La agenda II - UNSAM · La agenda II 10 el libro La Agenda Universitaria, Propuestas de Políticas...

La agenda II

Colección de Educación Superior

LAAGENDA II

Editado porPATRICIA J. GUMPORT

Información pertinente de la editora

Balán, Jorge América Latina y su nueva economía del conocimiento : educación superior, gobierno, y colaboración internacional . - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Universidad de Palermo - UP, 2014. 264 p. ; 23x15 cm.

ISBN 978-987-1716-97-5

1. Política Educacional. 2. Acceso a la Educación. 3. América Latina. CDD 379

Diseño general:Departamento de Diseñode la Universidad de Palermo

Editora:Patricia J. Gumport

Capítulo 1 © 1973 American Sociological Association

© 2015 Fundación Universidad de Palermo

ISBN: XXXXXX-XXXX-X

Junio de 2015

Universidad de PalermoRector y Director de la ColecciónIng. Ricardo H. Popovsky

Facultad de Ciencias SocialesDecanaElsa Zingman, MBA, M.Ed.S

Secretario académicoLic. Luis Brajterman

Cátedra UNESCO “Historia y Futuro de la Universidad” de la Universidad de Palermo

Director de la CátedraDr. Miguel Ángel Escotet

La reproducción total o parcial de este libro, en cualquier forma que sea, idéntica o modificada, no autorizada por los editores, viola derechos reservados; cualquier utilización debe ser previamente solicitada.

Impresión: MPALuis Saenz Peña 647 (1110)Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Impreso en Argentina / Printed in Argentina

1. Investigaciones, Políticas y Planeamiento Universitario • 9

Carlos Marquis

2. Agenda de política universitaria 2015/2025 • 43

Juan Carlos Del Bello

3. Producción de información sobre el sector universitario argentino: Avances desde los años noventa y desafíos actuales • 79

Ana García de Fanelli

4. Veinte años de evaluaciones: alcances y limitaciones del método foda aplicado a la evaluación institucional • 107

César E. Peón

5. Reflexiones para la construcción de una agenda de la universidad privada para la próxima década - 2014-2024 • 123

Ricardo H. Popovsky

6. Políticas para el mejoramiento de la Calidad. Situación actual y prospectiva • 155

Juan Carlos Pugliese

Contenido

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7. Hacia una mayor inclusión, calidad y transparencia en la educación superior Algunas implicaciones para una agenda de largo plazo • 185

Eduardo Sánchez Martínez 8. Crónica de una prioridad ausente La Educación Superior en la Argentina 2002-2014 • 213

Adolfo Stubrin

9. Una década ganada para la Universidad argentina: desafíos por venir • 253

Ernesto F. Villanueva

Sobre los autores • 277

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CARLOS MARQUIS1

I. Investigaciones, Políticasy Planeamiento Universitario

Presentación

Este libro es el producto de un seminario desarrollado en 2014 en la Universidad de Palermo (UP), denominado La Agenda II con-vocado para analizar los principales acontecimiento de las políticas universitarias de la última década y proponer prioridades para el fu-turo de la educación superior. Participaron en él Juan Carlos del Bel-lo, Ana G. de Fanelli, Carlos Marquis, César Peón, Ricardo Popovsky, Juan Carlos Pugliese, Eduardo Sánchez Martínez, Adolfo Stubrin, y Ernesto Villanueva,2 que son los coautores de este libro.

Diez años antes, cuando el país se encontraba apenas saliendo de la crisis de principio de siglo, estos mismos autores escribieron

1 Con la colaboración de Sofía Cecconi

2 Los autores están presentados siguiendo el orden alfabético de sus apellidos

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el libro La Agenda Universitaria, Propuestas de Políticas Públicas para la Argentina (Marquis, 2004), editado por la Universidad de Palermo (UP). En 2014 se consideró interesante que los mismos revisaran los análisis y las propuestas que realizaron entonces a la luz de los acon-tecimientos que siguieron, considerando las metas alcanzadas, los temas pendientes, así como la prospectiva deseada y la posible.

Los autores son actores y estudiosos de la educación superior ar-gentina, cuyos currículum vitae resumidos pueden verse al final del libro. Tres de ellos han sido Secretarios de Políticas Universitarias (SPU), uno también lo fue de Ciencia y Técnica; cinco tienen expe-riencia como rectores de universidades nacionales y privadas; cuatro fueron miembros de la CONEAU3 y dos de ellos la presidieron. Se encuentra quien fuera Diputado Nacional y miembro de la Comisión de Educación, así como el ex Director Ejecutivo del FOMEC4 y de la CAP.5 Hay dos investigadores del CONICET6 y todos han sido profe-sores de grado y posgrado en temáticas afines a la problemática de la educación superior y la mayoría continúa siendo.

Los autores también suman experiencia en la gestión universita-ria, ya que han ocupado las Secretarías de Planeamiento, de Investig-ación y otras, en importantes universidades nacionales y extranjeras. Varios de ellos han sido miembros electos de los cuerpos colegiados de las universidades a las que pertenecieron y también se desempe-ñaron en el extranjero como estudiantes de posgrado, académicos, gestores, evaluadores y consultores.

La UP los invitó a participar en un seminario que se denominó La Agenda II, a lo largo del cual se intercambiaron ideas, hubo de-bates, se arribaron a acuerdos y se precisaron diferencias. Se acor-dó que cada autor revisaría su trabajo anterior, analizando lo que proyectó entonces, valorando los principales sucesos del período y proponiendo temas para la agenda universitaria del mediano plazo.

3 CONEAU: Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria.

4 FOMEC: Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria.

5 CAP: Comisión de Acreditación de Posgrado.

6 CONICET: Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas.

Investigaciones, Políticas y Planeamiento Universitario

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Se acordó que el Seminario -y posteriormente los capítulos- no se ci-ñeran al análisis de la coyuntura ni se limitara a la evaluación de las polí-ticas gubernamentales, sino que se procurara realizar un análisis crítico, plural y propositivo de la evolución y desarrollo del sector de educación superior, particularmente el universitario, considerando tanto las políti-cas y la gestión de los gobiernos como las de las propias instituciones y de los principales actores sociales involucrados en el área.

Durante el transcurso del Seminario se fueron perfilando los te-mas y las perspectivas que trataría cada uno de los participantes, se intercambiaron análisis y opiniones y hubo debates que enriquecieron al conjunto. Los participantes se mostraron interesados y proactivos con el proyecto y en los encuentros se realizaron amplias consideracio-nes que fueron definiendo las temáticas sobre las que cada uno se cen-traría de modo de evitar dentro de lo posible reiteraciones y ausencias de temas, a la vez que precisar sus diversos puntos de vista.

Finalizada cada reunión se elaboraron notas sintetizando los acuer-dos y compartiendo los avances, y se fue esbozando el índice del libro con los tópicos principales que cada uno desarrollaría. Algunos temas resultaron recurrentes desde la primera reunión: la integración del sistema educativo en general, en particular entre los sectores medio, terciario y superior, estatal y privado; las dificultades que en general tienen los estudiantes al ingresar a las universidades; la relación crítica entre ingresantes y egresados; el financiamiento al sector y la distribu-ción funcional del mismo; la gobernanza de las universidades; el creci-miento de las universidades privadas; la cuestión del planeamiento y la legislación vigente y la proyectada, entre otros.

Concluida la introducción general del libro a continuación se presenta brevemente la organización de este capítulo: el primer punto se refiere al vínculo entre la investigación científica y la ge-neración de políticas públicas, relación necesaria para el conjunto de las actividades, en este caso centrado en la cuestión universitaria. El punto siguiente se refiere al planeamiento estratégico institucio-nal y a las relaciones entre las universidades, la sociedad y el Estado, considerando la problemática que suelen tener las instituciones de educación superior e investigación científica en la elaboración y esta-blecimiento del planeamiento estratégico, con las problemáticas que

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existen para establecer políticas públicas a nivel del Estado. En segundo lugar se caracterizan las políticas universitarias de los

´90, cuyos efectos inerciales continúan impactando en la actualidad, comparándolas con las desarrolladas en esta última década. En el ter-cer punto se hace una semblanza de las investigaciones sobre educa-ción superior realizadas en Argentina en los últimos años y también se ofrece una rápida mirada sobre algunas de las preocupaciones a nivel internacional al respecto.

Finalmente se realiza una lectura transversal de los distintos tra-bajos destacando los principales acuerdos y diferencias así como las prioridades propuestas hacia el futuro próximo, poniendo el foco en los temas cuya inclusión se recomienda para una próxima agenda universitaria, la generación de mayor conocimiento, el diseño de po-líticas públicas y de instrumentos de gestión que puedan ser llevados a cabo en los próximos años.

Investigaciones, políticas y estrategias universitarias

El capítulo que escribí hace diez años se refería a dos campos diferentes pero vinculados entre sí: el de las políticas públicas y el de las áreas de investigación en el campo. Esas mismas líneas se retoman en esta ocasión, agregándose la temática del planeamiento estratégi-co de las instituciones universitarias.

Considerando lo expuesto en la anterior oportunidad es nece-sario recordar que la agenda, se vincula con los asuntos que es me-nester resolver en este campo de la vida social para cuyo abordaje es posible proponer un variado conjunto de alternativas atendiendo a las concepciones políticas, la percepción de la realidad o la prospec-tiva de los analistas y actores en cuestión.

El campo de las políticas es el más transitado por los debates y el más proclive a las polémicas, pero el otro aspecto que es necesa-rio considerar en la definición de la agenda universitaria tiene que ver con las cuestiones que requieren ser investigadas en este cam-po de estudios, lo cual atañe al avance del conocimiento y al de las políticas institucionales, ya que los resultados de las investigaciones


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constituyen -o debieran constituir- insumos de relevancia para la im-plementación de planes, proyectos o programas de acción.

En otro campo muy importante de la vida social, el de la salud, suceden situaciones semejantes, según dice Silvina Ramos (2015):

“No hay buena política con mala información, porque no se puede intervenir sobre lo que no se conoce (…) en la Ar-gentina tampoco ha habido formación de investigadores orientados a la toma de decisiones. El campo de la sociología siempre ha sido un campo muy endogámico y con muy pocos vínculos con los circuitos de toma de decisiones (el ámbito parlamentario, las políticas públicas, lo judicial), cuando lo cierto es que no se puede no estar ahí. Los investigadores se han formado y se siguen formando con muy poca visión con respecto a su responsabilidad y su papel como instrumentos para la toma de decisiones, porque el conocimiento es un ins-trumento para eso: para tomar decisiones”

Cuando se habla de una agenda, suele comprenderse por este concepto un conjunto de problemas urgentes que algún actor -usual-mente el Estado- debe atender y solucionar. Sin embargo, tal como se entiende en este trabajo, apunta a algo más complejo: al conjunto de asuntos que han logrado volverse visibles socialmente y se han instalado como problemas que logran concentrar la atención de los gobiernos y de diferentes sectores sociales.

Alcanzar visibilidad primero y convertirse en tema de agenda después, constituyen procesos usualmente atravesados por disputas y pugnas entre sectores en tensión, sea a nivel ideológico, político, o en virtud de intereses en juego. Pero lo cierto es que si esas disputas se zanjan y se alcanzan acuerdos -aun transitorios- entre una porción de los agentes involucrados, el problema se torna en tema de agenda y se lo habilita para encarar políticas, programas y acciones orienta-das a su resolución.

Si un tema de agenda se convierte en política de Estado, es decir en una política que concentra el interés de ese actor fundamental de la vida social, más allá de quien ejerza el gobierno en cada momento,

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entonces puede hablarse de un tema de relevancia que ha alcanzado los consensos y acuerdos suficientes como para superar las querellas que suelen dividir al arco político. Esto es sumamente difícil de lo-grar y nuestra historia no abunda en ejemplos al respecto, tampoco el campo de la educación superior.

Se mencionaba en el primer volumen, que denominamos La Agenda I, que las etapas que habitualmente se señalan como consti-tutivas del ciclo de las políticas públicas son las siguientes: i) identificación de los problemas y la pugna por convertirlos en

asuntos,ii) la entrada de esos asuntos en la agenda de problemas, iii) la formulación de alternativas para encararlos, iv) la toma de decisiones sobre los caminos a seguir, v) la implementación de políticas, yvi) la evaluación de lo realizado.

Si bien estos pasos muchas veces no siguen esta secuencia tempo-ral y las distinciones entre cada una de ellas es de índole analítica, se trata de un proceso que, a grandes rasgos, suele atravesar esos momentos. No todo problema detectado se convertirá en tema de agenda, ni supondrá la definición inmediata de una política para re-solverlo, ya que existen negociaciones, presiones, toma de decisiones y en ocasiones enfrentamientos más o menos profundos entre los diversos actores interesados o afectados por esos problemas, lo cual llevará a una compleja interacción entre ellos.

En el caso que nos ocupa los actores clave son el Gobierno Nacio-nal, miembros relevantes de la vida universitaria, particularmente líderes institucionales, sindicales y estudiantiles, partidos políticos, grupos de interés, etc. En este sentido, la definición de la agenda de políticas es en sí misma una suerte de batalla cuya resolución reflejará las fuerzas que están en juego, el grado de concentración y la capacidad de ejercicio del poder que detenta cada uno de los actores involucrados.


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El planeamiento estratégico y la relación universidad-sociedad-estado

El tema del planeamiento estratégico para las instituciones de educación superior emerge como consecuencia de acuerdos y de la decisión de llevar adelante un programa de acción. Así como el Es-tado llega a una idea más o menos consensuada acerca de la orienta-ción que deberá seguir a futuro, también las instituciones educativas deben asumir con responsabilidad la proyección de su futuro, trazan-do las líneas de acción que crean más convenientes para alcanzar sus objetivos. En este sentido el planeamiento se impone como un modo de organizar las trayectorias esperables.

El diseño de un plan estratégico reconoce las mismas dificultades que la emergencia de un problema que logra convertirse en tema de agenda luego de atravesar disputas y conflictos entre sectores en-frentados. Así, los actores universitarios suelen tener visiones distin-tas sobre las metas a alcanzar o los pasos a seguir, están enfrentados por diferencias que arrastran del pasado o hacen resonar al interior de la universidad posicionamientos ideológicos propios del campo político. Hyaward y Ncayiyana (2014) analizan esta cuestión y pro-ponen alternativas de acción que permiten superar los escollos que muchas veces aquejan a las instituciones de educación superior en su actividad de planeamiento estratégico. Podría plantearse que el planeamiento estratégico es a las universidades lo que las políticas públicas es al Estado, por ello anticiparse al futuro en base a las metas que esperan alcanzarse requiere la realización de proyecciones tanto del Estado como de las universidades.

En este punto debe señalarse una cuestión central que atañe a los vínculos existentes entre sociedad, Estado y universidad. La intensi-dad y las características de este vínculo reconocen distintas etapas a lo largo de nuestra historia, según el contexto económico, social y político en cuestión. De acuerdo a las características del vínculo -de cooperación, enfrentamiento, indiferencia, evaluación, control- y al contexto sociopolítico y económico en el que esa relación se desarro-lle, será la naturaleza, los roles y la interacción que pueda observarse entre la universidad y el Estado como actores clave. Y aquí entran a

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jugar cuestiones tan relevantes como la autonomía, la gobernanza, el financiamiento y la legislación entre otros.

El presente es la era en la cual el conocimiento es el recurso clave para el desarrollo de los países. En este marco, el papel de las univer-sidades y el de las políticas científico-tecnológicas que los gobiernos impulsen son centrales en tanto pueden contribuir a ese desarrollo con políticas activas orientadas a su fortalecimiento o, por el contrario, desentenderse de ellas y así también de las necesidades de su tiempo.

La situación que reconoce nuestro país en esta temática en la última década es muy distinta a la que se observó en los años ´90, y también lo es en el área que atañe a la relación universidad-sociedad-estado. En este sentido, en su tesis de maestría Laura Martínez Porta (2014) plan-tea: “Durante la década del ’90 el sentido de la relación se centró en la regulación, la evaluación y la rendición de cuentas de parte de la uni-versidad; la intervención del Estado venía dada por la necesidad de “or-denar” el sistema y otorgar un marco normativo que permitiera avanzar hacia un “Estado evaluador” [mientras que] A partir de los primeros años del presente siglo y, asociado a un contexto de aguda crisis política, económica y social, se plantea como imperativo revisar y ampliar el con-trato en cuestión, destacando la importancia del rol de las instituciones universitarias en su contribución al desarrollo inclusivo y sustentable del país y la necesidad de implementar políticas públicas que apoyaran fir-memente el desarrollo del sistema universitario y científico tecnológico, poniéndolos al servicio de las necesidades de la sociedad”.

Durante la década del ´90 asistimos a la emergencia de un mode-lo económico y político promotor de la libertad de mercado, las des-regulaciones, etc., pero en materia de educación superior se impulsó una política activa de regulación del sistema en su conjunto, siendo la Ley de Educación Superior el ejemplo más cabal. En ese contexto, emerge un discurso que postula la necesidad de modernizar las ins-tituciones educativas superiores y de promover una nueva relación entre Estado, universidad y sociedad a través de conceptos como au-tonomía responsable, rendición de cuentas, evaluación institucional, autorregulación, calidad, equidad, legitimidad, pertinencia social, eficiencia y eficacia, que formaron parte de los marcos conceptuales que se instalaron en la agenda universitaria de los ‘90. Las políticas


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públicas en educación superior de la década se plasmaron en linea-mientos de acciones e instrumentos políticos y de gestión, destacán-dose las se presentan en forma sintética en el siguiente cuadro.

Cuadro 1: Principales lineamiento e instrumentos de las políticas pú-blicas universitarias en la década de los 90,

Líneas de Acción Instrumentos

1 Ordenamiento del Sistema La Ley de Educación Superior

2 Evaluación de la Calidad La CONEAU

3 Planeamiento y Mejoramiento El FOMEC

4 Promoción de la Investigación El Programa de Incentivos

5 Sistemas de Información El Sistema de Información

Estas cinco grandes líneas definieron la agenda universitaria en aquella década y en nuestros días muchas continúan presentes, in-clusive algunas se han afianzado como la de evaluación de la calidad, que en la actualidad gozan de un reconocimiento y un grado de con-solidación mayor que en aquel entonces. También el planeamiento universitario tiene un nivel de implementación mayor al observado en décadas pasadas. Y en temas como estímulos a la investigación los logros han sido notorios, mucho más importantes que los registra-dos en décadas anteriores y superando lo previsto en el Programa de Incentivos. En otros campos, en cambio, los avances no han sido satisfactorios, como en el tema de los sistemas de información, tal como lo analiza Ana Fanelli en este volumen.

En los últimos años el foco de la política pública en materia de educación superior no estuvo puesto en los ejes que signaron la década del ´90, o al menos no del mismo modo, sino en otros nuevos que trac-cionaron el interés del Estado a través de los programas llevados a cabo desde la Secretaría de Políticas Universitarias. Concretamente, el noto-rio incremento del presupuesto que en materia de educación alcanzó los 6 puntos del PBI y el 1.5% en materia de inversión en ciencia y tecnología. Y lo más importante: dicho incremento se orientó, en gran medida, a ampliar la oferta creando nuevas instituciones, mejorando la infraestructura, incrementando las becas para estudiantes y para

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jóvenes investigadores, poniéndose en marcha programas específicos para mejorar la inclusión social y el mejoramiento económico de traba-jadores académicos y administrativos de las universidades estatales, que resultaba imprescindible para encarar acciones de desarrollo.

Si el tema clave de los ´90 fue el de la calidad, los principales temas de la década 2003-2013 han sido la inclusión social, la apuesta por el desarrollo científico-tecnológico, la inversión en infraestruc-tura y el mejoramiento de las condiciones laborales de investigado-res, profesores y administrativos. La temática de la inclusión fue el eje central que atravesó la agenda de problemáticas de la educación superior en la última década y como se verá en los diferentes capítu-los que componen este libro sobre esta cuestión existe un consenso compartido: los autores lo reconocen como un tópico clave en los últimos diez años, aun cuando las perspectivas acerca de los efectos o consecuencias no sean idénticas y convivan voces sumamente críticas con otras más elogiosas respecto de los logros alcanzados.

A esta cuestión se suma una segunda decisión estratégica que tie-nen que ver con la promoción del conocimiento, la ciencia y la tec-nología con miras al fortalecimiento del desarrollo nacional, siendo la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Pro-ductiva el hecho más significativo al respecto. De esta manera, podría decirse que la agenda universitaria de la última década se apoyó en dos grandes temáticas interrelacionadas: la inclusión social y la promoción del desarrollo científico y tecnológico para el desarrollo nacional. En este contexto, la relación entre Estado y universidad se reconfiguró y la cuestión de la pertinencia social alcanzó el lugar más destacado. Se trató de ensanchar la base de quienes pueden acceder a la educación superior y también de aquellos que están en condiciones de aportar al desarrollo nacional a través de la carrera científica-tecnológica.

Las investigaciones sobre educación superior en Argentina

Si bien diez años atrás existía un relativo consenso entre los académicos dedicados a investigar temas de educación superior


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acerca de la escasez de estudios sistemáticos existentes en nuestro país (Krotsch, 2002; Fernández Lamarra, 2003), en los últimos años el interés por esta problemática ha aumentado. Esto puede compro-barse al observar el número creciente de eventos científicos dedica-dos al tema, que se han multiplicado en la última década tanto en nuestro país como en la región.

Entre las reuniones más destacadas puede mencionarse el En-cuentro Nacional “La Universidad como Objeto de Investigación”, ámbito pionero que en 1995 institucionalizó un área de interés cen-trada en la investigación sobre educación superior. El primer evento fue organizado por la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA y dos años más tarde lo organizó el Centro de Estudios Avanzados de la misma Universidad. Estos dos primeros encuentros reunieron más de doscientas ponencias cada uno (Krotsch, 2002: 14), cifra que si-guió en aumento hasta el presente.7

Otras jornadas que pueden mencionarse son los Coloquios In-ternacionales sobre Gestión Universitaria en América del Sur, que en 2014 llevó a cabo su edición número catorce. En su organización participan la Universidad Nacional de Mar del Plata,8 la Universidad Federal de Santa Catarina (Brasil), la Universidad Nacional de Tres de Febrero y la Universidad Tecnológica Nacional, entre otras, y en 2013 recibió casi cuatrocientas contribuciones.

A estos eventos se suman el Congreso Internacional de Pedago-gía Universitaria que la Universidad de Buenos Aires realizó en 2009 y el Simposio Internacional “Enseñanza para la comprensión en la Edu-cación Superior” que organizó por primera vez en 2010 la Universidad Nacional de San Luis, llevándose a cabo desde entonces cada dos

7 Desde su creación el Encuentro Nacional “La universidad como objetivo de investigación” se ha organizado cada dos, tres o cuatro años. Si bien la falta de periodicidad podría indicar que el evento ha atravesado momentos de cierta inestabilidad, su realización ininterrum-pida desde hace casi 20 años demuestra el compromiso de la comunidad universitaria en su continuidad como ámbito de reunión e intercambio. El séptimo y último encuentro tuvo lugar en el año 2013, organizado por la Universidad Nacional de San Luis, y recibió cerca de 500 ponencias.

8 En la Universidad Nacional de Mar del Plata existe la Maestría en Gestión Universitaria, creada por el Dr. Roberto Vega, que fue pionera en el campo y desde donde se organizan estos Coloquios.

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años en distintas universidades.9 Esta proliferación de reuniones y encuentros es muestra de la creciente consolidación del campo de estudios sobre educación superior en nuestro país.

Los temas tratados en estos eventos ponen de manifiesto las pre-ocupaciones más relevantes para los especialistas. En los encuentros “La universidad como objetivo de investigación” que ha realizado cuatro reuniones del 2004 al 2014. Los ejes temáticos que estruc-turaron la dinámica de cada uno de ellos han permanecido relati-vamente estables a lo largo de la década, lo cual evidencia que las cuestiones que despiertan preocupación entre los investigadores si-guen vigentes como problemas que la universidad debe resolver o, al menos, indagar. Estos ejes refieren a la política, el gobierno y la ges-tión universitaria, así como la organización y el poder al interior de las instituciones. También la economía de la universidad y su finan-ciamiento fue elegido como uno de los articuladores de los eventos.

Otros aspectos remiten a la organización, el currículo y las prác-ticas docentes, eje que fue cambiando de denominación pero que siempre se centró en la cuestión curricular y pedagógica. Asimismo, funciones sustantivas de la universidad como la investigación y la transferencia del conocimiento y la relación de la universidad con el mundo del trabajo, han sido dos líneas temáticas propuestas por los organizadores. Tópicos frecuentes fueron las políticas de evalua-ción, acreditación y prácticas institucionales, la institución y los acto-res, la historia de la universidad, las instituciones, las disciplinas y los sujetos. En 2009 se incorporó una línea relacionada con las nuevas tecnologías en la enseñanza y un eje nuevo que trató acerca de la internacionalización de las universidades, en 2013 se incorporaron preocupaciones sobre la relación entre Universidad, creación artísti-ca y campo cultural.

Muchos de estos tópicos también han sido centrales en el interés del Coloquio Internacional sobre Gestión Universitaria en América del Sur. Allí las cuestiones vinculadas a las estructuras y gobierno univer-sitario organizaron las exposiciones, aunque con un mayor énfasis

9 En 2012 se realiza el segundo en la Universidad Nacional de Villa María, Córdoba, y en octubre de 2014 se llevó a cabo el tercero en la Universidad Nacional de Tierra del Fuego.


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en el análisis de la legislación vigente. Asimismo, se incluyó central-mente la temática del planeamiento y el financiamiento. La cuestión del currículo y las prácticas docentes fue abordada en el Coloquio en relación con las temáticas del rendimiento académico y la deserción, y la gestión de la enseñanza, aspectos que hacen focos en dimensio-nes más específicas de la problemática señalada.

También las funciones sustantivas fueron temas de debates, cen-trando la atención en las tres áreas que la componen: la investigación, la extensión y la docencia, con la carrera docente y la evaluación de los desempeños como aspectos principales. Las investigaciones centradas en las temáticas de la evaluación y el planeamiento estratégico fueron contempladas en un área que concentró los trabajos sobre políticas pú-blicas de educación superior, que recibieron en este congreso una aten-ción particular. Además, los procesos de virtualización e internaciona-lización de la educación superior fueron especialmente considerados.

El sistema de información y la toma de decisiones, el impacto y eficacia social de la universidad, la temática de la prospectiva y el cambio en las instituciones de educación superior y su relación con la sociedad también convocaron aportes y debates de los colegas. Esta última cuestión es interesante, ya que pone el foco en el futuro y en las dinámicas de cambio.

La presencia de estos ejes da cuenta de cuáles son las temáticas más relevantes en el campo de estudio sobre educación superior, aquellas que preocupan a quienes organizan las discusiones en los congresos. Sin embargo, no todas concentran el mismo interés. Por el contrario, hay ciertas áreas que vienen despertando mayor inquie-tud entre los investigadores y otras en donde las contribuciones de los especialistas resultan más bien escasas. Así, en el Encuentro lle-vado a cabo en 2009 hubo dos áreas de investigación que reunieron casi la mitad de las ponencias: aquellas sobre los principales actores de la vida universitaria que alcanzaron al 28% del total, mientras que otro 21% fueron presentaciones abocadas a las dinámicas institucio-nales en los diferentes niveles de la organización universitaria, al aná-lisis del currículo y las prácticas docentes.

Otras áreas relevantes reunieron en 2009 apenas un 10% del total, como la pedagogía y la evaluación y acreditación universitaria (en el

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encuentro de 1995 habían concentrado el 46% de los trabajos). Tam-bién disminuyó el interés en las temáticas de transferencia del conoci-miento y la relación entre universidad y trabajo. En 2009, la cuestión Política y Gobierno concentró el 12% de las contribuciones, Historia de la Universidad el 10% y Economía y Financiamiento apenas el 2%.10

Algo similar ha ocurrido con las contribuciones presentadas en el Coloquio Internacional sobre Gestión Universitaria en América del Sur. En este caso, en su edición de 2013 la mitad de los trabajos se concen-traron en tres áreas: a) La prospectiva y el cambio en las instituciones de educación su-

perior y su relación con la sociedad concentró el 21%, aunque la versatilidad de la temáticas permitió que se registraran trabajos que abordaran temas tan amplios como diversos desde análisis de las TICs y la universidad, hasta indagaciones sobre cambios curriculares, pertinencia y responsabilidad social, pasando por tópicos vinculados a modelos de gestión.

b) El segundo eje con mayor concentración de ponencias fue el impac-to y eficacia social de la universidad, con un 15% del total y otro tan-to reunió el análisis de las políticas públicas de educación superior.

c) Los tópicos que concentraron menor interés fueron la virtuali-zación de la Educación Superior, el financiamiento tratado en el área de estructuras y gobierno universitario, la internacionaliza-ción de la educación superior y la educación superior no univer-sitaria y su vinculación con la Universidad.

Considerados en conjunto los trabajos presentados en estos even-tos revelan la existencia de diversas áreas de vacancia: la primera es la de la economía y el financiamiento de las instituciones universitarias, ya que son muy escasos los trabajos relacionados con los efectos eco-nómicos de la educación, las políticas económicas y sociales, la asigna-ción sectorial de recursos, la inversión en educación y su relación con los costos de la educación universitaria, la estructura de ingresos, la generación de recursos, las formas de financiamiento, el presupuesto

10 Datos tomados de Krotsch (2002: 14) para las cifras de 1995 y Cordero (2010) para el año 2009


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universitario y los criterios de asignación, una situación que se arrastra desde 1995 y que en veinte años ha registrado escasos cambios.

También es notoria la escasez de contribuciones en temas que vin-culan la universidad y el mundo trabajo, es decir investigaciones que traten sobre la incidencia de las políticas en el contexto socioproducti-vo, el mercado de trabajo y el sistema universitario, o las demandas del mundo de la producción, de la ciencia y la tecnología a la educación universitaria; las expectativas y trayectorias de los actores (graduados y estudiantes) en el marco de los cambios productivos y del mercado laboral; o las vinculaciones entre las demandas del mundo del trabajo y la oferta de carreras universitarias en diferentes puntos del país.

Estos aspectos, tan importantes para desarrollar políticas públicas orientadas y fundadas en un conocimiento sólido sobre las proble-máticas en cuestión, han sido apenas considerados en algunos de los congresos mencionados y obviados en otros. De igual modo es notorio el escaso interés que ha despertado un tema tan actual como la virtualización y la internacionalización de la educación superior, cuestiones que resultan sumamente relevantes para las instituciones universitarias de nuestro tiempo y que si bien ha sido propuestos como ejes prioritarios en varios de los eventos reseñados, han recibi-do un número de trabajos insignificantes en el conjunto.

En el último Encuentro Nacional La universidad como objetivo de investigación se incorporaron temas de discusión novedosos res-pecto de las reuniones previas que propusieron atender estas temá-ticas emergentes. Como se señaló, las nuevas tecnologías aplicadas a la enseñanza universitaria y la internacionalización de las univer-sidades, cuestiones que están en la agenda de las investigaciones in-ternacionales y que en nuestro país recién están comenzando a sus-citar inquietud. Pero hasta el momento, la comunidad científica no parece haber tomado el guante para desarrollar investigaciones que profundicen en estos cambios.

La concentración de las contribuciones en temáticas orientadas a las prácticas, trayectorias y representaciones de los principales actores de la vida universitaria (estudiantes, profesores, investigadores, per-sonal administrativo y participantes del gobierno y la gestión) tanto dentro de la institución como en sus articulaciones con el contexto

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externo, puede estar poniendo de manifiesto en este campo de estu-dios una creciente necesidad de contar con la perspectiva subjetiva, el punto de vista del actor. Esta mirada resulta un elemento de suma importancia para la diagramación y puesta en funcionamiento de políticas públicas para el sector, ya que difícilmente pueda prosperar una iniciativa que no toma en cuenta la necesidad, demandas y re-presentaciones de los actores directamente involucrados.

En este marco, cabe destacar el trabajo llevado adelante por la Uni-versidad de Palermo, que desde 2009 a 2014, ha editado 26 libros den-tro de la Colección de Educación Superior, brindando un importante insumo tanto para los investigadores del área como para aquellos que se dedican a la diagramación de las políticas públicas en la materia. Su objetivo expreso es colaborar con el desarrollo de los protagonistas del mundo académico, facilitando el acceso a obras de autores locales e in-ternacionales en la materia, promoviendo el análisis de la universidad moderna, sus funciones y los dilemas que atraviesa.

Siguiendo este objetivo, ha traducido y publicado contribuciones de reconocidos especialistas internacionales del campo de la edu-cación superior, como Phillip Altbach o Burton Clark. También ha editado volúmenes de clásicos argentinos, como Domingo Faustino Sarmiento y ha publicado compilaciones editadas por autores ar-gentinos contemporáneos orientadas a intervenir en las discusiones técnicas y conceptuales que se despliegan en nuestro contexto, en temáticas que van desde el financiamiento –tópico descuidado en otros ámbitos– hasta las propuestas de intervención en los temas de agenda, como es el caso del presente volumen y el que se editó hace una década. En paralelo es destacable que la Universidad de Paler-mo ofrece una Maestría y un Doctorado en Educación Superior.

Naturalmente en las universidades públicas el tema de la edu-cación superior también ha despertado interés y se han organizado departamentos o equipos de trabajo orientados a investigar sobre el tema. Se han puesto en marcha programas de formación de profe-sionales especializados en la temática y se han implementado dife-rentes cursos de perfeccionamiento. Como ejemplo de esto puede mencionarse la mencionada Maestría en Gestión Universitaria que la Universidad Nacional de Mar del Plata ofrece desde hace 15 años.


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También en la Universidad Nacional de Tres de Febrero se dicta la Especialización en Gestión y Docencia para la Educación Superior como parte del Programa de Posgrados en Políticas y Administración de la Educación, que se suma al Doctorado en Política y Gestión de la Educación Superior.

Asimismo, la Universidad Nacional de General Sarmiento, en 2012 creó la Diplomatura en Gestión Universitaria y la Especializa-ción en Política y Gestión Universitaria. La Universidad Nacional de San Martín ofrece una Tecnicatura en Gestión Universitaria. El Instituto “Gino Germani” de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA abrió un Programa de Estudios sobre la Educación Superior, con un seminario permanente, un espacio de carácter interdisci-plinario donde confluyen investigadores, becarios y proyectos de investigación que toman por objeto de indagación diversos fenó-menos y problemáticas históricas y actuales vinculadas con la uni-versidad pública en la Argentina. En 2009 CLACSO, junto con ese mismo Instituto han implementado el Premio Pedro Krotch de Estudios sobre Educación Superior que se propone estimular la producción de estudios rigurosos sobre la universidad, haciendo honor a la trayectoria del reconocido investigador en educación superior en Argentina.

Por su parte, la Universidad Abierta Interamericana publi-ca desde 2012 una revista electrónica semestral llamada Debate Universitario,11 que en los cuatro números que lleva a la fecha ha tratado temas de vigente interés como la cuestión de los rankings universitarios, discusiones sobre una reforma de la Ley de Educación Superior y temas de educación electrónica, entre otros.

Finalmente, es destacable el creciente interés que la educación superior ha despertado en nuestro medio como objeto de estudio. Si bien existen áreas de vacancia, cuya indagación debe ser profundi-zada, es indudable que se avanzará en esa dirección a medida que el campo se vaya consolidando.

11 http://ppct.caicyt.gov.ar/index.php/debate-universitario

La agenda II

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Temas de investigación sobre educación superior en el contexto internacional

Comparando ahora los tópicos de interés de la comunidad acadé-mica nacional en temas de educación superior con aquellos que des-piertan inquietud en el ámbito internacional, saltan a la vista semejan-zas y diferencias. Este ejercicio puede realizarse considerando múltiples fuentes y aportes, en este caso nos hemos concentrado analizando los artículos publicados en dos revistas reconocidas internacionalmente como la Higher Education Review y la International Higher Education del Center for Internacional Higher Education del Boston College.

En el caso de la Higher Education Review, entre 2011 y 2014 se han publicado veintisiete artículos y, en términos generales, se observa una cierta congruencia con los temas de interés en nuestro medio. Así, existe una tendencia común a concentrarse en los estudios de los actores. En efecto, el 30% del total de los artículos se centra en la indagación de diferentes aspectos que hacen a la vida de los profeso-res, estudiantes y graduados. El segundo tema en importancia es el estudio de caso o comparativos entre diversos tipos de universidad, los perfiles de universidades y análisis de distintos sistemas de educa-ción superior, cuestiones que concentraron el 25% del total.

La gestión y la gobernanza de la universidad, el análisis de los rankings universitarios, las funciones sustantivas, el impacto de la in-vestigación en la Universidad, temas de pedagogía, la evaluación y la calidad de la educación superior son temáticas de interés relativo. En cambio, los impactos de la globalización y el cambio tecnológico en la Educación Superior o la educación trasnacional han despertado un interés muy reducido. En este sentido, las temáticas más sobresa-lientes tratadas por esta revista tienen bastante relación con las abor-dadas en el plano nacional.

En el caso de la International Higher Education del Center for Inter-nacional Higher Education del Boston College, la problemática de la internacionalización y/o globalización de la educación superior, ocupa gran parte del espacio editorial. Así, son numerosos los textos que abordan el flujo, la movilidad, la búsqueda, el reclutamiento y la admisión de estudiantes a nivel internacional, los problemas de


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compatibilidad y problemas que surgen en los sistemas de califica-ción, las franquicias y la validación de los créditos o con la evaluación de credenciales extranjeras, la internacionalización del profesorados, las “fugas de cerebros”, las políticas de intercambio, la investigación conjunta y la migración de profesores, las relaciones de cooperación entre distintos países o regiones, las políticas que los estados llevan a cabo en pos de la de internacionalización, políticas de movilidad y los programas conjuntos entre universidades, por mencionar algu-nos de los aspectos que hacen a esta problemática.

Otra temática emergente refiere al análisis de las universidades pri-vadas, que han crecido en distintos países y han despertado el interés de distintas investigaciones que indagan sobre el lucro en la educación superior y los mecanismos de regulación posibles. Considerando el enorme crecimiento de las universidades privadas en nuestro país en los últimos años, es llamativo que este tema haya sido tomado tenue-mente como base para la investigación, siendo relevante el aporte de Barsky, Del Bello y Giménez (2007), La Universidad Privada Argentina, editado por el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP).

Otros tópicos que se presentan en la agenda de investigación in-ternacional son el financiamiento educativo y las diferentes moda-lidades existentes (la gratuidad, los préstamos a estudiantes, etc.), problemas asociados con la evaluación, la calidad y la acreditación. La mirada internacional también remite a los procesos de reforma institucional llevados a cabo en diferentes universidades del mundo, el análisis comparado de distintos sistemas de educación superior, la evaluación crítica de los rankings universitarios.

Las diferencias que pueden señalarse entre los temas más des-tacados en estas dos revistas pueden obedecer a la política editorial que cada una prioriza. Sin embargo, su comparación general con la agenda de investigación en nuestro país puede resultar útil para, por contraste, dar con aspectos invisibilizados en nuestro medio.

Hace pocos años Altbach y otros (2009) realizaron un releva-miento de las tendencias en la educación superior a nivel global presentando una agenda de políticas que contempla las siguientes temáticas: el impacto de la globalización; la internacionalización de la educación superior; los ranking de instituciones; el fenómeno de

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la masificación; la cuestión de la equidad (o inequidad) en el acceso a la educación superior; el incremento de la movilidad estudiantil; el tema de los curriculm; el aseguramiento de la calidad; la rendición de cuentas y los esquemas de calificaciones considerando que la alta movilidad estudiantil lleva a plantear la necesidad de comparabilidad de las calificaciones educativas; el financiamiento de la educación su-perior; el debate sobre el bien público-privado; el crecimiento de las instituciones de educación superior privadas en todo el mundo que absorben la demanda de los alumnos no calificados para entrar en las públicas; el creciente estrés de la profesión académica; la cuestión de la investigación en las universidades; las nuevas tecnologías de la información y la comunicación y la educación superior.

Como se ve, muchos de los temas señalados son semejantes a los que se abordan en la Argentina cuando se considera la universidad como objeto de estudio. En el contexto latinoamericano la investi-gación sobre la educación superior y la formulación de políticas al respecto también han tomado impulso en las últimas décadas. To-mando un caso a modo de ejemplo se puede considerar las activida-des de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) en México.

La ANUIES es una asociación civil compuesta por 174 institucio-nes de educación superior públicas y privadas, las cuales atienden a más del 80% de la matrícula en ese nivel y desarrollan el 92% de la investigación y “tiene por objetivos, entre otros realizar estudios estra-tégicos sobre temas de educación superior, diseñar políticas, antici-par, planear, promover los cambios y sustentar la toma de decisiones; participar en las instancias nacionales, estatales y regionales de coor-dinación y planeación de la educación superior y sugerir opciones para un desarrollo de calidad (…) especialmente en lo concerniente a modelos y procedimientos para su planeación y evaluación (…)”.12 Desde 1972 a 2014 ha publicado 43 volúmenes y 172 números de la Revista de Educación Superior,13 donde en muchas oportunidades escribieron autores argentinos.

12 http://www.anuies.mx/

13 http://publicaciones.anuies.mx/


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En los últimos dos años se han centrado en tópicos como el me-joramiento de los sistemas de información, la evaluación de calidad, análisis de cuestiones vinculadas con las universidades privadas, in-dagaciones sobre los principales actores del sistema (desde la carrera del académico en el plano de la investigación hasta las características del profesor universitario y de los estudiantes en el caso de la docen-cia) y de los egresados y su inserción en el mercado laboral. Otros temas relevantes han sido los de financiamiento, modernización, gestión y gobernanza. También son cuestiones de gran actualidad la alfabetización informática, las políticas de acceso a la universidad y las tutorías, la temática de las patentes y de las universidades on line.

Recientemente la ANUIES publicó un trabajo proponiendo po-líticas públicas para la educación superior mexicana, llamado Inclu-sión con responsabilidad social. Elementos de diagnóstico y propuestas para una nueva generación de políticas de educación superior (2012). Allí, la ANUEIS presenta un listado de diez ejes estratégicos en los que con-sidera que debe trabajarse para consolidar los logros alcanzados por las políticas públicas implementadas en ese país desde la década del ´90. Se trata de aportes basados en una perspectiva que entiende la inclusión social como principio rector de las políticas de educación superior, punto de vista que es congruente con el que ha primado en nuestro país en la última década, por ello a continuación se presen-tan con algún detalle.

I. Un nuevo diseño institucional para la gestión y coordinación de la educación superior.

Se apunta a pensar un diseño que permita acompañar a las universidades a enfrentar los desafíos que la época les plantea entendido la ciencia y a la innovación tecnológica como ejes estratégicos para el desarrollo nacional

II. Un nuevo sentido de cobertura de la educación superior. Aquí el eje central es la inclusión de jóvenes que históricamen-

te han sido segregados de la educación superior, buscando como objetivo alcanzar una tasa bruta de cobertura del 60% (entre educación presencial y a distancia).

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III. La vinculación, atributo fundamental de las funciones sustantivas.

La vinculación con el entorno como un mecanismo clave de las instituciones de educación superior, en tanto se apunta a que las mismas sean capaces de generar alternativas de solución a los problemas complejos que enfrenta el desarrollo local, cues-tión que debe recibir una atención prioritaria.

IV. Renovación de la evaluación para mejorar la calidad académica. Se apunta a diseñar nuevas estrategias e instrumentos de eva-

luación, más eficientes, mejor articulados, que eviten las re-dundancias y permitan focalizar en el análisis de los resultados e impactos de las instituciones y sus actores principales.

V. Fortalecimiento de la carrera académica. Partiendo de un criterio que considera a los académicos acto-

res centrales en el desarrollo de la nueva etapa de la educación superior y habiendo atravesado una primera etapa en la que la vía del concurso fue primordial, se considera la necesidad estratégica dar estabilidad a las carreras académicas, promo-viendo condiciones laborales más dignas.

VI. Innovación. Creación de polos regionales de investigación: se considera estra-

tégico que el Estado promueva la creación de estos polos, de com-petencia mundial, abocados a los temas cruciales para el desarro-llo y la sustentabilidad económica, social y ecológica de México.

VII. Plena movilidad en el sistema de educación superior. Siendo los estudiantes los actores centrales del trabajo en la edu-

cación superior, debe asegurarse la posibilidad de su movilidad y portabilidad interinstitucional, mediante mecanismos estables de financiamiento y un efectivo sistema de créditos académicos.

VIII. Un nuevo enfoque de internacionalización. En un contexto de creciente globalización e intercambio


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internacional de bienes, personas y saberes que ha dado lugar a la llamada sociedad del conocimiento, la ANUEIS conside-ra un tema estratégico de agenda el desarrollo de acciones y programas orientados a la efectiva internacionalización de la educación superior mexicana, que anteponga la colaboración, la cooperación académica y el desarrollo del conocimiento científico por sobre los criterios mercantiles.

IX. Financiamiento con visión de Estado. En este punto la ANUEIS interpela directamente al Estado y

sus diferentes poderes para que implemente las reformas lega-les necesarias que aseguren el financiamiento de la educación superior con enfoque plurianual.

X. Reforzamiento de la seguridad en los campus e instalaciones de las instituciones de educación superior.

En un contexto de creciente violencia e inseguridad ciudada-na, la ANUEIS plantea la necesidad de implementar medidas de seguridad que garanticen la integridad física de todos los integrantes de sus comunidades, la preservación y salvaguarda del patrimonio de éstos y de las instituciones, y el funciona-miento regular y la prestación de los servicios de las institucio-nes de educación superior.

Como se ve la problemática universitaria es relativamente semejan-te en diferentes países, sin embargo hay énfasis peculiares. El punto siguiente está centrado sobre las cuestiones argentinas que se fueron desarrollando a lo largo del mencionado Seminario La Agenda II.

Análisis de las miradas de los autores, una lectura transversal de sus aportes

A continuación se ofrece una breve presentación de las prin-cipales contribuciones de los próximos capítulos atendiendo a la

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singularidad de cada uno de ellos, a la vez que se intenta una lectura transversal del conjunto con la cual se propone echar luz sobre se-mejanzas y diferencias que atraviesan esas miradas procurando tener un panorama general de los acuerdos y discusiones que emergen de esta compilación.

Juan Carlos Del Bello retoma lo desarrollado en 2003 en la edi-ción anterior de la Agenda donde planteó la necesidad que la po-lítica pública sectorial se consolidara en torno a lo que denomina cuatro ejes estructurales ineludibles: pertinencia, equidad, calidad y efi-ciencia. En ocasión de esta nueva edición parte de la pregunta acerca de la vigencia de esos ejes de cara al futuro, y a lo largo de su trabajo da respuestas al estado de la cuestión en cada uno de ellos.

Ana García de Fanelli se propone examinar si la producción esta-dística existente a mediados de la primera década del siglo XXI era apropiada y suficiente para informar a la sociedad sobre el funcio-namiento del sector y para el diseño y la medición de los resultados e impactos de las políticas públicas por parte de la SPU. Con este propósito analiza la evolución de la producción de información y de los indicadores en los Censos Nacionales de Población y Vivien-da de 1991 tanto como en los Anuarios de Estadística Universitaria elaborados por la SPU. Señala la existencia de avances y retrocesos en cuanto a la recopilación y producción de información estadística y compara esta situación con la experiencia internacional en la ma-teria tomando como casos tres países latinoamericanos: Colombia, Chile y México.

César Peón hace un análisis crítico de alcances y limitaciones del método de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA) aplicado a la evaluación institucional. Considera que en tér-minos generales los pares evaluadores desatienden los aspectos que hacen referencia al contexto, sean amenazas u oportunidades. Los comités de pares que aplican esta estrategia de evaluación no coinci-den en sus criterios evaluativos y, por lo tanto, es difícil arribar a una perspectiva de conjunto sobre el sistema.

Juan Carlos Pugliese analiza los ejes de política insinuados du-rante la última década. Plantea que ellos implicaron un cambio de sentido y la resignificación de las políticas respecto de las aplicadas


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en los 90 y que en este decenio se ha priorizado más la no genera-ción de conflictos que la profundización de los cambios. Al igual que otros autores, señala que la educación superior sigue ocupando un lugar marginal en la agenda pública de educación y llama la atención sobre las tensiones que genera el tema de la autonomía universitaria.

Ricardo Popovsky comienza su análisis centrándose en el rol de las universidades privadas, analizando semejanzas y diferencias entre éstas y las públicas y concluye que dadas sus características unas y otras requieren de estrategias y agendas distintas. Entiende que es central que cada universidad en el marco de su libertad académica realice avances para mejorar la calidad de sus logros en los niveles de la enseñanza, la investigación, la transferencia y los servicios hacia la sociedad. La cuestión, a cuya respuesta apunta el artículo, es cómo lograrlo.

Eduardo Sánchez Martínez se propone identificar temas de agen-da para largo plazo a nivel de las políticas públicas y a nivel de las instituciones. Considera que en la educación superior en el país hay desafíos que encarar como una educación superior con más alter-nativas, una cultura académica más convencida del valor del mérito, una enseñanza y una investigación más acorde con nuestras posibi-lidades, un financiamiento más equitativo y sustentable, y más com-prometido con la calidad y la inclusión y una autonomía mejor ba-lanceada con la responsabilidad.

Adolfo Stubrin retoma, con un tono crítico respecto de la situa-ción actual, los desafíos y las propuestas de la Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Educación Superior (CONAMES), un grupo de especialistas convocado por el Ministro de Educación An-drés Delich en 2000 para hacer un dictamen con recomendaciones para la reforma del sistema, conocida como Comisión Juri. Este ha-bía sido el tema tratado en la Agenda I y es retomado en esta ocasión haciendo un balance de los últimos 10 años.

Ernesto Villanueva comienza su artículo señalando que si bien los cambios positivos en las variables socioeconómicas en las últi-mas décadas no impactan directamente en el mundo universita-rio, indudablemente ejercen influencia en él. Así, señala que en la educación general se promulgaron nuevas leyes que ampliaron la

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responsabilidad del estado sobre la educación de la población y esto tuvo efectos positivos como el aumento de los egresados.

Tras esta breve presentación de lo planteado por cada autor se intenta una la lectura transversal de sus propuestas, esto es, buscar los puntos donde coinciden y discrepan, para tener una mirada de conjunto. Entre los tópicos problemáticos mencionados por los au-tores que hacen a una agenda común de temáticas a abordar en el futuro próximo pueden mencionarse los siguientes:

• Autonomía y gobernanza Si bien hay coincidencias en que la autonomía es un tema de peso

histórico en nuestro país, todos realizan algún tipo de observación, con propuestas que se ubican en un abanico de posibilidades que van desde el respeto de la autonomía irrestricta pero promovien-do una mayor responsabilidad social (Pugliese), pasando por una autonomía “controlada” en ciertos asuntos (Del Bello), hasta la sugerencia de revisar la cuestión de la autonomía considerando que ella opera sobre un terreno dominado por las corporaciones o “tribus” académicas que tienden a favorecer sus propios intereses en detrimento del bien común (Sánchez Martínez).

• El planeamiento estratégico Se plantea la necesidad de encarar un planeamiento estratégico

del sistema, protagonizado tanto por las universidades como por el propio Estado. Este tema se entronca con el de la autonomía ya que la existencia de una autonomía irrestricta en las universida-des, que se despliegue en todas las esferas de la vida universitaria –incluida la creación de nuevas carreras–, conspira en ocasiones contra el planeamiento del conjunto. A su vez, se observa que el planeamiento estratégico no sólo debe ser encarado de manera global por el Estado para el conjunto del sistema, previendo una articulación que supere la atomización, la falta de coordinación y la superposición entre ofertas en el mismo espacio territorial, sino también las propias instituciones superiores deben proyec-tar y planificar mejor sus acciones de cara al futuro.


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• La movilidad de los estudiantes Una cuestión relacionada con la articulación del sistema tiene

que ver con la posibilidad de que los estudiantes transiten entre distintas universidades. En este caso, todos los autores acuerdan respecto de la necesidad de pensar mecanismos que permitan una mayor circulación de los estudiantes dentro del sistema uni-versitario. La falta de conexión y homogeneidad de criterios en-tre las diferentes universidades conspira contra la movilidad, un tema central de nuestra realidad.

• El rol del Estado El planeamiento y la pertinencia son mencionados por diversos au-

tores haciendo hincapié en aspectos distintos. Stubrin lo considera muy críticamente cuando menciona la falta de planeamiento pú-blico en diferentes áreas, señalando la preocupación que despierta la creación de nuevas universidades sin el debido planeamiento del conjunto, una tendencia que se agudiza y que valora negativa-mente. En la misma línea, Sánchez Martínez afirma que el Estado es el último responsable del sistema y como tal le cabe la máxima responsabilidad tanto en temas de planeamiento para mejorar la educación superior como de la pertinencia de su desarrollo.

Asimismo, Pugliese llama a que el Estado, en colaboración con el sistema universitario, considere la pertinencia de las carreras y la capacidad de cooperación y complementación entre las ins-tituciones y la potencial inserción laboral de los graduados. Una alternativa a esta propuesta la presenta Villanueva, que apunta a el planeamiento estratégico del sistema en su conjunto debe incentivar la orientación de recursos hacia las áreas prioritarias, profundizando los planes que el Estado ha ido encarando en los últimos años para garantizar esta orientación.

• El financiamiento Los autores tienden a coincidir en que el financiamiento a las uni-

versidades públicas y a las actividades de ciencia y tecnología ha aumentado notablemente en los últimos años, así mismo plantean

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la necesidad de promover una mayor transparencia, evitando que las partidas se asignen siguiendo la lógica de la reproducción del pasado. Así, surgen propuestas novedosas, como la asignación de presupuestos según los resultados alcanzados por las distintas uni-versidades o a través de contratos-programa con las instituciones superiores orientados a la implementación del mejoramiento.

• La articulación del sistema de educación superior Recurrentemente aparece como preocupación entre los autores

la articulación del sistema, entendiendo por esto tanto la necesi-dad de establecer mayores y mejores vinculaciones entre las pro-pias universidades, como entre las instituciones de educación su-perior universitaria y no universitaria. Para algunos autores, como Sánchez Martínez, la necesidad de articulación con estas últimas es fundamental dada la importancia atribuida a la formación de personal capacitado en cuestiones técnicas que no requieren del paso por el nivel universitario. En cambio, Del Bello no consi-dera importante ese nivel de articulación sino que es menester que sean las propias universidades las que implementen planes de formación técnica y terciaria dentro de su propia estructura.

• Internacionalización Existen otros temas emergentes planteados por los autores. Al-

gunos de ellos hacen especial hincapié en la necesidad de pro-fundizar las políticas orientadas a la internacionalización de la educación superior, por ejemplo Villanueva, quien lo menciona como uno de los grandes desafíos de la época.

• Información estadística Varios de los participantes de esta compilación hicieron refe-

rencias a los indicadores estadísticos. El artículo de Ana García de Fanelli se orienta especialmente a esta cuestión y realiza una propuesta muy concreta al respecto, que de seguirse, mejoraría significativamente los datos disponibles, base sobre la cual se pro-yectan políticas de educación superior.


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• Aseguramiento de la calidad El mejoramiento de la calidad del sistema y la implementación de

mecanismos de evaluación orientados en ese sentido, resulta en términos generales un tema de agenda que se valora como sufi-cientemente instalado desde la década pasada. Aunque también se registran miradas críticas que cuestionan la creciente burocra-tización de la agencia de evaluación de la calidad (Del Bello) o los métodos de evaluación aplicados (Peón).

• Legislación De trasfondo de muchas de estas cuestiones aparece la Ley de

Educación Superior. Algunos autores hacen una revisión crítica de las circunstancias en las que fue sancionada en la década del ´90 y del carácter decisionista que primó en su aplicación, propo-niendo entonces la necesidad de pensar una nueva LES. Pugliese y Stubrin son críticos al respecto, y refieren a los intentos que hubo en el Congreso de revisarla o reformarla, intentos que fi-nalmente no tuvieron éxito. En este sentido Pugliese plantea que la política de la última década parece haber estado orientada a la no generación de conflictos entre los actores del sistema. Otros autores como Del Bello, Sánchez Martínez y Popovsky, señalan que, aunque perfectible, el espíritu de la ley sigue vigente y que aun cuando puedan introducirse mejoras es una herramienta útil y válida para organizar la lógica del conjunto. La ley plantea a la educación superior como un sistema integrado y en ese terreno, todos coinciden, queda mucho por hacer.

• La investigación y la evaluación de desempeños El sistema de educación superior tienen una doble dependencia:

del Ministerio de Educación en lo que hace a temas de educa-ción, enseñanza y docencia y del MINCyT en lo que refiere a la evaluación de su desempeño en temas de investigación. Esta doble dependencia es analizada críticamente por autores como Stubrin y Villanueva, ya que duplica los esfuerzos que las univer-sidades deben realizar, generando una creciente multiplicación de la burocracia evaluativa.

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• Cambios en el estudiantado Un tema muy importante son los estudiantes. Tal como señalan

Sánchez Martínez y Popovsky, los estudiantes han cambiado res-pecto del pasado, vienen con otras inquietudes, estudian de otra manera, y muchos –sino la mayoría– arrastran graves problemas de formación de la escuela secundaria. Ante esta realidad, Popo-vsky propone revisar la dinámica y metodología de la enseñanza en base a los cambios que introducen las nuevas tecnologías, para ajustarla a las características que portan estos nuevos estudiantes.

• La educación media Fue ineludible en la agenda pensar la relación de la universidad

con la escuela secundaria, algo que mencionan prácticamente todos los autores: la necesidad de encarar investigaciones que permitan comprender cuál es la realidad de los nuevos estudian-tes y proyectar políticas que contribuyan a asegurar su inserción exitosa en el nivel superior. Para asegurar esto, Poposky hace én-fasis en la necesidad de apoyo tutorial y en la aplicación de accio-nes diferenciadas según el tipo de estudiante, de manera tal que aquellos que no son de tiempo completo, puedan cursar con un currículo que se adapte a sus necesidades y tiempos.

• El ingreso a las universidades Relacionado con lo anterior está el tema de los mecanismos de ingre-

sos existentes en las distintas universidades. Los autores plantean que deben sincerarse cuáles son, ya que algunos no se presentan como tales. Del Bello sugiere la aplicación de un certificado básico de ap-titudes al término de la escuela secundaria que funcione como un verdadero nivelador de la exigencia para el ingreso al nivel superior.

• Becas a estudiantes Todos reconocen que donde más avances y logros se han realizado

en la última década es en el terreno de la equidad. Esto se vio favo-recido por políticas específicas, como las becas para estudiantes de menores recursos en carreras prioritarias –lo que permitió reorien-tar la demanda–. Y también por políticas indirectas, como la Ley de


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Educación que estableció la obligatoriedad del secundario y amplió de esta manera las bases de quienes están en condiciones formales de acceder al nivel superior, así como la asignación universal por hijo, que garantizó una base inclusiva mayor a la existente.

Para algunos autores, como Stubrin el peso de la política de in-clusión educativa es aún muy débil mientras que para otros es lo suficientemente consistente como para contribuir a revertir una tendencia histórica de larga data. Aun considerando estos avances, existen propuestas para ampliar sus alcances, como la de Del Bello que se apoya en las experiencias de países como Uruguay y Austra-lia; la de Sánchez Martínez que apunta a fortalecerla en base a una mayor diferenciación institucional y curricular de calidad.

• La inclusión Se manifiesta que un punto nodal de la política de educación su-

perior de la década ha sido la inclusión, aspecto en el que todos los autores reconocen importantes avances, aun con diferentes valora-ciones en los resultados finales alcanzados en este tópico. Por ello, sostiene Villanueva que si bien los cambios positivos en las varia-bles socioeconómicas de las últimas décadas no impactan directa-mente en el mundo universitario, es indudable que influyen en él. Ese impacto tiene que ver, como se mencionó, con la ampliación de las bases de jóvenes que pueden acceder a la educación supe-rior y que son primera generación de universitarios en sus familias, hecho simbólico de gran importancia por el valor que se le otorga a la educación y el conocimiento en nuestro tiempo.

• Las universidades privadas El crecimiento de estas universidades ha sido sustancial en la dé-

cada. Popovsky se refiere particularmente a ello, considerando la evolución de las instituciones privadas, así como el crecimiento relativo de estudiantes y graduados en relación con las públicas. También se ha analizado la cuestión del financiamiento de las mismas insistiendo en la relación condicionante entre mejora-miento de la calidad y mejoramiento del financiamiento.

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Conclusiones

Entre las perspectivas de los autores que forman parte de este libro es posible hallar puntos de encuentro, en especial en proble-máticas pendientes en educación superior y al diagnóstico general sobre el sistema. De este modo existen acuerdos generales acerca de tópicos que requieren una intervención política de cara al futuro, aun cuando las perspectivas en juego valoren, en no pocas ocasiones, los procesos y resultados con cargas de sentido diversas y presenten alternativas de acción no siempre coincidentes.

Así, la pluralidad de voces de este libro pone en escena la diver-sidad de perspectivas que conviven en el seno de nuestra sociedad y que, en sus diferencias, comparten la necesidad de llegar a acuerdos consensuados entre todos los sectores que apunte a una mayor arti-culación del sistema y a mejorar su calidad.

A lo largo del Seminario La Agenda II, así como en los capítulos que siguen, los aportes de los autores han sido profundos, interesan-tes, complementarios y contradictorios a veces, por lo que la lectura en detalle de cada uno de ellos enriquecerá a los lectores.

Derivado de este trabajo y para avanzar hacia el logro de las diver-sas metas que se han planteado queda el desafío de profundizar los aportes proyectando investigaciones, proponiendo políticas y dise-ñando mecanismos y procedimientos en los que se puedan concretar las diversas propuestas que en el texto se presentan.

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JUAN CARLOS DEL BELLO1

II. Agenda de política universitaria 2015/2025

Introducción

En la edición anterior de la Agenda de Políticas Universitarias 2003/2013 (Carlos Marquís –Compilador-, 2004), planteé la nece-sidad de que la política pública sectorial se consolidara en torno a cuatro objetivos o ejes estructurales ineludibles: pertinencia, equi-dad, calidad y eficiencia. (Del Bello, 2004). Cabe preguntarse sobre la vigencia de los mismos de cara al futuro (2025) cuando ha trans-currido un decenio de aumento sostenido del financiamiento esta-tal del sector, superior a la tasa de crecimiento del PBI, alcanzando en el segmento de universidades estatales el 0,9% del PBI, casi en

1 Con la colaboración de Graciela Giménez

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línea con los países de la Unión Europea.2 Hay que recordar que cuando se editó Agenda Universitaria 2003, el país estaba saliendo del “infierno”, término con el que el ex Presidente Néstor Kirchner ca-racterizó a los primeros años de su gobierno (2003/2007) y la crisis económica de 2001/2002. En ese entonces el artículo de mi autoría destacaba la crisis del financiamiento público destinado a las univer-sidades nacionales, situación claramente opuesta a la realidad de hoy.

En un contexto nacional claramente de mayor inclusión social, desarrollo del mercado doméstico, generación de empleo y creci-miento económico, cabe interrogarse en qué medida se avanzó en la superación de los problemas del sistema universitario y cuál es la nueva agenda de política para los próximos 10 años en los cuatro objetivos de política precitados.

1. Equidad

En estos momentos hay aproximadamente 50.000 estudiantes de universidades estatales becados por el Ministerio de Educación de la Nación,3 que se compara con los 5.000 becarios del período anterior a 2003, multiplicándose por 10 la cantidad de estudiantes beneficia-dos. En 2011 los programas de becas universitarias del Ministerio de Educación totalizaron $ 205 millones y alcanzaron una cobertura equivalente al 3% del total de alumnos de las universidades estatales (1.441.176 estudiantes). La tasa de crecimiento de las becas en el pe-ríodo 2003/2013 fue superior a la tasa de crecimiento (0,5% prome-dio anual) de la cantidad de nuevos estudiantes del sistema estatal.

Al esfuerzo ministerial se suman los programas de becas de las pro-pias universidades. El incremento del financiamiento público permi-tió a las universidades ampliar sus programas de becas. En un trabajo

2 Según el anuario Education at a glance de la OCDE la educación terciaria representa en promedio el 1,6% del PBI de esos países. En tanto Canadá, Chile, Corea y Estados Unidos destinan entre el 2,4% y el 2,8% de su PBI en universidades.

3 De acuerdo con el Anuario 2011 de la SPU había en ese año 28.224 alumnos becados por el Programa Bicentenario, 18.712 por el Programa de Becas de PNBU y 868 por el Progra-ma de Becas TICS.

Agenda de política universitaria 2015/2025

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reciente (Del Bello, 2012) estimé para 2010 en $ 243,3 millones los re-cursos que las universidades nacionales destinaron a becas, monto que permitiría la cobertura de 60.000 alumnos. Suponiendo que el valor de las becas propias de las universidades fueran equivalentes a las del Minis-terio de Educación puede estimarse que el total de estudiantes becados en 2011 sería del orden de los 110.000, equivalente al 11,8% de la pobla-ción estudiantil que tenía aprobada dos asignaturas por año.4

Según varios estudios, en el nuevo milenio el primer y segundo quintil de ingresos amplió su participación en el total de alumnos. Ló-pez Accotto, Martínez y Mangas en una nota periodística reciente de Página/125 de noviembre último y con base en un trabajo de Gaggero y Rossignolo (2010), afirman que la participación en el sistema univer-sitario del quintil más pobre en el último decenio creció más del 50% y que la relación entre el 20 por ciento más rico que cursa estudios de educación superior y el 20 más pobre pasó de 4,5/1 a menos de 2/1. Ana Fanelli (2011) afirma que Argentina es el país de la región con mayor equidad en el acceso a la educación superior: 18,5% de los

4 Teniendo en cuenta los porcentajes requeridos de avance en las carreras para los alumnos renovantes y las exigencias de aprobación previstas para los alumnos ingresantes según se detallan en el sitio www.becasbicentenario.gov.ar

Duración de la Carrera

3 4 5 6 7

Año

de

Ingr

eso

2014

Año

s C

ursa

dos

1º 2 2 2 2 22013 2º 4 4 4 4 42012 3º 50% 30% 25% 20%2011 4º 70% 50% 40% 30% 20%2010 5º * 75% 50% 40% 30%2009 6º * 75% 50% 40%2008 7º * 75% 50%2007 8º * 75%2006 9º *

5 La Universidad como Derecho. www.pagina12.com.ar/diario/universidad/10-259320-2014-11-07.html

Duración de la carrera: años de duración según plan de estudios.*4½=4 años, 5½=5 años, etc.

* Renovantes: 2014 último año de beca. No se pueden exceder en más de 2 años en la duración de la carrera.

Años cursados: de acuerdo al año de INGRESO A LA CARRERA, dependerá la fil a seleccionar.Ej. María ingresó en el año 2010, es decir este es su 5º año de cursada.

La unión fila-columna deter-minará el núm o % de mate-rias APROBADAS necesarias para renovar la beca.

Ejemplo:María ingresío en el año 2010a Sistemas(carrera de 5 años). Este es su 5º año de cursada en una carrera, por lo tanto debe tener aprobado como mínimo el 50& de la carrera

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estudiantes provienen del primer quintil de ingresos y 24,3% del se-gundo quintil, que sumados alcanzarían el 43% del total de alumnos.

Si se supone que la población estudiantil del primer y segundo quin-til son potenciales beneficiarios de becas, se concluye que la población universitaria potencialmente demandante de becas es del orden de los 400.000 alumnos, cantidad a la que habría que sumar nuevos inscriptos de esos sectores sociales si los programas de becas fueran amplios.

El instrumento de política PROGRESAR mediante el cual se otor-gan $ 6.000 anuales (equivalente a $ 600 por mes x 10 meses de un ci-clo lectivo) a 510.000 jóvenes6 que ni trabajan ni estudian provenien-tes de los hogares de ingresos más bajos, que se inscriban en cursos cortos de formación profesional y carreras universitarias, representa una relación de 2/1 respecto de los programas de becas ministeria-les. Adicionalmente, la SPU otorga una beca especial a los beneficia-rios del PROGRESAR que cursen carreras prioritarias del Programa de Becas Bicentenario (PBB) equivalente a $ 2.200 anuales, que po-sibilita a estos alumnos contar con un ingreso igual al PBB.

En otras palabras, la participación absoluta y relativa de los alum-nos provenientes de los hogares de ingresos más bajos era muy escasa hasta (i) las políticas económica de desarrollo del mercado interno y creación de empleo; (ii) la creación del PNBU (Programa Nacional de Becas Universitarias) y el Programa de Becas de Bicentenario jun-to con el aumento del presupuesto de cada universidad estatal y (iii) la puesta en marcha del PROGRESAR. No hay datos fehacientes del impacto del PROGRESAR, en particular la cantidad de inscriptos en cursos cortos y otros estudios superiores no universitarios con buen desempeño académico y que por lo tanto han revalidado las becas.

En un contexto de desequilibrios macroeconómicos cabe inte-rrogarse sobre el PROGRESAR, además de que se trata de un progra-ma que debería ser evaluado.7

6 http://www.progresar.anses.gob.ar/noticia/mas-de-jovenes-estudiantes-acceden-al-cobro-de-progresar-en-octubre-12

7 Por ejemplo: ¿qué sentido tiene otorgar este beneficio para los que se inscriben en carreras tradicionales como Derecho? El PROGRESAR inhibió la orientación a carreras prioritarias o por lo menos no tuvo los mismos principios de prioridad de la matrícula que tuvieron otros programas nacionales.


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En mi criterio la agenda de la equidad sigue vigente y el cami-no transitado desde 2003 debería ensancharse, para asegurar mayor equidad al ingreso, asegurar la permanencia y mejorar el rendimien-to agregado del sistema universitario.

Está demostrado por estudios cuantitativos y cualitativos que el desempeño de los estudiantes becados es superior en promedio a los estudiantes no becados, lo que significa que las becas a estudiantes provenientes de hogares de bajos ingresos contribuye a maximizar el rendimiento académico, que constituye un problema crónico del sistema universitario argentino, a saber la baja tasa de egreso y la ele-vada deserción y desgranamiento.

A su vez las becas direccionadas a carreras estratégicas para la agenda del desarrollo sustentable con equidad, permite reorientar las históricas preferencias “vocacionales” hacia las carreras de ejerci-cio liberal como Contador Público, Derecho y Medicina, que desde principios de siglo XX fueron reconocidas como las profesiones de “mi hijo el doctor”. En el sudeste asiático y China es sorprendente el peso en valores absolutos y relativos de la inscripción a carreras de las ciencias exactas y naturales, y ciencias aplicadas y de las ingenie-rías (alrededor del 70% de los inscriptos). Ya se debatía este tema de política educativa en los años 60. Oscar Ozlak y Juan Carlos Tedesco afirmaban en ese entonces que el sistema educativo argentino estaba orientado a la movilidad ciudadana más que al progreso económico.

El instrumento de política de las becas universitarias permite apun-tar simultáneamente a tres objetivos: equidad, eficiencia y pertinencia. La pregunta es cómo “ensanchar” este instrumento de política.

¿Es posible que el financiamiento de los programas de becas con recursos generales del Tesoro Nacional permita triplicar la cantidad de becarios actuales y/o aumentar el monto mensual de las becas, para que con esa asignación se puedan satisfacer las necesidades bá-sicas de alimentación, vivienda y materiales de estudio? Imposible.

Hay que explorar otros instrumentos de política. En 2013 propu-se un impuesto a los graduados universitarios con afectación especí-fica a un Fondo de Becas, como el de Australia, que ya explicamos en la Agenda Universitaria 2003 (Del Bello, 2004 p. 55).

Se trataría de un impuesto a las personas físicas con título

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universitario alcanzadas por obligaciones emergentes del impuesto a las ganancias. El impuesto sería una sobre tasa del impuesto a las ganancias. Se justifica en razones de solidaridad intergeneracional: los egresados universitarios contribuyen con el ingreso a la universi-dad y la permanencia de los jóvenes de generaciones anteriores. El diseño de este instrumento de política debería establecer como tope de contribución impositiva el costo actualizado de la carrera univer-sitaria que cursaron los egresados.

Otra alternativa de política pública similar es el Fondo Solidario del Uruguay. En 1994 durante el Gobierno del Partido Blanco de Lacalle se dictó la Ley 16.524 por la cual se crea el Fondo de Solida-ridad para financiar el sistema de estudiantes de la Universidad de la República y del nivel terciario del Consejo de Educación Técnico Profesional. Esta política fue continuada y ampliada por los gobier-nos del Frente Amplio con Tabaré Vázquez y Mujica. Hoy abarca tam-bién a la Universidad Tecnológica (UTEC) creada con posterioridad a la ley que estableció el Fondo Solidario.

Es cierto que el sistema de educación superior uruguayo es mu-cho menos complejo que el argentino, y que en la Universidad de la República estudian la mayoría de los estudiantes del nivel superior. Ello ha facilitado el apoyo a este instrumento de política, ya que en definitiva se trata de que los egresados de la Universidad de la Repú-blica aporten recursos para el otorgamiento de becas destinados a los alumnos pobres de esa universidad.

El Fondo Solidario se nutre de los aportes anuales efectuados por todos los egresados en actividad, con al menos 10 años de antigüe-dad en la profesión. Originalmente la ley 16.524 estableció el aporte anual desde un mínimo equivalente a un salario mínimo nacional (SMN) y un máximo de cuatro salarios mínimos nacionales. En 2012 se modificaron los montos de aportación con base en unidades BPC (bases de prestaciones y contribuciones), específicamente 12 BPC, distinguiendo la duración de las carreras cursadas y reduciendo la antigüedad en la profesión a 5 años. El aporte se efectúa a través de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios.

En síntesis, se propone rescatar las lecciones que resultan de las experiencias de Australia y Uruguay.


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Los recursos logrados por este tipo de instrumentos deberían destinarse no sólo a estudiantes de bajos ingresos que asisten a uni-versidades estatales, sino también a los que por libre elección quisie-ran concurrir a instituciones privadas, ya que serían sujetos de impo-sición todos los egresados universitarios. Para su instrumentación las universidades privadas alcanzadas por estas becas deberían convenir con el Estado la reducción de los aranceles.

Otro instrumento es el mecenazgo privado orientado a este pro-pósito, consistente en la desgravación de obligaciones emergentes del impuesto a las ganancias de personas físicas y/o jurídicas, que aporten recursos a un Fondo Nacional de Becas. Este instrumento es muy discutible porque una política de promoción fiscal del me-cenazgo no puede tener como único objetivo desarrollar un fondo de becas universitarias, existiendo otras necesidades insatisfechas de mayor envergadura.

2. Pertinencia

El concepto de pertinencia remite tanto a la política pública ma-cro como a la política de cada institución y engloba aspectos vincu-lados al planeamiento, planificación o programación. En un marco universitario autonómico, el Estado no puede renunciar a orientar el despliegue del sistema universitario y de cada institución. Tal vez el mejor ejemplo de la pertinencia que se va alcanzando con una inter-vención activa del Estado fue el de la UNSAM (Universidad Nacional de San Martín), que debido a su localización original en el micro-centro del partido de San Martin del conurbano bonaerense y con un proyecto institucional originalmente orientado a programas aca-démicos vinculados a las ciencias económicas y de la administración no incluyó en su origen la asociatividad con dos instituciones clave con presencia en el territorio: el Centro Atómico Constituyentes y el INTI. A su vez, cabe destacar que el partido de San Martín es el principal distrito industrial del conurbano bonaerense, mera enun-ciación del compromiso del Estado de acompañar el desarrollo de la UNSAM siempre que reconociera esas potencialidades (incluida la

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voluntad de “tirar los alambrados” que separaban las instituciones) alteró el rumbo institucional y su localización definitiva. Imprimió a la UNSAM un enfoque más humboldtiano, de desarrollo tecnológico y de aporte al desarrollo local.

Un Estado ausente es el promotor de un sistema universitario carac-terizado como un archipiélago de instituciones de educación superior.

En la agenda del desarrollo no puede estar ausente un análisis de los requerimientos de los recursos humanos de alta calificación o con formación superior, universitaria y no universitaria. El creci-miento económico registrado en los últimos diez años reveló impor-tantes problemas de indisponibilidad de estos recursos en sectores tales como minería, transporte, industria textil, industria naval y tele-comunicaciones, por citar sólo algunos.

Así como las inversiones en infraestructura demandan una pro-gramación de mediano plazo la inversión educativa requiere una programación de largo plazo. Un Estado presente es sinónimo de acciones de política pública que orienten las demandas individuales por educación superior y la oferta de programas educativos por parte de las instituciones. Un Estado ausente conlleva a la reproducción a escala ampliada de la oferta educativa actual.

En la Agenda Universitaria 2003 planteábamos la inconsistencia del elevado número de alumnos en carreras tradicionales como Abo-gacía y Contador Público con una política desarrollista. En grandes líneas el elevado peso absoluto y relativo de las carreras tradicionales se ha mantenido, si bien cabe resaltar que las políticas de becas re-orientaron levemente las demandas vocacionales, logrando las inge-nierías una mayor inscripción de estudiantes, pero muy lejos de lo que requiere la agenda del desarrollo.

Instrumentos clave de política universitaria es el financiamiento dirigido a carreras prioritarias y las becas orientadas a dichas carre-ras. Una acción de pinzas, sobre la oferta y la demanda, es la única forma de revertir este hecho maldito del sistema universitario profe-sionalista y liberal argentino. Otro instrumento de política pública más osado es no incluir en el financiamiento público las carreras tradicionales o su inclusión acotarlo a un número de alumnos pre-determinado. Por ejemplo, para el cálculo del financiamiento por el


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modelo normativo (“modelo de pautas”) que se basa en la cantidad de alumnos activos, establecer un tope en Derecho equivalente al total de alumnos de las Ingenierías.

En otras palabras desestimular las políticas institucionales de apertura de carreras tradicionales y/o castigarlas en términos de sub-vención estatal. Las instituciones podrían entonces a verse forzadas a aplicar numerus clausus o cupos y reorientar los aportes económicos del Estado a las carreras prioritarias.8 Cabe advertir que en la Agenda Universitaria 2013 ya planteaba este tipo de medidas drásticas.

En 2014 el Gobierno de la Presidenta Cristina Fernández de Kirch-ner decidió asignar $ 600 millones para financiar proyectos institucio-nales vinculados a la Agenda del Desarrollo. Esta medida de política por su magnitud constituye un nuevo hito, de los tantos de la denomi-nada “década ganada”, que se espera continúe en el próximo gobierno. El financiamiento dirigido, a través de “contratos programa” es funda-mental para el logro del objetivo de la pertinencia. La fundamentación de esta nueva política la realizó el Jefe de Gabinete de Ministros Cdor. Jorge Capitanich en una reunión a la que fueron convocados todos los rectores. A mediados de 2014, el Jefe de Gabinete ejemplificó con los requerimientos de formación de recursos humanos de alto nivel en sectores como hidrocarburos y otras fuentes de energía, transporte multimodal y logística y telecomunicaciones, entre otros.

Denominaremos a esta iniciativa “Financiamiento para la Agenda del Desarrollo”.

En otro plano, la educación superior es más que el sistema uni-versitario, y si bien la educación superior no universitaria está en jurisdicción de las provincias, ello no inhibe a la intervención del Estado Nacional a través de políticas activas.

Históricamente el sistema de educación superior argentino res-pondió al modelo binario: instituciones técnicas terciarias orienta-das a la formación de Técnicos Superiores (bajo la jurisdicción de las provincias) y universidades orientadas a la formación e Ingenie-ros y Licenciados (en jurisdicción de la Nación). Al margen de los

8 El modelo de pautas es un método normativo para la distribución de los recursos incremen-tales del Tesoro Nacional entre las Universidades Nacionales (Del Bello,2012)

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interrogantes sobre la calidad de la formación técnica superior no universitaria, ésta está concentrada en programas educativos en cien-cias de la administración y no en ciencias de la ingeniería. ¿Las pro-vincias están en condiciones de desarrollar la educación superior téc-nica no universitaria? Pareciera que no. Los objetivos de los sistemas educativos provinciales son los niveles inicial, primario y secundario, y a nivel superior la formación de los docentes de los niveles precita-dos. Esas y no otras son las prioridades educativas de las provincias.

En ese contexto cabe plantear la alternativa de promover el de-sarrollo de programas educativos de formación superior técnica de corta duración (2 a 3 años máximo) en el sistema universitario nacio-nal. La formación universitaria de Técnicos Superiores/Universita-rios en Mantenimiento Industrial, en Hidrocarburos, en Producción Vegetal Orgánica, en Enología, en los diferentes sectores industria-les, contribuirá a resolver la escasa oferta de recursos humanos cali-ficados y los desequilibrios en el mercado de trabajo. Este enfoque también aporta externalidades positivas para apoyar la formación universitaria en las diversas Ingenierías. La formación técnica de cor-ta y larga duración, de técnicos e ingenieros respectivamente, conlle-va a generar economías de aglomeración a escala de cada institución.

Se propone entonces discutir el modelo binario de educación superior. En el transcurso de los últimos 10 años de crecimiento eco-nómico se observa la incursión de las universidades en las áreas de competencia de los establecimientos terciarios, aun cuando ésta no alcanza el rigor de una formulación programática. Cabe destacar este fenómeno en el caso de universidades estatales en territorios provinciales extensos, que están desplegando una creciente oferta de tecnicaturas, incluso promovidas por el Programa de Expansión de la Educación Superior de la SPU.

El sistema de educación superior argentino aunque binario es escasamente integrado en sus dos circuitos terciario y universitario. Esta diversidad contiene desde antaño a las dos orientaciones de la matrícula y la demanda de egresados: socialmente desfavorecida con acceso más rápido al mundo laboral y con más ventajas orientadas a la formación profesional. Esta dualidad que se ha descripto estigma-tizante según algunos autores, no logra concretar en resultados la


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ambición, a mi juicio desmedida, de que ambos circuitos se articulen tanto en la formación de graduados orientado uno al mundo del trabajo y otro producción de conocimiento e innovación el otro. Más aún, cabría plantearse que la articulación terciaria/universitaria es una quimera. Diferente es el caso si ambas formaciones, de corta y larga duración se desarrollan en la misma institución (en la universi-dad). Aunque la cuestión de la articulación entre ambas formaciones es muy compleja cabe plantear la hipótesis de su factibilidad.

El secundario que se ocupa de la formación de los jóvenes entre los 13 y 18 años no tiene estas dos orientaciones. Se previó como un formato escolar único que habilita la coexistencia en las aulas de ambas lógicas: el trabajo y la continuidad de los estudios superiores. Este modelo de escuela en su supuesto igualitario y desde una visión comparada con otros sistemas, pareciera omitir la diversidad misma del hacer adulto en pos de tener a todos incluidos.

Otra cuestión vinculada a la pertinencia, resulta del interrogante sobre las decisiones unilaterales de cada institución universitaria esta-tal para abrir carreras. En otros países, la autonomía universitaria no es plena en esta materia. En Argentina la autonomía es total y los órga-nos colegiados de gobierno, no necesariamente basados en ejercicios serios y rigurosos de planificación estratégica, deciden crear carreras insuficientemente fundamentadas o que compiten con las mismas ca-rreras de otras instituciones universitarias estatales en el mismo espa-cio territorial. Difícilmente una universidad hoy esté en condiciones de abrir una nueva carrera universitaria sin financiamiento ad hoc, proveniente de la SPU/ME. Más aun, la SPU puso en marcha hace pocos años atrás un Programa de Expansión de la Educación Superior que financia estas iniciativas. Sin embargo, un defecto del Programa es que no condiciona el apoyo a un sistema de consulta previa a las instituciones del sistema que operan en la misma región o territorio.

El caso de la competencia entre instituciones que son financiadas con recursos públicos es imperdonable. Estos fenómenos son expre-sión de ineficiencia sistémica y por ende podría ser tratado en el pun-to 3 de este trabajo. Sin embargo se lo incluye aquí por el énfasis que queremos dar a la Planificación del Sistema Universitario Nacional.

La planificación es una asignatura pendiente del Ministerio de

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Educación. Obsérvese que el Ministerio de Ciencia, Tecnología e In-novación, desde 1998, en forma continua y con crecientes niveles de profundidad realiza un ejercicio sistemático de planificación de largo plazo. El último es el Plan Argentina Innovadora 2020. La Se-cretaría de Políticas Universitarias no ha encarado este desafío que es de fundamental importancia.

En el marco de la planificación universitaria cabe advertir que la experiencia de los Consejos de Planificación Regional de la Educación Superior (CPRES), como órganos de planificación de la expansión y territorialización de las universidades, ha sido un fracaso total. Los CPRES han estado más preocupados por regular la entrada de otras instituciones que no pertenecen a la región respectiva. La región ha sido un territorio para “alambrar”, como una suerte de “coto de caza” y no para lograr una coordinación efectiva a escala regional. La mayor defección ha sido la ausencia de los Estados provinciales en estos ám-bitos. ¿Es que no les interesa? ¿O la agenda de temas no ha sido atracti-va? Si la educación terciaria no es el corazón de las políticas educativas provinciales, definitivamente será difícil que los estados provinciales participen, y si lo hacen los representarán funcionarios de segundo o tercer nivel. En 2003 era más optimista con los CPRES, hoy lo soy me-nos, quizás porque la SPU abandonó este espacio de política pública.

Probablemente si el espacio se redefiniera, si se construyera una agenda con fuerte poder de atracción (por ejemplo la mejora de la educación secundaria cuyos egresados son futuros ingresantes al sis-tema universitario) y con financiamiento ad hoc para esa agenda, el escepticismo podrá convertirse nuevamente en optimismo.

Un asunto estrictamente vinculado con el proceso de programa-ción del sistema es el relativo a la producción de información clave sobre el mismo. Las notables diferencias entre los datos del Censo Na-cional de Población y del Sistema de Información Universitaria (SIU), así como el traspaso del SIU al CIN no pueden dejar de soslayarse. El trabajo de Ana Fanelli en este libro describe la flagrante omisión del último Censo Nacional de Población y Vivienda que no relevó información de estudios universitarios de la población argentina se-gún establecimiento privado o estatal, tal como fuera incluido en el Censo anterior del 2001. Se debería advertir preocupación frente a la


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discontinuidad en la producción de indicadores básicos del sistema, la escasa comparabilidad de los datos con otros sistemas de información o la misma publicación del anuario estadístico con tres años de atraso. Herramientas todas importantes para el diagnóstico y la planificación tanto de la misma SPU como de las instituciones.

Por otro parte, el traspaso de la responsabilidad del SIU al CIN si bien puede impactar positivamente para el desarrollo de los propios sistemas informáticos, deja la duda de la eventual pérdida del papel mi-nisterial de gerenciamiento de la información del sector para el proce-so de planificación y la definición y ejecución de políticas específicas.

La planificación no sólo es un resorte del Estado sino también de las instituciones. Al menos hay una universidad estatal por provincia, cabe entonces interrogarse sobre el ámbito territorial de las activida-des de docencia universitaria. Resultan cuanto menos curiosos los em-plazamientos de universidades de importantes aglomerados urbanos dictando posgrados presenciales en centros urbanos de mediano y pe-queño tamaño poblacional. Ni que hablar del dictado de carreras de larga duración, como Abogacía, con velado arancelamiento. La única universidad nacional que por ley de creación tiene limitado el territo-rio para el desarrollo de actividades de docencia es el de la Universi-dad Nacional de Río Negro, de la cual soy Rector electo, pero también coautor del proyecto de Ley que presentara el Senador Nacional Mi-guel Ángel Pichetto. Adrede incorporamos esa cláusula que algunos la consideran anticonstitucional porque recorta la autonomía universita-ria. En buena hora este recorte. Las universidades nacionales tienen la obligación de concentrar su atención en el medio territorial en la que están emplazadas y no estar diversificando sus actividades en terri-torios ajenos donde están localizadas otras universidades hermanas.

La programación a escala institucional comprende un análisis FODA con rigor, la regulación de la planta de personal, fundamen-talmente docente, en función de relaciones técnicas docente/alum-nos efectivos (neto de deserción estimada), tema sobre el cual volve-remos en el punto 3.

Otro tema de agenda que no puede omitirse es la creación de nuevas universidades nacionales. La LES es clara en la materia. El Honorable Congreso de la Nación no puede sancionar leyes de

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creación de nuevas instituciones universitarias nacionales sin que las iniciativas de los propios parlamentarios o del Poder Ejecutivo estén basadas en estudios de factibilidad que reflejen un nivel de plausi-bilidad aceptable aplicando la metodología científica y si, además, no cuentan con dictamen favorable del CIN que, aunque no vincu-lante, constituye un mensaje a la sociedad y a los proponentes. Las decisiones del Senado y la Cámara de Diputados de la Nación en las postrimerías del año 2014 han alterado estas obligaciones previas a la sanción de leyes de creación de nuevas universidades nacionales.

Histórica y abiertamente me he pronunciado en favor de la apertura de nuevas universidades que se proponían satisfacer ne-cesidades de formación superior de los sectores de ingresos bajos que no cuentan con recursos para relocalizarse en las ciudades en las que operan universidades preexistentes. Así, en muchas opor-tunidades como Rector he sostenido la defensa de la creación de nuevas universidades frente a la oposición de otras, algunas incluso con escaso decoro para discutir iniciativas legislativas con funda-mentos rigurosos. Ha primado la metáfora del perro del hortelano: espacios sociodemográficos vacíos de oportunidades de educación superior, por ausencia de cobertura de las universidades preexis-tentes de la región. No atienden las demandas latentes pero se opo-nen a la creación de nuevas instituciones.

Sin embargo, las conductas recientes del HCN me animan a plan-tear el dictado de un Decreto del PEN que prohíba la creación de nuevas instituciones universitarias nacionales si no cumplen con los requisitos de la LES y hasta tanto se planifique el sector. No se trata de inventar la pólvora, sino rescatar el antecedente del tercer Go-bierno de Perón cuando durante la gestión del Dr. Jorge Taiana al frente del Ministerio de Educación de la Nación promovió el De-creto 451/73 que suspendía la aprobación de nuevas universidades hasta tanto la expansión se integre en una planificación global del sistema que consideraría “que las universidades deberán vincularse a las características y necesidades del aparato productivo, adaptarse a las necesidades regionales y abrirse de manera efectivas a las aspira-ciones populares”. Cuarenta años después parece tener más vigencia que los mismísimos CPRES.


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3. Eficiencia

Múltiples son los pliegues del sistema universitario para mejorar su eficiencia. A nivel sistémico en este trabajo, por razones de espa-cio, se analizarán solamente dos factores de ineficiencia, la baja tasa de graduación y las incongruencias de la política laboral.

i) La baja tasa de graduación

Se afirma que en los últimos 10 años no sólo mejoró el finan-ciamiento público del sistema universitario, sino también la tasa de graduación. Sin embargo, los datos oficiales sobre la cantidad de graduados y en particular la tasa de variación decenal de los gradua-dos (4,2%), si bien superior a la tasa de matriculación o ingreso a la universidad (0,5%), esconde un problema importante: la duplica-ción del cálculo a partir de la introducción generalizada de títulos intermedios y la apertura de carreras cortas que forman técnicos su-periores. Muchas universidades ahora otorgan títulos intermedios de Diplomatura a los dos años, que acreditan una formación académica general pero que no habilitan para ejercicio profesional alguno, y los títulos de técnico en el proceso de formación de carreras de grado de larga duración (por ejemplo Analista de Sistemas como título inter-medio hacia la titulación de Licenciado en Sistemas o Informática). Tampoco se desconoce que esta tasa de graduación no considera la cohorte de ingreso, indicador que la SPU dejó de publicar hace más de 10 años y que hacía consistente el cálculo al ponderar la duración de los estudios a partir del año de ingreso de los estudiantes. De esta manera el cálculo aproximado de tasa de graduación que se efectúa trata del cociente entre los que ingresan sobre los graduados: 24% en las estatales y 34% en las privadas.

Es preferible reconocer que el problema de la baja tasa de gradua-ción es grave (como consecuencia de factores múltiples) que ocultarlo.

La baja tasa de graduación y con ello el alto costo por egresa-do del sistema universitario argentino resulta de la conjunción de un conjunto de factores, entre los que se destacan: (a) el bajo nivel de competencias en comprensión de textos y análisis abstracto que

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debería tener un egresado del nivel medio que aspira a realizar es-tudios de nivel superior; (b) la baja dedicación de los estudiantes al estudio, ya que en una alta proporción trabaja y simultáneamente estudia y, (c) la inadecuación de los planes de estudio que suponen dedicación completa de los estudiantes, de imposible cumplimiento.

La historicidad del acceso a los estudios universitarios permite observar distintas tendencias a través de las prácticas que se fueron cambiando y combinando: el cupo, al ingreso irrestricto, los exáme-nes de ingreso, los sistemas propedéuticos, el CBC de la UBA, los cursos preparatorios, la articulación con el nivel medio, el apoyo a los últimos años del secundario, las entrevistas de admisión, etc. Las universidades han experimentado diversas acciones de las que no resultan lecciones a nivel de recetario.

La preocupación del Estado y de las instituciones por regular la en-trada al nivel se sostuvo en los objetivos de equidad y eficiencia del sis-tema y llegando al año 2000 agregó las metas de pertinencia y calidad. Así los mecanismos de acceso que desde el retorno a la democracia se propusieron garantizar el ingreso directo o irrestricto, en los años ´90 las instituciones incorporaron criterios de mayor racionalidad y en los últimos diez años éstos agregaron la perspectiva de la calidad institu-cional (especialmente orientada al proceso de formación).

Los marcos normativos de la educación cambiaron en estos 10 años, el secundario completo, los 13 años que la Ley de Educación Nacional 26.206 establece como educación obligatoria para todos los niños y jóvenes argentinos. Distintas políticas públicas han conflui-do en la planificación de esta nueva obligación del Estado: desde la ley de financiamiento educativo de 2005 (que establece entre otras obligaciones que el PBI destinado a educación debe alcanzar el 6%), la asignación universal por hijo que garantiza la escolaridad, vacu-nación y control de salud; la inversión en infraestructura para cons-truir y equipar escuelas, los incentivos para la formación docente y la introducción de las nuevas tecnologías de la información y la co-municación de la era digital: la conectividad a Internet, el programa Conectar Igualdad, etc.

El salto cuántico en términos de calidad en la formación de los estudiantes que egresan del secundario, coinciden algunos estudios,


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no ocurrió y repercute en la universidad que es el subsistema estanda-rizado para la continuidad de los estudios superiores. Mientras que los resultados de los Operativos Nacionales de Evaluación (ONE) que se toman al finalizar el secundario cada tres años muestran una mejoría en el rendimiento en todas las áreas excepto en lengua (habilidades de escritura y lectura) entre 2007 y 2012, los resultados de las pruebas PISA (Programme for International Student Assessment) que se toman cada dos años, confirman que los estudiantes secundarios tienen desempe-ño insuficiente en lengua, matemáticas y ciencias. En la edición 2012, los alumnos argentinos obtuvieron en Matemática -donde hizo foco el 60 por ciento de la prueba- resultados similares a PISA 2009, al man-tener los 388 puntos obtenidos hace tres años. Los resultados de los países se miden sobre un corte de 500 puntos -que es el desempeño promedio de los países asiáticos-, y al respecto, la Argentina en Lengua descendió dos puntos, de 398 a 396, y en Ciencia creció cinco dígitos, de 401 a 406, respecto a la examinación anterior.

Resultados Nacionales de la ONE. Años 2007 y 2010

Área de conocimiento Rendimiento 2007 2010

Matemáticaalto-medio 55% 70%

bajo 45% 30%

Lenguaalto-medio 79% 74%

bajo 21% 26%

Ciencias Socialesalto-medio 58% 70%

bajo 42% 30%

Ciencias Naturalesalto-medio 44% 66%

bajo 56% 34%

Ana Fanelli (2011) ha verificado las bajas calificaciones de Ar-gentina en términos absolutos y en términos comparativos con otros países de América Latina, pero lo que es más preocupante es que la tendencia no registra mejoras. Las instituciones formatean anual-mente estrategias que favorezcan la integración de los estudiantes

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que egresan de la escuela secundaria con una certificación del estado que indica la culminación de los estudios a través de resultados pro-mediables sobre 14 áreas de estudio, pero no acredita competencias, ni saberes ni tampoco orienta el futuro trayecto formativo de quien lo ostenta. Las estadísticas sobre el desempeño de los ingresantes a las universidades advierte que estos jóvenes recién egresados del se-cundario trabajan en su primer empleo y presentan severas dificulta-des que se evidencian en la desaprobación o escasa presentación en las fechas de exámenes finales, inasistencias o ausencias de cursadas, demora excesiva en la duración de los estudios y abandono intermi-tente. Las estrategias de apoyo de becas, tutorías, clases de consultas aunque importantes siguen siendo insuficientes.

Se propone calibrar la hipótesis de la articulación universidad y es-cuela secundaria en aspectos sustantivos: la organización de las institu-ciones, matrícula, las formas de transmisión y producción del conoci-miento, las trayectorias curriculares, la formación de los docentes, los modos de certificar y evaluar y las garantías y metas de calidad exigibles.

Sin un buen secundario, la educación superior está comprome-tida. Hay que reconocer que la responsabilidad primaria de la so-lución del problema recae en el propio nivel medio, por lo que las instituciones universitarias sólo pueden realizar acciones remediales con discutible impacto en la permanencia del ingresante y su pro-greso académico, en virtud de que las acciones remediales son de ejecución temporal acotada (un trimestre en el mejor de los casos). La responsabilidad de la calidad del nivel medio es de las provincias que tienen competencia en la materia, pero también del Ministerio de Educación de la Nación. Cabe recuperar la propuesta del Conse-jo Nacional de Educación Superior de los noventa que propiciaba un Certificado de Aptitudes Básicas, resultado de un examen a la finalización del secundario, que en una primera etapa serviría como indicador de calidad de este nivel educativo. Es preferible aceptar la realidad que es la única verdad y que una política de estado se proponga metas de mejora a alcanzar a 10 y 20 años plazo, con moni-toreo anual de mejoramiento gradual y sistemático del nivel medio.

En este contexto y hasta tanto el nivel medio encare un profundo cambio, se propone desarrollar a nivel universitario un Ciclo Básico


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Común (CBC) que si bien recupera la denominación que emplea la UBA no tiene nada que ver en sus contenidos. El CBC que se propone es de carácter nivelatorio o propedéutico y debería tener preferentemente un año de duración y, si ello no es políticamente posible, por lo menos un semestre (second best). El CBC compren-dería las asignaturas obligatorias de Lengua, Matemática y Técnicas de Estudio, además de las asignaturas específicas según las áreas dis-ciplinarias en las que se inscriban los alumnos. Seguramente Física y Química para las Ingenierías, Biología para las ciencias de la salud, etc. Los alumnos que consideren contar con estos conocimientos y competencias podrán rendir libre las asignaturas.

Para aumentar la dedicación a los estudios, la ampliación de los programas de becas es la clave y sobre ello nos hemos referido en el primer punto de este trabajo.

Finalmente, en relación a los planes de estudio, se propone el modelo cubano. La duración de las carreras y distribución cuatri-mestral y anual de los planes de estudio para estudiantes de tiempo completo son comparables con los de Argentina. Pero para aquellos estudiantes que simultáneamente trabajan, en Cuba los mismos pla-nes de estudio tienen una duración y distribución cuatrimestral más extendida en el tiempo, por ejemplo 6 años en vez de 4, y su dictado es exclusivamente en horario vespertino.9

La ausencia de una planificación académica del currículum que reconozca la realidad de estudiantes con baja dedicación al estudio, conlleva a que los propios estudiantes “planifiquen” su formación a lo largo del tiempo, no necesariamente de la mejor manera. No es un secreto la sobreinscripción en asignaturas por cuatrimestre y el abandono temprano, con la negativa consecuencia de iniciar defec-tuosamente y con baja dedicación el estudio de las materias que final-mente los alumnos terminan cursando. O las pésimas estrategias de los estudiantes de no considerar adecuadamente las correlatividades. Así, se produce el cursado de materias en momentos no óptimos, o el freno natural por no superar materias que operan como “tapón”

9 En Argentina, correspondería eximir de ese horario a quienes trabajan de noche (restauran-tes, hoteles, etc.), quienes podrían cursar las asignaturas en otros horarios.

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a la continuación de los estudios. Estimo que un Programa de Tu-toría debería implementarse con particular atención a los alumnos ingresantes, aunque considero que es una política superior tener dos modalidades de cursada de los planes de estudio.

ii) Las incongruencias de la política laboral

El costo laboral representa en promedio más del 85% del presu-puesto del sistema de universidades nacionales, por lo que las inversio-nes de reposición y ampliación de la capacidad educativa son limitadas.

Después de décadas de desinversión, el Estado nacional puso en marcha el Programa Nacional de Infraestructura Universitaria del MINPLAN. Su impacto ha sido notable en muchas universidades: construcción de espacios áulicos, laboratorios de docencia, bibliote-cas, etc. (Del Bello, 2014 ).

En la “década ganada” el incremento del apoyo económico del Estado a las universidades nacionales se canalizó principalmente a la mejora de los salarios docentes y no docentes, en el marco de con-venciones colectivas de trabajo centralizadas, lideradas por el Minis-terio de Educación y los sindicatos. Si bien la LES establece que los salarios de las universidades estatales se definen a nivel de cada insti-tución, también en el marco de paritarias, desde el año 2000 se viró hacia un proceso de centralización salarial.

Sin embargo, la política de ingreso de personal docente está des-centralizada. Ana Fanelli (2011) muestra que la tasa de crecimiento del personal docente fue muy superior en los últimos diez años a la tasa de crecimiento de los nuevos inscriptos. Mientras que la tasa de va-riación de la incorporación de docentes fue del 24% en ese período, la tasa de matriculación sólo fue del 2%.10 Las universidades en ejercicio

10 Datos de Anuarios de la SPU sobre Universidades Nacionales

Ingresantes Docentes

2003 302.226 130.747

2011 307.894 162.614

% Crecimiento 1,9% 24,4%


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de su autonomía incorporaron personal docente, no necesariamen-te vinculado a expandir las necesidades de docencia e investigación. Resulta surrealista que el Estado bobo centralice la discusión salarial en paritarias nacionales y luego simplemente envíe fondos para pagar planteles de personal definidos autónomamente por las instituciones universitarias. El incremento de personal docente superior al incre-mento de los alumnos podría implicar en términos agregados plante-les docentes sobredimensionados y sobrecostos laborales.

Expresión de estos sobrecostos son estructuras de cátedra de profesores, a cargo de las clases teóricas, y auxiliares a cargo de las actividades prácticas, para comisiones reducidas de alumnos, princi-palmente en los cursos superiores.

Es un secreto a gritos, docentes que directamente no dictan clases (Titulares de los sistemas organizados en la modalidad de cátedra) o de dedicación simple que sólo se desempeñan en un cuatrimestre pero perciben ingresos a lo largo de todo el año.

La adopción por parte del CIN de un esquema de relaciones téc-nicas docente/alumnos para el modelo de pautas de distribución presupuestaria merece destacarse, porque es un instrumento exter-no que apoya a las instituciones universitarias a definir los planteles docentes en función del número de alumnos, el nivel de experimen-talidad de las asignaturas y la capacidad áulica.

El proceso de centralización se consolidó con el convenio colec-tivo de trabajo recientemente acordado entre el CIN y los gremios docentes. De esta manera, los proyectos institucionales de mediados de los años noventa, de establecer regímenes laborales y salariales a nivel de cada institución según el modelo de desarrollo de cada universidad, se vieron interrumpidos. En efecto, las universidades nuevas del conurbano bonaerense creadas en los años ´90 habían co-menzado a desarrollar sistemas laborales diferentes a los que aplica-ban las universidades de mayor tamaño, particularmente en el sector docente. Las innovaciones institucionales de los regímenes laborales docentes basadas en criterios como el rendimiento y la productividad (por ejemplo en investigación), el costo de oportunidad (para atraer a buenos profesores universitarios del sistema que no eran reconoci-dos en las universidades en las que trabajaban) fueron gradualmente

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desapareciendo a partir de la crisis económica del 2001/2002 y la po-lítica universitaria de los Gobiernos de la Alianza y el Kirchnerismo.

Desde 2003 todos los años se hacen paritarias en los sectores no docentes y docente, las que han dado lugar a incrementos salariales que en el caso de los no docentes superaron las tasas de inflación anual. Los salarios no docentes se incrementaron en un 900% en el período 2003/2011 y el de los docentes en un 500% y si bien este último fue menor se produjo una anhelada recomposición salarial interna en el sector por la cual la relación salarial entre los docentes de tiempo completo y los de dedicación simple pasó de 9/1 a 4/1.11 En términos comparativos los no docentes que revisten en las cate-gorías 1 y 2 del escalafón perciben ingresos superiores a los docentes de tiempo completo con máxima categoría y antigüedad, lo que no resulta razonable.

En 2014, después de muchos años de reclamo, los gremios do-centes acordaron con el CIN un convenio colectivo de trabajo, que establece la carrera docente, el ingreso por concurso público y abier-to y la permanencia sujeta a evaluaciones de desempeño. Se abolió entonces el sistema de periodicidad de cátedra o permanencia de 4 o 5 años en la posición docente, y nuevos concursos públicos y abiertos para revalidar los cargos docentes. Los gremios docentes han logra-do la conquista de la estabilidad.12

El convenio que establece derechos y obligaciones de los docen-tes, es extremadamente generoso en materia de licencias y franqui-cias que ampliarán el ausentismo durante el ciclo lectivo afectando a las universidades de menor tamaño en tanto y en cuanto no cuenten con recursos presupuestarios adicionales para hacer frente al sobre-costo laboral docente. Su gran virtud es resolver la permanencia de los docentes interinos que nunca pudieron acceder a concursos para

11 Para un análisis de la evolución salarial ver Del Bello (2014) y Fanelli (2011)

12 Cabe advertir que la UBA a último momento se retiró de la paritaria, por lo cual un tercio de los docentes del sistema de universidades nacionales no está regulado por el convenio colectivo de trabajo. “La casa de estudios más grande del país decidió abrirse del convenio colectivo de los docentes universitarios. En el rectorado sostienen que es porque colisiona con el estatuto. Los gremios sostienen que es en rechazo a la regularización de los interi-nos” www.pagina12.com.ar/diario/universidad/10-257212-2014-10-10.html.


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regularizar su situación laboral, problema imputable exclusivamente a las autoridades de las universidades, tanto unipersonales como co-legiadas, que históricamente administraron el sistema de concursos que posibilitan la ciudadanía universitaria con el propósito de perpe-tuación en el gobierno de las universidades. Cabe recordar que sólo los docentes regulares o concursados tienen derechos electorales de elegir y ser elegidos. Así, los concursos docentes son administrados en función de la lucha por el poder.

El convenio prevé paritarias descentralizadas a nivel de cada insti-tución y es previsible que los sindicatos promuevan la derogación de normas estatutarias de las instituciones que han establecido reservas para aplicar plenamente el convenio general. El convenio colectivo de trabajo sin embargo no establece las obligaciones específicas en térmi-nos de cada docente según su dedicación, déficit imputable a la repre-sentación de las autoridades universitarias en la negociación paritaria.

El convenio colectivo de trabajo debería haber incorporado las obligaciones docentes mínimas según sea la dedicación simple, se-miexclusiva y exclusiva (aunque estos términos no son estrictamente correctos, dado que debería utilizarse la expresión simple, parcial y completa). Específicamente debería haberse acordado la cantidad de horas frente a alumnos que deberían requerirse según la dedica-ción. Por ejemplo, como mínimo deberían requerirse 4 horas sema-nales promedio anual frente a alumnos para una dedicación simple (10 horas semanales) que equivale a 128 horas anuales en el supues-to de cuatrimestres de 16 semanas. Un docente de dedicación par-cial (20 horas semanales) que no realiza actividades de investigación debería desarrollar 8 horas semanales de clases frente a alumnos. Finalmente, en mi criterio sólo caben las dedicaciones completas, reitero mal llamadas exclusivas, de 40 horas semanales para los do-centes con perfil investigación. Estos deberían desarrollar al menos 6 horas semanales de clase frente alumnos como ocurre en Harvard o la Universidad Complutense de Madrid. Como una regla de tres simples, si un docente de dedicación simple dedica 4 horas de las 10 semanales para dictar clases, entonces 60% de su dedicación tiene por objeto la preparación de las clases, la atención de alumnos y la preparación y toma de exámenes. Entonces un docente de tiempo

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completo (40 horas) que dicte 6 horas de clases semanales destinará a la docencia 15 de las 40 horas, y las restantes están destinadas a extensión universitaria e investigación.

Hace a la eficiencia las relaciones técnicas docente/alumnos y la cantidad de horas que los docentes dedican al dictado de clases. Aun-que resulte paradójico las buenas políticas de aumento de las dedica-ciones docentes para investigación conllevan a una tensión con los investigadores en cuanto a sus obligaciones docentes. Como la evalua-ción de desempeño en investigación está pautada de acuerdo con los usos y costumbres de las publicaciones en revistas internacionales con referato como indicador de productividad; los docentes investigadores presionan por reducir al mínimo sus obligaciones de docencia

A modo de conclusión, el convenio colectivo de trabajo docen-te tiene una concepción similar al régimen docente que impera en la educación básica. Cabe interrogarse si las universidades podrán desafectar docentes con mal desempeño, en el marco de las nue-vas regulaciones laborales sobre permanencia, y si podrán absorber los sobrecostos de la mal denominada “ampliación de derechos”.13 Aunque resulte “políticamente incorrecto” cabe interrogarse sobre las consecuencias a futuro de un convenio colectivo de trabajo que emula el sistema de educación primaria y secundaria del país con be-neficios discutibles de difícil cobertura presupuestaria y académica.

Una apostilla final sobre el convenio colectivo de trabajo podría ad-vertir sobre la eventualidad de que la consagrada estabilidad14 que alcan-

13 La licencia con goce de haberes de 30 días por postulación a cargo electivo municipal, provincial y nacional, resulta un privilegio del sector más que una ampliación de derechos.

14 Artículo 12.- Permanencia

La permanencia en el cargo que el docente ordinario o regular hubiere alcanzado estará su-jeta al mecanismo de evaluación periódica individual que se establezca en las Instituciones Universitarias Nacionales. Dichas evaluaciones individuales se realizarán cada cuatro años o en un tiempo mayor según lo establecido en la reglamentación de cada Institución Univer-sitaria Nacional. Cada una de las asociaciones sindicales docentes con ámbito de actuación en la Institución Universitaria Nacional en la que se lleve adelante la evaluación periódica, podrá designar un veedor gremial. En caso de obtener como mínimo dos evaluaciones negativas, el cargo será llamado a concurso público y abierto de antecedentes y oposición de conformidad a lo establecido en el art 11, continuando el docente en el cargo hasta la cobertura por concurso.


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zarán los profesores a través del proceso de la evaluación de su carrera docente conlleve semejanzas con el carácter vitalicio del cargo de los profesores universitarios que fuera el germen de la reforma de 1918. Será necesario que los procedimientos de evaluación que implementen las instituciones garanticen que la permanencia en el cargo resulte ser una objetiva y rigurosa ponderación de la calidad, actualización y avance que registren los docentes en su desarrollo profesional y científico.

No escapa al tema de eficiencia otros factores, como el financia-miento por objeto del gasto, por áreas disciplinarias, por alumno y egresado. Aún cuando los últimos 10 años registran un incremento importante del financiamiento público en términos absolutos y rela-tivos (porcentaje sobre el PBI y financiamiento por alumno), deberá retomarse el mecanismo tipo FOMEC de estructuras colegiadas para la toma de decisiones en materia de otorgamiento de fondos para “contratos programas”, similar a la ANPCyT, que retome la diversi-dad y variedad de los contratos programa que se han desarrollado en los últimos cinco años, pero con sistemas de decisión colegiados que modifiquen prácticas discrecionales.

4. Calidad

La creación de la CONEAU en los años noventa y el régimen de obligatoriedad de la acreditación de la calidad de los posgrados y de las carreras de grado de profesiones reguladas (doce carreras de inge-nierías, agronomía y veterinaria, medicina, farmacia y bioquímica, en-tre otras) que totalizan 44, ha tenido un impacto notable en la mejora de la calidad de la formación universitaria. Tanto en la mejora de las carreras en sí, como en su efecto derrame a nivel de cada institución.

Esto se ha visto potenciado por los programas de financiamiento de la SPU para la mejora de la calidad de las carreras con evaluación CONEAU. En otras palabras “contratos programa” para la mejora de la calidad. PROMEI, PROMAGRO, PROMINF, PROVET, PROMFYB, PROMED, PROMARQ, PROMOD Y PROMFORZ son las siglas de los diferentes programas de mejoramiento de la calidad de las carreras sujetas a acreditación obligatoria.

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No obstante, cabe plantear algunos problemas: (i) cierta adapta-bilidad de las instituciones y carreras a estándares predeterminados que podría resumirse en la antítesis “Cultura de la Calidad versus adaptación ritual”. Aunque hay evidencias de un creciente desarro-llo de la cultura de la evaluación en las instituciones universitarias, recién en los últimos años ha llegado a expresarse en la instalación de unidades de calidad total en las propias instituciones como es el caso de UNRN. En general se advierte que la posición inicial reactiva de las universidades a la evaluación externa de la calidad tiende a ser sustituida por una estrategia institucional “adaptativa” a la manera de un ritual que se ejecuta para cumplir y no ser sancionado con el pro-pósito de obtener acreditación sin que ello signifique efectivas me-joras de la calidad; (ii) un marcado sesgo a la evaluación de insumos (docentes, equipamiento e infraestructura) y procesos, y poca aten-ción a los resultados del proceso de enseñanza aprendizaje: tasas de graduación y deserción, empleabilidad de los egresados y opinión de los empleadores; (iii) creciente burocratización de la agencia de eva-luación y control de la misma por parte del personal técnico, que pre formatea los dictámenes de evaluación, elige los pares evaluadores y orienta las decisiones finales; vinculado a ello el (iv) escaso entrena-miento de los pares evaluadores que se vuelven autorreferenciales.

Resulta necesaria la ampliación de los bancos nacionales de eva-luadores que asegure pertinencia y equidad del proceso de peer re-view, clave para evitar la convocatoria habitual a una lista corta de pares supuestamente expertos, aunque no necesariamente formados para la evaluación de especificidades institucionales, que repiten una y otra vez un mismo recetario de una supuesta universidad ideal, ca-sualmente de la que provienen, ello sin contar con (v) el histórico conflicto de interés de miembros de la CONEAU que a su vez son autoridades universitarias en ejercicio (juez y parte) ; (vi) normas inadecuadas para la evaluación y acreditación de carreras nuevas de grado (pe. exigencia de predeterminar el plantel docente para los tres primeros años de la carrera y desarrollo previo de investigaciones en la materia técnica; convocatorias a la presentación de carreras dos únicas veces al año; lentitud en la decisión final –una carrera nueva es acreditada después de un año de la presentación y (vi) vinculado


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a todo lo anterior, creciente sobrecarga de tareas en las agencias de evaluación y acreditación.

En otras oportunidades hemos planteado alternativas de solución de los problemas pendientes: incorporación de la evaluación de resultados, eliminación de la acreditación obligatoria de los posgrados –tendiente a evitar la sobrecarga de trabajo- con excepción de los doctorados, prohi-bición de que autoridades universitarias en ejercicio sean miembros de la CONEAU, sustitución de algunos estándares de calidad de carreras nuevas por indicadores de factibilidad y plausibilidad de alcanzar niveles satisfactorios de calidad con base en un plan sujeto a auditoría.15

También es necesario que la CONEAU sea sometida a una evalua-ción externa de nivel internacional. Si bien la CONEAU registra una experiencia de autoevaluación y evaluación externa realizada por la IESALC (Instituto para la Educación Superior de América Latina y el Caribe) entre el año 2006 y 2007, ha transcurrido un tiempo pruden-cial para repetir una evaluación internacional. Recomendaría que la misma sea realizada por IQAAHE o alguna de las agencias multina-cionales europeas como la ENQA o ECA.

Me concentraré ahora, por razones de espacio, en los aspectos vinculados a la investigación, ya que se asume que una universidad de alta calidad es la que genera conocimientos. De hecho los rankings internacionales privilegian los hallazgos científicos, galardones como los premios Nobel en ciencias, para clasificar a las universidades.

Reafirmo la definición de que el modelo universitario profesio-nalista argentino debe virar a un modelo más humboldtiano, sin que ello signifique abandonar nuestro rasgo esencial de modelo univer-sitario de masas, claramente superior al modelo elitista humboldtiano, como el brasileño. El desafío es construir un sistema universitario de masas, con fuerte impronta humboldtiana, en un contexto nacional y mundial en el cual las universidades han perdido el monopolio de la generación del conocimiento de frontera.

15 Cabe recordar que la “acreditación” de carreras nuevas no es estrictu sensu una acredita-ción, sino una evaluación para que el Ministerio de Educación otorgue validez provisoria del título, por lo que la validez definitiva está sujeta a la acreditación por parte de la CONEAU cuando la carrera está en funcionamiento. En otras palabras, una hiperregulación. En el apartado 5 de este capítulo se plantea detalladamente el tema.

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Empiezo por reafirmar otra reforma de los años noventa: la crea-ción del Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores. Su creación obedeció a la necesidad de establecer un Sistema Nacional de Investigadores (SNI) como los que registraban en esa época Es-paña, México y otros países sudamericanos. Si bien dicho Progra-ma perdió su impronta de establecer una mejora salarial significati-va para los docentes universitarios con perfil docente investigador, que no estaría mal recuperar probablemente con un nivel de plus de remuneración más bajo que en aquel entonces pero superior al vigente, nadie duda sobre su permanencia como sistema nacional de categorización de los docentes investigadores universitarios.16 La categorización del Programa de Incentivos resuelve externamente a cada institución la calificación del docente como investigador forma-do o senior (categorías 1 y 2), semisenior (categoría 3) y en forma-ción (categorías 4 y 5), muy importante para definir qué docentes investigadores están en capacidad de dirigir proyectos y quiénes en participar en los mismos, en las convocatorias o concursos anuales de proyectos de investigación con cargo al presupuesto ordinario de cada institución. También, recientemente el CONICET ha asimila-do a las categorías más altas del Programa de Incentivos como equi-valentes a las categorías de Investigador Independiente y Principal, a punto tal que docentes investigadores universitarios que no son miembros de la carrera del investigador científico tecnológico del CONICET pueden dirigir Institutos y otras unidades ejecutoras de doble dependencia del CONICET con las universidades. En otras pa-labras, el Programa de Incentivos ha legitimado e institucionalizado un sistema de categorización de investigadores universitarios.

Pero el punto clave que quiero resaltar en este trabajo es el papel del CONICET: la carrera del investigador científico y tecnológico y las unidades ejecutoras de doble dependencia.

En cuanto al papel del CONICET, este organismo cumple actual-mente el papel que soñaron Bernardo Houssay y Rolando García, sus

16 En los años ´90 el plus salarial del Programa de Incentivos representaba el 30% del salario de un docentes de tiempo completo, actualmente sólo representa el 2% ($700/ $30.960). La cuestión se agrava si se considera que recién a finales de 2014 se inició el pago de la primera cuota del 2013.


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primeros Presidente y Vicepresidente, de apoyar el desarrollo de la investigación en un sistema universitario históricamente hegemoniza-do por el enfoque profesionalista al que hemos hecho referencia. El CONICET a lo largo de su historia y a pesar de sus altibajos y momen-tos oscurantistas, sin duda ha cumplido metafóricamente el papel de “muleta” de los docentes universitarios con vocación científica.

La cantidad de investigadores y becarios financiados por el CONI-CET con lugar de trabajo en las universidades, principalmente estata-les, es más que elocuente. La década ganada alcanzó también a este organismo científico y tecnológico en su vinculación con el sistema universitario. En Del Bello (2014) calculábamos que 4.780 investiga-dores del CONICET sobre un total de 6.929, o sea 2/3, tenían como lugar de trabajo las universidades nacionales y que el 74% de los beca-rios doctorales (5.761 doctorandos) se desempeñaban como auxiliares de docencia sin remuneración. Si bien no hay datos, puede estimarse que la mitad de los investigadores del CONICET que trabajan en las universidades perciben el salario del CONICET y adicionalmente las universidades les asignan una dedicación simple para la docencia. Este hecho permite arribar a dos conclusiones: (i) el Estado nacional otor-ga una subvención indirecta a las universidades nacionales a través del CONICET, o lo que es lo mismo: el financiamiento estatal es superior al que figura en la ley de presupuesto anual (subvención directa) para las universidades y (ii) el total de docentes efectivos de tiempo comple-to es mayor al que figura en las estadísticas universitarias, ya que hay que restar una fracción de los docentes que figuran con dedicación simple y que son simultáneamente investigadores del CONICET con lugar de trabajo en las universidades.

No obstante los efectos benéficos de la relación universidad/CO-NICET hay cuestiones que merecen revisarse. En primer lugar, predo-mina la concepción desde los orígenes del organismo de Houssay de la libertad de elección del lugar de trabajo por parte del investigador del CONICET y de la decisión del organismo de ingresar nuevos in-vestigadores sólo con base en un criterio meritocrático: los mejores calificados por sus pares. La libre elección y por ende movilidad del investigador (si no le gusta un lugar y quiere cambiarse a otro pue-de hacerlo, si bien requiere el acuerdo mutuo de las instituciones

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involucradas) no contribuye a consolidar una estructura de investiga-ción institucional. Obsérvese que la decisión del cambio recae en el individuo y no en las instituciones. Una política diferente sería que cuando el CONICET registrara sobredimensionamiento relativo de una unidad ejecutora, promoviera el desarrollo de otras fomentando la migración de investigadores de una hacia otra u otras formas de relación interinstitucionales. Suscribimos más la visión de Rolando García, más alineado con la planificación del desarrollo, que en cierta medida cuestionaba los criterios precitados, por cierto muy liberales: se basa en decisiones individuales no colectivas y el mérito tienen un recorte parcial. Patricio Garrahan señalaba que el mérito es la com-binación de la calidad y la relevancia o impacto. Por ejemplo, qui-zás un postulante al ingreso a la carrera del investigador científico y tecnológico alcance un nivel muy satisfactorio en la evaluación por pares, pero que no ocupe los primeros lugares en el ranking de califi-caciones, sin embargo el impacto de su incorporación podría ser más elevado si contribuyera a desarrollar un nuevo instituto de I+D+i en una universidad del interior, respecto al impacto de aquellos que ocu-paron los primeros lugares pero que optan por unidades ejecutoras de investigación ya consolidadas. El valor agregado al sistema y uni-versitario, científico y tecnológico de uno y otro será muy diferente.

La histórica visión dominante sobre el tema conlleva irremedia-blemente al conocido “efecto Matteo” (el que tiene más recibe más) del que da cuenta la sociología de la ciencia. Así como la rentabilidad social no es lo mismo que la rentabilidad microeconómica, la “rentabi-lidad individual” del investigador en sentido metafórico (expectativas de crecimiento individual y realización personal) no es equivalente al “beneficio social”. Ya en los años sesenta discutieron la cuestión Mi-chael Polanyi y John Bernal. Polanyi fue un crítico de la planificación estatal. Es muy elocuente la metáfora “república de la ciencia” con la que titula un artículo publicado en 1962: mediante esta metáfora, Polanyi quiere subrayar que considera la ciencia como una actividad ejercida por la comunidad de los científicos en modo tal que se ase-meja en ciertos aspectos a una organización política, y trabaja según principios económicos similares a quienes regulan la producción de los bienes materiales. Bernal, sostenía que no tenía sentido la ciencia


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por la ciencia, sino que debían considerarse los problemas del desa-rrollo y que por ende el Estado debía ejercer un rol planificador.

Yendo al fondo de la cuestión: si no se superan estos sesgos, el CONICET continuará teniendo un mayor impacto en las universida-des más tradicionales y antiguas y en los grandes centros urbanos. No es casual que en la “década ganada” el incremento del número de becarios e investigadores del CONICET no modificara la estructura de distribución regional de las capacidades científicas y tecnológicas del país. La política de ingreso y desarrollo de unidades ejecutoras del CONICET no incorporó las nuevas prácticas de la política públi-ca de la “década ganada”: la “focalización”, que no implica tirar por la borda cierto componente de política “neutral”. Hoy el CONICET asigna el 25% de las becas doctorales y posdoctorales y del ingreso a la carrera del investigador científico para las regiones de menor peso relativo científico tecnológico. Sin embargo el 75% se destina como siempre de hecho a la región metropolitana y pampeana por la aplicación del método meritocrático, que a su vez concentra el 74% de las capacidades científicas y tecnológicas nacionales. Quizás el ejemplo más elocuente ha sido la creación de Y-TEC SA, socie-dad de YPF y el CONICET, emplazada en Berisso y La Plata, cuando el mayor reservorio de petróleo y gas no convencional está en Vaca Muerta, provincia de Neuquén. Si Neuquén no puede contar con el principal instituto o empresa de I+D+i, será entonces un expresión de colonialismo (interno) similar a las investigaciones sobre las pirá-mides de Egipto que históricamente se desarrollaron en Inglaterra. Las piezas de la civilización egipcia que están en el Museo Británico serán comparables a las coronas o testigos de las perforaciones en las ciudades de Buenos Aires y La Plata.

5. Otras políticas

Es imposible encorsetar todos los problemas del sistema universita-rio nacional en un esquema de cuatro ejes de política. Algunos aspec-tos de la política pública se forzarían si se los incluye en uno u otro eje.

A título ilustrativo, la agenda de política pública deberá considerar

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la revisión de las regulaciones de los títulos universitarios, que inclu-ye la redefinición de las carreras del Artículo 43 de la LES, en parti-cular en cuanto a los alcances y actividades reservadas de los títulos, y los estándares para la acreditación. En Del Bello y Gimenez (2014) sobre este asuntos se propone considerar las actividades reservadas como un subconjunto de los alcances de los títulos universitarios, que conduciría a superar las prácticas de las corporaciones profesio-nales que procuran ampliar lo más posible el monopolio del ejercicio profesional y reduciría drásticamente la presión de las comunidades académicas disciplinares por ingresar al régimen de las carreras re-guladas. A su vez, la apertura del financiamiento por vía de contratos programa de estas carreras, contribuye también a frenar la presión.

Otra reforma, que probablemente podría incluirse en el eje de eficiencia es la reestructuración del Ministerio de Educación que ha alcanzado altos niveles de burocratización en áreas sustantivas, por ejemplo en materia de tramitación de la validez nacional de títulos, así como la excesiva injerencia del área de asuntos jurídicos del Mi-nisterio en materia de alcance de los títulos de carreras no reguladas. No se explica que un trámite de validez nacional de títulos universi-tarios de carreras no reguladas dure hasta tres y cuatro años. Parti-cularmente las universidades de reciente creación llegan a actos de graduación de alumnos sin contar con la validez de sus títulos.

Finalmente, se hace necesario incluir una mención sobre la go-bernanza universitaria, cuestión que ha cobrado relevancia en el debate en las últimas décadas, siendo que las nuevas universidades tienen el desafío, entendido como oportunidad, de superar fórmulas históricas que generan sistemas obtusos y son reproductores de prác-ticas excesivamente burocratizadas o corporativas sin vinculación con el medio, necesidades y demandas.

Los estudios sobre cómo las universidades públicas latinoameri-canas se organizan y operan internamente –desde el punto de vista de su gobierno y gestión– y se relacionen con entidades y actores externos diagnostican que en la actualidad hay tensiones entre los modelos tradicionales: burocratismo estatal y el autogobierno de las oligarquías académicas. En sus antípodas los dos modelos emprende-dores: el de incorporación de los todos los interesados o involucrados


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(stakeholders) y el de liderazgo emprendedor (Bruner, 2010). Si bien ha sido la autonomía asegurada por la Constitución, la

que permite que las Universidades se autodeterminen, adopten sus planes, programas, presupuestos, contraten docentes, se organicen internamente y decidan su propio gobierno, definiendo, además, cómo se distribuyen sus competencias en el ámbito interno, deberá revisarse si en nombre de ella se hace posible el cumplimiento de las cuatro objetivos clave: eficiencia, calidad, pertinencia y eficiencia.

Las nuevas formas de gobierno que adopten las universidades deberán posibilitar nuevas formas para la fijación de prioridades y metas, autoevaluación en función de indicadores de desempeño, foco en la eficiencia interna y externa, atención hacia las demandas y expectativas de partes interesadas externas a la comunidad universi-taria, productividad académica, generación de excedentes, contribu-ción al desarrollo regional y local, internacionalización, etc.

En línea de lo que proponen algunos autores, la discusión es en-tonces qué modelo de gobernanza de educación superior se ajus-ta mejor al contexto, teniendo en cuenta los desafíos actuales y los actores que son parte del escenario. Sin perder de vista, e incluso valorando las particularidades de los distintos procesos instituciona-les, las universidades no pueden quedar afuera de los desafíos que la época impone: generar mecanismos de mayor democratización, participación y protagonismo, que le permita formar parte e incluso liderar procesos de desarrollo.

Finalizo con unos párrafos sobre la Ley de Educación Superior, denostada por algunos sectores porque fue sancionada en los años 1990 ¿Sirvieron para algo los cuestionamientos ideológicos con nu-las o escasas proposiciones de superación de la LES? Por ejemplo, ¿Cuánto hay de hipocresía a propósito de la gratuidad absoluta, cuando las universidades estatales arancelan los ciclos de comple-mentación y articulación, las carreras virtuales y los posgrados?. En mi criterio ha sido un excelente marco regulatorio, pese a los cues-tionamientos ideológicos que van desde un extremo de considerar que es una ley intervencionista hasta otro que cuestiona el discurso implícito y explícito de la LES y que promueven un articulado con énfasis retórico más que sustantivo.

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Algunos dirán que el suscripto tiene un conflicto de interés en la discusión del tema por ser el autor intelectual de la LES. Puede ser, no me corresponde negar mi papel en el marco regulatorio vigente. Pero quiero decir con mucha claridad que la LES, luego de casi 20 años de vigencia, tiene aspectos que deberían mejorarse a la luz de la historia transcurrida en este largo período de tiempo, tales como: la modificación o quizás eliminación de las actividades reservadas en las carreras del Artículo 43, la ampliación del capítulo de educa-ción superior no universitaria, la eliminación de la obligatoriedad de la acreditación del posgrado con excepción de los doctorados, la modificación del gobierno de la CONEAU, la eventual creación de agencias de evaluación y acreditación disciplinares, la eliminación de la autonomía otorgada a unidades académicas con más de 50.000 alumnos, el mejor tratamiento de los docentes interinos, la creación de un Fondo para los “contratos programa” con un órgano colegiado de gobierno, la creación del CBC que se plantea en este documento, etc. Pero este conjunto de propuestas de mejora no ha sido el cami-no que los “reformistas” han transitado hasta ahora.

6. ConclusionesEn el trabajo del 2003, graficamos con un trapezoide los cuatros

ejes (equidad, pertinencia, eficiencia y calidad). También concluía-mos en aquél entonces que la distancia mayor a lo ideal correspon-día al objetivo de eficiencia, en segundo lugar al objetivo de calidad, tercero a la pertinencia y finalmente en calidad. O a la inversa, que en el eje de la calidad el sistema universitario argentino había logra-do los mayores progresos. A diez años de aquel entonces se confirma la misma situación en los ejes de eficiencia y calidad, pero en cuanto a equidad se han producido importantes avances. Hasta podría afir-marse que los logros alcanzados en materia de inclusión educativa son comparables a los vinculados a calidad universitaria.

En el Gráfico siguiente en color rojo se presenta la situación al 2003 y en color azul la situación en 2014. Sin duda se registran mejo-ras en los últimos diez años, pero también asignaturas pendientes en


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todos los objetivos específicos para alcanzar un sistema universitario más equitativo, más pertinente, más eficiente y de mayor calidad. Y esa es la agenda para los próximos 10 años.

Comparación entre el sistema universitario actual y el ideal

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ANA GARCÍA DE FANELLI

Producción de información sobre el sector universitario argentino:Avances desde los años noventa y desafíos actuales

Introducción

La producción de estadísticas universitarias en la Argentina ha te-nido avances notables desde mediados de los años noventa, cuando desde el Programa de Mejoramiento del Sistema de Información Uni-versitaria (PMSIU) de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) se comenzó a publicar el primer “Anuario de Estadísticas Universitarias” en 1996. Esta etapa coincidió además con la creciente importancia en el plano internacional de la recolección de datos sobre las universi-dades y la confección de indicadores en el marco del nuevo “Estado evaluador” y con las estrategias de financiamiento vía fórmulas y con-tratos que formaban parte de las políticas de “piloteo a distancia” de la educación superior (Cave et al., 1997; Neave y van Vught, 1994).

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En la Argentina, esta actividad de producción de información so-bre el sector universitario se vio además fortalecida por la generación de un conjunto de sistemas informáticos a través de la intervención del Sistema de Información Universitaria (SIU).1

Si bien los logros en la elaboración y recolección de datos sobre el sector universitario argentino han sido hasta el momento de im-portancia, el propósito de este artículo es examinar en qué medida la producción estadística existente a mediados de la primera década del siglo XXI es apropiada y suficiente para informar a la sociedad sobre el funcionamiento del sector y para el diseño y la medición de los resultados e impactos de las políticas públicas por parte de la SPU. Asimismo, es propósito incluir en el análisis los cambios en la recopilación y publicidad de la información referida al sector univer-sitario en los Censos Nacionales de Población y Vivienda.

Comienzo el artículo analizando la evolución en la producción de información e indicadores a través de su difusión en los Censos Nacionales de Población y Vivienda de 1991 y 2010 a cargo del Ins-tituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) y en los distintos Anuarios de Estadística Universitaria elaborados por la SPU. En esta sección examino tanto los avances logrados como algunos retrocesos experimentados en la recopilación y producción de información es-tadística sobre el sector universitario, en particular en el Censo Na-cional de Población y Vivienda 2010. En la segunda sección analizo la experiencia internacional en la recopilación y producción de datos sobre este sector, centrando la atención en tres países latinoamerica-nos que guardan relación con la Argentina, tanto en lo respecta a su nivel de desarrollo económico como en cuanto a la cobertura de la educación superior. Estos países son Colombia, Chile y México. A la

1 A partir del año 2007, el SIU es un Consorcio de Universidades que desarrolla soluciones informáticas y brinda servicios para el sector universitario nacional y para distintos organis-mos de gobierno. Fue creado en el año 1996 por la SPU y hasta diciembre de 2003 contó con financiamiento de un crédito otorgado por el Banco Mundial. A partir de entonces, la SPU y el Consejo Interuniversitario Nacional acordaron buscar esquemas de funcionamiento y financiamiento que lo hiciera sustentable en el tiempo y crearon entonces el Consorcio de Universidades. El objetivo del SIU es contribuir a mejorar la gestión de las instituciones, permitiéndoles contar con información segura, íntegra y disponible, optimizar sus recursos y lograr que el software sea aprovechado en toda su potencialidad. Para mayor información véase la página de Internet del SIU: http://www.siu.edu.ar/.

Producción de información sobre el sector universitario argentino...

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luz del análisis comparado de la situación argentina en relación con estos países de América Latina, concluyo con algunas recomendacio-nes generales para la mejora de la producción de información sobre el sector universitario argentino.

I. Producción de información sobre el sector universitario en la Argentina

La recopilación y producción de datos sobre el sector universi-tario de la Argentina se ha realizado, desde mediados de los años noventa, centralmente a partir de la información que proveen dos fuentes. En primer lugar, los Censos Nacionales de Población y Vi-vienda aportan datos sobre el sector universitario a partir de las res-puestas que brindan los propios estudiantes u otros miembros de la familia. En segundo lugar, la SPU recopila información que le pro-veen las universidades nacionales y privadas, los cuales luego se re-únen en tablas y gráficos publicados en los Anuarios de Estadística Universitaria. Además, durante los años noventa, se realizó un Censo de Estudiantes de Universidades Nacionales en 19942 y se incorporó un cuestionario adicional en la Encuesta Permanente de Hogares de 1998 denominado Módulo de Educación, con el fin de captar datos específicos sobre este sector.3 A pesar de la riqueza del material apor-tado por estos dos últimos instrumentos, la aplicación de éstos se des-continuó, no realizándose nuevos relevamientos de datos especiales en la primera década del 2000. A continuación se analiza con mayor detalle la producción de información sobre el sector universitario en los Censos de Población y en los Anuarios de estadística universitaria.

2 Disponible en: http://www.bnm.me.gov.ar/giga1/documentos/EL000274.pdf. La realiza-ción de este Censo dio lugar a expresiones de descontento entre los estudiantes que veían en este instrumento una herramienta para posteriormente arancelar los estudios universita-rios. Por este motivo, algunas preguntas, como la ocupación de los padres, no llegó a estar adecuadamente formulada no permitiendo, por ejemplo, distinguir entre las diferencias de jerarquía ocupacional entre los empleados del sector público.

3 Para un análisis de los resultados de este Módulo de Educación en el sector universitario, véase Jozami y Sánchez Martínez (2001).

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Los Censos Nacionales de Población y Vivienda

La lectura de los datos que aporta el Censo Nacional de Pobla-ción y Vivienda 2010 permite identificar algunos patrones de interés sobre el sector universitario argentino y sus cambios desde el Censo anterior del año 2001. No obstante, es de destacar, por un lado, las diferencias que se aprecian en la medición de iguales indicado-res según sea la fuente de información el Censo de Población o el Anuario de Estadísticas Universitarias y, por el otro, la existencia de variables omitidas de relevancia en el último Censo de Población, tales como el tipo de gestión estatal o privada y las carreras cursadas por los graduados.

La cantidad de jóvenes que asistían a la universidad totalizaba en el 2010 1.219.601 estudiantes. Al comparar este dato con el del Censo de 2001, se observa un modesto aumento del 8% en el total de estudiantes de grado, apenas un punto porcentual por encima del crecimiento poblacional del grupo de 18 a 24 años. Este bajo ritmo de crecimiento puede atribuirse a los altos niveles de deserción en el nivel medio. De acuerdo con el Censo Nacional de Población y Vivienda de 2010, el 41% de los jóvenes de 20 a 24 años que habían asistido al nivel medio no alcanzaron a graduarse (Censo Nacional de Población y Vivienda 2010).

Una dimensión adicional a contemplar es la importante diferen-cia que surge al comparar los datos que ofrece el Censo Nacional de Población respecto de las estadísticas que recopila la SPU y que, como ya señalamos, provienen de la información que brindan cada una de las universidades. Como es posible observar en la Tabla 1, la diferencia entre los datos de los Censos Nacionales de Población y Vivienda y los que proveen las universidades se ha ampliado entre el año 2001 y el 2010, siendo la matrícula universitaria 26% y 41% respectivamente más elevada en el Anuario de Estadísticas Universi-tarias respecto de los datos Censales (véase Tabla 1).


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Tabla 1. Matrícula universitaria según Censos 2001 y 2010 y Anuario de Estadísticas Universitarias

Matrícula universitaria 2001 2010

Datos Censos Nacionales de Población 1.125.257 1.219.601

Anuario Estadística Universitaria 1.412.999 1.718.507

Diferencia entre ambas fuentes 26 41

Fuente: Elaboración propia sobre la base de los Censos Nacionales de Población y Vivienda2001 y SPU (2014).

Esta diferencia puede atribuirse a distintos factores. En primer lugar, el Censo se llevó a cabo el 27 de octubre de 2010. Dado el elevado nivel de abandono que suele ocurrir en particular en el primer año, a esa fecha es de suponer que el número total de estu-diantes sea menor al que reportan las universidades. En segundo lugar, y vinculado con lo anterior, es probable que aquellos jóvenes que se han inscripto en la universidad sin llegar a rendir materias no se consideren ellos mismos como alumnos, mientras que sí lo son a efectos de la estadística de las universidades, al menos has-ta tanto las universidades no hubieran realizado la depuración de los registros. Ante la pregunta del censista, por tanto, estos jóvenes pueden no identificarse como alumnos universitarios. Finalmente, pueden existir duplicaciones en el cálculo del número de estudian-tes en las instituciones universitarias en la medida en que éstos se encuentren inscriptos en más de una carrera o en más de una uni-versidad al mismo tiempo. A pesar de todos estos factores, la brecha entre ambas fuentes de información y su ampliación entre el 2001 y el 2010, no dejan de ser llamativas y merecen un estudio más de-tenido por parte de la SPU.

Con relación a los graduados, estos ascendían a casi 1.9 millones, incluyendo casi 162 mil egresados con título de posgrado, lo cual implica que aproximadamente el 8% de la población mayor de 25 años alcanzó a obtener un título universitario . La contabilización del número de estudiantes de posgrado (casi 65 mil asistentes en este nivel) ha sido una incorporación positiva del Censo 2010, que no estaba presente en anteriores censos.

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Si consideramos el total de los egresados del nivel superior, incluyendo tanto a los graduados con títulos terciarios (es decir, maestros, profesores de nivel medio y técnicos) como a los que ob-tuvieron títulos de grado y postgrado universitario, el porcentaje de graduados de nivel superior en la población de 25 a 69 años asciende al 15%. Este valor representa casi la mitad del que alcanza en promedio los países de la OECD y se ubica por debajo de Chile y México, por ejemplo (García de Fanelli, 2014). Aumentar el nú-mero de graduados universitarios es por tanto una meta a alcanzar para formar los recursos humanos que requiere la nueva sociedad del conocimiento. Para ello es vital contar con información ade-cuada sobre las tasas de graduación en las distintas carreras. En tal sentido, si bien como señalamos el Censo 2010 aporta datos de in-terés para analizar los patrones y tendencias en la evolución de los estudiantes y graduados universitarios, no presenta dos preguntas que estaban en el Censo 2001 de relevancia para la comprensión de los cambios y el diseño de la política pública. Por un lado, no se incluyó la pregunta por la gestión estatal o privada del estable-cimiento al cual concurren o concurrieron los alumnos y esto ocu-rrió en todos los niveles de enseñanza.4 Por el otro, tampoco se incorporó la pregunta por el nombre de la carrera para aquellos que han completado el nivel universitario completo.5 A los fines de poder evaluar la importancia estratégica de esta última pregunta para la formulación de políticas públicas de educación superior, a continuación se reproduce una versión agregada del tipo de cua-dros que se pueden construir sobre la base de esta información del Censo de Población 2001 (véase Tabla 2).

4 En la cédula censal del Censo de Población y Vivienda 2001 se incluía la pregunta 12: “El establecimiento ¿es estatal o privado?” para todos los habitantes mayores de tres años que asistían a algún nivel de enseñanza.

5 En la cédula censal del Censo de Población y Vivienda 2001 se incluía la pregunta 19: “¿Cuál es el nombre de la carrera universitaria que completó? (Sólo para los que completa-ron el nivel universitario)”.


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Tabla 2. Población ocupada de 20 años y más que completó el nivel universatario por rama de activdad económica agrupada según dis-plina y área de estudio. Año 2001

Ramas de la Economía1

Disciplina, área de estudio Total Primaria Secundaria Terciaria

Total 927.129 20.959 88.552 817.618

Ciencias Económicas 150.129 3.290 17.205 130.311

Contabilidad 94.345 1.660 9.878 82.807

Administración y dirección 23.782 886 3.850 19.046

Economía 8.003 282 736 6.985

Resto 24.676 462 2.741 21.473

Medicina y carreras auxiliares 148.192 359 1.732 146.101

Medicina 105.672 224 642 104.806

Enfermaría 9.865 22 145 9.698

Kinesiología 10.043 14 91 9.938

Fonoaundología 6.159 102 6.037

Resto 16.453 79 752 15.622

Derecho y Ciencias Jurídicas 124.521 769 2.122 121.630

Abogacía 115.811 692 2.022 113.097

Notariado 7.448 60 51 7.337

Resto 1.262 17 49 1.196

Humanidades y Ciencias Sociales 103.450 526 4.596 98.328

Psicología 38.260 101 914 37.245

Trabajo Social 11.330 42 218 11.070

Letras 7.822 24 258 7.540

Historia 6.962 24 12 6.818

Ciencias de la Comunicación 6.579 36 689 5.854

Resto 32.497 299 2.397 29.801

Ingeniería y carreras afines 90.745 3.810 32.743 54.192

Ingeniería civil 13.101 382 5.666 7.053

Ingeniería electrónica 9.942 259 2.456 7.227

Ingeniería mecánica 8.971 410 4.026 4.535

Ingeniería química 8.186 469 3.174 4.543

Ingeniería industrial 7.397 413 2.770 4.214

Resto 43.148 1.877 14.651 26.620

Continúa...

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ContinuaciónTabla 2

Ramas de la Economía1

Disciplina, área de estudio Total Primaria Secundaria Terciaria

Arquitectura y Diseño 50.409 346 12.290 37.773

Arquitectura 41.783 281 10.591 30.911

Diseño 8.626 65 1.699 6.862

Farmacia y Bioquímica 33.145 118 1.879 31.148

Farmacia 16.584 49 1.150 15.385

Bioquímica 16.561 69 729 15.763

Ciencias de la Eduación 30.349 103 504 29.742

Ciencias de la Eduación 8.181 20 137 8.024

Psicopedagogía 6.970 13 119 6.838

Resto 15.198 70 248 14.880

Odontología 29.136 48 783 28.305

Ciencias Exactas y Naturales 28.559 996 3.392 24.171

Química 7.441 133 1.711 5.597

Biología 6.220 91 244 5.885

Resto 14.898 772 1.437 12.689

Informática y Sistemas 27.663 368 2.765 24.530

Agronomía y carreras afines 24.340 6.684 1.881 15.775

Agronomía agropecuaria 22.455 6.300 1.564 14.591

Resto 1.885 384 317 1.184

Veterinaria 15.269 2.157 588 12.524

Idiomas extranjeros 11.293 87 533 10.673

Artes 6.861 42 353 6.466

No codificables 26.677 637 2.457 23.493

Declaración en blanco 24.714 619 2.639 22.456

Nota: 1. Sectores: Primario: agricultura, ganadería, caza y silvicultura; pesca; explota-ciones mineras y canteras. Sector secundario: industria manufacturera; suministro de electricidad, gas y agua; construcción. Sector terciario: comercio mayorista y mino-rista, y reparaciones; hoteles y restaurantes; transporte, almacenamiento y comuni-caciones; sociales y de salud; otras actividades de servicios comunitarias, sociales y personales; servicio doméstico.

Fuente: Censo Nacional de Población y Vivienda 2001.

Como es posible apreciar en la Tabla 2, el relevamiento de esta variable por parte del Censo de Población 2001 permite estudiar


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tanto el stock de graduados universitarios en las distintas carreras como su inserción ocupacional por ramas y, dentro de éstas, por distintos sectores de la economía. Además, aun cuando no se lo haya incorporado en esta tabla, la información del Censo admite diferenciar este dato según el sexo de los graduados, facilitando así el estudio de la distribución de las carreras según género.

De haber contado con esta variable en el Censo 2010 se habría podido diseñar con mayor precisión políticas públicas que, como las Becas Bicentenario para carreras prioritarias o el Plan Estraté-gico de Formación de Ingenieros, requieren de información sobre graduados y ocupados por campos disciplinarios y según cómo és-tos se distribuyen a lo largo de todo el país.

En suma, del análisis de los datos del Censo Nacional de Pobla-ción 2010 en lo que respecta a la provisión de datos sobre el sec-tor universitario se pueden arribar a tres conclusiones. En primer lugar, el Censo facilita el análisis de la cantidad de estudiantes de grado y posgrado y de los graduados universitarios en las distintas regiones del país y según el sexo. En segundo lugar, la diferencia presente entre los datos de la matrícula universitaria provista por esta fuente y por la SPU es importante y mayor que la presente en el 2001. En tercer lugar, el Censo 2010 ha eliminado de la cédula cen-sal dos preguntas de gran relevancia para el diseño y formulación de las políticas universitarias como son el tipo de gestión estatal o privada del establecimiento donde estudió o estudia el estudiante y las áreas de estudio de los graduados universitarios.

Los Anuarios de Estadísticas Universitarias

El primer Anuario de Estadística Universitaria de 1996, que re-úne información del período 1986-1996, contiene un capítulo en el que se presenta un listado de universidades con sus leyes de crea-ción y en los restantes capítulos se brinda información estadística de las universidades nacionales referida a la población estudiantil; el personal académico, de conducción y de apoyo; el presupuesto de recursos y gastos y contiene además un análisis de la información co-rrespondiente a los programas principales que la SPU llevaba a cabo

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en ese momento. A partir del anuario 1998 se incorporó también información sobre la población estudiantil de pregrado y grado de las universidades privadas y también de los estudiantes de posgrado en el sector de gestión estatal y privada.

Si comparamos la información que brindaban estos primeros anuarios con el último Anuario correspondiente al año 2011, encon-tramos que ciertos datos e indicadores de interés para el diseño de políticas públicas se han dejado de informar.

En primer lugar, el Anuario de 1999 brindaba información sobre la distribución de la población estudiantil de pregrado y grado en el plano regional. En particular encontramos cuadros y mapas donde se analizaba la distribución de alumnos, nuevos inscriptos y egresa-dos por CPRES, provincia y gestión estatal y privada además de la tasa bruta de escolaridad universitaria por provincia. En el Anuario 2011, esta información está disponible para el posgrado pero no para el pregrado y grado.6

En segundo lugar, en los últimos anuarios de estadística univer-sitaria no se informa sobre el indicador de duración media de las carreras en un grupo de programas de grado seleccionado. Este es un indicador de interés en el contexto de las bajas tasas de gradua-ción que presenta el sector. Como aspecto positivo, el Anuario 2011 incluye en su capítulo inicial una serie de indicadores universitarios que permiten disponer de una imagen rápida y sintética del sector de gestión estatal y, en menor medida, del sector de gestión privada.

Si bien es posible destacar como positivo la producción de in-formación que se inicia en los años noventa ─ más allá de algunos indicadores que se han dejado de producir en los últimos años ─ cabe señalar que el sistema de información de estadística universi-taria presenta retrasos importantes si se lo compara con el grado de desarrollo que al respecto han alcanzado otros países latinoamerica-nos. De ello me ocuparé en la sección III.

Entre las restricciones presentes para la mejora de esta fuente de información se encuentra la calidad de los datos que aportan las

6 No obstante, como se brindan datos de población estudiantil por universidad, se puede llegar a reconstruir estos indicadores.


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universidades. Si bien las instituciones universitarias también han avan-zado de modo notable en la producción de información e indicadores en las últimas dos décadas, todavía persisten problemas que afectan la confiabilidad de la información que éstas proveen a la SPU. Entre otros aspectos se observa que no siempre los indicadores presentan igual definición en las diversas facultades de una misma universidad, no hay acuerdos sobre el agrupamiento de los datos y no es posible cruzar la información que se produce en las distintas oficinas de la institución.7 Dentro de cada una de estas organizaciones universitarias, además, la comunicación entre las distintas oficinas suele ser escasa y cuando se produce información, al igual que observaba Crozier (1974) en la burocracia pública francesa, ésta es atesorada y resguarda como un instrumento de poder. La mejora en la estadística universitaria a cargo de la SPU requiere, por tanto, la transformación previa de los canales de comunicación y producción del dato estadístico para su uso como información pública en las universidades nacionales y privadas.

El Anuario de Estadística Universitaria contiene además informa-ción sobre los principales programas en ejecución por parte de la SPU. Una pregunta relevante a analizar en tal sentido es si lo que se informa sobre los programas permite evaluar su consistencia con los objetivos propuestos a través de éstos, el grado de cobertura de la población objetivo y los probables impactos de éstas políticas. A los fines de ilustrar este tema seleccioné uno de los principales pro-gramas puestos en marcha en el último quinquenio, el Programa Becas para el sector universitario público. Al respecto, existen dos programas principales: el Programa Nacional de Becas Universitarias (PNBU) creado en 1996 y el Programa Nacional de Becas Bicentena-rio (PNBB) que inició sus actividades en el 2008.

El principal objetivo del PNBU es promover la igualdad de opor-tunidades a través de un sistema de becas que facilite el acceso y

7 Entrevista con la Lic. Luján Gurmendi, Coordinadora General del SIU, noviembre 2014. Al respecto Luján Gurmendi señaló que el SIU ofrece soluciones informáticas para compartir datos entre una universidad y la propia SPU. Un ejemplo de ello es la interfaz que permite compartir los datos de la liquidación de sueldos (SIU-Pampa, SIU-Mapuche) con el sistema presupuestario contable financiero (SIU-Comechingones, SIU-Pilagá), o en un intento de construir modelos que visualicen a la administración como un todo, para sus sistemas ge-renciales (SIU-Wichi o SIU-Data Warehouse).

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la permanencia de alumnos de escasos recursos económicos y buen desempeño académico. Dentro del PNBU, se otorgaron en el 2011 18.712 becas a jóvenes menores de 35 años que aspiraban ingresar en instituciones universitarias nacionales en las ramas de ciencias de la salud, humanas y sociales. También hay un subprograma destinado a jóvenes con características especiales (indígenas y discapacitados) (Becas Universitarias, 2014).

El PNBB tiene los mismos objetivos que la PNBU pero está diri-gido a ingresantes menores de 28 años de edad, de bajos recursos económicos y que ingresan en las universidades o institutos universi-tarios o en terciarios no universitarios de gestión estatal para estudiar carreras de pregrado y grado vinculadas con las ciencias aplicadas, naturales, exactas y básicas. Los montos del PNBB dependen del tipo de carrera (de grado, tecnicaturas científico-técnicas o profesorados no universitarios) y del año de la cursada. Son mayores a medida que se avanza en la carrera y en las carreras universitarias respecto de las del sector terciario. En el 2011 se otorgaron 29.224 becas dentro del PNBB (Becas Universitarias, 2014).

Si se tiene presente que el objetivo central de ambos programas es promover el acceso y la permanencia, y en las becas Bicentena-rio además estimular que los jóvenes estudien carreras consideradas prioritarias para el desarrollo económico del país, sería oportuno contar con alguna información adicional a la que se detalla en el Anuario de Estadísticas Universitarias. En particular, no se cuenta con la siguiente información básica para analizar el alcance de estos programas y sus primeros impactos:• Cantidad de alumnos becados en el PNBU y PNBB según carrera y campo

disciplinario. Este aspecto es crucial en particular en el PNBB de modo tal de poder estimar cómo se distribuyen los becarios entre las distintas carreras consideradas prioritarias.

• Estimación de la cantidad de aspirantes a la beca y becas otorgadas anali-zando en cada caso el ingreso mensual del grupo familiar, la con-dición de actividad de los padres y la cantidad de hijos menores de 18 años en el hogar. De este modo se puede estudiar en qué medida las becas asignadas favorecen a la población objetivo del programa. También permitiría contar con información sobre la


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cantidad de jóvenes que aspiran a estudiar o que ya están estu-diando y que demandan ayuda económica pero que no han cum-plido con alguno de los requisitos estipulados por los programas de becas para acceder a éstas.

• Tasa de renovación de las becas entre los estudiantes que ingresaron el año previo. Este indicador es de utilidad también analizarlo según el rendimiento académico de los becarios, el ingreso mensual del grupo familiar, la condición de actividad del becario y la cantidad de hijos menores de 18 años en el hogar.

• Tasa de éxito de los estudiantes con becas en función del rendimiento académico alcanzado y comparado con el promedio de la carrera en la institución respectiva y discriminado según sexo. Nuevamen-te, este indicador debería analizarse teniendo presente las varia-bles socioeconómicas ya mencionadas en el punto previo.

Estos indicadores, y otros específicos que pueden ser de interés para examinar el alcance de esta política, son necesarios para poder examinar el grado de cobertura de los programas y el cumplimiento de los principales objetivos propuestos para ésta.

Información sobre los graduados

En la Argentina no se ha avanzado lo suficiente en la recopilación de información sobre el mercado de ocupaciones y sus tendencias. Prueba de ello es que no existe ningún seguimiento de graduados por parte del gobierno nacional que permita conocer la trayecto-ria laboral de los graduados universitarios. En el informe elaborado por una comisión de expertos y autoridades del campo universitario, científico y productivo convocada por el Ministerio de Educación en el 2001 (CONEDUS), se recomendó la creación de un Observatorio de la Educación Superior destinado, entre otras tareas, al análisis de la inserción profesional de los graduados y al registro de vinculacio-nes entre las universidades y el sector productivo. Sin embargo hasta el presente esta iniciativa no ha prosperado.

No obstante, hubo avances en la elaboración de un programa para realizar el seguimiento de graduados en el sector universitario

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nacional por parte del SIU. A los fines de realizar el seguimiento de los graduados, el SIU diseñó el programa SIU-KOLLA. Se trata de encuestas a aplicar entre la población de egresados: la primera, al alumno recién graduado, la segunda, un año después y la tercera a los cinco años del momento de graduación.8 Asimismo, algunas uni-versidades nacionales cuentan con portales de empleo o programas creados para facilitar la inserción laboral de los estudiantes y gradua-dos. No obstante, esta información no es recopilada por la SPU de modo tal de centralizarla en un observatorio laboral como veremos se realiza en otros países de América Latina.

II. Avances en la producción de información sobre el sector universitario en América Latina

Si bien la Argentina avanzó de modo significativo en la produc-ción de información sobre el sector universitario desde los años no-venta, al comparar su situación en contraste con algunos países de América Latina se puede apreciar que el grado de atraso actual es significativo. Este atraso se aprecia en: 1) la presentación de la in-formación en la plataforma de Internet, 2) la cantidad y cobertura de la producción de información e indicadores periódicos que se producen y 3) la creación de observatorios de graduados o laborales. A continuación me detendré en cada uno de estos temas, centrando el análisis en tres países latinoamericanos: Chile, Colombia y México.

Difusión de la información por Internet

Un rasgo común a todos los países latinoamericanos analiza-dos es el uso de páginas de Internet con plataformas interactivas y con posibilidad de descarga de los datos en planillas Excel. De este modo, facilita el análisis posterior de la información por parte de

8 A noviembre de 2014 la única universidad nacional que aplicaba esta encuesta era la Uni-versidad Nacional de Córdoba. Se solicita que el egresado responda esta encuesta al mo-mento de realizar el trámite del título de grado. Al respecto véase: http://www.efn.uncor.edu/graduados/graduados_tramites_titulo.html.


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distintos usuarios potenciales: hacedores de políticas, investigadores, estudiantes, empleadores, periodistas, etc.

En Chile, los datos sobre la educación superior los produce el Consejo Nacional de Educación.9 En agosto de 2014 los datos esta-ban actualizados a junio de dicho año y se ofrecían asimismo datos históricos recopilados en los procesos de captura desde el año 2005.

A modo de ejemplo, en el sitio de Internet que provee infor-mación sobre la matrícula de grado en educación superior,10 el usuario puede seleccionar entre distintos valores de un conjunto de variables disponibles tales como: año, nombre de la institución de educación superior, tipo de institución, sede, comuna, región, carrera genérica, nombre del programa, horario, área de conoci-miento, tipo de ingreso, inicio de actividad del programa, duración del programa, título, máximo puntaje de la Prueba de Selección Universitaria (PSU), mínimo puntaje PSU, puntaje de corte de PSU, alumnos que ingresan por el PSU y por otras vías, valor del arancel, valor del título, vacantes, matrícula de primer año, sexo y nacionali-dad. Tras seleccionar por los valores de las variables se produce una tabla Excel que es posible descargar de Internet. Igual información se provee para el nivel de posgrado.

En Colombia encontramos el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES), un sistema de base de datos que recopila y organiza la información relevante sobre la educación supe-rior facilitando la planeación, el monitoreo, la evaluación, asesoría, inspección y vigilancia del sector.11 En la sección de estadísticas se puede consultar también de modo interactivo información sobre la población estudiantil y los recursos humanos asociados a las institu-ciones y programas académicos de educación superior del país y sus características desde al año 2000 hasta el 2013. El interesado cuenta

9 En particular, la información sobre el pregrado (equivalente al grado en la Argentina) se encuentra en la página de Internet: http://www.cned.cl/public/Secciones/SeccionIndices-Postulantes/indices_pregrado.aspx.

10 A la plataforma interactiva se puede acceder en la siguiente dirección: https://public.tableausoft-ware.com/profile/indices.cned#!/vizhome/01_DescripcionGeneral_1406/01MatrculaSistema.

11 La página de Internet para acceder a esta información es: http://www.mineducacion.gov.co/sistemasdeinformacion/1735/w3-article-211868.html.

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con la posibilidad de visualizar consultas predefinidas por medio de tablas y gráficas con la opción de exportar la información a formato Excel. El módulo también cuenta con una sección para la consulta de índices e indicadores del sector, así como la opción para consultar in-formación a nivel de departamental y municipal por medio de mapas.

Finalmente, en el caso de México, la producción de información sobre el sector está a cargo de la Asociación Nacional de Universi-dades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES). Esta insti-tución recopila información de las universidades y elabora el Anua-rio Digital.12 El último Anuario al cual se pudo acceder en agosto de 2014 era el correspondiente a información del año 2012. Este Anuario brinda también información que el usuario selecciona en-tre un menú de opciones dentro de un conjunto de variables que caracterizan a las licenciaturas, los posgrados y los docentes. En cada caso se produce una tabla dinámica que cambia en función de los distintos valores que asumen las variables disponibles según la selec-ción previamente llevada a cabo y se puede descargar la tabla Excel correspondiente a la búsqueda realizada. En la Tabla 3 se muestra el resultado de una búsqueda que toma en cuenta la variable docente y en la cual se ha requerido que la información corresponda al si-guiente universo: Oaxaca, docentes de Licenciaturas universitarias y tecnológicas sin distinguir el nombre de la institución, de gestión privada, según tipo de contrato laboral y docentes con nivel doctoral.



Dato Censos Nacionales de Población 1.125.257 1.219.601



Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC (2014) y SPU (2014).

La misma búsqueda se puede realizar para distintos niveles de

12 Disponible en Internet en: http://www.anuies.mx/content.php?varSectionID=166.


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agregación del universo y para cualquier región e institución en parti-cular y en los niveles de pregrado y posgrado. Nótese que el dato que brinda la Tabla 3 es sobre los recursos humanos de las universidades privadas, el cual no existe en el caso argentino. Esta tabla revela, por ejemplo, que los docentes de estas universidades tienen en su mayoría contratos por hora y que sólo una minoría posee título de doctorado.

Cantidad y cobertura de la producción de información estadística

Según señalamos en la sección previa, los tres casos analizados (Chile, Colombia y México) presentan la información en Internet a través de plataformas interactivas, permitiendo así la producción de tablas con un grado alto de desagregación de los datos de la ma-trícula de grado y posgrado por carreras, campos disciplinarios, ins-tituciones y ubicación regional. Además de esta característica de la producción de información en estos países podemos destacar tres dimensiones sobre las cuales se recopila información estadística que están ausentes en el caso argentino:

• la información diferenciada sobre títulos de pregrado y grado, • la distinción entre matrícula presencial y a distancia, • la matrícula de estudiantes extranjeros,• datos sobre docentes en el sector privado.

En todos los casos analizados se desarrolla asimismo una plataforma con información para facilitar la orientación vocacional de los estudian-tes, brindando de búsquedas con detalle sobre las carreras, su duración, inicio de actividades, modo de ingreso, oferta de horarios y aranceles en aquellos casos en los cuales éstos se aplican, entre otros aspectos.

Observatorios laborales

En los tres países analizados se cuenta con observatorios laborales que recaban información de utilidad para las instituciones, los estu-diantes y el sector productivo. Estos observatorios recopilan datos

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para construir algunos indicadores de interés referidos a las princi-pales carreras profesionales y técnicas en dimensiones tales como ta-sas de ocupación, salarios promedio durante el primer año y los años subsiguientes, la dispersión salarial y el grado de satisfacción laboral por parte de los graduados, entre otros factores.

Uno de estos ejemplos puede encontrarse en la página web lla-mada “Mi Futuro Laboral”, creada por el Ministerio de Educación de Chile en el año 2003.13 Esta iniciativa recaba información sobre la tasa de empleo y los salarios de las carreras profesionales y técni-cas más populares entre los estudiantes chilenos. Los resultados son publicados según carrera con información sobre los ingresos brutos, el rango y promedio de ingresos, el nivel de empleabilidad al año de graduación, el número de egresados, las nuevas inscripciones de estudiantes en estas carreras y los aranceles que las instituciones de educación superior cobran en cada caso. Según el gobierno, esta ini-ciativa ayuda a resolver las falencias existentes en el mercado debido a la falta de información disponible para los estudiantes al elegir sus cursos. Se supone así que si los indicadores sobre empleabilidad e ingresos están disponibles, mejorará la articulación entre los progra-mas de estudios y los requisitos del mercado laboral. Por ejemplo, si el estudiante está interesado en estudiar la carrera universitaria “in-geniería civil” obtiene la información que mostramos en la Tabla 4.

13 El sitio Web correspondiente es: http://www.mifuturo.cl/index.php/futuro-laboral/buscador-por-carrera-d-institucion.


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Tabla 4. Chile. Ejemplo de búqueda en Mi futuro laboral. Carrera Ingeniería Civil 2014.

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Una iniciativa similar, en este caso en Colombia, es el “Observa-torio Laboral para la Educación” que promueve la recolección de información sobre egresados de educación superior y datos sobre la empleabilidad y los promedios salariales de los nuevos egresa-dos.14 Dentro de este sitio de Internet, los usuarios pueden consul-tar información básica de los graduados de la educación superior y su situación en el mercado laboral. Esta página reconoce a cuatro usuarios potenciales: estudiantes y graduados, instituciones de edu-cación superior, sector productivo e investigadores. Estos usuarios pueden consultar de manera dinámica la información estadística de los graduados de la educación superior. Al ingresar en esta página es posible desplazarse a través de distintos niveles de detalle de la información, construir tablas y gráficos de diseño flexible, y producir informes predefinidos en forma impresa y exportar los resultados en Excel y PDF. La base de datos proviene de la información censal de graduados suministrada por las instituciones de educación superior y la encuesta de seguimiento de graduados. En el grupo de consultas bajo el nombre “graduados” es posible conocer cuál es el número de egresados según diferentes niveles de desagregación: área de conoci-miento, núcleo básico de conocimiento y departamento y municipio de la institución de educación superior entre otros. En un segundo grupo, llamado “mercado laboral” se puede acceder a información sobre las condiciones laborales de los graduados a partir del proceso de integración de bases de datos que se realiza con los Ministerios de Hacienda y de Protección Social.

En el caso de México, el “Observatorio Laboral”15 brinda informa-ción sobre la situación del empleo por área de conocimiento, desagre-gando la información por estados y sectores de actividad económica. El sitio produce gráficas que permiten visualizar la evolución de las variables laborales según área de conocimiento a través del tiempo. Por ejemplo, a través de un gráfico dinámico, en el cual es posible des-plazar el eje temporal entre el año 2005 y 2012, se ofrece información simultánea sobre ingresos por remuneración promedio y cantidad de

14 El sitio Web es: http://www.graduadoscolombia.edu.co/html/1732/w3-channel.html.

15 El sitio Web es: http://www.observatoriolaboral.gob.mx/swb/es/ola/panoramas_anuales.


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ocupados para las siguientes áreas de conocimiento: arquitectura-urba-nismo, artes, ciencias biológicas, ciencias físico-matemáticas, ciencias sociales, ciencias de la salud, económico-administrativas, educación, humanidades e ingenierías. Los valores de estas variables se expresan a través de círculos que se desplazan en el tiempo.16 Los datos especí-ficos sobre empleo provienen de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo. A partir de esta fuente se construye por ejemplo una tabla con información de las diez carreras con mayor número de ocupados y señalando qué porcentajes de éstos consideran que están ocupados en lo que estudiaron (véase Tabla 5).



Dato Censos Nacionales de Población 1.125.257 1.219.601



Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC (2014) y SPU (2014).

Disponer de información como la que suministra la Tabla 5 es esencial, por ejemplo, para diseñar adecuadamente un sistema de be-cas para carreras prioritarias y para brindar información a los estudian-tes sobre su probable futuro laboral. Lo que nos muestra la Tabla 5 es que las cinco carreras con mayor número de ocupados en México son también las que en la Argentina concentran al grueso de la demanda de educación superior. Por otra parte los egresados en las carreras de ingeniería y los de administración de empresas son los que presentan un porcentaje mayor (cercano al 30%) de ocupados que estiman que sus puestos no corresponden con lo que estudiaron en la universidad.

En suma, los ejemplos de los observatorios laborales en Chile, Colombia y México son de gran utilidad para utilizarlos como mo-delos para que en la Argentina se diseñen encuestas especiales para

16 Véase este gráfico en: http://www.observatoriolaboral.gob.mx/swb/es/ola/Informacion_estadistica_historica.

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recopilar la información necesaria sobre empleo y remuneraciones y se acuerde con otros organismos del estado la provisión de datos para la construcción de un sitio equivalente al existente en estos países.

Reflexiones finales

Del análisis del caso argentino, y tras examinar el avance realiza-do por otros países latinoamericanos comparables con la Argentina, surgen un conjunto de recomendaciones para la mejora de la pro-ducción de información estadística sobre el sector universitario por parte de los organismos del Estado encargados de esta tarea, central-mente la SPU y el INDEC. Estas son, por supuesto, propuestas preli-minares que necesariamente requieren para su formulación acaba-da del concurso de los distintos actores del campo de la educación superior y de un equipo interdisciplinario de expertos en áreas no sólo educativas, sino también de estadística e informática. Con estos recaudos, a continuación expongo las principales líneas de acción que estimo conveniente explorar:

• Relevar más información y con mayor grado de desagregación y calidad del dato

Al contrastar los datos que recopila e informa la SPU con aque-llos que se plasman en las páginas de Internet de los gobiernos de Chile, Colombia y México, se aprecia que en éstos la informa-ción abarca más dimensiones que en el caso argentino y que, por sobre todo, se brindan cruces de variables con un alto nivel de desagregación. Al margen de este último rasgo, que considero la debilidad más relevante de las estadísticas universitarias en la Argentina, es posible también señalar algunas variables e indica-dores que están siendo estudiados en otros sistemas de educación superior y que no están aún presentes en la estadística de la SPU. Sin pretender realizar un listado exhaustivo de las dimensiones no relevadas en la Argentina, llama en particular la atención la falta de información sobre la diferenciación en la matrícula en-tre las carreras de pregrado y grado, los cursos presenciales y a


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distancia y los estudiantes argentinos y extranjeros. Algunas de es-tas variables pueden no ser aún muy relevantes en el caso argen-tino pero la tendencia internacional indica que lo serán a futuro, en particular las dos últimas dimensiones. Siendo además un pro-blema de gran magnitud en el caso argentino, sería conveniente incluir también indicadores que estimen el grado de retención en el primer año, las tasas de graduación y el tiempo promedio que demanda concluir los estudios según carreras e instituciones, al menos para un grupo de carreras, tal como se llevó a cabo en los primeros anuarios. Además, sería conveniente ampliar la base de datos sobre el sector privado, incluyendo también informa-ción sobre los recursos humanos, tal como se lleva a cabo en otros países latinoamericanos como México.

Finalmente, las diferencias presentes en lo que respecta a la ma-trícula universitaria entre el Censo Nacional de Población y los Anuarios de Estadística Universitaria muestran la necesidad de realizar estudios para mejorar la calidad de los datos suministra-dos por las universidades en lo que respecta a esta variable que es central dentro del sector universitario.

• Aplicar instrumentos de recolección de datos especiales Sobre la base de la experiencia previa, adquirida a partir del mó-

dulo especial de educación de la Encuesta Permanente de Hoga-res de 1998, sería conveniente realizar relevamientos especiales utilizando las ventajas de la EPH en lo que respecta a cobertura y periodicidad. Incluir en el futuro nuevamente módulos especiales sobre educación permitiría realizar investigaciones sobre algunos temas acuciantes en la agenda universitaria, tal como la deserción y la graduación según carreras y sectores socioeconómicos, y generar otros indicadores de utilidad para la construcción de un observa-torio laboral. Este instrumento facilitaría además suplir la carencia de los datos que no recopiló el Censo 2010 en lo que respecta a la gestión estatal y privada de las instituciones a las cuales asisten o asistieron los estudiantes y en lo que hace a la carrera de los gradua-dos universitarios. Desde ya, sería deseable que ambas preguntas se incluyeran nuevamente en el Censo de Población 2020 pero,

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hasta tanto, es imprescindible contar con esta información para el correcto diseño de las políticas públicas según planes estratégicos definidos por los actores del campo de la educación superior.

• Acordar compartir información entre la SPU y la CONEAU La CONEAU puso en marcha en el 2011 el Sistema de Información

para la Evaluación y el Mejoramiento Institucional (SIEMI) con-sistente en una ficha disponible bajo plataforma Web que deben completar todas las universidades e institutos universitarios cuando se presentan a los procesos de aseguramiento de la calidad. La ins-titución universitaria dispone de un usuario y puede ingresar a la ficha periódicamente para completar y actualizar la información allí solicitada. Recoge, entre otros aspectos relevantes de la insti-tución, información sobre el cuerpo académico y los estudiantes y graduados con un nivel importante de desagregación en el plano de las carreras de pregrado, grado y posgrado. Esta información puede ser de gran utilidad para la SPU, tanto en la producción de datos nuevos sobre las universidades nacionales y privadas, como para analizar la consistencia de la información disponible.

• Difundir la información a través de plataformas interactiva La difusión de la información estadística sobre la educación supe-

rior argentina debería realizarse ─ como lo ilustran los ejemplos de Chile, Colombia y México ─ a través de una plataforma inte-ractiva con información actual e histórica sobre la población es-tudiantil, los recursos humanos asociados a las instituciones y los programas académicos de educación superior del país. El usuario interesado ─ sea este un estudiante, un graduado, una autoridad del gobierno nacional, provincial o municipal o de las univer-sidades, un investigador o un miembro del sector productivo ─ debería poder visualizar la consulta por medio de tablas y gráficos con la opción de exportar la información a formato Excel y PDF. Como es claro en el ejemplo de México, contar con este tipo de datos puede tener un impacto muy positivo en la medida en que el usuario pueden seleccionar la unidad de análisis y los cruces de variables deseadas en los distintos planos regionales, de modo tal


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de llevar adelante acciones que afecten de modo diferencial a los distintos niveles de gobierno, por ejemplo.

• Crear sitios en Internet que faciliten la orientación vocacional y laboral de los estudiantes y el diseño de políticas públicas

Estas plataformas interactivas, basadas en información provis-ta por las universidades y recopiladas a través de instrumentos especialmente diseñados, por ejemplo, para el seguimiento de graduados y la situación laboral de éstos, pueden utilizarse para mejorar el proceso decisorio que llevan adelante los estudiantes al elegir la carrera de pregrado, grado o posgrado. Disponer de un Observatorio Laboral es además central para perfeccionar el diseño de las políticas públicas de asignación de fondos orienta-das a promover ciertas carreras con mayor impacto sobre el desa-rrollo económico y humano del país.

• Ampliar y mejorar la difusión sobre indicadores claves para estimar el alcance e impacto de las políticas públicas

Los Anuarios de Estadísticas Universitarias contienen una sec-ción donde se reúne información sobre las políticas que lleva adelante la SPU. Para mejorar esta sección, es central disponer en cada caso de aquellos indicadores que permitan analizar el al-cance y cobertura de la política, la consistencia entre los objetivos y las acciones previstas y su impacto en lo que respecte al grado de cumplimiento de estos objetivos. En la actualidad, el grado de desarrollo de estos indicadores es desigual en cada uno de los programas informados, caracterizándose varios de ellos por brin-dar datos parciales y que no apuntan a las preguntas centrales que surgen para estimar el éxito de estas políticas y los ajustes que son necesarios introducir en pos de su perfeccionamiento.

En suma, considero que la mejora de las capacidades estadísti-cas para la recopilación y producción de indicadores sobre el sector universitario es prioritaria para promover el acceso democrático a este bien público que es la información sobre el sector educativo. Contar con más y mejores datos sobre el sector, y accesibles a través

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de plataformas diseñadas para disponer de información según las necesidades de los distintos usuarios, es una meta necesaria de al-canzar si se desea diseñar políticas públicas para mejorar la calidad, el rendimiento, la equidad y la pertinencia de los estudios de nivel superior de la Argentina.

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CÉSAR E. PEÓN

Veinte años de evaluaciones: alcances y limitaciones del método foda aplicado a la evaluación institucional

Introducción

En las últimas décadas la educación superior en Argentina ha experimentado una significativa expansión de su matrícula y del nú-mero de establecimientos.

Según los últimos datos estadísticos publicados por la Secretaria de Políticas Universitarias del Ministerio de Educación de la Nación en el año 2011 había en la Argentina 114 instituciones de educación supe-rior de las cuales 95 eran universidades y 19 institutos universitarios.

Atendiendo a su carácter estatal o privado de gestión tenemos que el total de las instituciones estatales sumaba 55 repartidas en 48 universidades y 7 institutos universitarios; otro tanto ocurre con las instituciones de gestión privada que se reparten entre 46 universida-des y 11 institutos universitarios a los que se le suman una universidad

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extranjera y un instituto universitario internacional.Este conjunto de establecimientos contaba con 1.808.415 estu-

diantes distribuidos 1.441.845 en instituciones estatales y 366.570 en instituciones privadas.

La tasa de escolarización universitaria era del 22%, calculada se-gún criterio OCDE que considera la franja etaria de 20 a 24 años y de 19,6% calculada según el criterio del Ministerio de Educación de Argentina que extiende la franja etaria al intervalo de 18 a 24 años.

En la década que va del 2001 al 2011 la tasa promedio de creci-miento anual de la matrícula estudiantil universitaria ha sido del 2,5%. Siendo que los nuevos inscriptos para el año 2011 sumaron 412.916 con un total de 109.360 egresados, 73.442 estatales y 35.918 privados.

El total de docentes empleados en las universidades estatales ascendía a 162.614, repartidos en 20.355 con dedicación exclusiva, 30.461 con dedicación semiexclusiva, 105.992 con dedicación simple y 5.806 con otras modalidades de dedicación y contrato.

A continuación se detalla la distribución de los estudiantes matricu-lados en las universidades nacionales y privadas según rama de estudios:

Ciencias Sociales y Jurídicas: 749.766 (41,5%)Ciencias Aplicadas: 442.143 (24,5%)Artes y Humanidades: 308.983 (17,5%)Ciencias de la Salud: 240.128 (13,0%)Ciencias Básicas: 57.539 (3,0%)Otras: 9.856 (0,5%)Total: 1.808.415 (100%)

Este conjunto de datos “duros” sobre el sistema universitario ar-gentino muestra que desde mediados de la década del 90, cuando se iniciaron los primeros diagnósticos sobre las instituciones de educa-ción en la Argentina, hasta ahora no ha habido avances significativos en términos de ganancia de calidad.

El sistema siguió expandiéndose y replicando sus falencias: bajo rendimiento en términos de titulaciones, mantenimiento del sesgo profesionalista de las carreras donde dominan los estudios jurídicos, contables, sociales y administrativos en detrimento de las ciencias

Veinte años de evaluaciones: alcances y limitaciones del método...

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básicas, las ingenierías y las ciencias aplicadas a la producción in-dustrial y agroindustrial. Proceso que está acompañado con bajas dedicaciones docentes y escaso desarrollo de la investigación. Sólo la expansión del posgrado ha impactado en el sistema manifestando un desarrollo de los doctorados, maestrías y especializaciones donde predominan los estudiantes que completan los cursos previstos en los planes de estudio pero manifiestan bajos niveles de titulación por imposibilidad para completar los requisitos de tesis y trabajos finales.

El espejo de la evaluación:

Este proceso estuvo acompañado desde 1996 por las actividades de acreditación de carreras de grado y posgrado y evaluaciones ins-titucionales de la CONEAU creada en agosto de ese año. Al poco tiempo de iniciadas tales actividades, y habiéndose acumulado un número significativo de informes de evaluación externa hicimos un intento de evaluar la evaluación1 que abarcó once casos integrados por las universidades nacionales de San Juan, Luján, Santiago del Estero, Litoral, Patagonia San Juan Bosco, Tucumán, Nordeste y San Luis y las universidades privadas Adventista del Plata, Universidad Maimónides y Universidad de Palermo. El resultado de este balance fue publicado oportunamente por la CONEAU.2

Allí se aislaron varios núcleos problemáticos que pueden resu-mirse así:1. Alta fragmentación y baja homogeneidad institucionales.2. Administración compartamentalizada combinando descentrali-

zación y redundancia funcionales.3. Incompatibilidad entre la organización académica por cátedra y

los intentos de departamentalización.4. Alta coexistencia de docentes contratados con docentes concursados.

1 Los criterios y procedimientos utilizados en estos procesos están contenidos en el docu-mento: Lineamientos para la evaluación institucional. CONEAU, Buenos Aires, 1997.

2 Peón, César E.: Criterios y procedimientos para el Evaluación Institucional Universitaria utilizados por la Coneau. CONEAU, Buenos Aires, 1999.

La agenda II

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5. Dispersión temática de las investigaciones.6. Ineficiencias en las rutinas de admisión y retención de los estudiantes.7. Indefinición en la función de extensión universitaria.8. Planes de estudio sometidos a reformas reiteradas.9. Escasa articulación de las ofertas académicas con las demandas

de regionales y locales de científicos y profesionales.

Estas debilidades se mostraron como permanentes y reiteradas en los sucesivos informes de evaluación externa, toda vez que se han repetido las distintas evaluaciones externas, que en la actualidad su-man ochenta y dos, número que constituye el universo que hemos muestreado para dotar de base empírica el presente artículo.

A nuestro juicio, los alcances y limitaciones del método FODA adoptado por los Comités de Pares y estimulado por la CONEAU ha servido para aportar los datos descriptivos sobre las fortalezas y debili-dades de los establecimientos evaluados y consideramos que éste cons-tituye el principal obstáculo y fuente de limitaciones a la hora de ela-borar diagnósticos fundados y planes de mejoramiento que ataquen los problemas de fondo de las instituciones de educación superior.

Origen y usos del método FODA:

Comenzaremos recordando que el método FODA es una técnica de sentido común que se originó y desarrolló en el ámbito empresarial con el propósito de apreciar las oportunidades y las amenazas de mercado quedando las fortalezas y debilidades como atributos internos sobre los cuales existen márgenes de acción para adaptar y colocar a las empresas en condiciones de un óptimo competitivo. En consonancia con esto se destaca el contraste que ocasiona el uso internalista del FODA por parte de las universidades y su desapego por la evaluación de las condiciones de inserción y pertinencia de las instituciones de educación superior que cuentan con evaluaciones externas organizadas por la CONEAU según la normativa establecida por la legislación vigente.

Para apreciar este fenómeno se revisaron los informes de evalua-ción externa de las universidades con el fin de rastrear las referencias


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a las amenazas y oportunidades con relación con la pertinencia de la oferta académica de cada una.

Con tal objetivo se procedió a seleccionar un conjunto de doce Informes de Evaluación Externa producidos por la CONEAU dis-tinguiendo entre Universidades Gestión Estatal y Universidades de Gestión Privada, estratificándolas en grandes, medianas y chicas (dos casos por estrato) y considerando tales magnitudes con relación al subconjunto (estatal o privado) entendiendo que cada universo es de magnitud significativamente distinta: el subsistema estatal atiende a 1.144.845 estudiantes mientras el total de estudiantes del subsiste-ma privado es de 366.570. Esto hace que las nociones de institucio-nes grandes, medianas y chicas varíe en relación a dichos universos en rangos que van entre 10.000 a más de 100.000 estudiantes para el caso de los establecimientos estatales y entre 1.000 a más de 20.000 para el caso de las privadas.3

A continuación se provee el listado de las universidades estatales y privadas jerarquizadas según el número de alumnos y se han marcado en negritas los doce casos seleccionados según tamaño, con evaluacio-nes externas concluidas y publicadas en la página web de la CONEAU.

3 Es obvio que la Universidad de Buenos Aires con sus más de 300.000 estudiantes constitu-ye un caso especial de “mega institución” y debería ser objeto de un tratamiento especial, pero dado que aún no ha implementado procesos de evaluación institucional, por el momen-to queda exenta de ser incorporada al análisis.

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Instituciones Universitarias de Gestión Estatal Estudiantes / Año 2010

Universidad N° Estudiantes1. Buenos Aires 305.0662. Santiago del Estero 115.4183. La Plata 107.0904. Córdoba 105.2795. Tecnológica Nacional 82.4686. Rosario 73.1097. Tucumán 61.8558. Nordeste 49.9939. Litoral 40.83410. Lomas de Zamora 36.28511. La Matanza 33.60712. Cuyo 30.99613. Comahue 27.25914. La Rioja 26.52015. Salta 25.00216. Mar del Plata 23.21817. Misiones 21.34018. Sur 20.18119. San Juan 17.89220. Luján 16.71721. Río Cuarto 15.89822. Quilmes 15.07523. Centro de la PBA 13.59124. Patagonia S. J. Bosco 13.45125. Jujuy 13.44426. Entre Ríos 12.91027. San Luis 12.71928. Catamarca 12.29429. Gral. San Martín 12.01230. Formosa 11.86231. Lanús 10.99032. Tres de Febrero 10.31733. La Pampa 9.21634. Patagonia Austral 7.21335. Noroeste de la PBA 5.67236. Gral. Sarmiento 5.31537. Chilecito 4.30338. Villa María 4.06739. Río Negro 2.94840. Chaco Austral 2.693Total 1.316.119


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Instituciones Universitarias de Gestión Privada Estudiantes - Año 2010

Universidad N° Estudiantes1. Católica de Salta 26.3242. Empresarial Siglo 21 24.9513. Argentina de la Empresa 24.1154. Abierta Interamericana 19.5235. Salvador 18.1566. Morón 17.7277. Católica Argentina 17.4048. Ciencias Empresariales y Sociales 17.3709. Belgrano 13.38410. Palermo 13.31711. Argentina John F. Kennedy 12.10212. Blas Pascal 10.04313. Mendoza 9.77214. Católica de Córdoba 8.46915. Maimónides 8.08316. Aconcagua 7.82017. Católica de Santiago del Estero 7.48418. Norte Santo Tomás de Aquino 7.41919. Católica de Cuyo 7.16120. Católica de La Plata 6.78621. Católica de Santa Fe 6.53722. Cuenca del Plata 5.33223. FASTA 5.28824. CAECE 5.17125. Marina Mercante 4.26126. Adventista del Plata 3.87127. Juan Agustín Maza 3.51828. Flores 3.50229. Museo Social Argentino 3.29030. Champagnat 3.24031. Concepción del Uruguay 3.02532. Centro Educativo Latinoamericano 3.00633. Austral 2.88934. ISALUD 2.817

35. Congreso 2.02036. Atlántida Argentina 1.43637. Cine 1.39738. Favaloro 1.312

Continúa...

La agenda II

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Continuación Instituciones Universitarias de Gestión Privada Estudiantes - Año 2010

39. Gastón Dachary 1.09140. Torcuato Di Tella 99741. San Andrés 953

42. CEMA 583

Total 342.946

La evaluación diagnóstica. Alcances y limitaciones de sus principios teóricos y metodológicos.

Como se ha indicado, desde al año 1996 la CONEAU ha desarro-llado actividades de evaluación externa adoptando la perspectiva de la evaluación diagnóstica y entendida como una variante adaptada, por medio de ajustes pertinentes, a las condiciones institucionales imperantes en el sistema universitario argentino.

Mediante la revisión de los informes finales de evaluación externa consultados se confirmó que estamos en presencia de diagnósticos situacionales establecidos en términos del conocido método FODA (diagnóstico de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) desarrollado en el marco de la llamada planificación estratégica.

Para el caso que nos ocupa podemos observar que en la prácti-ca los Pares Evaluadores han hecho un uso acrítico del FODA pri-vilegiando los aspectos internos de las instituciones, sus Fortalezas y Debilidades, descuidando las variables contextuales relacionadas con las Oportunidades y Amenazas provenientes del medio en el que están insertas las universidades, así como los antecedentes históricos que configuran las bases de la “cultura institucional”.

Concomitantemente a esto los Pares Evaluadores potenciaron el análisis transversal de las funciones clásicas de las instituciones uni-versitarias: docencia, investigación, extensión y gestión; poniendo énfasis en los principios de la planificación estratégica que enfatiza la integración de la institución, la especialización funcional de las partes que componen el sistema y la congruencia en la adecuación entre medios y fines, entendida como un óptimo de eficacia en el lo-gro de objetivos claramente anunciados y alcanzados con el recurso a la selección de los medios pertinentes.


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Evaluación diagnóstica, enfoque estratégico y análisis funcional son tres de las características que definen centralmente a los informes de evaluación externa que tomamos en consideración. Esto tiene ven-tajas y limitaciones que, según nuestro entender, se han puesto de ma-nifiesto y reclaman crecientemente una evaluación de la evaluación con el fin de mejorar las perspectivas de análisis, las metodologías, los procedimientos y, obviamente, los resultados de la evaluación misma.

Respecto de la evaluación diagnóstica ya apuntamos a su sesgo internalista establecido en detrimento del análisis de contexto. Esta limitación no sólo conspira contra la comprensión más acabada de las características de las instituciones universitarias derivadas de las condiciones externas que hacen a su historia, demandas sociales y for-mas de inserción en el medio,; sino que priva a las instancias estatales y sociales de planificación de la información adecuada para encarar el tema de la educación superior como objeto de políticas públicas.

Ejemplificando, puede decirse que los actuales diagnósticos de si-tuación informan sobre defectos tales como la superposición de ofer-tas de carreras entre universidades de una misma región y lo detectan como una disfunción, pero no aportan elementos que informen sobre las causales de tal situación, ni sobre las condiciones existentes en el medio que favorecen tales anomalías y, menos aún, sobre su impacto social, privando así, a los interesados en subsanar la carencia de un conocimiento decisivo para planificar políticas correctivas.

El enfoque estratégico y el análisis funcional son tributarios de una misma perspectiva teórica fundada en una concepción de los agentes institucionales entendidos como decisores plenamente ra-cionales. Esto es, como agentes racionales que deciden acciones y planifican políticas en situaciones donde gozan de un óptimo de in-formación y condiciones de perspectiva, tiempo y medios adecuados para tomar la decisión más racional posible. De allí que para el enfo-que de planeamiento estratégico el plan de acción institucional –para nuestro caso el plan de mejoramiento institucional- hace caso omiso de las condiciones políticas de implementación de las medidas mejo-radoras que son pensadas como técnicamente adecuadas y factibles. Esto es así porque se entiende que las debilidades de la institución resultan de un déficit de información o de racionalidad presente en

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el órgano decisor en el momento de la toma de decisiones.El supuesto del decisor racional, además de ser claramente irreal

en el caso de las universidades, se hace más inadecuado por el he-cho de que las características institucionales4 de éstas conspiran claramente contra la posibilidad de una adecuada separación entre política y administración.5 Separación imprescindible si se quiere pensar a las universidades integradas a un sistema nacional de edu-cación superior que debe ser objeto de controles públicos y políticas de coordinación estatal y social.

Estado, sociedad y universidad conforman una nueva especie de triángulo de hierro de primordial importancia en el desarrollo de las sociedades del conocimiento, o de las también llamadas sociedades con eco-nomías fundadas en el conocimiento. Dicho rápidamente la universidad utiliza fondos públicos con el doble fin de satisfacer la demanda so-cial de las élites profesionales y científicas y de manipular el conocimien-to avanzado6 que actualmente funge como insumo decisivo en todos los ámbitos de la vida económica, social y política.

Como supervisor de las credenciales profesionales y académicas que otorgan las universidades y financiador del subsistema estatal, el Estado da fe pública de la calidad de la educación superior. En tal caso la eva-luación no sólo tiene el propósito de diagnosticar situaciones mejora-bles sino que también acredita la calidad de la gestión de los programas académicos, investigativos y extensivos de las instituciones universitarias.

Para ello debería establecer evaluaciones claramente enfocadas a la acreditación mediante el recurso de la aplicación de estándares de calidad previamente acordados y parametrizados.

La CONEAU, haciéndose cargo de este aserto ha comenzado a avan-zar en la tarea de estandarizar los procesos de evaluación institucional

4 Estas características configuran a las universidades, según Burton Clark, como “anarquías organizadas”, esto es instituciones de base pesada, limites porosos y partes laxamente acopladas. Cfr.: El sistema de educación superior. Una visión comparada de la organización académica. Ed. Nueva Imagen y UAM, México, 1991.

5 Cfr.: Luís Aguilar Villanueva: Estudio introductorio al libro de Giandomenico Majone: Evi-dencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. Fondo de Cultura Eco-nómica, México, 1997.

6 Burton Clark. Op. Cit.


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por medio de la ejecución del Sistema de Información para la Evalua-ción y el Mejoramiento Institucional (SIEMI),7 sistema que dada su reciente creación e incipiente implementación aún no hay resultados evaluables. Sin embargo, la sola instauración de dicho programa debe ser entendida como un avance significativo en el tratamiento de la edu-cación superior como una política pública a cargo del Estado.

Para establecer una correcta política de acreditación que tome en consideración las condiciones locales de aplicación de los están-dares el Estado precisa disponer de la posibilidad de ejercitar una mirada que abarque al conjunto del sistema. Ahora bien, los actuales informes de evaluación externa no favorecen esta mirada, o al menos no están diseñados para inducirla y facilitarla. Las limitaciones de la evaluación diagnóstica dificultan, entre otras cosas, la comparación interinstitucional en virtud de que admite amplios márgenes de va-riación según los Comités de Pares Evaluadores (CPE) circunstancia-les y tienden a redundar en el recurso a los razonamientos funciona-listas, según los cuales la integración institucional y el cumplimiento de las funciones (entendido como ausencia de disfunciones) son la piedra de toque del análisis.

El enfoque de políticas públicas –que permitiría comenzar a su-perar estas limitaciones- supone incorporar las dimensiones del im-pacto y la pertinencia, que hasta ahora han quedado excluidas de la evaluación, en atención al derecho de las instituciones universitarias a operar haciendo ejercicio irrestricto de su autonomía.

7 En la pestaña SIEMI de la página web de la CONEAU se informa que:

“Se ha puesto en marcha el Sistema de Información para la Evaluación y el Mejoramiento Institucional (SIEMI). Se trata de un sistema de información sobre la institución universita-ria bajo plataforma Web que facilitará la presentación de la información que se considera básica en los procesos de Evaluación Institucional que desarrollan las instituciones univer-sitarias. (…) En el año 2011 se aprobó la Resolución CONEAU Nº382/11, que formaliza la articulación de la evaluación institucional con otras evaluaciones realizadas por la institu-ción (institucionales y de carreras de grado y posgrado) y define pautas para evaluación por parte de pares. Asimismo, en dicha Resolución en su Anexo II, se estableció la información básica que las instituciones universitarias deben presentar en sus respectivos informes de autoevaluación institucional. (…) Con el SIEMI, las instituciones universitarias incorporarán una herramienta para reunir y organizar la información sobre la institución universitaria en las siguientes dimensiones: el contexto local y regional de inserción; misión y proyecto; organización y programación académica; gobierno y gestión; cuerpo académico; alumnos y graduados; investigación y transferencia; extensión; infraestructura y bibliotecas.”.

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Las observaciones y recomendaciones, que ya son un lugar co-mún en las opiniones expertas sobre los sistemas universitarios la-tinoamericanos, no encuentran en el contexto de la evaluación diagnóstica posibilidades de intelección adecuada y, mucho menos, posibilidades de convertirse en objeto de políticas reparadoras esta-blecidas desde la perspectiva del conjunto del sistema.

Veamos las afirmaciones más frecuentes referidas a los sistemas de educación superior:

a. El financiamiento público no encuentra, en el ámbito de las uni-versidades, climas propicios para su buen uso en términos de costos y eficiencia del sistema que se muestra renuente a la ren-dición de cuentas sobre el uso de los fondos públicos y privados comprometidos en su gestión.

b. Las modalidades de asignación de recursos sobre base histórica –que son indicadores de la forma en que se ha ejercido la autono-mía universitaria- no encuentran apoyos objetivos en datos y acto-res para formular políticas integradoras del conjunto del sistema educativo que corrijan los actuales desfasajes y desequilibrios re-gionales de la calidad y pertinencia de las carreras universitarias.

c. Las universidades carecen de condiciones internas para producir datos confiables que operen como una base sólida para el planea-miento. Las dificultades para definir qué es un estudiante dentro de cada unidad académica de una misma institución es un indi-cador de lo antedicho.

La conexión entre este clima general y las ineficiencias más noto-rias, medidas en términos de acceso, permanencia y egreso de los estudiantes, quedan establecidas en la modalidad de la caja negra tan frecuente en los análisis de enfoque sistémico y funcionalista, que tienden a evaluar condiciones y resultados en detrimento de los pro-cesos y sus especificidades determinadas por la cultura institucional y las influencias del medio social compuesto.

Lo antedicho no supone que se debería abandonar el modelo de evaluación diagnóstica, sino recomendar su utilización con una visión que incorpore principios de políticas públicas involucrando


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en las instancias de evaluación las visiones de la sociedad, sus deman-das regionales y locales y, sobre todo, una dimensión histórica de las instituciones universitarias que revise sus propósitos fundacionales, habitualmente contenidos en la llamada misión institucional y permita recuperarlos críticamente a fin de revitalizar los valores que convo-can a las comunidades académicas particulares en torno a proyectos socioculturales que trascienden las visiones economicistas y políticas, tan en uso en nuestras instituciones universitarias.

Observaciones generales referidas a los procedimien-tos de aplicación del enfoque diagnóstico. El recurso a la evaluación por Pares.

La elaboración de juicios de calidad sobre las instituciones uni-versitarias y sobre sus actividades científicas supone la movilización de amplios recursos intelectuales, que no pueden sobreentenderse contenidos en una persona aislada ni garantizados por un método objetivo establecido a la manera de los procedimientos habitualmen-te consagrados como científicos.

Los juicios de calidad implican la convergencia de una plurali-dad de puntos de vista que procesen información y aporten distintas perspectivas a los fines de conformar un espectro de opiniones racio-nalmente fundadas para completar el complejo cuadro del estado de una determinada institución universitaria.

A esta diversidad de puntos de vista, que convergen en la elabora-ción un juicio de calidad puede accederse mediante la constitución de lo que habitualmente se conoce como CPE. En el caso de la eva-luación institucional universitaria, la CONEAU recurre a la confor-mación del CPE que cumple con los requisitos de ser:

– Operativo, esto es de dimensiones manejables que, según las ca-racterísticas de la institución a evaluar, estará integrado por un mínimo de tres miembros y un máximo de doce.

– No exhaustivo en términos disciplinarios. Si bien no es requisito ex-cluyente que estén contenidas todas las especialidades disciplinarias

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contempladas en los programas de la institución, se busca realizar un balance en términos de las grandes áreas del conocimiento ga-rantizando que siempre haya un especialista para cada una de las funciones centrales: docencia, investigación, extensión y gestión.

– Enfoque holístico, esto es que aspire a que cada uno de los inte-grantes pueda analizar la parte con relación al todo y posean ca-pacidades para aportar juicios fundados sobre el funcionamiento de la institución en su conjunto.

Estas definiciones ponen de manifiesto que evaluar es sinónimo de atribuir valor, destacándose que a su dimensión valorativa se le agregan dos atributos más: su carácter de sistemático y de judicial. Esto último en un doble sentido: que toda evaluación se expresa a la manera de un juicio de calidad y que el proceso para producir-lo tiene similitudes con los procedimientos judiciales, en tanto hace intervenir a un jurado o comité de pares, encuadrado dentro de un contexto normativo que es explícito y revisable.

En síntesis podríamos decir que la evaluación siempre supone un juicio de valor sistemáticamente establecido. Juicio de valor porque estima cómo y cuánto se están cumpliendo determinadas metas, va-lores, procesos y resultados; estas dimensiones nos advierten sobre la complejidad de los objetos evaluados.

Sin nos preguntamos cómo se establecen los estándares de eva-luación que utilizan los Pares durante las evaluaciones externas, en-contramos que pueden distinguirse entre:

– Estándares generales que aportan los Pares. Los Pares, por ser integrantes de comunidades científicas, académicas y profesio-nales específicas son portadores de criterios y estándares. Esta observación es extensible a la idea de institución universitaria que poseen y a la que necesariamente tienen como referencia durante la evaluación. Los Pares comparan permanentemente la universidad evaluada con sus modelos ideales disciplinarios y uni-versitarios. Estos valores provienen de su acervo cultural como in-tegrantes de las respectivas comunidades científicas y académicas y forman parte de lo que podríamos llamar el sentido común de los


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evaluadores, mismo que ha sido conformado a partir de sus pro-pias experiencias y carece de sistematización y reflexión intencio-nada. Lo cual no obsta para que el mismo posea conocimientos y criterios valiosos a la hora de evaluar. En el sentido común de los Pares se conservan y reproducen los núcleos de buen sentido que orientan la práctica concreta de las evaluaciones y proveen de las guías para resolver las instancias inmediatas de la evaluación.

– Estándares particulares aportados por la Autoevaluación Institu-cional. En la Autoevaluación están contenidos de manera más o menos explícita un conjunto de estándares que las distintas instan-cias de autoevaluación han ido elaborando y que fungen como pa-rámetros difíciles de sortear en el proceso de Evaluación Externa.

– Estándares elaborados en el mismo Comité de Pares durante el proceso de evaluación. Estos estándares son los más problemáti-cos dado que se establecen en situaciones de muy bajo control ra-cional y adolecen de una alta dosis de discrecionalidad por parte de los miembros de los CPE.

El resultado es un diagnóstico que combina un piso de estánda-res con un ajuste de evaluación donde no siempre hay una reflexión exhaustiva y deliberada suficiente como para homogeneizar el pro-cedimiento. Todo lo que pueda avanzarse en el sentido de hacer ex-plícito lo implícito y consciente lo que subyace en estado práctico, mejorará necesariamente los procedimientos de evaluación.

En este punto podría ensayarse la aplicación de los correctivos oportunamente implementados en el área de acreditación de posgra-dos donde se avanzó limitando los márgenes de discrecionalidad de los Pares intensificando la tarea de sistematización previa de los datos para que vean más acotado y facilitado su ámbito de opinión, a la vez que se trabajó en el mejoramiento de los formularios de presentación.

En el área de evaluación externa la CONEAU ha detectado que las debilidades de las autoevaluaciones pueden subsanarse parcial-mente pautando la presentación de las instituciones universitarias con formularios que prevean un mínimo de información estanda-rizada, que oficie como piso de la evaluación reflejada en juicios y opiniones de todos los estamentos que integran la institución.

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RICARDO H. POPOVSKY

Reflexiones para la construcción de una agenda de la universidad privada para la próxima década - 2014-2024

Este trabajo se propone reflexionar sobre la construcción de una Agenda Universitaria para la próxima década, focalizando la aten-ción en las universidades privadas.

Las universidades públicas y privadas argentinas. Similitudes y diferencias.

En Argentina, en su primer siglo y medio de existencia, todas las universidades fueron de carácter público (ya sea en el ámbito nacio-nal o provincial). Se debieron superar largas controversias y espe-rar hasta 1958, para que fuera promulgada una Ley que permitiera funcionar a las primeras universidades privadas, que en sus inicios, estuvieron sometidas a limitaciones importantes, lo que se modificó a partir de 1995, cuando fue sancionada la Ley 24.521 de Educación

La agenda II

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Superior (LES), hoy vigente. La nueva Ley unificó la legislación que regulaba el sistema públi-

co y el privado, y afirmó criterios de igualdad y a la vez, diferencias significativas entre las universidades públicas y privadas, a saber:

> Ambas tienen las mismas funciones y deben cumplimentar los mismos estándares de calidad en su enseñanza e investigación, lo que se verifica sometiéndolas a los mismos procesos de evalua-ción y acreditación.

> Ambas son autónomas a efectos de definir qué enseñar e inves-tigar, cómo hacerlo y quién lo hará. En dicho marco: pueden dictar y reformar sus estatutos, definir su misión, establecer su modelo organizacional, definir sus órganos de gobierno, estable-cer sus funciones e integración. En ambos casos tal autonomía se extiende también a cómo administrar sus bienes y recursos.

> Las universidades públicas son “personas jurídicas públicas” Su gobierno debe conformarse bajo el modelo de la “Gobernanza compartida” (Popovsky, 2012). Su presupuesto es sostenido pri-mariamente por el Estado, quién así garantiza su sustentabilidad económica y facilita la gratuidad de su enseñanza.

> Las universidades privadas son “personas jurídicas privadas” sin fines de lucro. Asumen los riesgos inherentes a toda actividad pri-vada, siendo responsables de su propia sustentabilidad. Tienen libertad para establecer su misión y modelo de funcionamiento y de gobierno. No pueden recibir aportes ni subsidios del Esta-do para financiar su enseñanza. Deben obtener por si mismas los recursos necesarios para sustentar su presupuesto operativo y planes de inversión, lo que en el contexto argentino, les obliga a cobrar aranceles.

En consecuencia, aun cuando ambas tengan las mismas finalidades y exigencias de calidad en cuanto a la formación de profesionales, crea-ción de conocimiento y servicio a la sociedad, las diferencias expuestas en el modelo de gobierno, el financiamiento y en la asunción del riesgo, hacen que requieran planes estratégicos y una agenda, diferentes.

Reflexiones para la construcción de una agenda de la universidad...

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Las universidades privadas a principios del siglo XXI

Las universidades privadas en su primer medio siglo de existencia en el país han mostrado un notable crecimiento y diversidad, alcanzando un alto posicionamiento en la sociedad y entre sus pares.

En 2011 su participación en el sistema universitario argentino era del 20% del total de alumnos, del 25% de los nuevos inscriptos y del 33% de los egresados.

Tabla 11:

Año

Total de Estudiantes Nuevos Inscriptos Egresados

Univ. Estatales

Univ. Privadas Total Univ.

EstatalesUniv.

Privadas Total Univ. Estatales

Univ. Privadas Total

2000 1.138.503 201.237 1.339.740 290.587 62.018 352.605 47.048 16.211 63.259

2001 1.209.328 203.671 1.412.999 291.241 56.450 347.691 48.764 16.340 65.104

2002 1.257.707 204.612 1.462.319 305.614 53.652 359.226 56.551 18.409 74.960

2003 1.273.832 215.411 1.489.243 302.226 63.666 365.892 59.558 18.671 78.429

2004 1.299.564 237.089 1.536.653 299.008 73.484 372.492 63.499 20.391 83.890

2005 1.295.989 257.711 1.553.700 283.866 77.782 361.648 64.215 22.664 86.879

2006 1.306.548 279.972 1.586.520 272.617 86.146 358.763 62.636 22.149 84.785

2007 1.270.295 298.770 1.569.065 272.608 90.082 362.690 62.388 24.140 86.528

2008 1.283.482 317.040 1.600.522 271.428 92.799 364.227 65.581 29.328 94.909

2009 1.312.549 337.601 1.650.150 290.137 97.466 387.603 64.452 28.677 93.129

2010 1.366.237 352.270 1.718.507 314.614 100.456 415.070 70.857 28.574 99.431

2011 1.411.845 366.570 1.808.415 307.894 105.022 412.916 73.442 35.918 109.360

1 Tablas y Gráficos de elaboración propia a partir de los datos incluidos en los Anuario de Estadísticas Universitarias • Argentina 2010 y 2011. Departamento de Información Univer-sitaria, de la Secretaría de Políticas Universitarias – Ministerio de Educación de la Nación. República Argentina

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Gráfico 1 Gráfico 2

Se deduce de los datos incluidos en la Tabla precedente que, entre los años 2000 y 2011, el número de nuevos inscriptos en las universida-des públicas subió un 6% mientras que el correspondiente a las priva-das subió un 69,9%. Paralelamente, los egresados de las universidades públicas subieron un 56,1% mientras que los egresados de las univer-sidades privadas lo hicieron en un 121,6%. Los guarismos expuestos muestran una mayor tasa de graduación en el sistema privado. Estas tendencias y en particular el mayor crecimiento de los nuevos inscrip-tos en el sector privado, permiten proyectar que de no mediar otros factores, dicho sector continuará incrementando su participación.

¿Por qué se elige estudiar en las universidades privadas?

Existen múltiples razones por las cuales un alumno determina qué estudiar y en qué universidad hacerlo. Algunas de ellas son pro-pias del estudiante o bien atribuibles a su grupo social, otras se re-lacionan con las características de la universidad y cómo el futuro estudiante percibe sus servicios educativos.

En su elección, el futuro alumno tiene en cuenta entre otras cues-tiones: la calidad, el nivel y el prestigio percibido de la universidad, la


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opinión de referentes, los profesores, la ubicación, las carreras ofre-cidas, la modalidad de enseñanza, el valor de los aranceles, la moda-lidad de los estudios, la rigurosidad, el desafío que representan, el ámbito físico y social. Cabe señalar que un mismo factor podrá tener influencia positiva o negativa según cómo sea percibido por el estu-diante en el marco de cuáles sean sus motivaciones y necesidades.

Un factor importante que hace a la elección es que las universi-dades privadas, definidas en forma autónoma garantizan márgenes amplios de pluralismo académico y ofrecen una amplia variedad de opciones académicas, culturales, filosóficas y religiosas.

Para algunos, la decisión individual dependerá de si el valor pre-sente probable de los ingresos que puede obtener un graduado uni-versitario respecto de quien no lo es, es mayor o no al valor presente del costo de oportunidad de estudiar en vez de trabajar más la inver-sión en afrontar el pago de los aranceles y otros materiales de estudio (Becker, 1975).

Sin embargo, pese a lo expuesto, amplias franjas de población no tienen en cuenta los ingresos futuros a la hora de elegir qué y dónde estudiar, sino que en ellos, pesan más las razones vocacionales y sociales.

En el mismo sentido, tienen influencia las expectativas que cons-truyó el futuro estudiante en el ámbito en que se desarrollado, en particular, la imagen que posee sobre los graduados, su trabajo, in-gresos, modo de vida y rol en la sociedad.

El precio de los estudios impacta significativamente en la deci-sión sobre dónde estudiar. Existe flexibilidad económica en la re-lación entre la demanda de vacantes y el arancel. A menor arancel mayor demanda y viceversa. Asimismo, los aranceles constituyen una barrera infranqueable para los integrantes de familias de bajos ingre-sos. En dichos casos la gratuidad de las universidades públicas y las becas que otorgan las universidades privadas, les abre oportunidades que de otra forma les estarían vedadas.

Lo expuesto induce a pensar que la gratuidad de los estudios de grado en las universidades públicas es una de las causas debido a la cual registran una mayor inscripción.

Cabe señalar que muchos estudiantes efectúan un gran esfuer-zo en trabajar paralelamente a sus estudios y obtener los recursos

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necesarios para solventar el pago de sus aranceles y otros costos re-lacionados. Su proporción en las universidades privadas es alta, en particular en los últimos años de sus carreras.

De la misma forma, la evolución del nivel de ingresos y poder ad-quisitivo de la población impacta sobre la decisión de afrontar el pago de aranceles en una universidad privada. Ello se traduce en que: > En épocas de depresión económica, disminuye el poder adqui-

sitivo de la población y por ende, su capacidad de solventar los aranceles lo que conduce a una menor matrícula para el sector privado y por ende en menos recursos para afrontar su presu-puesto operativo y de inversión. Cabe señalar que la depresión económica también afecta a las universidades públicas pues el estado cobra menos impuestos, baja el PBI y paralelamente cre-cen los requerimientos de solventar necesidades básicas de la po-blación – alimentación, salud, servicios imprescindibles, etc. – a las que se les asigna naturalmente prioridad. En consecuencia, es frecuente observar que el estado determine otorgar menos recursos a las universidades públicas en períodos de estrechez, justamente cuando aumenta la demanda por sus vacantes.

> Cuando la economía crece, es mayor el ingreso per cápita y también es mayor el segmento de población con capacidad de derivar parte de su ingreso a solventar el costo de los aranceles. De esta forma se facilita la decisión de estudiar en una univer-sidad privada y en consecuencia, crece la demanda de vacantes a dicho sector. Un ejemplo de tal impacto se registró en coincidencia con la cri-

sis del 2002. Mientras que los nuevos inscriptos en las universidades privadas bajaron sensiblemente, los inscriptos en las universidades públicas aumentaron levemente. De la misma forma puede correla-cionarse el crecimiento económico y del sector privado registrado a partir del 2003 (Ver Gráfico 1 precedente).

De lo expuesto se deduce que el requerimiento de superar el efecto de cobrar aranceles cuando las universidades públicas ofrecen estudios gratuitos, ha impuesto a las instituciones privadas lograr que los estudiantes ponderen que el valor de los beneficios que conlleva estudiar en ellas supera el valor pagado por los aranceles.


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El razonamiento descripto ha llevado a que el sector privado tome conciencia de que debe esforzarse con el fin de incrementar perma-nentemente su calidad e que incorpore esta exigencia a su agenda. También refuerza la idea de que el crecimiento del sector privado ha sido resultado del posicionamiento que ha alcanzado gracias al esfuer-zo que han aplicado la mayoría de sus instituciones al reto de atraer a estudiantes, maximizando el valor académico y de servicio que brin-dan. Como resultado, vastos sectores de la sociedad percibe que las universidades privadas – o por lo menos, que un número significativo de ellas - poseen altos estándares de calidad y las señale como bien organizadas, que en ellas se puede desarrollar una carrera en forma regular, que están alineadas con los requerimientos de los mercados profesionales y alejados de la política estudiantil. Por tal motivo, quie-nes las eligen consideran que inscribiéndose en ellas, recibirán un va-lor superior al de los aranceles que abonarán por sus estudios.

Costos crecientes

Los costos de las universidades tenderán a crecer a consecuencia de que crecen las funciones y responsabilidades que se les asigna. A la función tradicional de enseñanza para la formación de académicos y profesionales, se suma investigar y descubrir, formular nuevas ideas y teorías, brindar servicios a la sociedad. También desarrollar activida-des sociales, deportivas, servicios tecnológicos, acceso a la información y otras. Los procesos de acreditación y sus requerimientos conllevan un nuevo costo: aquellos inherentes a nuevas exigencias, así como la creación de una burocracia y la dedicación de tiempo para responder-los. Cada nueva función y actividad significa un costo adicional.

Las grandes universidades compiten en complejidad con las grandes corporaciones. Los requerimientos a su gobierno crecen y promueven una burocracia profesional. A diferencia de lo que sucede en las empresas, el mérito de sus directivos no se mide en términos monetarios sino en función de la calidad de la educación, en el éxito de los graduados, el impacto de los descubrimientos y la investigación, el prestigio, la opinión de los pares y de la sociedad, la satisfacción de profesores, estudiantes, graduados y la de quienes

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reciban sus servicios al egresar. La toma de decisiones en busca de satisfacer esos incentivos conduce al aumento de los costos. Cada vez se requieren mayores ingresos, y una vez obtenidos, el ciclo se repite.

A lo expuesto se suman los nuevos requerimientos establecidos por los estándares de acreditación, las nuevas normativas edilicias, laborales y ecológicas, la introducción de mejores instalaciones de confort, la mayor tecnologización, y otras mejoras.

Este fenómeno fue estudiado por Bowen (Poulsen, 2001) quién sostuvo que la búsqueda permanente de mayor calidad y prestigio hace que los egresos operativos de las universidades tiendan a au-mentar hasta alcanzar, y por ende gastar, la totalidad de los recursos disponibles, cualquiera sea su nivel.

En suma, los costos crecerán debido a la presión por incrementar las prestaciones, funciones y calidad tanto los correspondientes a la función de educación como los que solventan la investigación y la extensión y por ende, se refuerza el requerimiento de incorporar a la planificación acciones tendientes a la diversificación de las fuentes y la obtención de mayores ingresos y a la vez, lograr una alta eficiencia en el uso de los recursos, la administración, las operaciones y los servicios. Como conse-cuencia, los beneficiarios serán los estudiantes y la sociedad.

Los recursos

Cada universidad es libre de determinar su estrategia de desarro-llo institucional en función de su misión y objetivos, las disciplinas que desea abarcar, la población a la que desea servir, el impacto so-cial y económico a lograr, etc., y está limitada por sus recursos presu-puestarios, la disponibilidad de docentes, aulas y laboratorios y a su vez, es influida por las condiciones contextuales, entre ellas la políti-cas, sociales y económicas, así como por el encuadre normativo en el que se desarrolla su actividad y la índole de la competencia.

Entre todos los factores se destaca el financiamiento. En el caso de las universidades públicas, por depender del Estado para solven-tar su presupuesto, el financiamiento puede convertirse en un factor de gobernanza externa. En cambio, las universidades privadas gozan


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de mayor autonomía pero por depender de los aranceles que abo-nan sus estudiantes como fuente principal de financiamiento, sus políticas y planes estratégicos estarán influenciados por la evolución de la economía y de la demanda de estudios universitarios, por lo cual su prognosis es importante.

En efecto, en nuestro país, el Estado sustenta casi la totalidad del financiamiento de las universidades públicas, que son gratuitas para sus estudiantes. A su vez, el Estado por imperio de la Ley de Educa-ción Superior no contribuye al financiamiento de la educación uni-versitaria privada cuyo presupuesto es financiado mayoritariamente por los aranceles, siendo pocos los casos en que ha tenido alguna relevancia puntual la filantropía o los ingresos por otras fuentes.

La LES no restringe la posibilidad de que el Estado financie la investigación de las universidades privadas. Diversos organismos pú-blicos – entre ellos el CONICET y el Ministerio de Ciencia y Tecno-logía – ofrecen programas que pueden colaborar a la financiación de actividades de I&D sobre una base competitiva. A ello se suma la existencia de entidades privadas, nacionales e internacionales, que pueden brindar soporte financiero y subvenciones.

Tales fondos, en el contexto argentino no permiten completar el financiamiento, por lo cual, una parte sustancial del costo de la investigación no puede ser solventada con fondos externos y recae sobre el presupuesto universitario.

En síntesis una política de incremento de los recursos debe in-cluir una o más de las siguientes opciones: a) Incrementar el finan-ciamiento externo a las actividades de investigación y desarrollo; b) Incrementar el ingreso por aranceles, ya sea incrementando su nivel o bien la cantidad de estudiantes que pagan; c) obtener apoyo exter-no a partir de donaciones u otros mecanismos, lo que, tal como fue expuesto, es difícil en el contexto argentino.

Referente a los ingresos por I&D

En las últimas décadas, en varios países ha surgido con fuerza la opción de incrementar el financiamiento universitario, en particular

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el de las actividades de investigación y desarrollo, a partir de acciones que usufructúen los resultados de las actividades de transferencia, por ejemplo, el desarrollo de aplicaciones, el ususfructo de patentes (Geiger, 2012) y la participación en emprendimientos bajo el mode-lo de la universidad emprendedora de Clark (Clark, 2011).

Referente a los ingresos por aranceles

La tentación del administrador al enfrentar mayores costos o bien planes más ambiciosos, que requieran mayores erogaciones e inversión, es la de aumentar los aranceles o bien la de incrementar el número de estudiantes, pero debido a que existe flexibilidad entre el precio y la demanda de estudios superiores, un aumento del arancel se traduce en una disminución del número de estudiantes, y proba-blemente del producto de la cantidad de estudiantes por el precio del arancel, por lo cual, su efecto generalmente es negativo.

Además, se debe tener en cuenta que el entorno en que se des-empeñan las universidades es altamente competitivo, en particular en ciertas regiones en las cuales se concentra un alto número de instituciones privadas y más aún, cuando coexisten en ámbitos en que funcionan universidades públicas y gratuitas. Todo ello impide incrementar los aranceles excepto que se incremente el valor de los beneficios que le acarreen al estudiante y por ende, resulta prefe-rible instrumentar acciones que redunden ya sea en la baja de los costos, o bien en el mejoramiento de la calidad.

A su vez, los incrementos de la calidad universitaria se traducen en un mayor atractivo para los estudiantes, por lo cual la institución se verá beneficiada con el aumento de su número. El mayor volumen permitirá una economía de escala distribuyendo los costos fijos, lo que permitirá compensar los probables mayores costos y un mayor ingreso total, lo que a vez ampliará las posibilidades de asignar los superávit a la investigación y extensión así como a la inversión en infraestructura tecnológica y edilicia.

La política expuesta no ha sido adoptada por todas las universida-des. Existen ejemplos en los cuales la competencia por los estudiantes


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se realiza a costa de la calidad, del ofrecimiento de caminos facilistas y bajo coste. En el corto plazo, estos modelos funcionan y existe un público que los prefiere, pero en el mediano plazo, los títulos que otorgan tales instituciones se desprestigian y son rechazados por la sociedad, disminuyendo el atractivo de la universidad. Cabe señalar que en gran medida, los sistemas de evaluación y acreditación uni-versitaria han sido establecidos a efectos de evitar la adopción o la continuidad de esos modelos.

Proyecciones sobre la matrícula

Continuando con el análisis de los recursos, resulta evidente que los ingresos por aranceles de cada universidad dependerán, además de los factores ya citados, de la demanda de estudios universitarios que a su vez dependerá, entre otros factores, de las proyecciones de-mográficas referentes a la población que asiste a las universidades y la evolución de las tasas de escolarización. A continuación se introdu-ce en el análisis de cada una de estas temáticas.

La demografía muestra una tendencia al envejecimiento

Las proyecciones demográficas tienen impacto directo sobre la demanda de estudios en las universidades.

La población de la República Argentina supera levemente los 40 millones de habitantes y manifiesta un crecimiento moderado (11,4 por mil en 2010).

El Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010 publi-cado por el INDEC muestra que las pirámides poblacionales eviden-cian una tendencia al envejecimiento y que el segmento joven está disminuyendo. El PNUD (2013) pronostica que de no existir factores significativos que alteren la evolución demográfica, estas tendencias se reforzarán en las próximas décadas.

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Gráficos 3 y 4: Estructura de la población por grupo de edad y sexo. Total del país. Años 1991 y 2010 (INDEC):2

2 Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010, Resultados definitivos, Serie B Nº 2, Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), Buenos Aires, octubre de 2012.


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La tasa de escolarización universitaria

Según los resultados del Censo 2010 (INDEC) al Sistema Supe-rior no Universitario asisten 525.191 estudiantes, al Sistema Univer-sitario 1.219.601 estudiantes de pregrado y grado y 64.787 de posgra-do, lo que totaliza 1.807.579 estudiantes.3

A su vez para el mismo año 2010, el Ministerio de Educación informa que asisten al Sistema Superior no Universitario 691.007 estudiantes,4 al Sistema Universitario 1.718.507 estudiantes de pre-grado y grado y 111.471 de posgrado,5 lo que totaliza 2.520.985 estu-diantes (Los datos correspondientes a 2011 han sido incluidos en la tabla expuesta precedentemente).

Las diferencias entre la cantidad de estudiantes por nivel informa-dos por el Censo 2010 y aquella informada por el Ministerio de Edu-cación para el mismo año se deben a que miden variables distintas: el Ministerio de Educación construye sus datos a partir de la información brindada por las instituciones, que computan sus estudiantes en base a su definición de “estudiante activo”. En cambio el Censo lo hace en base a lo informado por los encuestados a la fecha de toma de los datos.

La tasa de escolarización universitaria es alta según los datos pu-blicados por Ministerio de Educación argentino (2010), como se los reproduce a continuación:

Sobre la población de 20 a 24 años. (Rango utiliza-

do por OCDE)

Sobre la población de 18 a 24 años. (Rango utilizado

en Argentina)Tasa de

incremento

2001 2010 2011 2001 2010 2011 2011/2001Tasa Neta Universitaria 17,0% 21,1% 22,0% 16,0% 18,9% 19,69% 23%

Tasa Bruta Universitaria 35,0% 52,1% 54,5% 25,0% 36,3% 51%

Tasa Bruta de Ed. Superior 51,0% 72,4% 72,4% 36,0% 50,5% 52,6% 46%

3 Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010, Resultados definitivos, Serie B Nº 2, Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), Buenos Aires, octubre e de 2012.

4 Relevamiento Anual 2010. DiNIECE. Ministerio de Educación de la Nación

5 Anuario de Estadísticas Universitarias • Argentina 2010. Departamento de Información Universitaria, de la Secretaría de Políticas Universitarias – Ministerio de Educación de la Nación. República Argentina

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Las cifras mencionadas muestran que la población universitaria creció levemente más rápido que la superior no universitaria y que la universidad fue cada vez más abarcativa de las franjas adultas de la población.

Cabe señalar que en Argentina se ha introducido por medio de la Ley N° 26.206 de Educación Nacional la exigencia de escolarización secundaria universal, lo que seguramente tardará muchos años en lograrse pero impactará positivamente sobre la demanda de educa-ción universitaria.

La tasa de escolarización universitaria argentina expuesta es alta en términos relativos a otros países, tal como señalan Brunner y Hur-tado en Educación Superior en Iberoamérica. Informe 2011 (Brun-ner y Hurtado, 2011), superando netamente el promedio latinoame-ricano y mundial, y a muchos países de la región.

Sin embargo, a pesar de la alta tasa de escolarización superior, el acumulado de sus graduados es bajo. En efecto, los datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, INDEC (2010) mues-tran que sólo completaron sus estudios superiores poco más de tres millones y medio de ciudadanos.

Argentina Año 2010

Completó estudios Superior no universitarios 1.548.473

Completó estudios Superior universitarios 1.879.798

Completó estudios Superior postuniversitarios 162.579

3.590.850

6

De los datos consignados en la tabla precedente para el año 2010 se deduce que la acumulación de quienes han completado sus estu-dios superiores es baja en términos relativos a la que correspondería de aplicar las tasas registradas en países con alto desarrollo econó-mico, (Almanac 2014- 2015, Chronicle of Higher Education, 2014), expuestas en la tabla siguiente:

6 Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010, Resultados definitivos, Serie B Nº 2, (2012) Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), Buenos Aires.


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Canadá 47,7% 2011

Israel 44,5% 2012

Australia 41,3% 2012

Estados Unidos 40,7% 2012

Corea del Sur 35,3% 2010

Reino Unido 33,1% 2011

Noruega 31,4% 2011

Japón 29,9% 2010

Bélgica 29,8% 2011

Holanda 29,0% 2012

España 26,0% 2012

Francia 25,9% 2012

Alemania 25,6% 2012

Colombia 19,7% 2011

Venezuela 18,4% 2009

Chile 18,0% 2010

México 16,3% 2012

Portugal 15,4% 2012

Argentina 13,7% 2003

Italia 12,8% 2012

Ecuador 11,6% 2010

Brasil 11,4% 2011

Uruguay 10,9% 2012

Cuba 9,2% 2002

7

Puede formularse como hipótesis a verificar, que la razón de la discrepancia entre las tasas de acumulación de graduados que deberían esperarse en función de las altas tasas de escolarización, se debe probablemente, entre otras, a tres razones: i) existen dife-rencias en la metodología del conteo de estudiantes (que también se manifiestan cuando se comparan los datos del INDEC y el Mi-nisterio de Educación; ii) la tasa de escolarización era menor en décadas pasadas y iii) la eficiencia del sistema en términos de tasas de graduación es baja.

7 Tabla de elaboración propia a partir de los datos publicados por en el Chronicle of Higher Education, Almanc 2014, Estados Unidos.

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La primera razón indicaría que las tasas reales de escolarización son menores y por tanto existe mayor espacio para el crecimiento. La segunda razón muestra una tendencia positiva en el sistema y la tercera desafía a las universidades a trabajar fuertemente en pos de su mejoramiento.

En suma, a pesar que las pirámides poblacionales muestran un envejecimiento poblacional y el consiguiente decrecimiento de la proporción de la población joven, puede incorporarse como hipóte-sis que es previsible que la población universitaria crezca significati-vamente debido a que:

i) La universalización del nivel secundario con el correr de los años impactará positivamente sobre el número de aspirantes a ingre-sar a la universidad;

ii) El requerimiento de una mayor formación para satisfacer las de-mandas de una sociedad cada vez más compleja hace previsible que se incremente la proporción poblacional que asiste a la uni-versidad y que se extienda el período y los niveles formativos, en particular del posgrado;

iii) Cada vez será mayor el atractivo de los estudios superiores, dado que aumentará la tendencia hacia que aquéllos que la posean acceden a los mejores empleos y obtengan mayores ingresos;

iv) Los países que muestran un mayor desarrollo presentan tasas de acumulación de graduados más altas.

En suma puede pronosticarse que la población estudiantil que asis-te a las universidades tenderá a crecer y tal tendencia impactará posi-tivamente sobre la demanda de estudios a las universidades privadas.

Una universidad más inclusiva

En el gráfico siguiente se muestra la distribución del estudianta-do de las universidades públicas y de las privadas según el quintil de ingresos al que pertenece:


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8

Se observa como ya fuera señalado, (Del Bello, Barsky y Gimenez, 2007) que en las universidades privadas es mayor la participación de los quintiles de ingreso más alto: La suma del cuarto y quinto quintil en las públicas es del 62% y del 80% en las privadas. La participación del quinto quintil es del 29% en las públicas y del 55% en las privadas

En cambio la participación de estudiantes pertenecientes al quin-til poblacional con menores ingresos es muy baja tanto en las univer-sidades privadas como en las públicas, en efecto: el primer quintil re-presenta el 5% en las universidades públicas y el 2% en las privadas. La suma del primer y segundo quintil, es del 15% en las públicas y del 16% en las privadas.

Son muchas las razones que han conducido al cuadro de situa-ción expuesto, entre ellas pueden citarse razones de índole social, económicas y culturales, por ejemplo, que las franjas de menores ingresos no completan los niveles de educación previa, la educación que reciben, es de menor calidad y tienen enormes dificultades para afrontar el costo de oportunidad que implica dedicar parte de su

8 Gráfico construido a partir de los datos incluidos en el libro: Del Bello, J. C., Barsky, O. y Giménez, G (2007).Universidades Privadas Argentinas, 50 años de historia. Buenos Aires: Libros del Zorzal, Fuente: PMSIU, en base a datos de EPH, mayo de 1998

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tiempo a estudiar en lugar de trabajar (si es que consiguen trabajo) y están inmersos en un medio y una cultura en la que tienen pocas oportunidades y estímulos por estudiar.

Modificar el cuadro de situación requiere políticas de Estado proactivas y de largo plazo. Por ejemplo, apoyar la finalización de los niveles medios y sostener una amplia política de subsidios que cubran los costos indirectos que conlleva estudiar, entre ellos la pér-dida de ingresos por trabajar menos horas. En la última década ha mejorado este cuadro de situación mediante la introducción de pro-gramas de becas del Estado y la creación de diferentes universidades públicas en el conurbano bonaerense.

Efecto de la multiplicación de las instituciones y sus sedes

Precedentemente se pronosticó que la matrícula universitaria cre-cerá pero puede proyectarse también que paralelamente, el número de universidades públicas y privadas así como el de sus sedes y subse-des aumentará, por lo cual el total de estudiantes del sistema se dividi-rá entre más unidades. Por tanto, el tamaño promedio de las institu-ciones tenderá a descender. El impacto combinado de ambos factores dependerá de la relación entre la tasa de crecimiento de la matrícula y la tasa de multiplicación de las instituciones. A todo ello se suma la creciente irrupción de los modelos de educación a distancia.

La LES ha construido un esquema regulatorio exigente instru-mentado por el Ministerio de Educación, la CONEAU y los CPRES a efectos de autorizar las nuevas aperturas. La política descripta dismi-nuyó el ritmo de creación, pero el proceso continuó.

Las nuevas creaciones universitarias representan un sano ejemplo del ejercicio de la libertad de enseñanza y aprendizaje. En muchos ca-sos, brindan oportunidades de proseguir sus estudios a quienes por ra-zones de distancia u otras, no podrían hacerlo usufructuando la oferta pre-existente. Pero en muchos otros casos, las nuevas creaciones se superponen a la oferta existente y caben dudas sobre la calidad que pueden alcanzar a pesar de las buenas intenciones de sus impulsores.


141

Cada universidad, sus sedes y subsedes, requieren una masa críti-ca de estudiantes y de profesores en cada disciplina que hagan más que asistir a clase. Se necesita conformar comunidades académicas en cuyo seno se promueva la interacción social y académica. Una masa de alumnos pequeña tiene su correlato en pocos profesores e impide la conformación de un claustro diverso en el que coexistan diferentes opiniones y tendencias, frustrando el debate crítico de las ideas.

Es más fácil crear nuevas instituciones y subsedes que formar los claustros necesarios. Es probable que por efecto de la multiplicación descripta, las instituciones encuentren que escasean los buenos profeso-res y directivos capaces que se requieren para satisfacer sus necesidades.

Las universidades y la explosión del conocimiento

Estamos inmersos en una era en la cual el conocimiento crece exponencialmente impulsado por la aceleración del ritmo del descu-brimiento, innovación y creación. Nunca antes en la historia presen-ciamos cambios como los ocurridos en las últimas décadas, en las que el ritmo del proceso de progreso se aceleró.

Los avances están lejos de agotarse, crean nuevas realidades socioe-conómicas, políticas y culturales, cambiando las costumbres y los para-digmas y todo ello conforma un nuevo entorno que impacta profunda-mente en las vidas de la gente y en la conformación de las comunidades.

Los cambios han dado lugar a una sociedad cada vez más comple-ja, en la cual se requiere cada vez una mayor formación para acceder a los mejores puestos de trabajo y ello se traduce en que quienes po-seen mayor educación, ven facilitado el logro de empleo, obtienen en promedio un mayor ingreso económico, y disfrutan de una mejor calidad de vida como beneficio de la cultura y del dinamismo de la sociedad moderna. Las razones expuestas crean un fuerte incentivo a proseguir estudios superiores.

La educación ha sido impactada por estos procesos. Estudiantes y profesores conforman comunidades interactivas que pueden ser definidas de múltiples formas. Las opciones y oportunidades que se abren son infinitas. En este marco las universidades deben definir sus

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planes estratégicos respondiendo a preguntas tales como:¿Cómo incorporar los avances a los planes de estudio? ¿Cómo

seleccionar y ponderar el valor de la inmensa información accesible? ¿Qué enseñar? ¿Persiste la relación de causa-efecto entre lo que se requiere aprender y lo que se necesitará saber? Y si pudiera determi-narse qué es necesario enseñar - lo que parece ser cada día más difí-cil, ¿Cómo transferirlo a los estudiantes en un período de tiempo ne-cesariamente limitado, articulando aquello que “desean aprender” con aquello que los profesores consideran que “deben aprender” para enfrentar labores profesionales que requieren más conocimien-tos y habilidades, y que cambian a un ritmo cada vez más acelerado?

Conocimiento al servicio a la sociedad

La universidad no puede quedar aislada en su torre de marfil dedicándose a acumular, pensar, crear y transmitir el conocimiento y las habilidades para el ejercicio de las profesiones dentro de los lími-tes de sus aulas sino que debe compartir ese conocimiento experto de los profesores y estudiantes para brindar soporte a la búsqueda de satisfacción de las necesidades humanas y sociales, desde las básicas a las más elevadas y trascendentes.

Se requiere que la educación fluya desde la teoría hacia la prácti-ca y las aplicaciones, pero también que el aprendizaje se geste tenien-do en cuenta la arena de las necesidades sociales, sensibilizando en el compromiso por alcanzar una mejor condición humana y el bien-estar general. La pregunta que surge es ¿Cómo podrá la universidad contribuir mejor con la sociedad?

Existen muchas respuestas a tales interrogantes. En este trabajo se postula que lo importante es que cada universidad cumpla bien con la razón de su existencia, es decir su función de enseñar e inves-tigar, que contribuya a la formación de los valores éticos, morales, humanos que sustentan a nuestra sociedad, que promueva el espíritu de logro y de superación, que esté atenta a la evolución de la socie-dad y sensible a sus padecimientos, que promueva la aplicación del conocimiento al servicio y en pos del mejoramiento de la sociedad.


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Priorizar del aprendizaje de los estudiantes

Un indicador de la calidad universitaria es tanto el nivel que alcan-zan los egresados como el salto en los conocimientos, habilidades y valo-res que logran los estudiantes entre su ingreso y egreso a la universidad, que dependerá del programa de enseñanza, de los profesores, del en-torno académico y social así como del esfuerzo aplicado por el estudian-te, pues sin él, no existirá aprendizaje. Es importante qué, quién y cómo se enseña, pero más importa cuánto se aprende. Por ello los planes de cada universidad deben priorizar el aprendizaje de los estudiantes colo-cándolo en el primer puesto entre los objetivos de la universidad.

Referente al ingreso

Siempre existirán diferencias de conocimientos y habilidades, así como de aptitudes y actitudes, entre quienes aspiran a ingresar a la universidad debido a razones propias de cada individuo, del entorno en que han crecido, el proceso educativo que transitaron, las condicio-nes socio-económicas, la educación del núcleo familiar y muchas otras.

En nuestro país, así como en muchos otros, existe consenso en cuanto a que los conocimientos de quienes llegan a la universidad han bajado. Algunos sustentan esta opinión sólo en base a sus impre-siones, tal vez evocando que “todo tiempo pasado fue mejor”. Tales posiciones son discutibles pues dejan de lado cuestiones fundamen-tales a la hora de entender el comportamiento de los estudiantes, ta-les como el profundo cambio acontecido en la cultura y la sociedad.

Pero existen otras fuentes que demuestran que enfrentamos un problema serio, entre ellas los resultados de pruebas estandarizadas, como PISA o bien las mediciones de la performance de los estudiantes en el primer año de estudios de la universidad. ¿Por qué son tantos los que abandonan sus estudios a poco de ingresar? ¿Carecen de prepa-ración para encarar estudios universitarios o será que éstos han sido diseñados para estudiantes diferentes a los que asisten en la realidad?

No existe consenso sobre cuáles son las razones que han llevado a este cuadro de situación por lo que amerita promover su investigación.

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Lo que sí puede entreverse son las consecuencias de lo sucedido en términos de fracaso en los primeros años de la universidad.

Frente a esta realidad, resulta pertinente que cada universidad se pregunte: ¿Se debe exigir a quienes ingresan que superen un deter-minado nivel mínimo? Resulta evidente que la aplicación de políticas de ingreso selectivas dejaría fuera del sistema a una creciente franja de población.

Si asumimos que el nivel de egreso debe mantenerse y por ende la exigencia y contenido de los cursos, ¿Se debe aceptar el alto desgra-namiento inicial o asumir la tarea de remediar la formación previa? En el primer caso, lo que se estaría haciendo no es más que trasladar el filtro del ingreso a una etapa posterior. De adoptar la segunda opción, la tarea de la universidad se incrementa considerablemente, requiere aplicar prácticas diferenciales y aceptar el alargamiento de las carreras. No caben dudas que aplicar el mayor esfuerzo institu-cional a fin de acompañar los procesos de adaptación y nivelación inicial será beneficioso.

Desgranamiento y persistencia

El incremento de la persistencia de los estudiantes hasta su gra-duación y su contracara, la disminución del desgranamiento, han sido colocados en una posición relevante en la agenda de las univer-sidades a nivel mundial.

Entre las teorías en boga en torno de la retención de estudiantes universitarios, podemos citar las de Vincent Tinto (2012) quien sos-tiene que el aprendizaje del estudiante es central para su éxito, y para que persista o no en la universidad hasta egresar. Cuanto más apren-de, más valora su aprendizaje y más persiste hasta graduarse. Una definición de éxito sin involucrar el aprendizaje no es válida. El éxi-to siempre implica aprender en los cursos. Muchos de los estudian-tes entran sub-preparados a la universidad. Tanto académicamente como en cuanto a los métodos de estudio. Es importante entonces la disponibilidad de programas de soporte académico así como de instrucción adicional. Dejar la universidad implica un amplio rango


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de comportamientos que son muy diferentes en su carácter, inten-ción y causalidad. Entre los factores que hacen que un estudiante se quede o no, son importantes las interacciones y cómo los estudiantes entienden, sienten y dan significado a dichas interacciones.

Dejar los estudios no siempre es visto por el estudiante en forma negativa. A veces se atribuye una ventaja positiva a los conocimientos parciales adquiridos en la universidad, en particular cuando son con-siderados suficientes para conseguir un buen empleo o para encarar un nuevo emprendimiento.

Se verifica en todas las instituciones que el desgranamiento es signi-ficativo en el primer año y registra un rápido descenso a partir del se-gundo año. Realizando el seguimiento individual de casos, se comprue-ba que un porcentual de quienes interrumpen sus estudios a partir del tercer año retorna luego de un período de inactividad y que su número compensa e incluso llega a superar el número de quienes interrumpen temporal o definitivamente sus estudios a partir de entonces.

Entre las causas probables del desgranamiento temprano y del bajo rendimiento académico que presentan algunos estudiantes, pueden identificarse cinco de ellas de índole académico/ vocacio-nales (desconocimiento del estilo de vida universitario, falta de com-petencias académicas universitarias, elección vocacional específica poco clara, dificultades en la integración social, eventos vitales y tras-tornos psicológicos) y otras dos, una de orden económico y la otra referida al tiempo que es necesario dedicar a los estudios y que ello compite con las exigencias laborales y personales.

El alargamiento de las carreras se corresponde con un comporta-miento previsible y consecuente con la concurrencia de varios facto-res. En primer lugar, que los planes de estudio están diseñados para ser cursados por un alumno ideal que se presupone que sólo se de-dica a estudiar. La experiencia muestra que un porcentual significa-tivo de los estudiantes trabaja. Y atento que, a la carga horaria de las carreras se debe sumar el tiempo que se debe dedicar para estudiar, realizar los trabajos prácticos y otras asignaciones exigidas, así como para prepararse para superar las evaluaciones parciales y finales, en promedio, puede asumirse que por cada hora presencial se debe su-mar entre una y dos horas más fuera de clase, y por tanto, para una

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carga horaria de 20 horas presenciales semanales se requiere entre 20 horas y 40 horas más de estudios y prácticas, sumando un total de 40 a 60 horas semanales. Resulta evidente que una carga académica como la mencionada no es compatible con un empleo de tiempo completo de 40 a 48 horas semanales.

Trabajar y estudiar paralelamente, requiere que una o ambas de tales actividades se realice con dedicación parcial, ya sea trabajando medio tiempo o bien disminuir la dedicación al estudio, lo que re-dunda en cursar un número menor de cursos por semestre. Como consecuencia, un grupo significativo de los alumnos que trabajan alargarán sus carreras.

Además, un porcentual de los estudiantes reprueba algunas ma-terias y debe repetir su cursado. Esta razón también explica y contri-buye al alargamiento de las carreras y al desgranamiento.

Teniendo presente lo expuesto, es coherente asumir como hipó-tesis que el alargamiento de las carreras permite que completen sus carreras aquéllos que por verse limitados en el tiempo que pueden dedicar a estudiar, de otra forma no lo harían.

Las mayores tasas de alumnos reprobados en los primeros semes-tres de cursado se correlacionan con un mayor desgranamiento en los primeros años. Además, en todas las careras se pueden identificar asignaturas en las que los estudiantes muestran mayores dificultades que en otras. En general fracasan más en las asignaturas que requie-ren mayores habilidades de pensamiento abstracto y/o razonamien-to matemático (filosofía, análisis matemático, sociología, estadística, y otras afines). Resulta importante entonces apoyar tutorialmente a los estudiantes en tales cursos y explorar metodologías de ense-ñanza específicas. En cambio, las asignaturas de corte profesional y más concreto, son aquellas en las que los estudiantes observan mejor rendimiento de los estudiantes, probablemente porque están más alineadas con su perfil vocacional. En la medida en que los estudian-tes se “adaptan” o “entrenan” sus habilidades académicas a partir del segundo año, su performance en los cursos mejora.

Se observa también que un porcentual de los estudiantes comple-ta el cursado pero difiere o bien nunca completa su trabajo final o tesis. Este fenómeno se observa también a nivel internacional.


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Atento que un objetivo de toda universidad debe ser el de lograr la graduación de sus estudiantes, mejorar sus tasas debe ser parte de sus prioridades y para ello deberán instrumentarse acciones diferen-ciadas para las etapas inicial, media y final de las carreras.

Movilidad estudiantil

En un mundo caracterizado por la globalización y la creciente inte-racción intercultural, y para los desafíos que presenta ¿qué mejor que oír y conocer de primera mano sus diferentes perspectivas y aprender de las distintas de creencias, puntos de vista y convicciones de un cuer-po de estudiantes representativo de diversos países y culturas?

Es por ello que resulta crítico preparar a los estudiantes para vi-vir y trabajar en el mundo actual, que conozcan e interactúen con el más amplio y diverso rango posible de ideas y de individuos de diferentes culturas y nacionalidades. Y el ámbito de clase es un lugar ideal para ello.

Los planes de estudio

Los procesos evolutivos del entorno descriptos precedentemen-te, conllevan el requerimiento que el curriculum y sus contenidos evolucionen al ritmo de los tiempos.

La mayoría de los planes de estudio de las universidades argen-tinas siguen un modelo que remonta su origen a aquél concebido a impulso de los requerimientos del advenimiento de la era industrial y que dio origen a la universidad napoleónica. Presuponen una re-lación de causa-efecto entre aquello que se enseña y aprende, con aquello que a priori se establece como necesario y suficiente para ejercer la profesión a la que se dirige la carrera. El problema que se enfrenta al diseñar una carrera bajo este modelo, es que el conoci-miento y la práctica de las profesiones cambian rápidamente, hacien-do imposible predecir qué es lo que se necesitará saber una década o dos décadas después.

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Bajo el modelo que desarrollan las universidades argentinas, y muchas en el mundo, el diseño del plan de estudios se efectúa en el marco de las creencias y apreciaciones de los profesores y directivos que incorporan un mix que combina la apreciación que hacen del estado del arte y el futuro de las disciplinas en cuestión, con los cono-cimientos y su experiencia de aprendizaje que transitaron en su alma mater acontecida décadas atrás.

A partir de entonces, el resultado del proceso de diseño pasa por un proceso de aprobación interno propio de cada universidad, se-guido por otro a cargo de las autoridades que entienden en la ma-teria o bien, en ciertos casos, por aplicación del Artículo 43 de la Ley de Educación Superior, deben superar un proceso de evaluación a cargo de la agencia de acreditación, en este caso la CONEAU, la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria. En estos casos, la obligación de cumplimentar los criterios, estándares y contenidos mínimos requeridos para tal acreditación influye desde el inicio en las tareas de diseño curricular incorporando un compo-nente de gobernanza externa sobre la universidad y condicionantes que por haber sido definidos años atrás, pueden haber quedado cris-talizados en el tiempo.

El proceso descripto insume uno o más años hasta llegar a su apro-bación y luego, su puesta en marcha. A partir de entonces, sucesivas co-hortes de estudiantes prosiguen estudios en base al plan así concebido e insumen un período entre un 50% y 100% más de la duración teórica de la carrera. A todo ello se suma que se requerirán varios años más para que el egresado alcance madurez en el ejercicio de su profesión.

El proceso descripto, insumirá una década o década y media. Cabe preguntarse: ¿Cuál es el grado de obsolescencia que tendrá? En algunos casos, en que las disciplinas se renuevan en ciclos menores a los diez años, será significativo aunque será paliado parcialmente por los profesores que actualizan permanentemente el syllabus de sus cursos, pero esto no alcanza cuando las restricciones externas obligan la instrumentación de contenidos obsoletos.

Como conclusión, se requiere repensar la forma en que se de-fine, diseña, aprueba y acreditan carreras a efectos de otorgarles el marco de flexibilidad que permita su cambio permanente.


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En otro orden de análisis, cabe señalar que muchos de los pro-blemas más interesantes y demandantes de hoy, tal como la cues-tión ambiental, la competitividad económica, la salud humana, y el entendimiento cultural son en su núcleo profundamente inter-disciplinarios. Comienza a revertirse el proceso que dio lugar a la fragmentación disciplinaria y la especialización reconociéndose que no es suficiente la “concurrencia” de profesionales y equipos de múltiples disciplinas sino que se requiere de profesionales que “conozcan” múltiples disciplinas.

En suma, debemos asegurar que todo aquél que se reciba esté preparado para enfrentar los desafíos que trae el siglo XXI a su profesión. Se requiere formar estudiantes que estén intelectual, experimental y éticamente preparados para entrar a un mundo caracterizado por la globalización, el cambio rápido y constante, la interacción permanente con personas de diversas formaciones y experiencias. Cada estudiante debe ser educado en su disciplina y también ser capaz de aprender por sí mismo y aplicar lo aprendido para enfrentar y resolver los problemas profesionales, intelectuales y sociales que lo desafiarán.

Uno de los aspectos que hacen a la calidad de la universidad es el espíritu de innovación, perfeccionamiento y logro que impere entre los estudiantes.

Cuánto mayores sean las expectativas, las ambiciones y compro-miso por alcanzarlas, mayor será la probabilidad de superarlas.

Desde el empeño por aprender, la motivación por perseverar has-ta alcanzar la graduación, la conciencia crítica y ética, la auto exigen-cia por alcanzar roles sociales, empresariales, políticos, académicos o profesionales relevantes, todo es influido por cómo y qué tan valora-dos son percibidos los graduados de la universidad.

En base a lo expuesto se exige mejorar y actualizar permanente-mente los planes de estudio y promover su flexibilización, ubicar los contenidos de tales planes en la frontera del estado del arte de cada disciplina y profesión e incorporar actividades que promuevan espí-ritu innovador y competitivo.

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Dinámica y metodología de enseñanza:

¿Se modificarán los métodos actuales de enseñanza? ¿Estamos en un periodo de transición? ¿Cambiará la universidad que conocemos o bien se sumará un nuevo modelo de universidad?

Es evidente que ha habido cambios. Las nuevas tecnologías de la educación han dado lugar a nuevas formas pedagógicas y modalidades de enseñanza. El contacto físico entre profesores y estudiantes puede ser reemplazado en cierta forma por el contacto virtual expandiendo la comunidad académica más allá de las puertas del “campus”, permi-tiéndole a la universidad ampliar sus públicos. Sin embargo una por-ción significativa de la academia seguirá utilizando los viejos modelos de enseñanza pues siguen teniendo valor los métodos que priorizan el vínculo directo del profesor con sus discípulos y es dudoso que pueda suplantarse el requerimiento de socialización de los jóvenes.

Es conveniente incorporar al proceso de enseñanza–aprendizaje nuevas tecnologías privilegiando aquellas que permitan una mejor dinámica de clase. Los buenos modelos on line avanzan más allá de un conjunto de instrucciones y textos para promover una planifica-ción cuidada de los cursos, el seguimiento tutorial y la conformación de comunidades virtuales entre el profesor y sus discípulos y entre los estudiantes. El progreso en este sentido ha sido vertiginoso.

Cualquiera sea el mecanismo para hacerlo, es importante que los estudiantes se involucren como una parte activa e interactúen con sus profesores y entre sí. Debe existir el debate, la crítica, el diálogo y el proceso de reflexión e intercambio conducente a la socialización. Los procesos deben caracterizarse por un aprendizaje cada vez más activo, centrado en el estudiante, basado en la resolución de proble-mas y en la participación en experiencias.

Amplios sectores de la población no pueden asistir a los claustros universitarios en forma regular por diferentes razones, entre ellas podemos citar el lugar de residencia y la índole de la ocupación, en particular los de la población adulta. Para ellos la educación virtual les brinda una excelente oportunidad.

En base a lo expuesto puede sugerirse incorporar a la instrucción las ventajas que ofrecen las nuevas tecnologías de la información y


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las comunicaciones, impulsar modelos participativos de enseñanza-aprendizaje, presenciales o virtuales.

Investigación e innovación

En el camino del progreso humano, el conocimiento, la capaci-dad de innovación y de llevar las ideas a la acción adquirieron mayor valor que los factores tradicionales tales como el capital, la fuerza de trabajo o los insumos. Se depende cada vez más de la capacidad de aprender, crear, aplicar y organizar, aprovechar y potenciar los nue-vos avances y descubrimientos. Todos los pueblos pueden dar saltos cualitativos y cuantitativos en su conocimiento que los lleven a supe-rar las viejas barreras creando fronteras porosas a la trasmisión de estos nuevos factores de riqueza.

La universidad desarrolla un rol esencial en este nuevo escenario, participando del entorno global, estando atenta al ritmo de avance del conocimiento y facilitando su transmisión desde los centros de producción hacia la sociedad y sus entidades, públicas y privadas.

En este marco es importante que la universidad asuma su función de impulsar la expansión del conocimiento y la innovación mediante la investigación y el desarrollo y es necesario que lo haga con calidad.

La LES establece que, entre otras, son funciones básicas de las uni-versidades (Artículo 28) promover y desarrollar la investigación cientí-fica y tecnológica, los estudios humanísticos y las creaciones artísticas y crear y difundir el conocimiento y la cultura en todas sus formas.

Pero… ¿ello significa que la universidad debe desarrollar activida-des de investigación en cada una de las áreas disciplinares y profesio-nales de las que se ocupa? La respuesta es positiva si nos atenemos a los criterios y estándares y en los procesos de evaluación y acreditación de posgrados y de carreras de interés público establecidos por el Consejo de Universidades que debe aplicar por la Comisión Nacional de Eva-luación y Acreditación Universitaria. Sin embargo, caben dudas sobre lo atinado de tal interpretación. La aceptación de tal criterio resulta en la dispersión del esfuerzo de investigación y atenta contra el logro de excelencia. Cada universidad podrá desarrollar investigación en todas

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sus áreas, pero es probable que sólo obtenga calidad en unas pocas. Es aconsejable analizar la opción de concentrar sus esfuerzos en

centros de alta calidad en los que se consoliden grupos de profesores investigadores sobresalientes.

La calidad de la investigación se relaciona con el grado en que un científico, o un grupo o una institución contribuyen al progreso del conocimiento, colabora en la resolución de problemas, ofrece nuevas ideas de la “realidad”, o hace posible una nueva tecnología. Quién decide si se ha logrado calidad es la comunidad científica o bien quie-nes apliquen la innovación. Publicar en una revista indexada implica que ha sido objeto de una revisión por pares y es un signo de calidad. Pero el uso que se hará de los resultados (publicación o aplicación) es lo que certifica el grado de calidad. Excelencia es una expresión que denota superioridad comparativa, se logra cuando los resultados al-canzan impacto. Es la capacidad de liderar una disciplina, representa lo más significativo. Impacto es la influencia real de los resultados de I&D en un período dado. El impacto es la parte medible de la calidad e implica la citación, la aplicación o la transferencia. Indica que los resultados de la I&D capten la atención mundial mediante la citación o que hayan sido útiles a través de la transferencia.9

Cada universidad cuando planifique la estrategia que guiará su desarrollo debe responder la pregunta planteada y establecer en qué campo buscará la excelencia.

Conclusiones

En el presente trabajo se buscó reflexionar sobre algunos temas que se propone incorporar a un proceso de definición de una Agenda universitaria, ya sea para una institución en particular o para el sistema.

Se partió de mostrar las similitudes y diferencias que existen en-tre las universidades públicas y privadas y su impacto. En particular se

9 Félix de Moya Anegón. CSIC/IPP. Grupo SCImago, Power Point, Seminario: Aproximación al análisis institucional de la investigación: visibilidad e internacionalización, UNIVERSIA, Buenos Aires. Octubre2013


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profundizó la cuestión relativa al financiamiento y cómo éste resulta un condicionante significativo a la hora de establecer la planificación de una universidad privada.

En la búsqueda de mayores recursos, se sustentó que el mejor camino es brindar cada vez una mejor educación y mayores servicios al estudiante a efectos de incrementar el atractivo de la universidad.

Se mostró que existe margen para el crecimiento de las tasas de escolarización universitaria pero que ello no significará necesa-riamente una oportunidad de crecimiento para cada institución de continuar su multiplicación y las dificultades que acarreará en térmi-nos de recursos y calidad.

Se explicitaron las tendencias que la revolución del conocimien-to y en particular el impacto de la tecnología de la información y las comunicaciones imponen a la sociedad y la presión que introduce en las universidades a efectos de seguir su ritmo cada vez más acelerado.

A partir de allí, las reflexiones llevaron a volver a la raíz de la uni-versidad, que es la de educar a sus estudiantes y que estos aprendan y logren una formación superior.

Se analizó la problemática del ingreso y la nivelación de los nue-vos estudiantes, para luego analizar los fenómenos de desgranamien-to y persistencia hasta la graduación. También el efecto que tiene el trabajo paralelo al estudio sobre el alargamiento de las carreras.

Por último se analizó la necesidad que las universidades se abo-quen a potenciar los procesos de creación de conocimiento e innova-ción y el valor que tiene el logro de resultados. Para ello se recomen-dó la focalización del esfuerzo.

Como resultado se espera haber conducido al lector a la conclu-sión que la mejor práctica universitaria es la búsqueda permanente de calidad en la educación, investigación y servicio.

Bibliografía

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JUAN CARLOS PUGLIESE

Políticas para el mejoramiento de la Calidad. Situación actual y prospectiva

I. Las Políticas para el mejoramiento de la calidad, programas y acciones en la agenda 2003-2015

La publicación de la Universidad de Palermo del año 2004 so-bre La Agenda Universitaria constituye aún hoy un referente en el campo disciplinario que refiere a la Universidad como objeto de estudios. Este campo se ha desarrollado en los últimos treinta años y es materia de estudio en numerosos posgrados, especializa-ciones y maestrías, que se han incorporado a la oferta universitaria y que han sido acreditados por la Comisión Nacional de Evalua-ción y Acreditación Universitaria (CONEAU). Por ello resulta muy convocante participar de esta nueva publicación que contiene una mirada hacia lo que pasó y propuestas para lo que viene, realizada desde la perspectiva de actores académicos o con trayectoria de gestión institucional.

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Los ejes de política insinuados durante la última década, han im-plicado un cambio de sentido de las políticas respecto de las apli-cadas en los 90. Cambio de sentido que han tenido la virtud de no destruir todo lo anterior o negarlo, sino aprovecharlo, resignificarlo.

La política universitaria llevada a cabo en el período ha tenido impulsos y discontinuidades, siendo criticada en distintas publica-ciones como insuficiente para constituir una política pública. Se considera que se ha priorizado la no generación de conflictos antes que profundizar los cambios desde la iniciativa política. Por ejem-plo: CHIROLEU, A. (2009), Repensando la educación superior, UNR, Rosario. Chiroleu, A. & Iazzetta, O. (2012). La universidad como objeto de política pública durante los gobiernos Kirchner. En Chiro-leu, A., Marquina, M. & Rinesi, E. (comps.). La política universitaria de los gobiernos Kirchner: continuidades, rupturas y complejidades (pp.27-48). Buenos Aires: Universidad Nacional de General Sarmiento, Colección Educación. También: Marquina, M. (2012). ¿Hay una política universitaria K? En Chiroleu, A., Marquina, M. & Rinesi, E. (Comps.), La política universitaria de los gobiernos Kirchner: continuida-des, rupturas y complejidades (pp. 75-92). Buenos Aires: Universidad Nacional de General Sarmiento, Colección Educación. SUASNA-BAR, C. & ROVELLI, L. (2012). Impensar las políticas universitarias en la Argentina reciente. En Chiroleu, A., Marquina, M. & Rinesi, E. (Comps.). La política universitaria de los gobiernos Kirchner: continui-dades, rupturas y complejidades (pp. 49-73). Buenos Aires: Universidad Nacional de General Sarmiento.

El sector sigue ocupando un lugar marginal en la agenda política y ello se advierte en que los incrementos salariales y las designaciones de personal administrativo y docentes han monopolizado el creci-miento nominal del presupuesto pero se ha mantenido la estructura salarial vigente, fuertemente regresiva para impulsar cambios en la universidad orientados a articular con el desarrollo productivo.

Estoy convencido de que es complicado “pensar” la universidad. Es que los cambios que se producen en el mundo han modificado el rol de la educación superior pero este nuevo escenario está ausente en el debate cotidiano sobre la universidad argentina.

Por ello plantear una política, que es intervención, en un entorno

Políticas para el mejoramiento de la Calidad. Situación actual...

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de fuerte arraigo de la autonomía, genera tensiones que deben pro-cesarse con un fuerte respaldo político.

Vivimos un mundo gobernado por el valor del conocimiento que se caracteriza por una extraordinaria desigualdad entre los países y en las sociedades nacionales, con altos índices de pobreza y exclu-sión, que nos coloca en la necesidad de responder al desafío de la educación como instrumento fundamental para construir una socie-dad más justa.

Ello se da en un contexto de globalización y de cambios científi-cos y tecnológicos acelerados, con reglas que se pretenden imponer también a escala global, en el que tanto las actividades productivas como el desempeño ciudadano están dominados por el manejo de información y conocimientos. En ese marco, para sociedades como la argentina, la educación no puede ser considerada como una polí-tica “sectorial” sino como la estrategia de desarrollo nacional.

La educación está asociada al progreso de la sociedad y al bienestar de su población. Sólo una educación de calidad para todos/as permitirá alcanzar los objetivos de justicia social, crecimiento económico y ciuda-danía democrática, que guían una estrategia de desarrollo sustentable.

Desde esta perspectiva, sólo se concibe a la educación, incluida la educación superior, como un bien público con finalidad social, que de-berá forjar un mayor compromiso con el desarrollo futuro de la Nación.

Esta afirmación tiene sus fundamentos en la Declaración de los Derechos Humanos (Art. 26º y 27º) y en los principios ratificados y ampliados por el Artículo 13º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado por la ONU en 1966 y ampliado por la Declaración de CEPAL (2005); las Conferencias Mundiales sobre la Educación Superior I y II – UNESCO (1998 y 2009), los objetivos planteados en las Cumbres de Rectores de Lati-noamérica (2006/14) y los reiterados pronunciamientos de los ór-ganos de coordinación del sistema universitario, el Consejo Interu-niversitario Nacional (CIN) principalmente y también el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP).

Esta concepción de la educación como bien social, en contra-partida a la definición de la Organización Mundial de Comercio que considera a la educación superior como sujeta al comercio de

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servicios, está fuertemente arraigada en Argentina y ha sido incorpo-rada a la Ley de Educación Nacional Nº 26.206/2006, ley marco del sistema educativo y constituye un punto de partida para cualquier formulación de políticas en el futuro inmediato.

Durante los diez años que pasaron desde la publicación, el sistema se expandió en número de instituciones, creció el número de alumnos y se consolidó el sistema de evaluación de la calidad, principalmente a través de la acreditación de las carreras de grado incluidas en el Art. 43 de la Ley 24.521 de Educación Superior. Ver: SPU (2014). Anuario 2012 de Estadísticas Universitarias. Recuperado de http://portales.educacion.gov.ar/spu/investigacion-y-estadisticas/anuarios/

La política pública generada a partir del 2003, una vez que se apa-garon los estallidos de la crisis, tuvo su centro en la búsqueda de la calidad, articulando las recomendaciones para el mejoramiento de la calidad emergentes de las evaluaciones y acreditaciones realizadas por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) con el financiamiento por parte de la Secretaría de Po-líticas Universitarias.

Los instrumentos o componentes de la política pública que co-mentamos consistieron en:• Modelo de asignación de recursos por pautas objetivas.• Mejora de la calidad de las carreras profesionales de interés público, con-

tribuyendo a solucionar las principales debilidades destacadas en los pro-cesos de acreditación y evaluación de la calidad.

• Contratos programa plurianuales entre el gobierno y cada una de las universidades nacionales.

• Contratos de asignación con fines específicos.• Ampliación del número de becas de grado y posgrado.

Esta política tuvo fuerte impulso hasta el año 2006, luego fue dis-continuada sin que se advierta su desplazamiento por otra política. Más bien se han multiplicado programas para resolver, con el aporte de las universidades, distintas problemáticas, sin que puedan consti-tuir en sí mismos una política.


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II. La universidad como objeto y sujeto de políticas para el mejoramiento de la calidad

La política pública de educación superior debe formularse par-tiendo de la pregunta sobre cuál es el rol de la universidad en la estrategia de desarrollo de Argentina. Y, en la medida en que la uni-versidad es parte de la Nación, surge una segunda pregunta que inte-rroga sobre qué debe cambiar en el sistema universitario para poder acompañar al Estado y a la Sociedad en las tareas de recomposición económica y social que se perfilan como imprescindibles.

La perspectiva adecuada para afrontar las respuestas a estas pre-guntas exige que la universidad sea entendida, al mismo tiempo, como sujeto y objeto de políticas públicas. Es decir, parte activa y protagónica de las fuerzas del Estado actuando sobre la Sociedad, a la vez que receptora de políticas orientadas a su mejoramiento y refuncionalización.

Los especialistas y actores del sistema, coinciden en un diagnós-tico común que no ha variado en los últimos años y que puede sin-tetizarse en una serie de fortalezas que representan al conjunto de instituciones universitarias públicas y privadas y una persistencia de ciertas características preocupantes:

Fortalezas:• Amplia cobertura territorial• Diversidad y variedad de ofertas• Creciente apoyo (becas) a estudiantes desfavorecidos• Mejora significativa en salarios• Articulación moderada con el sistema científico y tecnológico• Intentos de articulación con el secundario

Debilidades:• Bajo rendimiento académico del sistema, con altos números de

ingreso y bajas tasas de titulación.• Crecimiento de las ofertas de Educación a Distancia, con cierta

desvinculación de las estructuras universitarias habituales, y con una gran variación en el tipo y calidad de las propuestas, los re-cursos tecnológicos y los modelos educativos de referencia.

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• Desarticulación entre las instituciones y los distintos niveles edu-cativos y al interior de las instituciones.

• Redundancia y dispersión de la oferta académica en algunas re-giones de baja densidad demográfica.

• Deficiente atención a los estudiantes en unidades académicas que pueden haber crecido más allá de límites razonables.

• Sobreabundancia de carreras profesionalistas y especializadas, y descuido por la formación sólida en conocimientos básicos.

• Carencia de estudios sobre demanda potencial de carreras en las diferentes regiones, especialmente para la generación de pro-puestas bajo la modalidad a distancia.

• Escaso desarrollo de la capacidad de investigación y bajo impulso a los estudios de posgrado, en temas fundamentales para el desa-rrollo del país.

• A pesar del notorio crecimiento del número de becas, persisten débiles sistemas de apoyo a los estudiantes económica y social-mente desfavorecidos.

• Escasos incentivos para impulsar el mejoramiento de la planta do-cente, particularmente en los aspectos académicos y de dedicación.

• Modalidades de asignación de recursos basados en la reiteración inercial de presupuestos históricamente consolidados.

• Escasez de procesos de evaluación pedagógica y de satisfacción de los usuarios del sistema (estudiantes, docentes, administrativos).

Estas características, ya estructurales por su persistencia en el tiempo, surgen claramente de las propias evaluaciones de las univer-sidades y de la CONEAU y se encuentra en la información estadística publicada en los Anuarios respectivos que edita la Secretaría de Po-líticas Universitarias.

III. La agenda universitaria hoy y su proyección en la próxima década

En realidad el sentido de las agendas políticas reside en que exista una sola concertada por los actores encargados de ponerlas en práctica,


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pero sabemos que los distintos actores sociales involucrados en los te-mas de agenda no tienen los mismos intereses y que los intereses de los actores no siempre se convierten en problemas sociales que reclaman tratamiento político y por lo tanto devienen temas de agenda.

Aguilar Villanueva analiza así este punto:

“No todos los problemas, sin embargo, logran llamar la aten-ción gubernamental y despertar su iniciativa. No todos logran con la misma facilidad y certeza formar parte del temario de los asuntos públicos y colocarse entre los asuntos prioritarios del gobierno. Algunas cuestiones que para los afectados resul-tan de interés vital y que para muchos observadores pueden ser calificadas de interés público, son descartadas desde sus primeros pasos en busca de la atención de la sociedad y del gobierno, o bien son desfiguradas y desactivadas durante su trayecto en busca de atención. (…)¿Qué ocurre entonces en el proceso de formación de la agen-da de gobierno? ¿Cómo se forma y por qué se forma de esa manera? ¿A qué se debe que algunos asuntos públicos y otros por nada públicos ascienda sin obstáculos a asuntos de go-bierno y que, en contraste, otros con características de publi-cidad más clara y contundente sean descalificados, inhibidos, rechazados, o bien aceptados con reservas y puestos en lista de espera? ¿Qué es lo que realmente hace que una cuestión social circunscrita se vuelva cuestión pública y asunto de la agenda de gobierno? ¿Qué es lo que determina la calidad de público de los muchos problemas y asuntos que a diario se presentan en una colectividad? ¿Cuál lógica y dinámica expli-ca la atención y el desinterés, la selección y eliminación de los asuntos? ¿Cuáles factores facilitan o dificultan el ingreso a la agenda gubernamental de ciertos temas y, por ende, contro-lan el tránsito de las demandas sociales?” (Aguilar Villanueva, L. F. (1996), Problemas públicos y agenda de Gobierno (Estudio introductorio), Grupo Editorial Miguel Ángel Porrua, México D. F, pp. 23 - 24

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Si combinamos estos interrogantes de Aguilar Villanueva. con las reflexiones de Peón y Pugliese (Peón, C. y Pugliese J.C. (2004), “Aná-lisis de los antecedentes, criterios y procedimientos para la evalua-ción institucional universitaria en la Argentina (1996 / 2002)”, en: BARSKY, O.; SIGAL, V.; DÁVILA, M., Los desafíos de la universidad argentina, Siglo XXI Editores /Universidad de Belgrano; Buenos Ai-res.) a propósito de Geoffrey D. Doherty1 sobre los distintos intereses en juego cuando se trata de apreciar la evaluación de la calidad de las instituciones educativas:

“Por otro lado, las instituciones y los sujetos intervinientes en las evaluaciones son, a la vez que realizadores de las mismas, usuarios de sus resultados.Abordada en este contexto, la noción de calidad aplicada a la educación superior está relacionada con el tipo de agente social que la elabora a través de la evaluación institucional y si-guiendo a Doherty podemos hipotetizar que existen tres tipos de agentes políticos, sociales y académicos diferentes a la vez que diferencialmente posicionados ocasionando tres formas institucionalmente legítimas de acercamiento teórico y meto-dológico para definir la calidad:El estado que está especialmente interesado en los perfiles profesionales de los egresados y los aspectos legales y presu-puestarios de las instituciones universitarias y, en concordan-cia con esta perspectiva, tiende a medir rendimientos me-diante la utilización de indicadores cuantitativos coherentes con su tendencia a cautelar la eficiencia del sistema. Así, privi-legiará para construir sus criterios de calidad indicadores que estiman las performances académicas, la pertinencia de los programas institucionales y el uso de los recursos en general. Su función será, además, la de dar fe pública de la calidad académica y científica de los procesos y del buen uso de los recursos orientando sus procedimientos de evaluación hacia formas estandarizadas de acreditación.

1 “Introduction: the concern of quality”. En: Developing quality systems in education. Rout-ledge, London, 1994.


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La comunidad académica que refleja en su accionar los valores que la caracterizan, especialmente sus creencias en el progre-so del conocimiento científico y en el papel de la educación en la constitución de los ciudadanos como sujetos racionales, dotados de autonomía moral y, por tanto, de responsabilidad civil y política. Así es que aprecia la importancia del pluralismo ideológico, la tolerancia a lo diferente y ponderará el debate y la controversia de ideas para articular las diversidades que ne-cesariamente existen en las distintas disciplinas y tradiciones culturales que la conforman. Estas particularidades determi-nan diversos modos de concebir y estructurar a las distintas instituciones universitarias y tiene, como correlato lógico a ni-vel de los procedimientos, la evaluación por pares organizados en comités que integren los valores antedichos.El mercado que hace prevalecer las preferencias de los usuarios y que, por su naturaleza de espacio de negociación permanen-te y condiciones cambiantes, refleja un conjunto de puntos de vista en conflicto. Esta es la instancia más difícil de formalizar en términos de indicadores de calidad dado que el mismo mer-cado, al introducir variaciones permanentes en lo que habitual-mente se llama “el perfil de la demanda”, dificulta los intentos de introducir criterios más o menos estandarizados. Su forma de evaluar tenderá a realizarse ex-post por medio de pruebas de resultados a través del empleo de los egresados universita-rios y la compra de servicios a estas instituciones.”

Así podemos postular una secuencia que concatena intereses con la capacidad de los actores para expresarlos en el espacio público y hacerlos temas de agenda de gobierno. A esta secuencia le falta el paso siguiente: la agenda de gobierno debe contener la búsqueda de una nueva ley de educación superior.

En 1995, cuando se promulgó la LES el actor principal fue el estado que hizo prevalecer su peso parlamentario y su accionar deci-sionista en detrimento del debate amplio y la participación de los de-más involucrados en el tema. No obstante hay que reconocer el am-plio trabajo técnico que precedió a la Ley 24.521 en las comisiones

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de educación de las cámaras y que le dio sustento práctico durante la década que tiene de vigencia.

Entonces, si no todos los intereses y problemas sociales logran expresarse como temas de agenda de gobierno, también es cierto que no todos los temas de agenda llegan a obtener soluciones conso-lidadas y con vigencia legal.

En el caso que nos ocupa habrá que evaluar adecuadamente este asunto. Veamos algunos puntos salientes de la actual situación:

1. Los actores y el gobierno están de acuerdo con los lineamientos principales de la Ley 24.521 pero reconocen que el contexto po-lítico que le dio origen ha cambiado.

2. De alguna manera se está planteando que es necesario volver a legitimar la LES sometiéndola a un nuevo proceso de promulga-ción en el que sufra transformaciones menores que no alteren su núcleo central: la instalación de procesos de evaluación y acredi-tación que le otorgan al Estado la capacidad operativa de dar fe pública de la calidad de la educación superior.

3. Esta demanda de fe pública es compartida por el Estado y la so-ciedad que ha comenzado a reaccionar preocupada por el dete-rioro de la calidad de la educación en condiciones de masifica-ción universitaria y diversificación institucional. Es un hecho que la población percibe la importancia de las credenciales universi-tarias para el empleo en la actual situación donde los procesos de globalización y la consolidación de la sociedad del conocimiento ponen crecientemente de relieve la demanda de empleos intensi-vos en conocimientos y relacionados con los servicios.

4. La explosión de la matrícula universitaria y el crecimiento ex-ponencial del número de instituciones de educación superior predisponen a la sociedad a buscar testimonios de fe pública y calidad en entidades especializadas en la evaluación de la calidad que, como la CONEAU, estén a la vez estatalmente respaldadas por el marco legal.

Las instituciones universitarias de gestión estatal y privada han per-cibido con distintos grados de claridad este cambio en la relación del


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estado con la sociedad y el sistema universitario (lo que J. J. Brunner lla-ma siguiendo a B. Clark el “triángulo de coordinación” Ver: BRUNNER, J. J. (1993), “Estado y educación superior en América Latina”, en: GUY NEAVE et al., Prometeo encadenado, Gedisa, Barcelona. También (2005) “Tendencias recientes de la educación superior a nivel internacional: marco para la discusión sobre procesos de aseguramiento de la calidad”. Documento en curso, Universidad Adolfo Ibáñez, Santiago de Chile.

5. Así tenemos que las instituciones que tienden a desconocer esta nueva situación y apelan al recurso de afirmar su autonomía aca-démica transformándola en autonomía política e institucional corren el riesgo de quedar aisladas y desgobernadas.2

Entonces podemos concluir este punto afirmando la convenien-cia de plantear que una agenda de mejoramiento de la educación superior (estatal y privada) supone un conjunto de tareas complejas de naturaleza y tiempos diversos. Así conviene hablar de una agenda múltiple compuesta por asuntos de alcances diferentes.

Cualquier análisis de los temas de la agenda política de nuestros días no incluye a la educación superior o a la universidad entre las preocupaciones de la sociedad ni la de sus actores públicos.

Aparece la educación como un tema importante pero considera-do como responsabilidad de los gobernantes, de los docentes, de los sindicatos o de los actores sectoriales, no como un tema que involu-cra el futuro de una sociedad.

IV. La necesidad y oportunidad de una nueva LES

Considero que la asignatura pendiente de esta década es la san-ción de una nueva ley de educación superior, demanda largamen-te expresada por importantes actores de la comunidad universita-ria como la Federación Universitaria Argentina, el CIN en 2009, los

2 Tal el caso de las Universidades Nacionales de Buenos Aires y Comahue que llevan meses de conflicto y sin poder constituir nuevas autoridades.

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debates realizados en el seno de la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados de la Nación, los proyectos legislativos y lo afir-mado por el discurso de apertura de las sesiones del Congreso por la Presidente de la Nación el 1 de marzo de 2011.

Si bien la ley por sí sola no garantiza la aplicación de los cambios que se requieren, el marco normativo permite fundar los programas, los proyectos, las acciones concretas por las cuales se abona el cami-no para la consecución de los objetivos plasmados en el marco legal.

Una agenda de mejoramiento de la educación superior (estatal y privada) supone un conjunto de tareas de naturaleza compleja y tiem-pos diversos. En esta instancia debe plantearse como ejes de la tensión no resuelta respecto de la actual Ley de Educación Superior, temas ineludibles que debe contener la normativa de la educación superior, hacia los cuales se ha orientado la política de concertación impulsada en 2003 y que fuera descripta en el artículo de La Agenda Universitaria I. Su positivo impacto da cuenta la reciente publicación de la Univer-sidad de Palermo, “Evaluación y Acreditación Universitaria. Actores y políticas en perspectiva” UP Colección de Educación Superior 2014.

Hay consenso entre los actores que el Estado tiene un indelega-ble papel como representante de la sociedad, como promotor de políticas públicas destinadas a la reconstrucción del tejido social.

También es momento de considerar la pertinencia como factor inexcusable en toda acción universitaria, en relación al compromiso social de los universitarios y su inserción en las políticas de promoción de la inclusión social, la lucha contra la pobreza y el desarrollo local.

Se impone que el Estado -con la colaboración del sistema universi-tario- considere especialmente la pertinencia de las carreras y la capa-cidad de cooperación y complementación entre las instituciones y la potencial inserción laboral de los graduados, y que además, provea al sistema universitario de información y oportunidades para mejorar su articulación con el mundo del trabajo, los mercados locales, regiona-les y globales, la administración pública y la prospectiva social.

Al mismo tiempo, los desafíos que la globalización, el desarro-llo de las nuevas tecnologías y los avances de la ciencia y la técni-ca proponen a nuestras universidades, exigen una planificación del desarrollo del sistema a mediano y largo plazo, con financiamiento


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previsible y objetivos consensuados a partir de diagnósticos serios y públicos.

Por lo expuesto, las relaciones entre el Estado y las universidades deben establecerse en un marco a la vez racional y previsible, con perspectivas de mediano y largo plazo, que permitan superar las iner-cias y desbalances actuales y alcanzar consensos entre las prioridades nacionales y regionales, y las propuestas que desde su autonomía las universidades formulan para cumplir con su función social.

Un imperativo de época es asumir la complejidad de las relacio-nes entre el Estado, la sociedad y la universidad en el marco de la reconfiguración del sistema mundial. Frente al impulso fundado en el libre mercado, nuestro país junto a los países de la región adoptan modalidades de integración basados en la cooperación de cara a las prioridades de desarrollo de la región.

El sistema de educación superior debe también recoger el desa-fío de aportar su presencia protagónica en estas estrategias. Simultá-neamente se estaría dando cuenta desde una perspectiva regional al desafío de la internacionalización de la educación superior, proceso que hoy hegemonizan los países de la OCDE.

Se trata de que el Estado asuma como componente de política la garantía de que los recursos humanos que se forman en el sistema de educación superior, con el costo que la sociedad asume, desarrollen sus capacidades en el país.

V. La búsqueda de la calidad en la nueva ley de educación superior

Sobre la educación superior argentina existe una concepción ma-yoritaria, fuertemente extendida, que primero se ha expresado en la resistencia a la ley vigente y actualmente se expresa en el apoyo a acciones concertadas entre las universidades y el gobierno.

La LES desde su sanción está encerrada en una tensión entre una política, la de los 90, y la resistencia de la sociedad y la comunidad universitaria a esa política, aunque no a todos los aspectos de la Ley.

El proceso por el cual se llega a la construcción de iniciativas que

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se plasman en leyes, sobre todo en el tema educativo, exige la bús-queda de consensos, que surgen luego de debates, tal como se hizo en el caso de la Ley de Educación Nacional.

En esta instancia debe plantearse como ejes de la tensión no re-suelta respecto de la LES y a la que nos referimos más arriba, temas ineludibles que debe contener la normativa de la educación supe-rior, hacia los cuales se ha orientado la política de concertación entre el gobierno nacional y las universidades.

Estos temas son, por lo menos, los siguientes:

• La Educación Superior como bien público• Autonomía y responsabilidad social• Universidad y modelo de desarrollo• Universidad y sistema educativo• Sistema Nacional de Calidad

Estos puntos conforman el sustrato para orientar las políticas a futuro, cada uno de ellos determina la orientación general de agen-das particulares y contextos de discusión legislativa y universitaria.

La agenda universitaria en la Argentina se supone consensuada por todos los actores que se involucran en la universidad. Lo que persiste son enormes diferencias de opinión de cómo resolver esos temas que implican los ejes de tensión indicados. Quizás una nueva y superadora ley de educación superior sea un paso para conseguirlo.

La centralidad de la educación superior en la sociedad del cono-cimiento se corresponde con la centralidad del conocimiento en la economía y ya es hora de repensar este rol del conocimiento avanza-do y su importancia para las sociedades.

Así el debate sobre el rol de la universidad y el conocimiento avanzado debe trascender los ámbitos universitarios y convertirse en tema de agenda política moderna tanto para los partidos como para el parlamento. En el necesario debate en el que nos encontramos, debe garantizarse la participación de todos los actores, los estudian-tes, los docentes, las organizaciones gremiales y las organizaciones de la sociedad.


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VI. La evaluación y la acreditación como instrumento de política: perspectiva y prospectiva.

Para acompañar y completar este cambio de rumbo en la política es necesario oficializar la asignación de nuevos objetivos a la evalua-ción institucional y a las evaluaciones de acreditación, explicitándolos en el marco de una concertación expresa entre el Ministerio de Edu-cación, a través de la Secretaría de Políticas Universitarias, el Consejo de Universidades y la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU). La evaluación tendrá en lo sucesivo explí-citos objetivos de mejoramiento, deberá analizar la calidad de las ins-tituciones y carreras desde la perspectiva de su función social, su vin-culación con las necesidades regionales y nacionales, su compromiso con el desarrollo del conocimiento, de la sociedad y de la producción. También deberán tenerse en cuenta los contextos regionales y los dife-rentes tipos de poblaciones a las que atienden las universidades.

La garantía de calidad debe extenderse a todo el sistema de educa-ción superior y comprender, con modalidades específicas, a todos las sedes, programas y carreras. Al mismo tiempo debe precisarse el objeti-vo de las evaluaciones, considerarlas como parte de un proceso de me-joramiento que cuenta con el respaldo financiero de Estado y supone un compromiso activo de éste con la función social de la universidad.

La bibliografía demuestra que se ha superado la discusión acerca de las concepciones de la evaluación de la calidad, por ello se reitera que el proyecto que se concrete deberá hacer eje en la concepción de la evaluación de la calidad para el mejoramiento, tal como pueden encontrarse una gran cantidad de ejemplos concretos en nuestras prácticas institucionales. Ver: CONEAU (2012). Avances de gestión desde la evaluación institucional 2008-2010. Buenos Aires.

El centro de atención debiera pasar por la intervención de los pares, miembros destacados de la comunidad científico-académica y depositarios del núcleo central del juicio de calidad. La agencia de evaluación y acreditación, hoy CONEAU, tiene una valiosa y aquila-tada experiencia y cualquier modificación a su estructura debiera surgir de un elevado debate que incorpore un acuerdo básico: el fin del mejoramiento como efecto de las evaluaciones y la intervención

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de los miembros destacados de la comunidad académica en el juicio de calidad.

La CONEAU ha realizado su propia evaluación, en sus dos fases de autoevaluación y evaluación externa por parte del Instituto de Educa-ción Superior para América Latina y Caribe de la UNESCO (IESALC-UNESCO), con un Comité de Pares Evaluadores relevante, quien en sus conclusiones, al referirse a la legitimidad alcanzada, sostuvo:

“Múltiples factores han concurrido a la gradual generación de un ambiente de legitimidad pública en torno a la CONEAU. Por un lado, la experiencia acumulada ha hecho evidente un desempeño marcado por la voluntad de dotar al organismo de una efectiva autonomía, garantizando independencia de juicio y coherencia en la toma de decisiones, eludiendo ambigüe-dades en los procedimientos, dictámenes y resoluciones. Ello constituye un soporte relevante de confianza y consistencia de las actuaciones desarrolladas en diversos tipos de instituciones. Por otra parte, ha sido importante el esfuerzo por asumir una responsabilidad social articulada por la colaboración construc-tiva con las distintas instituciones universitarias y por prácticas transparentes en relación a los usuarios, suministrando avisos e información oportuna sobre las acciones implementadas y promoviendo el diálogo de la comunidad académica y sus cua-dros directivos en torno a los criterios y procedimientos em-pleados.” CONEAU Avances de Gestión (2007)

La Ley 24.521 crea un sistema de evaluación institucional, de acreditación de grado y de posgrado siguiendo una tendencia in-ternacional que no es, con todo, uniforme en cuanto a los objetivos que estos sistemas persiguen en los distintos países. Para el nuestro la Ley establece evaluaciones que son obligatorias y es obligatorio también para las instituciones diseñar programas de mejoramiento a partir de los diagnósticos que las evaluaciones establezcan, pero está ausente el correlato de un compromiso del Estado con las uni-versidades para el financiamiento de esos programas. Los procesos de evaluación y acreditación parecen entonces destinados a calificar


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los “productos” de la universidad, a exponer esa calificación ante el público de manera de alentar la competencia y ejercer una presión sobre el mejoramiento que las universidades sólo podrían resolver buscando financiamiento alternativo en el mercado, esto es, median-te el arancelamiento de las carreras.

La política formulada y puesta en marcha entre los años 2003 y 2005, aún vigente en la medida que no ha sido reemplazada por otra política, sin perjuicio de las discontinuidades y sesgos indicados, con los componentes descriptos, importó asumir la responsabilidad esta-tal con la calidad y el mejoramiento de las universidades nacionales, al financiar programas de mejoramiento surgidos de los procesos de acreditación. Estos programas, aplicados inicialmente a las carreras de medicina, ingeniería y agronomía, luego extendidos a todas las carreras que realizaron el proceso de acreditación, cuentan con diag-nósticos validados por comités de pares académicos, sin excluir a las carreras no acreditadas las que, mientras producen las reformas ne-cesarias, no han visto afectada la validez de sus títulos.

Esta política implica la recuperación del compromiso del Estado con la universidad y de ambos con la función social del sistema universitario. En este marco las evaluaciones institucionales resultan un instrumento imprescindible para la búsqueda de una calidad con pertinencia.

Expresan el compromiso entre el Estado y la universidad: ésta evalúa su capacidad para cumplir con calidad su función social y el Estado se compromete con esos diagnósticos aportando el financia-miento de los programas de mejoramiento.

VII. La CONEAU y su impacto

Resulta imprescindible incorporar las conclusiones de un comple-to estudio de opinión sobre el accionar de la CONEAU, que forma parte de su informe de Autoevaluación. En el mismo se indaga a las autoridades universitarias, a los pares académicos, a técnicos y auto-ridades políticas acerca de lo actuado y la significación de CONEAU en el sistema universitario. El estudio comprende un universo muy re-presentativo, del cual se rescatan las siguientes opiniones dominantes:

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• La CONEAU llegó para quedarse. Después de una etapa de cons-titución, aprendizaje y consolidación, la CONEAU ha logrado es-tablecerse y legitimarse como integrante estratégico del sistema universitario argentino y agencia con prestigio regional e inter-nacional. Aún no ha terminado de definir su perfil institucional como agencia evaluadora. A nivel metodológico arraigó la eva-luación por Pares académicos y disciplinarios y la aplicación de estándares de calidad como prácticas habituales y rasgos consti-tutivos de la evaluación de la educación superior en la Argentina.

• La CONEAU se ha convertido en la opción estatal más deman-dada a la hora de establecer políticas públicas para los niveles terciario y cuaternario de la educación.

• Los informes y dictámenes de la CONEAU cumplen con la exi-gencia legal de dar “fe pública” de la calidad de las instituciones universitarias, sus proyectos institucionales y los programas aca-démicos y científicos que implementan.

• El logro más destacable del trabajo de la CONEAU en su primera década de existencia y que pasa frecuentemente desapercibido es el de haber fomentado la emergencia y consolidación de una cul-tura de la evaluación crecientemente difundida a nivel de todo el sistema universitario argentino y, especialmente, el de haber logrado frenar la creación indiscriminada de nuevas instituciones universitarias tanto estatales como privadas.

• A las universidades les ha permitido: elaborar planes de mejora-miento; fundamentar adecuadamente programas de gobierno y gestión institucional; legitimar juicios de calidad sobre las distin-tas unidades académicas; mejorar los sistemas de producción y difusión de datos básicos sobre la universidad y dotar de mejores estadísticas a las áreas de planeamiento y administración de re-cursos; dotar a las autoridades de argumentos mejor fundamen-tados para gestionar recursos financieros.

Estas conclusiones resultan insoslayables a la hora de debatir el futuro de un sistema de calidad universitaria para plasmarlas en una ley que debe ser superadora y por lo tanto estar basada en los con-sensos y la experiencia.


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VIII. Las universidades privadas

La propuesta de una nueva ley de educación superior supera-dora de la vigente, debe incluir a las universidades privadas porque realizan una actividad esencial para el desarrollo de la Nación. Se en-cuentran arraigadas en el país siendo muy importante su aporte en los cincuenta años de existencia legal que llevan. Su régimen jurídico y su jerarquía institucional no deben sufrir cortapisas, debiendo ade-cuarse a los principios y objetivos que se fijen en la nueva normativa.

El control del Estado debe mantenerse y reforzarse en la creación de nuevas instituciones universitarias y en el sistema de calidad.

Debe formar parte del debate necesario el tipo jurídico que asumen las instituciones que fundan y sostienen a las universidades privadas. Ac-tualmente éstas son Fundaciones o Asociaciones Civiles. El punto del debate debiera ser: ¿Qué instituciones sin fines de lucro pueden fundar la creación de universidades privadas y cuál debe ser la relación entre la entidad patrocinante y la institución universitaria una vez creada?

¿Cuál es la mejor forma de garantizar la sustentabilidad de las universidades privadas? Teniendo en cuenta el interés del Estado en la actividad, debiera dotarse al Estado de instrumentos para facilitar aportes, a través de donaciones de empresas, de particulares y distin-tas formas de mecenazgo. También la actividad debiera estar exenta de impuestos y todas las universidades debieran participar en los in-centivos que se dispongan para la inversión en distintos sectores que se vinculen con las mismas.

IX. Objetivos de una nueva ley de educación superior

El análisis se realiza con la mirada puesta en el futuro, en función de un proyecto superador, traduciendo los objetivos se proponen los siguientes:

a) a) Revalorizar los principios y garantías consolidados en el sistema universitario, de respeto irrestricto a la autonomía universitaria.

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b) Garantizar la gratuidad de la enseñanza de grado en las institu-ciones universitarias nacionales y la equidad, que se plasma me-diante mecanismos que aseguren una efectiva igualdad de opor-tunidades, para el acceso y permanencia en el sistema.

c) Mejorar la calidad de los procesos de enseñanza y aprendizaje y sus resultados, en términos de formación de los recursos huma-nos que la sociedad necesita.

d) Ampliar las oportunidades educativas, facilitando del acceso y la permanencia de los estudiantes en el sistema universitario, el lo-gro de una formación básica sólida, la movilidad de los estudian-tes al interior de las instituciones, entre distintas universidades y con las instituciones de Educación Superior.

e) Lograr niveles de calidad equivalentes en distintas instituciones de diferentes subsistemas.

f) Incorporar sistemáticamente a las instituciones universitarias en las redes de actores para el desarrollo local y regional.

g) Integrar el sistema de educación superior, mediante la articula-ción entre universidades y entre éstas con el sector terciario y con el nivel medio.

h) Desarrollar procesos de flexibilización curricular y de coopera-ción interinstitucional e interdisciplinar que posibiliten un uso más eficiente de los recursos, favorezcan la coherencia interna del currículum y la colaboración interdisciplinaria, la transferen-cia y la articulación curricular.

i) Apoyar a las instituciones universitarias en la implementación de proyectos de cambio y reforma tendientes al mejoramiento de su calidad institucional.

j) Asegurar la convergencia, complementación y coherencia entre las políticas de evaluación, promoción de la calidad y de financiamiento.

k) Actualizar el compromiso social de cada institución universitaria y la pertinencia de la educación de ese nivel.

l) Organizar y potenciar los recursos del sistema para la transferen-cia a la producción y a los servicios.

m) Consolidar un sistema de calidad de la educación superior que reconozca como meta el mejoramiento continuo y ratificar el compromiso del Estado con las reformas para el mejoramiento


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de la calidad.n) Jerarquizar la educación superior no universitaria, asegurando

crecientes niveles de calidad con la participación del Estado Na-cional, los estados provinciales y las instituciones universitarias.

o) Avanzar en la inserción de la educación superior argentina en los procesos de internacionalización, integración y desarrollo local y regional.

p) Desarrollar y consolidar las capacidades de investigación en las instituciones universitarias y su papel protagónico en el sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación.

X. La educación superior como bien público

Los principios que debe contener una nueva ley se encuentran consensuados entre los actores y plasmados en la legislación, como la concepción de la educación como un bien público, que incluye a la educación superior. En efecto, la LEN Nº 26.206 establece con preci-sión en su Art. 2 que la educación tiene el carácter de bien público. Como expresa el mensaje de elevación del Poder Ejecutivo Nacional (PEN), “…la ley define a la educación y al conocimiento como un bien público y al Estado como el garante y responsable principal e indele-gable de cumplimiento del mandato constitucional del derecho a la educación. La educación es asumida como prioridad nacional y polí-tica de Estado, superando los enfoques sectoriales tradicionales y ase-gurando procesos de concertación que garanticen la continuidad en la aplicación de las grandes líneas estratégicas de acción educativa...”

Consecuentemente debe reafirmarse este principio para la edu-cación superior, y a ese carácter remitirse la pertinencia de las funcio-nes y acciones de la universidad, convirtiéndose en el criterio desde el que se asegura la calidad y al que se orienta el mejoramiento.

Ello supone restablecer y profundizar el compromiso del Estado como garante de la educación superior y de su calidad frente a la sociedad y al sistema.

Afirmar que la educación superior es un bien público supone plas-mar un mandato constitucional que recoge un consenso arraigado y

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extendido en nuestra sociedad y tomar partido en la discusión que está latente en el centro de la agenda internacional a partir de la De-claración de la UNESCO en la Conferencia Mundial de Educación Superior de 1998 y 2009 (CMES I y II) y especialmente por la inclu-sión de la educación superior como bien transable sujeta al comercio de servicios (AGCS/GATTS) realizada por la OMC en Doha 2001 y pronunciamientos posteriores.

La universidad del siglo XXI debe demostrar su capacidad para dar respuesta a las necesidades y los objetivos de desarrollo de la so-ciedad con el fin de contribuir a la elaboración de modelos integrales de crecimiento económico y desarrollos comparativos, sustentables, equitativos y democráticos. Estos fines deben contribuir a la erradi-cación de la pobreza, la intolerancia, la violencia, el analfabetismo, el hambre, el deterioro del medio ambiente y las enfermedades a través de acciones que se realicen inter y transdisciplinariamente. Es preci-so además que las instituciones de educación superior, junto con la sociedad, definan o redefinan sus misiones, con la participación de todos los actores involucrados en la educación superior.”

XI. Autonomía

Debe profundizarse la autonomía de manera auténtica y jerarqui-zarla en el nivel institucional. Para eso deben devolverse las plenas facultades a las universidades respecto al régimen de alumnos y a las funciones de sus órganos de gobierno removiendo del texto legal las restricciones a la publicación de los estatutos.3

El nuevo marco legal debe establecer garantías para el ejercicio de la ciudadanía universitaria con los mejores niveles de calidad

3 Conforme el art. 34 de la LES 24521 los Estatutos de las Universidades Nacionales deben ser comunicados al Ministerio de Educación quien verifica su adecuación a la LES y si tiene observaciones se plantean en sede judicial. Actualmente hay acciones judiciales pendientes entre el Ministerio y varias Universidades por observaciones efectuadas por el Ministerio en temas sensibles a la autonomía universitaria como gratuidad y equidad, regularidad, principios que hacen a la visión de cada Universidad y otros temas que han sido objeto de tratamiento en los juicios de inconstitucionalidad promovidos por las Universidades y que tuvieran pronunciamiento negativo por parte de la CSJN


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democrática. Debe reconocerse a las universidades como actores e interlocutores de las políticas públicas y de su propio desarrollo, con apoyo del Estado, fortaleciendo el protagonismo de la comunidad universitaria en los procesos de evaluación.

XII. Concertación como modalidad de relación entre la universidad y el Estado.

Para concretar el vínculo entre el Estado y las universidades en la realización de políticas públicas donde la universidad sea objeto y sujeto, se propone incluir en la nueva ley los instrumentos adecuados para materializarla.

Se requiere no sólo mejorar la calidad y el rendimiento de la enseñanza, la investigación y la extensión, sino también orientar es-tratégicamente todas estas actividades en pos de objetivos institucio-nales y sociales claros. Ello implica reconocer que no existe un único modelo de universidad socialmente deseable. Las universidades de-ben desarrollar su perfil institucional para dar una respuesta propia, personal, de calidad, diferenciada a partir de sus fortalezas, a fin de satisfacer adecuadamente la provisión de sus funciones básicas y so-ciales. En la definición de este perfil cabe también ir construyendo puentes con las otras instituciones de educación superior no univer-sitarias del sistema, promoviendo gradualmente la transferencia de los estudiantes entre ambos sectores, a la par que se estimula la me-jora de la calidad y la especificidad funcional de cada uno de ellos.

Es preciso que la nueva ley recree el Fondo Universitario para el desarrollo de Argentina, que fuera creado por Resolución MECT nº 260/2005 de fecha 28/03/2005 y que después se incluyera en la ley de presupuesto de 2006. El FUNDAR, significó una decisión institucional de trascendencia en la medida en que se trata de un instrumento que conjuga la instrumentación de las políticas del Estado respecto de las universidades, los espacios de concertación de prioridades entre el Es-tado y cada universidad y la administración de los fondos que permi-ten financiar los proyectos que resultan de esta concertación.

La creación del FUNDAR constituyó la institucionalización de

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una nueva relación entre el Estado y las Universidades Nacionales en la que la calidad de los servicios universitarios no es dictada por el mercado, sino por la sociedad, y en la que el mejoramiento continuo se asume como un compromiso solidario con ella, entre las institu-ciones universitarias y el Estado.

La jerarquización del FUNDAR en una nueva LES implica esta-blecer definitivamente la política de compromiso del Estado con la promoción de las reformas que las universidades necesitan realizar para adecuar sus capacidades a los desafíos que hoy le presenta el cumplimiento de su función social.

El FUNDAR implica la instancia de institucionalización de esta nueva política por varios motivos: en primer lugar, porque se presenta como un instrumento capaz de canalizar las políticas prioritarias para el sector universitario a través de distintos programas. En segundo lu-gar, incorpora los procesos de evaluación y acreditación asignándoles el carácter de diagnóstico estableciendo claramente para ellos un ob-jetivo de mejoramiento en el marco del cumplimiento de la función social de cada universidad, y finalmente, concurre con aportes finan-cieros a la promoción de las reformas que las mejoras requieren.

El fondo que se propicia es el marco en el cual se inserta la concer-tación, es en definitiva, el punto de encuentro entre las prioridades de política universitaria del Estado y las prioridades de las instituciones.

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EDUARDO SÁNCHEZ MARTÍNEZ

Hacia una mayor inclusión, calidad y transparencia en la educación superiorAlgunas implicaciones para una agenda de largo plazo

Introducción

Este capítulo parte de una observación y de un convencimiento. Lo que en mi opinión venimos observando entre nosotros en materia de educación superior, y en particular de educación universitaria, es que desde hace ya bastante tiempo estamos como enredados en cuestiones demasiado domésticas y demasiado puntuales, demasiado coyuntura-les. Algunas de esas cuestiones son sin duda importantes y merecen prioridad, pero aparecen como alejadas de una visión más amplia y de más largo plazo que apunte a revertir tendencias y a superar algu-nas carencias y problemas de fondo. Y también, aparecen como de-masiado alejadas de algunos rasgos que caracterizan a los sistemas de educación superior más desarrollados y a las buenas universidades del mundo, como demasiado ajenas a algunos de los asuntos y debates

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que en ellas tienen lugar. Y anoto esto, no con la idea de plegarnos pasivamente a todas las tendencias del mundo desarrollado o a los intereses y objetivos que suelen orientarlas, sino para plantearnos se-riamente cuestiones que por mucho tiempo pareciera que hemos ido dejando de lado y necesitamos ahora afrontar, revalorizar y reorientar, teniendo en la mira una educación superior de mayor calidad, más equitativa e institucionalmente más transparente, que sirva mejor al desarrollo de la sociedad a la que pertenece. Esta es la observación que me sirve como punto de partida. Y mi convencimiento, consecuente con esa observación, es que una reflexión –seguramente no mucho más que eso— desde esa perspectiva, puede complementar bien una agenda de asuntos o cuestiones más próximas y concretas, de las que centralmente se ocupa el presente volumen.

Ahora bien, identificar algunos temas de una agenda para el largo plazo, no significa que debamos esperar diez años o más para empezar a trabajarlos. Como se ha escrito en una nota reciente, “la oposición entre lo urgente y lo importante es un falso dilema que opone el pre-sente al futuro como si ambos fueran mutuamente excluyentes. Un rol crítico de la política pública es reconciliarlos. La agenda del presente y la del futuro deben iniciarse simultáneamente, cuanto antes” (Levy Yetati, 2014). Con esa mirada, la complejidad y la naturaleza cualitativa de algunas de las cuestiones de agenda que aquí menciono, que tie-nen que ver con ciertos rasgos de nuestra cultura universitaria, exigen por lo tanto empezar a debatirlas cuanto antes pero con el suficiente tiempo por delante para que sea posible aceptar su existencia, reco-nocer su importancia para avanzar hacia adelante, tratar de encontrar coincidencias, tejer acuerdos y traducir éstos en políticas de Estado con el necesario consenso y continuidad en el tiempo.

Abordar el tipo de cuestiones que aquí propongo, aunque sea de modo muy preliminar, tiene por otra parte sus dificultades. Una, no menor, es que varias de esas cuestiones tienen que ver con la cultura universitaria que hemos venido cultivando, con tradiciones y prácticas que no se prestan fácilmente al tipo de consideraciones y propuestas que suelen estar presentes en las agendas de políticas públicas. Y otra, que también dificulta la presentación, es que las cuestiones que aquí se ponen en la mira por su relevancia para una

Hacia una mayor inclusión, calidad y transparencia en la educación...

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agenda de largo plazo se plantean en planos diversos: unas a nivel del sistema y de las políticas públicas, otras a nivel de las instituciones y de las políticas y prácticas que en ellas se cultivan. Ergo, la preven-ción a tener en cuenta es que más que temas concretos o asuntos de agenda en sentido estricto, apenas será posible apuntar algunas implicaciones que las cuestiones a señalar tienen para una eventual agenda de la educación superior.

Una educación superior con más alternativas

Por razones muy justificadas, hay plena coincidencia hoy en que un objetivo central en materia educativa es el de trabajar por una mayor inclusión. Aunque se debiera aclarar qué significa exactamen-te eso y cuáles son sus exigencias e implicaciones para la educación superior, ese objetivo, que apunta a una mayor equidad social, es consistente con el requerimiento económico de avanzar hacia una mayor universalización de ese nivel de la enseñanza con el propósi-to de hacer frente a requerimientos laborales de mayor calificación profesional que requerirá un país que debe empeñarse, alguna vez, en emprender un proceso de desarrollo vigoroso que resulte soste-nible en el tiempo. Ahora bien, en mi opinión no se pueden plantear seriamente esos objetivos en el marco de una educación superior en buena parte monopolizada por la universidad. Con una mirada más amplia y de largo plazo, es imprescindible pensar el tema en un contexto de una mayor diferenciación institucional y curricular, res-pondiendo tanto a la diversidad de aspiraciones individuales como a la multiplicación de necesidades de formación profesional por parte de la sociedad. Hay sin duda más de una estrategia para lograrlo, y en identificar y luego implementar la más adecuada para nuestra realidad consiste sin duda el desafío a enfrentar, pero lo que no se puede subestimar ya es la urgencia de atender ese frente, como lo han hecho casi todos los países que hoy están más cerca de universali-zar su educación superior, no sólo abriendo el acceso a ella sino fun-damentalmente incorporando y logrando profesionalizar a sectores sociales cada vez más amplios. Vale en este sentido tener presente,

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por ejemplo, que en varios de los países hoy desarrollados, que han entrado claramente en la fase de evolución de la educación superior que Martin Trow (1974) calificara como ‘universal’, más del 50 por ciento de la matrícula que cursa estudios de ese nivel lo hace en instituciones o carreras que ofrecen formación técnica o tecnológica ‘corta’, de dos o tres años. Y que en países más próximos a nuestro nivel de desarrollo, como Brasil, Colombia o México, si bien los datos muestran una participación de esa modalidad de enseñanza bastante menor, su dinámica de crecimiento en estos últimos años es clara-mente más importante que la que se observa en la matrícula de las carreras universitarias de grado (García de Fanelli, 2013).

Entre nosotros, el proceso de creciente diferenciación y diversifi-cación institucional en el nivel superior del sistema educativo no es en verdad nuevo. Se observa con claridad desde hace medio siglo, no sólo en la orientación docente, ampliamente mayoritaria, sino también en la llamada técnico-profesional, de desarrollo menor y más heterogéneo (Sigal y Freixas, 1998). Sin embargo, la ausencia de una política federal orientadora e impulsora de los niveles de calidad que deben caracterizar a esa formación para que responda a lo que de ella esperan tanto los nuevos aspirantes como los sectores produc-tivos, ha operado en contra de un desarrollo más vigoroso de la mo-dalidad. El hecho de que esas instituciones de educación superior no universitaria estén en manos de las provincias, agrega ciertamente complejidad a cualquier intento de fortalecer su desarrollo e impri-mir una orientación al conjunto, pero con una mirada de largo plazo no puede suponerse que sea imposible. Nuestra propia historia de la educación nos muestra que hay ejemplos de políticas públicas que en el pasado han sabido enfrentar con éxito ese tipo de dificultades.

Pensar en opciones para un nuevo tipo de alumnos

Sin un mayor desarrollo cuantitativo y cualitativo de esta modali-dad de formación, es difícil pensar que el objetivo de garantizar una mayor inclusión en la educación superior pueda hacerse efectivo. Lo que tenemos a la vista es una educación secundaria notoriamente de-teriorada en su calidad, pero cuyo cumplimiento formal las políticas


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educativas vigentes impulsan en función de la obligatoriedad legal vi-gente desde hace algunos años, aunque sin mayor atención ni resul-tados en relación a los aprendizajes que deberían lograrse. El efecto que de ello puede esperarse, como ya empieza a observarse, es la pre-sencia de cohortes cada vez más numerosas en condiciones de cursar formalmente estudios de nivel superior, pero con serias deficiencias de formación para poder hacerlo provechosamente. Ello se ve con claridad cuando se examinan los resultados de las pruebas PISA y de otras evaluaciones que arrojan datos similares. Si a eso se agrega que una parte creciente de los nuevos graduados del nivel medio proviene de los quintiles de más bajos ingresos, y cuenta por lo tanto con un escaso capital cultural acumulado, se tiene un panorama del perfil de los nuevos candidatos al que tiene que atender la educación superior para cumplir con el objetivo de mayor inclusión.

Las expectativas de muchos de estos nuevos potenciales aspiran-tes no son seguramente ya la de los clásicos estudiantes que, con otro perfil, tienen la vista puesta en las tradicionales carreras universita-rias, largas según los planes de estudio y mucho más largas en la ex-periencia de la vida real. Y las posibilidades de aquéllos de ser exito-sos en este tipo de estudios son por cierto menores, sobre todo si no cuentan con alternativas eficaces de apoyo económico y pedagógico que atiendan a sus necesidades y faciliten el intento. Muy probable-mente, si tuvieran más opciones de estudios más breves y prácticos, que ofrezcan razonables posibilidades de inserción laboral en varia-dos sectores de la producción o los servicios, muchos se inclinarían seguramente por ellas y tendrían más posibilidades de ser exitosos en una decisión en la que se juega su proyecto de vida en un momento crítico de su desarrollo personal. Los datos propios y ajenos mues-tran, sin dejar duda alguna, que no sólo el acceso sino también la retención en las carreras de nivel terciario son mayores que los que se observan en las carreras de grado de las universidades.1

1 A ello cabe agregar que, en un país con fuerte desocupación juvenil, no es intrascendente el impacto que el desarrollo de alternativas de formación superior corta tiene por lo general en las tasas de empleo y en los niveles de ingreso, como puede verse en los últimos indica-dores publicados por la OECD (OECD, 2013).

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El riesgo de fortalecer la presencia de dos circuitos

Las críticas a este tipo de propuestas son conocidas: las carreras universitarias, se dice, por lo general más prestigiosas ya que abren mejores perspectivas profesionales y de desarrollo individual, son para los sectores privilegiados de siempre; y para los aspirantes de segunda, que recién se asoman al mundo de la educación superior, quedan sólo opciones de segunda, carreras cortas que tienen un techo a la vista que limita el crecimiento y las perspectivas a futuro. No puede negarse que este tipo de críticas tiene parte de verdad, pero también de mira-da ideológica estrecha. Porque pasa por alto dos hechos que están a la vista. Por un lado, no hay ninguna sociedad que funcione razona-blemente bien y sin grandes tensiones en la que todos sus miembros adultos sean profesionales universitarios o científicos que se dedican a aquello para lo cual se formaron, porque en toda sociedad hay una gran diversidad de ocupaciones a desempeñar y posiciones a ocupar. Y cuando alguna pretende manejar la educación superior como si fuera una variable independiente, al margen de los requerimientos de su economía, los problemas de desajuste social y frustraciones individua-les saltan a la vista. Por otro lado, se pasa también por alto que cuando se pretende que todos tengan formación universitaria larga, lo más probable es que los sectores más desfavorecidos se queden sin ningún tipo de formación superior, ni larga ni corta, con todas las implicacio-nes que ello tiene, agrandando la brecha entre los que pueden apro-vechar los beneficios de una educación universitaria larga y los que ni siquiera logran asomarse a ese mundo.

Una forma de superar los límites de la educación superior no uni-versitaria en términos de las perspectivas que abre a quienes la cur-san, es establecer mecanismos de articulación que permitan la con-tinuación de estudios universitarios a aquellos que quieran hacerlo. Sin embargo, también aquí se debe ser realista. Si bien es razonable y necesario dejar las puertas abiertas, la transferencia a los niveles su-periores y su reconocimiento en términos de los créditos académicos obtenidos, nunca será simple ni completa, al menos si las instituciones operan con la necesaria responsabilidad como para no crear expec-tativas infundadas o hacer reconocimientos que en el fondo pueden


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terminar dañando a quienes se vean en apariencia beneficiados con este tipo de políticas. Y ello, debido a la forma cómo se construyen entre nosotros los curriculm de las carreras universitarias. A diferencia de lo que se observa en los países anglosajones, donde los planes de es-tudio van combinando desde el comienzo la formación teórica básica con aplicaciones prácticas, en los países que han seguido la tradición de la universidad napoleónica primero se cursan las disciplinas que habrán de proporcionar la formación básica y recién en los cursos su-periores el currículo se abre a los conocimientos prácticos más direc-tamente relacionados con el mundo del trabajo. La consecuencia de esta tradición de construcción curricular para lo que aquí nos importa es obvia. Como la enseñanza técnica o tecnológica de corta duración tiene desde el comienzo una orientación fuertemente práctica, quie-nes quieren después continuar sus estudios en carreras universitarias de grado, se encuentran con que la necesaria formación básica que éstas requieren ha tenido lugar ya en los primeros años, que en rigor quienes buscan una articulación de sus estudios deberían cursar casi en su totalidad. Siempre hay arreglos posibles, desde luego, pero son limitados si se pretende un buen desempeño en la carrera universita-ria a cursar mediante la articulación y una razonable formación profe-sional como resultado de ello.

¿Fortalecer el monopolio de las universidades?

Por esta razón, además de otras de orden institucional vinculadas con las dificultades de impulsar una política nacional en un país de estructura federal donde el manejo de las instituciones no universi-tarias es atribución de las provincias, algunos proponen que sean las propias universidades las que promuevan la creación en su ámbito de carreras técnicas de corta duración, lo que presumiblemente fa-cilitaría la articulación. Aunque de ello hay ya variados ejemplos en muchas universidades, los argumentos a favor de esta alternativa de organización que se suelen esgrimir no resultan siempre convincen-tes. En primer lugar, porque el hecho de que estas carreras se cur-sen en la universidad no soluciona el problema de la articulación: si tienen en verdad una orientación práctica, el problema subsiste tal

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cual se mencionó antes; si no la tienen, lo que suele ser muy frecuen-te en las universidades, las carreras cortas dejan en gran medida de cumplir su verdadera función y terminan siendo un peldaño para la posterior continuación de una carrera larga, lo cual en sí mismo no está mal para quienes pueden hacerlo pero dejan sin respuesta el desafío del cual se partió, esto es, la necesidad de multiplicar las op-ciones de estudio para responder a las aspiraciones individuales de nuevos candidatos y a los requerimientos de los sectores productivos de un país que se supone que pretende crecer. En segundo lugar, los argumentos a favor de esta alternativa tampoco resultan muy convin-centes porque cuando las universidades optan por ella, ésta suele quedar ‘teñida’ de un fuerte academicismo, que termina otra vez desnaturalizando la función para la que ha sido pensada. No es una novedad que en muchos casos las carreras técnicas cortas de las uni-versidades son en verdad versiones más light, si así puedo decir, de los planes de estudio de las correspondientes carreras largas, porque están concebidas a partir de ellos. Este frecuente sesgo academicista, difícil de evitar en la cultura universitaria, no se compadece con la constatación de que “es en los países cuyos sistemas de educación superior reconocen perfiles diferentes2 para los sectores universitario y no universitario, donde se ha desarrollado un sector específico de educación técnico-profesional no universitaria” (Jallade, 1998: 39). En fin, los argumentos en favor de una enseñanza técnica corta en las propias universidades, acaso escondan consciente o inconscien-temente la pretensión de éstas de seguir teniendo el monopolio de la enseñanza superior, en un mundo donde el creciente desarrollo e importancia del conocimiento exige admitir que hay también otros ámbitos donde no sólo se lo genera sino que se lo enseña y se lo transmite con modalidades específicas en función de nuevos reque-rimientos sociales y laborales.

Con una mirada de largo plazo, hay como se ve motivos para profundizar el sistema de educación superior ‘binario’, optando por el fortalecimiento de la educación superior técnica corta en manos del sector terciario y no de las universidades. Debe reconocerse, sin

2 Subrayado añadido.


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embargo, que hay también algunas razones más inmediatas y pun-tuales, vinculadas a la realidad social y a la todavía débil capacidad institucional que se observa en algunas regiones del país, para que sean las instituciones universitarias las que asuman, como varias ya lo están haciendo, la responsabilidad de impulsar en su propio seno la creación de carreras técnicas o tecnológicas cortas.

Por cierto, cualquier decisión sobre estos dilemas exige un aná-lisis y un debate detenidos, no sólo en función de la nueva demanda social de educación superior que parece estar surgiendo como resul-tado de las características que está asumiendo la educación de nivel medio, sino también de las demandas de mano de obra calificada por parte de los sectores productivos y de servicios, que obviamente constituyen la otra variable a tener en cuenta. Como ambas cuestio-nes requieren tiempo, abordarlas con una perspectiva de largo plazo permite llegar a decisiones mejor fundamentadas, y por lo tanto con mayores posibilidades de éxito, suponiendo por cierto que se logre concebirlas y presentarlas como apropiadas y factibles. Sin embargo, es bueno reiterar que una perspectiva estratégica, de largo plazo, no implica postergar su consideración indefinidamente, sino ser cons-cientes de que sus resultados no serán inmediatos, aun cuando qui-siéramos que lo sean y seamos exitosos en la estrategia escogida.

El problema de la exclusión, sin embargo, no se soluciona sim-plemente multiplicando las oportunidades de acceso a la educación superior. Condición indispensable, debe ir necesariamente acompa-ñada de decisiones políticas y de estrategias pedagógicas que apunten a superar la heterogeneidad del perfil y las carencias de formación de los nuevos visitantes. Aunque cierta tolerancia será por esto indispen-sable en los puntos de entrada, y en la transición es necesario pensar en acciones remediales efectivas, hay que admitir que sin un mayor rigor en el trayecto y en los puntos de salida, los estaremos otra vez de-fraudando sin resolver en verdad la problemática de la cual partimos.

Si de la cuestión de la inclusión pasamos al desafío de la calidad, que como vemos no se pueden ni se deben disociar, nos encontramos en el nivel superior de la enseñanza con una cultura académica que de modo más o menos imperceptible ha ido dejando de lado, entre otras cosas, el valor del mérito como criterio central orientador de las decisiones.

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Una cultura académica más convencida del valor del mérito

Un dato de nuestra vida universitaria a mi juicio preocupante, aunque raramente se lo reconozca y se lo debata, es la presencia de ciertas prácticas bastante generalizadas, que en el fondo son expre-sión de una cultura académica vigente al interior de las universida-des, que en los hechos no asigna al mérito la importancia funda-mental que con razón tiene en las buenas instituciones de educación superior como criterio central orientador de sus decisiones.

Algunos ejemplos

Esta creciente subestimación de esa característica propia de la cul-tura de estas instituciones, puede observarse en múltiples instancias de la vida institucional. Si pensamos, por ejemplo, en algunas prácticas que suelen ir asociadas al desarrollo de la carrera académica de los docentes, se observa una creciente desconfianza de muchos de ellos en los ‘concursos de antecedentes y oposición’, que son el mecanismo tradicionalmente utilizado en las universidades, tanto para seleccionar a quienes aspiran a ingresar al mundo de la enseñanza y la investiga-ción como para decidir sobre su avance en la carrera. Formalmente, las normas que regulan esos procesos definen con bastante claridad sus características y los procedimientos a seguir, de donde surge que el propósito perseguido es el de elegir a los mejores. Con frecuencia, sin embargo, las prácticas consecuentes encuentran la forma de es-quivar alguno/s de los requisitos previstos para que ese propósito se logre: desde la fecha en que el concurso se debe sustanciar, escogida a veces para favorecer a algún candidato en perjuicio de otros, hasta la composición del tribunal o incluso la evaluación que éste hace de los aspirantes al cargo de que se trate. Es verdad que los cuestionamien-tos que se suelen hacer a los concursos tienen que ver también con otras razones, que no son solamente las vinculadas con tales prácticas.3

3 En un estudio sobre la carrera académica en algunas universidades estatales argentinas, se analizan con claridad las principales razones de tales cuestionamientos, entre ellas: la


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Pero las críticas bastante generalizadas a la politización del uso de este instrumento, a la falta de transparencia o al ‘amiguismo’ que suele estar presente, son apenas una muestra del poco aprecio que parece tenerse por el valor del mérito en una instancia de tanta importancia para la calidad de las instituciones universitarias como es la selección y promoción de sus profesores. Y esto también se observa en la pre-sencia de criterios poco claros, cuando no en la ausencia de criterios explícitos, destinados a regular la obtención de las recompensas mate-riales o simbólicas que se ofrecen por determinados esfuerzos y logros, lo que termina facilitando el surgimiento de prácticas que privilegian otro tipo de razones y prioridades.

También en los procesos de admisión de nuevos estudiantes pareciera en muchos casos que el valor del mérito y del esfuerzo necesario para obtenerlo hubiera pasado a un segundo plano. Un estudio estadístico reciente da cuenta de que más del 50 por ciento de los estudiantes matriculados en las universidades estatales ingre-san sin selección alguna, aunque en casi todos los casos hay cursos y otras actividades de nivelación (Ramallo, 2012). Esta realidad es parte de una larga tradición de ingreso abierto o ‘irrestricto’, que con una mirada de largo plazo se debiera analizar con detenimiento, sin los dogmatismos ideológicos de un signo o de otro que suelen estar siempre presentes. Porque más allá de las razones y sinrazones que seguramente existen, me parece que lo más preocupante hoy es la sospecha, que pocos se animan a comentar en voz alta, de que esta suerte de relajamiento de algunas normas y prácticas académi-cas pareciera estar hoy extendiéndose también a otras instancias de promoción en la carrera universitaria.4 Por varias razones que se han insinuado más arriba, la formación que la mayoría de los aspirantes traen de la escuela secundaria se caracteriza por un deterioro mani-

inestabilidad laboral que genera su aplicación, su dependencia del presupuesto asignado a las universidades, los criterios de evaluación utilizados, la composición de los jurados, y los efectos de la competencia en el ambiente laboral (García de Fanelli y Moguillansky, 2014).

4 Aunque es seguramente difícil obtener información confiable sobre este tipo de cuestio-nes, creo que sería verdaderamente importante contar con alguna evidencia empírica que permita verificar si algo así está realmente ocurriendo, en qué áreas o carreras, y con qué extensión.

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fiesto, tanto desde el punto de vista cognitivo como de las actitudes requeridas para los estudios superiores. Si a ello se suma la ausencia de motivación y la escasa convicción de que el estudio universitario tiene exigencias propias que resulta vano pretender evitar, el pano-rama con que se encuentran los profesores de los primeros años es ciertamente complicado desde el punto de vista del cumplimiento de la función docente. Porque aunque se acepte, como creo yo que se debe aceptar, que la universidad no puede desentenderse totalmente de las carencias de formación con que recibe a sus estudiantes, esa realidad incide sin ninguna duda en el ánimo docente a la hora de la evaluación de los aprendizajes, y es posible que esto empiece a obser-varse también más allá de algunos cursos del primer año. El riesgo es que ello se vaya extendiendo y la entendible tolerancia que anima las decisiones políticas y pedagógicas sobre el ingreso y el paso por los primeros cursos, termine sustituyendo al necesario y gradual rigor que se requiere en el resto del trayecto para que el grado o título que se otorga garantice efectivamente el cumplimiento de estándares de calidad aceptables.

Otro caso en que el criterio del mérito no suele encontrar la ne-cesaria ponderación y estima, esta vez mas allá del aula, es en los pro-cesos de asignación de recursos y otras recompensas, tanto a nivel del sistema como al interior de las propias instituciones. Se dirá que esto está alejado de los ámbitos más específicos de la enseñanza, con los que no debe mezclarse, pero es claro que indirectamente inciden y terminan tiñendo el clima que se vive en cada institución. Empezan-do por el nivel del sistema, las políticas públicas no han logrado hasta ahora que por lo menos una parte de los recursos presupuestarios se asignen teniendo en cuenta el desempeño de las universidades y los esfuerzos por mejorar los resultados que logran en ámbitos determi-nados. Y no es que hayan faltado intentos. Pero sus posibles debilida-des, y sobre todo los intereses creados, han resultado hasta ahora más fuertes que las demandas de mayor racionalidad del conjunto. Y esto también se observa muchas veces al interior de las propias institucio-nes a la hora de distribuir los fondos entre las diversas áreas, con fre-cuencia más atada a presiones sectoriales que a avances y resultados merecedores de reconocimiento y recompensa.


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Universidad y sociedad

En todo esto han influido sin duda diversos factores, como la pe-netración de las universidades por criterios ajenos a la lógica universi-taria y más propios de otro tipo de instituciones, como los partidos po-líticos o los gremios, o la conformación de grupos de poder al interior de las universidades, que definen no sólo lo que les parece política o ideológicamente admisible sino también lo que para ellos es ‘acadé-micamente correcto’. En todos los países hay contextos y momentos históricos de mayor o menor politización de las universidades o de presencia en su interior de ‘tribus académicas’ que tienen y tratan de imponer a los otros sus propios criterios. Pero lo que distingue en este sentido a las buenas universidades, y creo que debiera constituir para nosotros un objetivo de política de la mayor importancia, es el fuerte compromiso de sus directivos y de la mayoría de sus académicos con el mérito como valor innegociable en la vida universitaria, que está por encima de los que pujan por predominar en determinadas cir-cunstancias. Y es poco realista pensar en el desarrollo de un país como Argentina, que necesita potenciar la formación intelectual de su gente para estar en condiciones de agregar valor a lo que produce y poder competir en el mundo, sin revalorizar y priorizar ese valor, el del méri-to, como principal criterio orientador de las decisiones.

Se debiera tener presente, en este sentido, que revalorizar ese crite-rio básico no sólo reviste la máxima importancia para las universidades, lo cual pareciera que no siempre se reconoce, sino para la misma socie-dad. Porque la calidad de sus dirigentes y de sus funcionarios depende mucho de la formación que hayan recibido. Y esto, no sólo en térmi-nos de capacitación estrictamente profesional sino también en término de actitudes y de internalización efectiva de ciertos principios y valores que se cultivan (o se debieran cultivar) en los ámbitos de formación y que son fundamentales para la construcción de una sociedad civil más abierta y más comprometida con un clima en el que la mayoría de sus miembros trata de cumplir sus funciones y responsabilidades del mejor modo posible. En las sociedades democráticas los ciudadanos no na-cen meritorios, no nacen con mérito, sino que éste es el resultado de sucesivos logros que derivan de su esfuerzo, de su responsabilidad, de

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su voluntad de hacer siempre las cosas bien, cualidades todas tan nece-sarias para un desarrollo sustentable y para una mejor calidad de vida. En este sentido, vale la pena recordar que el aporte de las universidades a la sociedad a la que pertenecen no se agota en la formación superior de la gente y en la investigación. Ellas también influyen en la vida social mediante muchas otras formas de presencia pública y de vinculación, sobre todo cuando han sabido ganarse la necesaria autoridad moral que se requiere para que el clima y los valores que en ellas se cultivan sea vistos como dignos de ser ponderados y emulados.

Avanzar en esta dirección es, sin embargo, un desafío mayor, que aunque por su complejidad sea impensable para lo inmediato, de-biera ser posible si se lo encara con una perspectiva de largo plazo. Para ello se requieren, tanto estrategias y acciones institucionales a las que debieran aportar liderazgos institucionales renovados que sean capaces de mirar más allá de partidismos e intereses inmediatos, como políticas públicas que apoyen y estimulen con decisión ese tipo de comportamientos y estilos de vida institucional.

Una enseñanza y una investigación más acorde con nuestras posibilidades

Una mirada de largo plazo exige también re-pensar y re-plantear el lugar de la enseñanza y de la investigación como funciones básicas de la universidad. En teoría y según las normas, todas nuestras universida-des tienen por función generar conocimientos (investigación), comu-nicarlos a las nuevas generaciones (enseñanza), y llevar unos y otros, como servicios a la sociedad, más allá de sus muros (extensión). Pero como muchas veces ocurre, la realidad no suele siempre coincidir con la descripción de lo que debería ser según leyes y estatutos.

La enseñanza y sus desafíos

Siempre se ha dicho que históricamente la universidad argentina, al optar por el modelo profesionalista, ha debido transar en favor de


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la enseñanza, dejando a la investigación en un muy segundo plano. Y esto se comprueba fácilmente si se atiende a ciertos indicadores cuantitativos, como la cantidad de alumnos a atender, la cantidad de docentes que sólo tienen una dedicación simple, la importancia re-lativa de los recursos (económicos, humanos, edilicios, etc.) que se destinan a cada una de esas funciones, y otros tantos. Pero no puede decirse lo mismo cuando lo que se ve es la atención que se presta a la función enseñanza desde un punto de vista más cualitativo: ¿Cuánto se ha avanzado en su organización? ¿Cuánto en materia de planifica-ción y construcción curricular? ¿Cuánto en la actualización y renova-ción de sus contenidos, con frecuencia más vinculados a exigencias e interese disciplinarios, cuando no de marketing, que a las necesida-des reales de los mercados de trabajo? ¿Cuánto se ha avanzado en las metodologías pedagógicas y didácticas, que tengan en cuenta las ne-cesidades y carencias del nuevo tipo de alumnos que todos los años se suman a los estudiantes tradicionales que sabíamos conocer? ¿Cuánto en una incorporación seria y provechosa de las TICs en los procesos de enseñanza y aprendizaje? ¿Cuánto en la atención que se presta a las competencias profesionales para las que se está formando y ha-bilitando, que son las que los alumnos de hoy necesitarán dominar cuando se gradúen? En fin, aunque las preguntas podrían seguir lar-gamente, ¿Cuánto se ha avanzado en superar enfoques pedagógicos hoy obsoletos que insisten en la transmisión memorística de conoci-mientos y no en el desarrollo de la capacidad de aprender de manera autónoma, ya que es esto lo que los graduados (y también los que no logran graduarse) más necesitarán a lo largo de sus vidas?5

Es verdad que ha habido algunas políticas que han apuntado a revisar cuestiones estructurales vinculadas con la enseñanza, como la idea de ciclos básicos comunes a ciertas disciplinas. Y es verdad también que los estándares de los procesos de acreditación de las carreras de grado sujetas a esos procesos prestan atención a los insu-mos y condiciones en que debe tener lugar la enseñanza, aunque sin

5 Sobre éstas y otras cuestiones relacionadas merece atención un interesante artículo de María José Lemaître (2009). Y ya en 2004, cuando se escribió La agenda universitaria, Carlos Marquís planteaba interrogantes similares, que aún siguen sin mayores avances ni respuestas (véase Marquís, 2004).

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lograr entrar en la calidad de los procesos mismos ni tampoco de sus resultados. Es necesario por ello complementar ese tipo de políticas y esos criterios de evaluación, con una mayor atención al efectivo mejoramiento de los procesos de enseñanza-aprendizaje, a la actuali-zación de planes y contenidos y a las metodologías utilizadas.

Revisar y revalorizar estructuralmente la enseñanza no es un objeti-vo simple ni de corto plazo, pero es una tarea inexcusable si en verdad se quiere como resultado una mayor inclusión y una mejor calidad. No es fácil ni posible de lograr en unos pocos meses o aun años, en pri-mer lugar, porque son los docentes, individualmente y como cuerpo profesional, los agentes que efectivamente pueden ayudar a lograrlo. Y como es sabido, su alineamiento con los objetivos institucionales no es automático ni fácil de lograr, sobre todo en las instituciones ‘de base pesada’. Sin embargo, ello se vería allanado con políticas, criterios de evaluación y recompensas materiales y simbólicas que favorezcan y es-timulen un mayor compromiso con esa función. Y no es un objetivo fácil, en segundo lugar, porque avanzar en esa dirección exige tener prioridades y disponer de recursos y de fórmulas para la distribución de éstos que encontrarán la resistencia de intereses establecidos que en muchos casos son también atendibles y legítimos.

La investigación en la universidad

Revalorizar la enseñanza no implica de ningún modo subestimar la investigación. No cabe hoy ninguna duda de que la investigación debe ocupar un lugar también importante en la universidad, que no puede desconocer las exigencias que en esta materia plantea un mun-do que depende cada vez más de la investigación y de los conocimien-tos y tecnologías que genera. Pero de allí a suponer que para todas las universidades el objetivo más importante debe ser la investigación, como a veces se propone, hay un largo trecho. Un trecho tan extenso, en verdad, como el que existe entre la conveniencia y obvia necesidad de que todo docente esté actualizado en su disciplina y estudie e inves-tigue para ello, para mejorar y actualizar su enseñanza, y la afirmación, repetida una y mil veces en leyes y estatutos, de que todo docente debe ser investigador y todo investigador debe ser docente. Como señalaba


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con elegancia y contundencia Vladimir Kourganoff hace ya unos cuan-tos años en La cara oculta de la universidad (Kourganoff, 1973), y otros antes y después de él, estas creencias merecen ser re-discutidas en vis-tas a la construcción de un sistema más plural de instituciones, que atienda a nuestras necesidades y posibilidades reales.

Algunas de las mejores universidades del mundo están hoy de-batiendo si no han ido demasiado lejos en la manifiesta prioridad que de hecho, como consecuencia del sistema de incentivos y re-compensas existente, han asignado a la investigación. Y no porque se arrepientan de haber impulsado de ese modo la investigación, sino porque en realidad ello se ha logrado en detrimento de la enseñan-za. ¿No es hora de que lo hagamos, también nosotros, trabajando mejor el vínculo y el necesario equilibrio entre las dos funciones cen-trales de toda universidad? La necesidad de hacerlo se ve con toda claridad cuando se constata que el modelo de ‘universidades de clase mundial’, universidades de élite, cuya función distintiva dominante es hacer investigación de primer nivel, con todas las implicaciones que ello tiene, parece estar convirtiéndose en una meta (difícilmen-te alcanzable) para muchas universidades del mundo en desarrollo (véase Salmi, 2009a; Altbach y Balán, 2007; etc.). Entre nosotros tam-bién se lo ve con claridad cuando se advierte la presencia de criterios de evaluación institucional y estándares que implícitamente parecen suponer, como requisito de calidad, el desarrollo de investigaciones en todas las carreras que se ofrecen y las áreas disciplinarias que se cultivan, con independencia de la misión, la trayectoria y el nivel de desarrollo de la institución de que se trate. Es una pretensión, ésta, que suele llevar a comportamientos individuales e institucionales que se quedan en la mera apariencia de ‘hacer como que hacemos’ investigación. Y obviamente, no es esto lo que importa.

Estándares de ese tipo parecen razonables (y deseables) para universidades que tienen condiciones y desarrollos importantes en investigación, que deben atenderse y potenciarse sin ninguna duda. Sería incluso razonable, en mi opinión, que el Estado decidiera in-vertir en el desarrollo de alguna o algunas pocas universidades de investigación de clase mundial, si hay bases para ello (véase Salmi, 2009a y 2014) y si se dispone de los recursos y del poder necesario

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para asignar un presupuesto de la magnitud que ello requiere a unas pocas instituciones en desmedro de todo el resto. Pero estas posibles opciones no son razonables para todas las instituciones, al menos si cuando se alude a ‘investigación’ se lo hace en sentido estricto y no simplemente como la conveniencia de que los profesores de todas las áreas estudien e investiguen para mantener actualizada su enseñan-za, lo que además de ser razonable y deseable, es parte constitutiva del compromiso de todo docente universitario.

Desde el punto de vista de un crecimiento institucional más au-téntico y factible, más importante que esa pretensión, sería que las instituciones logren definir prioridades y formular y poner en marcha políticas de investigación realistas en áreas específicas en las cuales cada universidad cuente con fortalezas y condiciones concretas ade-cuadas para ello. Estrategias de este tipo pueden ayudar a desarrollar líneas de investigación y desarrollo con niveles de excelencia, como los que se requieren hoy para contribuir a resolver problemas na-cionales prioritarios o tener incluso presencia a nivel internacional.

Por estas y otras razones no menos importantes, el lugar de la en-señanza y de la investigación en la universidad en vistas a conformar una agenda para el largo plazo no puede estar ausente.

Un financiamiento más equitativo y sustentable, y más comprometido con la calidad y la inclusión

La factibilidad de varias de las cuestiones y reorientaciones plan-teadas en este capítulo requieren, entre otros factores condicionan-tes, que haya recursos para afrontarlas. La experiencia internacional enseña, en este sentido, que para tener buenas universidades -nuestro objetivo de referencia- se requiere, por un lado, un adecuado nivel de inversión en el sector, que tenga continuidad y sea sostenido en el tiempo, y por otro, que esa mayor inversión vaya acompañada de una clara orientación, mediante incentivos apropiados, hacia metas y proyectos concretos que apunten a mejorar los niveles de desempeño y calidad de las instituciones destinatarias. Los incrementos presupues-tarios cíclicos, con altibajos permanentes, no contribuyen a sostener


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procesos de mejoramiento sólidos. Más inversión sin atacar los puntos débiles del sistema, corrigiendo problemas estructurales o falencias funcionales generados en tiempos de mayor turbulencia y escasez, no resuelve los problemas ni contribuye a corregir las falencias.

La experiencia argentina muestra, por su parte, que las universi-dades no han sido históricamente objeto de una prioridad sostenida en la asignación del presupuesto nacional, fuente principal de la in-versión universitaria estatal en la tradición del país. Ello no implica desconocer que en la última década ha habido un esfuerzo impor-tante de mejoramiento de la inversión pública en el sector, que para que tenga una efectividad duradera debiera tener continuidad en el tiempo. A ello debe sumarse el importante esfuerzo de inversión de las universidades privadas, que se ha multiplicado varias veces en las últimas décadas. Pero nuestra experiencia muestra también que esa mayor inversión pública de estos últimos años no ha ido acompañada de orientaciones de política eficaces y de incentivos apropiados para que contribuya efectivamente al mejoramiento de las universidades en términos de formación de capital humano y de generación de conoci-mientos y tecnologías que contribuyan a enfrentar los problemas del país. De hecho, la mayor inversión estatal ha terminado orientándose en gran parte en función de presiones gremiales por mayores salarios, sin duda necesarios, pero sin que se hayan establecido condiciones y reglas de juego adecuadas para que los mayores salarios contribuyan a generar mejores desempeños y mejores resultados.

Tampoco hemos logrado avanzar sustancialmente en la forma de distribución de los fondos públicos entre las universidades esta-tales. Los esfuerzos tendientes a mejorar el sistema de asignación, intentando empezar a corregir las inequidades históricas, han resul-tado en gran medida infructuosos, aun cuando deben reconocerse pequeños avances hacia formas más civilizadas de hacerlo. La forma de asignación de recursos, con claras implicaciones para el objetivo de transparencia, es todavía, en gran parte, un tema pendiente. Tam-bién lo es lograr complementar más intensamente el financiamien-to público, que sin ninguna duda deberá seguir siendo la principal fuente de sustento de las universidades, con ingresos provenientes de la prestación de servicios, que hagan más sustentable y menos

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dependiente del ciclo económico el sostenimiento de instituciones que en todo el mundo son cada vez más costosas. Se ha avanzado con respecto al cobro de ciertos desarrollos y servicios prestados por las universidades, pero no con respecto a otros, como alguna forma de contribución por el servicio de enseñanza por parte de los estudian-tes cuando dada su situación económica pueden hacerlo, lo que deja como resultado un sistema ciertamente inequitativo.6

Los temas pendientes para el largo plazo son en consecuencia bastante claros:

• Fortalecer el financiamiento público y en lo posible complemen-tarlo con ingresos provenientes de otras fuentes, incluyendo al-guna forma de aporte de los directamente beneficiados en con-diciones de hacerlo.

• Acordar modalidades de asignación de recursos más equitativas y transparentes, como las han encontrado y las aplican muchos sistemas universitarios en el mundo.

• Prestar especial atención al destino de la inversión, en especial a dos objetivos que el Estado no debiera desatender, cualquiera sea el régimen legal de las universidades: uno es el fondo de becas, que debiera ser mucho más robusto y mejor direccionado que el existente, al que por razones de equidad deberían poder acceder los alumnos de cualquier universidad; y el otro, es el necesario apoyo para llevar adelante los planes de mejoramiento de la ca-lidad que deriven de los procesos de acreditación de carreras y programas. Y esto, porque es al Estado a quien le cabe la respon-sabilidad última de garantizar la calidad de los profesionales que se forman en las universidades, cualquiera sea su régimen legal.

Ninguno de estos temas es simple ni de fácil resolución en el corto plazo, sobre todo teniendo a la vista un escenario macroeconómico complicado. Incluso con una mirada comparativa amplia, uno diría

6 Aunque hay importante evidencia empírica que da cuenta de este resultado, se debe reco-nocer que avanzar hacia un sistema más equitativo tiene múltiples obstáculos, no sólo de naturaleza política, sino también derivados de la necesidad de cambios estructurales a nivel macroeconómico que debieran acompañar cualquier intento que apunte en esa dirección.


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que no hay hoy, en esta materia, demasiadas razones para el optimis-mo. Bruce Johnstone, un especialista que con una mirada compara-tiva amplia ha dedicado buena parte de su vida a estas cuestiones, lo resume diciendo que, “en definitiva, las necesidades de ingresos para la educación superior son altas en prácticamente todo el mundo y se-guirán seguramente aumentando. Las alternativas de alguno o varios mecanismos de distribución en los gastos son variados, y la mayoría in-aceptable” (Johnstone, 2014: 139). Y yo agregaría que, aunque se ha ex-tendido ampliamente en todo el mundo, la participación en los costos sigue siendo entre nosotros muy problemática en términos políticos.

Abordar la cuestión con una mirada de largo plazo no genera por cierto soluciones mágicas, pero permite clarificar las opciones, acordar las que se consideren prioritarias y trabajar con una mirada estratégica y el tiempo necesario para avanzar hacia ellas.

Una autonomía mejor balanceada con la responsabilidad

Una agenda para un horizonte de largo plazo, que incluya cues-tiones a veces relegadas o poco visibles pero que son centrales para abrir un camino de renovación de la educación superior que vaya más a fondo, no puede dejar de considerar el frecuente desequili-brio que se observa entre la necesaria autonomía institucional que ella requiere para cumplir con su misión y la responsabilidad y trans-parencia que debe acompañarla.

Nuevas dimensiones de la responsabilidad institucional

La autonomía institucional con respecto al Estado, como una de las condiciones para la libertad académica y la necesaria independencia que requiere el trabajo universitario, pareciera estar entre nosotros de-finitivamente aceptada e incorporada en la cultura universitaria. Ello es el resultado de luchas históricas y de avances políticos e institucionales meritorios. Pero los riesgos a los que las universidades están sometidas no provienen sólo de injerencias estatales abusivas que van más allá de

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límites razonables. Igualmente preocupantes hoy son los riesgos que tienen su origen en algunas regulaciones y requerimientos más rutina-rios del propio Estado, o en otros agentes externos, no sólo asociados con intereses del mercado sino con la propia sociedad civil. Esto, sin olvidar que en muchos casos son los intereses internos de la propia corporación universitaria, con frecuencia presentados como posturas y luchas en defensa de la autonomía o del interés general de la sociedad, los que atentan contra aquélla. Es por la presencia de estos riesgos, que por cierto no son menores, que la autonomía debe ser cuidada y prote-gida, incluso por el propio Estado (Rinesi y Soprano, 2007).

Indispensable como lo es, esa necesaria autonomía requiere sin embargo ser balanceada con una necesaria dosis de responsabilidad por parte de las mismas instituciones. Y ya no son tiempos de que ellas sigan alegando que tienen responsabilidad sólo ante sí mismas. Es ahora ante la opinión pública, ante la sociedad y sus órganos re-presentativos, y ante sus varios ‘stakeholders’ externos y también in-ternos, ante quienes se debe mostrar responsabilidad por lo que se hace, por los procedimientos que se siguen y por sus resultados. Y la tendencia que hoy se observa, sobre todo en el mundo anglosajón, es que ese compromiso de responsabilidad por parte de las universi-dades debe traducirse en una necesaria rendición de cuentas que va mucho más allá de la dimensión estrictamente contable. En varios de los países que solemos tener como referencia por las universidades que tienen, se vienen instrumentando nuevas formas de accountabi-lity, nuevas formas de dar cuenta de la responsabilidad institucional (Brunner, 2013; Salmi, 2009b), con las que se busca que tanto la so-ciedad en general como las partes interesadas en particular, dispon-gan de más y mejor información sobre lo que las universidades son por adentro, garantizando de este modo mayor transparencia sobre los procesos decisorios y las acciones que en ellas tienen lugar:

• Responsabilidad por la integridad institucional, que supone no sólo la probidad de los decisores en sus actos de gobierno sino también la responsabilidad por los resultados que se logran con las políticas que se ponen en marcha;

• Responsabilidad por la calidad académica de los servicios que se


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ofrecen, especialmente la enseñanza y la investigación, ofrecien-do garantías suficientes y comprobables del cumplimiento de es-tándares respetables;

• Responsabilidad contable y financiera, en fin, que hace referen-cia tanto al indispensable control presupuestario como a la co-rrección, efectividad y eficiencia con que se usan los recursos, especialmente si son públicos.

Balancear la necesaria autonomía de las universidades con la res-ponsabilidad que debe acompañarla, y con la creciente demanda de accountability por parte de sus varios ‘stakeholders’, no es sin embar-go una cuestión simple ni fácil de encausar. Aunque podría suponer-se que el objetivo de demostrar esa responsabilidad se logra, como dice Ricardo Popovsky, “mediante procesos de evaluación externa y acreditación que minimizan la necesidad de control externo pre-vio y brindan una oportunidad para el ejercicio de una ‘autonomía responsable’”(Popovsky, 2011: 232), ello no pareciera ya suficiente conforme al alcance que hoy se está dando a la accountability. En mu-chas universidades, sobre todo del mundo desarrollado, se observa un creciente malestar ante reiterados pedidos de informes y explicaciones sobre lo que ellas hacen o dejan de hacer, no siempre ilegítimos pero para muchos excesivos y preocupantes por la tendencia que insinúan y la tensión que generan frente a la autonomía. Muchas veces esos re-querimientos provienen del Estado y otras veces de diversas entidades que inciden en la gobernanza externa. Aunque no se puede generali-zar, en muchos casos ello se explica por la existencia de claras deudas de muchas instituciones universitarias, tanto públicas como privadas, en materia de integridad y transparencia. El malestar, aunque rara-mente se asocia a esas deudas y es en cambio percibido como un inme-recido ataque a la autonomía, es en parte comprensible porque exige destinar mucho tiempo y esfuerzo a un trabajo burocrático y formal de rendición de cuentas y de preparación de informes y respuestas que no se sabe bien en qué manos caerán y con qué consecuencias para las instituciones. Aun en Estados Unidos, donde los gobiernos tradi-cionalmente no han tenido mucha injerencia en los asuntos universi-tarios, Philip Altbach constata que “la autonomía se ha visto cada vez

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más limitada por las reglamentaciones del gobierno federal respecto de las políticas universitarias, que fijan, por ejemplo, normas respecto del acceso a la información o de la contratación de profesionales…” (Altbach, 2009: 312) , esto sin contar el creciente papel de los gobier-nos estatales. Y allí, como en muchos otros casos y lugares, la queja no es sólo contra lo que se supone son injerencias excesivas del Estado sino también de otros sectores y agentes de la sociedad ante los cuales en definitiva las universidades deben responder en razón del interés público con frecuencia en juego.

Como se ve, la accountability -y es lo que sugiere el título que Jamil Salmi le puso a su investigación sobre el tema (2009b)- tiene sus as-pectos favorables pero también adversos. Porque es evidente que tan-to las partes legítimamente interesadas como la sociedad en general se ven beneficiadas cuando se dispone de buena información sobre el funcionamiento de las universidades y sus resultados. El riesgo, sobre todo cuando hay gobiernos y culturas que no tienen una com-prensión cabal de las razones que justifican la autonomía, y de sus implicaciones, es que en nombre del ‘interés público’ se terminen legitimando injerencias indebidas

Haciendo de la necesidad una virtud

Es probable, mirando las tendencias de la educación superior en la experiencia internacional, que este proceso de creciente rendición de cuentas esté destinado a perdurar, más que a desaparecer. Seguir adu-ciendo el derecho a una autonomía irrestricta no parece razonable ni apropiado para la construcción de instituciones de educación supe-rior que se distingan por su integridad y por la transparencia con que se muestran a los ojos de la sociedad. Tensiones siempre habrá, por lo cual me parece que el verdadero desafío que tenemos por delante es el de encontrar formas de que esa creciente demanda de rendición de cuentas, que en todas partes se está incrementando, encuentre límites que en parte por lo menos se basen en la acción que las propias uni-versidades sean capaces de imaginar y poner en marcha.

En esta perspectiva, y aunque suene a paradoja, creo que habría que explorar la conveniencia de ‘fortalecer’ la accountability, pero no


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la que se plantea desde afuera, sino la que se debería desarrollar y fortalecer desde adentro, al interior de las propias universidades. Porque es también parte de la responsabilidad que les incumbe como instituciones autónomas, el desarrollo de políticas e instrumentos destinados a asegurar la integridad, la calidad y la transparencia de su propia gestión.7 En la medida que lo hagan, y esos resultados efec-tivamente existan, se traduzcan en datos robustos y confiables, y se muestren sin ocultamientos, habrá seguramente menos razones para que desde afuera se demande rendir tantas cuentas. Es más, sería tal vez deseable que la existencia y efectividad de esa suerte de ‘sistemas de información y rendición de cuentas’ de las propias instituciones estén abiertos al examen periódico de los procesos de evaluación institucional.8 Ello sería un ponderable avance hacia una autorre-gulación más madura, exigente y responsable, como la que supone una autonomía que además de proteger la libertad propia de toda universidad sirve al interés general.

Balancear mejor esa necesaria autonomía de las universidades con la responsabilidad que debe acompañarla no es, por lo que se ve, un tema que pueda abordarse con una mirada que se agota en la coyuntura. Sólo podrá avanzarse con políticas, acuerdos y com-promisos de largo plazo, que deben empezar cuanto antes pero que requieren convencimiento, persistencia y el necesario poder para sostenerlas en el tiempo.

El contexto necesario

El objetivo buscado con este capítulo no es otro que el de llamar la atención sobre la necesidad de un debate con respecto a algunas

7 En esta línea de pensamiento, se sostiene que, a nivel de las instituciones universitarias, “más allá de la necesidad de control presupuestario y de auditoría financiera, la adminis-tración moderna requiere integrar la auditoría y el control en un sistema más amplio de ac-countability, a fin de satisfacer la necesidad de información, de supervisión y de evaluación derivados del plan de desarrollo estratégico” (Rojas y Bernasconi, 2014: 108).

8 Obviamente, la cuestión de los criterios y estándares que se definan para ello es un tema no menor a debatir y acordar.

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cuestiones problemáticas, en mi opinión importantes cuando se in-tenta mirar las cosas con una perspectiva de largo plazo, que por su complejidad y magnitud no se pueden plantear para ser soluciona-das de modo más o menos inmediato. Por supuesto que para que una agenda de esas características tenga algún sentido y viabilidad, es imprescindible que sea acompañada por una idea y una propuesta de país con la que sea consistente, o como alguna vez se ha dicho, que vaya acompañada de una ‘estrategia-país’ que apunte en la mis-ma dirección. Pero aun si ello no existiera parece conveniente pro-mover ese debate. Es necesario hacerlo, entre otras cosas, porque las universidades son instituciones que, incluso en un mundo como el actual que apunta y que presiona con fuerza hacia la convergencia y la uniformidad, son muy dependientes de su pasado, de sus dogmas y tradiciones académicas, de sus políticas y formas organizativas, que le dan la singularidad que las distingue (Antonowicz, 2013). Y en varias de las cuestiones aquí listadas, las creencias y tradiciones académi-cas del pasado, muchas veces transformadas en dogmas cuando no en intereses sectoriales del presente, siguen vigentes y ejercen una influencia para nada desdeñable.-

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ADOLFO STUBRIN

Crónica de una prioridad ausenteLa Educación Superior en la Argentina 2002-2014

Introducción

Hace una década se publicó “La Agenda Universitaria”, un libro colectivo en el cual fueron expuestas caracterizaciones y propuestas para la política universitaria argentina. En el artículo “Configuración universitaria y política pública en educación superior” este autor hizo algunos aportes. Entre ellos, una visión socio histórica del sistema uni-versitario en el período democrático a partir de 1983. Pero también se mencionó a la “Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Edu-cación Superior” (CONADES), un grupo de especialistas convocado por el Ministro de Educación Andrés Delich en 2000 para hacer un dictamen con recomendaciones para la reforma del sistema.1

1 Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Educación Superior: “Informe Final”, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Buenos Aires, 22 mayo 2002, Mimeo - Biblioteca del Maestro.

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La mencionada Comisión / La CONADES fue presidida por el ex ministro de Educación Hugo Juri e integrada por una treintena de personas. Entre ellas connotados expertos en educación superior, así como ex-rectores, legisladores nacionales y representantes de organis-mos intermedios como el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP) y la Comi-sión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU).

Las sesiones comenzaron en mayo de 2001 y se extendieron du-rante un año. Funcionaron cuatro subcomisiones sobre las siguientes materias: 1- Tendencias del conocimiento; 2- Demanda social de la Educación Superior; 3- Diversificación institucional y estructura del sistema; y 4- Organización institucional del sistema y autonomías.

Al mismo tiempo la CONADES encargó, a través de organismos académicos, la realización de investigaciones necesarias para su análi-sis. Sus respectivos tópicos fueron: a) Expectativas sobre la Educación Supe-rior; b) Condiciones sociales y pedagógicas de ingreso a la Educación Superior; c) Estrategias individuales y familiares de elección de instituciones de educación superior; d) Mapa de la oferta de la Educación Superior; e) Educación supe-rior y demanda de profesionales y técnicos; f) Proyecciones sobre la demanda de ingreso dirigidas hacia las universidades argentinas en el período 2000-2020.2

El Informe Final consta de una Introducción, los respectivos in-formes de las cuatro subcomisiones y un último apartado con Con-clusiones. Fue presentado en un acto público realizado el 22 mayo de 2002. Por medio de sus acuerdos y planteos se intentó que la cues-tión ascendiera al primer plano en la agenda de las políticas.

Ahora, el propósito de este capítulo es responder al menos dos preguntas acerca del largo período transcurrido: ¿qué pasó con los problemas allí definidos y las consiguientes propuestas? y ¿qué evo-lución político-institucional registró la educación superior argentina durante los tres gobiernos Kirchner?

Al reflexionar sobre estos doce años, se pasará revista a los aportes de la CONADES mostrando si fueron o no receptados, así como a los logros, reveses y nuevas situaciones experimentadas por la educación superior

2 Los autores de los informes fueron: a) Leonardo Vacarezza, b) Marta Kisilevsky, c) Cecilia Veleda, d) Cristina Dirié, e)Leticia Fernández Verdaguer, f) Jorge Schwartzer

Crónica de una prioridad ausente

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durante este lapso: Al hacerlo se pondrá de manifiesto que, visto en re-trospectiva, la trayectoria se muestra aplanada, sin relieves significativos.

En especial, se hará referencia al hecho de que las comunidades universitarias no produjeran diagnósticos críticos sobre su propio desempeño, mostrando una cierta complacencia o tal vez un status quo, cuyas causas vale la pena explorar.

Finalmente se ensayará un listado de tres herramientas clave que, bien utilizadas, podrían canalizar una política pública a diseñar y eje-cutar en el futuro próximo.

I. Cómo la cuestión universitaria se hace materia de una política pública prioritaria3

Una agenda nacional de políticas está constituida por los proble-mas públicos que el estado considera prioritarios en un momento de-terminado. La definición pública de los problemas y sus eventuales soluciones tienen que haber sido alcanzadas a partir de algún inter-cambio público de información, elementos de juicio y argumentos. Los ámbitos pueden ser diversos pero los medios de comunicación, por un lado, y el Congreso, por otro, son escenarios indispensables.

Los indicadores apropiados para establecer si prosperó una po-lítica pública sobre un área determinada son tres: a) un clima de participación y una cierta corriente de la opinión pública que da fundamento a la toma estatal de decisiones; b) un incremento apre-ciable de la inversión, en especial pública pero también privada, en respaldo de esos objetivos; c) la introducción de innovaciones estra-tégicas en el funcionamiento institucional del sistema.

Puede reconocerse a lo largo de la historia argentina el caso más reciente: La política universitaria fue prioritaria a mediados de los años noventa. Pese a que las opiniones que suscita la concepción y resultados de aquella política sean aún hoy controvertidos, lo cierto

3 CHIROLEU, A., SUASNABAR. C. y ROVELLI, L.: “Política universitaria en la Argentina: re-visando viejos legados en busca de nuevos horizontes”, IEC/UNGS, págs. 13 a 31, Buenos Aires 2012

La agenda II

216

es que se creó una Secretaría de Política Universitaria en el ámbito del Ministerio de Educación. También lo es que, en medio de po-lémicas y movilizaciones, se sancionó la Ley 24.521 llamada Ley de Educación Superior (LES) y se implementó el mecanismo nacional de evaluación y acreditación. A la vez, se creó un conjunto de uni-versidades en el conurbano bonaerense y, por último, se contrató el préstamo sectorial con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (World Bank) que libró un considerable caudal de fondos para el sector y motivó la instauración de nuevos mecanismos: eva-luaciones, incentivos y fondos concursables.

Es decir que se pueden encontrar evidencias significativas de los tres indicadores propuestos.

Al comienzo de la primera década del Siglo XXI aquel impulso se había detenido y diversos actores representativos del sector sen-tían interés en estimular sendos circuitos ante la opinión pública y el sistema político para recobrar la iniciativa. Esas condiciones fueron interpretadas positivamente por el Ministro de Educación al convo-car a la CONADES con la finalidad de promover un consenso sobre la situación existente y ciertos acuerdos básicos para una estrategia estatal proactiva, con respaldo de la comunidad académica y la socie-dad civil. Se ensayaba de esa manera una vía que soslayara los matices economicistas, decisionistas y tecnocráticos que con cierta razón se atribuyen a las reformas de los noventa.4

La viabilidad de la estrategia se apoyaba en lo siguiente: 1- Varios países habían realizado esfuerzos similares en esos años,

constituyendo grupos de expertos y figuras representativas para diagnosticar dificultades y sugerir lineamientos políticos (v. g. en España el Informe Bricall, en Gran Bretaña el Informe Dearing, en Francia el Informe Attali, entre otros).5

2- Conformar una comisión oficial con personal calificado que guarde equilibrio entre corrientes e intereses, equivalía a dar

4 MAJONE, Giandomenico: “Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas”, Págs. 50 a 56, FCE, México D. F. 1997

5 NOSIGLIA, M. C.: “Aportes para la reforma: recomendaciones de las comisiones de Gran Bretaña, Francia y España”, Revista Escenarios, Año 5, Número 12, Buenos Aires Primave-ra 2001, http://www.escenariosalternativos.org/default.asp?nota=2328


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forma institucional a lo que da en llamarse la arena o la red de la política pública. Es decir, potenciaba a un conjunto de personas que influyen habitualmente en la toma de decisiones para que discutan entre sí y alcancen ciertos acuerdos que faciliten el pri-mer paso en la formulación de la política.

3- Promover un escenario de convergencia para representantes de tradiciones políticas e intelectuales que, en la historia institucio-nal de la universidad argentina, habían sido antagonistas en lu-chas con saldo muchas veces divisivo. Con alcance secular eso incluía por un lado a reformistas y, por el otro, a humanistas o integralistas, sumados al sector de las universidades privadas; con alcance coyuntural abarcaba a impulsores y críticos de las refor-mas de los años noventa.

Aún cuando el informe fue escrito y presentado en el pico mismo de la triple crisis económica, social y política de 2001-2002, prevale-ció en los participantes la esperanza de que quedarían asentadas con-diciones favorables para poner en marcha en el momento oportuno una política pública orgánica en la materia, basada en diagnósticos concienzudos y acuerdos amplios.6

Sin embargo, no fue así. Con el intempestivo cambio de gobierno y la llegada a la presidencia de Eduardo Duhalde, el informe man-tuvo una cierta influencia hasta entrar en un cono de sombra y caer más tarde en el olvido.7 A lo largo de los siguientes años la priori-dad no fue lograda, y la progresiva desestimación de la labor de la CONADES fue una clara señal. Se trata, en resumidas cuentas, de un intento frustrado. Acerca de qué habría pasado si esas propuestas hubieran sido escuchadas solo cabe formular una hipótesis contra fáctica que, por lo tanto, tampoco mostraría algo concluyente.

6 SUASNÁBAR, C.: “Entre la inercia y la búsqueda de una nueva agenda de política: las políticas universitarias en el gobierno de Kirchner”, http://www.saap.org.ar/esp/docs-con-gresos/congresos-saap/VII/programa/paneles/c/c1/suasnabar.pdf

7 STUBRIN, Adolfo:”La Comisión de Mejoramiento de la Educación Superior” en PUGLIESE, Juan Carlos Editor: “Política de Estado para la Universidad Argentina. Balance de una gestión en el nuevo contexto nacional e internacional”, págs. 48 a 51, MECyT, Buenos Aires 2003. http://repositorio.educacion.gov.ar/dspace/bitstream/handle/123456789/93048/EL002743.pdf?sequence=1

La agenda II

218

Eso no implica afirmar que se produjo un vacío político; lejos de eso, la evolución de la educación superior desde 2002 hasta el presente estuvo marcada por una combinación de avances, déficits y nuevos problemas. Puede señalarse que hubo un volumen conside-rable de inversión pública, pocas innovaciones de carácter político-institucional y que, por lo tanto, campeó una inercia más o menos administrada sobre la situación preexistente. La evidencia de esto último es que, a pesar de sucesivos intentos y promesas, no se dictó nueva legislación de fondo sobre educación superior.

II. Qué aportes hizo la CONADES y qué suerte corrieron

i) Qué aportes hizo

El Informe –escrito durante el punto más álgido de la crisis de 2001-2002 - destaca en su Introducción que el sistema universitario tiene, frente a la “debacle” en curso, tres grandes misiones naciona-les que cumplir: a) contribuir con conocimientos y aportes expertos a instituir capacidades estatales; b) apoyar la reconstrucción produc-tiva y social del país que se percibe como compleja; c) proveer “ins-tancias de orientación y preparación prolongadas” a los contingentes jóvenes que verían retrasada su incorporación al mercado de trabajo.

A renglón seguido formula un problema público principal: la di-ficultad para consolidar el caudal de nuevos inscriptos de cada año como una corriente que desemboque en la graduación oportuna de un porcentaje significativo de ellos. Reconoce que los fracasos son demasiado elevados y, si bien reivindica el ingreso directo y la gratui-dad en las universidades públicas como estrategia de justicia social, evalúa que no fue suficiente para asegurar los resultados pretendi-dos. Convoca a adquirir conciencia de la deserción en las carreras como un asunto complejo que involucra la calidad y cobertura de los niveles educacionales previos, la retribución de los profesores, la gestión curricular, la ausencia de becas, entre otros factores.

Luego, hace una propuesta de reconversión del sistema de edu-cación superior que consiste, por un lado, en el fortalecimiento y


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expansión de los colegios, institutos y escuelas superiores dependien-tes de las provincias, las cuales ofrecerían una nueva titulación tras dos años de estudios básico-generales. Esos graduados quedarían ha-bilitados para proseguir estudios de licenciatura o equivalentes, que se dictarían como hasta entonces en las universidades. La alternativa así esbozada lleva a recomendar una articulación sistémica entre es-tablecimientos y esferas jurisdiccionales que en el pasado se habían manejado con mutua ignorancia.

Además, la Introducción advierte sobre una tendencia peligrosa a la proliferación de ofertas universitarias de baja calidad –las llama “dilatación artificial”-, fenómeno al que prevé poner límites concep-tuales y de control con la nueva política pública.

Por último, se apoya en la cláusula específica de la Constitución Nacional de 1994 (Artículo 75, Inciso 19) y argumenta como razones cuatro causas que justifican encarar con prioridad una política pública para la educación superior: 1) la emergencia de la sociedad del cono-cimiento, 2) la creciente exclusión de amplios sectores sociales, 3) los déficits de cobertura de la educación superior, 4) la ausencia de coor-dinación entre las agencias estatales y de éstas con el sector privado.

Se hará a continuación un repaso de los informes de las cuatro subcomisiones, sintetizados en un conjunto de precisiones de elabo-ración propia:

1) El conocimiento en el Sistema de Educación Superiora) El Informe denuncia la baja inversión, la ausencia de un sistema nacional de inno-

vación y los peligros de la migración de científicos.b) Se resalta que la formación en ciencias debe ocupar un lugar básico en la educa-

ción superior, en todas las especialidades. c) Descree que el personal académico pueda cumplir todas las funciones universita-

rias con la misma intensidad. d) No obstante, reafirma que la universidad es la sede principal de la producción

científica y saluda la aparición del docente investigador, como un estrato valioso.e) Al reconocer las nuevas estrategias para producir conocimiento (modo 2), advierte

que se requiere fortalecer la investigación científica según su molde clásico (modo 1).f) Recomienda que las universidades consoliden sus institutos de investigación, pro-

pios o compartidos con los organismos científicos, con los cuales deben coordinar.g) Propicia que las universidades diseñan sus políticas combinando y armonizando los

esfuerzos en investigación científica, con los volcados a la enseñanza y la extensión.

La agenda II

220

2) Demanda social hacia el Sistema de Educación Superior (SES)a) Propone crear un Sistema integrado de información sobre la educación superior,

que incluya las tendencias demográficas, la graduación secundaria y el mercado de empleo.

b) Afirma el carácter idiosincrásico del estudiantado de la educación superior en Argenti-na, con sobreedad (25-60 años) y alternancia educación-trabajo significativas.

c) Sostiene que del 2000 en adelante se registrará una menor presión demográfica sobre la educación superior.

d) Describe tres posibles escenarios para el volumen del SES hacia 2020: el más bajo 1,5 % de incremento anual de las inscripciones, el mediano 2,5 % y el alto 3 %.

e) Denuncia los peligros de la desarticulación entre las instituciones de educación supe-rior, las universitarias con las terciarias, y la de ambas con las secundarias.

f) Propone superar el actual conglomerado de instituciones, sectores y jurisdicciones creando un verdadero Sistema integrado de educación superior.

g) Analiza la elección que hacen los jóvenes de institución y carrera, diferencia la clase media alta y la media baja y propone crear un Observatorio que les brinde orientación.

3) Estructura del Sistema de Educación Superiora) La admisión a la educación superior presenta alternativas: selectiva, articulada con

la enseñanza media y directa; las dos últimas tienen implicancias para la calidad.b) Debe garantizarse que toda oferta de educación superior se base en capacidades

institucionales, entre ellas el personal académico es la más crítica pero no la única.c) La demanda estudiantil debe estar orientada por información adecuada sobre

prioridades y acompañarse con facilidades hacia las áreas más necesarias.d) Un sistema nacional de becas debiera crear 50.000 oportunidades para estudiantes

talentosos de familias de bajos ingresos, que equivale al 5 % de la matrícula total.e) Se sugiere que los Consejos de Planeamiento Regional de la Educación Superior

se encarguen de la acreditación de los ciclos básicos generales dictados en los terciarios.

f) Modernización de la gestión curricular, creando créditos que permitan extender la confianza en los conocimientos adquiridos por los estudiantes que se transfieran.

g) Estímulo a la docencia de grado para contrarrestar los bajos sueldos de los profe-sores con dedicaciones simples y los docentes ad honorem en las universidades nacionales.

h) El alargamiento de las carreras de grado, sumado a la deserción inicial son un problema mayúsculo que debe ser abordado prioritariamente.


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4) Organización institucional del Sistema de Educación Superiora) Resalta la autonomía y autarquía de las universidades públicas, principio constitu-

cional desde 1994; también –con otras bases- la autonomía de las privadas.b) Rescata las articulaciones previstas en la LES –universidad-terciaria; pública-priva-

da; créditos y convenios- pero pone en dudas los logros alcanzados en la materia.c) Pone de manifiesto la desconexión entre las evaluaciones externas, los planes de

desarrollo institucional y el financiamiento de inversiones para las universidades.d) Propone un nuevo tipo de ley del Congreso, periódica y renovable (4, 5 o 6

años), con bases de política pública y un financiamiento plurianual que fortalezca la autonomía.

e) Aconseja crear una agencia descentralizada, técnica, en el ámbito del Ministe-rio de Educación para administrar los fondos destinados a Planes de Desarrollo Universitario.

f) En complemento de lo anterior propicia la instalación de Programas Nacionales en puntos clave como becas, integración curricular y articulación de niveles.

g) Subraya la importancia del PE y el Ministerio como gestor del presupuesto, sede de la estadística y la regulación de los títulos, así como iniciador de las leyes de base.

h) Recomienda fortalecer los organismos intermedios (CIN, CRUP, CU, CPRES, CFE, CONEAU) como ejes de articulación y potenciadotes de las autonomías.

En el apartado final de sólo tres páginas, titulado “A modo de conclusión”, la CONADES sintetiza sus proposiciones. Critica los ha-bituales diagnósticos y las recetas ligeras que imitación superficial de los sistemas de naciones avanzadas; en cambio, propone un análisis histórico profundo y bien fundado, que entiende sería el único que permitiría promover una innovación intensa y significativa. En ese sentido, cuestiona la estrategia de la Ley Federal de Educación de 1993 que, al disponer un cambio abrupto en la estructura de niveles de la enseñanza, llevó a la frustración todo un esfuerzo económico y técnico para la reforma. Extiende la objeción a la LES de 1995 en lo referido a la articulación entre establecimientos y jurisdicciones, sos-teniendo que no se reparó en la complejidad de la implementación y, en consecuencia, esos objetivos no avanzaron.

Sostiene como bandera la integración curricular, un estilo de pre-paración e impartición de las carreras que permite en una segunda instancia tender puentes de confianza y razonable equivalencia para la circulación y movilidad de los estudiantes. El primer paso de una política pública de integración podría ser la creación de un ciclo bá-sico general con orientaciones, de dos años, ofrecido por las univer-sidades como primera etapa de sus carreras de grado pero también,

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con apoyo y supervisión académica adecuada, por institutos, colegios o escuelas superiores dependientes de las provincias.

Ese nuevo título ensancharía la base democrática del acceso a la educación superior a toda la geografía y a todos los sectores po-pulares y permitiría la continuación de estudios por un dispositivo de acreditación del ciclo ante las universidades, respaldado por un programa nacional de becas integrales. A la vez, facilitaría la especia-lización de instituciones, algunas en estudios comprensivos y masivos con soporte pedagógico, otras más enderezadas a las disciplinas, la especialización y la investigación.

Además, la conclusión propone afrontar el desafío de la interna-cionalización, controlando su vertiente comercial competitiva y prac-ticando en cambio la cooperación, comenzando por la construcción de acuerdos en la región latinoamericana en general y en el MER-COSUR en particular.

Los anteriores tópicos estarían estampados en la LES, debida-mente modificada y adaptada a la modernización propuesta, aunque en lo fundamental sus lineamientos se fijarían en la ley periódica de base del planeamiento público donde constarían los recursos de capital y las metas, así como las pautas para que las universidades y los subsistemas provinciales de educación superior formulen sus pro-pios planes de desarrollo y entre ambas autonomías se elaboren los planes conjuntos en el nivel de cada región.

ii) Qué pasó con aquellos aportes

La cuestión científicaLa política hacia la comunidad científica ya había sido trazada

por los gobiernos Kirchner antes de definirse a fines de 2007 la crea-ción del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación productiva. La novedad fue celebrada aún cuando se generó el interrogante so-bre cuánta coordinación sería capaz de ejercer el aparato estatal en la formulación de las políticas.8 Se afrontaba el riesgo de una mayor

8 STUBRIN, Adolfo: “Panorama comparativo entre las política universitarias argentinas a través de un cuarto de siglo en democracia” en “Calidad universitaria. Evaluación y


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desarticulación. El aumento de la inversión pública ha sido fuerte en los últimos años.

El grueso de la investigación científica se desarrolla en un régi-men compartido entre el CONICET y las universidades nacionales. El acercamiento e integración en torno a esos institutos de “doble de-pendencia” ha sido clave en todo el ciclo democrático. Se propusieron diversas estrategias para garantizar que los investigadores enseñen aún en las carreras de grado y afirmen su pertenencia a las casas de estudios.

Pasados los años hay un síntoma preocupante y es la duplicación de esfuerzos en materia de evaluación institucional de la función in-vestigación de las universidades nacionales. Desde 1996 la CONEAU viene haciendo esa tarea, según los lineamiento de la LES, mientras que en años recientes la Subsecretaría de Evaluación Institucional que depende de la Secretaría de Articulación Científico-Tecnológica del MINCYT ha iniciado la misma actividad.9 La baja disposición a coope-rar entre organismos del estado es visible. Cada gran área del Poder Ejecutivo (PE) tiende a ser autosuficiente. Las universidades se suje-tan a este esfuerzo adicional en pos de movilizar fondos, en este caso del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). La necesidad de que las universidades coordinen internamente sus funciones y generen si-nergias para potenciarlas no es interpretada adecuadamente por la política científico tecnológica, para la cual la universidad puede ser evaluada por segunda vez con un argumento sistémico: es parte del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. Por cierto que lo es pero también es parte del Sistema Nacional de Educación Supe-rior y, para ser eficaz, la acción de los departamentos estatales debe respetar la naturaleza compleja de sus unidades de gestión y debe estar concertada para cuanto menos no competir entre sí.

Un elemento positivo fue el salto en el programa de becas doctora-les que, en 2004 llegó a 1000, oscilando en las convocatorias hasta las 1500 de la cohorte 2008. A los 5 años de otorgada, su eficacia es del 62 %

acreditación en la educación superior latinoamericana”, págs. 232 a 235, EUDEBA-Edicio-nes UNL, Santa Fe 2010. Se dice allí: “Es un asunto que está abierto, y nos plantea cómo hacer los arreglos institucionales para convivir con dos ministerios, concertando provecho-samente sus acciones.”

9 Ver: http://www.mincyt.gob.ar/accion/pei-programa-de-evaluacion-institucional-6455

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de tesis defendidas y a los 8 años se estima en el 78 %.10 Cruzando datos con las estadística universitaria, se informa que en 2011 egresaron 1674 doctores de las universidades argentinas, 1476 de las públicas y 174 de las privadas.11 Ese caudal de investigadores noveles impacta en la califica-ción promedio del personal académico de las universidades.

Los proyectos de investigación a cargo de docentes investigado-res ascienden a unos 7600 en las universidades nacionales, y los do-centes con categorías I y II del programa de incentivos eran unos 23.500 en 2011.12

No obstante, el camino será lento y gradual. Los profesores doctores en las universidades nacionales eran unos 10.000 en 2011, el 8,9 % de los planteles. Sólo la mitad de ellos revistaba con dedicación exclusiva.13 La situación podría ser aún más débil en las universidades privadas.

La cuestión socialA través del dictamen de la Subcomisión 2 la CONADES describe

la evolución de la población estudiantil en las universidades. Afirma que cabe esperar un crecimiento moderado. Sobre la tasa anual de crecimiento de la matrícula propone tres escenarios, el más bajo es 1,5 % anual promedio hasta el 2020. Se aproxima mucho al realmen-te experimentado que asciende a 1,7 % para las universidades en la serie 2001-2011.14

Esta realidad es resultante de varios factores: la tendencia demo-gráfica moderada, la baja eficiencia de la educación secundaria y la dinámica del mercado de trabajo.

Cabe aclarar que las universidades privadas explican casi todo ese crecimiento. Mientras las universidades públicas están estancadas a lo largo del período (apenas + 18.000 alumnos), las privadas reclutan

10 CONICET: “Eficacia del Programa de Becas de Posgrado del CONICET en la obtención de Tí-tulos de doctorado”, abril 2014, http://www.conicet.gov.ar/wp-content/uploads/2014/05/Informe-de-Eficacia-de-Becas-CONICET-2014.pdf

11 ANUARIO 2011 Estadísticas Universitarias, pág. 153

12 ANUARIO 2011 Estadísticas Universitarias, págs.281 y 282


14 ANUARIO 2011 Estadísticas Universitarias, pág. 42 / 43


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casi el doble (+ 48.000 alumnos). Es decir que mientras en 2001 uno de cada seis alumnos elegía las universidades privadas, en 2011 lo hacen uno de cada tres.

Por lo tanto, la situación de la secundaria viene a cuento, ya que provee la base principal de reclutamiento. La tasa neta de escolariza-ción secundaria ha subido desde el 52 % en 1993 hasta el 85,7 % en 2003, pero desde entonces hubo un descenso porcentual que muestra en 2011 84,4 %. No obstante en veinte años se ha duplicado la pre-sencia de los sectores populares en el nivel secundario. Así lo infor-ma SITEAL (Sistema de Información Tendencias Educación América Latina).15 Pero en materia de rendimientos las cosas no son para nada alentadoras, como surge del informe de la UNESCO Global Education Digest de 2010,16 en el que se afirma que la Argentina tiene una tasa de graduación en el secundario de sólo 43 % en los plazos establecidos, una de las más bajas de América Latina. Más allá de dichos plazos ape-nas un 50% del total de estudiantes secundarios accede a ese título.

La deserción además se diferencia entre las escuelas públicas y las privadas ya que mientras en las primeras, los egresos en tiempo y forma apenas llegan al 25,36%, en las otras alcanza el 64 %.17 Un indicador claro de la segmentación social, reforzada por el funciona-miento ineficiente del sistema escolar hacia los sectores populares.

En el ámbito universitario, la graduación por su parte se presenta con un mejor desempeño desde 2001, ya que supera los 100.000 gra-duados en 2011 sobre 1.808.000 estudiantes matriculados (1 sobre 18), creciendo a una tasa anual promedio de 5,3 %. De nuevo el desempeño del sector privado (8,2 %) duplica al público (4,2 %).

La eficiencia universitaria global podría representarse como la ra-zón entre ingresantes y graduados en los dos años picos de la serie: en 2001 era de 5,33 % y en 2011 pasa a 3,77 %. Es decir que el conjunto del sistema ha pasado en una década de un rendimiento muy bajo –graduar uno cada cinco nuevos estudiantes- a una situación grave pero

15 KESSLER, Gabriel: “Controversias sobre la desigualdad. Argentina 2003-2013”, pág. 119, FCE, Buenos Aires 2014

16 www.uis.unesco.org/Education/.../ged-2012-press-re

17 www.infobae.com/.../1609977-solo-el-43-los-alumnos-termina-el-secun...

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atenuada, graduando uno de cada tres. Los dos sectores contribuyeron a esa leve mejora, aunque las privadas lo hicieron en mayor medida.

Además, el desacertado criterio estadístico muestra la suma de egresados de grado más pregrado. Entre éstos últimos hay una gran diversidad y un notorio crecimiento en los últimos años, lo cual po-dría estar encubriendo resultados todavía más pobres.

La articulación entre el orden nacional y los órdenes provinciales ha retrocedido en el período. En 2000, en la presidencia De la Rúa se creo en el seno del entonces MECyT la Secretaría de Educación Superior que fue disuelta dos años más tarde. Algo más que una al-teración del organigrama, la idea de la LES de propiciar múltiples articulaciones requiere que a nivel del estado haya una integración efectiva de ambos subsistemas. En esa fisura se refleja una ignorancia recíproca muy generalizada entre las provincias y las universidades nacionales. Ese bajo nivel de colaboración se acentúa en algunos as-pectos, por ejemplo el anémico funcionamiento de los CPRES en casi todas las regiones. También la competencia entre el sector terciario y el universitario en materia de formación laboral, carreras técnicas y carreras en docencia. La ausencia de información sistematizada en esos ámbitos es alarmante. El despliegue de ofertas no coordinadas lleva a una mala asignación de recursos y a pobres resultados.

Un asunto de relevancia es la acreditación de los profesorados. Lo dispuesto en la LES suponía que entre el Consejo Federal de Cultura y Educación y el Consejo de Universidades debían acordarse normas de calidad para que la CONEAU convocara a ambos sectores a auto-evaluaciones y evaluaciones externas. Pero el sector universitario se encuentra operando el mecanismo de acreditación en exclusividad.18 Entre tanto, las provincias compiten en ese terreno a través del ma-nejo de los Anexos de Títulos que son herramientas reguladoras de los respectivos Estatutos docentes de cada jurisdicción. Cuentan con el INFOD (Instituto Nacional de Formación Docente), un organismo creado por la Ley Nacional de Educación N ° 26.206 de 200619 para

18 http://es.slideshare.net/mariajuliac1/lineamientos-para-la-formacin-docente-aprobados-cin-2012

19 http://portal.educacion.gov.ar/consejo/files/2009/12/ley_de_educ_nac1.pdf Ver Artículos 77, 94, 110


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prestar apoyo a la formación docente. Con matices y particularidades regionales, el cisma vigente en formación docente es un serio proble-ma en un punto neurálgico de la política educacional.

Otra manifestación del problema es la administración escindida de los títulos de educación superior entre la Secretaría de Política Univer-sitaria y el Consejo Federal de Educación. Subsiste allí una dicotomía injustificable, en un terreno propicio para que el Estado modernice y sistematice las ofertas de carreras como es el dispositivo que provee la va-lidez nacional. Esa recomendación de la CONAMES sobre una oficina moderna e integrada no fue del todo atendida a lo largo de estos años.

Algo similar ocurrió con la propuesta de crear un sistema integrado de información y orientación a los aspirantes de la educación superior. El modelo de referencia era y sigue siendo el francés ONISEP (Oficina Nacional de Información sobre las profesiones y las formaciones).20 En esa dirección avanzaron en estos años varios países latinoamericanos. Poco y nada se hizo en la materia en la Argentina.

La cuestión educacionalEn cuanto a las becas, una política largamente demorada, muestra

signos de reactivación a partir de 2010, con el programa Bicentenario, lo que implica 30.000 prestaciones nuevas en 2011. Si bien los informes no muestran el detalle necesario, el país estaría ofreciendo a través de la suma de sus principales beneficios unas 50.000 becas de valor men-sual razonable, instrumento fundamental para cubrir los costos de los estudios y en particular los costos de oportunidad frente a la alternativa del trabajo.21 En 2014 se suman las becas Progresar, administradas por la seguridad social (ANSES), que se orientan a estudiantes desertores.22 Su impacto sobre la educación terciaria y universitaria puede ser importan-te. Una estimación propia los hace ascender a unos 10.000 beneficiarios en carreras de grado. El aporte a la recuperación de sus carreras por parte de jóvenes que alternaron educación y trabajo pueden redundar en el mejoramiento del rendimiento general en algunos puntos.

20 http://www.campusfrance.org/es/site/onisepfr-informacion-sobre-las-profesiones-y-formaciones


22 www.progresar.anses.gob.ar

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Con estos avances, muy recientes, se escucha con tardanza la reco-mendación de la CONADES. Sin embargo, el financiamiento a la de-manda de formación universitaria es exiguo, alcanzando hasta ahora a uno de cada 30 estudiantes matriculados. Siguen siendo valores pe-queños para hablar de igualdad de oportunidades. Esa carencia ofrece una parte de las razones por las cuales el sistema universitario argenti-no exhibe rendimientos tan bajos en el comparado latinoamericano.

Pero, otra variable que interviene es la calidad de la formación secundaria. La mayor parte de las instituciones y carreras no tiene en Argentina mecanismos de admisión selectivos. Por eso el nivel promedio de conocimientos adquiridos en la secundaria condiciona tanto los resultados universitarios.

Aún en medio de diversos y atendibles cuestionamientos las prue-bas PISA (Programa Internacional de Evaluación de los Alumnos) son los estudios más disponibles sobre los conocimientos adquiridos por los estudiantes secundarios. Entre 36 países la Argentina fue el que más de-clinó entre 2000 y 2006. En el 2009 hubo una mejora, quedando sexto entre ocho países latinoamericanos. En 2012, entre 65 países, se ocupó el lugar 59 en matemáticas y 61 en lectura. Pero en el desempeño de los jóvenes de estratos sociales más bajos es donde Argentina está peor posicionado (sólo el 1 % de ese grupo destaca en matemáticas).23

De allí que la articulación entre la educación superior y la secun-daria revista tanta importancia. La Universidad debe prestar aten-ción a la secundaria y al sistema educativo en general como agencia social competente pero también en interés propio. En 2003 la SPU inició un programa que fomenta por variadas estrategias los lazos entre ambos niveles, financiando proyectos de las universidades en sus áreas de influencia. Las convocatorias se reeditan hasta ahora.24

En 2002 comenzó el Programa de Apoyo a la Articulación de la Edu-cación Superior que se define como mecanismo mediante el cual las ins-tituciones acuerdan el reconocimiento de asignaturas, ciclos, tramos o

23 KESSLER, Gabriel: “Controversias sobre la desigualdad. Argentina 2003-2013”, Págs.129 a 134, FCE, Buenos Aires 2014

24 ANUARIO 2011 Estadísticas Universitarias, Programas Especiales de la SPU, Programa de Calidad Universitaria, 4. Articulación, pág. 236


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títulos para facilitar a los alumnos el tránsito por el sistema, ya sea entre instituciones universitaria o no universitarias; implicando la mutua coo-peración entre quienes intervienen. En aquel momento la SPU buscó implementar esta recomendación entre otras de la CONADES.

La LES tenía previsto la creación de Colegios Universitarios, fi-gura del hemisferio no universitario, concebida para tender puen-tes de acreditación de estudios que posibiliten la transferencia de estudiantes entre los dos subsistemas.25 Esa modalidad no prosperó. Siguiendo una idea semejante la SPU convocó a consorcios de varias universidades nacionales interesadas en desarrollar con carácter pi-loto un ciclo inicial común acreditable en familia de carreras.26 Este desafío pedagógico fue afrontado en diversas áreas disciplinares con buen suceso. No solo implicó crear un nuevo ciclo de dos años sino también revisar los currículos vigentes, actualizarlos, reformarlos de manera convergente y gestionarlos con criterio integrador.

Un ejemplo es el PROARQUIBI (Programas articulados en quí-mica y bioquímica), que permite cursar en cualquiera de las uni-versidades participantes los dos primeros años, y proseguir el ciclo superior de la carrera predilecta en alguna de las demás. Se incluyen Bioquímica, Farmacia, Biotecnología, Biología y Biodiversidad; las instituciones del consorcio son UNSL, UNC, UNRC, UNR, UNL . En la actualidad el esfuerzo prosigue pero el programa ya no figura en el listado oficial de actividades prioritarias de la SPU. No se alcanzó a instaurar ningún ciclo en una institución terciaria. El enlace entre el sector universitario y no universitario, que fue ensayado hasta 2003, viene debilitándose cada vez más a lo largo de los años, tanto en la base como en la cúpula del sistema.

El movimiento más fuerte registrado en materia educacional fue la acreditación de carreras de grado. Es un modo efectivo en que el concepto de calidad educacional llegó a la base del sistema univer-sitario. Por su lado, intentos paralelos en las instituciones terciarias

25 Véase Ley N° 24.521, Artículo 22

26 MARQUINA, Mónica: “Diagnóstico y prioridades en materia de articulación de la Educación Superior”, en PUGLIESE, Juan Carlos, Editor: “Políticas de Estado para la Universidad Argen-tina”, MECYT, Buenos Aires 2003, págs. 128 a 133. http://www.frcu.utn.edu.ar/archivos/institucional/planEstrategico/PugliesePoliticas_de_estado_para_la_universidad_argentina.pdf

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no tuvieron éxito. La primera acreditación universitaria fue sobre las carreras de medicina en 2000 y le siguió una sucesión de títulos pre-vistos en la reglamentación del Artículo 43 de la LES sobre carreras de interés público. A los dictámenes prosiguieron fondos especia-les de la SPU para financiar las mejoras, el primero fue el PROMEI (Proyecto de Mejoramiento en Enseñanza de las Ingenierías) que fue replicado en otras seis disciplinas, hoy incluidas en el Programa de Calidad Universitaria.

A su vez, el contraste con las titulaciones que no eran considera-das de interés público no tardó en suscitar una serie de otras tres ini-ciativas parecidas para ciencias exactas y naturales, ciencias sociales y humanidades.27 Los profesorados también reciben apoyo especial en el proceso que conducirá a su acreditación como carreras de interés público dedicadas a la formación de los ciudadanos.

En cambio, las carreras de ciencias económicas y ciencias jurídi-cas sí fueron incluidas en la nómina de interés público –abogado y contador- pero el dictado de las normas se dilata ya por dos décadas. Entre las dos conforman un porcentaje muy alto del total del siste-ma. En nuevos inscriptos de universidades públicas y privadas para 2011 fueron unos 120.000 sobre un total de 400.000 alumnos, lo que implica un 25 %; uno de cada cuatro jóvenes ingresan en carreras de derecho o ciencias económicas. En egresados para 2011 fueron unos 35.000 sobre un total general de 110.000, es decir que el 33 % de los nuevos profesionales pertenecen a estas dos áreas disciplinares. Puede señalarse como un hecho extraño y anómalo que ninguna de las dos cuente con un fondo de apoyo financiero o de aseguramiento de la calidad. Ese déficit de la gestión estatal debiera ser subsanado.

Es evidente que, a pesar de que no están contempladas en la LES, las asociaciones nacionales de decanos son grandes protagonistas de la política universitaria. Su presencia se nota en la formación de la nómina de títulos de interés público, las convocatorias a acreditación y la obtención de fondos sectoriales especiales. Reluce como un enig-ma porqué las entidades de los decanos de derecho y económicas logran poca repercusión.

27 ANUARIO 2011 Estadísticas Universitarias, págs. 235 y 236


231

La cuestión institucionalLa otra función de la CONEAU que debió ejercer un efecto orga-

nizador e innovador sobre las universidades es la evaluación externa. Pero la influencia de esta estrategia de calidad fue bastante menor en comparación con las acreditaciones de grado y posgrado. La evalua-ción debiera hacerse cada seis años a partir de 1996 pero sólo cuatro universidades públicas llevan ese ritmo, lo hicieron dos veces siete uni-versidades públicas, siete privadas y dos militares y una sola vez vein-titrés públicas, treinta y ocho privadas y dos militares. La cobertura de ochenta y tres instituciones es bastante amplia, aunque se advierte un reducido grupo de universidades refractarias y un cumplimiento laxo de la periodicidad.28 Las averiguaciones sobre los motivos de las presentaciones aluden a que es una herramienta para los rectores y grupos dirigentes que desean impulsar cambios funcionales o peda-gógicos. Pero el inconveniente reside en que los líderes universitarios carecen de incentivos para generar cambios significativos. La Argen-tina no cuenta con un fondo para financiar los planes de desarrollo de las universidades. La presencia de los fondos particulares para las disciplinas podrían considerarse un punto de partida siempre y cuan-do la armonía y nivel de coordinación interna de las universidades per-mitiera orientar esos aportes hacia una política institucional integral. Pero en la práctica es muy difícil que eso suceda. En la mayor parte de los casos las inversiones de los programas de mejora basados en las recomendaciones de las acreditaciones, estilo PROMEI, impulsan cen-trífugamente las innovaciones universitarias en tanto los esfuerzos de convergencia y eficiencia global de las instituciones se enfrentan sino a un cuadro desalentador, a un rompecabezas complicado.

En este punto, cabe destacar un antecedente valioso, algo así como un recuerdo del futuro. Se trata del FUNDAR (Fondo Uni-versitario para el Desarrollo Nacional y Regional) creado en 2005 y de efímera existencia. La idea, inspirada en las propuestas de CONADES, consistía en proveer inversión pública genuina a los pla-nes de desarrollo universitarios, surgidos de las recomendaciones de

28 http://www.coneau.gov.ar/CONEAU/index.php/es/evaluacion-externa-y-proy-institucionales/proyectos-institucionales

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las evaluaciones externas de CONEAU, tomados como instancias de planeamiento institucional.29 Ese año en la discusión presupuesta-ria del 2006 la partida fue disminuida en el Congreso, con consenti-miento del lobby de las universidades públicas, de 100 a 50 millones de pesos, en una clara señal del bajo aval corporativo para esa políti-ca.30 La política emulaba la estrategia contractual francesa, una línea transformadora aplicada en ese país a principios de los 2000 para fortalecer la autonomía universitaria.31

La inexistencia de pautas para el planeamiento público se advier-te también en las decisiones sobre creación de nuevas instituciones. El salto entre 1989 con veintiocho universidades nacionales y 2011 con cuarenta y ocho es elocuente. Entre las más recientes, seis cons-tituyen la segunda ola de creaciones en el área metropolitana y otras seis en áreas del interior con justificación discutible. La tendencia se agudiza con las creaciones bajo actual análisis en el Congreso.32 Son seis nuevos casos, algunos no tienen dictamen favorable del pro-pio CIN, tal como lo establece la LES. Las áreas del interior elegidas para su implantación tienen una demografía desfavorable. Se mues-tra una tendencia a creaciones que dividen universidades públicas y consagran a los municipios como ámbitos de inserción. Esa prolifera-ción de instituciones es casi siempre negativa, compromete inversio-nes elevadas y resultados de muy largo plazo, cuando no una tardía comprobación de la inviabilidad o intrascendencia de las propuestas.

Con respecto a las instituciones universitarias privadas es notable apreciar el listado de trámites denegados por la CONEAU, organis-mo responsable de dictaminar sobre las solicitudes. Pero también

29 OBEIDE, Sergio y MARQUINA, Mónica: “Hacia la Constitución de un Organismo Descentra-lizado de Asignación de Recursos” en PUGLIESE, Juan Carlos (Editor): “Políticas de Estado para la Universidad Argentina”, Págs. 315 a 324, MECyT, Buenos Aires 2003 http://repositorio.educacion.gov.ar/dspace/bitstream/handle/123456789/93048/EL002743.pdf?sequence=1

30 http://www.pagina12.com.ar/diario/universidad/10-60983-2005-12-29.html

31 gARCIA DE FANELLI, Ana María: “Contrato-programa: instrumento para la mejora de la capacidad institucional y la calidad de las universidades”, SPU-IIPE-UNESCO, Buenos Aires 2008 http://www.buenosaires.iipe.unesco.org/sites/default/files/Fanelli_v12.9_0.pdf

32 http://tiempo.infonews.com/nota/132959/avanza-en-el-congreso-la-creacion-de-once-uni-versidades-nacionales


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es apreciable el número de las autorizadas, unas diez y nueve, entre las cuales muchas son Institutos universitarios (mono disciplinares) y alguna que se reveló no sustentable como fue el caso de la “Univer-sidad Madres de Plaza de Mayo”, que habiendo tenido una gestión deficiente terminó siendo estatizada.33

Es visible que la oferta de educación superior de institutos, cole-gios y escuelas superiores de las provincias está siendo poco valorada. Más aún, a partir de la creación de la Universidad Autónoma de En-tre Ríos (UADER) en 2000, institución que insumió varios años en estabilizarse con títulos de validez nacional, las provincias ven abier-ta la vía de reconvertir sus terciarios en universidades provinciales. Esa variante agudizará la atomización y podría obturar un camino de complementación y cooperación interinstitucional que la CONADES había avizorado como factible una década atrás.

La implícita desvalorización política de la enseñanza terciaria im-plica a escala general dos fenómenos en paralelo. El primero es que los establecimientos no universitarios y sus sistemas provinciales se aíslan y protegen de la impetuosa competencia universitaria, dificul-tando toda coordinación. El segundo que las universidades nuevas tienen dificultades para captar un caudal de estudiantes que las justi-fique y les dé escala para un trabajo académico pertinente. Sus áreas de inserción son muy pequeñas, a veces vecinales, y la competencia cercana de otras instituciones constituye un escollo insalvable; por lo tanto sus ofertas curriculares son cada vez más parecidas a las tercia-rias, carreras técnicas cortas, escolarizadas, con débil formación bási-ca y perfiles de graduación más orientados a puestos en la industria o los servicios. Por ese camino, está abriéndose una partida de suma cero en que la mayoría de los jugadores, acaso todos, pierden.

Con respecto a la legislación huelgan los comentarios. El hecho mismo de que el Congreso no pueda tratar sus propios dictámenes sobre ley universitaria mientras lanza torrentes de nuevas y discuti-bles universidades habla por sí solo. La sugerencia de la CONADES sobre legislar pautas para el planeamiento universitario se basa en

33 http://www.lanacion.com.ar/1648696-el-gobierno-propone-estatizar-la-universidad-po-pular-madres-de-plaza-de-mayo

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una deficiencia conceptual y operacional de la LES. En su tratamien-to de la evaluación y acreditación como herramienta de moderniza-ción universitaria, la LES no contempla la cuestión del crecimiento o desarrollo del sistema universitario. La política pública de los noven-tas, de estilo decisionista, no estaba explícita en la LES. Si razones de legitimidad hacen deseable que la política pública este avalada por el Congreso de la Nación, una ley con bases para el planeamiento público, que fije metas y asigne recursos especiales, es indispensable, sin perjuicio de una revisión y reforma exhaustiva de la LES como ley permanente u organizativa.

La referencia, para no abundar en el comparado internacional, está en las leyes educacionales de 2005 y 2006. La Ley de Educa-ción Nacional, además de su profusa pretensión organizativa, tiene metas y fija recursos. Ese es, en principio, el camino a seguir. Pero, también la lección a tomar es que se debe implementar lo que la ley promete. Ocho años después, el saldo de una graduación y una calidad secundaria tan pobres habla a las claras sobre la falencia de mecanismos efectivos de formulación, ejecución y seguimiento de la política pública. Si consideramos las otras metas, la universalización de la enseñanza inicial y el turno completo o jornada extendida en las escuelas primarias, ambas con desarrollos mínimos, apenas inci-pientes, podrá apreciarse que la cuestión institucional de las políticas educacionales tiene que tomarse con seriedad, firmeza y amplitud intelectual y política. Sobre todo teniendo en cuenta que los recursos públicos volcados al sector educación han sido cuantiosos en estos años. La combinación entre erogaciones abundantes y resultados es-casos está entre las peores posibles para las políticas educacionales.

III. Cómo evolucionó la política de partidos y su influencia sobre la realidad universitaria en la primera década del siglo XXI

A partir de este punto el análisis se focaliza en el peso que la po-lítica de partidos ejerce sobre la vida de las universidades públicas, aún reconociendo que toda configuración universitaria implica una


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coordinación trabajosa entre actores con roles y situaciones diversas, tales como los académicos, los dirigentes institucionales y los represen-tantes estatales aunque también los militantes estudiantiles o gremia-les. Sin desmerecer el potencial del estudio de los actores no especial-mente politizados, se apunta a subrayar aquí, como una particularidad argentina, que la motivación político partidaria tiene incidencia di-recta o indirecta sobre muchos protagonistas, orienta sus opiniones y comportamientos, los guía tanto hacia ciertas convergencias como a algunas disgregaciones y, por lo tanto, permite explicar no pocos en-frentamientos como a veces también algunas coincidencias.

Siguiendo la lógica antes expuesta, una de las claves de la priori-dad política de los años noventa, estuvo dada por la relación entre las universidades y el sistema de partidos políticos.34 La confrontación inter partidaria fue un acicate para la lucha de ideas y las apariciones de innovaciones institucionales y de gestión, en buena medida ali-mentadas por el deseo de alterar correlaciones de fuerza e imponer nuevas. Esa energía no alcanzó a despertarse de la misma manera una vez desatada la crisis del 2001/2002, quizás por la propia decli-nación de los partidos en el sistema político.

Pero, aunque la competencia inter partidaria no fuera tan moti-vadora, sería equivocado suponer que la política de partidos estuvo adormecida. Al contrario, las disputas cambiaron de escenario, acto-res y estrategia pero se mantuvieron, casi siempre bajo la superficie, gracias a ciertos arreglos institucionales que llevaron a un compromi-so entre visiones e intereses en el núcleo del conflicto, situación com-pleja cuyos pliegues y repliegues se tratará de analizar a continuación.

Esa trabajosa composición entre los contrincantes de la década anterior, sumada al desafío que le presentaron terceros en discordia, puede situarse en la raíz del conformismo, o para ponerlo en otros términos, de la baja tasa de cambios que caracteriza a la universidad de los 2000 y los 2010, acompañada sin embargo por un crecimiento sostenido del gasto público universitario.

34 STUBRIN, A.: “La política de partidos y la universidad pública en la Argentina 1983 – 1999”, en CHIROLEU, Adriana (Comp.):“Repensando la Educación Superior”, UNR Editora, Rosario 2001.

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Los partidos en el poder:

La presidencia de Fernando de la Rúa (1999-2001) fue una so-lución de continuidad de apenas dos años entre dos presidencias justicialistas previas, las de Carlos Menem (1989-1995; 1995-1999) y cuatro presidencias justicialistas posteriores: Eduardo Duhalde (2000-2003), Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011; 2011-2015).

Por lo tanto, la hegemonía del justicialismo, salvo el breve interreg-no señalado, se extiende por un cuarto de siglo. El período puede es-tudiarse como eco de un parteaguas sobre la política universitaria que abarcó todo el Siglo XX. Por cierto, la tradición reformista iniciada en 1918, durante la primera presidencia de Hipólito Yrigoyen (1916-1922), constituye un legado aún vigente.35 Entre tanto, la tradición adversaria se expresó con claridad durante los dos gobiernos de Juan Domingo Perón (1946-1952; 1952-1955) y dejó también su legado. En la Ley 13.031 de 1947, el rector era nombrado por el Poder Ejecutivo (Art. 10) y las universidades quedaban sujetas a la política ministerial.

En términos históricos las dos vertientes tramitaron una serie interminable de querellas intelectuales, políticas e ideológicas que sería imposible resumir aquí.

No obstante, en lo relativo a sus premisas institucionales no es atrevido mencionar que la discrepancia se centra en un punto funda-mental: la confianza que los gobiernos de uno u otro origen sienten o no sobre el accionar autónomo y cogobernado de las universidades públicas, constituidas por una membresía formada por tres estamen-tos: profesores nombrados por concurso público, estudiantes y gra-duados con voto universal.

La primera convergencia:

Durante la tercera presidencia de Juan Domingo Perón (1973-1974) ambas corrientes convergen con la sanción de la ley N °

35 TÜNNERMANN BERNHEIM, Carlos: “Noventa años de la Reforma Universitaria de Córdoba (1918-2008)”, CLACSO, Buenos Aires 2008


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20.654/1974, cuya arquitectura fue negociada entre justicialistas y radicales, y fue aprobada por amplia mayoría en las dos cámaras del Congreso. En esa norma se establecía una regulación en el marco de la cual se confería a cada universidad la potestad para darse su propio estatuto y se pautaba un esquema organizativo que admitía si no la generalidad buen parte de los postulados reformistas.

Se podría sintetizar lo anterior diciendo que el Presidente Pe-rón, variando sobre sus anteriores posturas (Leyes 13.031/1947 y 14.297/1954), se había plegado a la doctrina de confianza estatal en las universidades autónomas.36

Pero, el desenlace es conocido: la normalización universitaria prevista en aquella Ley (Artículo 57 y siguientes) se disipó y no llegó a dar ninguno de sus pasos esenciales -estatutos, concursos de pro-fesores, elecciones de claustros- antes de que irrumpiera el golpe de estado del 24 de marzo de 1976.

La transición a la democracia presidida por Raúl Alfonsin marcó un eficiente proceso de normalización, llevado a cabo por cuadros del partido radical o aliados, en algo más de dos años, con apoyo de la Federación Universitaria Argentina (FUA), controlada por la agrupación reformista afín.

Por lo tanto, al momento de la llegada del justicialismo al poder en 1989, la gravitación del partido adversario era fuerte en la gran mayoría de las veintisiete universidades nacionales. Dada su compo-sición institucional como pequeñas repúblicas y su extendida distri-bución geográfica, las universidades nacionales eran concebidas y no pocas veces empleadas como plataformas estratégicas en la compe-tencia política de escala municipal y provincial, con un efecto agre-gado considerable sobre la política nacional.

Los partidos durante los noventas:

Si bien la mencionada política pública iniciada en 1993 tuvo el contenido ya reseñado, en una medida no menor su motivación fue

36 TROW, M.. “Confianza, mercados y rendición de cuentas en la Educación Superior”, Re-vista Pensamiento Universitario N ° 7, 1998

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también alterar aquella correlación de fuerzas procurando invertirla. El justicialismo clásico se había desencontrado con la cultura política prevaleciente en la universidad; el de los años setentas había logrado adhesiones importantes que, sin embargo, se vieron disminuidas por sus propias convulsiones internas.37

Los noventas daban la oportunidad e imponían al peronismo la necesidad de reconquistar posiciones. Esa operatoria se desplegó en dos frentes, uno de ellos: agrupar partidarios para conquistar uni-versidades de modo que se alinearan con el gobierno; y, el otro: la creación de nuevas universidades nacionales en el conurbano bonae-rense y otras áreas del interior del país.

El eje en torno al cual fue planteada la rivalidad entre universi-dades reformistas y universidades aliadas del gobierno fueron las re-formas de la presidencia Menem. Pero, el mecanismo institucional, sin precedentes en el comparado internacional, fue la creación de sendos bloques de rectores en el seno del CIN. Dado que se confor-ma como una conferencia nacional de las máximas autoridades de las universidades nacionales, el CIN tiene un funcionamiento de es-tilo parlamentario. Durante muchos años tuvo dos sesiones plenarias anuales, una mesa ejecutiva de siete miembros que duraba un año y un presidente elegido cada seis meses por el plenario (en los dos mil el ciclo se extendió a un año). También se reúnen comisiones temá-ticas coordinadas por el miembro respectivo de la mesa.38

El CIN como escenario de acuerdos y disputas:

Dado lo expuesto, los bloques funcionan como instancias no for-males y partidarias de previa articulación política para la elección de autoridades y para la adopción de decisiones, tanto en las comisio-nes como en el plenario, entre ellas las relativas a la resistencia, la aceptación crítica o el apoyo a las medidas gubernamentales.

37 VORAS, C.: “La política universitaria como política pública. Su impacto sobre la autonomía en el período 1989-1995” http://www.fchst.unlpam.edu.ar/iciels/168.pdf

38 En http://www.cin.edu.ar/descargas/estatuto.pdf puede consultarse el actual Estatuto del CIN, con las reformas introducidas en 2012


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A manera de ejemplo de estas últimas, puede citarse el me-canismo de incentivos a la investigación para docentes impulsa-do en los años noventa.39 Ese suplemento salarial, por entonces de bastante peso en las retribuciones, se asignaba conforme a un régimen de categorización del personal académico en cinco ni-veles. El núcleo organizador y las comisiones evaluadoras fueron establecidos en el seno del CIN. El impacto de semejante proceso evaluativo fue importante y creó un dispositivo dinámico de in-corporación masiva a la I+D, en particular a la organizada por las propias universidades. En los años dos mil el monto del adicional fue disminuyendo aunque la categorización opera todavía como un elemento destacado en el currículo vitae de los docentes que no recorren la carrera científica.

Pero, también, el CIN fue escenario de enconados enfrenta-mientos en torno a las iniciativas de innovación impulsadas duran-te los gobiernos Menem. Lideradas por la Universidad de Buenos Aires (UBA) las universidades del bloque reformista recelaban con-tra aquella modernización con estilo neoconservador que, según su visión, ponía en jaque las piezas clave de su posición: a) generar un mecanismo top-down con vértice en el Estado y base en las carreras, facultades y grupos académicos, en la cual las universidades queda-ran uniformizadas como simples correas de transmisión; b) cam-biar los concursos por oposición y antecedentes por mecanismos de ingreso y ascenso de estilo burocrático; c) disminuir la autonomía, reduciendo el ámbito de auto configuración de cada universidad a través de su estatuto; d) suprimir el ingreso directo y la gratuidad de la enseñaza, aún teniendo presente que ambos postulados, asu-midos como propios por el bloque reformista, habían sido en reali-dad llevadas a la práctica durante las dos primeras presidencias de Juan D. Perón (1946-1952, 1952-1955).40

39 ARAUJO, Sonia: “Universidad, investigación e incentivos. La cara oscura.” Editorial: Edicio-nes Al Margen, Colección Éntasis, Buenos Aires 2003

40 MIGNONE, E. F: “Política y Universidad. El Estado Legislador”, (Págs. 32 y 33) Lugar Edito-rial, Buenos Aires 1998. Fueron el Decreto 4.493/52 y la Ley 14.297, en su Art.71, inc. 7.

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El nudo de numerosos conflictos:

Además, corresponde subrayar que ‘la madre de todas las bata-llas’ era el control de la propia Universidad de Buenos Aires. A fines del siglo pasado la UBA se encontraba hipertrofiada y contaba por lo tanto con bajas posibilidades de seguir cubriendo las necesidades del conurbano bonaerense, superpoblado por más de diez millones de habitantes. A la vez, la más importante universidad del país era dema-siado grande e influyente como para que –dada su cultura política- el gobierno nacional y el partido oficialista renuncien a ejercer cierto control sobre su desarrollo.

Los intentos de la propia UBA por expandirse hacia los tres co-rredores del Gran Buenos Aires fueron tímidos y hubieran necesita-do mayor respaldo financiero nacional. De manera que la fórmula de salida fue proporcionada por la movilización de las comisiones pro creación de nuevas universidades, de composición plural, varias de las cuales funcionaban desde tiempo atrás en correlación con los respectivos municipios. Por sendas leyes fueron creadas seis univer-sidades nacionales en el conurbano, la primera horneada de un sub-sistema que iría multiplicándose hasta el presente.41

Más allá de la variada contribución académica y cultural a sus ám-bitos de inserción y al país, algunas de esas universidades ostentan en sus estatutos la admisión con examen y cupos, el arancelamiento de estudios y, la cláusula más delicada, la elección indefinida del Rector (irónicamente coincidente con el antiguo Estatuto de la UBA).42

Esas creaciones fueron absorbidas por el justicialismo e incre-mentaron el peso relativo de su bloque de rectores que, gracias tam-bién al cambio de signo de varias universidades del interior del país, equilibró fuerzas con el bloque reformista.

41 Fueron las Universidades Nacionales de Quilmes, La Matanza, Tres de Febrero, San Martín, General Sarmiento y Lanús. Tres de ellas conservan el mismo rector desde su fundación.

42 Cabe señalar también a la Universidad Tecnológica Nacional, una de las más grandes del país, donde se admite desde hace dos décadas la reelección indefinida. Ver Estatuto UTN 2007.


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El surgimiento de un acuerdo interpartidario:

El compromiso43 político gestado entre los dos bloques fue prepa-rándose en diversos tableros y configuró una situación compleja dig-na de un análisis politológico que excede los límites de este capítulo.

Solo cabe hacer un boceto preliminar que parte de algunos he-chos importantes: a) el cuasi empate entre los bloques del CIN, que hizo conveniente adoptar un mecanismo de rotación de la presidencia iniciado a fines de los años noventa y que dura hasta el presente; b) el cambio de orientación política de la UBA que, tras tres reelecciones consecutivas de un rector radical, en 2002 eligió un rector indepen-diente de ambos bloques, que redujo al mínimo su participación en el CIN;44 c) la designación bajo las presidencias justicialistas de Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner de dos titulares de la SPU que habían sido, como rectores e integrantes de la CONEAU, connotados integrantes del bloque reformista.

A propósito de la CONEAU, ésta es a partir de su creación en 1996, un segundo tablero de la política de partidos. Seis de sus doce miembros son designados por el Congreso de la Nación, tres por cada Cámara repartidos entre el partido mayoritario que designa dos y la primera minoría que designa uno. A su vez los tres miembros designados por el CIN, siguen casi siempre la lógica de sus bloques.

La SPU durante y después de la gran crisis:

Juan Carlos Pugliese, que había presidido la CONEAU entre 2000 y 2002, fue Secretario de Política Universitaria entre febrero del 2002 y diciembre de 2005. Lo sucedió Daniel Malcolm, de extracción justicialista, hasta agosto de 2006. Entonces, de nuevo fue designado

43 Este período de la política universitaria argentina no ha recibido un nombre todavía. Lla-marlo “compromiso” es una salida provisoria que evoca el “compromiso histórico” italiano entre comunistas y democristianos en los años setentas. Cabe aclarar que entre ambas situaciones no hay analogía alguna.

44 Guillermo Jaim Echeverri fue rector de UBA entre 2002 y 2006. Fue el único Rector refrac-tario a la política, que renegó públicamente de la organización de sus colegas del CIN en bloques partidarios.

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un radical, Alberto Dibbern, también proveniente de la CONEAU, que ocupó el cargo hasta junio de 2012.45 Fueron diez años casi com-pletos durante los cuales el compromiso interpartidario fue el rasgo prevaleciente de la política universitaria.

¿Cómo interpretar la decisión de los tres presidentes justicialis-tas? Podría entenderse como un gesto de amplitud tendente a se-ducir a un sector que se percibía como reacio, o acaso como una subestimación a los candidatos de su propia extracción, o tal vez a la idea prefigurada de que no se daría prioridad al área ni se encara-rían cambios significativos.

Entre tanto para los reformistas, aunque no lo hubieran resuelto en un ámbito formal, la asunción de uno de los suyos en la SPU les favorecía, porque garantizaba que el peso del poder o su indiferen-cia no caerían sobre las universidades que conducían.

Sin embargo dicho compromiso no fue explícito, se omitió una justificación pública del enroque46 y, sin embargo, puede sostenerse como hipótesis que fue un entendimiento basado en un empate ini-cial, en un procedimiento para la toma (o no toma) de decisiones y en un dispositivo sectorial o corporativo de la dirigencia universitaria para el control recíproco y la cogestión del poder.

La Asamblea Universitaria de la UBA:

En 2006 tramitó el episodio más grave para el régimen institucional de las universidades públicas. Fue en ocasión de la elección para reno-vación del rector. Luego de un período de independencia frente a los bloques, la UBA decidiría su rumbo político. Luego de la crisis había surgido un nuevo actor con influencia en los acontecimientos: se trata de las agrupaciones de izquierda clasista que al calor de la crisis habían

45 Cabe puntualizar que ambos dirigentes habían sido rector de la UNICEN (1984-1992) y presidente de la UNLP, (2001-2004) respectivamente. Por su parte Malcolm renunció al rectorado de la UNSAM para asumir la SPU.

46 Si bien la segunda de las designaciones coincidió con la constitución de la concertación electoral para 2007 que llevó al gobierno a la fórmula Cristina F. de Kirchner-Julio Cobos, el hecho no fue presentado como mérito o producto de la fracción del Partido Radical que dio en llamarse “los radicales K”.


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conquistado mayorías estudiantiles en las federaciones universitarias más grandes, entre ellas la FUBA. Estos grupos, cuya tradicional presen-cia en la política universitaria se había eclipsado durante la primavera democrática, sienten poco apego por la institucionalidad y promueven cambios estatutarios orientados a la democracia directa. Descontentos con los otros claustros por su negativa a convalidar tales modificaciones, se propusieron ejercer la acción directa contra la Asamblea legítima-mente convocada. Lo lograron varias veces, poniendo a la UBA en una situación de acefalía y al borde de la intervención del PE. Por su parte, el comportamiento del gobierno no estuvo enderezado a garantizar el funcionamiento de la Asamblea, más bien al contrario, la seguridad ne-cesaria para eso fue retaceada. En paralelo, la fracción estudiantil de izquierda clasista y la fracción alineada con el gobierno impugnaron al candidato de una coalición mayoritaria formada no sólo por reformis-tas sino también por académicos de origen justicialista: Atilio Alterini, decano saliente de la Facultad de Derecho. Se adujo de un día para el otro que había sido asesor jurídico de la Municipalidad de Buenos Aires en tiempo de la dictadura militar, asunto puramente profesional que en nada afectaba sus antecedentes ni su elegibilidad. Es altamente probable que la designación de Alterini hubiera sumado la UBA al bloque refor-mista en el CIN. Largos meses de negociaciones fueron necesarios para destrabar la situación. La intervención fue evitada pero la coalición ma-yoritaria, que se mantuvo como tal, cambió su candidato original por un académico de filiación justicialista y como lógica consecuencia la UBA se sumó desde 2007 al bloque justicialista en el CIN. Pareció ser esa la llave para posibilitar la sesión de la Asamblea, esta vez con apoyo del gobier-no. También para un refuerzo presupuestario que las dimensiones de esta universidad justificaban de antemano. Esa composición de intereses trae su carga de ambigüedad al panorama de la autonomía universitaria. La UBA es un híbrido para la lógica de partidos pero en manera alguna la deja de lado. Al contrario, la mantiene bajo fórmulas de intercambio menos lineales aunque por cierto operativas y convenientes en el marco del compromiso. Este, aunque deteriorado, sigue vigente.47

47 MAZZOLA, C. F.: “La elección directa en la UBA ¿puede aportar alguna solución la crisis de gobierno? http://fundamentos.unsl.edu.ar/pdf/articulo-16-113.pdf

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La cuestión de la legislación:

Por otra parte, es bien conocida la flexibilidad ideológica de la mayor parte de la dirigencia justicialista. Las orientaciones genera-les de la presidencia Menem lo habían demostrado. En consonancia con su drástico giro discursivo, el presidente Kirchner tuvo que dife-renciarse de Menem y sus gobiernos. En la política educacional esa operación simbólica se tradujo en la sustitución de la Ley Federal de Educación (LFE, N° 24.195/1993) por la Ley de Educación Nacional (LEN, N° 26.206/2006).

El punto a subrayar aquí es que hubo una clara intención política de derogar la LES (N° 24.521/1993) y reemplazarla por una norma más afín con el nuevo clima ideológico.48 Lo cierto es que los inten-tos no prosperaron.49 Ese congelamiento legislativo no puede impu-tarse por completo a la competencia entre partidos en el parlamento sino en todo caso a la presión del acuerdo sectorial e interpartidario de los dirigentes universitarios, acompañados por las universidades privadas, para mantener la LES. Otro clivaje que fisura transversal-mente al personal político del justicialismo universitario radica en que son muchos los que mantienen con las políticas de los noventa un vínculo identitario difícil de desatar, al menos sin generar visibles incoherencias y eventuales rupturas.

A su vez, los reformistas, acostumbrados a manejar los riesgos de la LES para sus posiciones universitarias, no se dejaron convencer por ninguno de los numerosos proyectos y papeles de trabajo que durante diez años se prepararon en las Cámaras del Congreso –en particular en la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados- y en la propia SPU. Dicho sea de paso, de esos textos no se despren-dían mayores innovaciones o alguna convocatoria sugerente apta

48 Ver, por ejemplo la siguiente reseña de notas periodísticas de 2008: http://www.gdu.org.ar/opi/opi5.html

49 CHIROLEU, A. e IAZZETEA, O. : “La universidad como objeto de política pública en los gobiernos Kirchner” en CHIROLEU, A., MARQUINA, M. Y RINESSI, E. (compiladores): “La política universitaria en los gobiernos Kirchner: continuidades, rupturas, complejidades”, UNGS, Buenos Aires 2012


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para imprimir prioridad a la política de educación superior.50 En resumen, la LES viene ganando la lucha por la supervivencia

en la que su prima hermana la LFE sucumbió hace casi una década. Ese es un síntoma de la vigencia del compromiso interpartidario, aunque en otros aspectos éste asuma maneras siempre cambiantes.

El éxito de una estrategia política:

Aún pagando el costo de parecer una continuación de la política de Menem, la estrategia de los gobiernos Kirchner se fortalece en el terreno más decisivo, el de la acumulación de poder. Ello gracias a varios factores y comportamientos, entre los cuales uno no menor fue el citado compromiso interpartidario.

La designación en la SPU de exrectores de extracción justicialista a partir de 2012 abrió una nueva fase que refuerza la efectividad de esta política, al tiempo que el último mandato constitucional de la Presiden-ta Fernández de Kirchner va agotándose. Muestra a la vez la autosufi-ciencia numérica y simbólica que el justicialismo de signo kirchnerista va conformando en el ámbito universitario público, lo cual conduce a una exhibición menos cuidadosa y más unilateral del propio poder.

La fórmula aplicada consistió en minimizar el potencial de de-nuncia y confrontación del bloque competidor en el propio sistema y en el escenario público, al tiempo que multiplicaba su propia fuerza tanto en la coyuntura como con vistas al futuro.

Esa estrategia puede descomponerse en tres mecanismos simultáneos: a) Asignación selectiva de recursos, por el cual tanto la dotación

presupuestaria puede variar a voluntad, bajar o subir según criterios discrecionales, como la porción cada vez mayor de fondos distribuidos por procedimientos competitivos confor-man para las universidades una aparente incertidumbre que, sin embargo, sabe premiar o desalentar los comportamientos

50 Véase este breve cuadro de situación a fines de 2008: http://www.parlamentario.com/noticia-13894.html

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según convenga.51 b) Legitimación simbólica de las políticas gubernamentales, median-

te el uso del prestigio académico para avalar sus fundamentos o para disimular sus falencias; aquí el papel de las universidades no afines al gobierno tiene un valor especial, que puede recompen-sarse, aunque no siempre se obtengan los resultados esperados.52

c) A fines de 2014 las instituciones universitarias nacionales son cua-renta y siete, diecinueve más que las que había cuando terminó la presidencia Alfonsin. Pero, hay una nueva horneada de univer-sidades en avanzado estado de tratamiento en el Congreso. En total unas treinta universidades, quince en el Gran Buenos Aires, algunas consolidadas, otras bisoñas que sin dudas sumarán al blo-que justicialista en el CIN.53

IV. El contraste entre quiénes proponen constituir una agenda pública de problemas universitarios y quiénes no

El telón de fondo de estos comportamientos es la nebulosa in-formativa que reina en el país a partir de la intervención del INDEC en 2007. Más en general y aún antes de esa fecha, la reticencia a

51 Son cuantiosos los fondos públicos que se distribuyen a las universidades nacionales por fuera de la partida presupuestaria específica de su autarquía. Entre ellos, dinero del Poder Ejecutivo para administración por triangulación (con o sin prestación real de un servicio) pero también, entre otros que son fondos concursables, los que financian los planes de me-jora derivados de las periódicas acreditaciones de las carreras de grado de interés público y, más recientemente del resto de las titulaciones.

52 Dos ejemplos entre varios son: a) El pronunciamiento de las universidades en torno a la Ley de Medios N° 26.522, junto con la cual estaba implicada la pluralidad y libertad de prensa en el país; en 2009 los rectores de una mayoría de universidades nacionales firmaron una nota a los legisladores en apoyo a la sanción de la norma, entre ellos figuraban algunos del bloque reformista pero la mayoría de ellos no lo hizo, como tampoco hubo un pronuncia-miento del CIN (http://www.unr.edu.ar/noticia/1960/universidades-nacionales-apoyan-ley-de-medios-audiovisuales). b) Con respecto a la pérdida de credibilidad del INDEC el PE dictó el decreto 927/2009 en el que se creaba el Consejo Académico de Evaluación y Segui-miento, formado por al menos tres universidades públicas. Al final lo integraron UBA. UNR, UNMdP, UNT y UNTREF. El dictamen de las universidades contrarió al gobierno, al punto que nunca se hizo el acto formal de recepción http://www.uba.ar/download/informe.pdf

53 http://tiempo.infonews.com/nota/132959/avanza-en-el-congreso-la-creacion-de-once-uni-versidades-nacionales


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producir y proporcionar datos confiables sobre los problemas pú-blicos es un rasgo de la primera década del Siglo XXI con ominosas consecuencias. Más aún cuando el Estado se empeña en políticas propagandísticas que tienden a exaltar sentimientos de grandeza hasta en los menores detalles mientras oculta o niega las dificulta-des y errores. Con miopía cognitiva no pueden diseñarse políticas públicas eficaces, menos todavía en la educación superior, el área por antonomasia en que la inteligencia, la exactitud y las libertades intelectuales deben ser cultivadas.

Un síntoma de lo anterior es que la voz sobre los problemas es-tructurales que afectan el desempeño universitario no fue levantada por los propios dirigentes institucionales, ni por el movimiento es-tudiantil, ni siquiera por los estudiosos del campo de la educación superior. Muchos de ellos expusieron las múltiples dificultades y los bajos desempeños en ámbitos reducidos, con poca repercusión pú-blica, lo cual comprueba que los conocen perfectamente. Pero nun-ca fueron materia de un informe oficial, ni ante el Congreso, ni ante la opinión pública, ya hubiera sido por parte de las conducciones universitarias o de las autoridades ejecutivas o legislativas.

En consecuencia, el papel de presentarlos ante la opinión públi-ca fue ejercido, en contraste, por observadores un tanto tangencia-les.54 Esos análisis, con eco en las secciones especializadas de la pren-sa se valen de las morosas y poco refinadas estadísticas oficiales; por lo tanto no revelan ningún secreto, sólo muestran lo que cualquier universitario avezado sabe y puede narrar. Debe darse la bienvenida entonces a toda descripción descarnada de la situación.55

Pero, lo que resulta más problemático es un conjunto de inferen-cias que los analistas hacen derivar del cuadro de situación. La para-doja es la siguiente: los que apenas conocen el fondo del problema lo muestran ante la opinión pública, lo convierten en una denuncia, generan la consiguiente sensibilidad ciudadana y, como es bastante

54 GUADAGNI, Alieto A.: “Realidad y propuestas para la universidad argentina”, Informe Es-pecial Nº| 411, Econométrica, Buenos Aires 2010 http://www.econometrica.com.ar/pro-ductosservicios/archivos/especiales/iespecial_411.pdf

55 http://www.lanacion.com.ar/1725369-en-universidades-publicas-el-44-de-los-alumnos-aprueba-una-materia-por-anous-60000

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lógico, yerran en el diagnóstico y las recetas, caracterizados ambos por su simplicidad, con los cuales predican que se puede resolver fácilmente la situación a través de un puñado de medidas drásticas.

Entre tanto, muchos de quienes sí viven y entienden con bastan-te profundidad porqué y cómo se producen esos bajos desempeños omiten sus aportes, siguen operando el sistema como si nada pasara y privan a la sociedad de un debate esclarecedor sobre las causas de las situaciones deficitarias. A la vez le sacan el cuerpo a un compromiso más serio y explícito para encararlos y convertirlos en eje de una agenda de políticas, asumiendo la responsabilidad de su ejecución en el marco del régimen institucional y la autonomía y autarquía de las universidades.

La disonancia entre el tamaño y el financiamiento asignado a cada una de las universidades públicas es una herencia de la dictadu-ra que las instituciones democráticas arrastran sin resolver desde la transición. Desde la primera ola de crecimiento de la matrícula vie-ne operando un incentivo implícito a la exageración del número de estudiantes. Los esfuerzos por otorgar racionalidad a la distribución presupuestaria son también antiguos, tanto en el Estado como en el CIN, atraviesan momentos de bonanza y de penuria. Se han tradu-cido en fórmulas complejas pensadas para aplicar “hacia adelante”. Pero la concentración de la inversión en los programas especiales de la SPU, las nuevas creaciones y las decisiones discrecionales de otros departamentos del PE, como el Ministerio de Planificación Federal, va cerrando expectativas de construir un modelo confiable.

El CIN ha adquirido en años recientes más fuerza institucional. Cuenta con un cuadro administrativo más moderno y mejor dotado, sobre la base del cual desarrolla programas propios. Pero aún con actores más potentes el circuito para la formulación de una política pública sigue entrabado. Para agilizarlo es fundamental sincerar las variables y evitar cualquier tentación corporativa. Los datos estadísti-cos son producidos por los mismos interesados, sin control externo eficaz. En 2013 el CIN tomó un acuerdo sobre la aplicación del sis-tema informático Araucano que se utiliza para recoger la estadística universitaria. Se lo llama “Araucano nominal” y tiene un año de apli-cación. Su principio es que los recuentos se realizan con el DNI de


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cada estudiante.56 Es un adelanto, si bien la solución dependerá de las auditorías sobre la carga de los datos que algún ente de control realice con la frecuencia necesaria.

Por otro lado, el sistema universitario público ha funcionado des-de hace décadas prestando poca atención a la cuestión de los rendi-mientos. El número de graduados o la proporción de éstos sobre el caudal de nuevos inscriptos eran y son indiferentes para el financia-miento público. Esa insensibilidad frente a los resultados es nociva. Desde luego no es la única causa de los rendimientos insatisfactorios pero desalienta la apertura de caminos para revertirlos. Sólo en las ingenierías, dentro de su programa sectorial, hay un principio de es-tímulo en este sentido; pero el problema es tan general que es difícil que las respuestas parciales marquen algún cambio significativo.57

La falta de funcionamiento de una instancia pública de clarifica-ción y diagnóstico preciso de los problemas perjudicará antes o des-pués al sistema universitario y en particular a quienes hacen bien sus tareas en su seno. La reticencia al aporte de datos fidedignos acen-tuará las dificultades. Por otro lado, la nervadura político partidaria que ya fue explicada en el apartado III convierte esta inacción en una ironía. Cabe preguntar: para qué sirve la politización de un área de la realidad si es partícipe del bloqueo a una eventual legislación, y neutra para gestar una política pública transformadora. Cualquier respuesta será inquietante, salvo que en algún momento la articula-ción interpartidaria de la política responda ubicándose a la cabeza de las transformaciones necesarias.

La CONADES fue una tentativa en ese sentido. Sus caracterizacio-nes han sido superadas por la evolución misma de los acontecimien-tos. Algunas de sus propuestas debieran descartarse, otras podrían readaptarse si quisieran ser consideradas en la actualidad. El Esta-do, las instituciones universitarias, las entidades que las nuclean, la comunidad académica especializada, los gremios y los movimientos

56 http://informacionpresupuestaria.siu.edu.ar/DocumentosSPU/diu/diu_manual_de_definicio-nes.pdf

57 http://noticias.universia.com.ar/en-portada/noticia/2014/04/29/1095592/42-alumnos-in-genieria-recibiran-25-mil-pesos-incentivo-graduarse.html

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sociales interesados en la suerte de la universidad son, en ese orden, responsables de llevar adelante un diagnóstico riguroso y un diálogo sobre propuestas alternativas de cambio educacional.

V. Cómo se podría superar la inercia y encaminar una política pública; cómo ordenar los problemas según su jerarquía y cómo identificar y desarrollar instrumentos necesarios para las políticas

El imaginario sobre esa eventual política pública requiere que se construyan capacidades estatales e institucionales en tres campos: a) Planeamiento universitario; b) Modelo curricular; c) Adecuación al mundo del trabajo.

Es preciso recorrer esos tres temas en la agenda política. Su insu-ficiente presencia en el sistema universitario, en sus tramos público y privado, complica a los protagonistas para que desafíen la inercia, el empate paralizante al que se sienten acostumbrados, prestando apoyo a una posible política pública innovadora.a) Es extendida la creencia acerca de que la autonomía universitaria

y la política pública son mutuamente excluyentes.58 La autonomía universitaria es parte de la tradición cultural del país, atañe a las libertades intelectuales y también a una articulación del gobierno de cada institución con el estado que la financia y sostiene. La Constitución Nacional reformada en 1994 cerró las controversias sobre ese punto dándole a la autonomía y autarquía de las uni-versidades públicas el máximo rango jurídico. Pero el dispositivo constitucional indica que las leyes “de organización y de base” deben respetar los estatutos y las autoridades académicas. De esa manera, la autoridad del estado y la prerrogativa de las universi-dades no son incompatibles; al contrario pueden y tienen que en-samblarse. La estrategia más adecuada es que cada universidad, a

58 FOLLARI, Roberto: “Autonomía versus planificación estatal: hacia una superación de la dicotomía”, en MARQUINA, Mónica: “La universidad entre la autonomía y la planificación. Tres ensayos en diálogo”, págs. 21 a 38, IEC, UNGS, Buenos Aires 2014


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través de su propio gobierno genere un planeamiento estratégico para su desarrollo, pautando ampliaciones y cambios y ejecutan-do las prioridades y directrices trazadas por el Congreso en las leyes específicas. Ese dispositivo no fue propiciado en la última década, durante la cual la oportunidad de un avance orgánico no fue aprovechada.59

b) La Argentina ha sido reticente con las corrientes más actuales de diseño, evolución y manejo del currículo universitario. Superadora de la tradicional dupla plan de estudios / pedagogía, la noción de currículo abarca una dimensión densa y específica del quehacer académico, la que articula en el mismo espacio-tiempo a profe-sores y estudiantes en el proceso de transmisión y adquisición de conocimientos y competencias.60 El debate internacional sobre la formulación curricular a través de competencias no tuvo en nues-tras universidades el eco esperable,61 aún para discutirlo o impug-narlo pero aceptando el desafío de la modernización y adoptando, por consiguiente, definiciones conceptuales y operativas sobre el modelo deseado. Al amparo de ese tradicionalismo, los planes de estudio se muestran heterogéneos y sobre todo poco certeros para programar las actividades y asegurar una buena combinación en-tre rendimientos y calidad. El esfuerzo sistemático para evitar la deserción y la prolongación exagerada de los itinerarios estudian-tiles requiere herramientas de política curricular que rara vez son aprestados y puestos en marcha entre nosotros.

c) Para finalizar este tríptico de nuestras limitaciones político-téc-nicas cabe subrayar la grieta cada vez más amplia que separa a nuestro sistema educacional superior, tanto en sus tramos técnico como universitario con el mercado de trabajo y el espacio de las

59 STUBRIN, Adolfo: “Autonomía universitaria, planeamiento y política pública: un ensamble factible e indispensable”, en MARQUINA; Mónica: “La universidad entre la autonomía y la planificación. Tres ensayos en diálogo”, págs. 39 a 63, IEC, UNGS, Buenos Aires 2014

60 CAMILLONI, Alicia W. de: “De la especialización divisiva a la especialización conectiva en el currículum universitario” en: STUBRIN, A. y DIAZ, N. (compiladores): “Tensiones entre disciplinas y competencias en el currículum universitario”, Págs. 99 a 114, Ediciones UNL, Santa Fe 2013

61 Ver: http://www.tuningal.org/

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profesiones.62 Aunque no hayan marcado éxitos rotundos, nume-rosos países han trabajado durante las últimas dos décadas en los Marcos Nacionales de Cualificaciones y los consiguientes ca-tálogos de ocupaciones. Esos estudios o encuestas sobre deman-das de fuerzas de trabajo en toda la escala de las organizaciones industriales y de servicios de cada cadena o rubro productivo, acercan a las instituciones formadoras de educación superior con los futuros empleadores o usuarios de servicios profesiona-les. Careciendo de esas orientaciones es casi inevitable que haya desencuentros entre perfiles, oportunidades y volúmenes de jó-venes graduados, por un lado, y las necesidades del mercado de trabajo, por el otro.

A manera de cierre

Por lo anterior, las críticas internas y externas hacia el desempe-ño del sistema universitario y de la educación superior en general implican un desafío positivo. En tanto el diagnóstico sea seriamente fundado, la adquisición de conciencia sobre los problemas existentes facilitará mucho el avance. Por supuesto, la respuesta sistemática de la sociedad, el estado y las universidades requiere actualizar tanto la agenda como los diagnósticos y las herramientas de política disponi-bles. A las ya desarrolladas en el pasado, las propias de los ochenta y los noventa será necesario incorporar por lo menos las tres antes reseñadas, ya que no evolucionaron de manera satisfactoria durante la última década: el planeamiento integrado para el desarrollo; las capacidades institucionales para gestionar los currículos; y un releva-miento continuo sobre las demandas de personal presente y futuro, en el mercado de empleo y el mercado profesional.

62 Puede verse para un panorama general de la problemática: RIQUELME, Graciela: “Educación Superior, demandas sociales, productivas y mercado de trabajo”, Miño y Dávila-UBA, 2006

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ERNESTO F. VILLANUEVA*

Una década ganada para la Universidad argentina: desafíos por venir“Aproximar más la Universidad al país.” Arturo Jauretche “Por mi parte, yo tengo una fe profunda en la juventud de mi tierra.” Raúl Scalabrini Ortiz

Si en el momento en que participé de la redacción de la “Agenda universitaria”, me hubieran solicitado un examen prospectivo para los próximos diez años, seguramente no estaría entre los afortunados que adivinan el porvenir. Es que esta década ha significado un soplo de aire fresco para aquella Argentina en bancarrota que resistíamos en aquel entonces, y entiendo que el contexto socio económico es vital a la hora de analizar los problemas que deben afrontar las insti-tuciones de Educación Superior.

* Rector de la Universidad Nacional Arturo Jauretche

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Las variables socioeconómicas

Es cierto que de las variables socioeconómicas, no se derivan au-tomáticamente las referidas al mundo universitario. Éste es depen-diente de aquellas pero tiene su propia esfera específica. Si las pri-meras mejoran, no necesariamente lo hacen en la misma medida las instituciones de Educación Superior, y a la inversa. Sin embargo, es indudable la influencia que el contexto global tiene sobre todas las entidades que conforman nuestra sociedad.

Y esta década conoce de cambios significativos. Por un lado, el producto ha crecido no sólo cuantitativamente sino también en su composición interna pues ha disminuido el grado de primarización de nuestra economía a la vez que un aumento relativo mayor por parte de las provincias que tradicionalmente presentan grandes pro-blemas. A su vez, la distribución del ingreso ha revertido la curva declinante para los asalariados y acrecentado la proporción de los trabajadores formales.

Estos cambios fueron acompañados por un papel más destaca-do del Estado, al detener la fragmentación a la que nos habíamos resignado. Quizá el ejemplo más simbólico sea la modificación de la Carta Orgánica del Banco Central. Pero también hay otros, como los cambios positivos en el sistema jubilatorio y la ampliación de las prestaciones en el área de la previsión social, o la existencia de pa-ritarias anual y, en general, una política económica que incide en el mercado otorgando mayores ingresos y posibilidades a los sectores más vulnerables.

La educación general

Esta década también ha presentado novedades en el plano educati-vo. Encontramos cambios en la legislación sobre financiamiento educa-tivo, sobre educación técnica profesional y sobre educación nacional.

Estas modificaciones legales tuvieron su aplicación más espectacular en el financiamiento, pasando éste a significar una proporción mucho mayor del producto, pero además se observó en las transformaciones

Una década ganada para la Universidad argentina: desafíos por venir

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habidas en la Enseñanza Básica y Media, en los salarios docentes, en las 1786 nuevas escuelas, en la cantidad de estudiantes y en políticas destinadas a aligerar los costos educativos a las familias a través de la distribución de computadoras, material didáctico y libros.

Cambios en las Universidades

Aquellos cambios fueron acompañados por modificaciones en el ámbito universitario. Por un lado, transformaciones cuantitativas. Los estudiantes aumentaron casi un 35 % entre el año 2001 y el 2013. Los egresados también aumentaron en relación con aquel año de base en un 80 %, lo que supone una disminución de la tasa de de-serción. Muy impactante es el cambio del presupuesto universitario, que duplicó su peso en el producto.

Por supuesto, este último dato se expresó particularmente en los salarios de los docentes y de los no docentes, atrasadísimos en aquel entonces, en el nuevo régimen jubilatorio, pero también en el nú-mero de becas universitarias que se incrementaron en un 1754 %, pasando de 2726 a 47296, en la implementación de Programas de apoyo y mejoras de la calidad académica, en los de mejoramiento que involucraron a Ingeniería, Agronomía, Geología, Química, Re-cursos Naturales y Artes, en el número de Universidades, tanto esta-tales como privadas y en el número de carreras de grado.

Asimismo, debe destacarse la creación del Ministerio de Ciencia y Técnica que ha puesto sobre el tapete el papel relevante de la in-vestigación en un país como el nuestro relativamente poco poblado.

Panorama actual

Por supuesto, muchos de estos cambios no han tenido la velocidad ni la eficacia que muchos hubiéramos querido. Pero sería necio negar que vivimos un panorama cualitativamente diferente al de principio de siglo y tomar decisiones en base a esa negación sería un verdadero suicidio para el futuro de la universidad argentina. Difícil es encontrar

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en otra década de nuestra historia el peso y la significación que se le ha otorgado a las universidades nacionales en estos años.

En este marco, son varios los desafíos que se presentan al mo-mento de pensar los modos en que la Educación Superior argenti-na debe contribuir efectivamente a la profundización del Modelo de país abierto en el año 2003, con desarrollo nacional y regional, con una democracia participativa, con plena justicia social, con una educación de calidad vinculada al desarrollo del conocimiento, de la ciencia y la tecnología y con una universidad plenamente articulada con la sociedad, con sus sectores productivos y del trabajo y con el Estado, tanto nacional como provincial y municipal.

Se trata, sin duda, de avanzar en la institucionalización de la dé-cada ganada, lo que implica necesariamente atender a nuevos desa-fíos pero además interpelar con seriedad y compromiso los que aún subsisten del pasado. Considero que el momento que vive la univer-sidad argentina es propicio y alentador al respecto y en esa dirección van las reflexiones que siguen.

A mi juicio, los desafíos más significativos de larga data son:1. Deserción universitaria en grado y en posgrado2. Articulación dentro del sistema universitario y con la Educación

Secundaria Y hay otros que surgen de las nuevas condiciones. Los que aquí

enumero no sé si son los más importantes pero estoy convencido de que su indagación permite una aproximación a las cuestiones universitarias que iluminan a su vez otros nudos por resolver:

3. Estructura presupuestaria4. Sistemas de ingreso excesivamente heterogéneos y orientación

disciplinar de los estudiantes5. Colonización del Artículo 43 por parte de las corporaciones

profesionales6. Sistema de Acreditación que no asigna centralidad a los resultados7. Conducción bicéfala de la política universitaria8. Internacionalización de la Educación Superior

Al afirmar que, seguramente, existen otros problemas pendientes quiero decir que me resulta difícil elaborar un ranking específico de


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los mismos. No obstante, como señalara Raúl Scalabrini Ortiz “para hilar de nuevo hay que deshilachar lo que está mal trenzado”, estoy seguro que abordando éstos se destrabarán una serie de problemas y sur-girán nuevas encrucijadas que quizás aquí no aparecen aún con la suficiente claridad.

1. Deserción universitaria en grado y posgradoDesde 1949 la universidad argentina apuesta a la masividad y si

bien ello no ha sido logrado en plenitud, ni siquiera las políticas res-trictivas directas propias de las dictaduras que se sucedieron en estos sesenta años ni las indirectas consistentes en disminuciones drásticas de los ingresos de los sectores medios y populares, han podido rever-tir esta tendencia. En este sentido, el crecimiento de nuestro sistema universitario en los últimos diez años, combinado con un incremen-to de la inversión pública por alumno, se inscribe en la mejor de es-tas tradiciones y demanda en la actualidad el diseño de políticas que atiendan al paradigma de la inclusión social, junto con la pertinencia social, la excelencia académica y la innovación tecnológica.

Si ese es el objetivo, las cifras de deserción de los estudios univer-sitarios en el nivel de grado y de posgrado constituyen un efecto per-verso que no logra esterilizar este esfuerzo de Estado y familias pero reduce notablemente sus efectos positivos. Se trata de un fenómeno de décadas y muy extendido en el sistema universitario argentino. Aunque carecemos de cifras ciertas y precisas, lo cierto es que se trata de un tema central a la hora de pensar nuestras deficiencias.

Por un lado, pues, se requiere que avancemos en el diseño de indicadores más eficaces para medir la deserción que superen el cri-terio egresados por ingresantes y duración de las carreras, contando con datos sobre el comportamiento de cohortes y estudiantes espe-cíficos, duración heterogénea de las carreras, contexto socio econó-mico que afecta la continuidad y dedicación de los estudiantes, entre otras variables necesarias a fin de contribuir a la realización de un análisis institucional y a la toma de decisiones para el diseño de es-trategias integrales para revertir el fenómeno dentro de cada una de las universidades.

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La cuestión de la equidad y de la eficiencia del sistema universitario constituye un punto clave en la discusión que estamos llevando adelante en el sector, que debería incluir el compromiso de trabajo mancomuna-do con los subsistemas Secundario y Superior no universitario. Asimis-mo, debernos avanzar en respuestas creativas que garanticen la perma-nencia y la graduación de los estudiantes. Al respecto resulta imperioso: – promover en nuestros docentes una conciencia que además de

ponderar la producción académica, atienda los valores de conten-ción, acompañamiento y apoyo necesarios en el proceso de ense-ñanza/aprendizaje de los estudiantes. Reforzar el sistema de tuto-rías, reorientar los ciclos iniciales hacia una formación general y niveladora y mejorar la calidad de los profesores de los ingresos y las materias introductorias son acciones a las que estamos atendien-do pero que deberíamos profundizar en el corto plazo; incluso, así como los noventa movilizaron el clima sedentario de la comunidad universitaria mediante un ambicioso programa de incentivos a la investigación, es hora de preguntarse si hoy la prioridad es el mejo-ramiento de la actitud y calidad de nuestros docentes.

– sería oportuno que las Universidades, junto con la Secretaría de Política Universitaria y el resto de las carteras educativas y socia-les del Estado, formulen estadísticas y análisis tanto cuantitativos como cualitativos respecto a las causas de la deserción -sean fa-miliares, individuales, económicas, institucionales, etc.-, para po-der abordarlas orientando la política de becas, implementando cursos de orientación para egresados de Escuelas Secundarias no afines a la carrera universitaria, promoviendo clases de apoyo en las primeras materias, etc.;

– transparentar los sistemas de ingreso de los alumnos y darnos un debate profundo acerca del sentido que queremos dar a estos espa-cios de articulación entre la Escuela Secundaria y la Universidad. Las materias “filtro” o los mecanismos darwinianos de permanen-cia llevan a la frustración del estudiante, a niveles espectaculares de deserción y a una pésima utilización de los recursos existentes;

– estructurar los Planes de Estudio en módulos anuales o bianuales que ofrezcan títulos intermedios para disminuir la frustración de los que no llegan al título final en carreras excesivamente extensas;


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– diseñar programas y compromisos efectivos y evaluables para pro-mover el ingreso y la permanencia de sectores populares en la institución. El Estado destina recursos para ello y se deberá avan-zar en la fijación de pautas de cumplimiento y metas mensura-bles en el corto, mediano y largo plazo.

2. Articulación dentro del sistema universitario y con la Educación Secundaria

Ligada en algunos aspectos a la problemática previa, es obliga-do abordar críticamente el escenario de desconexión del sistema de Educación Superior, tanto entre las instituciones universitarias, entre éstas y las Terciarias, y en relación con la Educación Secundaria.

En términos ideales, la articulación del sistema universitario se de-fine como el conjunto de procesos, normativas y proyectos que estruc-turan dinámica y orgánicamente las ofertas formativas en lo institucio-nal, lo disciplinar y lo territorial, dando coherencia integral al sistema de Educación Superior, respetando la autonomía de las instituciones pero reconociendo, además, la demanda creciente de nuestra socie-dad por alcanzar mayores niveles de justicia social en una Argentina que ha revertido exponencialmente la ecuación tradicional entre los jóvenes que del nivel medio pasaban al mercado laboral y que, en los últimos años, tienen la posibilidad de seguir estudiando.

Al respecto, la distancia del modelo responde a varios factores. En principio, debe reconocerse que la Educación Superior está integra-da por instituciones con tradiciones, misiones y trayectorias distintas: universidades, institutos superiores, de formación docente y formación técnica, que funcionan como un sistema binario con escasa comunica-ción entre sí y que responden a legislaciones y marcos jurisdiccionales distintos (las universidades, sujetas al contralor del Estado nacional con un alto grado de autonomía; el resto de instituciones no universitarias bajo la órbita de las provincias con márgenes de autonomía reducidos).

La existencia por más de un siglo de leyes específicas para la uni-versidad y la ausencia notable de una ley abarcadora del conjunto de la educación, generaron un verdadero divorcio entre el sistema

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educativo y la universidad, y entre la universidad y el resto de la Edu-cación Superior, con lamentables consecuencias hasta la actualidad. Porque si bien las instituciones de enseñanza no universitaria apa-recen mencionadas en la Ley de Educación Superior, los mecanis-mos previstos para su articulación son lábiles y la realidad es que el funcionamiento binario colabora en la segmentación social y la inequidad en el acceso a la educación universitaria, ya que el reco-nocimiento de los estudios terciarios por la universidad no siempre aparece regulado legalmente, lo que lleva a que cada una tenga la potestad de decidir qué hacer.

En un contexto como el actual, donde para muchos actores del sistema las urgencias de la universidad se resuelven como por arte de magia con una nueva Ley de Educación Superior, sería interesan-te comprometernos con aquellos aspectos positivos de la Ley vigen-te que hemos desestimado los últimos años, como por ejemplo, los Consejos Regionales de Planificación que promueven formas efecti-vas de articulación entre sistemas diversos.

En tal sentido, será preciso fortalecer el sistema de Educación Superior no universitario, jerarquizándolo académicamente y en lo referido a su prestigio social. Se obtendrá, sin duda, una oferta aca-démica más diversificada y, a la vez, servirá para disminuir la presión hacia las Universidades.

Por otro lado, las dificultades en la comunicación interinstitu-cional aparecen incluso en las relaciones entre las mismas universi-dades. Sea por la autonomía que cada universidad reclama para sí misma o porque en verdad hay normas y culturas universitarias muy distintas, son inexistentes los procedimientos generales, de validez nacional, para pasar de una universidad a otra.

En lo que respecta a la desarticulación con la Educación Secun-daria, el estado de la cuestión es como mínimo inquietante. La dis-tancia abismal entre experiencias, prácticas y hasta didácticas abso-lutamente distintas dificulta el tránsito entre un nivel y el otro y se expresa las más de las veces en los índices de deserción de los jóvenes ingresantes a la universidad. Más allá de las responsabilidades que le correspondan a la propia Escuela Secundaria para avanzar en la resolución del problema, lo cierto es que las instituciones superiores


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deberán comprometerse con acciones tendientes a recortar esta bre-cha. No se trata de señalar responsables con el dedo deicida sino de coadyuvar a la articulación real de los niveles para la mejora del sistema educativo en su conjunto. En este sentido, las universidades deberán redoblar el trabajo responsable con la formación de buena parte de los planteles docentes, la modificación de los currículos, in-corporando innovaciones didácticas, tecnológicas y organizacionales que mejoren la situación del nivel medio.

Sabemos que uno de los grandes desafíos a los que se enfrenta nuestro país actualmente es alcanzar la universalización de la Educa-ción Secundaria, reaseguro de la profundización de la equidad so-cial. En la medida en que este desafío se vaya concretando, el nivel superior se verá sin dudas modificado, no sólo por el compromiso antes mencionado, sino porque en los hechos la demanda de estu-dios superiores y su matrícula también se verán afectadas.

Soy un convencido de que el problema de la desarticulación del sistema educativo tiene incidencia en las condiciones sociales del país. La responsabilidad del Estado en la planificación de las modifi-caciones y de las acciones políticas tendientes a revertirla deberá con-tar con el compromiso y la participación del sistema de Educación Superior en su conjunto.

3. Estructura presupuestaria

El financiamiento de las universidades nacionales está a cargo del Estado casi en su totalidad (menos del 10% de los gastos totales de estas instituciones proviene de otras fuentes).

El mecanismo central de asignación presupuestaria está vincula-do a un criterio de tipo histórico. Esto es, cada universidad nacional es receptora de una subvención global del Estado que surge de la re-petición automática de lo históricamente percibido y de lo obtenido vía negociaciones particulares.

Un segundo mecanismo es el de pautas. A partir de un esquema elaborado por los propios rectores de las Universidades nacionales, se ha perseguido un criterio más o menos objetivo de distribución (como

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podría ser número de alumnos, costos diferenciales por carrera, ex-tensión territorial, etc.), que se aplica en alguna medida en el incre-mento de los presupuestos, aunque de manera muy tímida por cierto.

Un tercer mecanismo prácticamente inexistente hasta el año 2013, que ha comenzado a aplicarse en este año y el presupuesto para el 2015 es más ambicioso al respecto, plantea asociar explícitamente fi-nanciamiento con objetivos y metas nacionales que se derivan de los planes estratégicos territorial, agroalimentario, industrial y otros que se han ido elaborando en los últimos años. Si estos esquemas, aún muy embrionarios se combinaran con otros como tasa de graduación, impacto en lo referente a carreras vinculadas al desarrollo nacional, estaríamos ante una situación cualitativamente diferente a la actual en lo que hace a mejorar los procesos de asignación y utilización de los recursos disponibles en función de prioridades nacionales.

Otro aspecto a tener en cuenta es que la Ley de Presupuesto asigna fondos a cada institución con escasa discriminación, pues apenas exis-ten dos columnas especiales que son función salud y función ciencia y técnica. Y, obviamente, hay instituciones con importantes actividades en el área salud que no aparecen en la referida columna, y, por su parte la que menciona ciencia y técnica es un reflejo totalmente de-formado de lo que las instituciones universitarias dedican a ese ítem. En la Ley de Presupuesto las universidades son una planilla donde cada institución es un renglón y una cifra global. Para colmo, no hay un mecanismo certero de y donde, ni tampoco, en general, se rinden cabales cuentas de los modos en que fueron utilizados los recursos.

Creemos que la discusión del financiamiento debe profundizarse en relación al rol que la universidad deber cumplir en nuestro país y, tal como está estructurado hoy, el financiamiento es neutral con respecto al tema. Entonces, da lo mismo si contribuye al desarrollo de agendas centrales, al desarrollo nacional de la sociedad o si simplemente atiende a necesidades de los grupos de docentes e investigadores de la institu-ción. Sería pues importante avanzar en la discusión de algunas cuestio-nes para enfocar el presupuesto de manera más racional, por ejemplo: – el propio CIN debería elaborar indicadores en relación con el

financiamiento de las universidades nacionales. Y la CONEAU podría efectuar la evaluación correspondiente. Sobre esta base,


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podría hacerse un análisis de las instituciones y enviar anualmen-te los resultados al Congreso de la Nación para que éste decidiera las formas de distribución del presupuesto universitario;

– establecer un sistema de incentivos para instituciones que dicten carreras no convencionales en áreas de conocimiento estratégico;

– no financiar carreras nuevas que no cuenten con el acuerdo de quienes planifiquen la Educación Superior; incluso, discutir la posibilidad de un acuerdo especial del Poder Ejecutivo para el surgimiento de aquellas carreras comprendidas en el Artículo 43 de la Ley de Educación Superior.

– considerar criterios de equidad social, de desarrollo regional o de un sector productivo específico, de promoción de áreas no conven-cionales o de conocimiento estratégico en relación al actual Progra-ma de Incentivos para los docentes investigadores universitarios;

– promover la introducción de compensaciones presupuestarias prestando especial atención a la mejora del nivel inicial en que se encuentren las instituciones y a los problemas particulares de cada una de ellas. Esto permitiría sentar las bases de una política integral que observe criterios de pertinencia que vinculen rendi-miento de cada institución (objetivos institucionales, cantidad de egresados, etc.) y las necesidades sociales;

– articular efectivamente las universidades entre sí para la promo-ción de un uso solidario, transparente y responsable de los recur-sos en un marco de crecimiento tendiente a absorber los apor-tes que surgen de la experiencia de cada institución. Para lograr esto, el interior de cada universidad debe dejar de ser para las otras una incógnita o un estereotipo;

– establecer un impuesto al graduado que tenga en cuenta orientacio-nes profesionales, años de ejercer la profesión y ubicación territorial.

4. Sistemas de Ingreso excesivamente heterogéneos y orientación disciplinar de los estudiantes

Es necesario articular la masividad del sistema con el planeamien-to estratégico conjunto entre el Estado y el mundo productivo, que

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permita avanzar sobre la heterogeneidad actual de sistemas de ingre-so sujetos a las tendencias del mercado, a las decisiones de las univer-sidades aisladas del resto de las políticas públicas o a las tradiciones culturales y familiares fuertemente arraigadas en el imaginario social que determinan las elecciones de los estudiantes. En momentos en que el escenario internacional observa la necesidad de una mejor articulación entre Estado y mercado, la distribución territorial y dis-ciplinaria del mundo académico debe superar la sola voz de los jóve-nes que se inscriben en las carreras que conocen a través de familias, amigos y medios de comunicación, para atender a cuestiones que tienen que ver también con vacancias actuales no siempre percibidas y con necesidades futuras de imposible resolución a través de deci-siones individuales.

Según datos de la Secretaría de Políticas Universitarias, la mayo-ría de los alumnos del sistema universitario estatal se incluye en las ciencias sociales (59 %). Dentro de este universo, 145.302 alumnos estudian la carrera de derecho y 233.232 lo hacen en economía y ad-ministración. A modo de ejemplo, solamente en el año 2010, egresa-ron 10.258 abogados y 12.430 economistas. Frente a estas cifras vale preguntarse si existe correspondencia entre el Modelo de desarrollo nacional iniciado en el año 2003 orientado a la producción y la in-dustria, con un ingreso estudiantil orientado hacia carreras de servi-cios. Asimismo, deberíamos examinar como esta cifra de graduados encuentra inserción laboral en la actualidad y que tipo de inserción. Recientemente, se ha conocido un interesante estudio elaborado por la red de universidades del conurbano sobre inserción laboral de los graduados, que sería importante replicar a nivel nacional.

Frente a este estado situacional, la ausencia de regulaciones en el ingreso ha generado grandes desequilibrios entre la capacidad de las instituciones y la cantidad de alumnos que éstas reciben efectiva-mente. Para revertir tendencias, deberían privilegiarse los ingresos a las carreras estratégicas desde la implementación de un régimen de incentivos. Debería existir, además, una relación armónica de los ingresos y egresos, entre la formación de “profesionales”, “técnicos e ingenieros”, “docentes” y “generalistas” que supere el esquema ac-tual excesivamente “profesionalista.”


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La Secretaría de Políticas Universitarias de la Nación viene apli-cando programas para reorientar las matrículas, como es el caso de las Becas Bicentenario que destinan recursos públicos a estudiantes de escasos recursos que elijan carreras orientadas a las ciencias apli-cadas, las ciencias naturales, las ciencias exactas y las ciencias bási-cas. Otro caso es el Programa Nacional de TICs (PNBTICS), dirigido a promover e incrementar el ingreso de estudiantes en carreras de grado del área de las tecnologías de la información y las comunica-ciones. En este camino, se debería implementar un sistema masivo de becas orientado y direccional en las carreras estratégicas para el desarrollo nacional.

Obviamente, el objetivo de privilegiar algunas carreras lleva a un intríngulis normativo. Conocemos de efectos perversos de algunas decisiones prudentes por parte de universidades nacionales que tu-vieron como consecuencia no querida la emergencia de carreras pa-ralelas por parte de universidades privadas. Si, efectivamente, quiere contenerse el número de algunas profesiones para privilegiar otras, hay que recordar siempre que las instituciones que dan títulos son tanto públicas como privadas, esto es, una política efectiva al respec-to requiere de una orientación fuerte e integral para todo el sistema universitario, incluso, habría que pensar en modificaciones normati-vas para cumplir este objetivo.

5. Colonización del Artículo 43 por parte de las corporaciones profesionales

El artículo 43 de la Ley N° 24.521, establece un régimen especial para acreditar títulos que pudieran: “Comprometer el interés público po-niendo en riesgo de modo directo (...) los derechos (...) de los habitantes.”

La realidad es que este artículo ha sido hábilmente utilizado por médicos, ingenieros, agrónomos y otras carreras de servicios, lo que les ha permitido no sólo establecer estándares comunes en lo refe-rido a Planes de estudio, sino también fijar parámetros que míni-mamente se deben cumplir en lo referido a prácticas profesionales supervisadas, infraestructura adecuada, exigencias de investigación,

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existencia de bibliotecas, calidad de los docentes, y otras variables que se tienen en cuenta a la hora de la acreditación.

Ello ha redundado, en general, en una mejora de la enseñanza de estas disciplinas. Pero un efecto no querido del Artículo 43 se refiere a las actividades reservadas para cada título. Hay al respecto una larga polémica de índole jurídica, pero lo que aquí me interesa subrayar es que, dado el esquema fáctico con el que se elaboraron los estándares (asociaciones de Decanos, CIN, Consejo de Univer-sidades), se ha operado una suerte de colonización por parte de las corporaciones profesionales cada una de las cuales busca que, a través de una aplicación extensiva y excesiva de este Artículo de la Ley, se reserve una porción del mercado profesional para la res-pectiva actividad en detrimento de otras, lo que convierte a muchas discusiones académicas en campo de batalla de estas verdaderas guerras de posición.

Indudablemente, en parte esta situación se relaciona con el hecho de que las universidades no sólo confirman ciertos niveles de conocimiento para sus graduados sino que sus títulos son casi directamente habilitantes y, por ende, el mundo de los habilitados tiende a dar una nueva vuelta de tuerca al respecto e incidir en delimitar con una precisión propia de agrimensores el campo pro-fesional respectivo.

La práctica de los últimos años deja al desnudo los efectos positivos y los negativos de esta tradición jurídica argentina, incidiendo de manera muy eficaz en la dinámica interna del sistema universitario argentino.

La Ley busca que las carreras incluidas en este Artículo sean po-cas. La tradición jurídica y el sentido común de los universitarios, por el contrario, pretende una inclusión mucho más amplia. Por consi-guiente, podría avanzarse en el establecimiento de parámetros de sistemas de acreditación para carreras prioritarias atendiendo a las necesidades del Estado y del Modelo de desarrollo regional y nacio-nal. Asimismo, y en sintonía con la democracia de masas, deberían revisarse parámetros que establezcan contenidos mínimos para las carreras de interés público.


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6. Sistema de Acreditación que no asigna centralidad a los resultados

La CONEAU, en tanto organismo público descentralizado que funciona en jurisdicción del Ministerio de Educación, tiene la fina-lidad de garantizar la fe pública a través de procesos sistemáticos de evaluación y acreditación de las carreras de grado y posgrado. En todas sus instancias de funcionamiento, la CONEAU opera como órgano de aplicación de los principios y lineamientos que los propios actores del sistema universitario generan y, a su vez, como espacio de concerta-ción de las ideas procedentes de los campos académicos y científicos a los que pertenecen los evaluadores en cada oportunidad consultados.

La acreditación de carreras se desarrolla en base a estándares fija-dos por el Ministerio de Educación, en acuerdo con el Consejo de Uni-versidades, entidad que reúne a los rectores de Universidades públicas y privadas. Los valores para la acreditación de carreras de grado y de posgrado están dados por lo que opina la respectiva comunidad acadé-mica del área disciplinaria de que se trate. Ello crea tensiones de diver-sa naturaleza, en particular, el peligro de promover un sólo esquema de universidad. Las acreditaciones, si el procedimiento es adecuado, favo-recen la uniformidad de cada disciplina, esto es, tienden a universalizar los valores dominantes en el área científica de que se trate, aportando definiciones estandarizadas de calidad a nivel nacional y promoviendo la articulación entre instituciones y entre diferentes disciplinas.

A mi juicio, las agencias acreditadoras se deben una discusión acerca del peso diferencial que se le otorga a insumos, procesos y resultados a la hora de la evaluación. Si bien es cierto que detrás de hacer pesar unos u otros hay ciertas orientaciones ideológicas, también es verdad que el hincapié excesivo en los procesos, menor en los insumos e ínfimo en los resultados, tiene un efecto homoge-neizante muy grande. Ello es bueno en la medida que establece pisos de dignidad en la enseñanza universitaria. Pero resulta negativo a la hora de pensar en las posibles innovaciones, en el desarrollo del espíritu crítico, en la búsqueda de nuevos caminos, en perfiles dife-renciados. Y, sobre todo, se basa en un supuesto que tiene algo de mágico: si recorremos determinados caminos, seguro que se darán

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ciertos resultados. Y la verdad es que habría que lanzarse a pensar justamente a la inversa. Si logramos ciertos resultados, bienvenidos los caminos diversos.

Asimismo, es importante avanzar en una información integral del sistema de Educación Superior que favorezca la articulación nacio-nal y regional. Sin parámetros en común, es difícil el establecimiento de una política de créditos académicos compartida y se dificulta el intercambio de alumnos a nivel regional.

Pese a que los dictámenes de la CONEAU en las carreras de pos-grados y de grado de interés públicos son “vinculantes”, el dictamen no es una variable relevante a la hora, por ejemplo, de fijar ingresos presupuestarios. Un caso a analizar es el CAPES de Brasil que reúne tareas de evaluación y acreditación con la asignación de recursos.

Asimismo, la labor de CONEAU no ha podido aún impactar favo-rablemente en algunos aspectos problemáticos del sistema de Edu-cación Superior nacional. En primer lugar, no ha podido hacer mu-cho en relación a la duración de las carreras de grado, mucho más extensa que la prevista en los planes de estudio. Esto repercute no sólo en el funcionamiento de la carrera en sí, generando desfasajes, tendencias a la deserción, estudiantes crónicos, etc., sino también en la articulación entre el grado y el posgrado, y el grado y el mercado de trabajo y en algún sentido impide también una articulación en-tre el sistema de educación argentino y otros sistemas en los cuales se advierten otros tiempos para el grado y el posgrado. Tal como se mencionó anteriormente, esta cuestión, la de duración real de las carreras, es un resultado que no se tiene en cuenta a la hora de ela-borar los estándares.

Por otro lado, la labor de CONEAU tampoco ha conseguido ate-nuar la fragmentación del sistema, un rasgo bastante peculiar del sistema universitario argentino. La abundante información releva-da y producida durante los procesos de evaluación y acreditación ha ratificado la imagen de un sistema universitario fragmentado y casi incomunicado entre sí, funcionando como un archipiélago de islas institucionales que autodefinen su desarrollo y desatienden su participación articulada al interior del sistema. Con la misma lógica, las instituciones no acostumbran a considerar la superposición de


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ofertas académicas y existen pocos mecanismos de reconocimiento de materias o créditos de una universidad a otra. Esto genera, en el caso de las universidades nacionales, relaciones de competencia no siempre beneficiosas para el conjunto, si se tiene en cuenta que todas tienen una única fuente de financiamiento: el Estado, o sea, la comu-nidad nacional en su conjunto.

Un modo bastante habitual de expansión de las universidades ha consistido en la apertura de subsedes en lugares alejados de la zona en la que desarrollan habitualmente sus actividades. En 1998, la CO-NEAU realizó un primer relevamiento de esta situación y encontró no menos de veinte casos de este tipo que involucraban a carreras de me-dicina, derecho y economía y que se encontraban próximos a institu-ciones consolidadas. El problema era que, en general, en las subsedes el plantel docente y académico, la infraestructura física y bibliográfica y de otros servicios esenciales para el aprendizaje eran insuficientes. Por otro lado, esas “extensiones áulicas”, como se las llamó, conspira-ban también frecuentemente contra los objetivos fundacionales y la necesaria unidad de gestión y formación de las instituciones.

Otro aspecto en el cual, creo, la labor de CONEAU no ha po-dido incidir efectivamente tiene que ver con la racionalidad que debería regir la oferta académica global. Aunque, es necesario acla-rarlo, en este punto la acreditación como herramienta para orde-nar el sistema se cruza con el diseño de la política universitaria que no depende de ese y con las tradiciones políticas e ideológicas propias de la universidad.

La acreditación de proyectos institucionales, de carreras de gra-do y posgrado y las evaluaciones se apoyan fundamentalmente en estándares de calidad y no de pertinencia. Esto tuvo como conse-cuencia inmediata que se subestime la debida articulación de las universidades con los sectores del trabajo y la producción, con las organizaciones sociales y con todos los ámbitos públicos y privados pertinentes. Debe asumirse una concepción institucional de calidad que se base más en una “construcción social”, de carácter gradual y colectivo, pertinente, fundada en un proceso de reflexión y debate intra y extra universitario y menos en una decisión unilateral de las instituciones centradas en sí mismas.

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7. Conducción bicéfala de la política universitaria

Convencido de que la política universitaria tiene que responder a los desafíos que plantea una sociedad en transformación, es oportuno que exista unidad de criterio entre la Secretaría de Políticas Universi-tarias y el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva.

La relación entre la Educación Superior y el sistema de ciencia y tecnología constituye un desafío clave para los próximos años. Gran parte de la actividad científica se desarrolla en las Universidades y la ciencia requiere constantemente de científicos y profesionales bien formados y consustanciados con las necesidades del país. Además, los avances que se consigan en el terreno científico y tecnológico incidi-rán en la situación de la educación superior como así también en el futuro de nuestra sociedad.

Deberemos avanzar, entonces, sobre los actuales problemas de financiamiento (la inversión universitaria en ciencia y tecnología, es decir, en investigación y desarrollo, suele ser muy baja en compara-ción con lo que se invierte en los países más desarrollados) y sobre los problemas de organización de las labores en investigación y desarrollo que manifiestan muchas instituciones y que implican desde poca o nula vinculación con el sector empresarial y productivo, hasta ausen-cia de políticas estatales que orienten su trabajo, sistemas nacionales de innovación desarticulados, y frágiles programas de formación de nuevos investigadores. En este marco, un desafío central será acercar las comunidades de investigadores a los problemas regionales y nacio-nales pendientes lo que implicará una transformación profunda de los criterios y el rol de asignación del sistema de becas de investigación.

8. Internacionalización de la Educación Superior

“Lo nacional es lo universal visto desde nosotros.” Arturo Jauretche

Durante la última década varios países de América Latina además de recuperar la capacidad de sus Estados para volver a intervenir en términos soberanos en la forja de sus propios destinos históricos,


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emprendimos un proceso de integración regional en las áreas de la economía, la política y la cultura que honra lo mejor de la tradición latinoamericanista de nuestros 200 años de historia.

La articulación comercial y política se evidenció en las relaciones estratégicas entre naciones y en las acciones conjuntas del MERCO-SUR, la UNASUR y la CELAC tendientes a coadyuvar al desarrollo productivo y cultural autónomos de cada uno de los países en un marco solidario y mancomunado que nos permitiese participar en el escenario internacional en pie de igualdad con los países poderosos.

En este contexto, las instituciones de Educación Superior tene-mos hoy el enorme desafío de promover y profundizar las iniciativas conjuntas de integración académica y científica desarrolladas hasta el momento. La actual hora política de América Latina demanda la confección de una nueva agenda compartida que incluya el desarro-llo de políticas que refuercen los lazos de intercambio de estudian-tes, docentes, investigadores, trabajadores técnicos administrativos y de iniciativas de producción de conocimiento socialmente relevante.

En este sentido, es necesario que trabajemos en la sistematiza-ción de las acciones iniciadas por el Sector Educativo del Mercosur, destinado a consolidar parámetros y estándares comunes desde las carteras educativas regionales para lograr un intercambio más fluido de personas y producciones científicas. La definición de parámetros de un sistema de créditos compartido que permita articular masiva-mente el sistema coadyuvará a superar los mecanismos muchas veces artesanales con los que nos enfrentamos al momento de planificar políticas de movilidad académica.

Asimismo, contamos con el ARCU-SUR que impulsó entre los años 2007 y 2008 un Sistema de Acreditación de Carreras Universita-rias para el reconocimiento regional de la Calidad Académica de sus respectivas titulaciones en el MERCOSUR y Estados Asociados, cuyo antecedente fue el MEXA que incluía la acreditación conjunta de las carreras de agronomía, ingeniería y medicina.

En lo que respecta a la UNASUR, debemos reforzar la labor del Consejo Sudamericano de Educación, Cultura, Ciencia, Tecnolo-gía e Innovación (COSECCTI). También en Centroamérica, es re-levante que revisemos los aportes del Consejo Centroamericano de

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Acreditación, en lo referente a integración y apoyo para la creación de agencias nacionales y regionales de acreditación. Al respecto, el documento confeccionado en la última Conferencia regional de Educación Superior del año 2008 en Cartagena de Indias, sentó las bases de la posición mancomunada de muchas universidades de la región sobre acceso, equidad, financiamiento y calidad, soberanía nacional, diversidad cultural, pobreza y desarrollo sostenible.

Todos estos esfuerzos resultan centrales al momento de diseñar una nueva Agenda de integración académica y científica para el fo-mento del reconocimiento de asignaturas y planes de estudio en grado y posgrado de las distintas universidades de la región, pero además, para la planificación de programas de investigación compar-tida y en lo referente al reconocimiento legal de titulaciones para el ejercicio de las profesiones. A la par, debemos atender a la necesidad de revisar críticamente la tradición fuertemente europeísta y nortea-mericana de nuestras universidades para comenzar a direccionar los contenidos de los planes académicos y de los programas de las asig-naturas orientados al estudio de la realidad regional. En este punto, la cooperación sur-sur desde una perspectiva latinoamericana y la reflexión sobre la resignificación de los procesos de internacionali-zación en casa son experiencias relevantes.

La integración regional también se logra a través de la conver-gencia universitaria de aprendizaje mutuo. Por eso, los retos que te-nemos por delante son múltiples cuando nos alienta la certeza de que la promoción del conocimiento es un medio fundamental para contribuir al desarrollo económico y social de nuestras naciones que reconocen un destino común.

Los tres grandes ejes de la discusión de la internacionalización (acreditación, movilidad y cooperación interinstitucional) deben su-perar el criterio actual centrado fundamentalmente en el debate de la financiación externa, para empezar a percibirse como elementos intrínsecos y estratégicos para el fortalecimiento de los sistemas de Educación Superior que complementando sus capacidades obten-gan beneficios mutuos. El desafío es por ello, promover la unidad en la diversidad, único reaseguro de que terminemos de saldar la dependencia estructural que aún padecen nuestros Pueblos y que


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logremos viabilizar nuestra soberanía científico tecnológica que per-mitirá el desarrollo integral de cada uno de nuestros países.

Para ese fin necesitamos consolidar parámetros compartidos, afianzar las redes universitarias como verdaderos ámbitos de inter-cambio de experiencias y conocimientos adquiridos, avanzar en programas de movilidad virtual, titulaciones dobles y conjuntas con reconocimiento regional e internacional. En este punto, las nuevas formas de cooperación internacional universitaria con países como China y África amplifican aún más los desafíos por venir.

Reflexiones finales

“No es tarea fácil la que hemos acometido. Pero no es tarea ingrata. Luchar por un alto fin es el goce mayor que se ofrece a la perspectiva del hombre.” Raúl Scalabrini Ortiz

Fue un error, sin duda, suponer que los valores o el funciona-miento de la universidad argentina podían estudiarse adecuadamen-te sin referencia a la sociedad específica dentro de la cual se expre-saban. Pero también es erróneo suponer que la explicación social es omnicomprensiva o que los valores que integran la vida de las institu-ciones de Educación Superior son meros subproductos. Las relacio-nes entre la universidad y la sociedad varían de manera considerable en situaciones históricas cambiantes. Cuando la sociedad cambia, la universidad cambia, aunque a menudo lo hace por caminos inespe-rados, porque es parte del crecimiento social y no su mero reflejo. No obstante, entre los intersticios de las reflexiones acerca de nues-tra universidad surge siempre la cuestión fundamental: cuáles son sus objetivos pero además, quienes son las voces legítimas para seña-lar hacia dónde debe ir la universidad. Y así como el ordenamiento político de la sociedad es algo demasiado serio como para que sobre el mismo decidan exclusivamente técnicos y sociólogos, el destino de la universidad no es responsabilidad exclusiva de los universitarios sino de la comunidad nacional que la financia y a la que debe servir. Digamos, el norte del para quién y del para qué.

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Para nuestras universidades los 200 años de historia argentina y los casi quinientos de historia universitaria sudamericana transcurri-dos son el basamento de una experiencia de suma relevancia que nos permite reconocer en la actualidad, aciertos y errores del legado ac-tivo de nuestros compatriotas para articular el conocimiento, la pro-ducción y el desarrollo nacional. Sin duda, Mariano Moreno, Juan José Castelli y Bernardo Monteagudo, formados en la Universidad de Chuquisaca, son ejemplos para los jóvenes que ingresan a la vida aca-démica. Como lo son las grandes transformaciones políticas del país que conocieron cambios en la Educación Superior: Hipólito Yrigo-yen dio inicio a la tradición reformista del año 1918 que inauguró una nueva corriente política y cultural que reconoció en la juventud un actor político transformador y en América Latina un destino. Con Juan Perón, ingresaron a la universidad los sectores populares dando contenido material a la masificación de la formación de científicos y técnicos, que industrializaron la Argentina e implementaron grandes innovaciones científicas aplicadas a la producción aeronáutica, auto-motriz o de energía. El retroceso del aparato productivo y la elimina-ción de los derechos democráticos y constitucionales tras el año 1955 y especialmente desde 1976, paralizaron el normal desenvolvimiento de la economía y del sistema de ciencia y técnica por décadas. Desde el año 2003, fueron modificados los patrones del modelo económi-co neoliberal y se recuperó un programa productivo e industrial, que implicó nuevas demandas y desafíos para la educación, la formación de recursos humanos, la ciencia, la técnica y la tecnología nacional. El aumento de la inversión educativa y científica y la apertura del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva durante la última década fueron medidas que buscaron apuntalar aquellas ra-mas y programas científicos ligados al nuevo patrón de producción, como además la centralidad de planificar, discutir y proponer tareas, acciones y compromisos posibles de las organizaciones del trabajo, de la producción y de la ciencia y la técnica en el proyecto nacional.

En síntesis: durante los últimos diez años la universidad argen-tina ha cambiado y pese a las particularidades de cada una y a los viejos y nuevos desafíos que aún quedan por saldar, el balance es altamente positivo para la nación en su conjunto y para cada una


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de las regiones donde se radican. La promoción de carreras no tra-dicionales que surgieron los últimos años de demandas regionales, los renovados modelos de organización y de gobierno que vienen consolidando líneas de investigación con fuerte inserción en el con-texto social y político, la promoción de un diálogo más fluido con los gobiernos locales y los representantes de la producción y el trabajo son, entre otros múltiples factores, muestras de una búsqueda de en-tablar nuevos, renovados y beneficiosos puentes entre la democracia de masas y nuestras universidades.

El sistema de Educación Superior enfrenta un desafío que es ade-más un deber histórico: contribuir a alcanzar el desarrollo integral, independiente, pleno y sustentable de la comunidad nacional.

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Sobre los autores

Juan Carlos Del BelloLicenciado en Desarrollo y Programación Económica, Universi-

dad Nacional del Comahue, es rector de la Universidad Nacional de Río Negro (UNRN), Profesor Titular Ordinario de la Universidad Nacional de Quilmes (en uso de licencia) y Director de la Maestría en Ciencia, Tecnología y Sociedad (UNRN). Es Miembro del Consejo de Dirección de la Universidad Torcuato Di Tella. Ha sido Miembro de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU). Fue Secretario de Políticas Universitarias, Secretario de Ciencia y Tecnología y Director del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC). Entre los resultados de su desempeño en la ges-tión pública se destacan la creación del Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC), la elaboración del Proyecto de Ley de Educación Superior, la creación de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica y la reestructuración del Conse-jo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, donde promo-vió la democratización de su Directorio.

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Ana García De Fanelli Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas

y Técnicas (CONICET) en el área de Educación Superior del CEDES (Centro de Estudios de Estado y Sociedad), centro de investigación asociado al CONICET. Entre el año 2008 y el 2012 ha sido Directora del CEDES. Es Licenciada y Doctora en Economía de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y Magíster en Ciencias Sociales, orientación So-ciología de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLAC-SO). Como docente posee una extensa trayectoria en las Carreras de grado de Sociología y Economía de la Universidad de Buenos Aires y en el nivel de posgrado en las Universidades de Buenos Aires, Mar del Plata, Tres de Febrero, Cátedra UNESCO de la Universidad de Palermo y Universidad de la República, Uruguay. Sus líneas de inves-tigación principales son el análisis comparado de las políticas de edu-cación superior, el estudio de la universidad como organización y las políticas de financiamiento universitario. Ha participado como inves-tigadora principal en proyectos de educación comparada internacio-nales. Entre los más importantes cabe resaltar: “Academic profession salary and remuneration study”, coordinado por el Dr. Philip Altbach (Center for International Higher Education, Boston College) y el Dr. Gregory Androuschchak y la doctora María Yudkevich (Laboratorio de Análisis Institucional de la Escuela Superior de Economía, Mos-cú); “Las universidades líderes de América Latina y su contribución al desarrollo sostenible en la región”, coordinado por el Dr. Simon Schwartzman (Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade -IETS, Brasil), “Tendencias, enfoques y desafíos de la educación superior técnica/tecnológica en México, Brasil y Colombia” coordinado por la Dra. Claudia Jacinto, IIPE-UNESCO París y “Las políticas públicas de educación superior en Iberoamérica” coordinados por el Dr. José Joaquín Brunner (Universidad Diego Portales, Chile). Ha sido asimis-mo consultora del IIPE-UNESCO Buenos Aires, IIPE-UNESCO París, CONEAU y CINDA. Ha publicado diversos libros, capítulos de libros y artículos en revistas especializadas nacionales y extranjeras. Sitio Web: http://www.cedes.org/ana-maria-garcia-de-fanelli.php

Sobre los autores

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Carlos MarquisSociólogo Licenciado en la Universidad de Buenos Aires (UBA)

y Magíster en Sociología, con Mención Honorífica, en la Universi-dad Nacional Autónoma de México (UNAM). Investigador del CO-NICET y fue miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) en México. Su objeto de investigación es la educación superior, en particular las instituciones universitarias y los organismos de ciencia y tecnología. Ha escrito diversos libros, numerosos artículos y dirigi-do tesis sobre temas de su especialidad.

Actualmente es investigador en la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM), profesor en varios posgrados sobre su especialidad y Miembro del Consejo Asesor de la Subsecretaría de Evaluación Ins-titucional del Ministerio de Ciencia Tecnología e Innovación Produc-tiva (MINCYT). En la Argentina fue profesor titular en la UBA y en la Universidad Nacional de Lomas de Zamora (UNLZ) y en México lo fue en la UNAM y en Universidad Autónoma Metropolitana (UAM).

Participó en el gobierno y en la gestión de diversas instituciones: fue Secretario de Investigaciones de la UBA, Director de Planeamien-to de la UAM y miembro de cuerpos colegiados en la UBA, la UAM y la UNLZ. Ha participado activamente en el diseño de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) y ha sido el Director Ejecutivo del Fondo para el Mejoramiento de la Cali-dad (FOMEC) y de la Comisión de Acreditación de Posgrados (CAP).

Es asesor en temas de evaluación, planeamiento y capacitación de directivos universitarios y consultor de la UNESCO, PNUD, Banco Mundial y BID para universidades nacionales y extranjeras, y para organismos gubernamentales.

Cesar Eduardo PeonMagister en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de

Ciencias Sociales (FLACSO), Sede México y Licenciado en Sociolo-gía por la Universidad de Buenos Aires.

Es Profesor Consulto y Asesor del Rectorado de la Universidad Nacional de la Matanza y Profesor Titular Regular de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la Universidad Nacio-nal de La Plata.

La agenda II

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Se desempeña como Consultor de la Comisión Nacional de Evalua-ción y Acreditación Universitaria (CONEAU) y de la Secretaría de Polí-ticas Universitarias del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología.

Es Asesor de los Proyectos Institucionales de las Universidades Nacionales de Río Negro y de Tierra del Fuego.

Ha sido Director Ejecutivo de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) y Jefe de Gabinete de Asesores de la Secretaría de Políticas Universitarias. También ha sido Director del Programa de Doctorado en Sociología de la Universidad de Belgrano.

Ha publicado diversas obras de Teoría Sociológica y de Sociología de las Organizaciones aplicada a la evaluación institucional universitaria. Como docente de Posgrado, posee una extensa trayectoria en las Uni-versidades Nacionales de Luján, La Matanza y Quilmes y en el Instituto Ortega y Gasset de Madrid, la Universidad de Belgrano de Argentina, la Universidad de Guadalajara de México, del Programa BID Nicaragua para la Educación Superior y la sede argentina de la FLACSO.

Ricardo Popovsky Ingeniero Civil, recibido en la Universidad de Buenos Aires con Di-

ploma de Honor en 1970. Al egresar se aplicó a la labor profesional y empresaria en el campo de la construcción para luego dedicarse con exclusividad a labores académicas. Fundó y dirigió el Instituto ITEC de Economía y Computación en 1986. Fundó la Universidad de Palermo de la que es su rector desde 1991. Fue miembro del Consejo Directivo de la Asociación Internacional de Presidentes Universitarios (IAUP). Ha sido distinguido con la Medalla de Honor de la Kyung Hee University, Corea del Sur, (1991), como Doctor Honoris Causa de la Soka Univer-sity de Tokio, Japón (1993), como Caballero de la Orden de las Palmas Académicas por el Ministerio Nacional de Educación de Francia (1994), con el Premio Jerusalem del Kerem Kayemet Leisrael (2013) y con Di-ploma de Honor por el Foro de Ciencia y Tecnología para la Producción y la Honorable Cámara de Diputados de la Nación Argentina (2013).

Juan Carlos PuglieseAbogado recibido en la Universidad Nacional de la Plata. Como

docente posee una extensa trayectoria en las Universidades Nacionales

Sobre los autores

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del Centro de la Provincia de Buenos Aires, de Cuyo, de La Matanza, de La Pampa, de Mar del Plata, de Quilmes, Universidad Tecnológica Nacional y en la Universidad Austral y de Mendoza.

Ha sido miembro y presidente de la Comisión Nacional de Evalua-ción y Acreditación Universitaria (CONEAU) y Secretario de Políticas Universitarias entre los años 2002 y 2005. Se ha desempeñado como Rector de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires y actualmente es Rector del Instituto Universitario River Plate.

Ha sido Miembro del Consejo Asesor de ANECA (España) y se ha desempeñado como consultor del Gobierno de Uruguay (RIACES 2007) y del Gobierno de Ecuador (PNUD 2009). Ha publicado diver-sos libros y capítulos de libros.

Eduardo Sánchez Martínez Licenciado en Ciencias Políticas, recibido en la Universidad Ca-

tólica de Córdoba. Su formación de posgrado tuvo lugar en insti-tuciones universitarias de Bélgica, Brasil y Chile, además de otros países en los cuales hizo estudios de menor duración. Es profesor de Políticas de Financiamiento Universitario y de Gestión y Admi-nistración Universitaria en carreras de posgrado de varias universi-dades, públicas y privadas. Fue rector de la Universidad Blas Pascal, ha sido becario de varias instituciones y ha obtenido subsidios de investigación del Stipendienwerk Lateinamerika Deutschland (Ale-mania), del Faculty Research Program (Gobierno de Canadá) y de otras organizaciones y programas. En años pasados se ha desem-peñado como asesor de Gabinete de la Secretaría de Políticas Uni-versitarias, como Subsecretario de Programación y Evaluación Uni-versitaria en el Ministerio de Educación de la Nación y luego como Secretario de Estado de Políticas Universitarias. Ha sido consultor del PNUD, del Banco Mundial y del IESALC-UNESCO, así como de diversas organizaciones y programas educativos. Su principal cam-po de interés es el de la política, planeamiento y administración de la educación superior, sobre lo cual ha escrito libros, artículos e informes de investigación.

La agenda II

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Adolfo StubrinEs abogado por la Universidad Nacional del Litoral (UNL), Ar-

gentina. Es Profesor Titular Ordinario e investigador en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales y docente de posgrado en la Facultad de Humanidades y Ciencias de la UNL y en la Facultad de Humani-dades y Arte de la Universidad Nacional de Rosario. Fue secretario académico de la UNL entre 1993 y 1996. Desde 2010 ocupa en esa universidad el cargo de Secretario de Planeamiento. En la década de los ochenta fue Diputado Nacional y Presidente de la Comisión de Educación de la H. Cámara de Diputados de la Nación, Presi-dente de la Comisión Organizadora Nacional del Congreso Peda-gógico y Secretario de Educación de la Nación En los años noventa fue consultor internacional en gestión educacional para la OREALC-UNESCO y el PNUD y desde 1996 hasta 2010 fue miembro de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CO-NEAU), de la que fue vicepresidente, coordinador de las subcomisio-nes de acreditación de carreras de grado, evaluación institucional y asuntos internacionales. Representó a CONEAU en el MERCOSUR Educativo para la gestión del Mecanismo Experimental de Acredita-ción (MEXA) y el ARCU-SUR –Sistema de Acreditación de Carreras Universitarias del MERCOSUR. Fue hasta 2009 Secretario de la Mesa Directiva de la Red Iberoamericana de Acreditación y Evaluación de la Educación Superior (RIACES). Integró la Comisión Nacional de Mejoramiento de la Educación Superior conformada en 2001 has-ta 2002. Desde 2011 ejerce la coordinación del Núcleo Disciplinar sobre Evaluación Institucional, Planeamiento Estratégico y Gestión Universitaria de la Asociación de Universidades del Grupo Montevi-deo. Es autor de numerosas publicaciones sobre su especialidad, en-tre ellas el libro “Calidad Universitaria. Evaluación y Acreditación en la educación superior latinoamericana” (Eudeba/Ediciones UNL, Santa Fe 2010); también es compilador de la obra colectivo “Tensio-nes entre disciplinas y competencias en el currículo universitario” (Ediciones UNL, Santa Fe 2013) y coautor de “La universidad en-tre la autonomía y la planificación. Tres ensayos en diálogo”, IEC, UNGS, Buenos Aires 2014.

Sobre los autores

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Ernesto VillanuevaLicenciado en Sociología por la Universidad de Buenos Aires. Es

especialista en temas de educación superior, políticas universitarias y acreditación y evaluación de la calidad de la educación universitaria

Durante varios años, fue integrante de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria de Argentina (CONEAU), organismo del cual también fue presidente en distintos períodos. Ha sido Presidente de la Red Iberoamericana para la Acreditación de la Calidad de la Educación Superior (RIACES) y es miembro de di-versas organizaciones internacionales vinculadas a la cuestión de la calidad universitaria.

En el área de la gestión científica y universitaria, ha estado a car-go del rectorado de la Universidad de Buenos Aires, ha sido Director del Consejo Nacional de investigaciones Científicas y Técnicas (CO-NICET) y Vicerrector de la Universidad de Quilmes.

En la actualidad, es Rector de la Universidad Nacional Arturo Jauretche, creada recientemente en Florencio Varela, cuyo proceso de normalización también dirigió como Rector Organizador, y pro-fesor titular e investigador en la Universidad Nacional de Quilmes, en el área de Sociología.

Sobre la temática de la educación superior y su acreditación ha dictado seminarios, conferencias y cursos en América Latina y Euro-pa. Ha publicado numerosos artículos en revistas especializadas y ha coordinado y editado estudios colectivos sobre la materia. También ha participado como miembro evaluador y coordinador de evalua-ciones de carreras e instituciones argentinas y latinoamericanas.

La agenda II - UNSAM · La agenda II 10 el libro La Agenda Universitaria, Propuestas de Políticas...

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