa cobrada por el uso del agua o “canon” de riego. En muchas provincias el pago de estos servicios es exiguo y en regiones pobres de las mismas el pago del canon es nulo. Los valores del “canon” son, de todos modos, muy bajos en general, cuando se los compara con las reales necesidades de recursos para (a) operar los sistemas de riego; (b) mantener las obras; (c) capacitar a los funcionarios, (d) realizar inversiones para ampliación de los sistemas de riego y para el mejoramiento de la tecnología de riego. El valor del canon es además extremadamente variable entre provincias. En otros términos, el cuadro tarifario actual, en la mayoría de las provincias, no toma en cuenta el valor económico del agua (Banco Mundial, 2000; Fiorentino, 1988; FAO, 1996, Laboranti, 1995). . Por otro lado, en muchos sistemas de riego el cumplimiento en el pago del canon es débil. La situación difiere mucho entre provincias, ya que en algunas los porcentajes de cobranza exceden el 80 % y en otras es menor que el 20 %. La combinación de tarifas muy reducidas y bajo nivel de cobranza genera varios efectos de importancia. Entre ellos: (a) una marcada insuficiencia financiera para mantener y operar los sistemas de riego, que debe ser cubierta por fuentes financieras externas al sistema de riego, generalmente el presupuesto provincial; (b) generalización de las conductas irresponsables entre los usuarios; (c) por extensión, el propósito de no cambiar el “status quo” administrativo; (d) escasa disponibilidad crónica de fondos para inversiones destinadas a ampliar las áreas de riego, mejorar obras, mejorar la tecnología de gestión. Las inversiones para el mantenimiento de la infraestructura, en consecuencia, se demoran y posponen extraordinariamente. La cobertura de estos problemas se satisfacen coyunturalmente cuando se consiguen recursos públicos no generados por el sistema de riego (Banco Mundial, 2000). No se cuenta hoy, en consecuencia, con un marco legal, operativo y financiero que genere incentivos para el uso eficiente del agua de riego, tanto en lo que se refiere al nivel de tarifas como al desarrollo de un mercado transparente del agua. Tampoco se cuenta con un esquema de valoración del agua que sea compatible con la utilidad del recurso para los usuarios privados y con su real importancia para la sociedad. 1.1.3 FACTORES LIMITANTES PARA EL DESARROLLO DE LA AGRICULTURA DE RIEGO EN ARGENTINA. La literatura analizada para la elaboración de los antecedentes o de este informe otorga especial importancia al tema denominado genéricamente “limitaciones y oportunidades” (FAO, 1996; Banco Mundial, 2000; INFOAGUA; 2003; Planas, 1997). En general, las diversas publicaciones señalan factores limitantes similares, pero el análisis particularizado difiere entre publicaciones en aspectos organizativos y énfasis. La información bibliográfica y la experiencia personal sobre le tema aconsejan, por razones de brevedad y simplicidad, dividir los factores limitantes en cinco grupos, vinculados respectivamente con la legislación del riego, la organización institucional

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correspondiente, el financiamiento del riego y la determinación del precio del agua, el estado de las obras civiles y el desarrollo tecnológico, la eficiencia del riego y la sustentabilidad del recurso hídrico. VINCULADOS CON LA LEGISLACIÓN.

• Ausencia de una legislación “ordenadora” a nivel nacional (no hay código nacional de aguas ni plan rector del desarrollo del riego). La ausencia de una “ley marco” dificulta la realización por parte del organismo rector nacional de actividades vinculadas con la resolución de conflictos, la asignación de recursos, el control de gestión de actividades de riego, la protección de las fuentes de abastecimiento.

• La legislación provincial es desordenada, fragmentaria, confusa, incompleta, en ciertos aspectos y sobreabundante en otros. Provoca además inseguridad jurídica.

• La aplicación de la legislación existente es también débil. • La legislación vigente emplea principio de adherencia de agua a tierra y ello

impide la realización de transacciones que flexibilicen la disponibilidad del recurso. Ello puede conducir a la mala asignación del mismo.

VINCULADOS CON LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL RIEGO.

• La participación de los Gobiernos Provinciales en la gestión del riego es en la mayoría de las provincias excesiva, de tal modo que inclusive la distribución del agua a nivel de establecimientos en realizada todavía en una alta proporción por el sector público. El avance en la participación del sector privado es todavía fragmentario y débil.

• Esta situación crea subsidios implícitos o explícitos e irresponsabilidad social con respecto al valor del agua de riego. Este fenómeno converge a los bajos niveles de eficiencia, con índices de morosidad aún altos.

• La gestión de los diversos organismos involucrados con el sector, especialmente a nivel nacional, carece de integración. No se advierten acuerdos interinstitucionales ni suficiente intercambio de información útil. Los resultados son la duplicidad de funciones de los organismos, los conflictos intersectoriales en el uso del agua y la ineficiencia en el gasto público.

• La administración de los recursos hídricos y del riego es realizada en algunas provincias por organismos con inadecuada capacidad institucional. Han sido débiles los esfuerzos de fortalecimiento institucional de instituciones coordinadoras de gestión del agua.

• Gestión institucional confusa, con superposición de funciones y con gran diversidad de atribuciones en los organismos provinciales.

• El empadronamiento de usuarios es en algunas áreas todavía incompleto e imperfecto. Es aún más frágil el empadronamiento de empresas o usuarios contaminantes.

• Son débiles los esfuerzos de capacitación e investigación tendientes a consolidar sistemas eficientes de gestión.

VINCULADOS CON EL FINANCIAMIENTO DE LA ACTIVIDAD DE RIEGO Y LA FIJACIÓN DEL PRECIO DEL AGUA.

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• Los mecanismos de asignación de precios no reconocen el valor económico del agua. El canon de riego no cubre los costos operativos de los sistemas de riego y menos aún la amortización de las inversiones públicas en infraestructura mayor.

• Los valores del canon de riego son además extremadamente variables entre provincias.

• El nivel de cobranza es todavía bajo o muy bajo en muchas provincias. A pesar de ello, no se registran cortes de suministro como sanción por la falta de pago.

• La combinación de tarifas muy reducidas y baja “cobrabilidad” genera un formidable “stress” financiero, que debe ser cubierto por aportes exógenos de los gobiernos provinciales.

• La reducida disponibilidad de fondos conspira contra la realización de inversiones, el mantenimiento normal de las obras, etc.

VINCULADOS CON EL ESTADO DEL CONOCIMIENTO, EL ESTADO DE LAS OBRAS Y LA TECNOLOGÍA.

• Sistema de información débil y fragmentado, sin registro de usuarios ni registro de contaminadores.

• No se dispone de inventario de estudios básicos de nivel nacional, tanto para agua superficial como para agua subterránea. La calidad de la información difiere marcadamente entre provincias. No se cuenta con suficientes y adecuados modelos hidrológicos de cuencas que posibiliten una gestión más eficiente y promotora de buenos impactos ambientales.

• Ausencia de catastro completo de usuarios en varias provincias. • Tecnologías de conducción, distribución y aplicación del agua de riego muy

tradicionales, con gran predominio del riego gravitacional. Afectan negativamente a la eficiencia y generan riesgos vinculados con el anegamiento o excesiva humidificación de los suelos.

• Estado de obras de captación, almacenamiento y conducción muy frágil en muchas áreas, que origina una baja eficiencia de captación y conducción y genera escasez de agua de riego.

• Sistemas físicos obsoletos de captación, almacenamiento y distribución de agua.

• Sistemas de drenaje insuficientes. • Reducida eficiencia de captación, conducción y distribución de agua, vinculada

con mal diseño de obras, mal estado de obras, débil conocimiento de técnicas de riego.

VINCULADOS CON LA EFICIENCIA DEL RIEGO Y CON LA SUSTENTABILIDAD DEL RECURSO.

• Excesivo uso de agua de riego, que conduce a agotamiento de las fuentes de agua subterránea o a la excesiva explotación de los acuíferos. Muchos pozos están obsoletos y presentan alto potencial de contaminación.

• Las políticas de fijación del precio del agua de riego no incentivan el uso eficiente del recurso y por el contrario, promueven el desperdicio.

• La infraestructura de riego está en muchas provincias subutilizada. Este hecho afecta al nivel general de eficiencia de los sistemas de riego.

• Alrededor de dos tercios de la superficie irrigada nacional presenta dificultades vinculadas con la salinización del agua y del suelo.

• La contaminación de las aguas subterráneas, predominantemente con arsénico y nitratos, sobre todo en áreas urbanas pero también en áreas hortícolas próximas a los centros poblados.

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• Escasez de agua en algunas áreas de riego. • En la extracción de agua subterránea hay sobreexplotación de los acuíferos.

Un posible modo de relacionar los factores limitantes para poder definir el problema del riego en forma muy resumida pero a la vez integradora es el siguiente: las deficiencias en la calidad de la legislación, en la organización institucional, en el nivel de información y desarrollo tecnológico, conducen al uso ineficiente del agua y ello conspira contra la sustentabilidad del recurso. Las manifestaciones nítidas de este fenómeno son la creciente salinización, la contaminación, la escasez localizada, el deterioro generalizado del ambiente. Para confrontar esta situación se requiere una propuesta de largo plazo, cuyos propósitos deben ser el uso eficiente y ahorro del recurso en un marco de sustentabilidad ambiental y social. 1.1.4 LAS RECOMENDACIONES EN LOS ESTUDIOS RECIENTES. Un número importante de estudios consultados, todos ellos desarrollados entre los años 2000 y 2002, formulan recomendaciones a menudo coincidentes y vinculadas estrechamente con la naturaleza de los factores limitantes descriptos en el numeral anterior (Banco Mundial, 2000; Banco Mundial, 2001; Calcagno, Mendiburo y Gaviño-Novillo, 2000, CPCEPBA, 2004).. En esta sección se presentan las mismas en forma condensada y agrupada según áreas de atención (planificación, gestión institucional, investigación, valorización del agua de riego). Se advierte, en esta presentación, la correlación estrecha entre las recomendaciones que se formulan y la naturaleza de los factores limitantes descriptos en el apartado anterior. POLÍTICAS HÍDRICAS Y PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO DEL RIEGO.

1. Desarrollar actividades sistematizadas e institucionalizadas de formulación de políticas hídricas nacionales y provinciales y de planeamiento del uso y aprovechamiento de los recursos hídricos.

7. Promover procesos participativos de planificación nacional, regional y provincial.

8. Promover la formulación del Plan Maestro de Gestión de los Recursos Hídricos en el ámbito nacional, que constituirá el marco para la elaboración de los planes maestros provinciales.

9. Formular políticas hídricas comunes para todo el territorio nacional, que contemplen criterios homogéneos sobre misiones, funciones, facultades, responsabilidades, formas de organización y financiación de las instituciones del sector y sobre todo de las organizaciones interjurisdiccionales.

10. Promover la planificación integrada del recurso hídrico en el ámbito de cuenca y de “región hídrica” (manejo “intercuenca”)

11. Promover el aprovechamiento conjunto de aguas superficiales y subterráneas. 12. Incorporar la dimensión ambiental en proyectos públicos y privados 13. Promover el re-uso de aguas residuales 14. Incorporar en la formulación de proyectos de riego componentes que permitan

dotar a los establecimientos agropecuarios irrigados de los servicios de apoyo (crédito, asistencia técnica) necesarios para realizar la imprescindible reconversión y diversificación de cultivos.

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NORMAS Y REGULACIONES.

1. Mejorar los alcances y contenidos de los marcos regulatorios, a los fines de que los mismos incorporen obligaciones e instrumentos que incentiven el uso racional y sustentable del agua y consideren su valor económico, social y ambiental.

2. Crear normativas, en los ámbitos nacional y provincial que establezcan pautas y criterios sobre calidad requerida del agua en los cursos de aguas superficiales y subterráneos.

DESARROLLO Y GESTIÓN INSTITUCIONALES.

1. Fortalecer y reorganizar las instituciones de riego, nacionales y provinciales, y mejorar la calidad institucional de la gestión de los recursos hídricos y el riego, reduciendo el impacto negativo de la fragmentación institucional actualmente existente.

2. Fortalecer a las instituciones de riego en términos de capacidad de recursos humanos, equipamiento y acceso a nuevas tecnologías.

3. Fortalecer el rol del gobierno federal en la gestión de los recursos hídricos, en sus funciones de: (i) promover la gestión integral de los recursos hídricos; (ii) facilitar la articulación interjurisdiccional, la participación y la consulta pública; (iii) estimular la creación de agencias de cuenca; (iv) canalizar las inversiones de la Nación y la asistencia financiera; (v) desarrollar sistemas de información.

4. Impulsar el fortalecimiento de las instituciones provinciales de medio ambiente en su carácter de autoridades de aplicación de normativas sobre calidad del agua.

5. Formar recursos humanos en la temática de los recursos hídricos desde el ámbito de las carreras de grado y de posgrado.

6. Fortalecer las capacidades institucionales, técnicas, operativas, financieras y de control de los Entes Reguladores a los fines de que puedan asegurar la prestación apropiada de los servicios y un eficaz cumplimiento de los marcos regulatorios.

7. Promover la modernización de los organismos de cuencas y dotarlos de fuentes autónomas de recursos.

8. Promover el fortalecimiento de las organizaciones de usuarios, estimular su participación en la gestión, administración, operación y mantenimiento de los sistemas de riego, cobro de tarifas o cánones e imposición de sanciones por incumplimiento de pago.

9. Fomentar la descentralización de la gestión, consolidando el proceso de transferencia de los distritos al sector usuario (privado) e incorporando la participación efectiva de usuarios y autoridades provinciales y locales en la solución de los problemas, a través de los Comités de Cuenca, Asociaciones de Inspección de Cauce e instituciones similares.

10. Crear y fortalecer Organizaciones de Cuencas y de Acuíferos en todos los cursos fluviales y acuíferos compartidos más significativos, otorgando prioridad a las áreas con situaciones de mayor conflictividad.

11. Incentivar la participación de capitales de riesgo del sector privado. 12. Promover procedimientos de autorización de concesiones y permisos de uso

de agua a través de métodos de evaluación apropiados, que contemplen el uso racional y sustentable del recurso, atiendan el concepto de valor económico, social y ambiental del agua, tomen en cuenta las necesidades de preservación de las fuentes y la incorporación de la externalidades ambientales

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INVESTIGACIÓN E INFORMACIÓN.

1. Formar recursos humanos para investigar los problemas del riego. 2. Propiciar la investigación básica y aplicada y el desarrollo de tecnologías

adecuadas para la planificación y gestión de los recursos hídricos y el riego. 3. Fortalecer las redes regionales de investigación y cooperación técnica

relacionadas con la gestión de los recursos hídricos 4. Generar más conocimiento sobre los aspectos geomorfológicos e hidrológicos

de las principales regiones hidrogeológicas y sobre el potencial de aprovechamiento sustentable de las aguas subterráneas del país.

5. Profundizar la comunicación e intercambio de experiencias entre funcionarios y usuarios.

6. Desarrollar sistemas de información sobre los recursos hídricos, mejorando la disposición de información hidrológica y ambiental confiable.

7. Formular proyectos de desarrollo hídrico que satisfagan procesos real y efectivamente informados de decisión, que garanticen la sustentabilidad de las acciones que se proponen.

8. Crear y mantener actualizados registros modernos de usos y derechos de aguas y dar seguridad jurídica a los derechos de agua a los fines de: (i) estimular la participación del sector privado en proyectos de riego, (ii) facilitar las transferencias intersectoriales del recurso; (iii) fomentar el uso eficiente y ambientalmente sustentable del agua.

VALORIZACIÓN DEL RECURSO HÍDRICO.

1. “Concientizar” a la población y a los productores acerca de la escasez del recurso hídrico y de la importancia de su calidad.

2. Promover la valorización económica correcta del agua de riego e implementar regímenes tarifarios acordes con criterios de eficiencia, que contemplen el pago de los derechos de uso de aguas para todas las actividades.

3. Promover tarifas de agua que otorguen sustentabilidad financiera a los sistemas de riego.

4. Formular políticas de subsidios explícitos a las poblaciones rurales carenciadas para permitir el acceso a los servicios correspondientes.

5. Mejorar sustancialmente el nivel de cumplimiento de pagos de cánones y tarifas (cobrabilidad).

GESTIÓN DEL RIEGO.

1. Mejorar el aprovechamiento del potencial productivo de las áreas de riego. 2. Mejorar la infraestructura y la tecnología de riego. 3. Modernizar la gestión administrativa de los sistemas de riego 4. Mejorar las condiciones de salinidad y drenaje en los sistemas de riego y

recuperar las áreas de riego afectadas por estos problemas. 5. Efectuar un seguimiento y monitoreo de las consecuencias ambientales del

riego. 6. Incrementar sustancialmente la eficiencia del uso del agua en el subsector

agrícola, disminuyendo los derroches, fugas y usos no contabilizados. 7. Aplicar tecnologías apropiadas que contribuyan al uso racional del agua para la

agricultura, a través de la medición de volúmenes consumidos y afectados, asociados a regímenes tarifarios que castiguen los consumos excesivos,

8. Aplicar tecnologías que promuevan la gestión conjunta del agua subterránea y superficial.

9. Rediseñar Redes de Distribución buscando aumentar la eficiencia (mediante mayor revestimiento de canales, sistemas de riego presurizado, etc.

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1.2 OBJETIVOS DEL INFORME. En este informe se presenta, a partir de los antecedentes citados y de trabajos de campo realizados entre septiembre y noviembre de 2004, un análisis del desarrollo reciente de la agricultura de riego en Argentina. Este análisis da especial énfasis a los eventos que transcurren entre 2001 y 2004. El propósito general del estudio es contribuir al desarrollo económico de la Argentina en condiciones de equidad, inclusión social y sustentabilidad ambiental. Los objetivos del estudio son: (a) evaluar y pronosticar la contribución actual y potencial de la agricultura de riego a los objetivos de crecimiento económico, expansión de la ocupación, inclusión social y reducción de la pobreza rural; (b) proponer recomendaciones para mejorar la contribución de la agricultura irrigada de estas regiones a los objetivos de desarrollo previamente indicados. El estudio enfatizará en el análisis de los siguientes aspectos:

(a) las políticas públicas vinculadas con la gestión institucional del riego, su racionalidad y su capacidad para promover la inclusión sistemática y ordenada de los regantes en el gobierno de áreas de riego y de programas sustentables de irrigación.

(b) las políticas vinculadas con el financiamiento del desarrollo del riego, su racionalidad económica y contable (mecanismos de recaudación y asignación de gasto) y su habilidad para fomentar la responsabilidad financiera del sector privado.

(c) la determinación y estimación de los costos sociales incurridos por la nación y más específicamente por las economías regionales, vinculados con la débil calidad de la gestión del agua de riego y en particular con el empleo de un sistema de precios del agua económicamente ineficiente.

(d) la contribución del riego a la creación de riqueza, al mejoramiento de la distribución del ingreso y de los activos productivos y a la reducción de la pobreza. Alternativamente, el impacto en la pobre calidad de gestión sobre la ocupación y la pobreza rural.

(e) el diseño de estrategias para el desarrollo de oportunidades de crecimiento al interior de la agricultura irrigada, especialmente en las áreas mas pobres de las economías regionales.

1.3 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO Y ASPECTOS METODOLÓGICOS. El Estudio se desarrolla en tres etapas denominadas respectivamente Recopilación de Información; Análisis de la actividad de riego y Formulación de sugerencias para mejorar la contribución de los sistemas de riego al desarrollo. Cada etapa se divide analíticamente en varios “pasos”, que se describen a continuación: 1.3.1 RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN. (I) Organización institucional del riego en Argentina. Se describió al conjunto de instituciones vinculadas con el riego en los tres niveles relevantes (nacional, provincial, por sistema de riego), analizando para cada uno de

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los principales organismos o instituciones, su misión, funciones, actividades principales, recursos materiales y humanos, mecanismos de control de gestión. (ii) Normas y regulaciones vinculadas con el desarrollo del riego y su gestión Se recopilaron normas de orden nacional y provincial y se procedió a interpretarlas y evaluarlas. (iii) Producción y uso de recursos. Se registró información a nivel de sistemas de riego para varias provincias y áreas de riego del país. Se obtuvo información sobre las siguientes variables.

• Denominación de sistema de riego, localización, área productiva servida. • Infraestructura de captación, almacenamiento, conducción y distribución,

capacidades, materiales, estado de obras. • Economía del sistema de riego: costos de operación y mantenimiento,

necesidades de actualización y mejoramiento. • Área empadronada total, área cultivada. • Áreas cultivadas y cosechadas por grupos de cultivos y por cultivos

individuales. • Rendimientos y producción por cultivos. • Precios y valor de producción por cultivos y global.

(iv) Precio del agua de riego. Se recopiló información referente al precio del agua y a los mecanismos de cobranza. Se registraron, para varias provincias, los mecanismos utilizados para la fijación del canon de riego, describiendo inicialmente los criterios utilizados para esa tarea. Se obtuvo información sobre la capacidad de cobranza, examinando los registros de pago de las unidades de gestión. (v) Flujos fiscales. Se recopiló, para algunas provincias, información sobre las contribuciones de la agricultura de riego al estado bajo la forma de impuestos y tasas incluyendo el canon de riego. Se recopiló también información sobre la contribución de gobierno (diversos niveles) al desarrollo de las áreas o “sistemas” de riego. 1.3.2 ANÁLISIS DE LA ACTIVIDAD DE RIEGO. (i) Evaluación del crecimiento de la producción irrigada. Se analizó la evolución de la actividad de riego del país y de varias provincias a partir de indicadores de superficie cultivada y producción, desarrollo de la infraestructura de riego. (ii) Evaluación de la organización institucional y legal del riego. Se procedió a: (i) evaluar la definición de misión y funciones de los organismos e instituciones vinculadas con el riego y su programa de actividades; (ii) evaluar la consistencia entre misión y funciones y la capacidad institucional del organismo o de los organismos considerados, en términos de la disponibilidad de recursos financieros, materiales y humanos y los requerimientos de recursos que surgen de la definición de actividades. Se evaluó además el sistema de normas desde el punto de vista de su

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claridad, consistencia, capacidad de regulación. Se analizó la gestión del riego en lo que atañe a sus aspectos organizativos, jurídicos y financieros. (iii) Evaluación de los flujos fiscales netos. Se utilizó información disponible sobre contribuciones fiscales de la agricultura de riego y a aportes del sector público para evaluar flujos fiscales netos de la actividad irrigada. (iv) Evaluación del costo social de las ineficiencias en la determinación del canon de riego. Se estimó para algunas provincias el impacto de la valoración del agua de riego sobre la sustentabilidad financiera de los sistemas de riego y sobre la eficiencia de riego. (v) Evaluación del impacto social del riego. La evaluación del impacto social recogió las siguientes dimensiones:

• Impacto en el crecimiento del producto, en el incremento de los rendimientos, en la composición de la canasta de productos.

• Impacto en el cambio tecnológico y en el nivel de ocupación. 1.3.3 FORMULACIÓN DE SUGERENCIAS PARA MEJORAR LA CONTRIBUCIÓN DE LOS SISTEMAS DE RIEGO AL DESARROLLO. En esta etapa se formularon sugerencias y recomendaciones para mejorar la contribución de la agricultura irrigada a la creación de riqueza, a la distribución del ingreso y activos productivos, a la disminución de la pobreza y al ahorro y uso eficiente de recursos. Los ejes principales de las propuestas transitaron por:

(i) el mejoramiento del marco legal y normativo; (ii) la modernización de los sistemas de planificación y gestión de la actividad

del riego en los niveles nacional, provincial y local (área de riego); (iii) el mejoramiento de los criterios de fijación del valor del agua y por

extensión de los criterios de asignación agua; (iv) el desarrollo de mecanismos de asistencia técnica, crediticia e institucional

que promuevan una mejora en la distribución de beneficios y en la situación de los pequeños agricultores;

(v) el diseño de políticas de incentivos, para los agricultores y el sector público, que promuevan una asignación más eficiente del recurso;

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2. LA PRODUCCIÓN IRRIGADA EN ARGENTINA. 2.1 EVOLUCIÓN DE SUPERFICIES Y PRODUCCIONES IRRIGADAS POR PRODUCTO Y PROVINCIA.

SUPERFICIE IRRIGADA SEGÚN GRUPOS DE CULTIVOS Y CULTIVOS INDIVIDUALES.

La superficie irrigada en Argentina alcanza a aproximadamente 1.73 millones de ha en 2001/2002. Esta cifra, que se apoya en datos del último censo agropecuario nacional, constituye sin embargo una aproximación, dado que no se tiene información precisa sobre la superficie irrigada con granos y con cultivos forrajeros. Estimaciones sobre la irrigación en estos últimos grupos de cultivos se sustenta apreciaciones de asociaciones nacionales de productores (AACREA), de organismos de investigación y extensión nacionales (INTA) y provinciales y de estimaciones de ventas de firmas distribuidoras de equipos. La información sobre superficies irrigadas provista por el Cuadro 2.1 y siguientes agrupa los cultivos irrigados en cinco grandes grupos: industriales, frutícolas, hortícolas, granos y forrajeras. Predominan en 2001-2, según la información ofrecida en el Cuadro 2.2, los frutales, con 544243 ha irrigadas, equivalentes al 32 % de la superficie irrigada total, seguidos por los cereales, con 444000 ha, equivalentes al 25.7 % de dicha superficie. Contribuyen con menor expresividad las forrajeras, con 288000 ha (16.6 % de la superficie total), los cultivos hortícolas (237187 ha y 13.7 % de la superficie total) y los industriales (214400 ha y 12.4 % de la superficie total). Una rápida mirada al Cuadro 2.1, que provee información sobre la superficie irrigada en 1988-9, revela que la importancia de los distintos grupos no era la misma en la década de 1980: en aquellos años el riego de hortalizas sobrepasaba al de cereales y forrajeras e incluso al riego de cultivos frutícolas. La distribución del riego según cultivos individuales al interior de cada grupo no es pareja. Existen en 2001-2 grupos con un número elevado de cultivos individuales, como las frutas y las hortalizas y otros con pocos productos irrigados, como los cultivos industriales (fundamentalmente caña de azúcar, algodón, tabaco). Sin embargo, aún los grupos que contienen un número importante de cultivos, como las hortalizas, tienen “cultivos líderes”, cuya superficie irrigada es mucho mayor que los segundos o terceros de su propio grupo. En el grupo de frutales y vid este último cultivo, con 172000 ha en 2001-2, ocupa el 31.6 % de la superficie irrigada del mismo, seguido por el olivo y los cítricos (naranjo, limón, mandarina, pomelo). Es interesante notar que la vid, el cultivo irrigado más difundido, ocupa el 11 % de la superficie total irrigada del país. Es también importante notar que la vid, los cítricos y el olivo cubren en conjunto más de 400000 ha o alrededor del 75 % de la superficie total del grupo. Por otro lado, entre los cultivos industriales, grupo que tiene tres cultivos importantes (caña de azúcar, algodón, tabaco), la caña de azúcar, con 128000 ha irrigadas, ocupa más del 50 % de la superficie total irrigada del mismo. Este liderazgo es reciente y no se expresa en 1988-9, como puede advertirse a través de la lectura del Cuadro 2.1. Finalmente, en el grupo de las hortalizas, la papa, con 47200 ha irrigadas, es el cultivo líder y ocupa el alrededor del 20 % de la superficie irrigada total del mismo en 2001-2. La superficie total irrigada pasa de 1285101 ha en 1988 a 1728000 ha en 2002, con un crecimiento de 34.5 % entre años extremos de la serie. La tasa anual equivalente de crecimiento es del orden de 2.7 %, de modo que el riego revela un dinamismo

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Cuadro 2.1 Superficie irrigada según grupos de cultivos por provincia en 1988-89 (ha) Región Pampeana Noreste Cultivos Provincia Buenos Aires La Pampa Córdoba Santa Fe Entre Ríos Formosa Chaco Corrientes Misiones

Industriales 0,00 0,00 1.900,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Algodón - - 1.900,00 -

Caña de Azúcar - - - - - Tabaco - - - -

Hortalizas 74.165,50 290,90 84.463,00 14.985,20 2.238,30 8.852,10 8.338,70 9.793,20 14.387,50 Ajo 509,00 - 674,00 - - 167,00 - - -

Cebolla 4.919,00 - 323,00 - 10,00 221,00 151,00 21,00 - Lechuga 5.552,50 3,10 1.292,30 1.428,60 97,20 118,50 131,80 218,90 87,30 Tomate 1.917,50 107,40 309,80 1.005,80 28,90 148,90 31,60 438,20 45,50 Papa 41.876,00 - 40.965,00 4.100,00 - 230,00 188,00 - -

Zapallo 3.041,20 49,20 3.094,90 684,00 166,10 1.960,20 1.731,50 737,40 264,50 Otras Hortalizas 16.350,30 131,20 37.804,00 7.766,80 1.936,10 6.006,50 6.104,80 8.377,70 13.990,20

Frutales 22.104,30 1.433,10 7.753,30 7.500,00 42.512,90 4.951,00 562,20 29.984,00 7.055,90 Banana - - - - - 3.530,00 - - - Ciruela 604,20 53,70 141,90 116,30 8,90 0,20 - 21,10 16,40

Damasco 240,60 55,50 38,60 1,00 5,70 - - - - Durazno 8.973,30 97,00 1.084,20 946,70 110,70 14,60 2,40 42,30 265,20

Frutas Finas s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d Limonero 445,00 - - 21,00 2.801,00 147,00 - 2.145,00 1.336,00 Mandarino 595,00 - 35,10 1.200,00 20.867,00 - - 7.146,00 1.643,00 Manzano 241,20 705,50 8,30 2,80 1,50 - - - - Naranjo 6.330,00 - - 360,00 15.796,00 52,00 - 16.567,00 2.920,00 Nogal 147,40 11,30 211,00 40,00 12,70 - - - - Olivo 174,40 0,50 5.825,00 2,10 77,80 - - - - Peral 32,30 267,30 57,90 0,40 1,70 - - - -

Pomelo 296,00 - - 54,00 2.555,00 985,00 400,00 1.187,00 849,00 Vid 36,3 121,1 202,2 - - - - - -

Otras Frutas 3.988,60 121,20 149,10 4.755,70 274,90 222,20 159,80 2.875,60 26,30 Cereales 22.330,00 8.000,00 29.200,00 37.920,00 79.300,00 10.000,00 2.500,00 52.650,00 300,00

Arroz - - - 9.650,00 73.100,00 10.000,00 2.500,00 52.650,00 300,00 Otros granos 22.330,00 8.000,00 29.200,00 28.270,00 6.200,00

Forrajeras 14.600,00 6.800,00 15.200,00 7.400,00 2.800,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Alfalfa 14.600,00 6.800,00 15.200,00 7.400,00 2.800,00

Totales 133.199,80 16.524,00 138.516,30 67.805,20 126.851,20 23.803,10 11.400,90 92.427,20 21.743,40 Fuente: Elaboración propia a partir de (a) Censo Agropecuario de 1988; (b) AACREA; © INTA; (d) IRRIGAR S.A, NETAFIM, Otras empresas de ventas de equipamiento de riego.

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Cuadro 2.1 (continuación)

Región Noroeste Cuyo Cultivos Provincia Jujuy Salta Tucumán S. del Estero La Rioja Catamarca San Juan San Luis Mendoza

Industriales 71.945,10 49.642,10 24.718,70 65.300,00 400,00 3.274,70 0,00 0,00 0,00 Algodón 1.300,00 12.000,00 3.800,00 65.300,00 400,00 1.900,00 - - -

Caña de Azúcar 56.500,00 23.300,00 14.800,00 - - - - - - Tabaco 14.145,10 14.342,10 6.118,70 - - 1.374,70 - - -

Hortalizas 6.565,10 14.080,00 17.715,00 23.290,70 1.028,70 7.373,20 7.701,20 5.224,00 36.053,00 Ajo 165,00 104,00 78,00 - - 240,00 1.385,00 30,00 6.600,00

Cebolla 194,00 611,00 153,00 8.000,00 - 179,00 3.241,00 - 4.145,00 Lechuga 154,50 225,10 567,50 1.370,20 19,00 73,60 201,10 4,70 1.090,10 Tomate 1.408,80 2.073,80 609,60 1.994,50 165,80 479,10 1.462,30 92,00 10.294,20 Papa 441,00 552,00 7.210,00 - - 2.382,00 - 3.500,00 5.628,00

Zapallo 418,90 2.282,10 2.897,80 5.629,80 103,40 1.676,00 157,40 81,50 2.297,00 Otras Hortalizas 3.782,90 8.232,00 6.199,10 6.296,20 740,50 2.343,50 1.254,40 1.515,80 5.998,70

Frutales 8.804,10 17.437,10 27.696,20 672,10 9.428,60 8.315,90 50.253,00 293,50 56.992,00 Banana 125,00 4.630,00 - - - - - - - Ciruela 26,60 8,30 26,10 0,50 79,50 79,50 39,90 13,10 9.607,50

Damasco - - - - 11,30 - 597,60 29,90 3.023,10 Durazno 158,20 127,00 144,00 9,00 134,90 328,10 170,50 56,20 15.184,30

Frutas Finas s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d Limonero 1.033,00 450,00 21.520,00 - 23,00 34,00 - - - Mandarino 1.200,00 692,00 775,00 316,40 - 622,00 - - - Manzano 22,70 19,40 2,70 - 64,80 20,20 334,90 4,50 9.432,10 Naranjo 2.235,00 4.385,00 3.533,00 208,60 35,00 335,00 - - - Nogal 15,90 100,50 114,80 - 2.796,00 3.477,40 23,00 60,60 2.466,60 Olivo - 3,00 - 3,10 2.036,40 951,80 4.029,50 70,50 7.628,50 Peral 13,70 6,60 0,80 - 30,20 5,20 14,80 3,10 5.588,40

Pomelo 700,00 4.748,00 1.325,00 - - 21,00 - - - Vid 54,1 1.687,1 48,9 12,1 4.101,3 2.254,3 44.543,0 0,2

Otras Frutas 3.219,90 580,20 205,90 122,40 116,20 187,40 499,80 55,40 4.061,50 Cereales 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Arroz - - - - - - - - - Otros granos - - - - - - - - -

Forrajeras 506,90 9.886,00 3.054,10 19.857,10 1.207,20 2.615,10 4.822,40 0,00 14.674,90 Alfalfa 506,90 9.886,00 3.054,10 19.857,10 1.207,20 2.615,10 4.822,40 14.674,90

Totales 87.821,20 91.045,20 73.184,00 109.119,90 12.064,50 21.578,90 62.776,60 5.517,50 107.719,90

Fuente: Elaboración propia a partir de (a) Censo Agropecuario de 1988; (b) AACREA; © INTA; (d) IRRIGAR S.A, NETAFIM, Otras empresas de ventas de equipamiento de riego.

25

Cuadro 2.1 (final) Región Patagonia Cultivos Provincia Neuquén Río Negro Chubut Santa Cruz T. del Fuego

Total

Industriales 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 217.180,60 Algodón - - - - 86.600,00

Caña de Azúcar - - - - - 94.600,00 Tabaco - - - - - 35.980,60

Hortalizas 1.546,00 4.781,10 1.493,70 103,60 22,90 344.492,60 Ajo - - - - - 9.952,00

Cebolla - - - - - 22.168,00 Lechuga 117,50 155,00 74,70 2,10 17,50 13.002,80 Tomate 114,40 2.728,90 36,10 0,50 - 25.493,60 Papa - - - 85,20 - 107.157,20

Zapallo 111,90 364,00 47,10 0,30 - 27.796,20 Otras Hortalizas 1.202,20 1.533,20 1.335,80 15,50 5,40 138.922,80

Frutales 9.418,20 48.548,70 607,30 114,90 0,00 362.438,30 Banana - - - - - 8.285,00 Ciruela 199,10 863,30 22,20 0,10 - 11.928,40

Damasco 4,00 53,70 4,60 12,00 - 4.077,60 Durazno 257,50 2.087,40 14,40 - - 30.207,90

Frutas Finas s/d s/d s/d s/d - 0,00 Limonero - - - - - 29.955,00 Mandarino - - - - - 35.091,50 Manzano 6.793,90 30.991,30 325,00 6,10 - 48.976,90 Naranjo - - - - - 52.756,60 Nogal 41,90 562,10 28,20 3,50 - 10.112,90 Olivo - - - - - 20.802,60 Peral 1.758,10 10.728,40 25,00 0,50 - 18.534,40

Pomelo - - - - - 13.120,00 Vid 154,0 2.365,0 4,3 - - 55.583,90

Otras Frutas 209,70 897,50 183,60 92,70 - 23.005,60 Cereales 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 242.200,00

Arroz - - - - - 148.200,00 Otros granos 94.000,00

Forrajeras 2.826,20 10.417,70 7.303,50 680,70 0,00 124.651,80 Alfalfa 2.826,20 10.417,70 7.303,50 680,70 - 124.651,80

Totales 13.790,40 63.747,50 9.404,50 899,20 22,90 1.142.763,30 Fuente: Elaboración propia a partir de (a) Censo Agropecuario de 1988; (b) AACREA; © INTA; (d) IRRIGAR S.A, NETAFIM, Otras empresas de ventas de equipamiento de riego.

26

Cuadro 2.2 Superficie irrigada por grupo de cultivo y por provincia en 2001-2002 Región Pampeana Nordeste Cultivos Provincia Buenos Aires La Pampa Córdoba Santa Fe Entre Ríos Formosa Chaco Corrientes Misiones

Industriales 0,00 0,00 462,70 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Algodón - 462,7

Caña de Azúcar - - - - Tabaco - - - -

Hortalizas 53.238,96 59,70 23.704,10 11.639,10 1.542,90 10.598,90 8.827,10 11.831,80 13.030,20 Ajo 793,1 0,2 211,3 3,7 2,2 10,2 5,3 6,6 19,3

Cebolla 6.536,6 13,7 189,8 35,0 18,5 79,3 94,7 59,9 78,8 Lechuga 3.863,7 1,1 857,5 1.547,5 109,3 52,0 219,2 85,5 93,4 Tomate 1061,8 11,2 333,6 247,7 48,5 117,2 20,4 892,2 49,3 Papa 16721,8 15,7 15527,7 1006,5 15,2 31,7 13,7 21,3 12,4

Zapallo 1765,1 3,6 546,8 1505,2 64,6 3055,8 2353,7 491,4 353,4 Otras Hortalizas 22496,9 14,2 6037,4 7293,5 1284,6 7252,7 6120,1 10274,9 12423,6

Frutales 14.812,80 619,90 5.463,20 1.234,20 48.239,40 3.520,40 159,60 24.774,80 8.998,20 Banana - - - - - 2.287,5 3,6 4,1 116,4 Ciruela 373,1 11,8 79,2 40,7 5,8 - - - -

Damasco 164,2 1,6 14,0 - 0,8 - - - - Durazno 6.119,7 10,6 919,6 588,5 237,1 3,1 74,3 122,0 201,7

Frutas Finas 210,6 - 23,0 17,5 112,5 0,1 - - 5,1 Limonero 140,1 - 3,6 11,2 1.432,2 260,7 13,5 2.134,7 1.161,1

Mandarino 338,6 - 54,0 105,7 21.696,4 41,2 15,8 7.933,1 3.890,6 Manzano 94,3 342,2 4,6 1,4 3,0 - - - - Naranjo 4.771,8 - 14,0 398,3 22.749,7 67,5 32,6 13.848,7 2.412,6 Nogal 36,9 0,1 123,2 53,5 18,1 - - - - Olivo 1.819,1 2,4 3.599,2 - 20,5 - - - - Peral 22,3 100,2 8,7 0,2 3,3 - - - -

Pomelo 140,0 - 1,8 9,7 1.367,8 729,2 15,8 645,4 598,8 Vid 28,9 105,6 266,3 - 16,0 - - - -

Otras Frutas 553,2 45,4 352 7,5 576,2 131,1 4 86,8 611,9 Granos 77.300,00 18.230,00 100.522,00 100.400,00 83.000,00 2.500,00 3.000,00 58.920,00 250,00

Arroz - - - 11.500,00 59.000,00 2.500,00 3.000,00 58.920,00 250,00 Otros granos 77.300,00 18.230,00 100.522,00 88.900,00 24.000,00

Forrajeras 56.200,00 26.000,00 58.400,00 27.200,00 7.651,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Alfalfa 56.200,00 26.000,00 58.400,00 27.200,00 7.651,00

Total cultivos 201.551,76 44.909,60 188.552,00 140.473,30 140.433,30 16.619,30 11.986,70 95.526,60 22.278,40 Fuente: Elaboración propia a partir de (i) Censo Nacional Agropec. 2001-2002; (ii) INTA; (iii) AACREA; (iv) Distribuidores de equipamiento de riego -- Irrigar S.A.; Netafim S.A.; otros).

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Cuadro 2.2 (continuación)

Región Noroeste Cuyo Cultivos Provincia Jujuy Salta Tucumán S. del Estero La Rioja Catamarca San Juan San Luis Mendoza

Industriales 69.003,50 20.298,40 74.969,00 48.517,80 415,00 741,00 0,00 0,00 0,00 Algodón 0,1 1121 - 48497,6 415 230 - - -

Caña de Azúcar 54728,5 5722,4 68677,8 0,2 - - - - - Tabaco 14274,9 13455 6291,2 20 - 511 - - -

Hortalizas 8.715,92 8.929,60 10.885,10 15.410,60 1.202,20 4.991,50 7.726,80 1.603,70 33.911,70 Ajo 160,5 37,9 12,9 30,1 15,9 35,7 1.746,9 6,3 8.666,6

Cebolla 262,6 552,1 38,5 2.403,1 82,5 137,1 2.200,0 12,5 3.141,8 Lechuga 267,7 74,0 594,2 289,9 74,9 108,3 148,5 4,9 1.141,5 Tomate 1700,7 1748,5 398,5 470,3 216,7 550,9 971 5,8 5206,4 Papa 507,2 562,1 4956,1 128 7,1 715,8 16,1 1479,5 4078,8

Zapallo 551,8 1061,4 751,4 3242,4 57,5 1400,7 136,9 9,6 2947,1 Otras Hortalizas 5265,4 4893,6 4133,5 8846,8 747,6 2043,0 2507,4 85,1 8729,5

Frutales 8.499,10 11.453,00 35.659,00 1.418,30 33.617,50 27.605,50 62.022,70 51,60 203.197,10Banana 115,2 1.861,4 1,0 2,1 - 0,1 - - - Ciruela 39,9 10,6 7,0 2,5 74,2 79,7 1.328,3 8,3 17.088,4

Damasco 8,3 9,1 5,3 6,6 10,6 10,8 366,2 0,5 2.570,7 Durazno 607,2 248,4 239,9 46,4 489,0 257,0 321,9 15,7 17.008,1

Frutas Finas - - - - 0,6 - 2,5 - - Limonero 1.239,5 2.237,5 30.668,2 102,4 2,4 90,0 - - - Mandarino 1.218,8 291,1 393,9 187,2 96,2 831,0 - - - Manzano 31,4 12,9 2,0 3,2 52,1 13,0 346,1 0,3 5.991,6 Naranjo 3.730,1 1.534,0 2.309,6 239,2 73,3 859,3 - - - Nogal 112,0 153,0 189,7 0,4 3.080,3 4.389,6 1.182,4 16,0 1.616,3 Olivo - 958,5 - 0,3 20.502,8 16.354,3 14.867,9 4,0 14.643,0 Peral 12,1 8,3 0,5 0,6 29,1 8,0 109,4 - 6.222,4

Pomelo 500,8 1.706,2 888,5 119,1 3,6 97,8 - 1,0 - Vid 77,1 1.887,1 45,9 19,0 8.093,2 3.450,5 42.043,0 0,2 133.889,9

Otras Frutas 806,7 534,9 907,5 689,3 1110,1 1164,4 1455 5,6 4166,7 Granos 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Arroz - - - - - - - - - Otros granos

Forrajeras 0,00 11.451,60 3.266,90 52.588,90 1.274,20 3.570,50 3.531,50 0,00 11.108,70 Alfalfa 11.451,60 3.266,90 52.588,90 1.274,20 3.570,50 3.531,50 11.108,70

Total cultivos 86.218,52 52.132,60 124.780,00 117.935,60 36.508,90 36.908,50 73.281,00 1.655,30 248.217,50Fuente: Elaboración propia a partir de (i) Censo Nacional Agropec. 2001-2002; (ii) INTA; (iii) AACREA; (iv) Distribuidores de equipamiento de riego -- Irrigar S.A.; Netafim S.A; otros).

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Cuadro 2.2 (final) Región Patagonia Cultivos Provincia Neuquén Río Negro Chubut Santa Cruz T. del Fuego

Total

Industriales 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 214.407,40 Algodón - - - - - 50.726,40

Caña de Azúcar - - - - - 129.128,90 Tabaco - - - - - 34.552,10

Hortalizas 1.749,58 6.150,80 1.313,10 2,80 0,50 237.066,66 Ajo 55,6 103,9 16,4 0,2 11.940,80

Cebolla 141,3 1.542,3 62,3 - - 17.682,40 Lechuga 126,5 117,5 61,9 1,8 0,1 9.840,90 Tomate 162 1284,9 75,5 - - 15.573,10 Papa 104,9 641,1 660,4 1 0,2 47.224,30

Zapallo 152,9 1460,3 44,1 - - 21.955,70 Otras Hortalizas 1006,4 1000,8 392,5 - - 112.849,46

Frutales 9.512,20 42.657,50 519,10 208,20 0,00 544.243,30 Banana - - - - - 4.391,40 Ciruela 427,7 1.284,8 18,2 5,7 - 20.885,90

Damasco 17,3 12,2 3,6 4,6 - 3.206,40 Durazno 323,3 1.796,8 6,5 23,7 - 29.660,50

Frutas Finas 46,4 44,9 77,9 5,4 - 546,50 Limonero - - - - - 39.497,10

Mandarino - - - - - 37.093,60 Manzano 4.750,3 21.291,1 101,3 2,4 - 33.043,20 Naranjo - - - - - 53.040,70 Nogal 59,5 541,8 31,0 0,2 - 11.604,00 Olivo - - - - - 72.772,00 Peral 2.599,9 14.694,5 14,6 3,1 - 23.837,20

Pomelo - - - - - 6.825,50 Vid 790,5 1.766,0 8,8 - - 192.488,00

Otras Frutas 497,3 1225,4 257,2 163,1 - 15.351,30 Granos 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 444.122,00

Arroz - - - - - 135.170,00 Otros granos 308.952,00

Forrajeras 2.925,70 15.267,10 5.641,40 2.369,50 0,00 288.447,00 Alfalfa 2.925,70 15.267,10 5.641,40 2.369,50 0,00 288.447,00

Total cultivos 14.187,48 64.075,40 7.473,60 2.580,50 0,50 1.728.286,36 Fuente: Elaboración propia a partir de (i) Censo Nacional Agropec. 2001-2002; (ii) INTA; (iii) AACREA; (iv) Distribuidores de equipamiento de riego -- Irrigar S.A.; Netafim S.A.; otros).

29

moderado en el período analizado. A pesar de ello, información reciente señala que las tasas de crecimiento de la superficie cultivada son mayores en el período 2001-2004. Por otro lado, el crecimiento de la superficie irrigada en Argentina es más moderado que el experimentado por países vecinos como Brasil o Chile en el mismo período (Banco Mundial, 2000 y Banco Mundial, 2001). La comparación de la información provista por los Cuadros 2.1 y 2.2 revela que tanto la evolución de la superficie irrigada de los grupos como de los cultivos individuales fue disímil. Los grupos cuya superficie irrigada más ha crecido han sido (a) las forrajeras irrigadas, ya que su superficie pasa de 124651 ha en 1988 a 288000 ha en 2001, con un incremento superior al 100 % en este prolongado período intercensal; (b) los granos irrigados, que pasan de 242200 ha en 1988, con fuerte predominancia del arroz, a 444122 ha en 2001, con menor predominancia de este cultivo. La superficie con frutales crece también (504775 ha en 1988 y 544243 ha en 2001), quizás a expensas de la superficie hortícola, que decrece notablemente en el período (de 344493 ha en 1988 a 237188 ha en 2001) Considerando a los cultivos individuales, se registran mayores crecimientos en superficie en el olivo, la ciruela, la caña de azúcar y las frutas finas en tanto que los que más decrecen son la papa, la banana, el pomelo. Olivos y ciruelas registran tasas de crecimiento intercensal superiores al 150 % y 50 % respectivamente. Papa y banana decrecen en similares magnitudes (Cuadros 2.1 y 2.2). La vid, el cultivo con mayor superficie irrigada, no ha experimentado incrementos entre 1988-9 y 2001-2. El cultivo de vid se ha expandido en las provincias donde tradicionalmente ha sido poco importante (Catamarca, La Rioja, Neuquén). En cambio, no se ha expandido en las Provincias de Mendoza y San Juan, de prolongada tradición vitivinícola. El gran crecimiento de la superficie irrigada no corresponde a los cultivos con riego “integral” sino a los cultivos y en las áreas que reclaman solamente riego “complementario”. Los cultivos que se benefician con riego “integral” requieren del riego durante todo su ciclo vegetativo para poder desarrollarse y brindar producción, en tanto el riego complementario se suministra a cultivos que pueden desarrollarse y brindar producción sin aporte del riego, pero que adquieren con el riego mayores rendimientos por unidad de superficie y/o mejor calidad comercial. El riego complementario se suministra casi exclusivamente en Argentina a cultivos de granos y forrajeras, aunque también se extiende en ciertas áreas, como el sureste de Buenos Aires, el este de Santa Fe y el este de Córdoba, a los cultivos hortícolas a cielo abierto, en particular a la papa. Hace pocos años se utilizaba riego complementario casi exclusivamente para la producción de semillas de granos de cereales, oleaginosas y forrajeras de alto valor y calidad. Más recientemente el riego complementario se utiliza también en cultivos comerciales de granos y en praderas para producción de forraje. El riego complementario de granos y forrajeras predomina, dentro de Argentina, en la región pampeana, aunque se suministra hoy también a cultivos de granos y forrajeras en áreas no pampeanas de las Provincias de Salta, San Luis, Catamarca, Tucumán. También se suministra a frutales de áreas subhúmedas de las Provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Entre Ríos, Tucumán, etc. La tasa de crecimiento del riego complementario es mayor que la tasa de crecimiento de la superficie con riego integral: el riego complementario crece en superficie alrededor de 100 % entre 1988 y 2002 y el riego integral 8.5 % en el mismo período. En efecto, la superficie con riego integral pasa de 918250 ha en 1988 a sólo 995727 ha en 2001, en tanto que la

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superficie con riego complementario pasa de 366851 ha en 19888 a 732569 ha en 2001. Estos guarismos hacen que la proporción del riego integral sobre la superficie total irrigada descienda de 71 % en 1988 a 58 % en 2001. El riego integral se relaciona más estrechamente con los cultivos que se desarrollan en los “distritos de riego”, normalmente abastecidos por fuentes superficiales de agua y a partir de mecanismos de gestión institucional y operativa que incluyen una fuerte participación del sector público. El riego complementario está principalmente relacionado con la producción agrícola o forrajera de establecimientos individuales de dimensiones importantes e inicialmente no irrigados. Se apoya en el desarrollo de fuentes subsuperficiales de agua, a partir de perforaciones y su desarrollo depende muy poco de las contribuciones del sector público.

SUPERFICIE IRRIGADA POR PROVINCIAS. La superficie irrigada argentina se distribuye desigualmente entre provincias y regiones. Considerando la información disponible para 1988-89, la Provincia de Mendoza es líder indiscutido en el país, con más de 300000 ha irrigadas, en gran parte destinadas al cultivo de la vid, pero con importante complementación de cultivos hortícolas y otros frutales. Siguen a Mendoza en 1988-9 tres provincias “pampeanas”: Córdoba, Buenos Aires, Entre Ríos, con más de 120000 ha irrigadas cada una de ellas. Entre Ríos más orientada a la producción de arroz y las dos restantes a maíz y trigo. Entre las restantes provincias no pampeanas se destacan Corrientes, Río Negro y San Juan, con mas de 60000 ha cada una, pero orientadas a cultivos diferentes (arroz, frutales de pepita, vid). El crecimiento de la superficie irrigada ha sido muy dispar entre provincias: la tasa de crecimiento más alta corresponde a Tierra del Fuego, que en 1988 regaba menos de 20 ha y en 2001 riega alrededor de 130 ha, pero se trata de valores muy pequeños (estos datos no han sido registrados en los Cuadros 2.1 y 2.2). Varias provincias que experimentan un elevado crecimiento pertenecen a la región pampeana, como Santa Fe, que pasa de aproximadamente 68000 ha en 1988 a alrededor de 140000 ha en 2001 y Buenos Aires, que pasa de 133000 ha a 201000 ha en igual período. Fuera de la región pampeana experimentan también elevadas tasas de crecimiento La Rioja, que pasa de 7000 ha en 1988 a más de 35000 ha en 2001, Tucumán, que pasa de 73000 ha a 124000 ha en igual período y entre las de menor expresividad Santa Cruz, que pasa de 900 ha en 1988 a 2300 ha en años recientes. Un número importante de provincias experimenta bajas o nulas tasas de crecimiento entre 1988-9 y 2001-2, entre ellas Salta y Chubut (crecimiento negativo), Neuquén y Jujuy. Neuquén pasa de13790 ha irrigadas en 1988 a sólo 14187 ha en 2001, en tanto que Chubut pasa de 9401 ha en 1988 a 7467 ha en 2001. En estas provincias se registran dificultades con la disponibilidad de agua, pero la falta de desarrollo del riego no puede explicarse solamente por la escasez del recurso. Es necesario examinar en los tres casos la debilidad de las políticas de estímulo y la muy frágil organización institucional. Es importante notar la escasa expresividad del riego en provincias con buenos recursos hídricos y favorables condiciones para la producción de cultivos de alto valor, como Neuquén y Chubut (menos de 10000 ha cada una en 2001-2) y sobre todo todas las provincias de la Región NOA, con excelentes aptitudes para producción de vinos, frutas frescas de clima templado y subtropical. En la Patagonia, varias provincias presentan superficies irrigadas muy reducidas, como Santa Cruz, con 2900 ha en 2001 (Cuadro 2.1) y Tierra del fuego, con alrededor de 200 ha en dicho año.

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Considerando la irrigación según regiones económicas, la superficie irrigada de la región pampeana es la más extensa, con más de 700000 ha irrigadas en 2001-2. Cuyo, en segundo lugar, riega alrededor de 330000 ha en ese período. Las restantes regiones muestran un rezago notorio con respecto a estas dos primeras. Pero es importante notar los comportamientos muy diferenciados en cuanto a las tasas de crecimiento. Las superficies irrigadas crecen más, en el período 1988-2001, en la Región Pampeana, que parte de una base productiva sólida y que menos requiere del riego, pasando de 482000 ha en 1988 a 716000 ha en 2001. Se expande también en la Región NOA, aunque con menor intensidad, pasando de 387000 ha a 454000 ha entre los años citados. En cambio, crece apenas levemente en Cuyo y en la Patagonia. En ambas regiones el estancamiento es particularmente importante porque las perspectivas de mercado de varios de sus productos son buenas y muchos de los regantes son pequeños productores. Comparando información sobre cultivos y regiones, se detecta que cultivos irrigados muy importantes, como la vid, la caña de azúcar, el arroz y la papa, se desarrollan con intensidad, como era de esperar, en provincias que también ostentan una elevada superficie irrigada, como Mendoza, Tucumán y Jujuy, Corrientes y Buenos Aires.

EVOLUCIÓN DE LA PRODUCCIÓN IRRIGADA. En el Cuadro 2.3 se presentan estimaciones de los niveles de producción irrigada según cultivo o producto en 1988 y 2001. Los niveles de producción surgen de ponderar las superficies cultivadas con riego en los años citados, condensadas en los Cuadros 2.1 y 2.2 y transcriptas en la Columnas 2 y 3 del Cuadro 2.3, por los rendimientos medios de los cultivos en los años considerados (Columnas 4 y 5 del Cuadro 2.3). Los valores de rendimiento son claramente aproximaciones, pues se condensa en una única cifra indicadores que provienen en muchos casos de más de una provincia, que corresponden a diferentes variedades de productos e inclusive a diferentes tecnologías de cultivo. Los resultados expresados en el Cuadro 2.3 deben ser considerados solamente como ilustrativos de tendencias. Los mayores incrementos en rendimientos entre 1988 y 2003 tienen lugar en cultivos como la alfalfa, entre las forrajeras, el tomate y la papa entre los hortícolas, las ciruelas entre los cultivos frutícolas, la caña de azúcar y el arroz. Los productos cuyos rendimientos han evolucionado poco son los de la vid y de la manzana. En la vid el mejoramiento de la calidad industrial es responsable por la moderada caída (deliberada) de los rendimientos. Los mayores incrementos en producción, que se registran en las Cols. 5 a 8 del Cuadro 2.3 tienen lugar en aquellas producciones cuya superficie irrigada se expandió con mayor intensidad. En otros términos, el área cultivada explica una proporción mayor del crecimiento que los incrementos en los rendimientos. Las tasas de crecimiento productivo más elevadas (Col. 8 del Cuadro 2.3) tienen lugar en las producciones de granos irrigados, forrajes, olivo, ciruela, limón, pera, ajo, caña de azúcar.

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Cuadro 2.3 Evolución de la producción irrigada en el período 1988-2001

Evolución superficie irrigada Rendimiento Producción Incremento de la

producción

1988 2001 1988 2001 1988 2001 período 1988-2001

Cultivos

Has ton/has ton % (1) (2) (3) (4) (5)

Frutales 506.797,10 528.892,00 10.304.007,20 11.167.176,65 8 Vid 222.948,30 192.488,00 14 12 3.121.276,20 2.309.856,00 (26) Banana 8.285,00 4.391,40 26 25 215.410,00 109.785,00 (49) Ciruela 11.928,40 20.885,90 24 29 286.281,60 605.691,10 115 Damasco 4.077,60 3.206,40 13 14 53.008,80 44.889,60 (15) Durazno 30.207,90 29.660,50 24 30 724.989,60 889.815,00 22 Frutas Finas 0,00 546,50 4 5,5 0,00 3.005,75 30 Limonero 29.955,00 39.497,10 38 46 1.138.290,00 1.816.866,60 60 Mandarino 35.091,50 37.093,60 28 32 982.562,00 1.186.995,20 21 Manzano 48.976,90 33.043,20 25 29 1.224.422,50 958.252,80 (22) Naranjo 52.756,60 53.040,70 30 33 1.582.698,00 1.750.343,10 10 Nogal 10.112,90 11.604,00 3 3,5 30.338,70 40.614,00 33 Olivo 20.802,60 72.772,00 5 5,8 104.013,00 422.077,60 305 Peral 18.534,40 23.837,20 22 32 407.756,80 762.790,40 87 Pomelo 13.120,00 6.825,50 33 39 432.960,00 266.194,50 (38)

Hortalizas 205.569,80 124.217,20 5.277.506,80 3.890.614,00 (26) Ajo 9.952,00 11.940,80 5,5 8 54.736,00 95.526,40 74 Cebolla 22.168,00 17.682,40 21 26 465.528,00 459.742,40 (12) Lechuga 13.002,80 9.840,90 18 19 234.050,40 186.977,10 (20) Tomate 25.493,60 15.573,10 25 39 637.340,00 607.350,90 (4) Papa 107.157,20 47.224,30 29 38 3.107.558,80 1.794.523,40 (42) Zapallo 27.796,20 21.955,70 28 34 778.293,60 746.493,80 (4)

Cultivos Industriales 217.180,60 214.417,40 4.149.874,78 7.630.202,23 84 Algodón 86.600,00 50.736,40 1,5 1,65 129.900,00 83.715,06 (35) Caña de Azúcar 94.600,00 129.128,90 42 58 3.973.200,00 7.489.476,20 88 Tabaco 35.980,60 34.552,10 1,3 1,65 46.774,78 57.010,97 21

Cereales 242.200,00 444.122,00 1.127.840,00 2.440.743,20 116 Arroz 148.200,00 135.170,00 5,2 6,4 770.640,00 865.088,00 12 Otros granos 94.000,00 308.952,00 3,8 5,1 357.200,00 1.575.655,20 341 Forrajeras 124.651,00 288.477,00 685.580,50 2.307.816,00 237

Alfalfa 124.651,00 288.477,00 5,5 8 685.580,50 2.307.816,00 237 Total 1.296.398,50 1.600.125,60 21.544.809,28 27.436.552,08 27

Fuente: Elaboración propia a partir de (i) Censos 1988 y 2001; (ii) Información de INTA y Proyectar S.R.L.

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La interpretación general de la información provista por el Cuadro 2.3 es ilustrativa: alrededor del 70 % de los productos listados en el Cuadro 2.3 experimentan tasas positivas de crecimiento de su producción entre 1988-9 y 2001-2 (las tasas de crecimiento son muy elevadas en varios de ellos). Como contrapartida, un porcentaje no desdeñable de productos (alrededor del 30 %) presenta tasas negativas de crecimiento. Estas últimas estimaciones permiten elaborar una síntesis de la evolución productiva de la actividad del riego en el país:

(a) la tasa de crecimiento de la producción irrigada es importante; (b) el riego crece en forma dispar en las diferentes provincias; (c) el riego complementario, vinculado con las áreas húmedas y

subhúmedas del país crece en los últimos años más que el riego integral, vinculado principalmente con las áreas áridas y semiáridas y con los proyectos “públicos”;

(d) los rendimientos de varios productos irrigados han crecido también en forma importante, contribuyendo al aumento de la producción tanto o más que el incremento de la superficie irrigada;

(e) provincias y regiones con buenas perspectivas desde el punto de vista de la disponibilidad de recursos hídricos y de las condiciones de los mercados de sus productos revelan escaso crecimiento de su superficie irrigada;

(f) en varias provincias que han manifestado estancamiento de su producción irrigada, el riego beneficia a productores muy pequeños y a familias pobres, de modo que la ausencia de crecimiento de la producción tiene un impacto social negativo de enorme importancia.

2.2 ÁREAS DE RIEGO, SISTEMAS DE RIEGO, PLANIFICACIÓN DEL RIEGO A NIVEL LOCAL. Se denominan “áreas de riego” en Argentina a unidades espaciales conformadas por agrupaciones de establecimientos agropecuarios irrigados total o parcialmente y vinculados entre sí por una relación de vecindad. Un área de riego determinada puede irrigarse desde más de una fuente de recursos hídricos (por ejemplo, el área de riego de Los Antiguos, en Santa Cruz) y, simétricamente, una misma fuente de recursos hídricos puede irrigar más de un área de riego. Es el caso del Río Negro, curso de agua de caudal importante y de extenso recorrido, que irriga tres grandes áreas de riego (Alto Valle, Valle Medio, Valle Inferior). Un área de riego puede ser muy extensa (más de 90000 ha en el Sistema del Río Dulce, en Santiago del Estero) y muy pequeña (450 ha en el sistema de riego de Campanas, La Rioja). El área de riego está generalmente servida por un “sistema de riego”, que se define generalmente a partir de sus componentes: (a) una o más obras de captación u “obras de toma” que captan el recurso desde una o más “fuentes” de agua (curso superficial o subsuperficial); (b) un sistema de conducción principal, conformado por canales principales, secundarios y obras de “derivación” o distribución de agua entre canales; (c) un sistema de conducción parcelario, conformado por canales de orden menor y acequias, que transportan el agua a puerta de establecimiento y aún la trasladan al interior del establecimiento; (d) finalmente, los establecimientos irrigados. La complejidad de la red, depende principalmente del “tamaño” o superficie total del área de riego. Los cuatro grandes sistemas de riego de la Provincia de Mendoza, que riegan alrededor de 90000 ha cada uno, tienen estructuras conformadas por canales primarios, secundarios, terciarios, acequias principales y secundarias (Anexo 1). El

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pequeño sistema de riego de Chañarmuyo, en La Rioja, riega 130 ha a partir de un canal principal y unos pocos canales secundarios. Un sistema de riego puede también estar vinculado a una obra de embalse, que permite almacenar el agua y regular el suministro. En Argentina, las obras de embalse de porte medio o grande (más de 5 hm3 por obra) no son numerosas (informes recientes contabilizan 124), de modo que normalmente una misma obra abastece a mas de un sistema de riego. Ocasionalmente también, un sistema de riego cuenta con pequeños embalses a nivel de establecimiento agropecuario irrigado o grupo de establecimientos (por ejemplo, en el Área de Riego de Perico del Carmen, en la Zona Tabacalera de Jujuy, tratada en el Anexo 4 de este informe). La configuración espacial de las áreas de riego al interior de cada provincia argentina varía extraordinariamente. La Provincia de Catamarca, con apenas 25000 ha irrigadas por riego gravitacional, tiene alrededor de 150 sistemas de riego, según se analiza en el Anexo 2 de este informe, en tanto que la Provincia de Santiago del Estero, con una superficie mucho mayor, de alrededor de 110000 ha irrigadas, tiene sólo tres áreas de riego, una de ellas muy extensa y dividida en varias “subáreas” (Anexo 5). Las factores limitantes del desarrollo del riego varían extraordinariamente entre áreas de riego: un área de riego puede tener excesiva disponibilidad de agua , sinónimo de riego sobreabundante y por extensión de la salinización de los suelos, de la elevación de la capa freática y del deterioro ambiental (es el caso de más del 30 % de la superficie irrigada del Valle Medio del Río Negro (Anexo 3); en tanto que en otra la escasez de agua afecta a la productividad, debido a turnos muy espaciados de riego y frecuentemente conspira contra la paz social, debido a disputas por el agua entre vecinos. En Argentina se registran numerosas disputas tanto entre usuarios que dan al recurso un uso diferente (consumo urbano-industrial versus riego) como entre regantes. En el área de riego de Belén, Catamarca, el uso urbano conspira contra el uso agrícola y la situación se agrava por el altísimo consumo urbano por habitante (más de 280 litros por persona y por día, el doble de las recomendaciones de organismos especializados); evidencia del derroche del recurso). En el Valle 16 de Octubre, en Chubut, las disputas entre regantes se sucedieron durante gran parte de la década de 1990. Las estrategias de desarrollo del riego están influidas nítidamente por (a) la configuración espacial del conjunto de las áreas de riego al interior de una misma provincia; (b) las características intrínsecas y la naturaleza de los factores limitantes al interior de cada área de riego. Una provincia con una multitud de pequeñas áreas de riego relativamente alejadas, como Catamarca, reclama una política de adquisición y gestión de equipos de mantenimiento de la infraestructura de riego que es totalmente diferente de otra provincia donde las áreas de riego más importantes se disponen en forma lineal acompañando un único curso importante de agua, como Río Negro. En particular, es útil en Catamarca montar estrategias de rápido transporte del equipamiento para poder compartirlo entre varias pequeñas áreas de riego y de este modo abaratar su amortización. Esta última consideración revela la importancia del análisis logístico para diseñar apropiados sistemas de mantenimiento. En otro orden, áreas con escasa disponibilidad relativa de agua, abundante tierra y muchos regantes reclaman métodos de irrigación de gran eficiencia, bajo pena de sacrificar producción e ingresos. Los gobiernos de La Rioja, Catamarca, Tucumán y Salta perciben este problema y lentamente comienzan a introducir el riego presurizado entre pequeños productores, razonando que un mayor costo de inversión contribuye a la creación de riqueza y a la solución de problemas sociales.

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En general los problemas vinculados con la logística del suministro de servicios de mantenimiento de sistemas complejos sólo pueden ser resueltos a partir de la formulación de adecuados modelos conceptuales de análisis. La práctica del desarrollo de estos modelos sólo se ha instituido en Argentina en los estudios de inversión realizados por grandes consultoras, pero no se registra, aunque fuere en forma muy simplificada, en las discusiones de los consorcios. Más ampliamente, los técnicos de los organismos provinciales, que tienen gran responsabilidad en el desarrollo del riego en sus provincias (véase el Cap. 3 de este informe) no difunden estos ejercicios “de planeamiento local”, que deben ser realizados por las asambleas de regantes con buen apoyo técnico. La inadecuada conceptualización de los problemas y definición de estrategias conduce a decisiones subóptimas sobre la planificación y la gestión del riego con costos económicos, sociales y ambientales muy elevados para las áreas o sistemas. La buena planificación de corto plazo para el desarrollo del riego es todavía hoy un objetivo no alcanzado en la mayoría de las provincias y de sus áreas de riego. 2.3 INFRAESTRUCTURA Y EFICIENCIA DE RIEGO. El análisis de la infraestructura de riego se vincula en Argentina principalmente con la agricultura de riego “integral” y por lo tanto con las provincias de las regiones áridas y semiáridas. Ello porque el riego “complementario” se apoya fundamentalmente, según se indicó en la Sección 2.1, en la realización de perforaciones y en el uso de equipamiento de riego móvil (pivotes para riego por aspersión, equipos de riego de “avance frontal” y otros). En otros términos, el riego complementario reclama esencialmente infraestructura “privada” (al interior de los establecimientos) que no constituye un cuello de botella para el desarrollo de la agricultura irrigada. A pesar del gran crecimiento del riego “complementario” privado, el riego “integral” ocupa hoy una mayor extensión (alrededor de 1.1 millones de ha para el riego “integral” y de 0.7 millones de ha para el riego “complementario) y tiene mayor importancia social, pues atiende a la mayor parte de los pequeños productores de las áreas de riego del país. En las provincias que utilizan predominantemente riego integral la unidad de análisis para la resolución de los problemas de infraestructura y gestión es el “sistema de riego”, cuyos elementos constitutivos, según se señaló antes, son las explotaciones agropecuarias que integran el área de riego y las obras de captación, almacenamiento, distribución y drenaje del agua de riego y de sus excedentes. La contribución de la infraestructura de riego para una mayor eficiencia de riego depende de: (a) el diseño y la calidad constructiva del sistema; (b) el método de riego; (c) el estado de las obras. Este último factor depende a su vez de la calidad de las operaciones de mantenimiento del sistema de riego. Un sistema con infraestructura de mejor calidad, diseño racional y riego presurizado será más eficiente (mejor calidad de riego, mayor ahorro de agua, mayor sustentabilidad de los recursos naturales) que un sistema que carezca de estos atributos. El estado de las obras ha sido en los últimos quince años el principal determinante de la eficiencia de riego. 2.3.1 MANTENIMIENTO DE LOS SISTEMAS DE RIEGO. Al interior de una misma provincia los sistemas de riego difieren en relación a los tres atributos mencionados, debido a que la infraestructura tiene diferente antigüedad y goza de diferentes niveles de mantenimiento. Este último depende de la disponibilidad de recursos financieros para pago de salarios de los operarios de mantenimiento, de

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la disponibilidad de equipamiento y especialmente de la calidad del mismo. En muchas áreas de riego de Argentina se cuenta con suficientes equipos de mantenimiento, pero los mismos son obsoletos y se deterioran con facilidad (por ejemplo, en el Valle Medio del Río Negro, en el Valle Inferior del Río Chubut). Ello acrecienta notablemente los costos de mantenimiento de la infraestructura de riego pero, por sobre todo, detiene con frecuencia a los equipos para atender su reparación. Un número importante de áreas, sin embargo, carece de suficiente equipamiento de mantenimiento (por ejemplo, Aminga, Anillaco, Chuquis, en La Rioja, Colonia Dora, en Santiago del Estero). El poco equipamiento disponible es obsoleto, con lo cual las dificultades mencionadas se acentúan. El estado de las obras de los sistemas de riego es inadecuado en virtualmente todas las provincias, con la excepción de Mendoza y en segundo lugar Río Negro. Se registran sin embargo diferencias entre provincias y al interior de una misma provincia, en lo que hace a la calidad del mantenimiento. Se señala en el Cap. 3 de este informe que la misma está correlacionada con la forma de gestión del área de riego, ya que los sistemas de riego gestionados por asociaciones de regantes o “consorcios” tienen mejor mantenimiento. Es importante adquirir una visión general del problema del mantenimiento y la recuperación del equipamiento y la infraestructura. Por ello, en el Cuadro 2.4 se presenta información resumida sobre las condiciones de la infraestructura de 10 sistemas de riego que corresponden a varias provincias (información más detallada sobre éstos y otros sistemas consta en los anexos de este informe). En la Columna 1 del Cuadro 2.4 se enumeran los sistemas de riego y su provincia de pertenencia, en la Columna 2 se enuncian características importantes de casa sistema (superficie irrigada total, principales cultivos, número de establecimientos, superficie media por establecimiento, principales métodos de riego utilizados); en la Columna 3 se enumeran sus componentes de infraestructura más relevantes (represas, diques compensadores, diques niveladores, canales revestidos, canales sin revestir, sistema de drenaje). En la Columna 4 se resume información sobre el estado de las obras y en la Columna 5 se presenta una muy breve evaluación del sistema y de la correspondiente política de recuperación del mismo. Puede concluirse del examen de este cuadro que: (a) el estado de las obras difiere notoriamente entre sistemas; (b) el estado de la infraestructura de algunos de los sistemas de varias provincias, tales como Santiago del Estero, Catamarca, La Rioja, Salta, Jujuy, es particularmente débil; (c) esta debilidad restringe el desarrollo del riego, tanto porque no puede regarse una superficie mayor como porque no puede regarse mejor una superficie dada; (c) los sistemas de riego en peor estado afectan a una gran proporción de población rural pobre, es el caso de los Sistemas de Riego de Figueroa, en Santiago del Estero, y de Aminga, en La Rioja; (d) aún en las provincias con gestión del riego más eficiente, como Mendoza y en menor medida Río Negro, la abundancia de canales no revestidos impacta negativamente en la eficiencia de conducción. Este último aspecto merece mayor detalle. Estimaciones de INA revelan que el revestimiento de canales secundarios y terciarios permitiría en los sistemas de Tunuyán y Atuel ampliar el área irrigada en más de 30 % sin mejorar sensiblemente la eficiencia de aplicación. Cabe destacar que la ampliación del área irrigada es en la actualidad una gran preocupación de las autoridades del Departamento General de Irrigación de Mendoza y de los propios productores.

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Cuadro 2.4 Estado de obras en sistemas de riego de varias provincias argentinas Denominación y localización

del área de riego

Características técnicas y productivas

Componentes de infraestructura

Estado de las obras e impacto en el riego

Evaluación

(1) (2) (3) (4) (5) San Blas de los Sauces (La Rioja)

Superficie irrigada de 500 ha, distribuidas entre 320 pequeños productores.

Cultivos de Nuez, Olivo, Vid, Ají y otras hortalizas.

Riego por gravitación. Escasa disponibilidad de Agua. Tecnología productiva y de riego

rudimentaria.

12 tomas de tipo rejilla, que captan agua del subálveo del río los Sauces.

Canales de distribución primarios solamente, con 12 km. de extensión total, con solo 1,5 km de canales revestidos.

6 estaciones de bombeo, para complementar el aporte de las tomas, que captan agua de escasa profundidad.

Las tomas, que datan de comienzos del siglo 20, han sido reparadas en varias oportunidades, pero adolecen de defectos constructivos y reclaman nuevos arreglos (o total sustitución).

Los canales, todos ellos no revestidos generan pérdidas por conducción importantes.

Las estaciones de bombeo, instaladas entre 1993 y 1998 están en buenas condiciones.

Las fallas en el subsistema de captación impiden el normal y periódico abastecimiento de agua

El sistema de captación es tecnológicamente obsoleto y debe ser reemplazado. El acuífero es permanente, de modo que un nuevo sistema garantizaría el suministro de agua a muchos pequeños productores. La eficiencia general, de menos de 30 %, debe incrementarse.

Coronel Moldes (Salta)

Superficie irrigada de 900 ha variable con suministro, distribuida

entre 160 regantes. Cultivo casi excluyente de Tabaco;

poca superficie de Hortalizas y Forraje. Riego por Gravitación. Escasa disponibilidad de agua en

actualidad, por rotura de dique. Tecnología productiva moderna y de

riego rudimentaria.

Sistema de almacenamiento con dos diques contiguos y complementarios (1960), que almacenan agua del río Chuñapampa.

Canal principal revestido de 3 km. de longitud.

Canales secundarios no revestidos, con más de 14 km de extensión.

Los dos diques tienen sus compuertas rotas y su capacidad de almacenamiento se ha reducido a un tercio, impidiendo el incremento de la superficie con riego.

El canal primario está en buenas condiciones.

Los canales secundarios no revestidos generan pérdidas por conducción importantes.

Es fundamental reparar los diques. Hay buenas condiciones de altitud para presurizar el sistema. La eficiencia general, de menos de 25 %, debe incrementarse.

38

Cuadro 2.4 Estado de obras en sistemas de riego de varias provincias argentinas (continuación)

Denominación y localización

del área de riego

Características técnicas y productivas

Componentes de infraestructura

Estado de las obras e impacto en el riego

Evaluación

Figueroa (S. del Estero)

Superficie irrigada actual nula, situación que perjudica a más de 1200 regantes, la mayoría pequeños (la superficie irrigada tradicional era de 15000 Has.).

Los cultivos tradicionales son algodón y alfalfa. Se ensayó con éxito el melón, la sandía, el pimiento y la semilla de alfalfa. Riego gravitacional.

Dique de almacenamiento con capacidad original de 48 Hm3.

Dique Aliviador; 1.3 hm3. Canal Principal de tierra, de 22

km. de extensión. Canales secundarios de tierra.

Diques prácticamente destruidos desde la década de 1980.

Canal primario con evidencia de grandes procesos erosivos, con tramos destruidos.

Canal Principal de tierra, de 22 km. de extensión, en malas condiciones.

El sistema no consigue en la actualidad almacenar agua ni distribuirla.

Es fundamental construir un nuevo dique y reparar inmediatamente el sistema de conducción. La eficiencia actual es nula

Cuenca del Río Atuel (Mendoza)

Superficie irrigada de 87000 has y cultivada de 34670 has. que favorece a 12500 regantes.

Cultivo de Vid, Frutas de Carozo y Forrajes.

Dique de almacenamiento de 288 Hm3.

Dique compensador de 164 Hm3.

Area de riego de 376 km. El 12 % de los canales está en

mal estado. El 33% de las tomas está en

mal estado.

Diques en condiciones adecuadas. Canales en condiciones adecuadas,

pero el 90% sin revestir y con pérdidas.

Es necesario reparar los pocos canales en mal estado y revestir la mayor cantidad posible de canales, para aumentar la eficiencia, todavía muy baja.

Tinogasta. (Catamarca).

Superficie irrigable de 2700 ha, y cultivada bajo riego de 1850 ha, que favorece a 11559 regantes.

Cultivo principal de Vid, acompañado por olivo.

Azud derivador construido en 1917

Dos cámaras desarenadoras. Canal principal (2.5 m3/seg de

3200 m de extensión, revestido en piedra.

Canales secundarios de 10800 m, en su mayoría no revestidos.

Azud y desarenadores muy deteriorados.

Canal principal con daños importantes en las juntas, muy deteriorado.

Canales secundarios deteriorados.

Es necesario reconstruir azud y cámaras desarenadoras y reparar todos los canales.

La eficiencia general, de menos de 30 %, debe incrementarse.

39

Cuadro 2.4 Estado de obras en sistemas de riego de varias provincias argentinas (continuación)

Denominación y localización

del área de riego

Características técnicas y productivas

Componentes de infraestructura

Estado de las obras e impacto en el riego

Evaluación

Sistema de Riego del Río Dulce (Santiago del Estero)

Superficie irrigada de 70000 ha, principalmente con riego gravitacional.

Alberga 901 establecimientos, que riegan principalmente pasturas, trigo, maíz, algodón, cebolla, soja, zanahoria.

Dique embalse Los Quiroga sobre Río Dulce, con 30 km de canal primario revestido, 80 km de canales secundarios revestidos, 600 km de canales secundarios no revestidos, obras arte complementarias.

Dique: estado bueno. Canal primario: estado bueno. Canal secundario revestido. Estado regular. Canal secundario no revestido:

estado regular, baja eficiencia de conducción.

Ausencia de revestimiento de secundarios y mantenimiento con dificultades reducen eficiencia de conducción e impiden expandir riego a mas de 120000 ha.

Cuenca del Río Tunuyán (Mendoza).

Superficie irrigada de 87000 has y cultivada de 34670 has. que favorece a 12500 regantes.

Cultivo de Vid, Frutas de Carozo y Forrajes.

Dique Embalse Valle de Uco, Dique Derivador Las Tunas.

Sistema de Defensa Aluvional de Uco, Dique Embalse El Carrizal, Dique Derivador Gobernador Benegas.

Canales primarios varios con más de 180 km y Canales secundarios no revestidos con más de 750 km.

Diques: estado bueno. Sistema de Defensa Aluvional:

estado bueno. Canal primario: estado bueno. Canal secundario revestido. Estado bueno. Canales secundarios no revestidos:

estado regular, baja eficiencia de conducción y pérdidas por percolación.

Ausencia de revestimiento de secundarios y mantenimiento con dificultades reducen eficiencia de conducción e impiden expandir el riego.

40

Cuadro 2.4 Estado de obras en sistemas de riego de varias provincias argentinas (continuación)

Denominación y localización

del área de riego

Características técnicas y productivas

Componentes de infraestructura

Estado de las obras e impacto en el riego

Evaluación

Cuenca del Río Mendoza (Mendoza)

Superficie irrigada de 81600 ha, principalmente con riego gravitacional, que alberga 13636 parcelas.

Riego de vid, frutales de carozo y pepita, aceituna, uva de mesa.

Presa de Potrerillos, Dique Cacheuta, Dique Las Compuertas, Dique Derivador Cipolletti.

Canales Primarios Compuertas, Gran Matriz, Cacique Guaymallén, otros, con una longitud acumulada de 126.1 km.

890 km de canales secundarios no revestidos, tomas sobre ríos y obras de arte complementarias

El 33% de las tomas está en mal estado.

Diques niveladores y Presa Potrerillos (recientemente concluida) en buen estado.

Canales primarios en buen estado. Canales secundarios conservados, con problemas causados por aguas claras, provenientes de construcción de nuevo dique (aumento de precolación y perdida de eficiencia de conducción.

Ausencia de revestimiento de canales secundarios reduce eficiencia de conducción e impide expandir riego. Necesario reparar los pocos canales en mal estado y revestir la mayor cantidad posible

Luis Beltrán – Choele Choel (Río Negro)

Superficie irrigable de 9268 ha y superficie cultivada bajo riego de 7200 ha, que benefician a 816 regantes..

Cultivos de Pera, Manzana, Ciruela, Alfalfa, hortalizas., Olivo, Vid, Ají y otras hortalizas.

Riego por gravitación. Tecnología productiva

adecuada y de riego rudimentaria.

Azud derivador. Canales de distribución

primarios 22 km. de extensión total, con solo 1,5 km de canales revestidos.

Canales secundarios con 49 km, no revestidos.

Las obras se reparan constantemente y están en estado razonable a bueno.

Los canales, en su mayoría no revestidos generan pérdidas por conducción importantes.

El sistema de captación y los subsistemas de distribución son en general obsoletos pero están en buenas condiciones.

La eficiencia de riego es baja (menos del 30 %).

41

Cuadro 2.4 Estado de obras en sistemas de riego de varias provincias argentinas (final)

Denominación y localización

del área de riego

Características técnicas y productivas

Componentes de infraestructura

Estado de las obras e impacto en el riego

Evaluación

Colonias NuevaConeta y del Valle (Catamarca).

Superficie irrigable de 7500 ha, actualmente 1400 ha irrigadas, distribuidas entre 390 regantes.

Cultivos de tomate, pimiento, otras hortalizas, alfalfa, cítricos.

Riego por Gravitación. Escasa disponibilidad de agua. Tecnología productiva moderna y de

riego rudimentaria.

Sistema de almacenamiento de dique compensador Las Pirquitas y dique nivelador Payahuayaco.

Canal principal de 36 km, mayoritariamente no revestido.

Canales secundarios y tuberías de distribución de tipo australiano (más de 40 km).

Los dos diques en mal estado. Dique principal colmatado, con menos de la mitad de su capacidad original..

El canal primario está en buenas condiciones, pero tiene perdidas por infiltración.

Tuberías en muchos casos tapadas.

Los dos diques en mal estado. Dique principal colmatado, con menos de la mitad de su capacidad original..

El canal primario está en buenas condiciones, pero tiene perdidas por infiltración.

Tuberías en muchos casos tapadas.

Todo el sistema debe ser recuperado.

La eficiencia general es de menos de 25 %.

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2.3.2 EFICIENCIA DE RIEGO. Se denomina eficiencia de riego a la razón entre el agua disponible en la fuente en un período dado y el agua efectivamente aplicada a los cultivos. La eficiencia depende de la calidad de los procedimientos de captación, almacenamiento, conducción y aplicación (a los cultivos) del agua de riego. Para mejor diseñar las políticas de eficiencia, suele descomponerse este concepto en función de los procedimientos o procesos que afectan al recurso en su transcurso desde la fuente hasta el suelo cultivado. Se consideran entonces por separado los niveles o valores de eficiencia de captación, almacenamiento, conducción y aplicación (Álvarez, 1997). La eficiencia de captación depende principalmente del diseño y estado de las obras de captación; la eficiencia de almacenamiento de los procesos de evaporación y precolación en los embalses, la tercera del diseño y sobre todo del tipo de revestimiento de los canales o acueductos y de la calidad de su mantenimiento; la cuarta de la implementación de buenas prácticas de riego y de la tecnología o método de riego. Todos los niveles de eficiencia son importantes, pero los investigadores otorgan mayor peso a los niveles de eficiencia de conducción y aplicación. Para una aproximación diagnóstica, Interesa la medición de la eficiencia conjunta o inclusiva de todos los procesos mencionados previamente, que puede denominarse eficiencia total, global o “eficiencia general” de riego. La evaluación de la eficiencia de riego en un sistema de riego determinado se refiere normalmente a valores o “patrones de referencia”, que dependen de las características de la infraestructura y del método de riego. Por ejemplo: (a) en sistemas con captación directa del recurso, traslado inmediato a una represa y suministro de riego presurizado a los establecimientos del área de riego, la eficiencia general no debe descender del 85 %; (b) en un sistema cuya captación es una obra de mampostería sobre una fuente superficial, y cuya conducción se realiza por canales revestidos en buen estado, la eficiencia general puede oscilar alrededor del 50 %. La comparación de estos patrones de referencia con los valores estimados para los sistemas de riego del país revela que la eficiencia de riego es baja a muy baja en la mayoría de los sistemas de riego en Argentina. Los valores de eficiencia efectivamente medidos son pocos, pues se han efectuado muy pocas investigaciones de campo sobre este tema y, más generalmente, sobre tecnología de riego. Contribuyen a esta ausencia de información; (a) la falta de aforos de caudales; (b) la quizás escasa preocupación por conocer mejor esta información. Trabajos realizados por el autor de este informe revelan valores de eficiencia “general” del orden de 18 % y 22 % respectivamente para áreas de riego de los Ríos Negro y Chubut. En la Col. 5 del Cuadro 2.4 se informa también sobre los niveles de eficiencia estimados para algunos de los sistemas descriptos en el mismo. Se desprende de la lectura del cuadro que en sólo un caso el nivel de eficiencia general de riego supera el 50 %: se trata del área de riego del Consorcio San Patricio del Chañar, en la Provincia del Neuquén, cuyos productores, en gran mayoría, utilizan sistemas de riego presurizado. En las pocas restantes áreas para las cuales se informan apenas apreciaciones sobre el nivel de eficiencia, todas las estimaciones son de menos de 25 %. Aun en la provincia de Mendoza, que ha desarrollado con mayor racionalidad y mejor base institucional sus sistemas de regadío, se informan niveles de eficiencia que no superan el 40 % en las áreas de riego mendocinas consignadas en el Cuadro 2.4.

43

2.4 RENTABILIDAD EN LAS ACTIVIDADES DE RIEGO. Diversos estudios realizados en las década de 1980 y 1990 informan sobre la baja rentabilidad de las actividades irrigadas en Argentina, sobre todo los cultivos industriales (tabaco y caña de azúcar), hortalizas y varias frutas (Gutman, 1993). Como contrapartida, otros estudios señalan la existencia de moderados a elevados niveles de rentabilidad durante el mismo período para aquellas producciones orientadas hacia mercados externos expansivos. Es el caso del análisis de Soverna y otros para el complejo arrocero (1989), y también de Paz (1996) y Fiorentino, Peri y Pérez Pizarro (2001) para la producción de alfalfa y sus derivados industriales (pellets, harinas) en Santiago del Estero. En estos últimos casos, el poder expansivo de los mercados, las ventajas comparativas otorgadas por la calidad de los recursos naturales, la mayor previsibilidad de la economía (durante la década de 1990 y hasta 1998) y la mayor disponibilidad de crédito y de tecnología, compensaron durante la década de 1990 el perjuicio causado por la aparente sobrevaluación del peso argentino. La devaluación de la moneda argentina con respecto a la moneda estadounidense y a otras divisas que tuvo lugar en diciembre de 2001 modificó favorablemente la ecuación de costos y rentabilidad, situación que se mantiene en cierta medida en 2003 y 2004. Para un análisis de este fenómeno se presentan, en el Cuadro 2.5, estimaciones simplificadas del desempeño económico de varias producciones irrigadas con valores (volúmenes de producción, costos y precios) de 2004. En la Columna 1 del Cuadro 2.5 se enumeran los productos irrigados; en la Columna 2 sus precios medios a productor para el año 2004; en la Columna 3 los rendimientos esperados (para un dado nivel tecnológico), en la Col. 4 el valor de producción por ha; en la Col. 5 el costo directo de producción por ha para la tecnología seleccionada, en la Col. 6 el costo total de producción por ha. En la Col. 7 el margen neto por ha antes de impuestos, como variable aproximativa de los niveles de rentabilidad primaria. Las informaciones sobre tecnología y costos fueron obtenidas de estudios de INTA y de otras investigaciones; los precios de los productos de los Archivos Magnéticos del Mercado Central de Buenos Áires (con los descuentos vinculados con la realización de ventas en lugares alejados de este mercado). La información sobre costos se desprende de la información tecnológica sobre prácticas habituales de buenos productores en cada región y de los precios de insumos y recursos que se publican en revistas especializadas. La información sobre rendimientos surge de información provista por INTA Y SAGPyA. La observación del Cuadro 2.5 revela que sobre un total de 23 productos analizados, todos muestran márgenes positivos, y en la mayoría de los casos superiores al 25 %. Los márgenes más elevados se encuentran en 2004 en las producciones frutícolas (frutas finas, de escasa relevancia en cuanto a superficies irrigadas y producción, pera, mandarino, pomelo, nogal). Entre los cultivos hortícolas se destaca el tomate, que se orienta predominantemente al consumo interno. Es importante destacar que, según nuestras estimaciones, un cultivo “extensivo como el arroz presenta mejores márgenes que el tabaco. Sin embargo, es necesario puntualizar que en el precio del tabaco no se ha incluido el subsidio otorgado por la SAGPyA (Fondo Especial del Tabaco).

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Cuadro 2.5 Estimación de costos precios y rentabilidad para producciones de áreas irrigadas de Argentina 1/

Precio medio Producción Valor de Costo Costo 2004 por ha (2004) prod. por ha directo por ha total por ha

Margen neto (ha) Producto

$/ton ton/ha $/ha $/ha $/ha $/ha (1) (2) (3) (4)=(2)*(3) (5) (6) (7)=(4)-(6)

Algodón $ 800,00 1,65 $ 1.320,00 556 750,6 $ 569,40Caña de Azúcar $ 30,00 58,00 $ 1.740,00 940 1269 $ 471,00Tabaco $ 1.800,00 1,65 $ 2.970,00 654 882,9 $ 2.087,10

Vid $ 600,00 12,00 $ 7.200,00 3.300 4455 $ 2.745,00

Banana $ 300,00 25,00 $ 7.500,00 3.740 5049 $ 2.451,00Ciruela $ 400,00 29,00 $ 11.600,00 3.830 5170,5 $ 6.429,50

Damasco $ 880,00 14,00 $ 12.320,00 4.220 5697 $ 6.623,00Durazno $ 400,00 30,00 $ 12.000,00 4.330 5845,5 $ 6.154,50

Frutas Finas $ 5.080,00 5,50 $ 27.940,00 12440 16794 $ 11.146,00Limonero $ 420,00 46,00 $ 19.320,00 12400 16740 $ 2.580,00

Mandarino $ 390,00 32,00 $ 12.480,00 3660 4941 $ 7.539,00Manzano $ 320,00 29,00 $ 9.280,00 3990 5386,5 $ 3.893,50Naranjo $ 340,00 33,00 $ 11.220,00 3220 4347 $ 6.873,00Nogal $ 3.800,00 3,50 $ 13.300,00 3550 4792,5 $ 8.507,50Olivo $ 650,00 7,80 $ 5.070,00 2440 3294 $ 1.776,00Peral $ 490,00 32,00 $ 15.680,00 3990 5386,5 $ 10.293,50

Pomelo $ 360,00 38,00 $ 13.680,00 3350 4522,5 $ 9.157,50

Ajo $ 1.630,00 8,00 $ 13.040,00 7500 10125 $ 2.915,00Cebolla $ 320,00 26,00 $ 8.320,00 6110 8248,5 $ 71,50Lechuga $ 580,00 19,00 $ 11.020,00 6790 9166,5 $ 1.853,50

Papa $ 240,00 38,00 $ 9.120,00 5330 7195,5 $ 1.924,50Tomate $ 450,00 40,00 $ 18.000,00 8610 11623,5 $ 6.376,50Zapallo $ 370,00 34,00 $ 12.580,00 7890 10651,5 $ 1.928,50

Arroz $ 440,00 6,40 $ 2.816,00 820 1107 $ 1.709,00

Alfalfa $ 185,00 8,00 $ 1.480,00 600 810 $ 670,00

Fuente: Elaboración Propia a partir de Censo Agropecuario y Mercado Central de Buenos Aires. 1/ En todos los casos se estimó el precio a productor excluyendo del correspondiente valor de mercado los costos de acondicionamiento y preservación del producto hasta primera venta. En la vid se tomaron costos de variedades con menor costo primario (por ejemplo, malbeck en lugar de cabernet. En olivo se consideró cosecha mecánica (para producción de aceite).

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Es también necesario tener en cuenta que se estiman en el Cuadro 2.5 valores de un único año, influidos por el impacto de la devaluación en los precios relativos de productos y factores (sobre todo en el valor de la mano de obra, que disminuye en términos reales después de la devaluación de finales de 2001). Sin embargo, los niveles de rentabilidad prevista son elevados para muchos productos y consiguen explicar la formidable preocupación por expandir la producción bajo riego que se advierte en muchas áreas de riego a partir de mediados de 2003. 2.5 RESUMEN DE TENDENCIAS. Una evaluación expeditiva de la información desarrollada en las secciones anteriores permite percibir las siguientes tendencias:

1. Un aumento de la superficie y de la producción irrigada entre 1988-9 y 2001-2, donde la expansión de la producción se vincula sobre todo con los productos irrigados exportables, más generalmente con la apertura de nuevos mercados externos, y también con la expansión de mercados internacionales tradicionales (vinos y mostos, granos, aceite de oliva, cítricos).

2. También crece la superficie irrigada y la producción de aquellos cultivos que sustituyen importaciones (caña de azúcar, nuez europea).

3. La expansión tiene lugar en un marco caracterizado por precios sostenidos de los productos y sin que se registren excesos marcados de oferta, con alguna excepción vinculada con los frutales de pepita y los cítricos en períodos limitados.

4. El riego complementario crece más que el riego integral: Ello implica que los beneficios de la irrigación se extienden más a los establecimientos medianos y grandes volcados a la producción exportable que a los establecimientos de pequeños productores.

5. Acompaña a este proceso de crecimiento otro vinculado con una activa incorporación de innovaciones tecnológicas en la base genética, el cultivo, la cosecha, la industrialización agroalimentaria. En parte, ello se refleja en el incremento de los rendimientos agrícolas, pero también en el mejoramiento de la calidad de las producciones.

6. El cambio tecnológico activo en los aspectos mencionados contrasta extraordinariamente con la escasa incorporación de cambio técnico en la actividad de riego “integral” (riego desarrollado en regiones semiáridas y subhúmedas), que se materializa en muy bajas condiciones de eficiencia.

7. Contribuyen a este bajo nivel de eficiencia tanto la limitada capacidad técnica del regante como el mal estado de la infraestructura de riego en prácticamente todos los sistemas de riego. Se da así la coexistencia paradojal de buenas tecnologías de cultivo y pobres tecnologías de riego.

El impacto del bajo nivel de eficiencia es más notorio cuando, en comienzos de la presente década, las condiciones de mercado se vuelven favorables y la ineficiencia se transforma en muchas áreas de riego en falta de agua para crecer: aparece un nuevo “cuello de botella” en la agricultura argentina.

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3. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL Y POLÍTICAS DE RIEGO EN ARGENTINA. El desarrollo armónico del riego depende de la disponibilidad y correcta utilización de una masa importante de recursos financieros e institucionales para la realización de obras de envergadura cuya escala económica es muy grande cuando comparada con los establecimientos de los usuarios. En muchos casos, los procedimientos dirigidos a conseguir estos recursos y orientar su utilización no pueden ser coordinados e implementados satisfactoriamente por los productores agropecuarios y sus agrupaciones sin apoyo del sector público. En otros términos, se requieren en general “políticas públicas de irrigación”, cuyos objetivos generales son ordenar prioridades de inversión, dimensionar las escalas de las inversiones, contribuir a la obtención de los fondos correspondientes, asegurar su buena aplicación a través de afinados mecanismos institucionales de seguimiento y control de inversiones. Por ello, la planificación y programación del desarrollo del riego es inevitablemente una “política de estado”, y como tal reclama la coordinación de diversas instancias de gestión (gobierno nacional, gobiernos provinciales y municipales, asociaciones de regantes). Así se ha entendido históricamente el tema en Argentina: con intermitencias, se constituyeron en el país, en diversos “momentos históricos” y al interior del sector publico, grupos de trabajo y comisiones para el desarrollo de la agricultura irrigada (CFI, 1980). En este capítulo se analiza la organización institucional del riego en el país en el período reciente, la gestión de las instituciones involucradas y la materialización de la misma en la formulación y ejecución de políticas y programas de desarrollo del riego. El análisis que sigue presta especial atención a los aspectos vinculados con la previsibilidad y continuidad de la acción institucional; la calidad de la coordinación interinstitucional y el nivel de aprovechamiento de la capacidad institucional instalada. Se considera secuencialmente la acción de los organismos nacionales vinculados directa o indirectamente con el riego, los organismos provinciales y municipales y por último las asociaciones de regantes, como expresiones del nivel de gestión local y descentralizado. 3.1 ORGANIZACIONES NACIONALES. 3.1.1 SUBSECRETARÍA DE RECURSOS HÍDRICOS.

A. ESTRUCTURA, MISION, FUNCIONES. El Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación cuenta con cuatro Secretarías: Obras Públicas, Transporte, Comercio y Energía. La Secretaría de Obras Públicas de la Nación cuenta a su vez con cinco Subsecretarías. Una de ellas es la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, creada en Diciembre de 1970 y responsable por la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas nacionales de desarrollo de los recursos hídricos. La Subsecretaría de Recursos Hídricos controla tres Direcciones Nacionales: (i) la Dirección Nacional de Conservación y Protección de los Recursos Hídricos; (ii) la Dirección Nacional de Proyectos y Obras Hidráulicas, (iii) la Dirección Nacional de Políticas, Coordinación y Desarrollo Hídricos”. La Subsecretaría supervisa, coordina y controla también las actividades de organismos sectoriales específicos, tales como: (i)el Comité Intergubernamental Coordinador de los Países de la Cuenca del Plata (CIC); la Autoridad Interjurisdiccional de Cuencas de los Ríos Limay, Neuquén y Negro (AIC); el Comité Interjurisdiccional del Río Colorado (COIRCO); la Comisión Binacional

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Puente Buenos Aires-Colonia; (v) la Comisión Regional del Río Bermejo (COREBE); la Entidad Binacional Yacyretá (EBY); la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU); Comisión Mixta del Río Paraná (COMIP); la Comisión de Coordinación Interjurisdiccional Programa Hidrovía Paraguay-Paraná (CIH). Las vinculaciones organizacionales y funcionales de la Subsecretaría se resumen en el Gráfico 1. Grafico 1. Estructura y Organización de la Subsecretaría de Recursos Hídricos.

Fuente: Archivos de la Subsecretaría de recursos hídricos de la Nación (2004).

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Las funciones de la Subsecretaría de Recursos Hídricos son amplias y cubren una vasta gama de aspectos. Una apretada síntesis de las mismas, según se describen en el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional 1442/2003, se presenta a continuación: 1.- Asistir al Secretario de Obras Públicas en la elaboración y ejecución de la política hídrica nacional y proponer el marco regulatorio relativo al manejo de los recursos hídricos.. 2.- Elaborar y ejecutar programas y acciones vinculadas a la gestión de recursos hídricos internacionales compartidos, sus cuencas, cursos de agua sucesivos y contiguos y regiones hídricas interprovinciales y cuerpos de agua en general, representando al Estado Nacional en coordinación con los organismos y jurisdicciones involucrados. 3.- Formular y ejecutar programas y acciones de gestión y desarrollo de infraestructura, y de servicios vinculados a los recursos hídricos en lo que respecta a su construcción, operación, mantenimiento, control y regulación, a nivel internacional, nacional, regional, provincial y municipal e implementar los mecanismos de participación del sector privado y de la comunidad. 4.- Formular y coordinar la política nacional de prestación de los servicios públicos y de abastecimiento de agua potable, evaluación y saneamiento básico. 6.- Asistir al señor Secretario de Obras Públicas en la supervisión del Órgano regulador de seguridad de presas (ORSEP), del Ente tripartito de obras y servicios sanitarios (ETOSS) y del Ente nacional de obras hídricas de saneamiento (ENOHSA). 7.- Supervisar el accionar del Instituto nacional del agua (INA). 8.- Coordinar las actividades inherentes, al Comité Ejecutor del Plan de Gestión Ambiental y de manejo de la Cuenca Hídrica, Matanza-Riachuelo. 9.- Ejercer el contralor del accionar del los siguientes organismos: Comisión Regional del Río Bermejo, Comité Interjurisdiccional del Río Colorado y Autoridades de las Cuencas de los ríos Limay, Neuquén y Negro. 10.- Participar en la Comisión de Coordinación Interjurisdiccional del Programa Hidrovía Paraguay - Parana. 11.- Participar en el ámbito de su competencia en todo lo atinente al Fondo fiduciario federal de infraestructura regional creado por la Ley 24.855. 12.- Celebrar convenios con las Provincias y otras entidades para el desarrollo de los programas en materia de obra pública hidráulica, de saneamiento y concesión de obras. 13.- Evaluar y/o ejecutar los proyectos de infraestructura de obras hídricas, de recuperación de tierras productivas, mitigación de inundaciones en zonas rurales y periurbanas y avenamiento y protección de infraestructura en el marco de lo establecido en el Decreto Nº 1381/01, y de los convenios firmados con las Provincias; a financiarse mediante el FIDEICOMISO DE INFRAESTRUCTURA HIDRICA. 15.- Evaluar y/o ejecutar los proyectos de las obras de emergencia solicitadas por las Provincias, a financiarse con fondos provenientes de la tasa de infraestructura hídrica. Resulta claro que parte considerable de las actividades mencionadas se vincula con la formulación de políticas de riego. Sin embargo, en ninguna de las funciones descriptas se menciona específicamente la intervención de la Subsecretaría en el área de riego. Es importante en consecuencia indagar si las funciones vinculadas más nítidamente con el riego corresponden a las unidades ejecutivas de la Subsecretaría, en particular sus Direcciones.

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DIRECCIÓN NACIONAL DE CONSERVACIÓN Y PROTECCIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS.

Esta Dirección Nacional, dependiente de la Subsecretaría de Recursos Hídricos, cuenta con una única Dirección General denominada Dirección de Control y Regulación de los Recursos Hídricos. Las actividades previstas para la Dirección Nacional se definen en relación a esta única Dirección General y son las siguientes: (1) Elaborar propuestas para acciones conducentes a la prevención y disminución de los riesgos hídricos, asistiendo y coordinando su ejecución con las provincias. (2) Mantener actualizados e implementar los sistemas de redes de información hidrológica. (3) Elaborar diagnósticos y estudios del estado de conservación y protección de los recursos hídricos para las distintas cuencas hídricas. (4) Establecer los niveles guías de calidad agua ambiente como criterios referenciales para definir su aptitud en relación con los usos que le sean asignados. (5) Elaborar propuestas de modificación relativas a la gestión integral de los recursos hídricos, en coordinación con las demás jurisdicciones y organismos vinculados a los recursos hídricos, asegurando su uso racional, múltiple y equitativo. (6) Apoyar a la Dirección Nacional de Planificación, cuyas funciones se describen más adelante, en lo que atañe a la formulación de propuestas y políticas para el desarrollo de los recursos hídricos.

DIRECCION NACIONAL DE PROYECTOS Y OBRAS HIDRICAS Esta Dirección Nacional cuenta con dos Direcciones Generales; la Dirección de Proyectos Hidráulicos y la Dirección de Obras. Las actividades principales de la Dirección Nacional de Proyectos y Obras Hídricas, que se distribuyen entre las dos Direcciones Generales, son las siguientes:

(i) Asistir en la ejecución de la obra publica hidráulica, de abastecimiento, aprovechamiento y saneamiento básico.

(ii) Proponer la realización de planes, programas y acciones referidos a las obras de saneamiento hídrico con el objeto de mejorar la calidad de vida de las poblaciones involucradas.

(iii) Elaborar y evaluar diagnósticos relativos a las necesidades y demandas de abastecimientos de agua potable, saneamiento y aprovechamiento.

(iv) Asistir en la ejecución de los proyectos orientados al uso, aprovechamiento, conservación y protección de los recursos hídricos.

(v) Redactar pliegos de bases y condiciones y participar en el proceso licitatorio y adjudicación de la obra pública hidráulica y de saneamiento básico. Elaborar propuestas de normas relativas a la concesión de la obra hidráulica.

(vi) Desarrollar y evaluar propuestas relativas a la contratación de la obra publica hidráulica, como también en lo inherente a la elaboración de los términos de la relación contractual.

(vii) Participar en el seguimiento de las obras licitadas por la Subsecretaría de Recursos Hídricos que se encuentran en ejecución en el área de su competencia, como así también en la supervisión.

Se advierte de la descripción anterior que varias de las funciones enunciadas, en particular las relacionadas con la ejecución y el seguimiento de obras, la fijación de tarifas, la licitación de obras de infraestructura, se vinculan con el desarrollo del riego.

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DIRECCION NACIONAL DE POLÍTICAS, COORDINACIÓN Y DESARROLLO HÍDRICOS.

Las principales funciones de esta Dirección son las siguientes:

(i) Elaborar y promover programas y acciones vinculadas a la gestión de recursos hídricos compartidos, sus cuencas, cursos de agua sucesivos y contiguos y regiones hídricas interprovinciales.

(ii) Elaborar propuestas de gestión de recursos hídricos en forma coordinada con los Organismos y dependencias provinciales con incumbencia en la materia.

(iii) Desarrollar propuestas para implementar un sistema nacional de información hídrica en coordinación con el sistema nacional de información ambiental.

(iv) Elaborar propuestas para la distribución de las obras de saneamiento, considerando las necesidades en la materia, en coordinación con los demás Organismos Nacionales y Provinciales con competencia concurrente.

(v) Desarrollar y mantener actualizado un registro de las obras públicas hidráulicas que se lleven a cabo en el país.

(vi) Colaborar con la elaboración de pliegos y participar en todo el proceso de licitación, adjudicación, contratación, en el ámbito de su competencia.

(vii) Realizar informes técnicos para otorgamiento del nivel de prioridad de las obras hídricas a financiar.

(viii) Asistir en el control del cumplimiento de los contratos de concesión de obras hidroeléctricas, otorgadas por el Estado Nacional, en cuanto al uso y manejo del recurso hídrico se refiere.

Se advierte de la descripción de funciones que esta Dirección Nacional es la más directamente vinculada con la planificación del uso y conservación de los recursos hídricos y el uso coordinado de los mismos entre jurisdicciones y organismos. Sus atribuciones incluyen, claramente, la planificación del riego. Sus funciones están claramente delimitadas y bien especificadas.

B. RECURSOS Y ACTIVIDADES DE LA SUBSECRETARÍA DE RECURSOS HÍDRICOS.

La Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación cuenta apenas 66 funcionarios, Solamente un funcionario de la Subsecretaría orienta totalmente su actividad al riego, de modo que la disponibilidad de recursos humanos y financieros parece poco adecuada para que la Subsecretaría pueda desarrollar las funciones enunciadas previamente. Desde luego, varios funcionarios de la Subsecretaría con otras incumbencias también colaboran con las actividades de riego. Las actividades de la Subsecretaría se aglutinan en 5 Programas de Trabajo y en el desarrollo de mecanismos institucionales de coordinación con los gobiernos provinciales. Las actividades que se vinculan más estrechamente con el desarrollo del riego son las siguientes:

PROGRAMA "PRINCIPIOS DE POLÍTICA Y PLANIFICACIÓN HÍDRICA EN LA REPUBLICA ARGENTINA"

Este programa es conducido por la Dirección Nacional de Políticas, Coordinación y Desarrollo Hídrico. Se inició en Agosto de 2000, a través de la realización de talleres

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que contaron con la participación de autoridades provinciales y sectores vinculados con el uso, gestión y protección de sus recursos hídricos. El propósito general del programa es establecer una visión apropiada del aprovechamiento del agua y de su importancia como factor esencial para el desarrollo sustentable. La visión que el programa ayudó a consolidar es que el aprovechamiento de los recursos hídricos debe realizarse armonizando los valores "social", "económico" y "ambiental" que la sociedad le adjudica al agua. A través de este programa se coordinó la elaboración del excelente documento denominado “Principios rectores de la política hídrica argentina”, que enuncia con claridad los lineamientos éticos, económicos, sociales y ambientales que deben orientar el uso del agua. Este documento, que también intenta brindar lineamientos técnicos, sociales, económicos, legales, institucionales y ambientales para la gestión de los recursos hídricos; sirvió de base para que la mayoría de las jurisdicciones suscribieran el “Acuerdo Federal del Agua” en Septiembre de 2003 en Buenos Aires. En este acuerdo se adoptaron los Principios Rectores de la Política Hídrica y se propuso materializar una normativa a través de una “Ley Marco” de Política Hídrica. También se comprometieron expresamente a compatibilizar e instrumentar dichos principios en las políticas, legislaciones y la gestión de las aguas de sus respectivas jurisdicciones. Los resultados de este programa de trabajo han sido útiles para la construcción de una apropiada visión de desarrollo del recurso. La “Ley Marco” hasta ahora no se promulgó.

PROGRAMA “SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN HÍDRICA”. Este programa es conducido por la Dirección Nacional de Políticas, Coordinación y Desarrollo Hídrico. El objetivo del Programa es recolectar y procesar información que permita obtener un directorio de datos básicos; entre ellos el estado y dinámica de los recursos hídricos El programa se propone densificar la red de estaciones de medición, e integrar redes de organismos nacionales, provinciales e interjurisdiccionales para el intercambio de información. Incluye un Proyecto de Cartografía Digital y Sistemas Georreferenciados, para la administración de la información hídrica nacional. Este programa avanzó considerablemente en el registro de datos hidrológicos, pero no lo suficiente en el registro de información general de las propuestas de aprovechamiento de los recursos. En particular, avanzó muy poco en el desarrollo de información útil para el riego. Se tiene la impresión que el área de riego reclama un programa o subprograma específico de la Subsecretaría. PROGRAMA DE TALLERES SOBRE PLANIFICACIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS. Este programa se realiza entre 2002 y 2003 y también contribuye a la preparación del Documento denominado “Principios Rectores de la Política Hídrica de la República Argentina”. Su impacto ha sido positivo. Como programa de talleres, puede montarse como un esfuerzo sistemático en el marco de las actividades de COHIFE, que se discuten a continuación. PROGRAMA "GESTIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS INTERJURISDICCIONALES"

Este programa es una actividad de la Dirección Nacional de Políticas, Coordinación y Desarrollo Hídrico. El objetivo del programa es promover y facilitar la Gestión Hídrica Integrada en las cuencas hídricas interjurisdiccionales del país, a través de: (a) el

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desarrollo de mecanismos de coordinación de las acciones de gestión hídrica entre instituciones; (b) la creación de comités de cuenca y la facilitación de su funcionamiento; (c) la suscripción de tratados interjurisdiccionales; (d) la conformación de redes hidrológicas solidarias dirigidas a producir y compartir información hidrológica. Las actividades del mismo se interrumpieron en 2003 y el documento final no fue elaborado aún.

PROGRAMA “GESTIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS INTERNACIONALES” Este programa se inició en el ámbito de la Dirección Nacional de Políticas, Coordinación y Desarrollo Hídrico. El objetivo del programa es analizar y evaluar las gestiones, acuerdos y acciones tendientes a la Gestión Integral de los recursos hídricos compartidos con los países vecinos. Esta tarea se realiza bajo la coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, y con la consulta y participación de las diversas jurisdicciones (provincias) y organismos nacionales vinculados al recurso hídrico. Se materializó hasta ahora en talleres aislados, que no convergieron a la redacción de documentos finales.

PLAN NACIONAL DE OBRAS Tiende a la configuración de un Programa de Obras por provincia. El Plan se apoya en el envío a las provincias de un formulario destinado a priorizar los proyectos de obras de infraestructura hídrica. La prioridad de los proyectos debe ser calificada por los gobiernos provinciales, a partir de diversos criterios, entre los cuales se destacan: (a) su viabilidad técnica, económica, ambiental y socia; (su vinculación con las orientaciones de la política hídrica nacional; (c) claros convenios o acuerdos entre las Provincias involucradas; (d) la inclusión de mecanismos participativos para el financiamiento de su operación y el mantenimiento de la infraestructura; (e) la rehabilitación y el mejoramiento de obras existentes; (f) la capacidad de crear ocupación de mano de obra, especialmente local. El formulario debe incluir información convencional (Descripción técnica del proyecto; Justificación; identificación de beneficios y beneficiarios; presupuesto; organización de la operación y del mantenimiento; cumplimiento de las normas nacionales en materia de materiales y diseño; encuadre dentro de los planes locales, provinciales, regionales o sectoriales; suficiencia de los estudios básicos y de la información básica).

PROGRAMA DE CALIDAD DEL AGUA. El Programa de Calidad del Agua (PCA) se inscribe en las actividades de la Dirección Nacional de Políticas, Coordinación y Desarrollo Hídrico. Tiene por objetivo general el tratamiento de aspectos concernientes a la calidad del agua en relación con el diseño y la implementación de estrategias de gestión sustentable de los recursos hídricos. Propone la elaboración de; (a) un digesto de pautas nacionales de calidad; (b) un documento de políticas locales de desarrollo de calidad del agua. No se ha podido avanzar durante 2004 en la redacción de los correspondientes documentos de trabajo.

PROGRAMA “CULTURA DEL AGUA”. Este programa se inscribe en las tareas de la Dirección Nacional de Políticas, Coordinación y Desarrollo Hídrico. Tiene por objetivo la instalación en la sociedad de nuevas conductas y actitudes, más conscientes, participativas y responsables, en su relación con el agua. Los objetivos del programa se han cumplido en cuanto a la instalación de una nueva ética del agua entre los funcionarios de gobierno, pero el programa poco avanzó en relación al trabajo con ciudadanos.

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REFLEXIONES SOBRE LAS ACTIVIDADES VINCULADAS CON EL RIEGO Y EL DRENAJE.

No se ha podido constatar, al interior de la Subsecretaría, la existencia de un programa formal de trabajo destinado al desarrollo de un plan o programa nacional de riego y drenaje. Tampoco ha desarrollado la Subsecretaría un programa destinado a la gestión ambiental de los recursos hídricos. En el sentimiento de los funcionarios especializados de la Subsecretaría que “la actividad de riego se delega en la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca y más específicamente en el Programa de Servicios Agrícolas Provinciales o PROSAP, debido a la mayor disponibilidad de recursos humanos y financieros del mismo”. De este modo, PROSAP se comportaría como “sustituto” de un programa sectorial específico de la Subsecretaría de Recursos Hídricos. Es necesario anticipar, sin embargo, que PROSAP se materializa en general en proyectos provinciales y raramente en recomendaciones para el desarrollo de políticas nacionales, de modo que se descubre por el momento un vació con respecto a este tema. Por otro lado, PROSAP tiene una precaria entidad institucional, dado que no es en sí mismo una unidad administrativa estable. Estas dificultades sugieren la importancia de consolidar una actividad sustentable de formulación de políticas generales de riego en un marco institucional más estable. En relación a la ausencia de un Programa de Trabajo vinculado con la Gestión Ambiental de los Recursos Hídricos, se advierte como una suerte de “delegación” a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, dependiente del Ministerio de Salud y Ambiente de Argentina. Se analizará más adelante, sin embargo, que esta Repartición no está llevando a cabo ninguna actividad referente a las cuestiones ambientales específicas vinculadas con el riego y el drenaje. Se advierte entonces otro vació operativo. CREACIÓN Y PUESTA EN MARCHA DEL CONSEJO HÍDRICO FEDERAL (COHIFE). El CONSEJO HIDRICO FEDERAL se constituye en Buenos Aires en marzo de 2003. Suscriben su carta orgánica representantes de Catamarca, Chaco, Chubut, Corrientes, Córdoba, Entre Ríos, Forma, Misiones, Mendoza, Nación, Neuquén, La Rioja, La Pampa, Río Negro, Santiago del Estero, Santa Cruz, Santa Fe, San Juan, Salta, Tierra del Fuego, Tucumán. El propósito general del COHIFE es promover el desarrollo armónico e integral de los recursos hídricos del País. La Autoridad máxima del Consejo Hídrico Federal es la Asamblea, que debe estar integrada por el titular de la Autoridad Hídrica de cada Estado miembro. Los cargos ejecutivos corresponden a un Presidente y un Secretario. En el COHIFE participan funcionarios de todas las provincias. Se reúne con periodicidad semestral y puede considerar la realización de reuniones extraordinarias. Su finalidad principal es contribuir al diseño consensuado de las políticas hídricas de nivel nacional, regional y provincial. Por ello, se constituye como una persona jurídica de derecho público, que tiene aptitud legal para administrarse; personería para adquirir derechos y desarrollar las siguientes principales atribuciones: (a) formular y coordinar la Política Hídrica Federal respetando el dominio originario que sobre dichos recursos ostentan las Provincias argentinas;(b) promover todas las actividades provinciales que permitan alcanzar los objetivos de Política Hídrica Federal acordados en el marco del COHIFE; (c) participar en la formulación y realizar el seguimiento de un Plan Hídrico Nacional; (d) Proponer criterios para el ordenamiento territorial, la zonificación y prevención de riesgos hídricos; (e) promover un Régimen de Coparticipación Hídrica

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Federal en materia de recursos económicos y proponer la implementación del Fondo Federal Permanente de Recursos Hídricos, (f) impulsar la compatibilización de los distintos ordenamientos jurídicos provinciales que regulan el recurso hídrico; (g) propiciar la creación del Sistema Integrado de Información Hídrica; (h) promover la participación de comunidades organizadas de usuarios en la gestión del agua. El COHIFE mantiene reuniones periódicas durante los dos últimos años, contribuyendo a generar estrategias consensuadas de aprovechamiento de agua entre provincias. Ha sido una iniciativa muy positiva.

C. LA PLANIFICACIÓN DEL RIEGO EN LA SUBSECRETARÍA.

DESARROLLO DE INFORMACIÓN. La Dirección Nacional de Planificación (y en consecuencia la propia Subsecretaría de Recursos Hídricos) cuenta hoy con UNA ÚNICA FUNCIONARIA TÉCNICA abocada a la formulación de diagnósticos y de políticas de riego. La única aunque muy importante actividad que está llevando a cabo la Subsecretaría en este campo es la Creación de una Base de Datos sobre el Riego en las Provincias y sobre los problemas que enfrenta el desarrollo del riego. Para la creación de la misma, la Subsecretaría, con el apoyo de Funcionarios y Técnicos Provinciales, ha generado una planilla básica y ha enviado la misma a todas las reparticiones responsables por el desarrollo del riego en las provincias. Las planillas deberán incluir información básica y un listado de problemas. La Subsecretaría condensará la información, que deberá converger hacia una suerte de diagnóstico nacional de los problemas del riego. Este diagnóstico deberá utilizarse ulteriormente en un programa “maestro” de desarrollo del riego. Hasta la fecha no se ha concluido la recopilación de información ni tampoco la consolidación gradual de la misma en un archivo maestro. La Subsecretaría de Recursos Hídricos publica, desde 2002, la Memoria Anual, que obra como antecedente de un sistema de información. Debe ser preservada y mejorada. Además, la Secretaría está procediendo a la regularización del funcionamiento de la Biblioteca de Recursos Hídricos (Calle San Martín 330, Buenos Aires). Este último trabajo, muy útil, debe quizás ser intensificado. Se tiene las siguientes impresiones: (a) que la cantidad de recursos humanos es muy débil en la subsecretaría como para realizar un trabajo profundo y con resultados útiles en poco tiempo; (b) que los “problemas” que interesan a la subsecretaría están más vinculados con aspectos técnicos y ambientales, pero a la vez poco vinculados con la calidad de la gestión institucional de riego y con la valorización del agua de riego. Se torna imprescindible (a) aumentar la cantidad de recursos humanos; (c) incrementar la atención a los aspectos vinculados con la gestión institucional.

MARCO LEGAL PARA EL DESARROLLO DEL RIEGO. La Dirección Nacional de Planeamiento cuenta con una Asesoría Legal, con tres asesores legales especializados. Los integrantes de esta Asesoría Legal han participado en varios de los programas de trabajo citados previamente, en particular en el Programa de Talleres sobre Planificación de Recursos Hídricos, en el Programa sobre Gestión de Recursos Hídricos Interjurisdiccionales y en el Programa de Gestión Internacional de Recursos Hídricos.

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Los técnicos de la Asesoría contribuyeron a la preparación del documento denominado “Principios Rectores de la Política Hídrica de la República Argentina” (Subsecretaría de Recursos Hídricos y Consejo Hídrico Federal, Buenos Aires, Agosto de 2003). Este documento se constituyó en el fundamento conceptual para la elaboración del “Acuerdo Federal del Agua”. Los principios rectores, con relevancia y aceptación internacionales, son los siguientes:

(i) preservar en el diseño de aprovechamientos hídricos el principio de unicidad del ciclo hidrológico;

(ii) desarrollar normas y pautas referentes a la calidad del agua; (iii) fomentar la reutilización del agua; (iv) fomentar la gestión descentralizada y participativa de los recursos

hídricos, y la responsabilidad indelegable del Estado; (v) promover la creación de una autoridad nacional única del agua; (vi) promover estructuras tarifarias que minimicen ineficiencias; (vii) proponer un sistema integrado de información hídrica.

El Documento constituye un adecuado punto de partida para la formulación de una Ley Nacional de Aguas y la preparación de un plan maestro de utilización y conservación de recursos hídricos. Lamentablemente, y a diferencia de países como México, No se avanzó lo suficiente en la preparación de la norma general o del plan maestro. La Asesoría Legal apoyo la redacción de varios Códigos de Aguas Provinciales. Sus aportes vinculados con las últimas Leyes de Aguas (por ejemplo, el Proyecto de Ley para Formosa, elaborado en 2002-2003) son de gran valor. En particular, las normas para la gestión del riego son de especial relevancia. Este tema se discute en la siguiente sección.

D. EVALUACIÓN DE LA SUBSECRETARIA DE RECURSOS HIDRICOS. Las funciones de la Subsecretaría de Recursos Hídricos están adecuadamente definidas. Las más relevantes en lo que atañe a la formulación, coordinación, seguimiento y evaluación de políticas hídricas, reordenadas de forma tal que se pueda apreciar la correcta definición de incumbencias, son las siguientes:

1. Implementar un sistema nacional de información hídrica en coordinación con el sistema nacional de información ambiental.

2. Implementar un registro permanentemente actualizado de obras públicas hidráulicas. 3. Priorizar obras hídricas para financiamiento. 4. Intervenir en y evaluar todo lo relacionado con los regímenes de tarifas, cánones,

aranceles y tasas. 5. Elaborar propuestas gestión de recursos hídricos en forma coordinada con los

Organismos y dependencias provinciales con incumbencia en la materia. 6. Elaborar informes de factibilidad técnico-económica de los proyectos de las obras

hidráulicas. 7. Elaborar propuestas de normas relativas a la concesión de la obra hidráulica.

Realizar estudios comparados y elaborar las normativas específicas relativas al diseño, construcción, explotación y mantenimiento de las obras.

8. Elaborar y promover programas y acciones vinculadas a la gestión de recursos hídricos compartidos, sus cuencas, cursos de agua sucesivos y contiguos y regiones hídricas interprovinciales, en coordinación con los organismos y jurisdicciones involucrados.

Las principales dificultades se vinculan con:

(a) la disponibilidad escasa de recursos humanos y su correlato, la excesiva; morosidad en el desarrollo de actividades.

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(b) la todavía limitada vinculación con organismos de planificación agrícola, en particular con el INTA y con la SAGPYA (se ha suscripto recientemente, sin embargo un convenio “marco” con la SAGPYA y se han encarado actividades de acopio y registro de información con INTA, que no convergen aún al desarrollo de programas conjuntos de trabajo).

(c) los “problemas” que interesan a la subsecretaría están más vinculados con aspectos técnicos y ambientales, pero a la vez poco vinculados con la calidad de la gestión institucional de riego y con la valorización del agua de riego.

Estas dificultades han quizás obstaculizado el desarrollo de un programa ordenado de trabajo, que ha redundado en el cumplimiento limitado y precario de las siguientes acciones importantes:

(1) Difundir, a nivel de estamentos decisorios de máximo nivel institucional, la importancia del desarrollo del riego para el crecimiento de las economías regionales; o más precisamente, elevar la “temperatura política” de la cuestión del riego para el desarrollo regional.

(2) Generar, como corolario de los acuerdos alcanzados en las reuniones de COHIFE, un Acta de Compromisos Mínimos para el desarrollo de la agricultura de riego.

(3) Generar un sistema nacional de información para la agricultura de riego.

(4) Cumplir menos morosamente con sus propios programas de trabajo, cuya definición es apropiada.

(5) Realizar, en articulación con gobiernos provinciales y municipales, un diagnostico nacional del riego.

(6) Formular un plan ordenado de expansión del desarrollo del riego, que atienda a las excelentes oportunidades y perspectivas de muchas producciones regionales, en coordinación con INTA, SAGPyA, organismos provinciales, consorcios y agrupaciones de productores.

(7) Formular un plan ordenado de inversiones para el desarrollo del riego, que aproveche las buenas oportunidades de posible financiamiento externo.

3.1.2 SECRETARÍA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE. A. MISIÓN Y FUNCIONES. La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, organismo dependiente del Ministerio de Salud y Ambiente, tiene dos subsecretarías: (a) la Subsecretaría del Recursos Naturales, Investigación y Relaciones Institucionales; (b) La Subsecretaría de Planificación, Ordenamiento y Calidad Ambientales. Ambas tienen incumbencias vinculadas con la actividad de riego ya que la primera entiende en la conservación del agua y del suelo y la segunda en todos los aspectos vinculados con la contaminación, entre ellos la contaminación de estos dos importantes recursos naturales. Veremos más adelante que estas incumbencias no se traducen en actividades desarrolladas por la Secretaría y directamente vinculadas con el riego. La organización de la Secretaría se presenta en el Gráfico 2.

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Gráfico 2. Organización de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable.

Fuente: Archivos de la Presidencia de la Nación (2004).

SUBSECRETARIA DE RECURSOS NATURALES, INVESTIGACIÓN Y

RELACIONES INSTITUCIONALES. La Subsecretaría de Recursos Naturales, Investigación y Relaciones Institucionales tiene una única Dirección Nacional, la Dirección Nacional de Recursos Naturales y Conservación de la Biodiversidad. De ella dependen tres Direcciones Generales: (a) la Dirección de Conservación del Suelo y Lucha contra la Desertificación, (b) la Dirección General de Bosques; y (c) la Dirección General de Fauna Silvestre. La Dirección de Conservación del Suelo y Lucha contra la Desertificación conduce programas para el control del la erosión hídrica y eólica y de la desertificación. Sus acciones en este campo se dirigen a todo tipo de suelos agrícolas, de modo que esta unidad no cuenta con acciones específicas para la conservación de suelos de áreas de riego. La misión de esta Dirección es luchar contra la desertificación y sus efectos en la sustentabilidad de los recursos naturales. Sus funciones son:

1. Formular políticas y programas destinados a luchar contra la desertificación. 2. Asistir a la Dirección Nacional de Recursos Naturales y Conservación de la

Biodiversidad en la formulación y ejecución de programas y políticas para la conservación y mejoramiento de los suelos.

3. Formular y promover planes, programas y proyectos para la recuperación y utilización sostenible de los suelos.

4. Proponer normas y regulaciones que promuevan la utilización sustentable del recurso suelo.

5. Proponer y promover estrategias de largo plazo para el aumento de la productividad de los suelos, la rehabilitación, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los suelos y los recursos hídricos.

Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable

Subsecretaría de Recursos Naturales, Normativa, Investigación

y Relaciones Institucionales

Subsecretaría de Planificación, Ordenamiento y Calidad Ambiental

Dirección de Infracciones Ambientales

Dirección Nacional de Recursos Naturales y Conservación de la

Biodiversidad

Coordinación de Conservación de la Biodiversidad Dirección de Bosques Dirección de Conservación del Suelo y Lucha contra la Desertificación Dirección de Fauna Silvestre

Dirección de Promoción Ambiental y Desarrollo Sustentable Dirección Nacional de Gestión

Ambiental

Dirección de Calidad Ambiental Dirección de Ordenamiento Ambiental Dirección de Gestión y Prevención de la Contaminación

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SUBSECRETARÍA DE PLANIFICACIÓN, ORDENAMIENTO Y CALIDAD AMBIENTAL.

Esta Subsecretaría tiene también una única Dirección Nacional, la Dirección Nacional de Gestión Ambiental, que conduce un programa sobre contaminación urbano – industrial, pero no atiende problemas de las áreas irrigadas contaminadas. Las funciones principales de la Dirección Nacional de Gestión Ambiental son:

• Asistir al Secretario del ramo en todo lo referente a la evaluación y control de la calidad ambiental, a la promoción de tecnologías y servicios ambientales, y a la prevención y control de la contaminación.

• Promover, formular, implementar y evaluar regímenes normativos relativos al ordenamiento ambiental del territorio y a la calidad ambiental.

• Promover la inserción plena de las consideraciones ambientales en las políticas sectoriales de desarrollo.

• Promover el uso de instrumentos adecuados de gestión ambiental; entre ellos los métodos modernos de evaluación de impacto ambiental y de riesgos ambientales.

• Elaborar y ejecutar planes, programas y proyectos vinculados al ordenamiento ambiental del territorio.

• Promover regímenes normativos y mecanismos institucionales para la adopción de tecnologías y la utilización de productos y servicios ambientalmente adecuados.

• Elaborar manuales de procedimientos para la aplicación de los instrumentos de la gestión ambiental.

• Coordinar y facilitar la asistencia técnica a organismos locales con funciones similares.

• Coordinar actividades del Registro Nacional de Generadores y Operadores de Residuos Peligrosos.

De esta Dirección Nacional dependen la Dirección General de Calidad Ambiental (DCA), la Dirección General de Ordenamiento Ambiental (DOA) y la Dirección de Prevención y Gestión de la Contaminación (DPyGC). Dependen también la Unidad de Residuos Peligrosos, la Unidad de Emisiones Vehiculares, la Unidad de Movimientos Transfronterizos de Residuos, la Unidad de Sustancias y Productos Químicos, la Oficina Programa Ozono (OPROZ). B. RECURSOS Y ACTIVIDADES DE LA SECRETARÍA AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE. La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable cuenta con 265 funcionarios, todos ellos localizados en edificio propio. Su presupuesto para el año 2003 es de $ 64.3 millones. Las actividades de la Secretaría se aglutinan en Programas de Trabajo conducidos por sus Subsecretarías y Direcciones y en el desarrollo de mecanismos institucionales de coordinación con los gobiernos provinciales. La actividad interinstitucional más fuerte es la participación en el Consejo Federal del Medio Ambiente.

(1) CONSEJO FEDERAL DEL MEDIO AMBIENTE (COFEMA). El COFEMA se constituye, a comienzos de 2004, en el marco institucional del Pacto Federal ambiental. Este pacto es suscripto en Buenos Aires en Julio de 1993. por las autoridades ambientales de la Nación y los Gobernadores de la mayoría de las provincias argentinas. Las autoridades signatarias del Pacto acuerdan sobre los

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siguientes aspectos: (1) promover conjuntamente políticas de desarrollo amigables con el ambiente, (2) promover la coordinación de actividades de todos los organismos de la nación vinculados con la cuestión ambiental, (3) reconocer al COFEMA como instrumento válido para la coordinación de la política ambiental, (4) compatibilizar la legislación ambiental; (5) impulsar políticas que conduzcan a la preservación del ambiente; (6) designar a la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano como ejecutora de los principios que surgen de este acuerdo. La finalidad principal del COFEMA es, en consecuencia, contribuir al diseño consensuado de las políticas de gestión y conservación del ambiente. Sus miembros son funcionarios de las reparticiones provinciales y de la Secretaría Nacional de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Son autoridades del COFEMA funcionarios de los gobiernos provinciales. Fruto de la actividad del COFEMA es la “Agenda Ambiental Nacional 2004-2007”. Los eventos principales de la Agenda Ambiental Nacional (Febrero de 2004 y meses subsiguientes) son reuniones dirigidas a la formulación de las bases de una política ambiental sustentable. De los encuentros iniciales surge el documento general denominado “Política Ambiental Sostenible para el Crecimiento” (Marzo de 2004) y el documento instrumental u operativo denominado “Propuesta para el desarrollo de sistemas de indicadores ambientales” (Junio de 2004). Tanto la suscripción del Pacto Federal como la formación del COFEMA, la elaboración de la Agenda Ambiental y la preparación de estos relevantes documentos de política ambiental son hechos institucionales auspiciosos.

(2) ACTIVIDADES DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIÓN Son realizadas por la Dirección General de Conservación del Suelo y Lucha contra la Desertificación y se organizan en siete programas, de los cuales PAN Y LADA, descriptos a continuación, son los más relevantes para este trabajo:

• Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación (PAN) • Programa de Evaluación de la Degradación de Tierras en Zonas Áridas (LADA) • Programa Subregional de Desarrollo Sostenible de la Puna Americana • Proyecto Binacional: Perspectiva de Género en la Lucha contra la

Desertificación en Argentina y Chile. • Programa Subregional de Desarrollo Sostenible del Gran Chaco Americano • Programa de Cooperación Internacional de Lucha contra la Desertificación -

Africa, América Latina y el Caribe Las principales actividades del Programa de Lucha contra la Desertificación son las siguientes: (i) Seminario Taller sobre “Indicadores de la Desertificación”; (ii) Formulación del Plan de Lucha contra la Desertificación; (iii) Aplicación y supervisión de la aplicación de la Ley 22.428 de Fomento a la Conservación de Suelos; (iv) Asesoramiento al poder legislativo nacional para la promulgación de la Ley Nacional 24.701, que ratifica la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación; (v) Formulación del Plan Nacional de Lucha contra la Desertificación y de los Programas y Proyectos Subregionales La ejecución del Programa LADA arranca con la incorporación de la Subsecretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable en 1994 a la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (UNCCD). En 1996, la UNCCD fue ratificada por el Congreso de la Nación, mediante el dictado de la Ley 24.701. En el marco de esta convención, la Dirección de Conservación del Suelo y Lucha Contra la Desertificación

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desarrolla desde 1997 actividades de lucha contra la desertificación y se incorpora al PROGRAMA LADA, coordinado por FAO, en 2001. Los objetivos de este programa son desarrollar métodos y herramientas para cuantificar y describir los procesos de degradación ambiental, y construir capacidades de evaluación de la degradación ambiental a nivel nacional y global. El Programa inicia, en Argentina y otros países, proyectos piloto. (3) ACTIVIDADES DE GESTIÓN DE LA CONTAMINACIÓN. La más relevante es la ejecución del Proyecto de Gestión de la Contaminación (BIRF 4281-AR | PNUD ARG/99/025), ejecutado por la Dirección de Prevención y Gestión de la Contaminación (DPyGC). Este proyecto desarrolla acciones en las áreas de acopio y procesamiento de información sobre contaminación, capacitación y monitoreo. Sin embargo, se refiere puramente a los problemas ocasionados por la contaminación urbano – industrial y no trata los problemas de las áreas irrigadas contaminadas. En segundo lugar, se ha elaborado (Mayo de 2004) una propuesta para el desarrollo de un Programa de Gestión de la Contaminación del Suelo, que debe materializarse en un PROGRAMA DE GESTION AMBIENTAL DE SUELOS CONTAMINADOS. Este Programa, que está orientado a diagnosticar procesos potencialmente contaminantes de suelos, desarrollar metodologías útiles para el diagnóstico de los suelos, el desarrollo de técnicas para el saneamiento y recuperación de los mismos y la revisión de normas y regulaciones para la protección del suelo, no se ha iniciado hasta la fecha. C. EVALUACIÓN. La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable tiene, a través de la definición de funciones de sus unidades, incumbencias vinculadas con la conservación del agua y del suelo y con el monitoreo y prevención de la contaminación de estos recursos naturales. La Secretaría propone además como estrategia de largo plazo el aumento de la productividad de los suelos, la rehabilitación, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los suelos y los recursos hídricos. Sin embargo, en el marco de esta Secretaria no se han desarrollado en los últimos años programas de trabajo que consideren en forma sistemática y a la vez específica las cuestiones productivas y ambientales del riego. Tampoco se cuenta con programas ambientales específicos de nivel nacional para áreas irrigadas. En este cuadro de todavía limitada actividad, la Secretaria no parece mantener vínculos programáticos con los organismos nacionales vinculados con la investigación en el desarrollo de los recursos suelo y agua, en particular el INTA. La tendencia parece revertirse a partir de la elaboración, en Mayo de 2004, de una propuesta para el desarrollo de un Programa de Gestión de la Contaminación del Suelo, Sin embargo, las actividades de este programa no se han iniciado hasta la fecha. Parece importante que un programa de esta naturaleza, se lleve a cabo a partir de alianzas institucionales con INTA, SAGPyA y la Subsecretaría de Recursos Hídricos.

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3.1.3 INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGÍA AGROPECUARIA (INTA). A. MISIÓN Y FUNCIONES. El INTA, dependiente de la Secretaria de Agricultura, Pesca y Alimentos (SAGPyA), con sede central en la Ciudad de Buenos Aires y estructuras operativas regionales en todo el país, fue creado el 12 de Julio de 1956 por el Decreto-Ley 21.680/56. Este Decreto ley fija como misión de la institución: “impulsar y vigorizar el desarrollo de la investigación y extensión agropecuarias y acelerar con los beneficios de estas funciones fundamentales: la tecnificación y el mejoramiento de la empresa agraria y de la vida rural”. En el Documento de Formulación del Plan estratégico 2004-2005 consta la siguiente versión actualizada de la misión de la institución: “El INTA realizará y promoverá acciones dirigidas a la innovación en el sector agropecuario, agroalimentario y agroindustrial mediante la investigación, desarrollo tecnológico y extensión para contribuir a la competitividad sustentable de las cadenas agroindustriales, a la salud ambiental y sostenibilidad de los sistemas productivos y a la equidad social y el desarrollo territorial”. El INTA se visualiza a sí mismo, entonces, como integrante (central) de un sistema de innovación tecnológica para el sector agroalimentario. Los instrumentos del INTA son la investigación, el desarrollo tecnológico y la extensión, comprometidos a su vez con el desarrollo rural. La institución aspira a ser percibida como ejecutora de la política tecnológica agropecuaria y agroindustrial y como líder del sistema de innovación tecnológica agroalimentaria. Las funciones del INTA son, a grandes rasgos; (a) la formulación estratégica y operativa de políticas de investigación y desarrollo agroalimentario, (b) la definición de programas de trabajo en investigación, extensión y desarrollo, (c) la vinculación tecnológica con empresas del sector y otras instituciones, para la ejecución de proyectos comunes de investigación, de extensión y desarrollo agropecuario; (c) la ejecución de programas y proyectos de investigación, extensión y desarrollo, (d) la evaluación y el seguimiento de las actividades; (f) el diseño y la operación de sistemas de almacenamiento de datos e información útil para el desarrollo agroalimentario; (g) el diseño estrategias de comunicación y de fortalecimiento de su imagen institucional. B. EJES DE ACCION INSTITUCIONAL. Los Principales ejes de acción institucional que se desprenden de la formulación de estos objetivos son, según el Plan Estratégico 2004-2015, la competitividad, la salud ambiental y la equidad social. • INTA entiende por competitividad del sector agropecuario y agroindustrial, la capacidad de mantener o expandir su inserción en los mercados, en base a ventajas competitivas genuinas y sustentables en el largo plazo. • El concepto de salud ambiental se orienta a garantizar una oferta sostenida de servicios ecológicos (control de la erosión, regulación de agua y gases, ciclado de nutrientes, preservación del hábitat, etc.) del ambiente rural. El INTA debe para ello promover una gestión ambiental ordenada de los procesos de producción agropecuaria preservando la oferta sostenida de servicios ecológicos esenciales. Las actividades sustantivas a considerar incluyen Impulsar la evaluación y monitoreo del comportamiento ambiental de empresas rurales, agro-ecosistemas y cadenas productivas, desarrollar, adaptar y promover la adopción de tecnologías que mejoren el comportamiento ambiental; facilitar la adaptación y adopción de protocolos y códigos de buena práctica ambiental.

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• El objetivo general de equidad social Se refiere a la inclusión de los distintos actores sociales en el desarrollo económico, generando oportunidades de empleo y un mayor equilibrio en la distribución del ingreso. C. ORGANIZACION INSTITUCIONAL Y VINCULACIONES. El INTA está gobernado por un Consejo Superior, integrado por un Presidente, un Vicepresidente, ocho Vocales, todos ellos representantes institucionales (Facultades de Agronomía, Facultades de Veterinaria, SAGPyA, Federación Agraria, Sociedad Rural, CONINAGRO, CRA y AACREA). El Consejo es responsable por el diseño de estrategias y políticas generales de la institución y por la evaluación general de sus actividades. Sus miembros son designados por las instituciones o propuestos por el Poder Ejecutivo Nacional, según casos, y su mandato tiene una duración de tres años. Las tareas ejecutivas y el enlace entre la planificación estratégica y operativa de actividades están a cargo de un Director Nacional, que reporta en forma directa al Consejo, operando además en estrecha colaboración diaria con el Presidente. De la Dirección Nacional dependen cuatro Direcciones Nacionales Asistentes; (i) Planificación de la Investigación Científica y de las Actividades de Desarrollo, (ii) Operaciones, (iii) Recursos Humanos; y (iv) Administración. El Director Nacional de Planificación cuenta con el apoyo de dos Departamentos: (a): Planificación de la Investigación y (b) Seguimiento/ Evaluación. Por su parte, el Director Nacional de Operaciones cuenta con cinco dependencias directas; (a) Departamento de Proyectos de Investigación, (b) Departamento de Extensión y Programas de Intervención, (c) Unidad de Vinculación Tecnológica, (d) Departamento de Información y Documentación, (e) Departamento de Sistemas. Por último, la Dirección Nacional de Recursos Humanos, cuenta con tres dependencias directas; (a) el Departamento de Administración de Recursos Humanos, (b) la Unidad de Capacitación; (c) el Departamento de Organización del Sistema Institucional. Por último, el Director Nacional de Administración se apoya en el trabajo de dos dependencias: (a) la Unidad de Presupuestación y el Departamento de Gestión Administrativa. INTA participa, a nivel nacional, en reuniones interinstitucionales anuales vinculadas con el diseño de la política científica nacional, integrando la Comisión de Gestión Institucional de SECYT y participando también como miembro del GACTEC (Gabinete Científico Tecnológico Nacional). Mantiene además, en la actualidad, más de 40 convenios de vinculación tecnológica con empresas e instituciones nacionales y extranjeras y está negociando (Octubre de 2004) alrededor de 12 nuevos convenios. Generalmente promueve vínculos con instituciones públicas y privadas para el diseño, financiamiento y ejecución de proyectos de impacto nacional. INTA participa además en la ejecución de programas nacionales de otras instituciones, como SAGPyA (CAMBIO RURAL) y la Secretaria de Desarrollo Social (a través de PROHUERTA). Es importante destacar que el Programa CAMBIO RURAL coordina a nivel nacional las actividades de alrededor de 800 grupos y de alrededor de 8000 productores pertenecientes a dichos grupos, en tanto que PROHUERTA apoya la gestión de alrededor de 50000 huertas a nivel nacional. Su estructura organizacional regional divide al espacio nacional en 16 regiones, que cuentan con sus respectivas oficinas de planificación estratégica, denominadas Centros Regionales, que cuentan con Direcciones Regionales, cuya función principal es la planificación estratégica de actividades y el monitoreo, supervisión y evaluación

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de las mismas. De los Centros Regionales dependen las 42 Estaciones Experimentales Agropecuarias, que realizan actividades de investigación básica y aplicada y de extensión y desarrollo rural, y 92 Agencias de Extensión Rural, que realizan tareas de extensión, desarrollo e investigación participativa, ésta última generalmente en los establecimientos de los productores asesorados. El INTA cuenta además con dos Centros Nacionales de Investigación, el Centro Nacional de Investigaciones Agropecuarias (CNIA), con sede en las proximidades de Buenos Aires, y el CFFIVE (Centro de Investigaciones en Fisiología Vegetal), con sede en las proximidades de la Ciudad de Córdoba. El mandato de estos centros es realizar investigaciones básicas y aplicadas cuyos resultados tengan importancia estratégica especial o bien utilización generalizada en todo el territorio de la nación. El CNIA cuenta con Tres Centros Operativos: (i) Ciencias Veterinarias y Agronómicas; (ii) Agroindustria; (iii) Centro de Recursos Naturales, que orientan la actividad de 11 Institutos de Investigación (Biotecnología, Patobiología, Virología, Genética, Microbiología y Zoología Agrícola, Fitopatología y Fisiología, Recursos Biológicos, Clima y Agua, Suelos, Ingeniería Rural, Tecnología de Alimentos. La relación con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos es fundamental para garantizar el encuadre y accionar del INTA, tanto en su rol científico técnico, como en su accionar en el desarrollo territorial. No obstante el INTA se relaciona también con otras instituciones públicas, ya sean nacionales, provinciales o municipales, y con otras diferentes organizaciones en el ámbito nacional e internacional. D. PRESUPUESTO, RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES. El presupuesto del INTA ha oscilado alrededor de los $ 120 millones en el período 1998-2001. El presupuesto previsto para el ejercicio actual supera los $ 210 millones. De este total alrededor del 72 % se asigna al rubro “personal”; 16 % al rubro “Servicios No Personales” y 12 % al rubro “Bienes de Consumo”. INTA cuenta a nivel nacional con alrededor de 1300 técnicos, de los cuales 300 están en planta permanente. De este total 900 realizan actividades vinculadas principalmente con investigación y 300 trabajan exclusivamente en proyectos de desarrollo rural. El número de técnicos es considerable. La institución tiene, a nivel nacional, alrededor de 60 profesionales capacitándose en el Extranjero y más de 100 en el país. INTA se cuenta entre el núcleo de instituciones que más ha preservado, con visibles altibajos, la política de mejoramiento de calidad de los recursos humanos. E. ACTIVIDADES Y AREAS DE INTERÉS. INTA, tal como las instituciones nacionales ya analizadas, organiza sus actividades bajo la estructura de proyectos de diverso nivel de cobertura geográfica y temática. Desde la primera óptica, los proyectos de investigación, extensión y desarrollo de INTA se clasifican en “nacionales”, “regionales” y “locales2. Temáticamente los proyectos se definen en función de; (i) los productos que atienden – por ejemplo, el proyecto nacional citrus, el proyecto regional olivo; (ii) por la tecnología a desarrollar - por ejemplo, el proyecto regional “introducción, evaluación y difusión de portainjertos y variedades cítricas con identidad varietal y sanidad controlada para la Región NOA”; (iii) por los recursos a proteger, por ejemplo, el Proyecto Nacional de Desarrollo de germoplasma de cereales con calidad diferenciada

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A continuación se listan, sin priorizar, los principales temas de que fueron visualizados por su importancia estratégica y pertinencia en el marco de los ejes de la acción institucional definidos para los próximos diez años.

(a) Ecosistemas naturales: dinámica de su degradación y recuperación. Agroecosistemas y manejo sustentable de la producción (p.e. agricultura de regadío y complementaria, nutrientes, agricultura de precisión, siembra directa, cultivos orgánicos y bajo cubierta).

(b) Adaptación de la producción agropecuaria a condiciones de estrés biótico y abiótico.

(c) Comportamiento y evolución ambiental de los sistemas productivos. (contaminación de acuíferos, resistencia a plagas, a malezas, a biocidas.

(d) Caracterización y evaluación de plagas y enfermedades emergentes, composición de la materia orgánica del suelo, microflora, microfauna, cambio climático, gestión del carbono ambiental, entre otros)

(e) Desarrollo de bioinsumos tradicionales y no convencionales (fijación de nitrógeno, control biológico de plagas, solubilidad de fósforo, microorganismos fermentativos, bioprotectores, biofertilizantes)

(f) Caracterización y conservación de la biodiversidad para su valorización mediante desarrollo de material genético adaptado a los diferentes sistemas de producción y calidad acorde a los requerimientos de los mercados, utilizando métodos convencionales y asistidos por biotecnología.

(g) Valorización de la producción agropecuaria, agroalimentaria y agroindustrial mediante la diversificación y diferenciación de tecnologías de productos y procesos en base a calidad integral, gama y territorios. Desarrollo y aplicación de tecnologías innovativas para la preservación, evaluación y gestión de la calidad de productos específicos con calidad integral.

(h) Desarrollo de tecnologías y formas de organización, especialmente adaptadas a la pequeña producción.

(i) Desarrollo territorial en el sector rural argentino. Identificación de distintas opciones de uso de la tierra que armonicen aspectos económicos, sociales, culturales y ambientales.

(j) Agroindustrias y mercados no tradicionales (vacunas en plantas, biocombustibles, bioplasticos, especies productoras de fármacos).

(k) Estudios económicos y sociales. Estudios de cadenas, sistemas productivos y mercados con énfasis en productos innovativos, considerando los procesos involucrados (estudio del cambio tecnológico y su impacto socioeconómico, optimización económica, prospectiva tecnológica, entre otros). Investigación en extensión.

(l) Tecnologías de la información y de la comunicación (pe. bioinformática, teledetección, sensores, sistema de apoyo a la toma de detección, SIG)

(m) Evaluación y prevención de riesgos por introducción de nuevas tecnologías e insumos. Estrategias alternativas.

F. EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE INTA Y SUS APORTES AL DESARROLLO DEL RIEGO. Al margen de indudables aciertos en su gestión, la institución ha sufrido dificultades en los últimos años. Se citan a continuación aquéllas que fueron registradas y comentadas por técnicos y autoridades de la institución y se presentan además nuestras apreciaciones generales: (i) El INTA ha revelado en los últimos años una excesiva atomización de recursos en un número muy elevado de actividades. Este problema comienza a solucionarse en

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la gestión que se inicia en 2003, a partir de mayores esfuerzos de priorización de actividades. (ii) El INTA no ha desarrollado suficientes esfuerzos vinculados con la comprensión de las grandes directrices de progreso tecnológico a nivel mundial. En términos operativos, la institución debe mejorar sus esfuerzos de análisis comparativo o “benchmarking” de las líneas de trabajo de las mejores instituciones de investigación. (iii) Los esfuerzos vinculados con la renovación de su planta de investigadores son todavía débiles, pero en el último ejercicio ha aumentado la contratación de profesionales jóvenes. En relación a la “visión” del INTA sobre el desarrollo del riego y a las actividades de investigación, transferencia y desarrollo vinculadas con el riego, es necesario destacar que:

(i) El INTA no establece entre sus áreas manifiestas de interés el desarrollo del riego. Este tema no consta, según puede advertirse, en el listado de áreas de interés consignadas en el reciente plan estratégico de la institución y reproducidas en párrafo anterior. El tema del riego consta “indirectamente” en el área de interés denominada “agroecosistemas: manejo sustentable de la producción, agricultura de regadío y complementaria”.

(ii) El INTA no ha formulado, por consiguiente, un proyecto nacional de investigación y transferencia vinculado expresamente con el desarrollo general del riego. Más ampliamente, no ha liderado el desarrollo de un sistema de investigación sistemático de los problemas del riego.

(iii) Se señaló en el Capítulo anterior que se riegan 21 provincias argentinas, y que en muchas de ellas hay problemas agudos de eficiencia de riego. Se añade ahora que estudios sobre eficiencia de riego y sobre nuevos métodos de mejoramiento de la misma constan en un número muy reducido de proyectos de investigación de INTA, a pesar de la relevancia del tema.

(iv) El tema del impacto de la valorización del agua de riego en la eficiencia de su uso ha sido reconocido por varias leyes provinciales de aguas y por el documento denominado “Principios Rectores de la Política Hídrica Argentina”, que surge del Acuerdo Federal del Agua. En las décadas de 1970 y 1980 se desarrollaron trabajos de investigación sobre la correcta valorización del agua de riego. En la actualidad el INTA no desarrolla ninguna investigación económica sobre la valorización del agua de riego.

(v) El INTA no se ha coordinado con las instituciones rectoras del riego a nivel nacional, para la realización de actividades conjuntas de investigación y transferencia sobre políticas de riego.

Se concluye que el tema del desarrollo integral del riego está en alguna medida en las preocupaciones de la institución, pero no como temática prioritaria o como área de interés principal. Es posible que INTA interprete que esta preocupación deba ser del resorte de la Subsecretaría de RRHH de la Nación. De todos modos, esta subsecretaria parece obrar de igual modo, delegando en las instituciones de desarrollo agrario esta preocupación. Se produce en Argentina una suerte de “vacío institucional” en la materia. 3.1.4 PROSAP- SAGPYA. El Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) se crea en 1991. Su antecesor inmediato es el Programa Nacional de Servicios Agrícolas (PROMSA), financiado durante parte de las décadas de 1980 y 1990 por BID y BIRF. PROSAP

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cuenta en la actualidad con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial. Es concebido como un programa de inversión, que se materializa a través de préstamos para el desarrollo con objetivos específicos, pero fuertemente apoyado en la planificación del desarrollo agropecuario y rural y en la capacitación. Cuenta con una Unidad Nacional de Coordinación, orientada por un Coordinador General, secundado por doce profesionales de diversas especialidades y personal administrativo. PROSAP actúa en las provincias que establecen con las autoridades nacionales del programa los siguientes compromisos institucionales: (a) creación, en el ámbito provincial y con recursos de la provincia, de una unidad de planificación del desarrollo rural denominada Entidad de Programación del Desarrollo Agrario o EPDA; (b) Administración de cada préstamo y coordinación de las actividades vinculadas con el mismo a través de una Unidad Ejecutora del Proyecto o UEP; (c) cumplimiento de requisitos generales vinculados con el saneamiento fiscal de la provincia, que no se detallan aquí. Las acciones de PROSAP se han materializado principalmente en préstamos para el desarrollo de la infraestructura rural, para el desarrollo institucional y para la promoción o realización de actividades de capacitación y asistencia técnica en producción agropecuaria, comercialización, gestión de organismos públicos. Ha orientado parte de sus recursos a prestamos vinculados con proyectos de irrigación. Normalmente estos proyectos incluyen diversos componentes, tales como obras civiles, capacitación, desarrollo institucional. Después de cierto atraso en la ejecución de su presupuestación, PROSAP está ordenando con acierto su gestión. Es posible que estén dadas las condiciones para que PROSAP amplíe sus actividades en un área de interés: el diseño y la evaluación de políticas hídricas de alcance nacional. 3.2 INSTITUCIONES PROVINCIALES Y MUNICIPALES. Todas las provincias del país desarrollan, a través de sus instituciones especializadas, incumbencias y funciones vinculadas con el desarrollo de los recursos hídricos (estas instituciones serán denominadas en adelante “organismos provinciales de gestión de los recursos hídricos u OPRHs). Los OPRHs son “Direcciones Provinciales” y se sitúan en tercer escalón en la jerarquía de gobierno, detrás o debajo de los ministerios y secretarías. Provincias como Mendoza y Río Negro tienen organismos autárquicos de gestión del riego. En estos organismos las asignaciónes de recursos presupuestarios son del resorte de sus propias autoridades. La lista de OPRHs y sus principales referencias se presentan en un anexo de este informe. 3.2.1 MISIÓN, FUNCIONES Y ACTIVIDADES DE LOS ORGANISMOS PROVINCIALES. La definición de las misiones, funciones y actividades de los OPRH vinculadas con el desarrollo del riego varían en alguna medida de provincia en provincia. Desde una visión estilizada, se puede afirmar que se señalan en los correspondientes decretos de creación o en manuales operativos (cuando existen) las siguientes funciones prioritarias:

(i) inventariar recursos hídricos y obras hidráulicas,

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(ii) planificar el desarrollo del riego, (iii) coordinar actividades de investigación en recursos hídricos (iv) coordinar y supervisar la explotación de los recursos hídricos (v) promover el diseño y la construcción de obras hídricas y coordinar su

ejecución y construcción; efectuar el correspondiente seguimiento físico y financiero.

(vi) establecer los regímenes de concesión del recurso hídrico. (vii) controlar el suministro del recurso y su utilización. (viii) velar por la calidad del recurso. (ix) coordinar las actividades de los Consorcios de Usuarios de Agua. (x) participar en organismos interjurisdiccionales vinculados a la actividad

hídrica.

La organización interna de estos organismos responde a las funciones y actividades que los mismos deben desarrollar. Si bien en este plano se registran variaciones entre provincias, los OPRH se organizan en una oficina central, en la capital de la provincia y oficinas regionales, próximas a las áreas de riego. Cada organismo cuenta con dependencias generalmente organizadas según función. Las dependencias suelen vincularse con las funciones de:

1. acopio, procesamiento, difusión de información hidrológica y meteorológica; 2. planificación y programación del desarrollo de los recursos hídricos, 3. confección y actualización de registros y catastros de usuarios; 4. ingeniería hidráulica (planificación, ejecución o control de ejecución,

seguimiento, verificación de obras hidráulicas 5. coordinación de la gestión o gestión directa de operaciones en los sistemas de

riego y drenaje (suministro de agua, recaudación, etc); 6. control de calidad del recurso hídrico 7. administración general de los sistemas incluyendo Tesorería y cobranzas o

supervisión de los consorcios de riego, cuando los consorcios gestionan los sistemas de riego.

8. Contaduría y asuntos jurídicos. La organización interna varía entre provincias. En provincias cuyo OPRH es presupuestaria, institucional y políticamente importante (Mendoza y Río Negro), la organización institucional es más compleja, en el sentido de que el OPRH cuenta con más unidades internas de gestión (véanse los Anexos 1 y 2 de este informe). Lo contrario ocurre en provincias donde el riego adquiere relevancia en años recientes, como Neuquén (véase sobre este tema el Anexo 4 de este informe)..

La organización interna también ha variado con el transcurso del tiempo: En la década de 1990 los OPRH delegan funciones, tales como el suministro de agua potable y gestión de aguas servidas. Estas actividades quedan a cargo de empresas generalmente supervisadas por los OPRH Y por los organismos de gestión ambiental. En la misma década la función de administración de los sistemas de riego es crecientemente delegada en los consorcios de riego, cuando los consorcios gestionan los sistemas de riego. En este último aspecto, se advierte que el grado de descentralización institucional de gestión de los sistemas de riego varía al interior de una misma provincia y también entre provincias. Como ejemplo de variación al interior de la provincia se cita a Neuquén, donde el Consorcio San Patricio del Chañar integra todo el proceso de gestión del sistema de riego, en tanto que en la Región Noroeste de la Provincia ni

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siquiera se han constituido consorcios, los usuarios no pagan canon de riego, el mantenimiento de obras está a cargo de los gobiernos municipales. En general la heterogeneidad en las modalidades de gestión del riego al interior de las provincias está vinculada con el nivel de pobreza: los consorcios de sistemas con empresas grandes funcionan en forma más descentralizada y lo contrario ocurre con los sistemas vinculados casi exclusivamente con pequeños productores. Como ejemplo de variación de la modalidad de gestión entre provincias se consideran las diferencias entre Mendoza y Río Negro, por un lado, donde han desarrollado en forma generalizada el sistema de consorcios, en tanto que en Catamarca su desarrollo es todavía embrionario. Varias provincias presentan situaciones intermedias. Los gobiernos municipales colaboran, en algunas provincias, como Neuquén, Catamarca, La Rioja, en actividades de riego. Se trata de actividades cuyo liderazgo es en general ejercido por otra institución, como el correspondiente OPRH o la asociación de regantes. El Gobierno Municipal dispone de equipamiento y maquinaria vial, en ocasiones de mano de obra y de combustible, y coloca estos recursos a disposición para tareas de mantenimiento o rehabilitación de la infraestructura de riego. Claramente, sus incumbencias y funciones respecto al riego no están definidas, de modo que se trata de intervenciones “ad-hoc” que a menudo se originan en relaciones personales. Esta aparente informalidad no desmerece la importancia del aporte, que en muchas áreas de riego de pequeños productores es insustituible. 3.2.2 EVALUACIÓN. Los OPRH presentan deficiencias generalizadas, que atraviesan en mayor o menor grado a casi todos ellos:

• Inadecuada definición de misión, funciones y objetivos del OPRH. Esta dificultad se extiende a cada una de sus unidades administrativas (unidad de planificación, de ingeniería hidráulica, de administración), y ello conduce a un cierto nivel de confusión en lo que atañe a las áreas de incumbencia de las diversas unidades o dependencias del OPRH y en la calidad de los procesos de descentralización. En este último aspecto, es frecuente encontrar cierta confusión en las incumbencias y obligaciones de los OPRH y de los Consorcios de Riego.

• Situación presupuestaria deficitaria y precaria, por (a) alto porcentaje de incumplimiento en el pago del canon; (b) gastos superfluos en salarios que benefician a personal designado en la institución pero sin asignación específicos (puestos “políticos” a casi todos los niveles); (c) presupuestos manifiestamente bajos. Como consecuencia de todo ello, organismos sin sustentabilidad financiera.

• Escasez de personal calificado, aún en OPRHs con alta dotación de personal, debido precisamente a la designación de una excesiva proporción de personal no calificado. Paralelamente, políticas de remuneración debatibles (en provincias del norte del país, personal no calificado cobrando mayores salarios que ingenieros).

• Ausencia generalizada de procedimientos racionales o modernos de planificación y gestión, baja disponibilidad de equipamiento “hard” y “soft”.

• Ausencia de mecanismos de control de gestión y sobre todo de control de calidad de gestión administrativa.

El nivel de deficiencias varía sensiblemente entre provincias. El grado de heterogeneidad en la calidad y cantidad de los recursos humanos, presupuestos, organización administrativa en los Organismos Provinciales es lo

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suficientemente elevado como para crear enormes dificultades para la implementación de una política de recursos hídricos y riego de nivel nacional. En otros términos, es poco posible desarrollar instrumentos de política con alguna regularidad y generalidad cuando las bases institucionales difieren tanto entre provincias. Al mismo tiempo, se cuenta con una extraordinaria ventaja: los procedimientos que se aplican en provincias con mayor capacidad de gestión pueden aplicarse con facilidad en provincias con menor capacidad. En otros términos, es posible aplicar con relativa eficacia políticas de cooperación “horizontal” entre provincias. 3.3 ASOCIACIONES DE REGANTES (“CONSORCIOS” DE RIEGO). 3.3.1 MISIÓN Y FUNCIONES. La caracterización de la constitución, misión y funciones de los consorcios de riego es muy similar en todas las provincias. Las diferencias centrales radican en el nivel de compromiso y actividad de cada consorcio en relación a su mandato legal e institucional. Hay consorcios que operan a plenitud desde hace décadas (en la Provincia de Mendoza, según se señala en el Anexo 1) y hay otros que están formalmente constituidos pero carecen de operatividad (en las Provincias de Jujuy, Catamarca, La Rioja y otras; Anexos 2, 7, 8). Por otro lado, entre los consorcios plenamente operativos las diferencias centrales radican en la definición del nivel de incumbencias. Determinados consorcios gestionan en forma integral la actividad de conducción y distribución de agua de riego, otros comparten responsabilidades con las autoridades provinciales, otros han sido organizados por los organismos provinciales de riego y mantienen relaciones de dependencia funcional y financiera con estos organismos. Claramente, la rápida pero ordenada expansión de los modelos más descentralizados es uno de los requisitos indispensables para el mejoramiento de la calidad de la gestión. Los consorcios se constituyen regularmente por la participación de usuarios de agua de dominio público. Se rigen por sus estatutos y por las normas legales vigentes en materia de aguas y se constituyen como personas de derecho público para asegurar la distribución y el aprovechamiento del agua pública, conservar y administrar las obras de riego, drenaje y complementarias, percibir tasas correspondientes a los servicios prestados, arbitrar medios para lograr la difusión y puesta en práctica de las mejoras técnicas que conlleven al mejor uso y aprovechamiento del agua. Los Consorcios pueden regularmente celebrar convenios y contratos con entidades oficiales y privadas y con particulares, y realizar todos los actos jurídicos necesarios. Sólo pueden ser integrados por propietarios de tierras empadronadas con derecho de utilización de agua de dominio público, pues la participación en un consorcio es un derecho inherente al inmueble con derecho a uso de agua e inseparable del mismo. Los derechos y obligaciones de los consorcistas son similares a los de todos los miembros de una sociedad comercial, si bien se destaca que los consorcios se establecen como entidades sin fines de lucro. Los miembros del Directorio son elegidos por la asamblea anual ordinaria. En todas las provincias se establece que deben contar con un tesorero y con los servicios de una comisión revisora de cuentas para asegurar transparencia.

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3.3.2 EVALUACIÓN. No se advierten dificultades en las normas y regulaciones que rigen las actividades de los Consorcios. Son figuras jurídicas suficientemente estudiadas que ofrecen garantías de transparencia. Se han registrado dificultades ocasionales en algunas provincias, vinculadas con aparentes contradicciones entre los estatutos de algunos consorcios y las respectivas leyes provinciales de aguas (Provincia del Neuquén). En todo caso, son problemas poco relevantes. Se advierten en cambio dificultades importantes en lo que atañe al nivel de compromiso de los integrantes o asociados, al nivel de capacidad técnica de las autoridades de los consorcios, a la calidad de la gestión administrativa e institucional de los mismos, a la escasez de equipamiento informático (hard y soft), a la excesiva dependencia funcional y financiera de los consorcios con respecto a los OPRH. 3.4 ANÁLISIS CRÍTICO DE LA ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN INSTITUCIONALES. Argentina no cuenta con adecuados mecanismos de articulación entre las instituciones vinculadas directa o indirectamente con el desarrollo del riego. Estas dificultades se advierten en primer lugar a nivel de organismos nacionales. La Subsecretaría de Recursos Hídricos, INA, la Secretaría de Salud y Medio Ambiente, la SAGPya e INTA han desarrollado acuerdos y convenios de carácter general, que lamentablemente no se han plasmado en programas de trabajo conjuntos. El Consejo Hídrico Federal es un punto de partida para el desarrollo de estos programas, pero su gestión en esta dirección no ha sido todavía suficientemente eficaz, tal vez debido a que su creación es reciente. Argentina tampoco cuenta en la actualidad con políticas de medio y largo plazo para el desarrollo de la agricultura irrigada. Esta carencia se vincula ciertamente con la anterior, y también con la perspectiva general de construcción de políticas de desarrollo en el país, donde las cuestiones de corto plazo prevalecen sobre las de medio y largo plazo y frecuentemente “ahogan” la posibilidad de reflexionar y actuar sobre las mismas. La carencia se advierte con mayor nitidez en las áreas de políticas de inversión en infraestructura de riego, de estímulo a la producción irrigada, de sustentabilidad ambiental de las áreas irrigadas, de mejoramiento en la eficiencia de uso del recurso hídrico. En tercer lugar, el país tampoco cuenta con un sistema consistente y sólido de investigación sobre los problemas del desarrollo del riego. No están cubiertos en este campo los problemas ambientales, técnicos (eficiencia de riego), económicos (valorización del agua de riego), y sociales (distribución de beneficios en la agricultura irrigada). El INTA deberá seguramente ampliar su participación en este campo de actividad. El análisis de la valorización del agua de riego y su impacto en la eficiencia de uso del recurso y en la sustentabilidad ambiental de los sistemas de riego será un aspecto central a considerar. INTA deberá mejorar sus mecanismos de coordinación con las instituciones rectoras del riego a nivel nacional, para la realización de actividades conjuntas de investigación y transferencia sobre políticas de riego, según se indicó previamente. Los Organismos Provinciales de Recursos Hídricos deberán (i) mejorar la definición de su misión, funciones y objetivos; (ii) mejorar su dotación de personal calificado; (iii) renovar sus procedimientos de planificación y gestión y su disponibilidad de equipamiento “hard” y “soft”. Como las restantes instituciones analizadas, con la posible excepción de INTA, deberán mejorar los procedimientos y mecanismos de

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control de gestión administrativa. Los integrantes de los Consorcios de Riego deberán mejorar su nivel de compromiso, la calidad de gestión administrativa e institucional, su equipamiento.

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4. NORMAS Y REGULACIONES VINCULADAS CON EL DESARROLLO DEL RIEGO. NORMAS DE JERARQUÍA NACIONAL. Las provincias argentinas son titulares del dominio sobre el agua en sus respectivas jurisdicciones o territorios. La nación permanece con la jurisdicción de los ríos interprovinciales y las aguas internacionales navegables. Las disposiciones constitucionales de 1994 reafirman a favor de las provincias todo el poder no delegado por la Constitución Nacional al Gobierno Nacional. Las disposiciones también reafirman que las aguas superficiales y subterráneas tienen el carácter de bienes de dominio público. La República Argentina no cuenta con una norma fundamental o ley de gestión integral de los recursos hídricos. En un debate reciente del ámbito legislativo nacional (Septiembre de 2004) se destacó la dificultad causada por la ausencia de una Ley General de Administración de los Recursos Hídricos o “ley marco”. Esta ausencia conduce por extensión a la ausencia de un plan maestro de gestión de los recursos hídricos. Dificulta además la realización por parte del organismo rector nacional de actividades vinculadas con la resolución de conflictos, la asignación de recursos, el control de gestión de actividades de riego, la protección de las fuentes de abastecimiento. La legislación nacional y provincial vigente también reafirma el principio de “adherencia” de los derechos sobre el agua de riego a la propiedad de la tierra. Este principio consta en la Ley Nacional de 1994 y en los Códigos de Aguas de Jujuy, Catamarca, Mendoza y otros. Este principio ha sido cuestionado con el argumento de que impide o dificulta la realización de transacciones que flexibilicen la disponibilidad del recurso. Otros autores en cambio señalan que el principio de adherencia no impide la sanción de normas que permitan la normal comercialización del agua no utilizada por su dueño. Las discusiones sobre la necesidad, naturaleza y características de una Ley Nacional de Aguas se han intensificado después de la creación del COHIFE en 2003. Entre las atribuciones de COHIFE constan: participar activamente en la formulación del “Plan Hídrico Nacional”, compatibilizar los distintos ordenamientos jurídicos provinciales que regulan el recurso hídrico y promover la formulación de un ordenamiento jurídico supraprovincial. La formulación de un plan hídrico nacional es una iniciativa que lamentablemente no prosperó. En cambio, un borrador de Ley Federal de Aguas está siendo debatido por los legisladores nacionales, sin resultados operativos hasta el presente. 4.2 CODIGOS PROVINCIALES DE AGUAS Y NORMATIVA COMPLEMENTARIA. No ha sido posible resumir y evaluar las normas sobre recursos hídricos de todas las provincias. Para el desarrollo de un análisis comparativo, este trabajo considera una muestra de cinco provincias de diferentes regiones agroecológicas y económicas del país: Tierra del Fuego en la Patagonia, Tucumán y Catamarca en el Noroeste, Corrientes y Formosa en el Noreste. Además, para ampliar la cobertura del análisis, se considera no sólo la legislación sobre gestión de aguas, sino también las normas y regulaciones vinculadas con la gestión del suelo y con la sustentabilidad ambiental, en el entendimiento de que este último grupo de normas gravita sobre la gestión de los recursos hídricos.

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Se indaga a través de el análisis que se desarrolla a continuación: (a) el grado de uniformidad (o diversidad) en las legislaciones provinciales; (b) el grado de atención a problemas centrales, tales como el valor del agua, la gestión descentralizada de los sistemas de riego, las características de los mecanismos de recaudación de tarifas. 4.2.1 CATAMARCA. A. NORMAS REFERENTES A LA GESTIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS Y RIEGO. Los antecedentes sobre la gestión del riego en Catamarca y sobre sus normas y regulaciones para el sector son poco alentadores. Según se detalla en un anexo de este informe Catamarca no cuenta con una diagnosis integral del sector de riego y por lo tanto carece de información para el desarrollo de un plan de obras para toda la provincia. Más específicamente, Catamarca carece de una diagnosis completa del estado de conservación de sus obras de riego y no cuenta además con buena información sobre sus fuentes de agua (cantidad, calidad, estacionalidad). La última norma que declara de interés la realización de estudios hidrogeológicos en la provincia es de la década de 1980, en una provincia donde el uso de las fuentes de agua es no sólo poco eficiente, sino también abusivo en varias áreas, y donde el conocimiento sobre la dinámica del recurso hídrico es muy precario. Registra además enormes dificultades con la conservación de su infraestructura de riego y con la calidad de la gestión de sus sistemas de riego, pues la capacidad de las autoridades de consorcio y de los propios operadores de los sistemas (tomeros) muestra falencias. Se advierte además debilidad en la base institucional. Los recursos humanos disponibles en las reparticiones públicas vinculadas con el desarrollo de recursos hídricos están bien a muy bien capacitados, pero son escasos, y no se dispone de suficientes recursos financieros y equipamiento. Por otro lado, el manejo de riego presenta dificultades a nivel de finca, pero la mayor ineficiencia se manifiesta a nivel del distrito de riego (pérdidas por infiltración en canales extraordinariamente elevadas y tomas de agua precarias y también ineficientes). El manejo inadecuado conduce a frecuentes situaciones de escasez de agua. En cuanto a la planificación y ordenamiento territoriales del uso del recurso la actividad de gobierno ha sido hasta comienzos de 2004 muy reducida. Las autoridades de riego actuales están normalizando los procesos de planificación y gestión pero el ritmo de mejoramiento es moderado debido a la escasez de recursos. En el plano de las normas y regulaciones se completa en 2000 el proyecto de una nueva ley de aguas, que mejora sensiblemente la calidad de la todavía actual Ley Provincial de Aguas, promulgada en 1972. Las normas provinciales más importantes son: (I) la Ley Provincial de Aguas 2577 de 1972; (ii) la Ley Provincial 3803 de 1981, sobre la creación de “líneas de ribera” de los ríos y arroyos,; (iii) la Ley Provincial 5065; de Obligatoriedad de empadronamiento para el riego); (iv) la Ley Provincial 3585 de Obligatoriedad de confección del catastro de regantes; (v) El Proyecto de Ley de Aguas de 2001, aún no sancionado ni promulgado. Ley Provincial de Aguas 2577 de 1972.

Esta ley establece que todo uso de aguas públicas que se realice con carácter permanente para los aprovechamientos particulares, solamente podrá otorgarse

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mediante la concesión de uso; ordena las prioridades de uso y establece las obligaciones de los usuarios. Establece además pautas para detalles constructivos de las obras de riego, turnado de riego y fiscalización. En cambio, carece de normas que promuevan la participación de las instancias locales y regionales en la gestión de los sistemas de riego, no promueve la capacitación de usuarios para el mejor uso del agua, no promueve la autonomía administrativa y presupuestaria de la autoridad provincial de riego, no establece pautas para la organización de los usuarios en consorcios de usuarios y de organismos de cuencas para mejorar el aprovechamiento del agua y la preservación y control de su calidad. Por los patrones actuales es una norma de gestión incompleta.

Proyecto de Ley de Aguas de 2000. Esta norma establece en primer lugar, y con gran detalle, que los objetivos y funciones de la autoridad de aguas de Catamarca son: a) Realizar la evaluación e inventario de las aguas b) Promover el uso y aprovechamiento efectivo, beneficioso, múltiple y sostenible de las aguas en el territorio Provincial y su distribución equitativa. c) Promover la planificación y programación participativa y la gestión integral de las aguas en todos sus ciclos, como bien socioeconómico y ambiental. d) Promover la participación del sector privado, garantizando y asegurando derechos a los concesionarios para que éstos puedan producir con seguridad jurídica y conforme el título de la concesión. e) Impulsar el criterio de manejo de cuencas hidrográficas como unidad de planificación y gestión buscando preservar la calidad y cantidad del recurso hídrico y la oportunidad de su efectiva disposición. f) Mantener un sistema informativo provincial sobre las aguas, para procesar su flujo en forma permanente y actualizada. g) Desarrollar mecanismos tendientes a educar a la población sobre el valor del agua y la necesidad de optimizar su uso y preservar su calidad. h) Mantener niveles adecuados de cantidad y calidad del recurso, evitando toda actividad que sea causal de su derroche o contaminación. i) Procurar la reutilización, reciclaje y recirculación de las aguas mediante un adecuado manejo y conservación. j) Impedir la acumulación de compuestos tóxicos y degradantes en el suelo y subsuelo, capaces de contaminar las aguas. k) Velar por la conservación de los sistemas hídricos. l) Procurar que la entrega de agua y su retribución, sea computada por unidad de volumen en todas las situaciones y usos posibles del recurso hídrico. Para el cumplimiento de estas funciones la Autoridad de Aplicación debe, según esta ley: a) Elaborar la planificación integral del uso y manejo de las aguas superficiales y subterráneas para optimizar su aprovechamiento y prevenir o evitar la alteración perjudicial del ciclo hidrológico.- b) Realizar los estudios, proyectos, programas o planes de obras y trabajos referidos a la investigación, usos y conservación del recurso hídrico.- c) Aconsejar o construir, según los casos, diques, represas, tomas, acueductos, desagües, desecamientos, y demás obras destinadas al aprovechamiento y defensa de los efectos nocivos de las aguas superficiales, subterráneas y pluviales.-

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d) Fortalecer el poder de decisión de las instancias locales y regionales estimulando la efectiva participación organizada de los distintos actores a través de consorcios y organismos de cuenca.- e) Colaborar con los organismos públicos y privados en la formulación y adopción de políticas en materia crediticia, financiera, impositiva y de fomento para el logro de los objetivos propuestos por la Política Hídrica f) Aconsejar a los poderes públicos medidas de protección (vedas, reservas, zonificación, evaluación de impacto ambiental) y de incentivo o fomento para la preservación del recurso.- g) Solicitar fundadamente el cambio en el orden de prioridades para el aprovechamiento del agua. h) Prestar asistencia técnica a organismos públicos y privados en lo relativo a la prestación de servicios y realización de obras para el aprovechamiento y conservación del recurso hídrico. i) Promover programas educativos orientados a la optimización del uso del agua como insumo principal de la producción, como así también de su preservación contra la contaminación hídrica. j) Actuar con la mayor autonomía administrativa y presupuestaria para lograr una gestión integral de los recursos hídricos necesaria para el mejor cumplimiento de las funciones propias del organismo. k) Realizar otras actividades que sean necesarias para el logro de sus funciones La norma establece además que su Autoridad de Aplicación promoverá, autorizará y apoyará la organización de los usuarios en consorcios de usuarios y de organismos de cuencas para mejorar el aprovechamiento del agua y la preservación y control de su calidad. La planificación del aprovechamiento se realizará mediante la elaboración de planes hidrológicos estratégicos participativos y con criterios de integración regional, que se ejecutarán mediante programas directores sectoriales. El ámbito territorial y demás características de cada plan hidrológico, se determinará reglamentariamente. Los planes hidrológicos deberán contener como mínimo: a) El inventario de los recursos hídricos b) Los usos y demandas existentes y previsibles c) Los criterios de prioridad y de compatibilidad de usos, así como el orden de preferencia entre los distintos usos y aprovechamiento. d) La asignación y reserva de recursos para usos y demandas actuales y futuros, así como la conservación o recuperación del medio ambiente natural. e) Las características básicas de calidad de las aguas y las pautas generales sobre autorización de los vertidos de aguas residuales. f) Las normas básicas sobre mejoras y transformaciones en regadío que aseguren el mejor aprovechamiento del conjunto de recursos hídricos y de terrenos disponibles. g) Los perímetros de protección y las medidas para la conservación y recuperación del recurso y entorno afectados. h) Los programas directores hídricos - forestales y de conservación de suelos. i) Las directrices para recarga y protección de acuíferos. j) Las infraestructuras básicas requeridas por el plan, que se expresarán en programas directores sectoriales. k) Los criterios de evaluación de los aprovechamientos energéticos y la fijación de los condicionantes requeridos para su ejecución. Este proyecto de ley incorpora muchas de los principios conceptuales y operativos del documento denominado “Principios rectores de la política hídrica” discutido brevemente en el capitulo anterior y define con claridad las funciones y atribuciones de la autoridad hídrica provincial, Es por lo tanto un proyecto de gran interés, que

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implica un importante progreso sobre la normativa anterior. Presenta sin embargo una dificultad esencial: no establece pautas claras sobre la valorización o “precio” del agua de riego y sobre la necesidad de Sustentabilidad financiera de los sistemas de riego. B. NORMAS REFERENTES A LA GESTIÓN DEL SUELO Y A LA SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL.

Señala con acierto FAO que los objetivos de la gestión pública del suelo deben ser: (i) el acceso institucional confiable, estable y sustentable a la explotación del recurso; (ii) el acceso igualitario, sin grandes irregularidades o situaciones extremas en la distribución de la tierra; (iii) el ordenamiento territorial de actividades en función de una mayor eficiencia en la utilización del recurso y una mejor sustentabilidad ambiental. En general, se argumenta que la gestión del recursos suelo debe ser “ordenada” por la acción pública para lograr objetivos de eficiencia, equidad, sustentabilidad social y ambiental. Catamarca enfrenta tres problemas principales en relación a la gestión del suelo. En primer lugar, la puesta en marcha de numerosos proyectos agroindustriales de gran envergadura que estuvieron durante la década pasada y la actual vinculados con beneficios impositivos importantes provocó, a través de desmontes no siempre cuidadosos, un impacto negativo en los suelos a través de la aceleración de procesos erosivos. El desmonte indiscriminado, y el pastoreo excesivo de sus campos naturales produjeron además daños importantes en los faldeos serranos, donde se producen los nacimientos de la mayoría de los cursos de agua que recorren la Provincia y que son de vital importancia para el desarrollo de la ganadería y la agricultura. En segundo lugar, la provincia no cuenta con sistema ordenado de tenencia de la tierra, especialmente en la parte oeste de la provincia. En tercer lugar, no cuenta con un mapa completo de suelos de la provincia ni con un inventario completo de sus recursos naturales. Ambos instrumentos son esenciales para cualquier propuesta que se destine al ordenamiento territorial de las actividades productivas agroalimentarias. La utilización del suelo en Catamarca esta regida por la Ley 2480 que declara de interés público y obligatorio en toda la Provincia la Conservación de los suelos, entendiéndose por tal el mantenimiento de su capacidad productiva. El deterioro ambiental del período 1990-2202 provocó que, después de casi 30 años de sancionada, se reglamentara la Ley de suelos 2480. Su Decreto reglamentario 697/ 01 establece la autoridad de aplicación de la ley, determina la fuente de recursos y señala practicas de manejo obligatorias, que no se detallan aquí por razones de espacio. Esta ley, sin embargo, no establece pautas diferenciadas de uso del suelo por región ecológica y en este sentido puede considerarse incompleta. En relación a la sustentabilidad ambiental, Catamarca no ha adherido a la Ley Nacional 25675 de 2002 (Presupuestos mínimos ambientales), de indudable importancia en esta tema. Tampoco cuenta todavía con un sistema de información ambiental ni con estudios básicos esenciales, que provean información sobre suelos, aguas subterráneas. Tampoco cuenta con una normativa ambiental detallada. C. REFLEXIONES SOBRE LA CALIDAD DE LAS NORMAS. Sobre la Gestión de recursos hídricos. El Proyecto de Ley de Aguas de 2001 responde adecuadamente a las necesidades de la provincia y establece pautas apropiadas para planificación y gestión del uso del agua. Proporciona además, en forma innovativa para argentina, un marco para regular

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la distribución de agua por cuenca y subcuenca hídrica. Es por lo tanto un proyecto de gran interés, que implica un importante progreso sobre la normativa anterior. Se recomienda que esta ley incluya pautas claras sobre la valorización o “precio” del agua de riego y sobre la necesidad de Sustentabilidad financiera de los sistemas de riego. Se recomienda acelerar las discusiones que tiendan a consolidar eventuales modificaciones menores y a sancionar la presente norma. Se recomienda además formular la base legal e institucional para la formulación y ejecución de un plan maestro de aprovechamiento de recursos hídricos, que contemple estrategias claras de aprovisionamiento, almacenamiento, asignación por usos, distribución, drenaje y preservación de la calidad del recurso y de la sustentabilidad del abastecimiento. Este plan podrá seguir la clara orientación prevista por el proyecto de ley de aguas. Se recomienda finalmente efectuar un sólido análisis de capacidad institucional que permita determinar y subsanar las posibles deficiencias de capacidad institucional del actual organismo director. Sobre la Gestión del Suelo. En relación a la Gestión del suelo se propone preservar las disposiciones de la Ley Provincial 2480, pero se sugiere además desarrollar un marco regulatorio breve y claro para la gestión ordenada del territorio, que deberá definir pautas y normas de uso y conservación adaptadas a las diferentes áreas ecológicas de la provincia. Se señala en particular que este marco regulatorio deberá promover el uso ordenado del suelo especialmente en las nacientes de cuencas hidrográficas afectadas por el mal uso del hombre. Dicho marco deberá incluir planes de reforestación, sanciones y multas a los que incurran en faltas a la normativa. Se propone en segundo lugar reiniciar actividades vinculadas con titulación de tierras dentro del plan de trabajo para el ordenamiento territorial. En relación a la gestión ambiental, se propone el desarrollo de un Sistema de Información Ambiental, que deberá ser diseñado, en articulación con los gobiernos municipales y con organismos nacionales y provinciales vinculados con la cuestión ambiental. Este sistema deberá precisar (a) el conjunto de indicadores ambientales a obtener, su periodicidad de registro, su forma de obtención de información; (b) los mecanismos de procesamiento de información y de interpretación de resultados; (c) la información deberá ser útil para formular, para cada unidad ambiental de la provincia un plan ambiental que constará de medidas preventivas y correctivas. Se propone además la preparación de una Ley Ambiental Provincial en “concordancia con los principios de la Ley Nacional 25675 de 2002. Esta ley provincial deberá incluir los objetivos de la gestión ambiental, los principios para estudios de impacto ambiental, normas para el desarrollo del sistema provincial de información ambiental. 4.2.2 TUCUMÁN. A. NORMAS REFERENTES A LA GESTIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS Y RIEGO. Tucumán tampoco cuenta con una diagnosis integral del sector de riego y por lo tanto carece de información para el desarrollo de un plan de obras para toda la provincia. Carece además de una diagnosis completa del estado de conservación de sus obras de riego y de información completa sobre sus fuentes de agua. Registra también

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enormes dificultades con la conservación de su infraestructura de riego y con la calidad de la gestión de sus sistemas de riego. La legislación de aguas se apoya exclusivamente en la Ley Provincial 7140 de 2001. Esta ley establece para el poder público provincial los siguientes objetivos:

a) Regular técnica y jurídicamente la evaluación e inventario de las aguas y preservar y promover el uso y aprovechamiento efectivo, beneficioso, múltiple y sostenible de las aguas en el territorio Provincial y su distribución equitativa.

b) Impulsar el criterio de manejo de cuencas hidrográficas como unidad de planificación y gestión buscando preservar la calidad y cantidad del recurso hídrico y la oportunidad de su efectiva disposición.

c) Mantener un sistema informativo provincial sobre las aguas, para procesar su flujo en forma permanente y actualizada.

d) Desarrollar mecanismos tendientes a educar a la población sobre el valor del agua y la necesidad de optimizar su uso y preservar su calidad.

e) Mantener niveles adecuados de cantidad y calidad del recurso, evitando toda actividad que sea causal de su derroche o contaminación.

f) Impedir la acumulación de compuestos tóxicos y degradantes en el suelo y subsuelo, capaces de contaminar las aguas.

g) Procurar que la entrega de agua y su retribución, sea computada por unidad de volumen en todas las situaciones y usos posibles del recurso hídrico.

h) Promover la participación del sector privado, garantizando y asegurando derechos a los concesionarios para que éstos puedan producir con seguridad jurídica y conforme el título de la concesión.

i) La Autoridad de Aplicación promoverá, autorizará y apoyará la organización de los usuarios en consorcios de usuarios y de organismos de cuencas para mejorar el aprovechamiento del agua y la preservación y control de su calidad. Asimismo para impulsar la participación de estos en el ámbito estatal, regional o de cuencas en los términos de la presente Ley y las Leyes que rijan sobre el particular.

Las disposiciones son similares a las que provee el Código de Aguas de Catamarca. Sin embargo, la ley tucumana otorga mayor énfasis al control de toxicidad. Más importante aún, la disposición relativa a la retribución del agua por unidad de volumen abre espacio para el cuestionamiento del principio de adherencia, que a nuestro juicio es inadecuado para las actuales necesidades del riego en el país. B. NORMAS REFERENTES A LA GESTIÓN DEL SUELO. Los suelos de las áreas de riego de Tucumán se han deteriorado en los últimos años. Las causas de éste deterioro son múltiples y muy complejas, pero el factor más determinante es el monocultivo, sobre todo de caña de azúcar. Se reconoce internacionalmente el impacto ambiental negativo de este cultivo cuando no se respetan las buenas prácticas de producción. Si bien la provincia cuenta con legislación que atiende el uso del suelo, ésta no siempre se ha cumplido, por lo que se presentan algunas dificultades con la estructura de los mismos, incidiendo negativamente en su capacidad productiva. La utilización del suelo en Tucumán esta regida por las Leyes 3658 que determina la prohibición de realizar transacciones de inmuebles rurales que produzcan, como consecuencia de las mismas, parcelas que no representen por lo menos una Unidad Económica Agraria; la Ley 5294 por la cuál la Provincia adhiere al Régimen de la Ley

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Nacional 22.428, de Fomento a la Conservación de Suelos; la Ley 5344 modificatoria de la Ley 5294 ; y la Ley 6290 que declara de interés público toda acción que tienda a la conservación del suelo agrícola, entendiéndose por ella, al mantenimiento y mejoramiento de la capacidad productiva.

Ley Provincial 6290 de 1992 – Conservación del suelo agrícola. Su importancia radica en la calidad y amplitud de cobertura de los problemas del sector. Esta ley establece que el productor queda obligado a realizar en su predio las prácticas conservacionistas que permitan aprovecharlo sin alterar su potencial productivo. Designa a la Secretaría Provincial de Agricultura y Ganadería como autoridad de aplicación. Clasifica a la provincia en nueve regiones naturales y establece normas específicas de manejo y conservación del recurso para cada zona. La Autoridad de Aplicación se obliga a fijar las normas de sustentabilidad del recurso, a fomentar los trabajos de conservación o recuperación de suelos, a propiciar el otorgamiento de créditos especiales con destino a la conservación de suelos; a difundir las normas conservacionistas. Los propietarios de inmuebles rurales deberán Informar a la Dirección de Conservación de Suelos la existencia de los procesos de degradación de suelos.

Esta ley enfatiza además el tratamiento y la sanción de las acciones degradantes. En particular, prohibe las siguientes acciones:

a) obstrucción o desvío de aluviones o avenidas de agua provocadas por precipitaciones intensas, b) obstrucción de cauces naturales o artificiales, c) trasvasamiento de cuencas sin estudios previos, desmonte o deforestación de suelos de calidad menor. En cada una de las nueve regiones naturales definidas por la ley, identifica distintos factores limitantes de la producción, y presentan sugerencias sobre el uso apropiado del suelo. Establece además que la vigilancia de la conducta del agricultor será establecida por la Dirección de Conservación de Suelos. Esta ley crea además el Fondo Especial de Conservación de Suelos de la Provincia de Tucumán, que será administrado por la Dirección de Conservación de Suelos de la Provincia. Tiene importancia por la calidad y cobertura de sus normas de gestión. Ley Provincial 6291 de 1992 – Regulación de producción y uso de agroquímicos. Esta ley provincial tiene por objeto regular todas las acciones relacionadas con producción y uso de agroquímicos, a fin de asegurar su correcta utilización para proteger la salud humana, animal y vegetal, mejorar la producción agropecuaria y reducir los riesgos para el medio ambiente. Afecta por lo tanto a la gestión del suelo y del agua y a la Sustentabilidad ambiental. La Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Provincia, a través de la Dirección de Fomento y Extensión Rural, es la autoridad de aplicación de la misma. La Secretaría debe, según las prescripciones de la ley: a) Publicar mensualmente, a través de los medios de comunicación masiva, la nómina de agroquímicos cuya venta y aplicación esté prohibida en el ámbito de la Provincia; b) Asesorar sobre la manipulación y uso de agroquímicos, con el objeto de prevenir accidentes; c) Propiciar

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la concertación de convenios con organismos oficiales o privados relativos a su materia específica; d) Determinar el destino final de los envases, restos o desechos de agroquímicos, f) Promover el desarrollo de sistemas integrados de control de plagas; g) Autorizar los locales de expendio de agroquímicos de venta restringida, j) Fijar los límites máximos de residuos de agroquímicos para los productos agropecuarios y sus derivados; k) Establecer los límites máximos permisibles de contaminantes tóxicos y ecotóxicos en los agroquímicos. La ley establece además la creación del Registro Provincial de Plaguicidas y Agroquímicos, en el cual deberán inscribirse las sustancias, productos y dispositivos autorizados por el organismo de aplicación. La autoridad de aplicación desarrollará un Registro para inscripción de personas físicas. La importancia de esta ley radica en la calidad y amplitud de la cobertura de problemas vinculados con estos productos.

C. NORMAS REFERENTES A LA SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL.

La Provincia de Tucumán está considerablemente afectada por problemas ambientales. Su agricultura, intensiva en el uso de insumos y en la capacidad de generación de detritos agroindustriales, contamina suelos y fuentes de agua en proporciones alarmantes. Las normas ambientales, sin embargo, son adecuadas. Ellas incluyen a las leyes que regulan el uso de recursos para fines ambientales, a las leyes y resoluciones vinculadas con el tratamiento de residuos y con la evaluación de impacto de nuevos proyectos y emprendimientos.

Ley Provincial 6292 de 1991 - Preservación y conservación de la flora silvestre, la fauna silvestre y de los recursos biológicos acuáticos; Normativa para áreas protegidas y reservas de biosfera. Esta ley ambiental es muy abarcativa en cuanto a los procesos y recursos que engloba y a la vez muy precisa, a pesar de su considerable extensión, de más de doce páginas. Se constituye en consecuencia en la regulación “madre” para la sustentabilidad de los recursos naturales de Tucumán. La misma declara de interés público la preservación, conservación, propagación y aprovechamiento racional de la flora silvestre, los recursos biológicos acuáticos y la fauna silvestre, a los fines de asegurar su existencia a perpetuidad y la preservación, conservación y ampliación de las áreas naturales protegidas. Introduce definiciones operativas de importancia, al considerar que “bosque protector” a aquél que sirve para proteger y regularizar el régimen de las aguas; proteger el suelo y prevenir la erosión; obrar como defensa contra la acción de los vientos, aludes e inundaciones; albergar la flora y fauna. De este modo, vincula el cuidado de bosque con el fin último del cuidado general del ambiente. Adjudica a la Dirección de Recursos Naturales Renovables el establecimiento de nuevas zonas de bosques protectores. Señala que el cambio de destino de la tierra no será aceptado cuando la nueva actividad represente un peligro para la estabilidad del capital suelo. Prohíbe realizar tala rasa de bosques o montes naturales, cualquiera fuere su estado de explotación cuando la pendiente sea superior al 40 por ciento y prohíbe también realizar desmontes para la agricultura en terrenos con pendientes superiores al 10 %. Establece además la inalienabilidad de los bosques del estado. La Ley 6292 regula además los aprovechamientos forestales privados. Indica que para la aprobación de los planes de aprovechamientos forestales, que los mismos contengan un capítulo dedicado a mejorar los bosques naturales.

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Sus disposiciones dan cobertura los recursos biológicos acuáticos, en: a) Aguas de uso público, de jurisdicción provincial; b) Aguas de jurisdicción nacional, cuyo derecho de pesca ejerza la provincia; c) Aguas de jurisdicción municipal o de uso privado, cuando por su ubicación y curso o por razones de continuidad física o biológica, de sanidad o de conservación de los recursos biológicos acuáticos, requieran la aplicación de una jurisdicción única. En lo que atañe directamente al riego, esta ley prohíbe contaminar las aguas con sustancias que alteren su estado físico, químico y/o biológico e Introducir, sembrar y/o criar especies de la fauna y flora acuática en aguas públicas y/o privadas, que no hayan sido debidamente autorizadas por la Dirección de Recursos Naturales Renovables.) El ejercicio de la caza, crianza y aprovechamiento de animales silvestres, sus productos y/o subproductos, cualquiera sea su modalidad o forma; Establece las normas que regirán respecto de las áreas naturales protegidas. Señala que serán declaradas áreas naturales protegidas, aquéllas de jurisdicción del Estado provincial, fiscales o privadas, sobre las que la autoridad de aplicación de la presente ley, considere necesaria su preservación o conservación de acuerdo a los objetivos de mantener y mejorar los sistemas hidrológicos y la disponibilidad de agua, minimizar la erosión y salinización de los suelos; mantener bajo manejos protectivos o recuperativos, según corresponda, aquellas especies que constituyen muestras de ecosistemas, paisajes y formas de relieve singulares o únicas. Tal acción tenderá a asegurar la preservación de todo el material genético existente y la libre ocurrencia de los procesos dinámicos esenciales que se dan en la naturaleza, tales como los flujos genéticos y las migraciones animales; a proteger y administrar lo más adecuadamente posible las poblaciones animales y vegetales silvestres; a evitar la pérdida de recursos genéticos del patrimonio natural.

D. REFLEXIONES SOBRE LA CALIDAD DE LAS NORMAS. Sobre la Gestión de recursos hídricos. En relación a la gestión de los recursos hídricos y a su sustentabilidad, no se advierten mayores imprecisiones o dificultades en la legislación. La normativa disponible responde adecuadamente a las necesidades de la provincia. En particular, establece una adecuada normativa para planificación y gestión territorial del uso del agua. Proporciona además un marco adecuado para regular la distribución de agua por cuenca y subcuenca hídrica. La provincia requiere, sin embargo, el desarrollo de un marco regulatorio apropiado para la formulación de un plan maestro de aprovechamiento de recursos hídricos, que contemple estrategias claras de aprovisionamiento, almacenamiento, asignación por usos, distribución, drenaje y preservación de calidad. Sobre la Gestión del Suelo. En relación a la gestión del suelo, se propone que se intensifiquen los mecanismos de control del cumplimiento de la normativa y el establecimiento de multas acordes por el manejo incorrecto del recurso. Sobre la Gestión Ambiental.

En relación a la gestión ambiental, no se advierten dificultades con la calidad de las regulaciones existentes y con el grado de cobertura que otorgan dichas regulaciones a

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los problemas ambientales. No se proponen modificaciones en el ámbito de las regulaciones ambientales. Las dos sugerencias de mayor peso parecen ser las siguientes:

(a) No se cuenta todavía con un sistema de información ambiental. Este sistema

deberá ser diseñado, en articulación con los gobiernos municipales y con organismos nacionales y provinciales vinculados con la cuestión ambiental.

(b) Este sistema deberá precisar (i) el conjunto de indicadores ambientales a obtener, su periodicidad de registro, su forma de obtención de información; (ii) los mecanismos de procesamiento de información y de interpretación de resultados; (iii) la información deberá ser útil para formular, para cada unidad ambiental de la provincia un plan ambiental que constará de medidas preventivas y correctivas,

(c) Es necesario completar la gama de estudios básicos esenciales, que provean información sobre suelos, aguas subterráneas, delimitación de unidades ambientales.

4.2.3 FORMOSA. A. NORMAS REFERENTES A LA GESTIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS Y RIEGO. Las dificultades con el manejo de los recursos hídricos son muy grandes en la Provincia de Formosa. Ellas obedecen, en primer lugar, a su relieve muy plano, conjugado con las características de los caudales de los ríos que la alimentan, que son muy caudalosos y con aportes estacionales irregulares. Claramente, la contrapartida de esta irregularidad es la secuencia de inundaciones y sequías que afectan a Formosa y a otras áreas de la Región NEA, descriptas con gran precisión por F. Ameghino en finales del Siglo 19. Esta variabilidad hace que en muchas áreas de riego de los Departamentos del oriente provincial el agua resulte escasa durante períodos prolongados, aún a pesar de la imagen de región “húmeda” que el Este de Formosa ostenta. En segundo lugar, los períodos de inundaciones, causan una dificultad adicional: la inestabilidad de las márgenes de los ríos, y muy especialmente del Río Bermejo. Esta situación de inestabilidad conspira contra la producción de todo tipo en las áreas costeras y más aún contra la habitabilidad de las mismas y la preservación de los bienes inmuebles. En tercer lugar, el agua superficial carece de la calidad necesaria en muchas áreas aprovechables para el riego. La falta de calidad está vinculada con los factores de alta salinidad y elevada carga de sólidos. El problema se agrava por la falta de conocimiento en relación a la disponibilidad, calidad y posibilidades de aprovechamiento del agua subterránea. La Provincia virtualmente carece de estudios sobre este último recurso. En cuarto lugar, hay dificultades con la calidad de la infraestructura de riego y gestión de los recursos hídricos, especialmente en las obras más importantes; por ejemplo, en relación a la calidad del embalse de Laguna Gema, que capta agua del Río Bermejo, y en relación a la Represa de Santa Rita, que tiene problemas de captación. Hay también muchas dificultades para manejar los sedimentos de los canales disponibles y por extensión para poder mantenerlos a bajo costo.

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En quinto lugar tal vez la limitación más importante para el desarrollo de los recursos hídricos es la debilidad de la base institucional. Las reparticiones públicas vinculadas con el desarrollo de recursos hídricos son muy débiles. Formosa no cuenta con un laboratorio que permita evaluar la calidad del agua, de modo que las muestras, inclusive para evaluar al agua potable, deben ser enviadas por el Servicio provincial de agua potable de Formosa (SEPAP) a la vecina Provincia del Chaco. Por su parte, la Dirección de Recursos Hídricos de la Provincia, que es la autoridad de aplicación de todas las normas principales referentes a la gestión y preservación de los recursos hídricos, cuenta con poco personal y nulo equipamiento. La respuesta del poder público ha sido algo tardía y deficitaria. En el plano operativo, ha desarrollado obras contra las crecidas y subsidiariamente para abastecimiento del ganado a partir de la década de 1970, pero no antes, con un desarrollo más intenso en la última década (Leyes provinciales 343 de 1970, 999 de 1992, 1312 de 2000, todas orientadas a la construcción de infraestructura). En cuanto a la planificación y ordenamiento territoriales del uso del recurso la actividad de gobierno ha sido hasta hoy muy reducida. En relación a su marco regulatorio, Formosa cuenta con un Código de Aguas (Ley Provincial 1246 de 1997) cuya estructura es similar a los Códigos que rigen en otras provincias argentinas. Algunas de las disposiciones más relevantes son las siguientes: En su Artículo 6°, el Código designa como autoridad de aplicación a la Dirección de Recursos Hídricos de la Provincia. En su artículo 24 establece que todo uso de aguas públicas que se realice con carácter permanente para los aprovechamientos particulares, solamente podrá otorgarse mediante la concesión de uso. En su Artículo 25 se ordenan las prioridades de uso (usos domésticos y municipales, Irrigación, Pecuario, Energético, Industrial, Terapéutico, Minero, Navegación y Flotación, Piscícola , Recreación). En su Articulo 42 se establece que las concesiones se otorgarán por unidad de volumen: en metros cúbicos o litros; por unidad de superficie: en M2 o hectárea; por unidad de caudal: en M3 por segundo o litros por segundo; por unidad de potencia: en CV/WATT/KW; y en unidad de tiempo: en año/día/segundo. El Artículo 53 establece las obligaciones del concesionario: 1) Cumplir las disposiciones de esta Ley, los reglamentos que en su consecuencia se dicten y las resoluciones de la autoridad de aplicación. 2) Construir las obras a que está obligado en los términos y plazos fijados por esta Ley, el título de concesión, los reglamentos y las resoluciones de la autoridad de aplicación. 3) Conservar las obras e instalaciones en condiciones adecuadas y contribuir a la conservación y limpieza de acueductos, canales, drenajes y desagües mediante su servicio personal o pago de tasas que fije la autoridad de aplicación. 4) Permitir las inspecciones dispuestas por la autoridad de aplicación, autorizar las ocupaciones temporales necesarias y suministrar datos, planos e información que ésta solicite. 5) No contaminar las aguas. 6) Pagar el canon, las tasas y retribuciones, impuestos y contribuciones de mejoras que se fijen en razón de la concesión otorgada. El Art. 83 establece mecanismos para decretar la caducidad de las concesiones. El Art. 140 señala que ningún usuario podrá servirse de las aguas de una concesión sino mediante la utilización de obras y acueductos, que deberán ser construidos conforme a especificaciones técnicas y planos aprobados por la autoridad. El Art. 150 establece la obligación estatal imperativa de realización de desagües públicos. Los Artículos 155 a 159 establecen pautas para detalles constructivos de las obras de riego. Los

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Artículos 165 a 168 establecen mecanismos estándar para la dotación de agua de riego, turnado de riego y fiscalización. Los Artículos 184ª 190 establecen las pautas para prospección y uso de aguas subterráneas, que deben responder a un activo control público. En los Artículos 224 a 234 se establecen las contribuciones económicas y las pautas de fijación del canon de riego. El Art. 274 y siguiente señala para la Dirección de Recursos Hídricos la obligación de llevar registros de aguas públicas, empresas perforadoras y consorcios de usuarios. Los Artículos 304 y siguientes establecen las pautas para la formación de consorcios de usuarios, sus obligaciones y derechos.

Las deficiencias de la actual normativa son las siguientes: (1) El Código Provincial de Aguas establece un marco general adecuado, pero la impresión es que no toma en cuenta las especificidades de la provincia, caracterizadas por la irregularidad estacional del suministro (comparte esta característica otras áreas de riego del país) y más especialmente por los cambios de posición de los cursos, los bloqueos de los mismos causados por catástrofes, los pasos a seguir cuando se colmatan canales y pequeñas presas, etc. (2) No establece normativa para planificación y gestión territorial del uso del agua; ello permite la asignación de agua de riego a áreas que no debieran regarse para evitar impactos ambientales negativos en la misma área o en áreas aledañas. (3) Como corolario de ello no se cuenta con un marco para regular la distribución de agua por cuenca y subcuenca hídrica, de modo que esta omisión genera anarquía en distribución de agua y patrones asimétricos de distribución entre regantes de diferentes áreas de riego. (4) En la misma línea de dificultades, no desarrolla normas y en particular no desarrolla sanciones para usuarios que “atajan” el agua a partir de la construcción a menudo no autorizada de pequeñas represas al interior de los predios, llamadas “atajaderos” para facilitar el uso del recurso en su predio (se recuerda que las normas tucumanas prohíben estas conductas). Las consecuencias de una implementación inadecuada de esta práctica son la indisponibilidad de agua para usuarios vecinos, las inundaciones incontroladas, la eventual rotura de las represas precarias o “atajaderos” y la consecuente formación de aluviones. La necesidad es que la construcción de estos diques esté siempre supervisada por el Gobierno Provincial, pero aquí se perfila de nuevo el problema de falta de personal y equipamiento. (5) No desarrolla normas para la planificación y gestión de drenajes y desagües. (6) No establece normas que promuevan la práctica obligatoria de medición de la calidad del agua en los principales cursos. No establece normas para del desarrollo de los sistemas de drenaje. El marco regulatorio internacional sobre el aprovechamiento del Río Pilcomayo, no establece lineamientos para la estimación de caudales de derivación hacia los tres países. No se cuenta con regulaciones sobre calidad y peligrosidad de efluentes en la actividad agrícola y esto provoca excesos. Finalmente, hay dificultades interprovinciales, vinculadas en parte con el desplazamiento de los cauces debido a la gran inestabilidad del sistema hídrico, pero estas dificultades no se resuelven a pesar de la existencia de la Comisión Interprovincial del Río Bermejo (COREBE) pues esta institución no está operando adecuadamente. B. NORMAS REFERENTES A LA GESTIÓN DEL SUELO. En Formosa, el desmonte en forma indiscriminada, y el pastoreo continuo, con la consecuente aceleración de los procesos erosivos y / o de degradación de los suelos,

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ocasionó graves daños en la capacidad productiva de los mismos. A éstos sucesos producidos por el mal accionar del hombre, se le deben sumar las frecuentes inundaciones que se producen como consecuencia de los cambios en los cursos de los ríos, y lluvias de gran intensidad sobre un relieve con poca pendiente y suelos de baja permeabilidad. Esto ha producido cambios negativos en la composición florística de los pastizales disminuyendo la oferta de forraje, lo que se traduce en una menor capacidad de carga de los campos.

Formosa enfrenta además otros problemas en relación a la gestión del suelo. En segundo lugar, no cuenta con sistema ordenado de tenencia de la tierra, especialmente en la parte oeste de la provincia. La elevada cantidad de tierras fiscales dificulta para sus ocupantes el acceso al crédito en alrededor de 2.000.000 de hectáreas. Esta situación dificulta la expansión de la producción. En tercer lugar, Formosa no cuenta con un mapa completo de suelos de la provincia ni con un inventario completo de sus recursos naturales. Ambos instrumentos son esenciales para cualquier propuesta que incluya titulación y ordenamiento territorial de las actividades económicas. Las normas relevantes para la gestión de los suelos de esta provincia son las siguientes: (1) La Ley 1314 declara de interés público y obligatoria en toda la Provincia la conservación de los suelos, entendiéndose por tal el mantenimiento de su capacidad productiva. (2) El instrumento legal para la gestión ordenada del recurso suelo se encuentra en la Ley Provincial 1259 de 1999, denominada “Código Rural Provincial”. El Código constituye un cuerpo organizado de normas que trata de virtualmente todos los aspectos que hacen a la producción, a la vida y a la instituciones rurales, y presta especial atención al poblamiento ordenado del territorio y a la conservación del recurso suelo. El Art. 53 del Código Rural establece que el Estado tiene la responsabilidad de promover la acción de colonización y recolonización, con el objetivo de establecer, dentro del ámbito de todo el territorio provincial, unidades económicas (empresarios agrarios, cooperativas, consorcios de producción). En el Art. 54 se señala que las tareas de colonización y recolonización serán programadas y realizadas por el ente colonizador específico, y se concretarán en adjudicaciones de parcelas. En el Art. 61 se señala además que el Poder Ejecutivo afectará al régimen de colonización y transformación agraria, a las tierras fiscales que considere aptas para tal fin y las privadas que por cualquier título se incorporen al régimen previsto por la ley vigente. El Art. 67 señala que la conservación del suelo será controlada por el Poder Ejecutivo a través del organismo competente y que se realizará el relevamiento edafológico del territorio de la provincia para establecer la aptitud de uso de las tierras y se determinarán técnicas y normas referentes al uso, manejo, conservación y recuperación de suelos. En el Artículo 73 se establece que la autoridad competente establecerá normas obligatorias en materia de conservación de suelos. Por otra parte, se establece en los Arts. 132 y 133 que toda persona física o jurídica, previo al inicio de los trabajos de desmonte, deberá presentar la correspondiente solicitud, indicando expresamente la denominación catastral de la propiedad, plano topográfico y edafológico y tipos de trabajos a realizarse.

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C. NORMAS REFERENTES A LA SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL.

(1) La irregularidad y variabilidad de la oferta hídrica y el relieve muy llano son causa de los frecuentes ciclos de inundaciones y sequías. Estos ciclos atentan contra: (i) la disponibilidad de agua en períodos críticos para los cultivos y para el ganado; (ii) las condiciones de fertilidad de los suelos; (iii) el buen mantenimiento de muchas obras de infraestructura (por colmatación de los espejos de las pequeñas presas, por el embanque de canales, etc).

(2) Las inundaciones afectan a los poblados, aún aquéllos que cuentan con obras de defensa y perjudican las actividades de trasporte de las producciones.

(3) La frontera agrícola avanza en forma muy dinámica sobre áreas de bosques que presentan en general gran labilidad para la actividad agrícola. (4) El sobrepastoreo causado por la excesiva carga de ganado bovino en áreas del Este de la provincia provoca pérdida de capacidad de producción de biomasa vegetal y deterioro de la fertilidad del suelo; el impacto social es grave porque estas áreas están ocupadas por población aborigen pobre.

(5) El transporte de residuos peligrosos no está debidamente controlado, a pesar del trabajo debidamente articulado entre el Ministerio de Recursos Naturales y Gendarmería; Formosa no cuenta además con laboratorio de análisis de residuos.

(6) Faltan medios para cuidar y mantener el ambicioso programa de áreas protegidas de la provincia, que será analizado después. El marco regulatorio está conformado por la Ley Provincial 1092 de 1994 y ampliatorias. La Ley Provincial 1092/94 ratifica el Pacto Federal Ambiental del Julio de 1993, en tanto que la Ley Provincial 1060 de 1993 define objetivos de la política ambiental. La Ley provincial 1060 de 1993 define en sus Artículos 1 y 2 los objetivos y alcances de la política ecológica y ambiental (mantener los procesos ecológicos esenciales y los sistemas naturales, preservar la diversidad genética, la recuperación y mejoramiento, protección y conservación del ambiente y el uso racional de los recursos naturales). Señala en su Art. 4 que toda y ejecución de proyectos y actividades de desarrollo social y económico deben, como requisito previo, prever y evaluar el impacto ambiental y observar las disposiciones que se dicten en materia de protección ambiental. Indica en su Art. 6, que dictar la política ambiental es responsabilidad del Estado Provincial. Indica en su Art. 7°, que la protección del ambiente reclama establecer bases para el ordenamiento territorial de las actividades productivas y la planificación del manejo y uso de los recursos naturales. Indica en su Art. 16 que el Estado debe establecer en su territorio provincial "áreas silvestres protegidas" en cada una de las sub-regiones ecológicas. Declara, es su Art.20 que será autoridad de aplicación de la presente Ley, la Subsecretaría de Recursos Naturales y Ecología del Ministerio de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales de la Provincia o el Ministerio que se cree en el futuro con competencia específica en materia de ambiente y recursos naturales. Indica en su Art. 26 que la autoridad de aplicación implementará un sistema de información ambiental, que registrará información sobre los recursos naturales renovables, su uso actual y potencial, su localización física. Señala en su Art. 34, la necesidad de crear una Repartición para Emergencias y Catástrofes Ambientales Provinciales.

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Crea, en su Art.38, el Fondo Ambiental Provincial y establece en su Art. 40 las fuentes de recursos de este Fondo. Señala, en sus Arts. 49 y 51, que la autoridad de aplicación establecerá un sistema de monitoreo y control de la calidad del aire y organizará un sistema de alerta y alarma ante situaciones crIticas o de riesgo ambiental y también un sistema de monitoreo y control del uso del suelo. La autoridad de aplicación supervisará especialmente (Art. 60) la introducción de cultivos o producciones pecuarias que puedan producir graves daños a los recursos naturales, la deforestación, la disposición de residuos. Indica claramente, en sus Arts. 65 y 67, que las cuencas hidrográficas como unidad de gestión de recursos se consideran indivisibles y que la autoridad de aplicación juntamente con otros organismos del estado tendrán como funciones la elaboración del plan hidrológico de cada cuenca asi como su seguimiento y revisión. La Autoridad de aplicación deberá además promover la forestación con especies nativas, implementar un plan para la recuperación efectiva, el enriquecimiento y la ordenación de los bosques nativos, priorizar el aprovechamiento integral de estos bosques. Señala, en su Art. 87, que la autoridad de aplicación establecerá un sistema de monitoreo y control del manejo del recurso de fauna silvestre, protegiendo crías, huevos, nidos, y prohibiendo tenencia, tránsito, aprovechamiento, comercialización e industrialización, exportación e importación de los animales o sus productos manufacturados. La autoridad de aplicación tiene el deber de organizar y mantener un sistema de áreas naturales protegidas (Arts. 105 a 107). Deberán preservarse extensiones representativas de la totalidad de los distintos ecosistemas existentes y establecerse normas que regulen su manejo. Señala en su Art. 127 que el Estado proveerá la educación ambiental en todos los niveles y modalidades. Señala en su Art. 133 que la autoridad de aplicación de la presente ley deberá convocar a audiencias públicas, que serán necesarias para la aprobación de los proyectos productivos, de turismo y otros. Establece, en su Art.142, la noción de daño ambiental y señala que quien hubiere provocado un daño ambiental está obligado a repararlo en los términos fijados por ley. Ley provincial 1163 de 1995. La Ley Provincial 1163 tiene como objetivos, según se indica en su Art. 1, la protección de la salud humana, animal y vegetal, a través de la correcta utilización de los productos fitosanitarios, evitando la contaminación de los alimentos, protegiendo los ecosistemas naturales y artificiales, asegurando la disminución de los riesgos derivados de su uso, mediante la educación, instrucción e información planificada. Se consideran productos fitosanitarios a las sustancias herbicidas, fungicidas, insecticidas, acaricidas, defoliantes, desecantes, fitoreguladores e inhibidores de crecimiento, fertilizantes y otros productos de acción química, física o biológica, no contemplados explícitamente en esta enumeración, pero que a juicio de la Autoridad de Aplicación deban ser incluidos. Ley provincial 1335 de 2000. La Ley 1335 crea el Sistema Provincial de Reservas de Biosfera, que se constituirá con los diversos tipos de áreas protegidas. Define como Reserva de Biosfera a toda área representativa de ecosistemas característicos de la región. Los objetivos principales de la ley son:

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a) Instituir el funcionamiento organizado de un Sistema Provincial de Reservas de Biosfera, que comprenda aquellos ambientes de la provincia de Formosa que, por la excepcionalidad de sus valores naturales, merezcan ser conservados en beneficio de la población y de las futuras generaciones. b) Apoyar, mediante acciones concretas y políticas activas, la implementación de modelos de desarrollo sostenible de los espacios protegidos y su región circundante. c) Propiciar la participación de la población local en la determinación, administración y desarrollo de las Reservas de Biosfera. d) Realizar investigaciones tendientes a encontrar opciones de modelos y técnicas para el desarrollo sustentable. e) Conservar en el estado más natural posible los ecosistemas característicos de la Provincia. f) Asegurar el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales mediante la formulación de Programas de Ordenamiento Territorial. D. REFLEXIONES SOBRE LOS MARCOS REGULATORIOS. En relación a la gestión de los recursos hídricos, se propone:

(1) Formular plan maestro de aprovechamiento de recursos hídricos, que contemple estrategias claras de aprovisionamiento, almacenamiento, asignación por usos, distribución, drenaje y preservación de la calidad del recurso y de la sustentabilidad del abastecimiento.

(2) Revisar la normativa disponible de gestión de recursos hídricos, en particular el Código de Aguas, con el propósito de desarrollar un marco regulatorio adecuado al plan maestro, que contemple especialmente las cuestiones vinculadas con la planificación por subcuencas, el problema del drenaje, las normas de gestión al interior de los predios.

(3) Efectuar un sólido análisis de capacidad institucional, con auxilio de expertos en ingenierías civil, hidráulica, agronómica, en ecología y ciencias jurídicas y contables, que permita determinar las deficiencias de capacidad institucional del actual organismo director. Es probable que sea necesario jerarquizar la localización de la actual Dirección de Recursos Hídricos en la estructura de gobierno provincial. En relación a la gestión del suelo, se propone la creación de una norma provincial que ordene el uso del suelo, delimitando expresamente las diferentes actividades que se pueden llevar a cabo en los distintos ecosistemas. La misma deberá establecer claramente los usos permitidos, la forma de evaluación del impacto de las actividades, y establecer las sanciones o multas a los que incurran en faltas a la normativa. En relación a la sustentabilidad ambiental, se propone. • Diseñar un sistema de información ambiental, en articulación con los gobiernos municipales y con organismos nacionales y provinciales vinculados con la cuestión ambiental. Este sistema deberá precisar (a) el conjunto de indicadores ambientales a obtener, su periodicidad de registro, su forma de obtención de información; (b) los mecanismos de procesamiento de información y de interpretación de resultados; (c) la información deberá ser útil para formular, para cada unidad ambiental de la provincia un plan ambiental que constará de medidas preventivas y correctivas.

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• .Efectuar estudios básicos esenciales, que provean información sobre suelos, aguas subterráneas, delimitación de unidades ambientales, propuestas preliminares de ordenamiento territorial y para el desarrollo de infraestructura. • Definir una propuesta de aprovechamiento de los recursos hídricos por cuenca y subcuenca. Esta propuesta deberá confrontar el problema de la irregularidad en la oferta de agua de riego y de su falta circunstancial (a veces prolongada) en varias áreas de riego. Deberá además prever las condiciones para el mejor desarrollo y mantenimiento de la infraestructura y continuar con las medidas de control de inundaciones. 4.2.4 CORRIENTES.

A. GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS. Los períodos de inundaciones, causan en Corrientes inestabilidad de las márgenes de los ríos. Esta dificultad es menos importante que en Formosa. En segundo lugar, hay dificultades con la calidad de la infraestructura de riego. Tal como en Formosa y Catamarca, la limitación más importante para el desarrollo de los recursos hídricos es la debilidad de la base institucional. Las reparticiones públicas vinculadas con el desarrollo de recursos hídricos son muy débiles. Los esfuerzos en esta dirección están mejor encaminados a partir de la reciente creación del Instituto Correntino del Agua y del Ambiente (2001).

El marco regulatorio para la gestión de los recursos hídricos está proporcionado por las siguientes normas.

a) Ley 2110 de 1960: Reglamenta la extracción de agua de ríos y arroyos. b) Ley 3066 de 1972: Código de Aguas de Corrientes. c) Ley Provincial 3979 de 1985: Reglamenta desagües de efluentes

industriales sin depuración previa. d) Ley Provincial 3a471 de 1979: Modifica nombre de Instituto Correntino de

Colonización y crea el Instituto Correntino del Agua; fija actividades para el nuevo instituto.

e) Ley 3960 de 1984: Adhiere la provincia a la Ley nacional 23027 de creación de

f) La Comisión Nacional de la Cuenca del Plata. g) Ley 4125 de 1986: Declara de interés provincial el estudio integral del

Sistema del ibera, h) Ley Provincial 5330 de 1991: Crea el Centro Operativo Hidrológico en el

ámbito del Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la provincia, con función de generar un esquema de manejo integrado de recursos hídricos provinciales.

i) Ley Provincial 4605 de 1992: Establece configuración y características de equipos de bombeo.

j) Ley 4787 de 1994: Declara de interés provincial la Evaluación del Sistema Hídrico de la Provincia para el mejor aprovechamiento de las tierras agrícolas.

k) Ley Provincial 4794 de 1994: Crea Ente de Control de Presa Garaví. l) Decreto Ley 212 de 2001: Crea el INSTITUTO CORRENTINO DEL AGUA

Y DEL AMBIENTE (ICAA) a partir del viejo Instituto Correntino del Agua. La creación del Instituto Correntino del Agua responde a la tendencia de articular la gestión conjunta de los recursos vitales para la humanidad, en una única autoridad

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provincial. El Instituto es Autoridad de Aplicación de las siguientes leyes provinciales: Código de Aguas, Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley de Colonización de Tierras Fiscales, Ley de Minería

Entre algunas de sus misiones y funciones se destacan:

(a) Ejercer las funciones de Autoridad de Aplicación del Código de Aguas de la

Provincia de Corrientes. (b) Formular y programar los planes provinciales referidos a la administración de

sus recursos hídricos, coordinando los requerimientos de las distintas áreas en el ámbito provincial y municipal.

(c) Promover el aprovechamiento y la gestión de los recursos suelo y agua como unidades de manejos conjuntas, con la participación de los usuarios, los planificadores y los responsables de las decisiones en todos los niveles.

(d) Intervenir como única autoridad de aguas, a las que deberán subordinarse las áreas provinciales, municipales y privadas vinculadas a la problemática, en los casos definidos como Emergencia Hídrica.

(e) Coordinar y ejecutar el Plan de Ordenamiento Hídrico Provincial, incluidos los estudios básicos necesarios.

(f) Ejecutar por administración directa o por contratación, las obras de infraestructura, hidráulicas y de manejo de los recursos agua y suelo, que considere convenientes, de conformidad con la Ley de Obras Públicas y su reglamentación.

(g) Ejercer las funciones de Autoridad de Aplicación de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental y sus modificatorias si las hubiere.

(h) Proponer y ejecutar la Política Provincial en materia ambiental. Implementar y desarrollar la Gestión Ambiental a nivel provincial.

(i) Coordinar la gestión ambiental a nivel provincial. (j) Elaborar catastros, estudios y diagnósticos ambientales cuali-cuantificando las

variables y parámetros para analizar su comportamiento en el tiempo. Diseñar y operar sistemas de monitoreo de la calidad de los recursos.

(k) Proponer estándares de emisión y criterios de calidad de los recursos. (l) Ejercer las funciones de Autoridad de Aplicación de la Ley de Colonización y

sus modificatorias si las hubiere, facilitando el acceso de productores a la propiedad de la tierra para su explotación.

(m) Administrar las Tierras e Islas Fiscales de la Provincia, otorgando permisos de explotación, concesión, arrendamientos o cualquier otra forma legal que logre ejercer un efectivo control, aprovechamiento y preservación de sus recursos naturales.

Las deficiencias de la actual normativa se citan a continuación: 1. El Código de aguas establece un marco general adecuado, pero la impresión es que no toma en cuenta las especificidades de la provincia, caracterizadas por la irregularidad estacional del suministro (comparte esta característica otras áreas de riego del país). 2. No establece normativa para planificación y gestión territorial del uso del agua; ello permite la asignación de agua de riego a áreas que no debieran regarse para evitar impactos ambientales negativos en la misma área o en áreas aledañas. 3. Como corolario de ello no se cuenta con un marco para regular la distribución de agua por cuenca y subcuenca hídrica, de modo que esta omisión genera anarquía en distribución de agua y patrones asimétricos de distribución entre regantes de diferentes áreas de riego.

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Se señala, como atributo positivo, que la creación del Instituto permite la integración de la gestión ambiental con la gestión del agua y del suelo en una única entidad o institución. Esta característica sólo tiene lugar en Corrientes.

B. GESTIÓN DEL SUELO. El gran impulso que tomó la forestación a partir del régimen de promoción, hizo que se forestaran además de las tierras aptas, terrenos marginales para la actividad. El pastoreo continuo e indiscriminado de pastizales naturales por bovinos y la combinación de bovinos-ovinos en la zona sur de la Provincia, ha desencadenado procesos de degradación que afectan la capacidad productiva de los suelos. A éstos sucesos producidos por el mal accionar del hombre, se le deben sumar las graves inundaciones como las producidas en el año 1998, que causaron un gran deterioro en la productividad de los suelos. . La utilización del suelo en Corrientes esta regida por: (a) la Ley 3642, por la cual la Provincia adhiere a la Ley Nacional 22.428 de conservación de suelos; (b) la Ley 4361 de Conservación del manejo del recurso natural y recuperación de las tierras degradadas por acciones mecánicas y químicas como consecuencia de la intervención humana. Esta ley da amplia cobertura a los temas de conservación. Fija normas de sustentabilidad del recurso y promueve normas conservacionistas. Identifica distintos factores limitantes de la producción, y presentan sugerencias sobre el uso apropiado del suelo. C SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL. La Provincia de Corrientes está sólo moderadamente afectada por problemas ambientales. La irregularidad y variabilidad de la oferta hídrica generan, pero en menor medida que en Formosa, inundaciones y sequías.

La legislación ambiental provincial presenta problemas de importancia. En el plano institucional y regulatorio, las leyes provinciales sancionadas en las décadas de 1980 y 1990 no parecen converger hacia un “network” de regulaciones que sea útil para él ordenamiento territorial de actividades productivas y para una mayor sustentabilidad ambiental.

La legislación provincial incluye a las siguientes normas:

(1) Ley Provincial 3574 de 1980: Reglamenta procedimientos para los desagües de efluentes que no reciben depuración previa. (2) Leyes Provinciales 4771 de 19994, 4928 de 19995, 5015, 5087: Declaran de interés eventos científicos y académicos vinculados con el desarrollo y la gestión ambientales. (3) Ley Provincial 4125 de 1986: Declara de interés provincial el estudio del sistema de esteros de Iberá y suscribe para ello convenios con organismos nacionales. (4) Ley Provincial 4594 de 1992: Autoriza campaña de evaluación de aguas de riego y procesamiento de frutas, verduras y hortalizas. (5) Ley Provincial 4731de 1993: Declara de interés provincial la preservación y defensa del medio ambiente.

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(6) Ley Provincial 4791 de 1994: La Provincia adhiere al Parlamente Ecológico Nacional y aprueba normas básicas para su funcionamiento. (7) Ley Provincial 5067 de 1996: Establece procedimientos para evaluar el impacto ambiental. (8) Ley Provincial 5394 (s/f): Adhiere a Ley Nacional 24051 sobre manipulación, transporte y tratamiento de residuos peligrosos. (9) Ley Provincial 5533 de 1997: Crea el Registro Ambiental y establece normas sobre obtención y difusión de información ambiental. El análisis de los propósitos de estas normas principales revela que la provincia no cuenta con una ley provincial que establezca los objetivos, alcances y regulaciones de la política ambiental provincial; tampoco con una ley provincial que ratifique el Pacto Federal Ambiental del Julio de 1993, ni con una norma provincial que cree el Sistema de Reservas de Biosfera. Se advierte la carencia de una legislación ambiental más integradora.

Se señalan a continuación las dificultades más relevantes:

(1) No se cuenta todavía con un sistema de información ambiental. (2) No se cuenta con los acuerdos interinstitucionales necesarios para la normal ejecución del plan ambiental. Deberán plantearse a la brevedad. (3) No se cuenta con estudios básicos esenciales, que provean información sobre suelos, aguas subterráneas, delimitación de unidades ambientales, propuestas preliminares de ordenamiento territorial y para el desarrollo de infraestructura. D. PROPUESTAS.

En materia de recursos hídricos las propuestas incluyen:

(1) Formular plan maestro de aprovechamiento de recursos hídricos. (2) Revisar la normativa disponible de gestión de recursos hídricos, en particular el Código de Aguas, con el propósito de desarrollar un marco regulatorio adecuado al plan maestro, que contemple especialmente las cuestiones vinculadas con la planificación por subcuencas, el problema del drenaje, las normas de gestión al interior de los predios. (3) Efectuar un sólido análisis de capacidad institucional, con auxilio de expertos en ingenierías civil, hidráulica, agronómica, en ecología y ciencias jurídicas y contables, que permita determinar las deficiencias de capacidad institucional del actual organismo director. Es probable que sea necesario jerarquizar la localización de la actual Dirección de Recursos Hídricos en la estructura de gobierno provincial. En materia de sustentabilidad ambiental, se señala la necesidad de desarrollar un marco regulatorio ambiental que sea completo, orgánico y en armonía con la Ley Nacional 25675 de 2002 de Presupuestos Mínimos. Esta ley nacional ofrece todos los antecedentes necesarios para mejorar y modernizar la normativa ambiental correntina. Se propone la creación de una norma provincial que ordene el uso del suelo delimitando expresamente las diferentes actividades que se pueden llevar a cabo en los distintos ecosistemas ( esteros, en el centro-norte, que corresponde a la cuenca del Iberá, la zona de valles de los ríos Paraná y Uruguay, que produce terrenos bajos e inundables, las sabanas, los bosques- galería en las riberas de los ríos y superficies aisladas de bosques en medio de pastizales) La misma deberá atender asimismo la

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recuperación de los suelos ya afectados, por el accionar del hombre o por sucesos climáticos adversos, así como establecer claramente los usos permitidos y las sanciones o multas a los que incurran en faltas a la normativa.

4.2.5 TIERRA DEL FUEGO.

A. GESTIÓN DEL SUELO. El sobrepastoreo en algunos sectores de la Provincia ha producido una degradación del pastizal, lo que trajo como consecuencia la perdida de propiedades químicas (fertilidad) y físicas (compactación y alteración de la estructura) de los suelos. Esto produce disminución en la cobertura del suelo y la ocurrencia de procesos de erosión. No existe una cuantificación de las áreas afectadas. La tala indiscriminada agudiza la degradación del suelo al quedar este sin cobertura. La Provincia no adhirió a la Ley Nacional 22428 y su Decreto 681/81 del régimen de Conservación de los suelos. Ley Provincial 313 y Decretos Reglamentarios rige la administración y disposición de tierras fiscales provinciales. El propósito de esta ley, denominada “Ley de Tierras”, es promover el uso sustentable del suelo y de los recursos naturales y la distribución equitativa del recurso natural. La Ley de Tierras delega en la autoridad de aplicación la determinación de la aptitud de las tierras fiscales provinciales y el establecimiento de las condiciones de su uso y aprovechamiento. Para ello la normativa vigente establece Códigos de Zonificación y Normas de Uso en los distintos ámbitos geográficos. Las áreas de uso se clasifican en "áreas de protección panorámica", "áreas turísticas recreativas", "áreas de reserva turística", "áreas de preservación de costa", "áreas de emprendimientos productivos" y otras. La Ley 341 modifica la Ley 313, estableciendo multas a ocupantes ilegales y el recupero de tierra que han sido abandonadas. La Ley 597 establece un programa de desarrollo de Tierras fiscales que promueve zonificaciones, condiciones, y restricciones de uso, dentro del régimen dispuesto por la B. SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL Constitución provincial (1991) Consagra el derecho al ambiente en los Artículos 25, 54, 81: “Todo habitante tiene derecho a gozar de un medio ambiente sano. Este derecho comprende el de vivir en un ambiente físico y social libre de factores nocivos par la salud, la conservación de los recursos naturales y culturales y los valores estéticos que permitan asentamientos humanos dignos, y la preservación de la flora y fauna.” .... “El agua, el suelo y el aire, como elementos vitales par el Hombre, son materia de especial protección por parte del Estado Provincial. El Estado Provincial protege el medio ambiente, preserva los recursos naturales ordenando su uso y aprovechamiento y resguarda el equilibrio de los ecosistemas, sin discriminación de individuos o regiones”.... “Para ello dictará normas que aseguren: 1.- La eficacia de los principios de armonía de los ecosistemas y la integración, diversidad, mantenimiento y recuperación de recursos. 2.- La compatibilidad de la programación física, económica y social de la Provincia, con la conservación y mejoramiento del ambiente. 3.- Una distribución equilibrada de la urbanización en su territorio. 4.- La subsistencia de las especies de flora y fauna autóctonas: el control del comercio e introducción y liberación de especies exóticas que puedan poner en peligro la diversidad específica, los ecosistemas y la producción agropecuaria. 5.- La determinación de

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responsabilidades y la aplicación de sanciones a toda persona física o jurídica que contamine el ambiente, en especial con derrames de hidrocarburos de cualquier origen. 6.- La promoción de acciones tendientes a la protección de la población contra la contaminación atmosférica y los efectos de la radiación ultravioleta excesiva derivada de la depresión de la capa de ozona estratosférica. 7.- La asignación prioritaria de medios suficientes para la elevación de la calidad de vida en los asentamientos humanos”. .... “Los bosques naturales situados en tierras fiscales con propiedad del Estado Provincial. El aprovechamiento, conservación y acrecentamiento de los bosques naturales deberá reglamentarse por ley. Esta será orgánica, de aplicación en todo el ámbito de la Provincia y como mínimo deberá contemplar: 1.- El uso racional del recurso boscoso Ley Provincial 105/1993 (Tratamiento de residuos peligrosos). Esta ley considera como peligroso a todo residuo que pueda causar daño, directa o indirectamente, a seres vivos o contaminar el suelo, el agua, la atmósfera o el ambiente en general. Dichos residuos son enumerados en Anexos que forman parte de la ley. Ley Provincial 55/1992 (Protección de medio ambiente). La norma tiene por objeto la preservación, conservación, defensa y mejoramiento del medio ambiente, estableciendo sus principios rectores a los fines de perpetuar los ecosistemas existentes en su territorio, como patrimonio común de todas las generaciones, debiendo asegurar la conservación de la calidad ambiental, la diversidad biológica y sus recursos oceánicos. Define los objetivos de la política ambiental y responsabiliza a quienes ocasionen cualquier tipo de contaminación, obligándolos a reparar el medio ambiente contaminado. Prevé el régimen de preservación del agua, los suelos, la atmósfera, la flora y fauna, las áreas protegidas, el paisaje, etc. Establece un sistema de sanciones por contravenciones a esta norma.

Ley Provincial 211/1994 (Creación del fondo para el desarrollo de los recursos y ambientes naturales).Este Fondo es integrado por recursos provenientes de lo recaudado en concepto de canon minero, permisos de cateos y pertenencias, lo recaudado en concepto de adjudicación de licencias de caza y pesca deportiva o comercial, la actividad; lo recaudado en concepto de venta de licencias de pesca, los fondos provenientes de la aplicación de multas o sanciones por la trasgresión a las reglamentaciones existentes sobre los recursos y ambientes naturales, etc. Estos montos serán afectados al inventario de los recursos y ambientes naturales provinciales; la realización de programas y proyectos que persigan como finalidad determinar la factibilidad técnica y económica del aprovechamiento de los recursos y ambientes naturales, la ejecución de acciones cuyo objetivo sea el uso racional de los recursos y ambientes naturales; préstamos con destino a la adquisición de bienes de capital e insumos para microemprendimientos del sector primario y sus agroindustrias derivadas, etc.

C. REFLEXIONES SOBRE LOS MARCOS REGULATORIOS. Se propone la promulgación de una Ley de aguas que ordene su utilización, estableciendo claramente pautas de manejo que atiendan la preservación del recurso, estableciendo sanciones y multas a los infractores. Deberá incluir el control de la población de castores que causan serios perjuicios, articulando con la dirección de Fauna, para coordinar acciones. Se propone la creación de una Ley provincial que ordene el uso del suelo en Tierra del Fuego, no solo en tierras fiscales, sino también en las privadas, ya que una mala utilización en un establecimiento influye en el resto, al ser el suelo parte de un ecosistema dinámico y que incluya los conceptos de zonificaciones, productividad,

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calidad y dinámica, planes de manejo y conservación, el monitoreo de la evolución del recurso y las sanciones o multas por el manejo incorrecto de los mismos y recuperación de suelos degradados. 4.2.7 REFLEXIONES GENERALES. Los marcos regulatorios difieren entre provincias. Tierra del Fuego no tiene código de aguas. Formosa, y Corrientes, cuyas problemáticas son peculiares y distintas a las provincias áridas, no tienen normativa ajustada a algunos de sus problemas más relevantes, en particular el desvío de sus cauces en períodos de desequilibrio hidrológico. En las provincias de áreas áridas y subhúmedas las normas son similares. Se requieren ajustes que tengan en cuenta peculiaridades de cada provincia. Se requiere además desarrollar normas sobre recursos hídricos en provincias que no las poseen. Estas dificultades son menos importantes que las vinculadas con la propia gestión de los recursos. El ajuste de la normativa podría efectuarse con rapidez en el marco de COHIFE, La revisión de las normas de gestión de los recursos hídricos debe efectuarse pari pasu con la revisión de las normas ambientales y de gestión del suelo. Ello porque los problemas de gestión de recursos naturales y preservación del ambiente deben resolverse en forma conjunta. Los marcos regulatorios ambientales y de suelos también difieren entre provincias. Deben ser corregidos con el mismo esquema. Es posible considerar un marco institucional de trabajo que articule a COHIFE y COFEMA.

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5. EL PRECIO DEL AGUA DE RIEGO EN ARGENTINA. 5.1 ASPECTOS GENERALES.

PRECIO “EFICIENTE “DEL AGUA DE RIEGO. La correcta asignación del precio del agua de riego (o de cualquier otro recurso o insumo crítico en un proceso productivo) se vincula directamente con el objetivo de eficiencia económica y por extensión con objetivos de sustentabilidad financiera y ambiental. El análisis microeconómico demuestra, como se sabe, que en condiciones de concurrencia perfecta se consigue asignar eficientemente un recurso cuando el precio del mismo iguala al valor de la productividad del mismo en el margen, es decir, cuando iguala a la productividad de la última unidad utilizada en el conjunto de usos económicos de dicho recurso. El análisis de asignación de recursos en condiciones de concurrencia perfecta se apoya en presupuestos restrictivos sobradadamente conocidos (pluralidad de compradores y vendedores en los mercados de insumos y productos, conocimiento perfecto de las señales de los mercados, de la tecnología disponible y de otros campos de información). En estas condiciones, los usuarios del recurso son “tomadores” del precio del mismo (no pueden influir sobre su determinación). Más ampliamente, ningún “actor” en el sistema económico puede influir sobre el precio del recurso a través de medidas institucionales o decisiones políticas. La violación de dos de los presupuestos mencionados, bajo las formas de: (a) monopolio del suministro (aunque fuere un monopolio institucional); y (b) imperfecciones en el conocimiento de la tecnología de riego, es frecuente en la actividad de riego, y puede provocar la subutilización o sobreutilización del recurso en relación a los mecanismos más eficientes de asignación. En primer lugar, cuando el proveedor monopolista (por ejemplo, la autoridad provincial de riego o el consorcio) mantiene los precios (institucionales) bajos, se tiende al derroche del agua de riego. Por supuesto, ello solamente ocurre si la disponibilidad del recurso es abundante. En aquellos sistemas donde la escasez del recurso es considerable, los mecanismos de racionamiento obligan a un uso más frugal. En segundo lugar, cuando el conocimiento técnico que posee el regante es escaso y el proveedor monopolista mantiene también bajos precios (institucionales) del recurso, se tiende a acrecentar el derroche del agua de riego por encima de los niveles de derroche asociados con un mejor conocimiento de la tecnología. En tercer lugar, y en otro campo de observación, cuando por desconocimiento u otros factores prevalece la imposibilidad de “internalizar” o valorizar económicamente importantes costos sociales de la producción irrigada, por ejemplo los costos ambientales del exceso del suministro (ascenso de capa freática, salinización), el precio del recurso no refleja el mayor valor atribuible al costo ambiental, y ello también contribuye a la sobre-utilización del mismo. La literatura sobre la determinación del valor del agua de riego (cargo o tarifa por el uso del agua de riego) reconoce, a partir del análisis de la operación de los mercados en condiciones de concurrencia perfecta, la importancia de vincular los precios de los recursos a su productividad (pueden verse Caballer y Guadalajara, 1998, Cap. 6; Del Amor y Torrecillas, 1987, en esta dirección y en particular referencia a la correcta asignación de precios al agua de riego).

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Sin embargo, algunos autores también reconocen que la determinación del precio a partir del nivel de productividad presenta problemas importantes (Caballer y Guadalajara, Op. Cit.; Fiorentino y otros; 2003). En primer lugar, el nivel del valor de la productividad puede variar en el corto plazo en función de las modificaciones de los precios de los productos agrícolas y de las perturbaciones climáticas (granizo, vientos, otros) que afectan los rendimientos de los cultivos. En segundo lugar, la incorporación del cambio tecnológico puede impactar severamente a los niveles de producción agrícola, inclusive en pocos años, y generar condiciones de inestabilidad poco apropiadas para el cálculo de la tarifa de un recurso ante situaciones de gran volatilidad en relación a su productividad. Es por ello que se consideran para el cálculo empírico del precio del agua otros enfoques, vinculados con el costo de suministro del recurso, pero no con su productividad. Estas perspectivas consideran que el precio del agua debe ser igual al “costo pleno” (“full water cost”) del servicio. Reconocen la validez teórica del principio de valorización discutido en el párrafo anterior, pero evalúan su escasa aplicabilidad práctica, vinculada con las imperfecciones de los mercados y con la escasa disponibilidad de conocimiento. Se apoyan, en cambio, en el “principio de autofinanciamiento” y consideran que el valor asignado al agua de riego debe cubrir íntegramente todos los componentes del costo de suministro (Visentini y Linoli; 1993). La cobertura debe incluir a los costos administrativos de la unidad de gestión (firma privada, asociación de regantes, oficina publica) a los costos operativos del suministro (mano de obra, energía eléctrica, combustible y lubricación de los equipos de mantenimiento del sistema, repuestos de máquinas y equipos) y a los costos del capital. En relación a este último componente de costo, los analistas plantean dos posibilidades: (a) El costo del capital iguala a la amortización de las obras de riego y de los equipos de mantenimiento del sistema en servicio mas los intereses equivalentes al posible retorno al capital utilizado en otros usos alternativos. (b) El costo del capital debe permitir la conformación de un fondo de reserva que permita efectuar, en un período determinado del futuro, todas las inversiones requeridas para mejoramiento y ampliación ordenada de la infraestructura de riego. En este segundo caso, cobra importancia la valorización del capital físico “a construir” y se desdeña la valorización del capital ya construido (Caballer y Guadalajara, 1998, Capítulos 2 y 4).

5.2 PRECIO DEL AGUA DE RIEGO EN ARGENTINA. En Argentina los principios y métodos utilizados para la determinación del precio del agua de riego varían entre provincias. Los métodos utilizados en diez de ellas (Mendoza, Río Negro, San Juan, Neuquén, Catamarca, Tucumán, Jujuy, Santiago del Estero, La Rioja, Salta) se discuten en forma secuencial en la siguiente sección, en tanto que en ésta se resumen las principales características comunes. En las provincias con mayor capacidad de gestión, como Mendoza y Río Negro, el principio utilizado es la determinación del precio a partir del costo “pleno” estimado del agua, incluyendo a los costos del capital por inversiones previamente efectuadas y en condiciones que permitan sustentar financieramente los sistemas de riego. Estas dos provincias, al igual que las restantes, descartan los métodos de determinación del precio vinculados con la productividad del recurso.

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En varios sistemas de riego de otras provincias, como Santiago del Estero, Jujuy y La Rioja, no se cuentan con estimaciones precisas del costo del agua y en particular de los costos vinculados con la amortización del capital. La determinación del valor del agua no sigue en estas provincias principios racionales de cálculo. En La Rioja hasta 2001 el valor del canon se obtenía mediante ajustes no metódicos sobre valores históricos anteriores. En estos casos valor adjudicado al servicio de abastecimiento de agua es a todas luces más bajo que el costo del mismo. A partir de esta información diversos documentos oficiales, como los “Principios Rectores de la Política Hídrica” (2003), reconocen con los mecanismos de asignación de precios no reconocen el valor económico del agua. En efecto, en la gran mayoría de los sistemas de riego de Argentina el riego se financia sólo parcialmente con los recursos provenientes de la tarifa cobrada por el uso del agua o “canon” de riego. Los valores del “canon” muy bajos en general, cuando se los compara con las reales necesidades de recursos para (a) operar los sistemas de riego; (b) mantener las obras; (c) capacitar a los funcionarios, (d) realizar inversiones para ampliación de los sistemas de riego y para el mejoramiento de la tecnología de riego. Por otro lado, el nivel de cumplimiento del pago de las tarifas por uso del agua de riego es reducido. El mismo es indudablemente más bajo en aquellos sistemas menos evolucionados. Varios de ellos, como los sistemas de riego del centro y oeste de Catamarca y del centro y norte de Jujuy, poseen asociaciones de regantes cuyos niveles de cumplimiento de pago oscilan entre 4 % y 30 %. La sustentabilidad de estos sistemas de riego se perjudica de este modo por: (a) un cálculo no racional y a todas luces exiguo del precio del agua; (b) el incumplimiento en el pago de las tarifas. A pesar de ello, no se registran cortes de suministro como sanción por la falta de pago. El efecto neto de estos procedimientos es entonces: (a) una marcada insuficiencia financiera para mantener y operar los sistemas de riego, que debe ser cubierta por fuentes financieras externas al sistema de riego, generalmente el presupuesto provincial; (b) generalización de las conductas irresponsables entre los usuarios; (c) por extensión, el propósito de no cambiar el “status quo” administrativo; (d) escasa disponibilidad crónica de fondos para inversiones destinadas a ampliar las áreas de riego, mejorar obras, mejorar la tecnología de gestión. La cobertura de estos problemas se satisfacen coyunturalmente cuando se consiguen recursos públicos no generados por el sistema de riego (Banco Mundial, 2000). Las recomendaciones sobre este tema que surgen de la documentación elaborada en el período 2000-2004 pasan, según consta en el Capítulo 2 de este informe, por la concientización de los agricultores, la implementación de regímenes tarifarios acordes con criterios de eficiencia, que otorguen sustentabilidad financiera a los sistemas de riego, el mejoramiento de las condiciones de “cobrabilidad”. 5.3 EL VALOR DEL CANON EN DIFERENTES PROVINCIAS. Las experiencias de las provincias son diversas. Es por ello conveniente analizarlas por separado. Se considera a continuación un primer grupo de provincias del centro y sur del país (Mendoza, Río Negro, San Juan, Neuquén), que se cuentan entre las más “adelantadas” en cuanto a la calidad de la gestión de los organismos públicos. Se considera a continuación un grupo de provincias del Noroeste del país, que presentan en relación a las anteriores mayor atraso en su capacidad de gestión de los recursos públicos. El análisis demostrará que entre las provincias adelantadas también existen

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enormes problemas en la valorización del agua de riego y en el aseguramiento de condiciones de sustentabilidad financiera de los sistemas de riego. Para posibilitar un análisis comparativo más sólido, el análisis de cada provincia sigue a un conjunto de preguntas orientativas:

(a) Racionalidad del cálculo: ¿las estimaciones del precio del recurso son metodológicamente apropiadas en la provincia?

(b) Cobertura de costos: ¿las estimaciones del precio del recurso (tarifa o canon de riego) dan cobertura a todos los costos del servicio?

(c) Evolución de los valores: ¿los valores de las tarifas se están incrementando?

(d) Nivel de recaudación o “cobrabilidad”: ¿los niveles de cumplimiento en el pago de tarifas son elevados y evolucionan favorablemente?

(e) ¿Cuál es la contribución de la recaudación por suministro de agua de riego a la sustentabilidad financiera de los sistemas de riego?

5.3.1 EL PRECIO DEL AGUA DE RIEGO EN MENDOZA.

El precio del agua de riego en Mendoza se corresponde con la perspectiva institucional y financiera del Departamento General de Irrigación (DGI) de esta provincia, que es la autoridad principal de riego. Para el DGI el pago del “canon” de riego o tarifa de riego debe recaer sobre los productores que se benefician con el suministro del servicio de riego y su valor debe ser suficiente para cubrir todos los costos (Principio de autofinanciamiento). Para el cálculo del canon de riego “por hectárea” se procede en Mendoza a estimar el presupuesto anual de la Institución Rectora y Administradora del Riego (DGI) y se lo divide entre el total de hectáreas empadronadas, ponderadas por el grado de cumplimiento en el pago. De esta forma se estima un costo por ha empadronada con derecho de riego. El valor del canon varía en función de importancia y longitud de las redes de riego específicas. La Facturación se vincula con la superficie con derecho a riego del establecimiento considerado. El canon de riego da cobertura a los siguientes componentes de costo:

(a) Costos administrativos de la Sede Central del DGI. (b) Costos administrativos de las sedes regionales o “Subdelegaciones” (c) Costos administrativos y operativos de las “Inspecciones de Cauce” o

Asociaciones de Regantes. (d) Costos de obras mayores y menores.

La entrega del agua se hace en función de la superficie empadronada con derecho de riego. El monto que debe abonar un usuario por hectárea y por año resulta de la siguiente fórmula: T = S1 + S2 + D1 + T1 + I1 + F1 + O1 + O2 Donde: T = la tarifa total S1 = la cuota de sostenimiento de la Administración Central, S2 = la cuota de sostenimiento de la Subdelegación respectiva, D1 = la cuota de administración y operación de los diques, T1 = la cuota de cobertura de Trabajo con Equipos Pesados,

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I1 = la cuota Inspección de Cauce (canal, rama, hijuela, ramo), F1 = la cuota Fondo Permanente O1 = la cuota Obras Menores (financiadas por el DGI) O2 = la cuota Obras Mayores (financiadas por la Provincia de Mendoza) El valor total del canon de agua de riego oscila alrededor de $ 59 por ha y por año. Existen ajustes menores en las cuotas que corresponde pagar a los distintos regantes. Uno de esos ajustes resulta de la posición que el regante ocupa en la zona de riego, lo que se traduce en utilización de canales secundarios o terciarios que es preciso mantener, limpiar, etc. El DGI además ha establecido un sistema de descuentos para incentivar a quienes cumplen regularmente con sus obligaciones de pago. La tarifa de esos descuentos se establece como sigue: 5 % de descuento para quienes hayan estado al día en el pago de sus cuotas en el último año, 10% para quien lo estuviera en los dos últimos años, y 15% para los últimos 3 años. Los fondos administrados por las Inspecciones de Cauce provienen fundamentalmente de la recaudación obtenida por cobro de la tarifa de riego. Además pueden tener otras fuentes de financiamiento, como las ventas de bienes de la Inspección, venta de forestales ubicados en las márgenes de los cauces y otros provenientes de la aplicación de sanciones a los regantes cuando infringen las disposiciones vigentes. En general las Inspecciones de Cauce no presentan problemas de desequilibrios financieros porque los gastos autorizados del Presupuesto se van ejecutando conforme a la evolución de la recaudación. El DGI cuenta con una Unidad de Control de Gestión, que realiza el seguimiento y control permanente de gastos y presupuestación de las Inspecciones de Cauce, llevando anotación de los defasajes en planificación y ejecución. La expectativa de recaudación es la que se toma como base para el cálculo de recursos de cada Ejercicio o “Presupuesto Autorizado de Recursos”. Las Asociaciones de Inspecciones de Cauce, que operan como “consorcios” de segundo grado, tienen como principal fuente de recursos para financiar sus gastos los valores provenientes de aportes que efectúan las Inspecciones de Cauce, que representan el 65% de total de sus recursos ordinarios. En orden de importancia le siguen los rubros que, por otros conceptos como alquileres de maquinarias, venta de máquinas cedidas por el DGI y otros autorizados en el presupuesto, representan el 35% restante. La recaudación se completa con otros conceptos que proveen recursos en porcentajes inferiores tales como servicios varios a Inspecciones o usuarios, o reembolso de obras. La situación financiera de las Asociaciones es en general solvente, porque ejecutan sus presupuestos de Gastos Autorizados conforme a la evolución de la recaudación. Los valores del canon de riego se han elevado en todos los sistemas de riego mendocinos en los últimos años. En la cuenca del Río Mendoza se ha prácticamente triplicado el valor del canon de riego entre 1992 y 2002. En la cuenca del Río Tunuyán se ha duplicado (ver, para los cálculos correspondientes, el Anexo 1 de este informe). Según los regantes, no ha habido un aumento proporcional en la eficiencia en el servicio y en cambio se han incrementado los costos productivos. Según cálculos realizados por Maccari en Noviembre de 2004 (ver para mayores detalles el Anexo 1 de este informe), los costos del servicio de riego alcanzan a menos del 1 % del costo de producción de los cultivos principales de la provincia (vid para vinificar, ciruelas, ajo).

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Los niveles de cumplimiento en el pago del canon son aún bajos en Mendoza. Varios organismos provinciales tienen una gran deuda con el DGI. Hay además una gran deuda privada, que alcanza a alrededor de $ 150 millones en el último trimestre de 2004 y que se salda con lentitud. Actualmente del total del padrón sólo recibe facturas el 63 % de los establecimientos y sólo paga el 38 % de los regantes (es decir, paga alrededor del 60 % de los regantes que reciben factura). El padrón de regantes es incompleto e impreciso, por falta de domicilios, información incompleta de datos domiciliarios, superficie empadronada inexistente o duplicada, etc. Estas dificultades hacen que desde la emisión se pierda más del 40 % de la recaudación. De los boletos emitidos (Monto Facturado) se cobró el 55 % en el año 1999 y el 61 % en el año 2.000. Los pequeños regantes de hasta 5 has representan el 75% (59.910) del total de regantes con deuda y el 27% de la deuda total ($ 41.250.704). Los mayores regantes representan el 2,57% (2.054) del total de regantes con deuda y el 29% de la deuda ($ 44.693.542). Los grandes usuarios (de mas 30 Ha) concentran casi el 30 % del stock de deuda y los chicos concentran otro 30 % (hasta 5 Ha). Solamente llega a cobrarse un 30 % de las multas aplicadas. A modo de conclusión preliminar, se constata lo siguiente:

1. Hay “ racionalidad” en el cálculo de costos; las estimaciones del precio del recurso son metodológicamente apropiadas;

2. Hay cobertura plena de costos o “precio pleno” del agua; 3. El valor del canon es creciente en la última década y los niveles de

cumplimiento en el pago de tarifas evolucionan favorablemente. 4. Los niveles de cumplimiento o “cobrabilidad” son aún bajos,

aunque crecientes en los últimos dos años. 5. El Estado Provincial contribuye con aportes importantes, parte de

ellos “a fondo perdido” en la construcción y reparación de grandes obras.

6. Sin embargo, se puede considerar que el balance entre el costo del servicio y el pago de tarifas es adecuado, de modo que la contribución de la recaudación a la sustentabilidad financiera de los sistemas de riego es importante.

5.3.2 EL PRECIO DEL AGUA DE RIEGO EN RÍO NEGRO. En esta provincia se ha instituido también en forma generalizada el pago del canon de riego. La estructura del canon (participación en el canon de los diferentes “componentes de costo”) depende del tipo de consorcio. A diferencia de Mendoza, que tiene un único tipo de consorcio, denominado “Inspección de Cauce”, existen en Río Negro, en función de los esquemas y procedimientos de gestión, tres tipos de consorcios:

a. Consorcios de Segundo Grado: Gestionan toda la red de conducción y distribución incluyendo el canal principal y la obra de captación del recurso. Están integrados por consorcios de primer grado que se abastecen del mismo canal matriz.

b. Consorcios de Primer Grado: Gestionan la red de conducción y distribución, pero no administran el canal principal, que depende de la autoridad provincial de aguas (Departamento Provincial de Aguas o “DPA”). Operan por lo tanto en sistemas de riego que cuentan con un tramo de red “no delegado” (canal principal) y un tramo delegado

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(canales secundarios y resto de la red de distribución). c. Consorcios no totalmente operativos: Cuentan con existencia legal e

inclusive con procedimientos estandardizados de gestión administrativa, pero no gestionan operativamente ninguna parte de la red de distribución. Toda la gestión es conducida por el DPA, de modo que estos sistemas no cuentan con “red delegada”.

VALOR DEL CANON EN CONSORCIOS DE SEGUNDO GRADO.

El cálculo del valor del canon de riego se apoya en los presupuestos anuales del consorcio de segundo grado y de los consorcios integrantes de primer grado. Los presupuestos son aprobados en Asamblea General Ordinaria. El monto global presupuestado se divide por la cantidad total de hectáreas empadronadas para obtener valor anual del canon de riego por ha. Cada consorcio elabora su propio presupuesto de acuerdo a sus gastos e inversiones estimadas, Por lo general existe bastante concordancia con el presupuesto presentado el año anterior, y el canon no presenta demasiada variabilidad año a año. Una vez aprobado el presupuesto, el mismo es elevado para su control al DPA que evaluará su seguimiento y ejecución. Obtenido el valor del canon, el mismo es cubierto por los integrantes del consorcio en seis cuotas, dado que la facturación se realiza en forma bimestral. La estructura de costos diseñada para la implementación del canon de riego tiene en cuenta los siguientes elementos: a) Administración y Operación .Se incluyen en este rubro los gastos en personal, movilidad, servicios, mantenimiento de infraestructura edilicia, vestimenta, seguridad, limpieza, gestión de cobranza y otros. b) Mantenimiento y mejoramiento de la red. Comprenden este rubro las tareas de mantenimiento de diques, bocatomas, canal principal, descargadores, obras de defensa aluvional. El componente “mejoramiento” corresponde a un costo de capital o inversión. No todos los consorcios contemplan el mejoramiento de la red. Dicho de otro modo, no todos los presupuestos elaborados por los consorcios incluyen el rubro “inversiones”. c) Gastos Indirectos. Corresponde a gastos de la administración central (equivalentes a alrededor del 5% del valor del canon, dan cobertura a gastos de gestión, control de personal, tesorería, contaduría, comisión de análisis de presupuesto, etc.). En los casos de existencia de Consorcio de Primer y Segundo Grado se incluyen los costos administrativos de éste último en el cálculo del canon. El derecho al cobro del canon ha sido transferido en forma gradual a los consorcios de riego a partir de La ley 3195/97. En general, la facturación del canon es efectuada por el Consorcio de Riego correspondiente. En general, la facturación del canon de riego es realizada por el Consorcio de Segundo grado. La factura correspondiente contiene un cupón para el canon de Segundo grado y otro para el de Primer Grado. En prácticamente todos los casos se utiliza la modalidad de cobro a través de un banco de la localidad. A los ingresos por el canon de riego, puede sumársele otros, por servicio a terceros, generalmente relacionados con el mantenimiento de la infraestructura de riego y drenajes interna (a nivel parcelario) o con trabajos de diversa índole que requieran equipos pesados

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VALOR DEL CANON EN CONSORCIOS DE PRIMER GRADO Y EN CONSORCIOS NO OPERATIVOS.

El cálculo del valor del canon de riego se apoya también en el presupuesto anual aprobado en Asamblea General Ordinaria del consorcio correspondiente. El valor anual del canon de riego por ha se obtiene de igual manera. La estructura de costos tiene en cuenta los mismos elementos. Sin embargo, en este caso, el monto del presupuesto es sometido a consideración del DPA por la correspondiente In-tendencias de Riego y la facturación del canon y el control de pagos está a cargo del DPA, quién además realiza el respaldo a las tramitaciones de las intimaciones y todas aquellas acciones que se deriven por falta de pago. El cobro del canon se realiza en facturas unificadas, donde se discriminan dos asignaciones diferenciadas: la contribución para la operación y mantenimiento de la red que administra el DPA y, por cuerda separada, la contribución por la parte de la red de riego “delegada”. El Banco Provincia de Río Negro acredita automáticamente los pagos en la cuenta del DPA y en la del consorcio correspondiente.

VALORES DEL CANON Y COBERTURA DE COSTOS EN RÍO NEGRO. Los valores medios de Canon de Riego fueron, en 2004, para los consorcios del Alto Valle del Río Negro, los siguientes: Canon Consorcio Segundo Grado $ 15,00 /ha/año Canon Consorcio de 1er. Grado $ 71,63 /ha./año CANON TOTAL 2004 $ 86,63/ha/año En el Valle Medio el Canon de Riego presenta el siguiente valor medio: Canon Consorcio de Segundo Grado $ 25,02/ha /año Canon Consorcios $ 21,38/ha/año CANON TOTAL 2004 $ 46,40/ha/año El Valle Inferior del Río Negro tiene un canon de $ 38.93. Además, los cánones fijados por el DPA (red oficial) oscilan entre $ 30 Colonia-Frías a $ 11.76 en Catriel. Como se puede observar los valores son, en este último caso, bastante más bajos que en el Alto Valle. La evolución del valor del canon ha sido, tal como en Mendoza, positiva en los últimos diez años. En los consorcios del Alto valle citados en el párrafo anterior, los valores de 1994 promediaban $ 64,00 /ha./año, de modo que la variación para un período de diez años ha sido del orden del 35.46%. Esta apreciación de los valores corrientes del canon de riego no ha logrado neutralizar la pérdida de valor adquisitivo causada por la devaluación. La fijación del canon va desde valores muy bajos (16,00 $/ha-año en el Consorcio de Valle Azul) a valores relativamente elevados ($105 /ha-año para el consorcio de Cipolletti). Claramente, el primer valor de canon no cubre los costos vinculados con la amortización de las obras. Se comprueba que los criterios de fijación del valor del agua difieren entre zonas/tipos de productores, y que en algunos casos se cubre la realización de inversiones y mejoras y en otros no. Los niveles de cumplimiento de pagos o “cobrabilidad” son todavía relativamente bajos y difieren entre zonas o áreas de riego y entre sistemas y consorcios. Los Consorcios del Alto Valle del Río Negro tienen el canon más alto y el nivel de cobrabilidad más

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efectivo (entre 60% – 70%). En el Valle Medio el nivel de cobrabilidad supera el 50 %. En el Valle Inferior el nivel de cobrabilidad no alcanza el 40%. Contribuyen a esta situación los mecanismos de sanción todavía endebles: sólo en algunas áreas la falta de pago del servicio provoca el corte del suministro. También contribuye la calidad del empadronamiento de usuarios. Se han detectado en todos los sistemas errores en el empadronamiento de las parcelas, por lo que se está llevando a cabo una tarea de reempadronamiento, para poder implementar una correcta facturación. La combinación de tarifas muy reducidas y bajo nivel de cobranza genera varios efectos de importancia. Entre ellos la insuficiencia financiera y la escasa disponibilidad crónica de fondos para inversiones destinadas a mejorar obras y tecnología de gestión. El balance de costos e ingresos del sistema provincial de irrigación es todavía negativo. Cálculos del Departamento Provincial de Aguas (DPA) muestran que los ingresos anuales alcanzan a $ 5.21 millones (ALTO VALLE $3.939.517; IDEVI $ 656.488.; Resto $ 616.340). La ponderación aproximada por el numero de ha regadas arroja jun canon promedio de 37 $/ha-año de recaudación que equivale al 18.6% del presupuesto del DPA en 2004. A modo de conclusión preliminar, se constata lo siguiente:

1. Hay intentos de racionalidad en el cálculo de costos, empañados por una importante variabilidad en la gestión administrativa de los sistemas (hay consorcios independientes, sistemas administrados por el DPA, sistemas mixtos, etc.) y por variaciones en los componentes incluidos en el cálculo del canon (la asignación para “mejoramiento” no se incluye en todos los sistemas).

2. Sólo en unos pocos sistemas de riego hay cobertura plena de costos o “precio pleno” del agua;

3. El valor del canon es creciente en la última década 4. Los niveles de cumplimiento en el pago de tarifas evolucionan favorablemente.

En los sistemas de riego del Alto Valle el incremento es notable debido al mejoramiento de la situación económica de los productores agropecuarios (después de la devaluación) y la organización de un Consorcio de Segundo Grado que permite la autogestión en forma independiente del DPA.

5. En el resto de los sistemas de la provincia aún no se ha podido revertir esta situación (niveles de cobrabilidad entre 30-40%).

6. Sin embargo, los niveles generales de recaudación o “cobrabilidad” son aún bajos.

7. El Estado Provincial contribuye con aportes importantes “a fondo perdido” para el desarrollo de múltiples actividades (adquisición de equipos, reparación de obras, construcción de sistemas de drenaje, etc.).

8. El balance entre el costo del servicio y la recaudación distan todavía de ser adecuado.

5.3.3 EL PRECIO DEL AGUA DE RIEGO EN SAN JUAN. La Provincia de San Juan cuenta con una Dirección de Hidráulica, responsable por la gestión del riego, que articula su actividad con las asociaciones de productores denominadas “Juntas de Regantes”. Las “Juntas”, con apoyo y fiscalización de la Dirección, elaboran sus presupuestos anuales de operaciones. Las presupuestos parciales o por zonas se condensan ulteriormente en un presupuesto anual consolidado.

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El procedimiento presupuestario adolece, según la evaluación de Ronchietto y Zaldo (2004), efectuada en el ámbito de PROSAP, de serias deficiencias técnicas; por ejemplo, no “zonifica” las erogaciones y los costos de las actividades y en consecuencia no determina un costo de tarifa por zona. En otro orden, el presupuesto no se elabora sobre la base de metas a alcanzar ni de propuestas detalladas de inversión. Por otra parte, y a diferencia de lo que ocurre en Mendoza y Río Negro, el presupuesto estimado no se utiliza para la determinación de la tarifa o canon de riego. El valor del canon no se adecua a los costos del riego y adquiere, en la visión de los autores citados, una naturaleza tributaria. No representa en consecuencia un precio por suministro de un insumo ni contribuye a optimizar el uso del recurso. El valor del canon riego ha permanecido constante en todas las zonas de riego de la provincia entre 1998 y 2003. Los valores oscilan entre 15 $ por ha y por año (Jachal, Iglesia, Calingasta) y 25 $ por ha y por año (Valle de Ullum, Tulum y Zonda). La constancia de su valor no se compadece con los incrementos en los costos de la administración y gestión del DH ni de los aumentos en los precios de los bienes agrícolas Se concluye entonces que los valores de las tarifas no sólo no se hán incrementando sino que están disminuyendo. Ronchietto y Zaldo (Op. Cit.) aconsejan corregir el sistema tarifario para permitir cubrir los costos de operación y mantenimiento del sistema, tomando como parámetros los coeficientes que se aplican en distritos semejantes de la Provincia de Mendoza. Aconsejan además premiar a los usuarios que cumplen con sus deudas en tiempo, incluir en la red de Internet la deuda que mantienen con el organismo los morosos, establecer sistemas de pago más amplios que los actuales y facilitar la emisión de las boletas, lograr que el DH pueda ejecutar la cobranza de los morosos (por vía administrativa y judicialmente, implementar nuevas modalidades para el cobro de cánones (débito automático, pago fácil y otros). Se desprende de lo anterior que las estimaciones del precio del recurso no son metodológicamente apropiadas Estimaciones de Ronchietto y Zaldo (Op. Cit.) demuestran que, aún recaudando el 100 % de los valores tarifarios emitidos, el canon de riego fijado solo serviría para cubrir menos del 30% de los gastos totales del Departamento de Hidráulica. Esta situación empeora en los últimos años debido a la depreciación del valor real del canon con respecto a cualquier índice relevante, incluyendo el precio de la vid y del vino. Se concluye en consecuencia que las estimaciones del precio del recurso no dan cobertura a todos los costos del servicio La superficie efectivamente regada con el caudal distribuido es muy inferior a la superficie empadronada. No se ha depurado el padrón de regantes. La deuda morosa de más del 70 % del padrón de regantes no se ha reducido en los últimos años. Se concluye que los niveles de cumplimiento en el pago de tarifas no han evolucionado favorablemente. Contribuye a este proceso la poca agilidad en los sistemas de recaudación, solo se cobra en efectivo en Banco de San Juan y en el Dpto. de Hidráulica. Los aportes de los regantes no alcanzan a cubrir ni siquiera los salarios de la planta permanente del organismo. Con relación a las erogaciones de capital se observa que no se ha efectuado ningún tipo de inversión en equipamiento en el periodo 1995-2003. La media de recursos propios por todo concepto en los años registrados es de $ 2.098.536.- (calculado a valores corrientes) y representa menos del 50% del total que se recaudaría por el total de has empadronadas. Si se hace referencia sólo al

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pago del canon correspondiente a cada año la media de lo recaudado es de $ 893.667, valor que representa a menos del 25% del total de la superficie empadronada. Los recursos propios totales medios representan el 36% de las erogaciones de capital en el periodo analizado El escaso nivel de recaudación propia, constituye el principal determinante de las restricciones que tiene el DH para cumplir con mayor eficiencia la administración del recurso y su gestión. Se concluye que la contribución de la recaudación por suministro de agua de riego a la sustentabilidad financiera de los sistemas de riego es muy precaria. Ronchietto y Zaldo aconsejan incrementar la participación de los regantes en la administración de las juntas, promover que éstas recauden las tasas para mejoras y mantenimiento, capacitar para la descentralización de la gestión. A modo de conclusión se constata lo siguiente:

1. No hay racionalidad en el cálculo de costos. 2. No hay cobertura plena de costos o “precio pleno” del agua; 3. El valor del canon es decreciente, en términos reales, en los últimos años. 4. Los niveles de cumplimiento en el pago de tarifas no evolucionan

favorablemente, manteniéndose aparentemente en estado estacionario. 5. Los niveles de cumplimiento o “cobrabilidad” son muy bajos, del orden de 25

%.. 6. El Estado Provincial contribuye con aportes para la adquisición de equipos,

reparación de obras, etc, pero estos aportes han sido muy reducidos, no habiéndose registrado inversiones en equipamiento en el último lustro.

7. El balance entre el costo del servicio y la recaudación dista todavía de ser adecuado.

5.3.4 EL PRECIO DEL AGUA DE RIEGO EN NEUQUÉN. En la Provincia de Neuquén la gestión del riego varía entre áreas y consorcios. La naturaleza de esta variación está estrechamente vinculada con la condición económica y social de los titulares de los establecimientos de cada área. Los tipos de gestión más frecuentes son los siguientes:

(a) Gestión pública sin pago del servicio. Predomina en el norte de la provincia, en las áreas de riego de los departamentos de Chos- Malal, Minas, Ñorquinco, Pehuenches. El aporte de los usuarios en la gestión es reducido o nulo. El Gobierno Municipal administra el sistema. Los distribuidores de agua o “tomeros” son funcionarios del municipio, quien solventa sus salarios. El equipamiento de mantenimiento es del Gobierno municipal. Las obras de ampliación son financiadas por el gobierno provincial, que se articula con el gobierno municipal para la realización de las actividades. Por estos servicios los usuarios no pagan ningún tipo de canon de riego, recibiendo gratis los servicios.

(b) Gestión pública con pago parcial del servicio. Predomina en el área de riego del Río Limay. El Gobierno Provincial, a través de la Dirección Provincial de Irrigación, administra el sistema. Los distribuidores de agua o “tomeros” son funcionarios de dicha dirección. Las obras de ampliación y restauración son financiadas por el gobierno provincial. Los usuarios pagan un canon de riego que oscila entre 30 y 40 $ por ha y por año. Este valor es apenas suficiente para solventar los costos operativos de mantenimiento del sistema y no obedece, según la información recibida, a cálculos racionales. El nivel de cobrabilidad es bajo.

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(c) Gestión mixta. Este sistema se encuentra en Loncopué, área de establecimientos ganaderos grandes y medianos. Los gobiernos municipales administran el sistema. No se paga canon de riego. Los titulares de establecimientos aportan recursos para compra de materiales útiles para ampliación o reparación de obras.

(d) Gestión enteramente privada. Este sistema corresponde a un único consorcio, San Patricio del Chañar. La responsabilidad del gobierno provincial es entregar el agua en cabecera de área de riego. El consorcio se encarga de distribuirlo entre usuarios. El canon de riego es comparativamente reducido cuando comparado con la buena calidad del servicio (equivalente a 120 $ por ha y por año). El nivel de cobrabilidad (al interior del consorcio) es elevado.

Se advierte de las consideraciones anteriores que la provincia no cuenta con un sistema unificado de gestión, acudiendo a soluciones casuísticas que dependen de la naturaleza de los problemas a resolver y de la condición social de los regantes. Los costos operativos de los sistemas varían entre consorcios. Los valores consignados por las administraciones de los consorcios oscilan entre 130 $ por ha y por año en los Consorcios Centenario y Vista Alegre y 85 $ por ha y por año (Picun Leufú). A modo de conclusión preliminar, se señala lo siguiente:

• En varios sistemas hay racionalidad en el cálculo de costos, en otros no se cobra canon y el cálculo no se efectúa.

• En general y con la posible excepción de un consorcio, no hay cobertura plena de costos o “precio pleno” del agua;

• El valor del canon es estable en los últimos años. • Los niveles de cumplimiento o “cobrabilidad” son muy variables, oscilando

entre casi nulos a muy elevados. • El Estado Provincial contribuye con aportes para la adquisición de equipos,

reparación de obras, etc. Estos aportes han sido elevados (aunque no siempre eficientes, según se demuestra en el Anexo 6.

• El balance entre el costo del servicio y la recaudación dista todavía de ser adecuado.

5.3.5 EL PRECIO DEL AGUA DE RIEGO EN CATAMARCA.

En esta provincia no se ha instituido todavía en forma generalizada el pago del canon de riego. Existen sistemas de riego, en general pequeños, que no están obligados a pagar por el suministro de agua de riego. Para los sistemas de riego cuyos usuarios deben pagar el servicio, que son mayoría en la actualidad, el valor del canon varía. El canon de agua superficial destinada al uso para riego en sistemas regulados por embalses es idéntico en toda la provincia y alcanza a $30/ha/año. El valor para los sistemas no regulados con toma fija se estableció en $25/ha/año, mientras que los no regulados servidos por toma precaria tienen un canon de $20/ha/año. Estos valores se apoyan en un cálculo presupuestario todavía deficiente, que autoriza a pensar que la estimación de costos puede mejorarse sensiblemente. La ley fija en 10.000m3/ha/año como máximo, el volumen de agua a entregar en la cabecera del lote en las zonas que posean obras de regulación. Relacionando los valores de canon y dotación se tiene una primera aproximación al precio mínimo del agua en las áreas con embalses, que resulta de $0,003/m3. En el distrito de Tinogasta, servido por una presa derivadora con un canon de $25/ha/año, se ha estimado que se entregan anualmente en un año promedio unos 12.000m3/ha, lo que arrojaría un precio efectivo del agua en cabecera de chacra de $0,0021/m3. Este valor influye muy poco en el costo de producción de los principales cultivos de la provincia. En la

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producción de vid, que es el producto más difundido, el canon representa solamente el 0.8 % del costo total. La situación actual acumulada desde 1997, del pago de canon de riego por parte de los distritos a los cuales se les factura, muestra que lo pagado equivale al 36 % del total facturado. A valores de hoy y sobre la base de una facturación anual de $444.000, la deuda equivale a 4,3 años de canon. Los distritos de riego del Oeste y Centro tienen un cumplimiento del 40% y 43%, respectivamente, mientras que en los del Este disminuye al 22%. El nivel de cumplimiento es todavía muy bajo, a pesar de que se registran tendencias incipientes hacia el mejoramiento de la recaudación. El balance entre aportes de los regantes y costos totales de los sistemas de riego es claramente deficitario. Los costos del riego son principalmente cubiertos por el Estado Provincial. Los sistemas de riego de Catamarca registran en su totalidad notables deficiencias de mantenimiento y obsolescencia de la red en general, salvo contadas excepciones. La operación de dicha red y el mantenimiento menor que se lleva a cabo en la misma está enteramente a cargo de la Dirección Provincial de Riego (DR). Las inversiones en reparaciones de magnitud están a cargo de la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas (DOH). El presupuesto anual de la DR de $ 3.740.000, asignado a la totalidad de las 24.100 ha regadas, equivale a un gasto anual de $155/ha, del cual el canon promedio de $25/ha, cubre solamente el 16%. El sistema actual es sumamente costoso y no se traduce en un mejoramiento de los sistemas de riego, lo que limita el incremento de la producción agrícola. Alrededor de $ 3.000.000 (80%) del presupuesto de la DR se destinan al pago de sueldos y el resto a bienes y servicios para funcionamiento. Los fondos del presupuesto de la DR se originan en el Tesoro provincial (87%) y en el canon de riego (solamente el 13%). La DOH ha previsto para este año inversiones en reparación de obras de riego de alrededor de $ 1.680.000. De este monto $832.300 (49,6%) provienen de regalías mineras y se invierten en obras de riego en los departamentos de Andalgalá y Belén, donde se desarrolla actividad minera y se contribuye a la misma, mediante servicios de agua para la explotación minera. Alrededor de $ 504.000 (30%) provienen del cobro del canon de agua subterránea y se invierten en reparaciones de obras de toma, azudes y canales, mientras que el resto de los fondos $342.400 (20,4%) provienen del tesoro provincial y se destinan a obras de mantenimiento varias. De acuerdo a lo expuesto el total de fondos destinados a la provisión de servicios de riego asciende a $ 5.920.000, o sea el equivalente a casi $240/ha regada. Ese importante gasto no alcanza, sin embargo, a cubrir las necesidades de mantenimiento y reparación de la mayor parte de los sistemas de riego que se encuentra en malas condiciones, debido al arrastre de largos años durante los cuales es poco lo que se ha realizado en materia de mantenimiento y mejoramiento de la red. Claramente, la recaudación proveniente del canon cubre una parte menor de estos fondos, de modo que el balance entre recaudación y gastos es claramente negativo. Se puede concluir entonces lo siguiente:

1. Comienzan a desarrollarse mecanismos racionales de cálculo de costos; las estimaciones del precio del recurso son metodológicamente apropiadas;

1. No hay cobertura plena de costos o “precio pleno” del agua; 2. El valor del canon es creciente en la última década y los niveles de

cumplimiento en el pago de tarifas evolucionan favorablemente.

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3. Los niveles de cumplimiento o “cobrabilidad” son aún muy bajos, aunque crecientes en los últimos dos años.

4. El Estado Provincial contribuye con aportes importantes, parte de ellos “a fondo perdido” en la construcción y reparación de obras.

5. El balance entre el costo del servicio y el pago de tarifas es desfavorable para la autoridad de riego y la contribución de la recaudación a la sustentabilidad financiera de los sistemas de riego es débil.

5.3.6 EL PRECIO DEL AGUA DE RIEGO EN TUCUMÁN. Todos los productores tucumanos de áreas irrigadas deben pagar el canon de riego. El valor del canon varía en función de la naturaleza de las fuentes de agua. Es más elevado y del orden de 27 $/ha-año en las áreas servidas por embalses y bajo en áreas servidas por tomas rústicas (12 $/ha-año). El mecanismo de recaudación es sencillo: la Dirección Provincial de Recursos Hídricos emite una boleta o factura, que se distribuye entre los productores por funcionarios de las Delegaciones Regionales de la Dirección de Recursos Hídricos en todos los distritos de riego (Trancas, Leales, Lules, Famaillá, Monteros y otros). El usuario paga la factura en una institución bancaria y lleva un comprobante de pago, que debe mostrar al tomero o encargado de área para obtener el suministro. Los padrones para confeccionar la lista de contribuyentes son muy antiguos. Por otro lado, no se ha establecido hasta hoy un cálculo racional del valor del agua de riego. No se determina la razón para la fijación del canon en los valores estipulados. Esta deficiencia no está siendo corregida. El productor tucumano paga el canon como tarifa requerido para el uso del derecho de aguas. Participa además con contribuciones periódicas a favor de la “Junta de Regantes” en la que participa. Este dinero no circula por las arcas públicas. La recaudación proveniente del canon es de $ 1.8 millones y el presupuesto anual de la actividad de riego alcanza a $ 10 millones, de modo que el valor de la recaudación proveniente del canon está lejos de dan cobertura a todos los costos del servicio. En la mayoría de los sistemas de riego el Estado Provincial continúa pagando los salarios del Jefe de Distrito, encargado de gestión de riego, maquinista, tomero. No se considera en el corto plazo la posibilidad de incrementar tarifas. El porcentaje de cumplimiento a nivel provincial es del orden del 75 %, con variaciones entre áreas. Por otro lado, es baja la calidad del sistema de empadronamiento, tal como ocurre en otras zonas. En la actualidad (comienzos de 2005) se están actualizando los padrones de regantes. Los niveles de cumplimiento en el pago de tarifas evolucionan muy favorablemente en los últimos años. El presupuesto anual de la Dirección de Recursos Hídricos es de $ 10.2 millones en 2004. Es éste el presupuesto más alto de los últimos diez años. Este total se distribuye en cuatro rubros principales (a) $ 6 millones para salarios y retribuciones del personal; (b) $ 1 millón para costos operativos; (c) $ 3 millones para la realización de obras de infraestructura. La proporción del presupuesto destinada a obras es también la más alta de la historia; desde hace 10 años virtualmente no había presupuesto para el desarrollo de la infraestructura. Recursos para inversión se han destinado recientemente a la adquisición de equipamiento mecánico para el riego, y para reparaciones de obras existentes, que están en su mayoría en mal estado (ausencia de inversiones desde hace más de tres décadas. La comparación entre el presupuesto anual y la recaudación revela que la segunda es más de cinco veces menor que el primero, de modo, que la contribución

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de la recaudación por suministro de agua de riego a la sustentabilidad financiera de los sistemas de riego es muy débil Las conclusiones de este breve análisis son las siguientes:

• No se advierte racionalidad económica en el cálculo del valor del canon. • No se advierte cobertura plena de costos o “precio pleno” del agua. • El valor del canon no es creciente. • Los niveles de cumplimiento en el pago de tarifas evolucionan muy

favorablemente en los últimos años. • Los niveles de cumplimiento o “cobrabilidad” son comparativamente elevados. • El Estado Provincial contribuye con aportes importantes para el desarrollo de

múltiples actividades (adquisición de equipos, reparación de obras). • El balance entre costo del servicio y recaudación no es adecuado. • La Dirección de Recursos Hídricos está mejorando notablemente la calidad de

gestión y promoviendo la rápida descentralización de los sistemas de riego. El Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) está contribuyendo activamente en el mejoramiento de la calidad de la gestión.

5.3.7 EL PRECIO DEL AGUA DE RIEGO EN LA RIOJA La entidad rectora del riego en La Rioja es la Administración Provincial de Aguas (APA). Esta entidad ha determinado en 1995 que la administración del riego dentro de cada área o sistema de riego debe ser realizada por el respectivo Consorcio de Riego. La Ley de Aguas de la Provincia establece la obligatoriedad de creación de consorcios. En muchas áreas los consorcios se han creado, pero en un número importante de las mismas no son operativos. La Ley de Aguas de la provincia establece que todo usuario de riego debe abonar una compensación o “canon” a la autoridad fiscal provincial (Dirección de Hacienda). El monto previsto del canon varía moderadamente entre áreas de riego y es de alrededor de 50 $/ ha-año. No se ha podido constatar que dicho monto haya sido determinado según criterios de cobertura integral de costos. Los Consorcios deben, según la Ley de Aguas: (1) fijar el cargo por el uso de agua o “canon” de riego; (2) realizar por sí o bien coordinar las tareas de mantenimiento y reparación del sistema; (3) programar, realizar, coordinar y financiar la realización de inversiones relacionadas con la ampliación o el mejoramiento de las obras pequeñas de su sistema de riego (4) apoyar los esfuerzos de la APA para fiscalizar la operatoria de riego. Los Consorcios no están obligados a construir, mantener y reparar grandes obras, tareas que corresponden a APA, y no están, en la actualidad, autorizados a recaudar los fondos necesarios para las tareas administrativas, tarea asignada a la Administración de rentas generales de la provincia. Gran parte de las áreas de riego de La Rioja poseen todavía “Comisionados de Riego”, responsables administrativos del riego que corresponden a sistemas de gestión anteriores, que en la práctica no ha sido aún sustituidos. Los Comisionados resultan generalmente electos entre los agricultores más responsables e inquietos. Se verifica en la provincia una tendencia a perpetuar a los Comisionados en su cargo. Las atribuciones de los Comisionados son, según sistemas de gestión anteriores: establecer el turnado de riego; administrar las actividades de mantenimiento; promover la resolución de conflictos entre regantes y monitorear el proceso de resolución

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El actual sistema administrativo presenta dificultades diversas. En primer lugar, el sistema nuevo, establecido por ley, no ha todavía sustituido al anterior en parte considerable de las áreas de riego. Por ello, en muchas áreas el pago del canon aún no ha entrado en vigencia. Las tareas de mantenimiento de los sistemas no pueden en consecuencia ser asignadas a responsables específicos, de modo que la resolución de los problemas de mantenimiento y recuperación de obras es casuística. Cuando las necesidades de recuperación son grandes, APA vuelca recursos para pequeñas obras. Muchos productores de la provincia no pagan ninguna compensación al Estado Provincial por el uso de agua de riego desde 1988. El Estado tampoco ha colocado recursos relevantes en los sistemas de riego. Se puede concluir entonces que se carece de racionalidad en el cálculo de costos, que por lo tanto la cobertura “teórica” es muy baja, que el desorden administrativo (superposición de más de un sistema de gestión) es muy grande y que en consecuencia la cobertura efectiva de gastos por parte de los usuarios es prácticamente nula, que el nivel de cobrabilidad es muy pequeño y que el balance es en general negativo. Todo ello en un entorno provincial en que algunos sistemas de riego importantes, como Chilecito, Villa Mazán, funcionan adecuadamente. 5.3.8 EL PRECIO DEL AGUA DE RIEGO EN JUJUY. Las normas y regulaciones de la Provincia de Jujuy establecen que todo usuario de riego debe abonar una compensación o “canon” a la autoridad fiscal provincial (con la excepción de los productores de áreas de riego de La Puna y La Quebrada, que quedan eximidos de esta obligación por Decreto Provincial de 1997). El monto del canon para aguas “reguladas” (aguas almacenadas en represas y entregadas al usuario a través de canales) fue fijado en $ 70 por ha y por año por Decreto del Poder Ejecutivo Provincial en 1995 y luego reducido a $ 50 por ha y por año en 1997. El monto del canon para aguas “no reguladas” (agua obtenida por el usuario a partir de una toma directa desde el curso de agua natural, sea este río, arroyo o laguna) fue fijado en $ 20 por ha y por año en 1995 y reducido dos años más tarde a $ 12 por ha y por año. Estos últimos valores están en vigencia en la actualidad. Los montos considerados no alcanzan, aún en el supuesto de altos niveles de recaudación, los costos operativos de ninguno de los sistemas de riego. El valor “teórico” de recaudación es del orden de $ 4.2 millones por año. No se ha establecido hasta hoy un cálculo racional del valor del agua de riego. No se determina en 1995 la razón para la fijación del valor del canon en el valor considerado ni tampoco en 1997 la razón contable para reducir el valor en la proporción de 36 % (en cambio, se justifica esta reducción por razones sociales, vinculadas con la crisis de los cultivos jujeños). Esta deficiencia trata de ser corregida a partir de marzo de 2004, a través de la suscripción de un convenio con la Universidad Nacional de Jujuy, que debe ejecutar la Facultad de Agronomía a través de su Cátedra de Economía Agraria. El propósito del convenio es obtener apoyo técnico de la Facultad para el cálculo de cánones y tarifas de riego para todas las áreas de Jujuy, de modo tal que los mismos cubran todos los costos y también para el análisis y evaluación de políticas de recaudación que dividan las cargas entre el sector público y el sector privado.

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Los valores o costos de mantenimiento oscilan, según zona, entre mínimos del orden de 40 $ por ha y por año y máximos que exceden los $ 150 por ha y por año. La relación entre el presupuesto operativo de la autoridad de riego, la Dirección Provincial de Recursos Hídricos ( D. R. H.), equivalente a $ 1.6 millones, y la superficie irrigada provincial (en torno a 90000 ha) arroja un presupuesto unitario de $ 16 por ha. Este valor debe ser usado para cubrir gastos de administración y control en las áreas con obligatoriedad de pago de canon y para cubrir gastos de administración, control y mantenimiento de obras donde no se paga canon. Los recursos son indudablemente exiguos. La situación presupuestaria es deficitaria y lo sería aún cuando se pague el canon a los valores considerados en las áreas no eximidas de este gravamen. Claramente, la recaudación alcanza a cubrir una parte muy pequeña de los costos administrativos del riego y de mantenimiento de obras. Se concluye que aún en condiciones de alta “cobrabilidad” los precios fijados para el recurso no dan cobertura a todos los costos del servicio. Una situación diferente se configura en el Consorcio de Riego del Valle de los Pericos, relacionado con el área de riego de Perico, que está localizada unos 35 km hacia el Este-Sureste de la Ciudad Capital., que incluye alrededor de 1500 establecimientos y se ha constituido según todos los requisitos legales (nombre, sede del consorcio, nómina completa de miembros, objeto, duración, derechos y obligaciones de sus miembros, composición de los órganos del consorcio, sistema de contabilidad). Este consorcio administra íntegramente el sistema a partir de boca de entrada de los canales primarios. El costo estimado de mantenimiento del sistema de distribución es del orden de 138 $ por ha y por año. Si bien el valor del canon es de sólo 40 $ por ha y por año, los productores contribuyen con su equipamiento, combustible y mano de obra para conservar el sistema. No hay fuente de información para calcular esta contribución, pero se sabe que contribuye a mantener adecuadamente el sistema de riego. En este único caso de Jujuy los recursos disponibles dan cobertura a todos los costos del servicio. El porcentaje de cumplimiento del pago del canon fue estimado en 28 % para el año 2003, pero en este cálculo participa el cumplimiento de los regantes de Perico, que excede el 90 %. Como caso extremo, se cita que en el Consorcio de San José de Murcia el cumplimiento es del orden del 16 %. En las áreas de riego de La Quebrada y de La Puna no se paga canon de riego. Utilizando la estimación de cumplimiento mencionada previamente, el valor estimado de recaudación es de $ 1.17 millones por año, equivalentes a alrededor de 11 $ por ha y por año. Se concluye que el nivel de cumplimiento es muy bajo y la recaudación efectivamente obtenida equivale a menos del 20 % del presupuesto de riego de la provincia. Se señala, por otra parte, que los valores de cánones y tarifas no se están incrementando. En el Consorcio del Valle de los Pericos el porcentaje de cumplimiento está en ascenso y alcanza al 94 por ciento en 2004. Este alto cumplimiento se vincula con una estrategia institucional de pago que resulta muy eficiente: se descuenta a los usuarios, en su mayoría tabacaleros, el pago del canon de la liquidación del valor del tabaco que debe efectuar la Cooperativa de Tabacaleros de Jujuy. En las restantes áreas de riego, por ejemplo, en los consorcios del área de riego de Las Yungas están el porcentaje de cumplimiento es muy reducido es de alrededor de 25 % y permanece estacionario. Por otro lado, no se cuenta con un empadronamiento completo de usuarios en la mayoría de las áreas irrigadas y ello dificulta el envío de facturas. Se concluye que, con una única (e importante) excepción, la “cobrabilidad” no aumenta. Uno solo entre

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11 consorcios tiene un adecuado presupuesto operativo. En los restantes la falta de pago de canon restringe esta posibilidad. La contribución de la recaudación por suministro de agua de riego a la sustentabilidad financiera de los sistemas de riego es en consecuencia muy baja. Contribuyen a esta situación importantes deficiencias en capacidad institucional para la gestión del riego: no se han formulado adecuadamente misión y funciones de la Dirección de Recursos Hídricos, no se cuenta con un empadronamiento completo de usuarios en la mayoría de las áreas irrigadas; la provincia cuenta con pocos recursos humanos entrenados para administrar los consorcios. De hecho, en algunas áreas parte considerable de las autoridades de consorcio son analfabetos, con buen dominio de técnicas productivas, pero con incapacidad de participar en asambleas, leer y sobre todo redactar. El efecto neto de estas dificultades es que el sector público mantiene mal la infraestructura de riego. Los productores evaden su responsabilidad fiscal y el sector público devuelve la moneda con malos servicios. A modo de resumen, se señala que:

• No hay racionalidad en el cálculo de costos, aunque en 2004 se toman medidas para revertir esta dificultad.

• Sólo en un sistema de riego hay cobertura plena de costos del agua. • El valor del canon no es creciente. • Los niveles de cumplimiento en el pago de tarifas son bajos y no evolucionan

favorablemente, con la única excepción de un consorcio. • Sin embargo, los niveles de cumplimiento o “cobrabilidad” son aún muy bajos. • El Estado Provincial contribuye con aportes importantes “a fondo perdido”

para el desarrollo de múltiples actividades (adquisición de equipos, reparación de obras), pero los mismos son insuficientes para revertir una situación a todas luces deficitaria.

• El balance entre el costo del servicio y la recaudación distan todavía de ser adecuado.

5.3.9 EL PRECIO DEL AGUA DE RIEGO EN SANTIAGO DEL ESTERO. La Provincia de S. Del Estero tiene tres únicos sistemas de riego: (a) el Sistema del Río Dulce (b) el Sistema de Figueroa, sobre el Río Salado; (c) el Sistema de Colonia Dora. Por severas deficiencias en infraestructura, estos dos últimos no operan desde hace tres años. El único sistema remanente, Río Dulce cuenta con alrededor de 70000 ha irrigadas en 2004. El Sistema del Río Dulce no cuenta con consorcios o asociaciones de regantes constituidos formalmente a partir de elecciones libres de sus autoridades. Cada área de riego de este gran sistema cuenta con una “Junta de Regantes” y los canales terciarios o comuneros de cada área con “Comisiones de Administración de Canal”. Se trata en ambos casos de organizaciones constituidas informalmente respondiendo a la vocación asociativa del sector agrario de la provincial. Estas organizaciones no tienen atribuciones efectivas de gestión administrativa o financiera. La misma corresponde a la Unidad Ejecutora de Riego del Río Dulce, unidad pública provincial dependiente directamente del gobernador de la provincia.

Todos los usuarios pagan desde mediados de la década de 1980 un canon de riego. El valor del mismo es bajo, como se verá a continuación y su estimación no está en absoluto vinculada con el costo del servicio. En otros términos, no se constata el uso de metodología alguna para el cálculo del canon: la elaboración del presupuesto de la

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unidad (estatal) de gestión del riego en el Sistema del Río Dulce y la determinación del valor del canon de riego no tienen vinculación metodológica alguna. El valor del canon de riego es de 20 $ por ha y por año hasta 1998 en todas las áreas del sistema. En dicho año se reduce a 10 $ por ha y por año a pedido de los agricultores, que se quejan de las condiciones de rentabilidad de sus productos. Hasta 2002 el valor de recaudación del canon y la asignación presupuestaria provincial para el pago de los salarios de todos los funcionarios y empleados de la Unidad Ejecutora eran la única fuente para cubrir los costos de operación y mantenimiento del sistema. En 1998 la recaudación anual baja de $ 1 millón a $ 500 mil y los costos de mantenimiento aumentan extraordinariamente, de modo que el mantenimiento de obras se debilita en esos años. Las obras de riego de los sistemas de Figueroa y Colonia Dora colapsan. La presupuestación de la actividad de riego en el Rio Dulce para 2004, del orden de $ 5.3 millones, está integrada por $ 1.06 millones, equivalentes al 20 % del total, por la recaudación del canon, y por $ 4.24 millones, equivalentes al 80 % del total, por recursos del gobierno provincial, provenientes de rentas generales. De este total se destinan $ 4 millones a “Trabajos públicos”; $ 1 millón a salarios y $ 0.3 millones a “Bienes y servicios a adquirir para la norma operación del sistema. Se incluyen en este útlimo rubro, combustibles, lubricantes, repuestos de los equipos de mantenimiento, sistemas de computación, etc. De este modo, todos los salarios de la Unidad Ejecutora se cubren con las rentas generales de la provincia. En 2004 los aportes del gobierno provincial, a través de las rentas generales, se triplican con respecto a 2003, pasando a $ 1.8 millones por año, pero la recaudación en concepto de canon se mantiene en alrededor de $ 600 mil por año. Las autoridades provinciales consideran que esta holgura financiera permitirá rehabilitar obras colapsadas, restituyendo el riego en áreas actualmente no regadas, y construyendo nuevas obras de ampliación del área irrigada. Se sigue de lo anterior que el valor del canon de riego de ningún modo da cobertura a todos los costos del servicio.. Los valores de las tarifas (canon) no se están incrementando. En cambio, los niveles de cumplimiento en el pago están evolucionando favorablemente. En los últimos cinco años han pasado de niveles de cobrabilidad de 45 % a más del 60 %. A pesar de ello, la contribución de la recaudación por suministro de agua de riego a la sustentabilidad financiera de los sistemas de riego es sin sombra de dudas extremadamente reducida. El valor del canon deberá incrementarse para contribuir a la restauración de muchas obras cuyo estado refleja la escasez de inversión en las últimas cinco décadas. Es posible concluir de lo anterior que:

1. No hay “racionalidad” en el cálculo del valor del canon ni metodología de cálculo aplicada.

2. La cobertura de costos a partir de la recaudación tarifaria es mínima. 3. El valor del canon es decreciente en la última década. 4. Los niveles de cumplimiento o “cobrabilidad” son comparativamente elevados y

crecientes. 5. El Estado Provincial contribuye con aportes importantes “a fondo perdido” en

la construcción y reparación de obras pero estos aportes han sido insuficientes desde larga data, de modo que el estado de la infraestructura es muy débil, en particular en los sistemas de riego de Figueroa y Colonia Dora.

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5.3.10 EL PRECIO DEL AGUA DE RIEGO EN SALTA. En Salta se han conformado 22 consorcios de riego entre 1995 y 1999. La formación de consorcios, tal como ocurre en otras provincias, está prevista por la normativa del Código Provincial de Aguas. Prácticamente todas los sistemas de riego son administrados por consorcios, cuyas funciones son la administración, control, aforo, planificación, conservación, mantenimiento y preservación de la infraestructura hídrica para riego u otros usos especiales. Las autoridades de los consorcios pueden disponer la suspensión de la entrega del agua y aplicar multas (práctica no realizada hasta hoy). En la actualidad todos ellos mantienen las obras de distribución de agua de riego. Su acción es fiscalizada y evaluada por la Agencia Provincial de Recursos Hídricos (ARH), creada en 2001. Los consorcios deben fijar el valor del canon de riego en acuerdo con la ARH. Para su determinación, las normas vigentes los obligan a considerar tres componentes. El primer componente (o Componente A) es el “derecho de uso propiamente dicho”, cuyo valor se determina teniendo en cuenta la condición hídrica de la fuente, su localización y otras variables. La tarifa para el agua de uso agrícola, cuando no es susceptible de medición se fija en un cierto valor por hectárea y por año. El segundo componente (o Componente B) cubre los costos de amortización, reparación, conservación y administración de la infraestructura de riego. El tercer componente (o Componente C) se fija en función de la rentabilidad potencial o aprovechamiento económico que se puede obtener del recurso productivo. La tarifa está conformada en un 33% por cada componente. La APH establece siete categorías de tarifas, que se diferencian fundamentalmente (aunque no únicamente) por el tipo de concesión (permanente o eventual). Las tarifas resultantes tienen un amplio rango de variación, de que el valor del agua de riego varía sensiblemente entre áreas y usuarios. Se constata que esta variación no está necesariamente correlacionada con de suministro del servicio. Se han registrado valores que van desde desde 30 $/ha-año hasta 12 $/ha-año. Por ejemplo, las tarifas de dos importantes distritos de riego, Campo Santo y Coronel Moldes, son del orden de 22 $/ha-año y 26 $ por ha y por año respectivamente. Los usuarios deben efectuar los pagos en las sucursales del Banco de Salta S.A. Este procedimiento de pago genera dificultades de cobro en aquellas áreas distantes de sucursales. La cobranza de los importes correspondientes al canon, es efectuada por la Dirección General de Rentas. El total recaudado debe ser destinado (según lo estipula el Código de Aguas) a la implementación de la Política de Agua en la Provincia, debiendo como mínimo destinarse el cincuenta por ciento (50%) a la ejecución de obras para el aprovechamiento del agua. Esta norma tampoco se cubre en la práctica. La normativa vigente establece criterios ajustados y en apariencia racionales para la estimación del canon de riego. Su aplicación práctica genera algunas dificultades, vinculadas en parte con la rigidez del sistema de normas y en parte con debilidades metodológicas en la planificación y presupuestación del mantenimiento, recuperación y mantenimiento de la infraestructura de riego. El valor del canon en la gran mayoría de las áreas no surge de procesos de planificación y presupuestación adecuados. Los valores resultantes del canon no se compadecen con los costos de suministro del servicio. Las estimaciones del valor del recurso parecen metodológicamente apropiadas pero no lo son. El valor del canon no da en la mayoría de las áreas de riego cobertura a todos los costos del servicio. En el Sistema del Río Mojotoro, Departamento de General

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Güemes (superficie empadronada de 8314 ha, 73 % permanentes, 27 % temporarias), se cubren todos los costos administrativos y operativos, pero no se asignan recursos para recuperación de obras y para el desarrollo o ampliación de infraestructura. En el sistema de Riego de Coronel Moldes (3054 ha empadronadas) ocurre lo mismo.

Los valores del canon han permanecido constantes para todos los sistemas entre 1997 y 2002. Han aumentado levemente en 2003. Se prevén nuevos aumentos de tarifas para 2005. Los aumentos deben ser considerables (quizás de más del 30 % en muchos sistemas) para dar cobertura a los costos de recuperación de la infraestructura de riego, muy dañada y/o muy deficitaria en muchos sistemas (Coronel Moldes, La Viña, Guachipas, Chicoana, etc). Entrevistas con funcionarios de la ARH sugieren que históricamente el nivel de cobranza del canon de riego ha sido del 30 %. En los últimos tres años se registran facturaciones anuales del orden de $ 3.800.000 y recaudaciones anuales del orden de $ 1.900.000, de modo que los niveles de “cobrabilidad” han mejorado. El presupuesto de la ARH es del orden de $ 42 millones en 2004 y la proporción destinada a riego es del orden de $ 22 millones en 2004. La recaudación proveniente del canon cubre entonces el 8.6 % del presupuesto previsto. La contribución de la recaudación por suministro de agua de riego a la sustentabilidad financiera de los sistemas de riego es entonces reducida. De todos modos, cabe consignar que parte considerable del presupuesto estimado para riego en 2004 no se había ejecutado. Este desempeño todavía débil se vincula con dificultades en la calidad de gestión. Los consorcios continúan desabastecidos de apoyo en las áreas de capacitación y asesoramiento. Varios consorcios carecen de suficiente capacidad institucional y práctica de gestión que permita resolver con facilidad los conflictos entre usuarios y aquéllos que surgen entre usuarios y autoridades de los consorcios, muchos de los cuales convergen a acciones penales. La gestión de los consorcios parecen no presentar dificultades cuando los socios son productores “empresariales” Las principales dificultades de los consorcios se vinculan hoy con; (a) escaso nivel técnico en la gestión, raramente conducida por profesionales o técnicos secundarios; (b) escasa cohesión interpersonal y débiles mecanismos de solidaridad para resolver los problemas, desconfianza, formación de subgrupos de presión o camarillas; (c) incumplimiento en los pagos. Las consideraciones anteriores permiten concluir lo siguiente:

• Hay “racionalidad” restringida en el cálculo del valor del canon; las normas establecen pautas precisas pero a la vez rígidas, parte considerable de las cuales no se cumplen.

• No hay cobertura plena de costos o “precio pleno” del agua; • El valor del canon no se modifica sustancialmente en la última década • Los niveles de cumplimiento o “cobrabilidad” son aún muy bajos, aunque

levemente crecientes. • El Estado Provincial contribuye con aportes “a fondo perdido” en la

recuperación de la infraestructura, pero de modo espasmódico y en general muy deficitario, de modo que los problemas de calidad de infraestructura son muy grandes en varias áreas de riego.

• La contribución de la recaudación a la sustentabilidad financiera de los sistemas de riego es reducida.

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5.3 PRECIO DEL AGUA Y POLÍTICAS DE IRRIGACIÓN. El examen del comportamiento de las diez provincias demuestra:

(a) Una gran heterogeneidad en los métodos de valoración del agua de riego, con aproximaciones importantes al principio de costeo integral en algunas provincias y con mecanismos difícilmente discernibles en otras. Esta heterogeneidad se registra también al interior de determinadas provincias, con comportamientos diferenciados entre sistemas de riego en lo que atañe a la valoración del agua de riego.

(b) Los valores impuestos al canon de riego y la contribución de la recaudación de tarifas y canon poco contribuyen a la sustentabilidad financiera de los sistemas de riego, con la posible excepción de los sistemas de riego de Mendoza y algunos en Río Negro (Alto Valle) y Neuquén (San Patricio del Chañar).

(c) Se advierten señales de mejor recaudación o “cobrabilidad” en varias provincias y áreas de riego, aunque no en todas; en general se advierte una gran dispersión de conductas, en un marco todavía caracterizado por niveles de “cobrabilidad” bajos.

(d) Hay una relación estrecha entre la calidad de gestión de las áreas de riego, en lo que atañe a mecanismos de recaudación y desarrollo de políticas sustentables de financiamiento del riego, y el nivel socioeconómico de los productores al interior del área o sistema de riego. La gestión financiera es mejor en las áreas más ricas de las provincias ricas y previsiblemente peor en las áreas más pobres de las provincias pobres.

(e) Se puede señalar, como síntesis, que los sistemas de riego gravitacional del país se encuentran en mala posición en lo que respecta a (i) la fijación de un valor apropiado para el agua de riego; (ii) el desarrollo de métodos eficaces y generalizables para el cálculo de dicho valor; (iii) el nivel de cumplimiento de pago del canon o la “cobrabilidad”; (iv) la formidable brecha entre los gastos de los sistemas y las contribuciones de los regantes.

(f) La gestión integral del sistema de riego en Argentina ganaría mucho si: (i) se generalizase un método único de valorización del agua de riego (o de cálculo del valor del canon) en todas las provincias y sistemas, con aplicación de un único programa computacional; (ii) se determinase en consecuencia con claridad el costo pleno de agua para todos los sistemas de riego o por lo menos para los más importantes; (iii) se estableciesen niveles de canon en función del costo pleno del agua, con mecanismos de descuento o excepción para grupos de usuarios cuya situación de ingresos, catástrofes reiteradas, etc, así lo justificasen; (iv) en los casos de evidentes posibles conflictos políticos el Estado se hiciese cargo de la diferencia entre el costo pleno y el canon posible, pero con amplia publicidad sobre la magnitud del subsidio y las razones de su otorgamiento; (v) se estableciesen mecanismo sólidos de cobranza y sistemas de premios castigos mas claros para poder evitar o por lo menos disminuir el incumplimiento.

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6. FLUJOS FISCALES EN LA ECONOMÍA DEL RIEGO EN ARGENTINA. 6.1 ASPECTOS METODOLÓGICOS. Se definen para los propósitos de este trabajo como “flujos fiscales vinculados con el sector agropecuario” a aquellos flujos de recursos conformados por: (i) el gasto público orientado al desarrollo del sector agropecuario; (ii) el agregado que incluye en primer lugar a la tributación específica sobre los agricultores y firmas agroindustriales y en segundo lugar a la recaudación de recursos no tributarios provenientes de tarifas pagadas por los agricultores y recaudados por el sector público (nacional, provincial, municipal) en concepto de pago o compensación por servicios provistos por las agencias públicas. Gastos públicos por un lado y tributación y pagos privados por el otro son, claramente, flujos de distinto signo. El análisis de los flujos fiscales se vincula estrechamente con (i) el “balance” de estos flujos o comparación entre niveles de imposición y gastos; (ii) la comprensión de las estructuras de la imposición y del gasto (tipos de impuestos e importancia relativa de los mismos en un caso y rubros de gastos y su importancia en el otro). El primer campo de análisis se relaciona a su vez con los criterios fundamentales de “neutralidad” y “equidad” fiscal: según estos criterios, los aportes, vía imposición o pago de servicios, deben ser compensados, en cantidad y calidad, por los servicios que se proveen. El segundo con el impacto de las estructuras de imposición y gastos sobre los incentivos a la inversión (pública y privada) y por extensión sobre el crecimiento económico. En este trabajo interesa principalmente desarrollar el análisis de los flujos fiscales vinculados con el desarrollo de la agricultura de riego en Argentina. Algunos de estos flujos corresponden a la dinámica general del sector agrícola (gastos por servicios de sanidad vegetal, recaudación de impuesto territorial) y otros específicamente a la agricultura de riego (gastos incurridos por las agencias que proveen servicios de irrigación, pagos de tarifas por uso de agua). Para dar cobertura a ambos aspectos, se considera en primer lugar, en las Secciones 6.2 y 6.3, a la estructura de imposición y gastos generales para el sector (aquélla que afecta a las actividades agrícolas en general) y en segundo lugar, en la Sección 6.4 al balance vinculado específicamente con la agricultura de riego. En este segundo aspecto se consideran específicamente los costos y pagos vinculados con (a) el suministro de agua de riego; (b) los servicios destinados a evacuación de sobrantes de agua – red de drenaje. En el análisis de los flujos fiscales en la agricultura irrigada se deben considerar también las dos perspectivas consideradas previamente. Interesa la comparación entre gasto público y recaudación y su impacto sobre los principios de equidad y neutralidad fiscal, pero también preocupa el impacto de la estructura de gasto y recaudación sobre los incentivos para la inversión pública y privada y sobre el crecimiento de la agricultura irrigada. En otros términos, interesa también analizar si la ecuación entre ingresos y gastos vinculados exclusivamente con el riego genera efectos distorsivos (antagónicos con la inversión y el crecimiento) y cuál es su naturaleza e intensidad. El propósito del trabajo que se desarrolla en este capítulo es, en consecuencia:

(a) Evaluar la naturaleza y magnitud de los flujos fiscales vinculados con las actividades agropecuarias a nivel general, con el fin específico de comparar imposición y gasto y reconocer efectos distorsivos.

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(b) Evaluar también, con los mismos fines, los niveles de recaudación y gasto vinculados directamente con el riego.

(c) Examinar conjuntamente ambos niveles de análisis, con la finalidad de evaluar si las asimetrías que surgen en el nivel general de análisis son acentuadas o, por lo contrario, son compensadas por el impacto fiscal del riego.

Para ello se procede en primer lugar a presentar y evaluar información útil acerca de ingresos, gastos y balance fiscal del sector agropecuario para el año 2003 (estructura tributaria, intensidad o presión de tributación, naturaleza y magnitud del gasto público). La información utilizada, que proviene principalmente del ilustrativo trabajo de O’Connor (2004) y secundariamente de los Anexos 1 a 7 de este informe, se condensa en el Cuadro 6.1. Dicha información permite examinar secuencialmente los niveles nacional (Sección 6.2) y provincial (Sección 6.3) de imposición y gastos. Desafortunadamente, por razones de tiempo se desarrolla en dicho cuadro información para la nación y para apenas siete provincias argentinas (Mendoza, San Juan, Río Negro, Catamarca, Tucumán, Jujuy y Buenos Aires). Se analizan después ingresos públicos y gastos vinculados con el riego (Sección 6.4). Este análisis procede en dos dimensiones: En primer lugar, se examina en las mismas provincias, con la excepción de Buenos Aires, la relación entre canon de riego y costo de suministro y se describen aquellas situaciones provinciales especialmente “perversas” para la sustentabilidad financiera, que se ve comprometida cuando la recaudación del canon es especialmente reducida y el gobierno provincial no aporta, por otras vías, los recursos para mantener adecuadamente los sistemas de riego. En segundo lugar, se examina la incidencia del canon de riego en el costo de producción de los cultivos más relevantes de cada área. Se comparan por último, en la Sección 6.5 los flujos vinculados con el desarrollo agropecuario en general y los flujos específicos vinculados con el riego. En relación al primer objetivo, varios trabajos revelan que: (a) el nivel de imposición sobre el sector agrario argentino es, durante gran parte del Siglo 20 considerablemente mayor que el gasto público en el sector (Cavallo y Mundlak, 1982 y 1991; Reca y Parellada, 2001); (b) la imposición se materializa en una estructura fiscal que castiga a los precios de los productos agropecuarios y eleva los precios de los insumos (a través cargas tributarias sobre las exportaciones e importaciones alimentarias) y obra como factor que deteriora el nivel de inversión e impide o restringe el crecimiento del sector (Reca, 1967; Sourrouille y Mallon, 1973, Caballo y Mundlak, 1982 y 1991). Trabajos anteriores señalan también la posible existencia de un desempeño claramente asimétrico entre el comportamiento de gastos e ingresos públicos a nivel sectorial general y a nivel del riego. A nivel general el gasto es sensiblemente menor que la recaudación (Reca y Parellada, 2001), en tanto que en la actividad de riego el nivel de recaudación del pago de servicios de provisión de riego y drenaje por parte del sector público es menor que el costo de dichos suministros y como consecuencia de ello, la calidad de los servicios se deteriora por estrangulamientos financieros (Fiorentino, 1988; Ronchietto, 2004). La pregunta central es entonces, con respecto a estos problemas, si el exceso de la imposición sobre el gasto a nivel “general” es compensado por la situación inversa que prevalece en el suministro de servicios vinculados con el riego.

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Cuadro 6.1 Flujos Fiscales; 2003 (en miles de pesos) Nacional Mendoza Catamarca San Juan Río

Negro Tucumán Jujuy Buenos

Aires Producto Bruto Geográfico

376.230.000 15.000.000 2.200.000 4.000.000 3.682.000 4.088.000 1.797.000 127.800.000

Producto Bruto Geográfico Agropecuario 41.600.000 1.300.000 145.700 363.600 620.000 337.219 151.604 7.400.000

Ingreso Tributario Total proveniente de Impuestos Nacionales 80.480.000 810.000 514.000 627.000 667.300 749.387 322.694 4.503.000

Ingreso Tributario Total proveniente de Impuestos Provinciales 14.330.000 485.000 58.000 103.000 146.441 186.000 84.410 5.680.000

Ingreso Tributario Total (Nacionales + Provinciales) 94.810.000 1.295.000 572.000 730.000 813.741 935.387 407.104 10.183.000

Ingreso Tributario Agropecuario proveniente de Impuestos Nacionales 9.900.000

Ingreso Tributario Agropecuario proveniente de Impuestos

Provinciales 751.000 12.800 809 1.682 2.660 4.678 1.266 326.000

Ingreso Tributario Agropecuario (Nacionales + Provinciales) 10.651.000 12.800 809 1.682 2.660 4.678 1.266 326.000

Gasto Público Total Nacional 56.300.000

Gasto Público Total Provincial 1.781.000 648.000 739.400 802.000 1.268.061 765.103 11.704.000

Gasto Público Agropecuario Nacional 686.700

Gasto Público Agropecuario Provincial 69.600 7.300 16.700 28.417 26.629 16.067 211.000

Razón (PBG Agropecuario / PBG) 11,1% 8,7% 6,6% 9,1% 16,8% 8,2% 8,4% 5,8%

Razón (Ingresos Tributarios Nacionales / PBG)

21,4% 5,4% 23,4% 15,7% 18,1% 18,3% 18,0% 3,5%

Razón (Ingresos Tributarios (Nacionales + Provinciales) / PBG)

25,2% 8,6% 26,0% 18,3% 22,1% 22,9% 22,7% 8,0%

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Cuadro 6.1 Flujos Fiscales; 2003 (final)

Razón (Ingresos Tributarios Agropecuarios Nacionales / PBG Agropecuario)

23,8%

Razón (Ingresos Tributarios Provinciales / PBG)

3,8% 3,2% 2,6% 2,6% 4,0% 4,5% 4,7% 4,4%

Razón (Ingresos Tributarios Agropecuarios Provinciales / PBG Agropecuario)

1,8% 1,0% 0,6% 0,5% 0,4% 1,4% 0,8% 4,4%

Razón (Ingresos Tributarios Agropecuarios (Nacionales + Provinciales) / PBG Agropecuario)

25,6% 1,0% 0,6% 0,5% 0,4% 1,4% 0,8% 4,4%

Razón (Gasto Público Nacional / PBG)

15,0%

Razón (Gasto Público Agropecuario Nacional / PBG Agropecuario)

1,7%

Razón (Gasto Público Agropecuario Provincial / PBG Agropecuario)

5,4% 5,0% 4,6% 4,6% 7,9% 10,6% 2,9%

Razón (Gasto Público Nacional / Ingresos Tributarios Nacionales)

70%

Razón (Gasto Público Agropecuario Nacional / Ingresos Tributarios Agropecuarios Nacionales)

6,9%

Razón (Gasto Público Agropecuario Provinciales / Ingresos Tributarios Agropecuarios Provinciales)

543,8% 902,3% 992,9% 1068,3% 569,2% 1269,1% 64,7%

Razón (Ingresos Tributarios Provinciales / Ingresos Tributarios Totales)

15,1% 37,5% 10,1% 14,1% 18,0% 19,9% 20,7% 55,8%

Razón (Ingresos Tributarios Nacionales / Ingresos Tributarios Totales)

84,9% 62,5% 89,9% 85,9% 82,0% 80,1% 79,3% 44,2%

Fuente: Elaboración propia a partir de: (1) Ernesto O´Connor (2004); (2) Anexos 1 a 8 de este informe; (3) www.tucuman.gov.ar (4) www.jujuy.gov.ar/dippec

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6.2 IMPOSICIÓN Y EL GASTO PÚBLICO EN EL SECTOR AGRARIO A NIVEL NACIONAL. Los ingresos totales del sector público se dividen en ingresos corrientes e ingresos de capital. Los ingresos corrientes se dividen a su vez en tributarios (de origen nacional, provincial, municipal) y no tributarios (regalías y ingresos provenientes de ventas de bienes y servicios, rentas y transferencias). Los ingresos de capital son muy reducidos en relación a los ingresos totales del sector público a nivel nacional (apenas $ 806 millones en 2003, equivalentes al 1.3 % de los ingresos totales en dicho año). Los ingresos tributarios son, como se sabe, una parte sustancial de los ingresos corrientes y, por extensión, de los ingresos totales del sector público. En efecto, los ingresos tributarios totales equivalen en 2003, en la economía argentina, a alrededor del 81 % de los ingresos totales (O’Connor, 2004). Los ingresos tributarios nacionales alcanzan a $ 80480 millones en 2003, en tanto que los ingresos tributarios de origen provincial a sólo $ 14330 millones en dicho año, de modo que sus participaciones en los ingresos totales (85 % y 15 % respectivamente) difieren sustancialmente (Cuadro 6.1). Estas diferencias en valor y en estructura conducen a la necesidad de tratar separadamente la imposición nacional de la imposición provincial. 6.2.1 IMPOSICION NACIONAL. Los impuestos y cargas nacionales sobre el sector agropecuario y sus respectivas contribuciones son las siguientes: (a) impuestos a la exportación, con alrededor del 46.66 % del total en 2003; (b) ganancias de personas y empresas, con el 26.15 %; (c) IVA, con 13.63 %; (d) depósitos y créditos bancarios, con 5.13 %; (e) Gasoil (impuesto sobre la transferencia de combustibles y tasa específica (Decreto 802/2001), con 4.04 %; (f) Seguridad social, con 2.87 %; (g) Bienes personales, con 1.53 % (O’Connor, Op. Cit.). Los impuestos a la exportación se designan curiosamente en Argentina como “derechos” de exportación, y también, en forma coloquial, como “retenciones”. Ellos constituyen en 2003 la principal contribución del sector ($ 4616 millones sobre $ 9900 millones en dicho año). El sector agropecuario es el que soporta la mayor carga tributaria por retenciones. Los ingresos tributarios totales provenientes de impuestos nacionales alcanzan en 2003, según ya se indicó, a $ 80480 millones y los ingresos tributarios del sector agropecuario provenientes de la misma fuente a $ 9900 millones. Por otra parte, el producto bruto geográfico del país alcanza a $ 376230 millones en dicho año y el producto bruto geográfico agropecuario a $ 41600 millones, equivalentes al 11.1 % del producto bruto geográfico global (Cuadro 6.1). La presión tributaria de los impuestos nacionales se define como la relación entre la recaudación impositiva correspondiente y el producto bruto geográfico, y alcanza al 23.1 % en 2003. Por extensión la presión tributaria sobre el sector agropecuario para los impuestos de origen nacional se define como la relación entre la recaudación impositiva del sector agropecuario y el producto bruto geográfico agropecuario, y alcanza al 23.76 % en 2003. Se concluye que la presión tributaria sobre el sector agropecuario (proveniente de impuestos nacionales) es del mismo orden que la presión tributaria general. El impacto de los impuestos nacionales en la presión tributaria (general y agropecuaria) es muy elevado. En relación a la imposición general, el 91 % de los impuestos corresponden en 2003 a la tributación nacional y sólo el 9 % a la tributación provincial. En cuanto al sector agropecuario, el 93% de los impuestos corresponden en

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2003 a la tributación nacional para este sector, mientras que apenas el 7% son impuestos provinciales. Se deduce de ello que la presión tributaria global (impuestos nacionales más provinciales) debe ser similar a la presión tributaria de los impuestos nacionales. Esta afirmación debe ser válida tanto para la imposición general como para la imposición sobre el sector agropecuario. Los ingresos tributarios totales de la Nación alcanzan en 2003 a $ 94810 millones. Este valor proviene de dos fuentes: los ingresos provenientes de impuestos nacionales ($ 80480 millones) y los ingresos provenientes de impuestos provinciales ($ 14330 millones). La presión tributaria general sobre el conjunto de sectores económicos, entendida como la relación entre la recaudación impositiva y el producto bruto geográfico, alcanza al 25.2 % en 2003 (O’Connor, 2004). En esta estimación, que es sólo moderadamente mayor que la anterior, se incluyen conjuntamente los impuestos nacionales y provinciales. Los ingresos tributarios del sector agropecuario alcanzan, por su parte, a $ 10.651 millones. Este valor proviene de las mismas fuentes: ingresos provenientes de impuestos nacionales ($ 9.900 millones) e ingresos provenientes de impuestos provinciales ($ 751 millones). La presión tributaria total sobre el sector agropecuario, entendida como la relación entre la recaudación impositiva y el valor agregado por el sector (producto bruto geográfico agropecuario) alcanza al 25.6 % en 2003. Se concluye que la presión tributaria sobre el sector agropecuario proveniente de impuestos nacionales y provinciales es también del mismo orden que la presión tributaria general proveniente de las dos fuentes. Es necesario destacar que la presión tributaria general sobre el sector agrupecuario crece mucho en un lustro, desde una proporción del 16.8 % a la proporción de más de 25.6 % considerada previamente. Es también importante considerar que las estimaciones anteriores se basan en la “recaudación efectiva” del sector. Si se consideran los niveles previstos o “ex ante” de imposición, la presión tributaria prevista es mucho mayor. O’Connor (Op. Cit.) la sitúa entre el 30 % y el 35 % del valor agregado de producciones de cereales y oleaginosas. La diferencia es explicada por la evasión impositiva, que para toda la economía argentina no es, según el autor citado, inferior al 35% en promedio. La relación entre los ingresos tributarios provenientes de impuestos nacionales y el producto bruto geográfico varía notablemente entre provincias. Alcanza en Buenos Aires su menor valor (3.5 %), a un valor intermedio en Mendoza (5.4 %) y un valor más elevado en Catamarca (23.4 %) y Tucumán (18.3 %). Las menores tasas de imposición en Buenos Aires y Mendoza son consistentes con el hecho de que la recaudación de impuestos nacionales gravita menos que la recaudación de impuestos provinciales en provincias con mayor desarrollo relativo. En la misma dirección, se verá en la siguiente sección que la recaudación de impuestos provinciales es mucho mayor, en términos proporcionales, en las provincias de mayor desarrollo relativo. La relación entre el producto bruto agropecuario y el producto bruto geográfico general difiere también marcadamente en las provincias argentinas. En Río Negro la misma alcanza al 16.8 %, en tanto que en Buenos Aires a sólo el 5.8 %. En Catamarca alcanza también a un valor relativamente bajo (6.6 %) y en Mendoza, San Juan y Jujuy a valores intermedios (Cuadro 6.1). Es importante aclarar que estos valores incluyen a la producción primaria y también al valor agregado por las industrias de procesamiento.

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6.2.2 GASTO PÚBLICO A NIVEL NACIONAL Y FLUJOS FISCALES NETOS. El gasto público en el sector agrario a nivel nacional se vincula con la provisión de bienes y servicios que son normalmente considerados del dominio público (sanidad, calidad, transferencia de tecnología) y se estima como un monto consolidado de contribuciones parciales provenientes de diversas instituciones. Se cuentan, en primer lugar, las instituciones directamente vinculadas al sector, como SAGPyA, FET, INTA, SENASA, INIDEP, INASE, INV, cuyas actividades principales se definen más adelante. En segundo lugar, aquellas instituciones vinculadas con actividades que se relacionan con el desarrollo de diversos sectores (industrial, agropecuario, de servicios, investigación básica, gestión empresarial), parte de cuyas actividades se destinan al sector agrario (es el caso de la Secretaría de Ciencia y Técnica y el CONICET, cuyas actividades también se comentan más adelante). En tercer lugar, las instituciones vinculadas con la provisión de servicios de infraestructura (caminos, centros de acopio, puertos). En cuarto lugar, las instituciones vinculadas con el desarrollo ambiental y con el desarrollo de los recursos hídricos y el riego. El gasto público anual proveniente de las fuentes citadas alcanza a alrededor de $ 686.7 millones en 2003 (Cuadro 6.1). El gasto asociado con el primer “consolidado” (instituciones directamente vinculadas al sector) es considerablemente mayor que el correspondiente a las restantes. El mismo alcanza a un valor comprometido de $ 648.1 millones en 2003 y un valor devengado de $ 645 millones en dicho año (O’ CONNOR; Op. Cit.) . Se incluyen en este concepto los gastos de ocho instituciones de cobertura nacional cuyas participaciones y actividades son las siguientes: 1. Fondo Especial del Tabaco (FET), con el 28.4 % del gasto en 2003, destinado a actividades vinculadas con el pago de subsidios a los productores, a investigación en producciones alternativas, al pago de compensaciones de precios a productores, a obras sociales de trabajadores tabacaleros y a proyectos de reconversión productiva en áreas de producción de tabaco. 2. Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), con el 26.5 % del gasto en dicho año, para actividades vinculadas con la investigación agropecuaria, extensión y desarrollo rural. 3. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA), con el 21.2 %, para actividades destinadas a múltiples propósitos, entre las cuales se destacan (a) la atención técnico-financiera a pequeños y medianos productores a través de programas nacionales o programas con financiamiento externo; (b) el Régimen de Promoción Forestal, que otorga subsidios por área forestada; © el apoyo financiero a productores a través de bonificación de tasas de interés (Emergencia Agropecuaria); (d) el apoyo financiero para proyectos de mejoramiento de la producción ovina (Ley Ovina). 4. Servicio Nacional de Sanidad Agroalimentaria (SENASA), con el 20.3 % del gasto y actividades vinculadas con la sanidad y la calidad de las producciones. 5. Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesqueros (INIDEP), con el 1.4 % del gasto y actividades vinculadas con investigación y desarrollo en la actividad pesquera.

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6. Instituto Nacional de Semillas (INASE), con el 0.5 % del gasto en 2003, y actividades vinculadas con la fiscalización del uso de semillas y el mejoramiento de la calidad de las mismas. 7. Instituto Nacional del Vino (INV), con el 1.7 % del gasto en el año citado. El peso relativo de los gastos de personal en INTA, SENASA, INIDEP, INV e INASE es muy elevado (alrededor del 60% en 2003). Este valor está relacionado con su naturaleza de instituciones de servicios. Es en cambio bajo en SAGPyA (9%), que más bien administra recursos que son transferidos a las provincias o directamente al sector productivo. En SAGPyA los rubros Transferencias Generales-Transferencias a Provincias, Promoción Forestal y Emergencia Agropecuaria absorben casi tres cuartas partes de los recursos gastados en 2003 (37%, 22% y 13% respectivamente), mientras que los gastos de personal y funcionamiento (actividad central) son solamente un 11% (O’Connor, Op. Cit.). El gasto asociado con el segundo consolidado (instituciones predominante vinculadas con la investigación y el desarrollo pero orientadas a diversas actividades plurisectoriales, se obtiene ponderando el presupuesto de las mismas por la proporción de proyectos que atienden al sector agrario y por los montos medios asignados a los proyectos: (i) Secretaría de Ciencia y Técnica, a través de sus fondos de investigación e inversión FONTAR Y FONCyT, alrededor de $ 4.6 millones en 2003. (ii) CONICET, en referencia a investigaciones de sus propios institutos o a fondos asignados a equipos de trabajo en universidades y otros centros: alrededor de $ 12.3 millones en 2003. El gasto asociado con el tercer consolidado (actividades de instituciones vinculadas con el desarrollo de infraestructura) es a la vez comparativamente reducido y difícil de estimar. Ello porque (a) en el área de vías de comunicación, el gobierno nacional ha delegado en el sector privado, vía contratos de concesión, gran parte de las principales vías utilizadas para el traslado de la producción; (b) en el área de puertos las inversiones públicas alcanzan a apenas el 15.3 % de las inversiones privadas; (c) muchas de estas inversiones se utilizan para el acopio o traslado de mercaderías no vinculadas con el sector agroalimentario. Por consiguiente, este gasto no se considera en las comparaciones que siguen. El gasto asociado con el cuarto consolidado (instituciones vinculadas con el desarrollo de los recursos hídricos y con la sustentabilidad ambiental) se obtiene también ponderando el presupuesto de las mismas por la proporción de programas y proyectos que atienden al sector de la agricultura irrigada y por los montos medios asignados a los proyectos (Cap. 3 de este informe): (a) Subsecretaría de Recursos Hídricos, alrededor de $ 9.3 millones en 2003. (b) Secretaría de Salud y Medio ambiente; alrededor de $ 0.9 millones en 2003. La ejecución presupuestaria representa una elevada proporción de los montos presupuestados en todas las instituciones, pues oscila alrededor del 90 % en los últimos años. SAGPyA es la institución que más dificultades ha tenido en ejecutar el presupuesto. La dificultad se vincula con el hecho de parte de los recursos de esta institución se transfieren a los gobiernos provinciales y muchas de las provincias tienen débil capacidad de ejecución. O’Connor cita en esta dirección el préstamo del

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Banco Mundial para la ejecución de PROSAP: en 2003 SAGPyA desembolsó solamente $7.5 millones contra $103.5 millones que estaban presupuestados en la línea de transferencias a provincias. El gasto público nacional destinado específicamente al sector agropecuario alcanza a $ 686.7 millones en 2003, según se indicó antes. Este valor, comparativamente reducido, equivale a sólo el 0.17 % del producto bruto geográfico nacional y a apenas el 1.54 % del producto bruto agropecuario nacional. La proporción del gasto total del Gobierno Nacional que se destina al sector agropecuario ha variado de año en año desde 1998 alrededor de valores que oscilan entre el 1.1 % y 1. 8 % en el período 1995-99, alcanzando el mencionado valor de 1.54 % en 2003. En franco contraste, el gasto público nacional total, que alcanza a $ 56300 millones en 2003, alcanza al 15 % del producto bruto geográfico nacional (Cuadro 6.1). La razón entre el gasto público nacional y los ingresos tributarios nacionales es del orden de 70 % (Cuadro 6.1). En cambio, la relación entre el gasto público nacional orientado al sector agropecuario y los ingresos tributarios del sector provenientes de impuestos nacionales es mucho menor. En efecto, Los impuestos nacionales recaudados al interior del sector agropecuario alcanzan a $ 9.900 millones en 2003 y el gasto público nacional, que atiende a dicho sector es de aproximadamente $ 687 millones, de modo que la razón correspondiente es de 6.9 % (Cuadro 6.1). Es posible concluir, a partir de esta información, que el sector agropecuario es discriminado en términos de su participación en el gasto. El examen de los efectos distorsivos de la estructura de imposición de nivel nacional no carece de interés. El efecto distorsivo casi excluyente de la estructura impositiva está asociado con la persistencia de los impuestos a la exportación o “retenciones”. Como se sabe, ésas oscilan, desde comienzos de 2003 entre el 20 % y el 5 % del valor “fob” de las exportaciones para los productos alcanzados por esta carga. No se tienen estimaciones recientes del impacto de las mismas en el nivel de inversión y el crecimiento. Estudios de comienzos y finales de la década de 1980, completados por Cavallo y Mundlak (1982 y 1991), señalan que históricamente el impacto de las retenciones en el período 1950 – 1980 ha sido reducir el nivel agregado de producto agrícola en Argentina en el orden del 15 % y el nivel de exportaciones en más del 25 %. Estos trabajos destacan la estrecha relación entre el nivel de precios agrícolas y la inversión agregada en el sector. Este tema adquiere nuevamente relevancia en 2004, período que señala la aparente finalización del “tramo alto” del último ciclo de precios mundiales de granos, cuyo valor medio ha descendido alrededor de 22 % entre 2003 y 2004. Es posible que con el nivel de retenciones citado se produzcan impactos negativos en la inversión. 6.3 IMPOSICIÓN Y EL GASTO PÚBLICO EN EL SECTOR AGRARIO A NIVEL PROVINCIAL. 6.3.1 IMPOSICIÓN. Los impuestos provinciales que afectan al sector agropecuario son: (i) el impuesto a los Ingresos brutos; (ii) el impuesto inmobiliario rural; (iii) el impuesto a los sellos; (iv) el impuesto automotor. En varias provincias los contribuyentes están “exentos” del pago de ingresos brutos y sellos. El principal impuesto que gravita a nivel provincial es el inmobiliario. El monto correspondiente al Impuesto Inmobiliario equivale al 73.1 % del total de impuestos provinciales recaudados en 2003, en tanto que el monto de ingresos brutos

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equivale al 26.9 % del total recaudado en dicho año (O’Connor, Op. Cit.). Tomando como referencia la imposición global (nacional y provincial) las proporciones son mucho más reducidas (5.2 %.de la recaudación total y 1.8 % respectivamente, para el mismo período). Los impuestos provinciales recaudados alcanzan, considerando el conjunto de provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a apenas el 7 % del total de la recaudación (en el período 1998-2003 este monto osciló entre el 6.4 y el 9.2 % de la recaudación total). La razón entre el ingreso tributario proveniente de impuestos provinciales y el producto bruto geográfico provincial, que denota una suerte de “presión de imposición” provincial, varía sensiblemente entre provincias. En Buenos Aires dicha razón, expresada en valor porcentual alcanza a 4.4 % (Cuadro 6.1). En las provincias de menor desarrollo relativo, como Catamarca y San Juan, esta “presión de imposición” provincial alcanza a 2.6 % en ambas provincias, y es por lo tanto menor que la correspondiente a Buenos Aires. Resulta claro que el gasto público debe sustentarse, especialmente en las provincias con menor desarrollo en ingresos tributarios provenientes de impuestos nacionales. En Buenos Aires el 55.8 % de la recaudación proviene de impuestos provinciales y el 44.2 % de ingresos provenientes de impuestos nacionales (Cuadro 6.1), en tanto que en Catamarca y en San Juan, en el otro extremo, sólo el 10.4 % y el 14.1 % respectivamente, de los ingresos tributarios, proviene de impuestos provinciales, tal como se señala en el Cuadro 6.1. Las provincias de Catamarca y San Juan, entre otras con menor desarrollo relativo, dependen fuertemente de los aportes del tesoro nacional para realizar su gasto público. O’Connor alude a este fenómeno como “desbalance vertical en la distribución primaria”. Ella se caracteriza por discrepancias entre recaudación y gasto en las diferentes agencias. Señala este autor que mientras que la Nación ejecuta aproximadamente el 50-55% del gasto público total y recauda el 81.5% de los recursos tributarios consolidados, las provincias y municipios ejecutan alrededor del 45% del gasto y apenas recaudan el 18.5% del total. La reforma tributaria nacional, cuya discusión aparentemente se interrumpió en 2002, deberá considerar en detalle la conveniencia o necesidad de ampliar el porcentaje de recaudación provincial. Del mismo modo, los ingresos provinciales vinculados con el sector agropecuario y su relación con el valor agregado por dicho sector varían también entre provincias. En Catamarca la recaudación proveniente de impuestos sobre el sector agropecuario es de $ 809000 en 2003 y el valor agregado por la producción agropecuaria del orden de los $ 145.7 millones, de modo que la presión tributaria provincial, que surge de la razón entre ambos valores, es del orden de sólo 0.6 %. En San Juan, la recaudación tributaria sobre el sector agropecuario es de $ 1682000 en 2003 y el valor agregado por la producción agropecuaria y agroindustrial del orden de los $ 363.6 millones, de modo que la presión tributaria provincial es de sólo 0.5 %. Por último, en Mendoza, la recaudación tributaria sobre el sector agropecuario es de $ 12.8 millones en 2003 y el valor agregado por la producción agropecuaria y agroindustrial del orden de los $ 1300 millones, de modo que la presión tributaria provincial, más elevada que las anteriores, alcanza al 1%. 6.3.2 GASTO PÚBLICO PROVINCIAL AGROPECUARIO El gasto público provincial agropecuario se destina principalmente al suministro de servicios agrícolas de distinto tipo para los agricultores, a la realización de inversiones

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públicas sectoriales (por ejemplo, canales de riego) y al apoyo financiero a las producciones agropecuarias. En líneas generales, no hay una clara discriminación de rubros financiados por el gasto público de origen nacional y por los gastos públicos provinciales. La mayor proporción de los recursos a disposición de los gobiernos provinciales se gasta en actividades vinculadas con la sanidad y la calidad alimentarias. Se destacan en las provincias analizadas las siguientes actividades y programas: (a) los programas de lucha contra la mosca de la fruta, en varias provincias; (b) los programas de lucha contra la mosca del mediterráneo, en San Juan; (c) el programa de lucha antigranizo, en Mendoza; (c) el programa de subsidios para adquisición de malla antigranizo, en Mendoza; (d) los programas de erradicación de la fiebre aftosa, en varias provincias; (e) la supervisión de cumplimiento de normas de calidad y sanidad en las industrias frutícola y vitivinícola , en San Juan, Catamarca, Mendoza; (f) el desarrollo de un sistema de información geográfica, en Mendoza; (g) el apoyo financiero a pequeños productores y a cooperativas rurales, en San Juan ; (g) el programa de promoción de exportaciones regionales, en Mendoza y San Juan; (h) el programa de control de Carpocapsa y Grafolita, en San Juan y de Carpocapsa en Río Negro; (i) el programa de monitoreo y mejoramiento de la calidad del agua de riego en Río Negro. Dos indicadores importantes sobre el gasto son la proporción del gasto público provincial agropecuario sobre el producto bruto geográfico correspondiente y, con mayor especificidad, sobre el producto bruto agropecuario. La proporción del gasto público agropecuario varía notablemente entre provincias, según se advierte de la lectura del Cuadro 6.1. La provincia de Mendoza asigna al sector agropecuario $ 69.6 millones, equivalentes al 0.5% del PBG ($ 15000 millones) y al 5.4 % del producto bruto agropecuario provincial ($ 1300 millones). La provincia de San Juan asigna a su vez al sector agropecuario $ 16.7 millones, equivalentes al 0.4% del PBG ($ 4000 millones) y al 4.6 % del producto bruto agropecuario provincial ($ 364 millones). En el otro extremo, la Provincia de Catamarca asigna al sector agropecuario $ 7.3 millones, equivalentes a sólo el 0.3% del PBG ($ 2200 millones) y a 5 % del producto bruto agropecuario provincial ($ 145.7 millones). Análogamente, Buenos Aires asigna a su vez al sector agropecuario $ 211 millones, equivalentes a sólo el 0.21% del PBG ($ 127800 millones) y al 2.9 % del producto bruto agropecuario provincial ($ 7400 millones). En general, las provincias asignan al gasto agropecuario una proporción muy reducida del producto bruto geográfico agropecuario. La evolución del gasto público agropecuario varía también entre provincias. En Mendoza el mismo crece notablemente entre 1998 y 2003 (alrededor de 15 % en un lustro), en tanto que en San Juan decrece 22 % en el mismo período. La relación entre gasto agropecuario provincial e ingresos tributarios provinciales es extremadamente desfavorable a los últimos. En todas las provincias analizadas, con la excepción de Buenos Aires, los gastos agropecuarios son varias veces mayores que los ingresos tributarios de provinciales originados en el sector agropecuario (Cuadro 6.1). Jujuy es tal vez el “caso extremo” más importante, ya que los gastos agropecuarios de esta provincia, a pesar de comparativamente pequeños, son más de 10 veces mayores que los ingresos tributarios originados en el sector. En el otro extremo, los ingresos tributarios provenientes del sector agropecuario permiten financiar el 65 % de los gastos agropecuarios en la Provincia de Buenos Aires. Estos resultados son consistentes con los obtenidos en la sección anterior y

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revelan nuevamente que en las provincias con mayor desarrollo relativo, los ingresos tributarios provinciales son una importante fuente de financiamiento del gasto agropecuario. 6.4 GASTO PÚBLICO Y RECAUDACIÓN EN LA ACTIVIDAD DE RIEGO. Se indicó previamente, en la Sección 6.1, la necesidad de desarrollar en este capítulo el análisis de los flujos fiscales vinculados específicamente con la agricultura de riego, y en consecuencia de considerar específicamente los niveles de recaudación y gasto vinculados directamente con el suministro de agua riego. A partir de este análisis, es posible evaluar aquellas situaciones en las cuales la sustentabilidad financiera se ve comprometida por los exiguos niveles de recaudación y las dificultades de los gobiernos provinciales para materializar aportes que no surgen de la reducida recaudación. Para mayor simplicidad de análisis, se consideran las todas las provincias cuyos flujos fiscales fueron estudiados en las secciones anteriores de este capítulo (Mendoza, Río Negro, San Juan, Catamarca, Tucumán y Jujuy), con la excepción de Buenos Aires. En el Cuadro 6.2 se examinan las relaciones consideradas. En la Columna 2 de dicho cuadro se muestran los valores medios del canon de riego para cada provincia; en la Columna 3 estimaciones de los porcentajes de recaudación del canon de riego; en la Columna 4 un valor denominado “recaudación efectiva por ha”, que resulta del producto de los dos valores anteriores; en la Columna 5 la superficie irrigada estimada en la provincia y en la Columna 6 el nivel estimado de recaudación, que es producto de la superficie irrigada por el valor medio de la recaudación efectiva por ha; en la Columna 7 el costo del agua por ha y en la Columna 8 el costo del agua estimado para la provincia, que resulta del producto entre costo del agua por ha y la superficie total irrigada en la provincia. En la Columna 9 se presenta la diferencia entre recaudación y costo, que se denomina por simplicidad “balance financiero”; en la Columna 10 se resume el estado de la obras de riego en la provincia y finalmente, en la Columna 11, se presentan estimaciones de la incidencia del valor pleno del canon en el costo de producción del cultivo más difundido en la provincia. El costo estimado del riego por ha y por provincia surge de estimaciones de ingeniería realizadas en cada provincia y, cuando se dispone de la información, de los presupuestos operativos de las agencias provinciales. En todos los casos las informaciones básicas surgen de los anexos de este informe. Los valores estimados son aproximaciones, ya que el costo del suministro de agua de riego varía entre sistemas de riego de una misma provincia, Del mismo modo, los costos de producción de los cultivos considerados son aproximaciones o valores medios. El análisis del Cuadro 6.2 revela que:

(a) En tres de las seis provincias analizadas (San Juan, Catamarca, Jujuy) el valor del canon es muy reducido y el porcentaje de recaudación muy bajo; ello resulta en una relación recaudación-costo también desfavorable.

(b) Una provincia (Tucumán) tiene un razonable porcentaje de recaudación pero el valor del canon es muy reducido con respecto al costo del riego y en consecuencia, la relación recaudación-costo es nuevamente desfavorable.

(c) Otra provincia (Río Negro) tiene mayor valor de canon y mejor porcentaje de recaudación, pero a pesar de ello está lejos de cubrir los costos del riego.

(d) En cinco de las seis provincias analizadas el valor del canon no alcanza a cubrir el 50 % de los costos del riego.

(e) En ninguna provincia el porcentaje de recaudación supera el 75 % del valor de facturas emitidas.

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(f) El nivel de nivel de mantenimiento de las obras de riego es pobre y en consecuencia el estado de obras es precario en la mayoría de los sistemas de riego. Mendoza y Río Negro se encuentran en mejores condiciones.

(g) El canon de riego equivale, en todas las provincias, a menos del 3 % de los costos de producción de los cultivos más difundidos en las mismas.

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Cuadro 6.2 Costo y recaudación en la actividad de riego en 2003 (en $ corrientes) Provincia Valor

Medio del Canon de

Riego

Porcentaje de

recaudación aproximado

Recaudación efectiva

Superficie irrigada estimada

Recaudación por Provincia

Costo del

riego

Costo Provincia

Balance Recaudación

/Costo

Estado Obras de Riego Incidencia del canon de riego en el costo

de los cultivos

$/ha. % $/ha. ha. $ $/ha. $ $ % 1 2 3 4=2x3/100 5 6=4x5 7 8=5x7 9= 6-8 10 11

Mendoza 59,8 60,8 36,36 333472 12.124.508,36 59,80 19.941.625,60 -7.817.117 Adecuado, con carencia de obras importantes tales como el revestimiento de canales; mantenimiento adecuado.

1,7 Vid

Río Negro

60,37 61,3 37,01 125041 4.627.368,53 131,00 16.380.371,00 - 11.753.002 Adecuado en sistemas de riego nuevos y parcialmente deteriorado en sistemas viejos; mantenimiento adecuado.

2,2 Manzano

San Juan 25 20,0 5,00 74300 371.500,00 109,00 8.098.700,00 -7.727.200 Adecuado en sistemas nuevos y deteriorado en sistemas viejos; mantenimiento muy insuficiente.

0,7 Vid

Catamarca 24 41,0 9,84 24100 237.144,00 155,00 3.735.500,00 -3.498.356 Inadecuado en la mayoría de los sistemas; mantenimiento insuficiente.

0,7 Vid

Tucumán 25 75,0 18,75 92000 1.725.000,00 114,00 10.488.000,00 -8.763.000,00 Todavía inadecuado, pero con mejorando con respecto a años anteriores.

0,6 Limón

Jujuy 40 20,0 8,00 92000 736.000,00 105,00 9.660.000,00 -8.924.000 Inadecuado e insuficiente mantenimiento con excepción de un único consorcio.

0,4 Tabaco

Fuente: Elaboración propia a partir de: (1) Ernesto O´Connor (2004); (2) Anexos 1 a 8 de este informe

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La situación más frecuente corresponde entonces a condiciones de bajo valor del canon (en relación con costos del riego), bajo nivel de recaudación, débil cobertura privada de los costos del riego, pesadas responsabilidades derivadas a la agencia provincial de riego (para la obtención de los fondos necesarios pero no provistos por los agricultores). En las Provincias de Catamarca, San Juan, Jujuy, los gobiernos provinciales no han podido hasta la fecha cubrir la deficiencia en recaudación y como consecuencia de ello el estado de las obras de riego es malo (Cuadro 6.2; Columna 10). En Tucumán y sobre todo Río Negro el gasto público está pudiendo compensar estas deficiencias y se advierte en los últimos años una mejora en el estado de obras, que es aún deficitario en muchos sistemas de riego de Tucumán y varios de Río Negro (Col. 10). La información disponible permite arrojar una estimación inicial del signo e importancia de los diferentes flujos fiscales. En la muestra de cinco provincias, la diferencia entre recaudación y costo de suministro de riego oscila entre 114 $/ha y 60 $/ha (con la excepción de Mendoza). Si se considera que alrededor de 800000 ha irrigadas en el país pueden presentar un balance negativo “medio” de alrededor de 70 $/ha y por año, el valor conjunto del déficit anual es del orden de $ 56 millones. Este valor (aporte del sector público al sector productivo vinculado con la agricultura irrigada en Argentina) es mucho menor que el balance a favor del sector productivo vinculado con las diferencias entre ingresos tributarios y gasto publico agropecuario (más de $ 9000 millones, considerando solamente los ingresos y gastos a nivel nacional). 6.5 CONCLUSIONES. La información desarrollada permite obtener las siguientes conclusiones: (a) la presión tributaria sobre el sector agropecuario es similar a la que prevalece en el conjunto de sectores económicos del país (alrededor de 25 % sobre el valor agregado) y ha venido creciendo en el último lustro. (b) el gasto público nacional en el sector agropecuario es una proporción muy reducida del producto bruto sectorial correspondiente (posible “discriminación” del sector agropecuario). (c) sin embargo, su escasa magnitud tampoco es compensada por el gasto público agropecuario provincial, que es también muy reducido. (d) el gasto público en el sector agropecuario es también una proporción muy reducida de los ingresos tributarios del sector. (e) las provincias dependen fuertemente de las transferencias del tesoro nacional para sus gastos públicos vinculados con el desarrollo del sector agropecuario, debido a su escaso poder de recaudación; el gasto agropecuario provincial es en todas ellas, con la única excepción de Buenos Aires, mucho más elevado que los ingresos tributarios provinciales provenientes del sector agropecuario. (f) considerando una muestra de seis provincias, la recaudación del canon de riego cubre menos del 30 % del costo de suministro del recurso en cinco de ellas y el estado de las obras de riego en las mismas puede calificarse como regular o malo; en algunas

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provincias de la muestra la recaudación vinculada con el pago del canon de riego es insignificante. (g) el aporte del sector público al desarrollo del riego es muy importante para los agricultores, pero es a la vez una proporción muy pequeña del exceso de los ingresos tributarios provenientes del sector agropecuario sobre el gasto público agropecuario. (h) dos efectos distorsivos del sistema de imposición y gastos son los más relevantes: el primero es el impacto de las retenciones sobre el sistema de precios agrícolas y el segundo es el impacto de los sistemas de valorización del agua de riego y de recaudación del canon de riego sobre la sustentabilidad financiera de los sistemas de riego.

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7. EVALUACIÓN DEL DESARROLLO DEL RIEGO EN ARGENTINA Y ELEMENTOS PARA EL DISEÑO DE ESTRATEGIAS. Se desprende de los capítulos anteriores de este informe que la actividad de riego en Argentina sobrelleva dificultades de peso en varias dimensiones, que afectan su desempeño económico, social y ambiental. Las principales dificultades están vinculadas con la calidad de la gestión institucional del riego y con la valorización (precio) del agua de riego. En este capítulo se enumeran y resumen brevemente las dificultades, se analizan también brevemente los impactos sobre producción, ocupación y sustentabilidad ambiental y se resumen, para ulterior discusión, posibles medidas tendientes a aliviar las dificultades analizadas. 7.1 DIAGNOSIS. El listado y breve análisis de las dificultades, que procede a continuación, se apoya en la información desarrollada en los capítulos anteriores y en los anexos de este informe. Las dificultades se describen y evalúan a partir de un ordenamiento que procura esclarecer las relaciones causales que conducen a un funcionamiento no sustentable del sector. 7.1.1 DIFICULTADES VINCULADAS CON LA CALIDAD DE LA GESTIÓN INSTITUCIONAL DEL RIEGO. Esta dificultad afecta tanto a los niveles de eficiencia técnica del riego como a la capacidad para movilizar recursos materiales y humanos y a los niveles de capacidad técnica de los regantes y de los profesionales y técnicos de los organismos provinciales de riego. Se manifiesta a través de varias dimensiones, cada una de las cuales reclama medidas correctivas. Los factores que determinan la calidad de la gestión institucional difieren entre los diferentes niveles de gestión institucional (federal, provincial y local) y por ello son tratados separadamente.

NIVEL FEDERAL. El primer factor que afecta la calidad de gestión a nivel federal es la escasa disponibilidad de recursos presupuestarios, humanos y materiales. En el máximo órgano rector de la política de recursos hídricos, la Subsecretaría de Recursos Hídricos, hay un solo profesional dedicado en tiempo integral al tema del riego (ciertamente muchos buenos profesionales de la institución colaboran en tiempo parcial). En el máximo órgano de investigación y transferencia de tecnología el INTA, el riego no se encuentra entre las áreas estratégicas definidas en los informes preparatorios del nuevo y excelente plan estratégico de la institución (2005-2015). En la Secretaría de Salud y Medio Ambiente de la Nación no hay proyectos dirigidos al monitoreo ambiental de los recursos naturales en áreas de riego. Se deben mencionar, sin embargo, que esta Secretaría formula recientemente un programa de evaluación de los niveles de contaminación en suelos agrícolas. Finalmente en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA), la actividad de riego se vincula con una unidad de gestión que no consta en el organigrama de la institución y no tiene por lo tanto incumbencias claramente especificadas en relación a la planificación y gestión de actividades vinculadas con el riego (Programa de Servicios Agrícolas Provinciales o PROSAP). Este programa ha sido sin embargo muy activo y útil en las áreas de capacitación, asistencia técnica, formulación de proyectos de inversión.

135

El segundo factor es todavía escasa coordinación interinstitucional para el desarrollo del riego en las tres instituciones mencionadas antes. En nuestra opinión, una adecuada coordinación contribuiría a mejor definir y armonizar tareas y estrategias y a efectuar un mejor uso de los recursos escasos. Más aún, se considera indispensable que todas las instituciones vinculadas con el riego participen en la recientemente creada red de investigación sobre la gestión integral de los recursos hídricos (hoy participan SECYT, la Subsecretaría de Recursos Hídricos, las Universidades de Santa Fe, Cuyo y otras). El tercer factor es la debilidad del sistema de información para el desarrollo del riego. Esta debilidad atraviesa a todos los niveles institucionales de análisis y a todos los actores (sector público, consorcios de riego, etc). Esta dificultad podrá revertirse con el rápido desarrollo de un sistema completo de información, tal como se ha propuesto en las reuniones del Consejo Hídrico Federal en 2003 y 2004.

NIVEL PROVINCIAL. El primer factor que afecta la calidad de gestión institucional es la autonomía restringida de los organismos provinciales de riego, aunada al débil posicionamiento institucional de estos organismos en la estructura organizacional de los gobiernos provinciales. Sólo dos organismos provinciales de riego son autónomos y pueden administrar sin interferencias de importancia sus propios presupuestos y en ambas provincias su posicionamiento institucional es adecuado: Mendoza y Río Negro. En muchas provincias, en cambio, los organismos son “Direcciones Generales”, ubicadas en tercero o cuarto nivel de jerarquía en la administración, y sus recursos son tan limitados que estos organismos carecen en algunos casos de vehículos y combustible para ejercer vigilancia sobre el uso de los recursos naturales (Formosa, Jujuy). El segundo factor es la dotación escasa de recursos humanos con alto nivel técnico en los organismos provinciales de riego. Los esfuerzos de capacitación resultarían estériles si no se prevé la necesidad de mejorar esta dotación. Es cierto que en varias provincias la nómina de personal es numerosa. Sin embargo, la disponibilidad de profesionales es exigua y la de trabajadores no calificados exagerada, evidenciando que en muchas provincias el organismo público es un espacio de refugio contra el desempleo abierto. En Santiago del Estero y Jujuy no se cuenta con suficientes ingenieros proyectistas de obras y la actual legislación y las restricciones presupuestarias, a nuestro juicio ficticias, impiden nuevas contrataciones. Por otro lado, predominan también, sobre todo en el ámbito profesional, recursos humanos con avanzada edad. Será necesario arbitrar mecanismos de recambio generacional, a despecho de las dificultades para contratación de nuevos recursos causados por la ley de emergencia económica, constantemente e innecesariamente prorrogada en la última década. El tercer factor es la escasa dotación de recursos materiales (especialmente equipamiento “pesado” e informático) en los organismos provinciales de riego y el escaso desarrollo de la informatización para la gestión del riego.

136

El cuarto factor es el débil esfuerzo de capacitación de los técnicos en estos organismos. La calidad de gestión institucional se vería favorecida con mayores niveles de capacitación de recursos humanos de los organismos provinciales de riego. Con adecuada capacitación en gestión se facilitaría la estrategia de incorporar mecanismos de control de calidad de gestión de los organismos provinciales de riego y de las asociaciones de regantes. La participación activa del Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) ha cambiado este panorama en varias provincias (Tucumán, Chubut, Neuquén) pero no en todas, y el esfuerzo a realizar es grande. El quinto factor es, nuevamente, la debilidad del sistema de información para el desarrollo del riego. Esta debilidad incide negativamente en la planificación de recaudación, pues no se cuenta con padrones actualizados de regantes; ni siquiera en Mendoza y Río Negro). Tampoco permite calcular con precisión las demandas por agua en los sistemas de riego, pues en muchos de ellos no se conoce el número preciso de establecimientos con derecho a riego. Esta debilidad, asociada con la limitada percepción de la vinculación entre información y gestión en Argentina, puede revertirse con el rápido desarrollo de un sistema completo de información, tal como se ha propuesto en las reuniones del Consejo Hídrico Federal en 2003 y 2004.

NIVEL LOCAL. El primer factor que afecta la calidad de gestión institucional es el aún escaso nivel de descentralización de la gestión del riego (por su gran importancia, este aspecto se trata en forma separada a continuación). El segundo es la debilidad de los esfuerzos de capacitación para la informatización y la gestión. Con adecuada capacitación en gestión se facilitaría la estrategia de incorporar mecanismos de control de calidad en la gestión de las asociaciones de regantes. El tercero es la escasa dotación de recursos materiales (equipamiento “pesado” e informático). Por equipamiento pesado debe entenderse el necesario para el mantenimiento de la infraestructura de riego (zanjadoras, motoniveladoras, topadoras, etc). El equipamiento informático debe adquirirse en función de los esfuerzos de informatización que se propongan. El cuarto factor es, nuevamente, la debilidad del sistema de información para el desarrollo del riego. 7.1.2 DIFICULTADES VINCULADAS CON LA LIMITADA DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIEGO Y SU IMPACTO EN LA MOVILIZACIÓN DE LOS RECURSOS. Todas las provincias han promovido la formación y puesta en marcha de asociaciones de regantes, con capacidad para gestionar en forma asociativa la actividad de riego, especialmente a partir de comienzos de la década de 1990. Los propósitos de este esfuerzo han sido estimular la capacidad de gestión a nivel local, promover una mayor descentralización de las decisiones, mejorar la calidad de la gestión institucional del riego, reducir los costos de dicha gestión y el nivel de gastos presupuestarios provinciales asociados con el desarrollo del riego. Los mecanismos de promoción, inicialmente de naturaleza legal, constan en casi todos los casos en los códigos de aguas provinciales o en sus decretos reglamentarios.

137

La eficacia de esta propuesta ha variado entre provincias y al interior de determinadas provincias. Las provincias que más han desarrollado modelos de gestión descentralizada son Mendoza (en prácticamente todos sus sistemas de riego) y Río Negro (en parte considerable de sus sistemas, aunque varios de ellos continúan siendo administrados por la autoridad provincial de riego). En otras provincias coexisten en minoría sistemas totalmente descentralizados y gestionados por las asociaciones de riego con sistemas que aún no registran la formación de consorcios o donde los consorcios han sido creados pero no son operativos. En general, los sistemas descentralizados están asociados a agricultores medianos y grandes, con mayor experiencia institucional y mayor disponibilidad de recursos financieros y los sistemas dependientes de las autoridades provinciales con agricultores pequeños, con menor nivel económico y capacidad técnica. La “velocidad” de formación de consorcios de riego y la eficacia de los procesos institucionales de “puesta en marcha“ de los mismos ha mermando a partir de 1997. Ello está seguramente asociado con el impacto institucional y económico de la magnitud de la crisis de la economía argentina que tuvo lugar en finales de la década pasada y comienzos de ésta década. Esta dificultad ha conspirado en los últimos años con el proceso de descentralización de la gestión. Sin embargo, varias provincias están promoviendo nuevamente la creación y puesta en marcha de consorcios y asociaciones de regantes en 2003 y sobre todo en 2004. El impacto de la descentralización, abstrayendo de esta reflexión algunos fracasos de importancia, ha sido positivo. Los sistemas con gestión descentralizada se benefician con menores costos, más flexibilidad, activa participación local y, sobre todo, mayor capacidad para movilizar recursos locales y consecuentemente valorizar la producción irrigada local. Estos resultados llevan a considerar que la recuperación de los mecanismos de gestión descentralizada es, junto con el mejoramiento de la valorización del agua de riego, el componente de estrategia más relevante para los próximos años. Paralelamente, deberá considerarse la ampliación gradual de las áreas de incumbencia de las asociaciones o consorcios de regantes. La experiencia de los últimos dos años enseña que el desarrollo de un mayor compromiso de los consorcios con la planificación de la gestión financiera es altamente positiva (Alto Valle del Río Negro; Valle Medio del mismo río, Cuenca de los Río Tunuyán y Mendoza, Valle 12 de Octubre de Chubut). Una mayor descentralización de la gestión del riego a nivel local contribuirá, según se señaló antes, a una también mayor movilización de los recursos humanos, financieros y materiales vinculados con el desarrollo del riego y por extensión a un aumento de la producción irrigada. 7.1.3 DIFICULTADES VINCULADAS CON LA VALORIZACIÓN DEL AGUA DE RIEGO Y LA MOVILIDAD DEL RECURSO. Las dificultades en este campo tienen las siguientes dimensiones: (a) baja posibilidad de transferencia del recurso entre usuarios e inclusive entre usos para un mismo usuario; (b) bajo valorización del agua, que se produce en un bajo precio del agua o en un bajo

138

valor del “canon” de riego en muchas provincias --aunque no en todas; (c) bajo nivel de cumplimiento de los pagos por el uso del agua de riego (o bajo nivel de “cobrabilidad”). La escasa posibilidad de transferencia está vinculada con el sistema de normas, que en varias provincias impide la libre venta del recurso entre los dueños legítimos del mismo y potenciales compradores que pertenecen al mismo sistema de riego. Más aún, el sistema de normas impide también utilizar el agua para regar partes del establecimiento de un mismo dueño que no cuentan con derechos de agua. Esta dificultad claramente determinada por los sistemas de normas y regulaciones provinciales, afecta negativamente a la libre asignación y por ende a la productividad del recurso. Los usuarios pueden simplemente no utilizar el recurso o sobreutilizarlo en un determinado uso, hecho que contribuye a empeorar la eficiencia técnica del riego (Mendoza, La Rioja). Se ha comprobado que el mercado se desarrolla a pesar de las restricciones legales (La Rioja), pero en condiciones que afectan la transparencia del sistema. La segunda dificultad se está corrigiendo al menos en términos nominales en la mayoría de las provincias (gradual elevación del precio del agua, a través de la corrección del valor del “canon” de riego). Los valores actuales de recaudación no permiten, sin embargo, dar cobertura a todos los componentes de costo del agua de riego. El valor del canon de riego no es suficiente para cubrir costos operativos en un número importante de provincias y mucho menos para promover la recuperación de la infraestructura. Este comentario debe ser calificado por el siguiente hecho; en varias provincias las administraciones de riego cuentan con un extraordinario exceso de personal, predominantemente no calificado; y este hecho expande los costos de gestión más allá de lo necesario (Santiago del Estero, Jujuy, La Rioja). En estas provincias los niveles de valor del canon serían también insuficientes aun bajo la hipótesis de sustanciales mejorías en la eficiencia de gestión. Las dificultades se agudizan con los problemas de baja “cobrabilidad” que prevalecen en la mayoría de las provincias. La misma está vinculada en parte con la mala situación financiera de los regantes en el reciente período de crisis económica y es por ello que la situación de cobrabilidad está mejorando en la actualidad. También está relacionada con la débil situación de gobernabilidad al interior de los sistemas institucionales de riego, motivada frecuentemente por la desconfianza de los regantes para con las autoridades (conducta de “no pago” por temor a que nada se devuelva como servicio) y con la inexistencia de un sistema sólido de premios y castigos para los usuarios que pagan en tiempo y forma y para aquéllos que no pagan. En otros términos, la falta de gobernabilidad al interior de los sistemas institucionales de riego está determinada por conductas engañosas de los actores (“cheating practises”, en la terminología de Williamson), que sólo pueden ser corregidas a partir de sólidas conductas institucionales. 7.1.4 DIFICULTADES VINCULADAS CON LA INFRAESTRUCTURA DE RIEGO. Estas dificultades tienen tres dimensiones principales: (a) el avanzado estado de deterioro de la infraestructura de riego construida en las décadas de 1940 a 1980, (b) la ausencia de inversiones físicas complementarias y de costo relativamente bajo que permitirían

139

modernizar el funcionamiento de los sistemas de riego --- por ejemplo, compuertas automatizadas, medidores computarizados de caudal, etc; (c) la escasa velocidad de incorporación de métodos más modernos de riego – por ejemplo, el riego gravitacional por pulsos, el riego mecanizado. El deterioro de la infraestructura de riego varía entre provincias, y es más notorio en Santiago del Estero, Salta, Catamarca, La Rioja, Formosa, y a la vez menos relevante en las Provincias de Mendoza y Río Negro, que tienen sistemas de gestión del riego más avanzados. El deterioro de la infraestructura es además poco notorio en las provincias “ricas”, como Santa Cruz, Chubut y Buenos Aires. Sin embargo, el estado de la infraestructura presenta dificultades de relevancia en todas las provincias, incluyendo a varias provincias “ricas”.

Es probable que el elevado nivel de deterioro y la lentitud para corregirlo explique la subutilización de la infraestructura de riego. Según la superficie irrigable potencial de Argentina es del orden de 6 millones de hectáreas y la infraestructura disponible cubre alrededor de 1.75 millones de hectáreas, de modo que la expansión potencial de la superficie irrigada en el corto plazo es del orden de las 700.000 ha. En varias provincias, como San Juan, Santiago del Estero, Tucumán, Chubut y Formosa, la superficie de riego ociosa es casi tan grande como la superficie efectivamente irrigada. Por otro lado, la ausencia de inversiones físicas modernizadoras del equipamiento se ha generalizado en todas las provincias. Finalmente la incorporación de métodos modernos de irrigación es lenta y su velocidad de incorporación varía entre provincias. El impacto potencial del mejoramiento de la infraestructura, en particular el de la recuperación de las obras deterioradas o de parte de las mismas (tomas, tramos de canales) es muy elevado. 7.1.5 DIFICULTADES VINCULADAS CON EL FINANCIAMIENTO. La escasez e imprevisibilidad del financiamiento afectan fundamentalmente al desarrollo de la infraestructura de riego; en particular, no permiten la ordenada y activa recuperación de obras muy deterioradas en la actualidad. Estas dificultades tienen tres dimensiones relevantes: (a) la situación macroeconómica del país; (b) el precio del agua y la cobrabilidad del servicio; (c) el grado de descentralización del sistema y la gestación de nuevas incumbencias al interior de las asociaciones de riego.

La situación macroeconómica e internacional ha impedido en los últimos seis años el norma funcionamiento del sistema financiero y deteriorado la oferta de crédito comercial e institucional para los usuarios de crédito productivo y también para la agricultura de riego. Las asociaciones de regantes no cuentan en la actualidad, por estas razones, con acceso a financiamiento para la recuperación de obras. Esta situación no se revertirá muy probablemente en el corto plazo. No se la considera en consecuencia en la formulación de estrategias. El financiamiento de las actividades de riego, además de ser muy variable entre provincias y entre sistemas de riego al interior de una misma provincia, es también muy variable en el tiempo, hecho que otorga a este factor del desarrollo características de

140

imprevisibilidad. Este atributo es particularmente perjudicial en las actividades de inversión vinculadas con el largo plazo, como las grandes y medianas obras de riego. El valor del canon de riego no es suficiente, según se indicó antes, para promover la recuperación de la infraestructura. Esta dificultad se agudiza por baja cobrabilidad. Por otro lado, si bien la situación financiera de los sistemas ha mejorado entre 2002 y 2004, dista de ser apropiada para cualquier buen proceso de planificación de inversiones. La baja disponibilidad de financiamiento se vincula también con la débil instalación, al interior de las asociaciones de regantes, de la preocupación por el diseño de políticas financieras. 7.1.6 DIFICULTADES VINCULADAS CON EL NIVEL DE CAPACIDAD TÉCNICA DE LOS REGANTES. Un número importante de regantes en virtualmente todas las provincias no emplea técnicas conocidas de mejoramiento de la eficiencia de los sistemas tradicionales de riego. Esta dificultad está vinculada con (1) la escasez de cursos y talleres de capacitación de los regantes; (2) la también escasa disponibilidad de diagnósticos sobre niveles de eficiencia de riego y sus causas, que está vinculada con los reducidos esfuerzos de investigación de tipo diagnóstica en las diferentes áreas y sistemas. El bajo nivel de capacidad técnica de los regantes es uno de los principales determinantes del nivel de eficiencia técnica de aplicación del riego y afecta por ende a la creación de riqueza, a la pobreza rural y a la sustentabilidad ambiental. 7.1.7 DIFICULTADES VINCULADAS CON LAS ACTIVIDADES DE INVESTIGACIÓN. Estas dificultades deben ser evaluadas en función de su contribución a la calidad de la gestión institucional del riego; pues de ningún modo los esfuerzos de investigación deben ser considerados en forma aislada. Las mismas parten del reconocimiento de que el cambio técnico en las actividades de cultivo y cosecha de la mayoría de las producciones irrigadas ha sido considerable en los últimos años. Los rendimientos han crecido considerablemente en producciones tales como la caña de azúcar, el tomate, la papa, otras hortalizas, las pasturas irrigadas. Del mismo modo, la calidad de la producción ha mejorado en la vid para vinificar y en el tabaco. En general, el desempeño de la actividad de investigación y extensión en tecnología de cultivos ha brindado excelentes resultados. Por el contrario, la adopción de nuevos métodos y sistemas de riego ha sido lenta. Más grave aún, la incorporación de buenas prácticas en las tecnologías tradicionales, como el riego gravitacional por surcos, ha sido particularmente débil. Prácticas conocidas hace décadas no se emplean y el agricultor continúa regando con niveles de eficiencia muy bajos. Hay persistencia de sobrerriego gravitacional, malas condiciones de drenaje, baja eficiencia de conducción y aplicación de agua de riego. La investigación aplicada en riego no está gozando del suficiente apoyo oficial. Tanto el INTA como las instituciones provinciales de investigación y desarrollo exhiben en general una escasa disponibilidad de profesionales expertos en irrigación. INTA no cuenta en la actualidad con un proyecto nacional de investigación, extensión y desarrollo en riego.

141

7.1.8 DIFICULTADES VINCULADAS CON LA EFICIENCIA DE RIEGO. Prácticamente todos los sistemas analizados presentan bajos niveles de eficiencia técnica de captación superficial, almacenamiento, conducción y aplicación de agua de riego. Predominan, según opiniones de los técnicos provinciales, valores de eficiencia conjunta de conducción y aplicación del orden del 10 al 20 % en la mayoría de las provincias. Se destaca el hecho de que las provincias no cuentan en general con estudios que midan y evalúen con precisión la eficiencia técnica del riego, de modo que las cifras anteriores son solamente apreciaciones provenientes de personal calificado. Estos valores tienden a prevalecer en todas las provincias y sistemas de riego, con la excepción de aquellos sistemas que presentan una proporción elevada de canales revestidos para conducción del agua de riego o que han desarrollado el riego mecanizado. El sistema de riego del Valle Central de San Juan, que presenta un alto grado de revestimiento de sus canales primarios y secundarios, presenta un valor de eficiencia conjunta de conducción y aplicación gravitacional del orden del 35 al 40 %. Por otro lado, los valores de eficiencia conjunta en sistemas con riego mecanizado exceden el 85 % en todos los casos analizados (sistemas de riego de establecimientos grandes y medianos vinculados con mecanismos fiscales ventajosos para los productores en San Juan, Catamarca y La Rioja). De todos modos, la superficie con riego presurizado no supera el 5 % de la superficie total irrigada a nivel nacional, pues alcanza aún hoy a menos de 100000 ha). La baja eficiencia de riego está vinculada con las siguientes dificultades; (a) mal estado de la infraestructura de riego; (b) deficiencias en la capacidad técnica de los regantes, que tienden a utilizar en exceso el recurso y a no emplear métodos de riego gravitacional probadamente útiles y mejores que los métodos más tradicionales (por ejemplo, el riego por pulsos); (c) precio del agua bajo – o, si se quiere, inadecuado valor del canon de riego; (d) también inadecuada planificación del “turnado” de riego, que tiene en muchos sistemas intervalos de riego muy largos, que conspiran contra el desarrollo armónico de las plantas y la maduración apropiada de los frutos. Los principales efectos de la baja eficiencia técnica de riego son: (a) la disminución de la superficie irrigada, por debajo de un potencial de mayor interés, 30 a 40 % más elevado en muchas áreas de riego; (b) la inadecuada dotación de agua a la planta, tanto en volumen suministrado como en la periodicidad del suministro; (c) el deterioro ambiental, vinculado con la salinización del suelo y con el ascenso poco controlable de las capas subsuperficiales de agua (Alto Valle del Río Negro, Area de Riego de Pirané, en Formosa, Areas arroceras de Corrientes). La menor superficie irrigada y la baja calidad del riego conducen a su vez a una menor producción y, en la medida en que estas dificultades se generalizan en los sistemas de riego con predominio de pequeños productores (Catamarca, La Rioja, Santiago del Estero, Formosa), a un aumento de la pobreza rural. 7.1.9 ELEMENTOS PARA UNA INTERPRETACIÓN INTEGRADORA. En el Cuadro 7.1 se sintetizan los aspectos más relevantes de la diagnosis a nivel de provincia, a través de un conjunto reducido de indicadores. Se muestra en este cuadro que: (a) el desempeño de la agricultura irrigada varía considerablemente entre provincias;

142

(b) también varía entre sistemas de riego al interior de una misma provincia; (c) las diferencias entre niveles de desempeño se vinculan estrechamente con la naturaleza de

143

CUADRO 7.1 INDICADORES DEL DESARROLLO DEL RIEGO EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS.

Pro

vinc

ia

Valor del Canon

Nivel de Recaudación del Canon.

Recuperación de Costos

Crecimiento de área irrigada y

producción,

Desarrollo de nuevos

cultivos de alto valor

Rentabilidad esperada.

Asociativismo y Descen-

tralización de La Gestión

Mecanismos de fijación de

precio del agua y de

recaudación del canon

Capacidad Institucional de

la agencia provincial de

riego

M

END

OZA

Instituido para todos los sis-temas de riego, con valor aproximado de 60 $/ha-año. Permite cubrir íntegramente el costo de irrigación.

Medio a bajo, equivalente a 60 % sobre padrón de regantes disponible y 38 % sobre padrón completo probable.

Se recuperan todos los costos y se presupuesta en función de recaudación (presupuesto equilibrado).

Area irrigada no crece (250080 ha en 1988 y 248217 ha en 2001). Superficie con vid decrece (142000 ha en 1988 a 134000 en 2001). Producción de frutales y hortícolas crece 25 % en 14 años, por mayores rendimientos

Nuevas variedades de vid para vinificar, ampliación de área con peras y cerezas de alto valor. Satisfactoria incorporación de nuevos cultivos.

Elevada en vid para vinificar de alta calidad, ciruela, pera, cereza, ajo. Algo menor en durazno, tomate, cebolla y otros hortícolas. En general rentabilidad adecuada en últimas dos temporadas.

Nivel de asociativismo elevado a moderado según cultivos y áreas, elevado nivel de descentralización de la gestión del riego.

Acertada fijación del precio del agua, en función de presupuesto de gastos, pero aún imperfecto mecanismo de recaudación.

Elevada Capacidad institucional del DEPARTA-MENTO GE-NERAL DE IRRIGACIÓN, tanto en planificación y presupuesta-ción como en gestión de sistemas de riego.

S

AN J

UA

N

Instituido para todos Los sistemas de riego, con valor aproximado de 18 a 25 $/ha-año según sistema de riego.

Bajo, equivalente a menos del 30 % sobre el total de facturas enviadas.

No se recuperan siquiera los costos operativos, y el nivel de recaudación no está aumentando.

Área irrigada crece alrededor de 18 % en 1991-2001 (de 62776 ha a 73281 ha), sobre todo en grandes y medianos establecimientos con beneficios impositivos. Producción crece más de 20%.

Se expande la superficie y producción de uva de mesa, olivo, frutales de carozo. Se inician nuevos cultivos, como el pistacho.

Elevada en vid para vinificar, damasco, ciruela, uva de mesa. Algo menor en durazno, cebolla y otros hortícolas. En general rentabilidad adecuada en últimas dos temporadas.

Nivel de asociativismo débil. Sistema de riego formalmente descentralizado; pero en la práctica controlado por el gobierno provincial, con bajo compromiso de los agricultores.

Desacertado mecanismo de fijación del precio del agua, sin atender presupuesta-ción. Imperfecto mecanismo de recaudación.

Moderada capacidad de gestión del DEPARTAMENTO DE HIDRÁULICA; limitada dotación de recursos humanos, especialmente de nivel profesional.

144

CUADRO 7.1 INDICADORES DEL DESARROLLO DEL RIEGO EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS. (continuación)

Pro

vinc

ia

Valor del Canon

Nivel de Recaudación del Canon.

Recuperación de Costos

Crecimiento de área

irrigada y producción,

Desarrollo de nuevos

cultivos de alto valor

Rentabilidad esperada.

Asociativismo y Descen-

tralización de La Gestión

Mecanismos de fijación de precio

del agua y de recaudación del

canon

Capacidad Institucional de la

agencia provincial de

riego

NEU

QU

ÉN

No se cobra en varios sis-temas. En otros su valor cubre sólo parte de costos opera-tivos. En uno solo cubre todos los costos. Gran variabilidad en fijación del canon, con repercusiones negativas en calidad de gestión.

Allto en algunos sistemas de riego (más del 90 %) y bajo en otros, equivalente a menos del 30 % sobre el total de facturas enviadas. Está aumen-tando en algunos sistemas.

En algunos sistemas se recuperan todos los costos y en otros no se recuperan siquiera los costos operativos.

Area irrigada crece sólo el 2.8 %, desde 13800 ha en 1988 a 14187 ha en 2001. Producción crece 6.2 %, a través de incremento en los rendimientos

El crecimiento se apoya casi exclusivamente el cultivos de alto valor, como la pera, la vid.

Elevada a moderada en pera, vid para vinificar, durazno, forrajeras, Menor en manzana, tomate y otros hortícolas. En general rentabilidad adecuada a moderada.

Nivel de asociativismo fuerte y alto grado de descentralización en algunos sistemas. En otros sistemas lo opuesto, con matices de paternalismo por parte del gobierno provincial.

Acertada fijación del precio del agua en algunos sistemas e impreciso o inexistente en otros. Todavía Imperfectos mecanismos de recaudación

Moderada Capacidad institucional de la DIRECCIÓN PROVINCIAL DE RECUROS HÍDRICOS y débil capacidad de la DIREC-CIÓN DE RIEGO. Escasez de recursos humanos en los organismos específicos.

RIO

NE

GR

O

Instituido para todos los sistemas de riego, con valor aproximado de 37 a 104 $/ha-año según siste-ma de riego. Sólo en pocos conso-rcios cubre totalidad de costos de agua de riego.

Alto en algunos sistemas de riego (más del 85 %) y muy bajo en otros, En general más alto que en Neuquén.

En algunos sistemas se re-cuperan todos los costos y en el resto, con la posible Excel-ción de Catriel, se recuperan los costos ope-rativos. El nivel de recaudación está aumen-tando.

Area irrigada crece sólo el 0.5 % en 1991-2001. Producción crece Más de 10 % en función de mayores rendimientos

El crecimiento se apoya en la expansión de cultivos forrajeros irrigados (bajo valor por ha). La superficie con frutales decrece (pero la producción crece).

Elevada a moderada en pera, vid para vinificar, du-razno, forra-jeras, menor en manzana, tomate y otros hortícolas. En general ren-tabilidad alta a moderada se-gún productos.

Nivel de aso-ciativismo fuerte y alto grado de descentrali-zación en al-gunos siste-mas. Menor protago-nismo de los agricultores en otros sistemas, pero en ascenso.

Acertada fija-ción del precio del agua, en función de presupuesto de gastos, pero en varios sistemas no considera los costos del capital.Meca-nismo de re-caudación en mejoría.

Elevada capacidad Institucional del DEPAR-TAMENTO PROVINCIAL DE AGUAS, tanto en planificación y presupuestación como en gestión de sistemas de riego.

145

CUADRO 7.1 INDICADORES DEL DESARROLLO DEL RIEGO EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS. (continuación)

Pro

vinc

ia

Valor del Canon Nivel de

Recaudación del Canon.

Recuperaciónde Costos

Crecimiento de área irrigada y

producción,

Desarrollo de nuevos

cultivos de alto valor

Rentabilidad esperada.

Asociativismo y Descen-

tralización de La Gestión

Mecanismos de fijación de

precio del agua y de

recaudación del canon

Capacidad Institucional de

la agencia provincial de

riego

C

HU

BU

T

Instituido en todos los sistemas de riego, con valor aproximado de 40 $/ha-año. Permite cubrir parcialmente sólo los costos operativos.

Medio a alto en Valle Inferior del Río Chubut (más del 60 %) y medio a bajo en otros sistemas.

Se recuperan parcialmente los costos operativos, y el nivel de recaudación está aumentando.

Area irrigada decrece 21 %, desde 9400 ha en 1988 a 7700 ha en 2001, en todos los rubros (fruticultura, horticultura, forrajes). Rendimientos forrajeros aumentan.

El riego está orientado tradicionalmente a los forrajes. Sin embargo en la última década comienzan a expandirse las frutas finas (cereza especial-mente).

Elevada en cereza y forrajeras. Elevada a moderada en otras frutas finas y hortícolas (papa y cultivos de hoja). En general rentabilidad adecuada a moderada en las últimas campañas.

Nivel de asociativismo moderado y grado de descentralización moderado a débil. Menor protagonismo de los agricultores que en Río Negro, pero en ascenso.

Acertada fijación del precio del agua, en función de presupuesto de gastos, pero aún imperfecto mecanismo de recaudación.

Moderada capacidad institucional de la DIRECCIÓN PROVINCIAL DE RECURSOS HÍDRICOS.

S

AN

TA C

RU

Z

Instituido en todos los sistemas de riego, con valor aproximado de 22 $/ha-año. Permite cubrir una escasa proporción de los costos operativos.

Medio a bajo en Los Antiguos (alrededor del 55 %) y bajo a nulo en otros sistemas (Alto Rio Senguer, Lago Posadas)

No se recuperan los costos operativos,

Area irrigada se expande 186 % en 1991-2001, pero partiendo de niveles muy bajos ( desde 899 ha en 1988 a 2580 ha en 2001).

El riego está orientado tradicionalmente a los forrajes. Sin embargo en la última década comienzan a expandirse también las frutas finas (cereza).

Elevada en cereza, ajo y forrajeras. Moderada en otros cultivos hortícolas bajo cubierta. En general moderada en las últimas campañas, aunque elevada en cereza.

Reducido nivel de descentralización de la gestión del riego. Fuerte intervención gubernamental. Matices de Paternalismo.

Poco acertada fijación del precio del agua. Aún imperfecto mecanismo de recaudación.

Moderada capacidad institucional de la DIRECCIÓN PROVINCIAL DE RECURSOS HÍDRICOS.

146

CUADRO 7.1 INDICADORES DEL DESARROLLO DEL RIEGO EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS. (continuación)

Pro

vinc

ia

Valor del Canon Nivel de

Recaudación del Canon.

Recuperaciónde Costos

Crecimiento de área

irrigada y producción,

Desarrollo de nuevos

cultivos de alto valor

Rentabilidad esperada.

Asociativismo y Descentralización

de la Gestión

Mecanismos de fijación de

precio del agua y de

recaudación del canon

Capacidad Institucional de

la agencia provincial de

riego

TI

ER

RA

DE

L FU

EG

O.

La legislación de aguas no establece figura de canon. No se paga por el agua de riego.

No se paga por el suministro de agua de riego.

No se paga. Área irrigada se expande más de 500 % en 1991-2001, pero en niveles extraordinariamente bajos (de 4 ha en 1988 a 155 ha en 2001).

El riego nace en la provincia orientado a cultivos de alto valor bajo cubierta (frutilla, horticultura de hoja, más recientemente pimiento).

Elevada a muy elevada en cultivos hortícolas bajo cubierta y frutilla bajo cubierta.

Moderado nivel de descentrali-zación de la gestión del riego. Nivel de asocia-tivismo moderado a elevado. Fuerte intervención gubernamental, con matices de paternalismo.

No se fija precio por el agua de riego.

Débil capacidad institucional del DEPARTAMENTO PROVINCIAL DE RECURSOS HÍDRICOS.

SA

N L

UIS

Instituido en sólo algunos sistemas de riego, con valor aproximado de 22 $/ha-año. Permite cubrir escasa proporción de costos opera-tivos.

Medio (alrededor del 50 %).

No se recuperan los costos operativos.

Area irrigada se reduce 69 %, desde 5517 ha en 1988 a 1655 ha en 2001. El elevado potencial de riego no se aprovecha.

No se riegan nuevos productos. Se tiene la impresión que las estadísticas subestiman la real superficie irrigada con granos y forrajeras.

Moderada en la mayoría de cultivos hortícolas. Elevada en pocos cultivos frutícolas. En general rentabilidad moderada.

Moderado nivel de descentralización de la gestión del riego. Nivel de asociativismo moderado a débil. Fuerte intervención gubernamental, con matices de paternalismo.

Desacertada fijación del precio del agua. Débil mecanismo de recau-dación.

Moderada a débil Capacidad institucional del SUBPROGRAMA PROVINCIAL DE OBRAS HIDRÁULICAS

147

CUADRO 7.1 INDICADORES DEL DESARROLLO DEL RIEGO EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS. (continuación)

Pro

vinc

ia

Valor del Canon Nivel de

Recaudación del Canon.

Recuperaciónde Costos

Crecimiento de área

irrigada y producción,

Desarrollo de nuevos

cultivos de alto valor

Rentabilidad esperada.

Asociativismo y Descen-

tralización de La Gestión

Mecanismos de fijación de

precio del agua y de

recaudación del canon

Capacidad Institucional de la agencia provincial

de riego

LA

PA

MP

A

Instuido sólo en sistemas de riego más antiguos, con valor aproximado de 46 $/ha-año. Permite cubrir parte de costos operativos.

Medio a bajo (alrededor del 40%).

Se recupera sólo parte de los costos operativos.

Área irrigada se expande 175 % en 1991-2001, pero esencialmente con granos y forrajeras. Se contrae la reducida superficie frutícola y hortícola.

Se reduce la superficie con cultivos de alto valor y aumen-ta mucho la superficie con cultivos de bajo valor. No se registran nuevos cultivos.

Moderada a elevada en cultivos forrajeros y de granos, especialmente para semilla. Rentabilidad elevada en nuevas variedades de maíz irrigado.

Moderado nivel de descentralización de la gestión del riego. Nivel de asociativismo moderado. Fuerte intervención gubernamental.

Desacertada fijación del precio del agua. Aún imperfecto mecanismo de recaudación.

Moderada a débil Capacidad institucional de la DIRECCIÓN PROVINCIAL DE AGUAS.

C

ÓR

DO

BA

En la mayorìa de los sistemas de riego (Pichanas, Río Soto, Villa Dolores, Río Primero, Area Horticula Gran Corodoba, ´Caroya, Rio Caurto, no se paga canon. En Cruz del Eje 12 $ por ha y por año. No permite cubrir costos operativos.

Medio a bajo (alrededor del 40 %). .

No se recuperan siquiera los costos operativos, y el nivel de recaudación no está aumentando.

Área irrigada se expande 36 % en 1991-2001, desde 138500 ha a 188500 ha, pero esencialmente con granos y forrajeras. Se contrae la superficie hortícola.

Se reduce superficie con cultivos de alto valor y aumen-ta la superficie irrigada con cultivos estén-sivos. Se incorporan activamente nuevas tecno-logías en estos cultivos. No se registran mu-chos nuevos productos.

Moderada a elevada en cultivos de granos, forrajeros, vid para vinificar. Moderada a reducida en olivo.

Moderado nivel de descentralización de la gestión del riego. Nivel de asociativismo moderado a fuerte.

Desacertada fijación del precio del agua, Imperfecto mecanismo de recaudación.

Moderada a elevada capacidad institucional de la DIRECCIÓN PROVINCIAL DE AGUA Y SANEAMIENTO, pero aparentemente reducido interés por el riego.

148

CUADRO 7.1 INDICADORES DEL DESARROLLO DEL RIEGO EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS. (continuación)

Pro

vinc

ia

Valor del Canon Nivel de

Recaudación del Canon.

Recuperación

de Costos

Crecimiento de área

irrigada y producción,

Desarrollo de nuevos

cultivos de alto valor

Rentabilidad esperada.

Asociativismo y Descen-

tralización de La Gestión

Mecanismos de fijación de

precio del agua y de

recaudación del canon

Capacidad Institucional de la agencia provincial

de riego

BU

EN

OS

AIR

ES.

Instituido solamente en el mayor sistema de riego (CORFO- R. COLORADO, con valor aproximado de 59 $/ha-año. Permite cubrir una elevada proporción de costos operativos.

Allto (más del 75 %)

Se recuperan los costos operativos.

Área irrigada se expande 51 % en 1991-2001, desde 133200 ha a 201551 ha, pero esencialm. con granos y forrajeras. Se contrae la reducida superficie frutícola y hortícola.

Se reduce superficie con cultivos de alto valor y aumenta la superficie irrigada con cultivos extensivos. Se registran muchos nuevos productos (“berries y arándano, nuevas variedades de hortaliza, etc.).

Moderada a elevada en cultivos de granos, forrajeros, frutícolas, hortícolas.

Moderado nivel de descentralización de la gestión del riego, pero en ascenso. Nivel de asociativismo moderado a fuerte.

Acertada fijación del precio del agua, en función de presupuesto de gastos, pero aún imperfecto mecanismo de recaudación.

Moderada a elevada capacidad institucional de la AUTORIDAD PROVINCIAL DE AGUA.

LA

RIO

JA

Instituido en parte de los consorcios, con valor aproximado de 22 a 38 $/ha-año. En estos sólo permite cubrir parte de costos operativos.

Bajo en algunos sistemas (alrededor del 40 %) y bajo a nulo en otros sistemas.

No se recuperan siquiera los costos operativos.

Área irrigada se expande mucho (200% en 1991-2001, desde 12064 ha a 36600 ha), en todos los rubros pero especialmente en olivo, vid, nogal.

Gran incorpo-ración de cambio técnico en vid, olivo, nogal, configurando nuevos productos de alto valor, vinos finos y aceite de oliva exportable, nueces califor-nianas de alta calidad.

Elevada en cultivos de vid para vinificar y nogal. Moderada en cultivos de olivo. Moderada a reducida en cultivos hortícolas..

Reducido nivel de descentralización de la gestión del riego. Nivel de asociativismo moderado a fuerte. Fuerte intervención gubernamental

Desacertada fijación del precio del agua. Imperfecto mecanismo de recaudación.

Débil a moderada capacidad institucional de la ADMINISTRACIÓN PROVINCIAL DEL AGUA.

149

CUADRO 7.1 INDICADORES DEL DESARROLLO DEL RIEGO EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS. (continuación)

Pro

vinc

ia

Valor del Canon

Nivel de Recaudación del Canon.

Recuperaciónde Costos

Crecimiento de área irrigada y

producción,

Desarrollo de nuevos

cultivos de alto valor

Rentabilidad esperada.

Asociativismo y Descen-

tralización de La Gestión

Mecanismos de fijación de

precio del agua y de

recaudación del canon

Capacidad Institucional

de la agencia provincial de

riego

C

ATA

MA

RC

A

Sólo en algu-nos conso-rcios, con valor aprox.-mado de 20 a 30 $/ha-año según tipo de sistema de riego. Sólo permite cubrir parte de costos operativos.

Medio a bajo en algunos sistemas (alrededor del 46 %) y bajo a nulo en otros sistemas.

No se recuperan siquiera los costos operativos. El nivel de recaudación está aumentando.

Área irrigada se expande 71 % en 1991-2001, desde 21570 ha a 36900 ha, especialmente en olivo y en menor medida vid y nogal. frutícola y hortícola.

Importante adopción de cambio técnico en vid, olivo, nogal, cítricos, configu-rando nuevos pro-ductos de alto valor: vinos finos y aceite de oliva, nueces califor-nianas cítricos de alta calidad.

Elevada en cultivos de vid para vinificar, nogal, cítricos. Moderada a elevada en olivo. Reducida en cultivos hortícolas..

Reducido nivel de descentra-lización de la gestión del riego, pero en ascenso. Nivel de asocia-tivismo modera-do a débil. Fuerte intervención gubernamental, pero en descenso.

Desacertada fijación del precio del agua, pero en mejoría. Adecuado mecanismo de recaudación.

Débil capa-cidad institu-cional de la SECRETARIA DEL AMBIEN-TE Y DE LA DIRECCIÓN DE RECUR-SOS HÍDRI-COS, pero en gradual mejoría.

S

. DE

L ES

TER

O

Vigente sólo en la mayor área de riego, Río Dulce, con valor aproxi-mado de 20 a 30 $/ha-año según tipo de sistema de riego. Sólo per-mite cubrir parte de cos-tos operativos. Las restantes áreas de riego no están operativas.

Alto en el único sistema que factura (más del 70 %).

Se recuperan los costos operativos del sistema del Río Dulce; los otros sistemas están colapsados y no hay recaudación para su recuperación.

Área irrigada se expande sólo 8.2 % en 1991-2001, desde 109120 ha a 117935 ha, pero esencialmente con forrajeras (alfalfa de muy altos vendi-miento y calidad). Cae la superficie con cultivos indus-triales, hortícolas. Producción y rendi-mientos forrajeros aumentan mucho.

Importante in-corporación de tecnología en producción forrajero-gana-dera y en producción algo-donera (bajos precios de algo-dón restringen aumento de su-perficie cultiva-da). Expansión moderada de melones de alta calidad (nuevo producto).

Moderada a elevada en cultivos forrajeros y hortícolas (principalmente cebolla y zapalo). Moderada a reducida en otros cultivos hortícolas.

Reducido nivel de descentra-lización de la gestión del riego. Nivel de asociativismo débil. Fuerte intervención gubernamental. Sin embargo, participación de productores creciente en últimos años.

Desacertada fijación del precio del agua. Adecuado mecanismo de recaudación.

Moderada capacidad institucional de la UNIDAD EJECUTORA DE RIEGO EN EL RIO DULCE. Débil capacidad de la ADMINIS-TRACIÓN PROVINCIAL DE RECUR-SOS HÍDRI-COS.

150

CUADRO 7.1 INDICADORES DEL DESARROLLO DEL RIEGO EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS. (continuación)

Pro

vinc

ia

Valor del Canon

Nivel de Recaudación del Canon.

Recuperaciónde Costos

Crecimiento de área irrigada y

producción,

Desarrollo de nuevos

cultivos de alto valor

Rentabilidad esperada.

Asociativismo y Descen-

tralización de La Gestión

Mecanismos de fijación de precio

del agua y de recaudación del

canon

Capacidad Institucional de

la agencia provincial de

riego

TUC

UM

ÁN

Canon instituido en todos los sistemas de riego, con valor aproxi-mado de 32 $/ha-año. Permite cubrir una cierta proporción de costos operativos.

Alto en el único sistema que factura (más del 70 %).

Se están comenzando a recuperar los costos operativos.

Área irrigada se expande 77 % en 1991-2001, esencialmente con caña de azúcar y limón. Se contrae la superficie hortícola.

Importante incorporación de tecnología en caña de azúcar y limón. Expansión importante de nuevos productos de alto valor (palta, arándano, frutilla cultivada).

Elevada en nuevos cultivos (palta, arándano). Moderada a elevada en limón y frutilla. Moderada en caña de azúcar. Moderada a reducida en otros cultivos hortícolas. En general, buenas condi-ciones de renta-bilidad.

Aún reducido nivel de descentralización de la gestión del riego, pero creciente en los últimos años. Nivel de asociativismo moderado. Participación de productores creciente en últimos años.

Todavía desacertada fijación del precio del agua, aún imperfecto mecanismo de recaudación; ambos en mejoría.

Moderada a débil la capacidad de la DIRECCIÓN PROVINCIAL DE RECURSOS HÍDRICOS, pero en crecimiento.

SA

LTA

En todos los sistemas de riego, con valor aproxi-mado de 28 $/ha-año. Permite cubrir una cierta pro-porción de costos operativos.

Medio a alto en todos los sistemas (más del 50 %).

Se están comenzando a recuperar los costos operativos.

Área irrigada se contrae mucho (43 % en 1991-2001). Solamente las forrajeras y la vid incrementan levemente superficie.

Incorporación de cambio técnico en producción vitivinícola. Agricultura de riego de Salta entre las menos dinámicas.

Elevada en vid para vinificar. Moderada a elevada en tabaco. Moderada a reducida en cultivos hortícolas. En general, moderadas condiciones de rentabilidad.

Moderado a elevado y creciente nivel de descentra-lización de la gestión del riego en los últimos años. Nivel de asociativismo moderado a débil. Participa-ción de produc-tores moderada-mente creciente en últimos años.

Buen método de fijación de precio del agua, aun imperfecto mecanismo de recaudación.

Débil a moderada capacidad institucional de la AGENCIA PROVINCIAL DE RECURSOS HÍDRICOS.

151

CUADRO 7.1 INDICADORES DEL DESARROLLO DEL RIEGO EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS. (final)

Pro

vinc

ia

Valor del Canon

Nivel de Recau-

dación del Canon.

Recupera-ción

de Costos

Crecimiento de área irrigada y

producción,

Desarrollo de nuevos

cultivos de alto valor

Rentabilidad esperada.

Asociativismo y Descentralización

de La Gestión

Mecanismos de fijación de

precio del agua y de

recaudación del canon

Capacidad Institucional

de la agencia

provincial de riego

FOR

MO

SA

En ningún sistema de riego.

No se paga. No se paga. Área irrigada se contrae (32 % en 1991-2001). Solamente las hortalizas, todas cultivos de primicia, incrementan su superficie

Activa incorporación de cambio técnico en horticultura, en medio de una situación de estancamiento. Nuevos productos: ornamentales para expor-tación.

Moderada a elevada en cultivos hortícolas de primicia. En general, moderadas condiciones de rentabilidad.

Bajo nivel de descentraliza-ción de la gestión del riego. Nivel de asociativismo moderado a débil. Régimen de gestión poco ordenado y no sustentable agroeco-lógicamente .

El agua de riego no se paga

Débil a muy débil capacidad institucional de la DIREC-CIÓN PROVINCIAL DE RE-CURSOS HÍDRICOS. Extrema escasez de recursos humanos.

CH

AC

O

Sin infor-mación.

Sin informa-ción.

Sin información.

Área irrigada se expande sólo 5.2 % en 1991-2001, desde 11400 ha a 11986 ha, esencialmente con horticultura de primicia. Rendimientos hortícolas aumentan.

Activa incorpo-ración de cam-bio técnico en horticultura, en medio de una situación de estancamiento. No se detectan nuevos productos irrigados.

Moderada en cultivos hortícolas En general, moderadas a débiles condiciones de rentabilidad.

Bajo nivel de descentralización de la gestión del riego. Nivel de asociativismo moderado a fuerte; débil. Régimen de gestión poco ordenado.

El agua de riego no se paga.

Débil a moderada capacidad institucional de la ADMINIS-TRACIÓN PROVIN-CIAL DEL AGUA.

Fuente: Elaboración propia, en base a datos de INDEC, INTA y FACREA

152

los factores determinantes o explicativos. La información condensada en cada celda del Cuadro 7.1 se apoya en los Capítulos 1 a 6 de este trabajo y en los correspondientes Anexos 1 a 8. Los indicadores de desempeño incluyen a: (i) el valor de la tarifa o canon por el uso del agua de riego, que es uno de los indicadores determinantes del nivel de cobertura de los costos totales de suministro del agua de riego; (ii) el nivel de recaudación del canon en la provincia, que es otro de los factores determinantes de dicha cobertura; (iii) el nivel de recuperación de costos del suministro del servicio, que depende los dos anteriores; (iv) el crecimiento de la superficie irrigada en la provincia; (v) el desarrollo de nuevos productos valiosos (high value products) en las áreas provinciales de riego. Los indicadores identificados como factores determinantes del éxito (o fracaso) incluyen (vi) el nivel de rentabilidad esperada de las producciones irrigadas provinciales; (vii) el grado de capacidad asociativa (o asociativismo) de los productores de las áreas irrigadas; (viii) el grado de descentralización de la gestión institucional del riego (o grado de desarrollo de la administración “por consorcios”); (ix) la racionalidad de los mecanismos de fijación del precio del agua de riego y de los mecanismos de recaudación del canon de riego; (x) la capacidad institucional del organismo provincial de riego correspondiente (evaluada a través de su disponibilidad de recursos humanos y materiales y por extensión de su capacidad de planificación y administración). La elección de estos factores de éxito se relaciona con la hipótesis de que el desarrollo sustentable de la agricultura irrigada es resultado conjunto de la existencia de buenas alternativas de mercado, de una adecuada capacidad de gestión de las instituciones y, sobre todo, de la capacidad de los agricultores para realizar acciones colectivas (collective actions) promotoras del desarrollo, que depende de su capacidad asociativa. Se desprende de la lectura del Cuadro 7.1 que es posible distinguir, en primera aproximación, tres tipos de provincias: (a) Aquéllas que se caracterizan por una mayor racionalidad en la fijación del precio del agua de riego, mayor grado de cobertura de los costos del riego, mayor capacidad de gestión y mayor capacidad de creación de riqueza (Mendoza, Río Negro). En estas provincias las organizaciones de agricultores toman espacios de decisión cada vez mayores (por ejemplo, gestión de las obras de conducción principal de los sistemas de riego además de las obras de distribución), mejoran la calidad de la gestión, efectúan una recaudación descentralizada y mas eficaz del canon, y desarrollan políticas sólidas de sustentabilidad financiera. (b) Aquéllas provincias “en transición” que parten de una situación de desorden institucional e irracional valorización del agua de riego, pero que están mejorando en el último lustro (Tucumán, Catamarca, Buenos Aires). (c) Un núcleo mayor de provincias que preservan características de fijación poco racional del precio del agua, escaso nivel de recaudación o “cobrabilidad”, escasa recuperación (cost recovery) de los costos del riego, bajo nivel de asociativismo y escasa descentralización en la gestión del riego, baja capacidad institucional de los organismos provinciales de riego (las restantes provincias), En este último grupo, presentan dificultades muy marcadas Formosa, La Rioja, Jujuy -- salvo el Consorcio de Perico del Carmen, Santiago del Estero -- salvo el área de

153

riego del Río Dulce. En varias de estas provincias la superficie cultivada puede estar creciendo y la tecnología productiva puede mejorar, pero el aspecto esencial es que no mejora la tecnología de riego y la sustentabilidad del servicio. En otras, la superficie cultivada se reduce y el nivel productivo se estanca. En Neuquén, Jujuy, Santiago del Estero, se advierten características de racionalidad y buen desempeño en algunos de sus sistemas, pero pobre sustentabilidad financiera y calidad institucional en el conjunto. La excesiva diversidad entre provincias /sistemas en lo que atañe a la capacidad de planificación y gestión es un obstáculo para el desarrollo armónico de políticas publicas de nivel nacional. Uno de los objetivos de la política de riego en los próximos años deberá ser precisamente la amortiguación de diferencias institucionales tan importantes. Es posible afirmar, desde una visión integradora, que el limitado desarrollo del riego en Argentina, cuando se lo considera en relación a los recursos naturales y a las condiciones de mercado disponibles (más de 2.5 millones de ha irrigables con la actual disponibilidad de los recursos naturales y materiales, posibilidad de ampliación aun mayor del riego subsuperficial, buenas condiciones de mercado para más del 70 % de los productos irrigados) está determinado por los reducidos niveles de eficiencia técnica y por la escasa movilización de recursos materiales y humanos. Los niveles de eficiencia están determinados por los reducidos niveles de inversión en infraestructura (especialmente la recuperación de obras) y por las características del proceso de valorización del agua de riego. Este último converge hacia la fijación de precios bajos del agua de riego y hacia el despilfarro del recurso. Converge también, a través del incumplimiento en el pago de tarifas, a reducir la disponibilidad de financiamiento para el mejoramiento de la infraestructura. La escasa movilización de recursos está vinculada con la todavía alta y quizás mal orientada intervención del sector público. La capacidad de financiamiento local y los costos de gestión tienden a abaratarse con los mecanismos de gestión descentralizada y sobre todo con el aprendizaje, por ocasiones duro pero provechoso, que ha beneficiado a los consorcios de riego. La calidad de la gestión institucional afecta tanto a la eficiencia en el uso de los recursos como a su mejor y mayor movilización y por extensión a la creación de riqueza, alivio a la pobreza y sustentabilidad ambiental. Su mejoramiento reclama esfuerzos sostenidos en las áreas de capacitación (tecnología de riego, gestión institucional, informatización), desarrollo de un sistema de información, investigación aplicada.

7.2 IMPACTO POTENCIAL DEL DESARROLLO DEL RIEGO EN ARGENTINA. La elevación de la eficiencia conjunta de aplicación y conducción, que se encuentra en la mayoría de las áreas de riego en niveles situados entre el 10 % y el 20 %, permitiría en muchas áreas de riego incrementos en la producción y su valor del orden del 30 al 40 %. En todos los casos se expandiría el área irrigada y se mejorarían los métodos de riego. Es importante notar que , dado el acceso franco de gran parte de la producción irrigada a los mercados externos, es muy probable que el incremento de la producción tuviese lugar sin necesidad de alterar la composición de productos o “output mix” y sin recibir menores precios. Un incremento del valor de la producción del

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orden de 35 % corresponde a un valor adicional de alrededor de $ 3700 millones por año para la producción agrícola bajo riego en el país. El mejoramiento del nivel de eficiencia técnica impactará, por las mismas razones, en el nivel de ocupación de la mano de obra. Los posibles incrementos de ocupación en actividades primarias vinculadas con el riego también se encuentran en niveles situados entre el 30 y el al 40 %. Se pueden crear muy probablemente oportunidades de empleo equivalentes a 15000 nuevos puestos de trabajo en el sector primario y una cantidad parecida de puestos de trabajo en actividades de transporte, acondicionamiento y comercialización de productos. Otro impacto relevante es el costo ambiental de la ineficiencia técnica de conducción y aplicación. Se estima que entre 18 y 36 % de los suelos irrigados de Argentina por sistemas gravitacionales están salinizados. Se sabe, sin embargo, que prácticamente todos los suelos salinizados pueden rehabilitarse con técnicas correctivas bien conocidas. 7.3 ELEMENTOS PARA UNA ESTRATEGIA. Los aspectos centrales de la estrategia se vinculan con los siguientes ejes: (1) la descentralización de la planificación financiera y operativa del riego; (2) la determinación más precisa del valor del agua de riego; (3) el mejoramiento de la calidad de la gestión; (4) la formulación de un programa de inversión de corto plazo o de “emergencia” para la recuperación de los componentes más deteriorados de la infraestructura nacional de riego; (5) la ampliación de las actividades de investigación en riego.

DESCENTRALIZACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN Y LA GESTIÓN DEL RIEGO. Este eje se vincula con los siguientes propósitos: (a) ampliación del número de consorcios de riego en todas las provincias; (b) ampliación de incumbencias de los consorcios, en las áreas de planificación y gestión de inversiones; (c) mayor autonomía institucional y financiera de las agencias provinciales vinculadas con el desarrollo de los recursos hídricos y el riego. En relación a estos propósitos, podrán promoverse las actividades financieras de los consorcios (fortalecimiento de capacidades de desarrollo local) a través de formación de fideicomisos, fondos de inversión local, constitución de reservas para ampliación de áreas de riego y todas las medidas necesarias que aumenten la capacidad financiera de los consorcios y mejoren su condición de sujetos de préstamo de corto y largo plazo.

MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA GESTIÓN DEL RIEGO. Este eje se vincula con los siguientes aspectos: (a) informatización de la gestión del riego a nivel nacional, provincial, local; (b) capacitación en gestión de organismos colegiados; (c) establecimiento de programas de control de calidad a nivel de sistema de riego en cada provincia; (d) mejorar la dotación de recursos humanos en los organismos de riego.

155

CÁLCULO DEL VALOR DEL AGUA Y DEL CANON DE RIEGO.

Debe promoverse el cálculo del valor o precio del agua de riego aun en aquellas áreas que permanecieron hasta hoy y podrán prevalecer totalmente subsidiadas. El valor calculado debe permitir cubrir todos los costos del agua de riego, incluyendo los vinculados con el mejoramiento y la ampliación de la infraestructura de riego. El cálculo preciso del costo del agua permitirá transparentar información y dimensionar la magnitud de los subsidios que se otorgarán. Es tal vez importante que el cálculo del costo de riego se efectúe empleando una misma metodología en todas las provincias, con las debidas adaptaciones para contemplar especificidades. La información conseguida deberá ser de libre circulación. Es también importante que la fijación de subsidios, que redundarán para diversos grupos sociales en un valor de canon de riego diferente del precio o valor calculado, se apoye en procesos analíticos detallados, con fuerte intervención del legislativo provincial. El esquema de subsidios deberá ser adecuadamente selectivo, evitando favorecer a quienes pueden pagar y deberá restringirse con el transcurso del tiempo, sin dejar de atender a la población rural con menores recursos.

PROGRAMA DE EMERGENCIA PARA LA REHABILITACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DE RIEGO.

Las actividades vinculadas con un programa de esta naturaleza se han iniciado en la Subsecretaría de Recursos Hídricos, que completará a la brevedad un listado de obras prioritarias por provincia. Esta información podrá ser utilizada para la preparación de un programa de inversiones que contemplará en primer lugar la recuperación de obras prioritarias.

INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO. INTA y las universidades provinciales podrán apoyar a gobiernos y usuarios en la preparación de un programa de investigación que atienda a aspectos cruciales del desarrollo del riego; en particular (a) la formulación de diagnósticos provinciales breves pero abarcativos; (b) mejoramiento de la eficiencia técnica; (c) gestión; (4) estrategias e impacto social del riego; (e) riego, distribución del ingreso y pobreza rural. Posibles instrumentos para la materialización de esta estrategia, si se genera el marco institucional adecuado, son los siguientes: 1. Programa de actividades de nivel nacional que se oriente a dar apoyo a los gobiernos provinciales y locales en relación a la definición de estrategias, objetivos y metas. Podrá ser fruto de un esfuerzo conjunto de la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, el INTA, la SAGPYA, la red de universidades. 2. Planes maestros u orientativos del desarrollo del riego en cada provincia, con elevado nivel de detalle, especificando áreas de riego a desarrollar, poblaciones a atender, posibles estrategias productivas comerciales e institucionales. 3. Programa nacional de informatización para mejoramiento de la gestión institucional del riego. Debe incluir actividades vinculadas con equipamiento informático para los organismos provinciales de riego y para las asociaciones de regantes. Puede concebirse como “subprograma” de (1). 4. Cálculo del costo del riego en relación a todas las áreas y sistemas de riego. Fijación de tarifas por debajo de los costos del riego como excepciones vinculadas a razones importantes (pobreza rural, emergencias, etc). Las excepciones podrán ser mas generales en un comienzo, para asegurar sustentabilidad política.

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5. Definición clara y ejecución precisa de sistema de premios y castigos dirigida a promover el pago del canon en tiempo y forma.

Estas recomendaciones están en línea con las propuestas que se elaboraron en el Taller organizado por el BANCO MUNDIAL-BID-FIDA-SAGPYA en Buenos Aires, el 10 de diciembre de 2004. Las recomendaciones finales del GRUPO DE TRABAJO SOBRE EL DESARROLLO DE LA AGRICULTURA DE RIEGO, que participó en el Taller (y que incluyó funcionarios de alto nivel de SAGPYA, PROSAP, INTA, SECYT, Gobiernos Provinciales y Fundaciones Privadas), fueron las siguientes: RECOMENDACIÓN 1. Desarrollar todas las actividades necesarias en las áreas de educación, capacitación, extensión y desarrollo institucional para mejorar la gobernabilidad del sistema institucional nacional de riego, entendida como la capacidad de movilizar las energías personales e institucionales, necesarias para el desarrollo armónico y sustentable del riego y su adecuada gestión. RECOMENDACIÓN 2. Promover, en el seno del Consejo Hídrico Federal (COHIFE) y también en el Consejo Federal Agropecuario (CFA) y en el Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA), discusiones y debates útiles para el desarrollo de acuerdos interprovinciales destinados a mejorar la gestión integral de cuencas hídricas. RECOMENDACIÓN 3. Desarrollar actividades en las áreas de comunicación social y difusión de información que estimulen la comprensión de la ciudadanía sobre la importancia social y económica de la agricultura de riego para vastas áreas productivas del país. RECOMENDACIÓN 4. Promover la formulación y ejecución de un programa de inversión en recuperación de la infraestructura de riego y en re-equipamiento de maquinaria destinada al mantenimiento de las obras de riego. Debe revestir la condición de programa de emergencia y su marco de aplicación debe ser nacional. RECOMENDACIÓN 5. Promover la ejecución de medidas financieras y de otro orden para incrementar y ordenar el suministro de recursos para mantenimiento de los sistemas de riego y drenaje. RECOMENDACIÓN 6. Promover la ejecución de medidas financieras y de otro orden para ampliar y mejorar la dotación de personal calificado (especialmente ingenieros especialistas en diseño y mantenimiento de obras y en gestión del riego) en los organismos provinciales de riego. RECOMENDACIÓN 7. Realizar un estudio diagnóstico, a nivel de detalle, que permita comprender el estado de las áreas de riego y de los sistemas de riego, prestando especial consideración al estado de las obras de riego, de los padrones de regantes, de la tenencia de la tierra (catastro de propiedades) y su vinculación con el padrón de riego y del estado y condiciones de los recursos naturales (agua y suelo). RECOMENDACIÓN 8. Diseñar y ejecutar un programa de inventario, seguimiento y evaluación continuo sobre los acuíferos, en lo que atañe al registro de variables que determinan su comportamiento (climáticas y otras), a la oferta de agua (cantidad, calidad, periodicidad, a los niveles de contaminación). RECOMENDACIÓN 9. Desarrollar un Sistema de Información para el Desarrollo de los Recursos Hídricos y el Riego, con participación en el mismo de los organismos

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nacionales interesados (Subsecretaría de Recursos Hídricos, SAGPyA, INTA), de los organismos provinciales de planificación y gestión de recursos hídricos. Este programa deberá estar disponible en esquemas compartidos, tipo Intranet, y permanentemente actualizado. RECOMENDACIÓN 10. Desarrollar programas de capacitación (de base continua) para usuarios de los sistemas de riego (agricultores y otros) y para los técnicos de los organismos de riego. RECOMENDACIÓN 11. Fortalecer, sobre todo en áreas rurales, el desarrollo de carreras de nivel medio destinadas a formar técnicos en irrigación y en gestión de recursos hídricos. RECOMENDACIÓN 12. Se propone que en relación a todos los sistemas públicos de riego se efectúe el cálculo del costo del riego para las actuales condiciones de tecnología y estado de la infraestructura. El costo así calculado deberá cubrir los gastos vinculados con la administración, el mantenimiento del sistema, la administración de un fondo de reserva para la ampliación del sistema y la recuperación de obras deterioradas. Este cálculo deberá ser ampliamente publicitado. RECOMENDACIÓN 13: Se propone con que este costo, que denominamos costo integral, sea el valor de referencia para el pago del canon de riego; se propone, no obstante, que se contemplen excepciones vinculadas con la necesidad de aliviar la pobreza rural. RECOMENDACIÓN 14. Se propone mejorar el sistema de incentivos o premios por pago pronto del canon de riego y de castigos por pago tardío o incumplimiento pleno. RECOMENDACIÓN 15. Se propone que todo programa de recuperación de áreas riego vía inversiones y actividades “extra finca” esté acompañado por un programa de financiamiento que prevea inversiones “intra finca” que son sin duda necesarias para adecuar mejorar el riego en las condiciones actuales y expandir la misma en otras áreas.

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