La Administración Pública en el Nuevo Régimen...

La Administración Pública en el Nuevo Régimen Constitucional 1

La Administración

Pública en el Nuevo

Régimen Constitucional

En homenaje al Dr. Raymundo Amaro Guzmán

Santo Domingo, R. D.

Revista de Administración Pública No. 52

CONSEJO EDITORIALLic. Ramón Ventura CamejoPresidente

MIEMBROS:

Dr. Raymundo Amaro Guzmán

Dr. Franklin García Fermín

Lic. Gregorio Montero

Dr. Servio Tulio Castaños Guzmán

Lic. Olivo Rodríguez Huertas

Alain Delmas

Impresa en República DominicanaPrinted in Dominican RepublicAgosto de 2011

Editor

Ministerio de Administración PúblicaAv. México esq. Leopoldo Navarro,Edificio de Oficinas Gubernamentales “JuanPablo Duarte”, piso 12Santo Domingo, Rep. DominicanaTels.: (809) 682-3298 / (809) 687-4043

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Director de la Revista:Lic. Ramón Ventura Camejo

Responsable de Producción:Lic. Gregorio Montero

Colaboración InternacionalJaime Rodríguez-Arana

Corrección de EstiloGregorio MonteroJuan A. Forzani

Cuidado de EdiciónLicda. Mabel Joa

Encargada de DistribuciónLicda. Nidia de León

Diseño GráficoLic. Juan A. Forzani

Ilustración de PortadaLuis Hernández

Responsable de ImpresiónEditora Tele-3

¿Qué es el MAP?Es la Institución del Estado Dominicano, creada el16 de enero de 2008, mediante la Ley 41-08 deFunción Pública, el Ministerio de AdministraciónPública, es el órgano rector del empleo público, y delos distintos sistemas y regímenes previstos pordicha ley, del fortalecimiento institucional de laAdministración Pública, y de los procesos deevaluación de la gestión institucional.

La Administración

Pública en el Nuevo

Régimen Constitucional


Presentación

La Administración Pública dominica-na continúa su proceso ascendente deafianzamiento jurídico, como antesala dela necesaria institucionalización delEstado. Son incontables los esfuerzos queen esta dirección se concretan día a día,siendo objeto de una profusa regulación quealcanza ya aspectos centrales que hacenparte de la gestión adecuada de los recursosy los intereses públicos. En este orden cabecitar lo relativo a las contratacionespúblicas, el control interno, el libre accesoa la información pública, la funciónpública, entre otros.

Sin embargo, la muestra más notoriadel referido proceso de afianzamientojurídico de la Administración Pública loconstituye el contenido de la Carta Magnaproclamada el 26 de enero de 2010, la cual,ya es sabido, le da un tratamiento sinprecedente a esta importante expresión delpoder estatal.

Está comprobado que una configura-ción constitucional de la AdministraciónPública atendiendo a los elementos que


definen su perfil, pues la AdministraciónPública tiene su propio perfil constitucio-nal, es una condición básica para suadecuado funcionamiento, a partir de losprincipios que le son dables.

Precisamente, en el presente numerode la Revista Especializada de Adminis-tración Pública nuestro Ministerio quiereabordar y dejar constancia del gran aporteque el revisor constitucional de 2010 hahecho al desarrollo de la AdministraciónPública dominicana, siendo la intención,además, contribuir al debate jurídico yacadémico de las diversas temáticas desdelas cuales el texto sustantivo enfoca laactividad administrativa del Estado.

Esta edición numero 5 está concebidabajo el titulo La AdministraciónPública Bajo el Nuevo RégimenConstitucional, con el propósito dedesarrollar un conjunto de artículos quede seguro marcarán de forma ostensiblediferencia con la serie de artículos queintegraron el primer número de la Revistaque apareció con el título de “LaAdministración Pública en la Constitu-ción Política”.

El primer artículo de la serie que sepresenta es de la autoría del reputadoconstitucionalista Eduardo Jorge Prats,dedicado a las Bases Constitucionales


de la Administración Pública, en elcual aborda con gran profundidad losprincipios que recoge la Constitución y quedan esencia a la nueva configuración de laAdministración Pública. Además,presenta enfoques jurídico-constituciona-les interesantes respecto de la Responsa-bilidad de la Administración Pública, asícomo de la actividad regulatoria de ésta,haciendo énfasis particular en laregulación de los servicios públicos y losprincipios que los rigen.

El trabajo siguiente está bajo laresponsabilidad de Oscar De Óleo, con eltitulo Principios Constitucionales dela Actuación de la AdministraciónPública, quien nos ofrece una panorámicasobre los principios establecidos por víaconstitucional, y que de manera concretaafectan los mecanismos de actuación de laAdministración Pública y sus funciona-rios; el autor destaca la importancia quereviste para el Estado de Derecho el hechode que dichos principios hayan sidoconsagrados constitucionalmente.

El tercer ensayo ha sido preparado porGregorio Montero, titulado La Constitu-cionalizacion de la Función Pública,en el cual aborda desde una perspectivajurídica y doctrinaria los diversosprincipios y normas que por primera vezestablece la Constitución Política sobre la


función pública, la protección de ésta, lacarrera administrativa y la estabilidad dequienes la integran. En este trabajo sedestaca la configuración del principio demérito para el acceso, la permanencia y eldesarrollo en los cargos públicos.

El cuarto trabajo de la serie espresentado por Omar Victoria con el títuloBase Constitucional del Procedimien-to Administrativo, en el que recogeenfoques doctrinarios relativos a los caucesque deben seguirse desde la Administra-ción Pública para concretar su actuación.Además, el autor analiza los fundamentosconstitucionales de los procedimientosadministrativos, así como los principiosmás importantes que les sirven de sustentojurídico.

La serie continua con el artículo deJuan Manuel Guerrero, el cual aparece conel título Constitucionalismo Domini-cano y Potestad Sancionadora de laAdministración, en el cual el autor nosmuestra las bases teóricas y doctrinarias,tanto locales como internacionales, de lapotestad sancionadora de la Administra-ción Pública, así como expone y justificalos principios y normas que desde elordenamiento constitucional y legal denuestro país le sirven de base.

La colaboración internacional de estenumero, y que aparece como el sexto y


último artículo, está a cargo del ciudadanoespañol Jaime Rodríguez-Arana, quien hatitulado el trabajo como Los DerechosFundamentales en el Estado Social yel Derecho Administrativo Constitu-cional; en el cual, desde la experienciaconstitucional y de la jurisprudenciaespañolas, expone importantes reflexionesen torno a la relación existente entre elEstado social y los derechos fundamentalesy sus aportes al desarrollo de la sociedad,así como la necesaria vinculación entredichos derechos con el interés general ocolectivo, todo lo cual requiere de unaadecuada configuración constitucional.

Con el presente número queremosrendir un merecido homenaje al Dr.Raymundo Amaro Guzmán, por susgrandes esfuerzos y aportes a la constitu-cionalización de la AdministraciónPública, y de forma particular de laprofesionalización de la Función Pública.No cabe duda, siempre que en el país sehable de Administración Científica, deServicio Civil y de Carrera Administra-tiva, el nombre y la obra de RaymundoAmaro estarán presentes.

Esperamos que este, al igual que losdemás números, contribuya al debate y alconocimiento del perfil constitucional dela Administración Pública, como formade contribuir a una efectiva aplicación de


Eduardo Jorge Prats*

su contenido. Y lo más importante, hacerconciencia sobre la necesidad de reclamarsu plena aplicación desde la propiaAdministración Pública, los sectoresacadémicos, profesionales, sociedad civil,y toda la comunidad en su conjunto.

Agradecemos a la Unión Europea, através del Programa de Apoyo a la Reformade la Administración Pública (PARAP),su invaluable cooperación, la cual haceposible la edición de este número 5 de laRevista de Administración Pública.


Lic. Omar Victoria*

Base Constitucional del

Procedimiento Administrativo

Las actuaciones de los órganos de laAdministración Pública, sin dudas, creanun marco de derechos y obligacionestanto para sus administrados como parala propia Administración. Estas actua-ciones deben seguir un cause formalpara que las prerrogativas y obligacionesque se encuentran en juego no seanirregularmente afectadas, asegurandoasí que la Administración opere dentrode un marco de seguridad jurídica. Deeste reconocimiento a los efectos de lasactuaciones de la AdministraciónPública se deriva el tema del procedi-miento administrativo que, en palabrassencillas, es precisamente ese conjuntode reglas que organizan el marco detoma de decisiones de la AdministraciónPública.

Este tema nos obliga, antes de suprofundización, detenernos brevemente


en el concepto de AdministraciónPública y su relevancia respecto de losprincipios y reglas del procedimientoadministrativo.

1. Administración Pública.Tradicionalmente la AdministraciónPública ha sido concebida desde dosópticas distintas: la subjetiva (uorgánica), mediante la cual se definecomo un conjunto de órganos,esencialmente del Poder Ejecutivo; y, porotro lado, la objetiva (o funcional), en laque ésta se define a partir de la actividadque se realiza1. De manera particular-mente clara lo explican García deEnterría y Fernández: “A partir de laRevolución francesa, momento en el quenace el Derecho Administrativo, y durantela primera mitad del siglo pasado, laAdministración Pública se identifica conel Poder Ejecutivo, en el marco constitu-cional del principio de división de poderes.El Derecho Administrativo venía a serentonces el régimen jurídico especial delPoder Ejecutivo”2. Y agregan: “Haciamediados del XIX, los esfuerzos dirigidosa garantizar la autonomía del nuevoDerecho Público, con la necesidad deabandonar las explicaciones personalistas

1 Entrena Cuesta, Rafael: “El concepto de Administración

Pública en la doctrina y el derecho positivo españoles”.

Revista de Administración Pública. Centro de EstudiosPolíticos y Constitucionales. España. Año 1960. Pág. 57.2 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón:“Curso de Derecho Administrativo I”. Décima Edición.Civitas. Madrid. Año 2000. Pág. 28.

A partir de laRevolución francesa,momento en el quenace el DerechoAdministrativo, ydurante la primeramitad del siglopasado, laAdministraciónPública se identificacon el PoderEjecutivo, en el marcoconstitucional delprincipio de divisiónde poderes. El DerechoAdministrativo veníaa ser entonces elrégimen jurídicoespecial del PoderEjecutivo.


y místicas del feudalismo y el absolutismo,cristalizan en Alemania en una aportacióncapital, sin duda tomada en préstamos delpandectismo iusprivatista: el reconoci-miento del Estado como persona jurí-dica”3.

Precisamente esta concepción delEstado como persona jurídica produjoque la Administración Pública, “identifi-cada [tradicionalmente] con uno de lospoderes orgánicos e individualizados delEstado, el Poder Ejecutivo, pasa[ra] a serconsiderad[a] entonces como una funcióndel Estado persona”4 y, por tanto, elconcepto de Administración Pública seconcentrase alrededor de la función deadministración.

En el Derecho Administrativodominicano, el concepto de Adminis-tración Pública se ha desarrollado almargen de una definición legislativaprecisa. Como explicaban en sendosartículos los doctores Amaro Guzmán5

y Pina Toribio6, la Administración

3 Ibídem.4 Ibídem.5 Amaro Guzmán, Raymundo: “Marco constitucional de

la Administración Pública” en la Administración Públicaen el marco constitucional. Revista de AdministraciónPública No. 1, Oficina Nacional de Administración yPersonal (ONAP). Santo Domingo. Año 2007.5 Pina Toribio, César: “La Administración Pública en la

evolución constitucional dominicana”. En la Administra-ción Pública en el marco constitucional. Revista deAdministración Pública No. 1. Oficina Nacional deAdministración y Personal (ONAP). Santo Domingo. Año2007.


Pública como figura constitucional tuvouna escasa evolución, lo que se unión ala ausencia de una legislación especialque la definiera y estableciera el marcode su proceder.

Al estudio de esta evolución no haestado ajena la doctrina dominicana.Precisamente Amaro Guzmán, a quiencon sobradas razones dedicamos estaslíneas, citado por Pina Toribio, definía laAdministración Pública como “laorganización social generada por voluntaddel Estado para actuar a su servicio, en elcontexto de la realidad nacional y en ordena los intereses que define el poder político.En tanto que, como organización político-administrativa, es el instrumento a travésdel cual se ejerce la función de gobierno yse desarrollan determinados procesosproductivos de bienes y servicios en todoel territorio nacional”7. De igual maneraSilié Gatón hacía referencia de taldistinción del concepto objetivo ysubjetivo de Administración Pública8.

Una de las más recientes legislacionesdominicanas en el ámbito administrativoha incorporado el concepto funcional uobjetivo de Administración Pública. Estolo encontramos en el artículo 3 de la Ley

7 Pina Toribio. Op. Cit. Pág. 3.8 Silié Gatón, José: “Instituciones de Derecho Público”.1era Edición. Editora Centenario. Santo Domingo. Año1999. Pág. 326.


sobre Compras y Contrataciones deBienes, Servicios, Obras y Concesio-nes No. 340-6, de fecha 18 de agostode 2006 (Ley de Compras yContrataciones): “A los efectos de estaley se entenderá por Gobierno Central,la parte del sector público que tiene porobjeto la conducción político-adminis-trativa, legislativa, judicial, electoraly fiscalizadora de la República,conformada por el Poder Ejecutivo,Poder Legislativo, Poder Judicial, laJunta Central Electoral y la Cámarade Cuentas”.

En definitiva, la AdministraciónPública es comprendida por todoórgano estatal que ejerza funcionespropias de administración. Comoindica la doctrina y la legislacióncomparada, y reconoce de maneratímida nuestra legislación, laAdministración Pública no sóloincluye al Poder Ejecutivo, quienevidentemente concentra la mayorparte del poder de administración,sino también al poder legislativo,judicial, municipal y electoral,siempre que éstos ejerzan unaactividad materialmente adminis-trativa9.

9 Parada, Ramón: “Derecho Administrativo I” .Décimoquinta Edición. Editora Marcial Pons. Año2004. Madrid. Págs. 14-17.


La Constitución de la Repúblicaproclamada el 26 de enero de 2010,marco constitucional en el cualdesarrollamos el presente análisis, noadopta un concepto expreso deAdministración Pública; sin embargo, adiferencia de los anteriores textosconstitucionales, hace repetidas alusio-nes a ésta, a los principios básicos que laconfiguran y ordenan su actuación, a lavez que impone al legislador plasmar enun texto legislativo el desarrollo delejercicio de dicha función. Más adelanteabordaremos en detalle algunas de estasalusiones.

2. El procedimiento administrati-vo. Como afirma Parada, “del procedi-miento administrativo en sentido generalse ha comenzado a hablar a finales de sigloXIX, para indicar las secuencias de losactos de la autoridad administrativarelacionados entre sí y tendentes a un únicofin”10. La reglamentación de estasecuencia de actos y el otorgamiento deun conjunto de efectos jurídicos alprocedimiento administrativo sefundamenta en la búsqueda de laprotección de los intereses de losadministrados y terceros. Como nosafirma Jorge Prats, “el procedimientoadministrativo es al mismo tiempogarantía de una buena Administración y

10 Ibíd. Pág. 210.

“El procedimientoadministrativo es almismo tiempogarantía de unabuenaAdministración ygarantía de losderechos e intereses delos ciudadanos”.


garantía de los derechos e intereses de losciudadanos”11.

El procedimiento administrativo senutre de una diversidad de principios deorden fundamental, supranacional ylegislaciones y normas adjetivas.Independientemente del valor jurídico decada concepción, estos principios buscanque “tanto el particular como la Adminis-tración tengan un conocimiento total yacabado de la cuestión planteada”12. Esdecir, que el objetivo fundamental delprocedimiento administrativo es“determinar, conocer y comprobar losdatos, hechos y circunstancias en virtudde los cuales debe adoptarse una decisión oresolución administrativa, con objeto degarantizar los intereses públicos”13.

2.1. Constitucionalización delprocedimiento administrativo y susprincipios. La Constitución vigenteconcibe, vía su artículo 138, la basefundamental de la actuación de la

11 Jorge Prats, Eduardo: “La eficacia de la actuación de la

Administración Pública como garantía de los derechos

de los ciudadanos”, en “Modernización de la gestiónpública”. Revista de Administración Pública No. 3.Secretaría de Estado de Administración Pública (SEAP).Santo Domingo. Año 2008. Pág. 16.12 López Olvera, Miguel Alejandro: “Los principios del

procedimiento administrativo”. http://www.bibliojuridica.org/libros/4/1594/12.pdf. Pág. 178.13 Bermejo Vera, José: “Derecho Administrativo Básico”.Sexta Edición. Editora Arazandi. España. Año 2005. Pág.231.


Administración Pública dominicana:“La Administración Pública está sujeta ensu actuación a los principios de eficacia,jerarquía, objetividad, igualdad, trans-parencia, economía, publicidad ycoordinación, con sometimiento pleno alordenamiento jurídico del Estado. La leyregulará: 1) El estatuto de los funcionariospúblicos, el acceso a la función pública conarreglo al mérito y capacidad de loscandidatos, la formación y capacitaciónespecializada, el régimen de incompati-bilidades de los funcionarios que asegurensu imparcialidad en el ejercicio de lasfunciones legalmente conferidas; 2) Elprocedimiento a través del cual debenproducirse las resoluciones y actosadministrativos, garantizando la audien-cia de las personas interesadas, con lasexcepciones que establezca la ley”.

Como se observa, este artículo 138establece como regla general que laAdministración Pública en su accionarestá sujeta a una serie de principiosfundamentales, así como al “someti-miento pleno al ordenamiento jurídico delEstado”; al mismo tiempo, ésta ordenaal legislador establecer el marco legal “através del cual deben producirse lasresoluciones y actos administrativos”.Veamos por separado estos aspectos…

2.1.1. Principios constitucionalescomunes y básicos del procedimien-


to administrativo. Como hemoscomentado, el nuevo texto constitucional,por primera vez, eleva a rango sustantivoun conjunto de principios básicos ycomunes en materia de procedimientoadministrativo: eficacia, jerarquía,objetividad, igualdad, transparencia,economía, publicidad y coordinación.

A. Eficacia. Como ya había indicadola doctrina especializada, el principio deeficacia, salvo honrosas excepciones,como el caso de la Ley Monetaria yFinanciera No. 183-02, de fecha 21 denoviembre de 2002 (Ley Monetaria yFinanciera), y más reciente en la yacitada Ley sobre Compras y Contrat-aciones, no aparecía plasmadoexpresamente en ninguno de los textoslegales que servía de fundamento alestatuto de la Administración Públicadominicana14. Sin embargo, esteprincipio se infería del artículo 8 de laConstitución vigente hasta 2010,mediante el cual se reconocía “comofinalidad principal del Estado la protecciónefectiva de los derechos de la personahumana y el mantenimiento de los mediosque le permitan perfeccionarse progresi-vamente dentro de un orden de libertadindividual y de justicia social, compatible

14 Jorge Prats, Eduardo: “La eficacia de la actuación de la

Administración Pública domo garantía de los derechos

de los ciudadanos”, en “Modernización de la gestiónpública”. Op. Cit. Pág. 12.


con el orden público, el bienestar generaly los derechos de todos”.

Como indica Parejo Alfonso, citadopor Jorge Prats, la eficacia “es el gradoen que se alcanzan los objetivos propuestoso también la actuación para cumplir talesobjetivos”15. Es decir, que significa “hacerbien las cosas”.

La legislación dominicana, queincluyó expresamente el principio deeficacia mediante una mención en elartículo 4.e de la Ley Monetaria yFinanciera, ha incorporado una defini-ción de éste vía el artículo 3.1 de la Leyde Compras y Contrataciones (circuns-crito a dicho ámbito): “Se procuraráseleccionar la oferta que más convenga ala satisfacción del interés general y elcumplimiento de los fines y cometidos dela administración. Los actos de las partesse interpretarán de forma que se favorezcaal cumplimiento de objetivos y se facilitela decisión final, en condiciones favorablespara el interés general”.

Entrar en el estudio pormenorizadodel principio de eficacia no es la finalidaddel presente análisis; sin embargo, su

15 Parejo Alfonso, Luciano. Citado por Jorge Prats,Eduardo: “La eficacia de la actuación de la Adminis-

tración Pública domo garantía de los derechos de los

ciudadanos”, en “Modernización de la gestión pública”.Op. Cit. Pág. 10.


incorporación constitucional comoprincipio cardinal de la actuaciónadministrativa amerita resaltar, como hareconocido la jurisprudencia española,que “la eficacia es un principio jurídicoque establece un mandato del que lasAdministraciones Públicas no puedendesvincularse, ni en su actividad ad extrani en su actuación ad intra”16. Es decir,que la eficacia se mide y exige tanto enla actuación frente a los ciudadanos oadministrados, como respecto del propionivel interno de la Administración.

Asimismo, la eficacia de la Adminis-tración implica o alcanza tanto el ámbitoeconómico, como organizativo. En estesentido, en consideración de la jurispru-dencia española, inspiración esencial delartículo 138 de la Constitucióndominicana, “toda decisión adminis-trativa debe respetar el principio deeficacia que en su aspecto económico,determinara que se escoja la solución quemenor gasto público implique, y en suaspecto organizativo, exigirá que se tengaen cuenta la solución que más convengaal buen funcionamiento de los respectivosdepartamentos”17.

16 Nevado-Batalla Moreno, Pedro: “Análisis jurídico delprincipio de eficacia en la actuación pública”. http://w w w. a c u e n t a s c a n a r i a s . o r g / M a s p a l o m a s 2 0 0 6 /PonenciaPNevado.pdf17 Ídem.

La eficacia es unprincipio jurídico queestablece un mandatodel que lasAdministracionesPúblicas no puedendesvincularse, ni ensu actividad ad extrani en su actuación adintra.


La eficacia, a su vez, tiene unaimportante relación con el principio deefectividad18.

B. Jerarquía. El principio dejerarquía supone el respeto de losórganos administrativos a la estructuraorganizativa de la Administración y, portanto, el sometimiento a las competen-cias propias de cada ente. Como indicaGarcía Trevijano, el principio dejerarquía de la Administración Pública“hay que ponerlo en conexión con laestructura interna de cada AdministraciónPública como principio general deorganización administrativa, precisa-mente por considerarse que la jerarquíaconstituye un instrumento útil paraalcanzar una mayor eficacia en la actuaciónadministrativa”19.

Este principio, por tanto, incide en lasatribuciones competenciales y en laatribución o reconocimiento de potesta-des de los órganos administrativos. Esteprincipio es esencial, sobre todo, cuandolas normas que ordenan la actividad de

18 Para una ideal comprensión de esta relaciónrecomendamos leer a Jorge Prats, Eduardo: “La efectividad

y la eficacia como principios rectores de las tutelas

jurisdiccional y administrativa de los derechos

fundamentales” . Revista Iberoamericana de DerechoProcesal Constitucional. Número 13. Enero-Junio 2010.Págs. 155-169.19 García Trevijano, Ernesto: “Sinopsis del artículo 103 dela Constitución española”. http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=103&tipo=2


cierta Administración no son suficiente-mente claras en la atribución de lasfunciones propias de la misma y de susdiferentes órganos.

Aunque lógicamente se vinculan, elprincipio de jerarquía no debe confun-dirse con el principio de jerarquíanormativa, en tanto este último es unprincipio esencial y eje transversal delDerecho y se infiere, a su vez, del artículo138 de la Constitución, cuando seestablece, como veremos más adelante,que la Administración Pública seencuentra plenamente sometida alordenamiento jurídico del Estado. Elprincipio de jerarquía normativa loencontramos en legislaciones sectorialescomo la Ley Monetaria y Financiera,específicamente en su artículo 4.e.

C. Objetividad. La AdministraciónPública tiene la obligación de actuar concriterios objetivos en el logro de los finesconstitucionales y legales atribuidos. Esdecir, sus decisiones no puedenfundamentarse en otros criterios que nosean aquellos propios del caso encuestión, por ello este principio esesencialmente vinculado al de imparcia-lidad. Esta imparcialidad alcanza lasdecisiones en las que se afectan diversosintereses, e incluso cuando se trata de laevaluación de situaciones que afectan losintereses de la propia Administración, en


tanto ésta, finalmente tiene comoobjetivo el interés general.

D. Igualdad. Incluir este principioparecería obvio, sobre todo, ante el hechode que desde 1789, la Declaración de losDerechos del Hombre y del Ciudadanoestableció, en su primer artículo, que “loshombres nacen y permanecen libres eiguales en derechos”. Sin embargo, en elámbito del Derecho Administrativo y delas actuaciones de la AdministraciónPública se ha discutido ese pleno ejerciciode la igualdad, en tanto a la Adminis-tración, ante ciertos fines de interéspúblico, tradicionalmente se le hanreconocido potestades que exorbitan losniveles comunes de igualdad.

Esta discusión, de hecho, no esreciente. El maestro Entrena Cuesta yaen 1962 analizaba esta realidad de laaplicación del principio de igualdad antela ley y sus variables en el ámbito delDerecho Administrativo y de laactuación administrativa. Interesanteresulta ver lo que desde esa épocafundamentaba un debate sumamenteimportante en el día de hoy en el DerechoAdministrativo dominicano: “Si bien semira, una vez que el Derecho Adminis-trativo se perfecciona, lejos de advertirseun olvido en sus normas de acción delprincipio de igualdad ante la Ley, puededescubrirse la aplicación del mismo, por

“Los hombres

nacen y

permanecen

libres e iguales

en derechos”.


más que sea una aplicación proporcionalen relación con los fines que persiguen lossujetos que entran en juego en lasrelaciones que regula. Si, de una parte, enefecto, la Administración puede, en virtudde su prerrogativa, imponer sacrificios aquienes con ella se relacionan, de otra,como el mismo Garrido ha señalado, laindemnización, la garantía, constituirá elinstrumento técnico para restablecer elequilibrio perturbado. Basta conasomarnos a los institutos jurídicos básicosde esta rama del Derecho -la contrataciónadministrativa, la expropiación forzosa,etc.,- para llegar a esta conclusión.Igualdad, pues, también en cuanto a lasrelaciones entre la Administración y losparticulares; pero igualdad proporcionaly no una igualdad civil, plana, sinmatices”20.

Más allá, este principio es reconocidocomo eje transversal del accionaradministrativo. La Constitución, en suartículo 39.2, es explícita al respecto: “ElEstado debe promover las condicionesjurídicas y administrativas para que laigualdad sea real y efectiva y adoptarámedidas para prevenir y combatir ladiscriminación, la marginalidad, lavulnerabilidad y la exclusión”.

20 Entrena Cuesta, Ernesto: “El principio de igualdad

ante la Ley y su aplicación en el Derecho Administrativo”.Revista de Administración Pública. Número 37. Enero-abril 1962. España. Págs. 72-73.

“El Estado debepromover lascondiciones jurídicasy administrativaspara que la igualdadsea real y efectiva yadoptará medidaspara prevenir ycombatir ladiscriminación, lamarginalidad, lavulnerabilidad y laexclusión”.


E. Transparencia y publicidad.Tratamos conjuntamente los principiosde transparencia y publicidad por suestrecha vinculación. En muchossistemas estos principios son concebidosen la legislación adjetiva. La Constitu-ción dominicana de 2010 los eleva a unrango evidentemente superior. Y es queen el actual rol que juega la Admi-nistración Pública, la transparencia ypublicidad constituyen el mejordesinfectante y piedra angular para lareal construcción de un Estado deDerecho.

Parafraseando a Zak21, la transpa-rencia y la publicidad en o de laAdministración Pública irradia conse-cuencias en todo el ámbito de suactuación, como elemento intrínseco delsistema democrático. Diríamos queambos principios se fundamentan en elacceso a la información y a los datos. Latransparencia y publicidad se mani-fiestan tanto mediante un estado pasivode la Administración, es decir, mante-niendo accesible al ciudadano acualquier información o dato querequiera, así como de un componentedinámico o activo de la información, esdecir, el deber de la Administración deinformar, de hacer públicas las

21 Zak, Pablo: “El principio de transparencia en laAdministración Pública”. http://www.zak-icg.com/admin/material/archdestacado2.pdf


informaciones que son necesarias parael correcto ejercicio de sus funciones y elcorrecto ejercicio de los derechos yprerrogativas de los ciudadanos.

F. Economía. La economía, estrecha-mente relacionada también con losprincipios de eficacia y eficiencia,significa lograr los fines o funcionesatribuidas con el menor coste posible. Así,como afirma López Olvera, “dentro delprocedimiento administrativo, el princi-pio de economía se refiere a que la actuaciónde la Administración Pública, debedesarrollarse con ahorro de trabajo, energíay costo, y atenta a la obtención del mayorresultado con el mínimo esfuerzo, lo queen la práctica implica evitar a losadministrados trámites superfluos oredundantes o que se aminore el trabajohabitualmente recargado a los órganos yservidores públicos, para así alcanzar unamayor eficiencia y eficacia en latramitación de las resoluciones o actosadministrativos”22.

G. Coordinación. La coordinacióntambién es un principio íntimamenterelacionado al de eficacia, en tanto es devital importancia para el logro de éste.La coordinación abarca tanto el ámbitointerno de la Administración, como su

22 López Olvera, Miguel Alejandro: “Los principios del

procedimiento administrativo”. http://www.bibliojuridica.org/libros/4/1594/12.pdf


relación con los demás órganos o entesde la Administración Pública. Esta doblevisión o alcance de la coordinación seencuentra generalmente en el desarrollode la legislación adjetiva, como lo es laLey del Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y delProcedimiento Administrativo Comúnespañola. Es decir, se prevé que lacoordinación agota un ámbito interor-gánico, así como también uno interadmi-nistrativo.

De igual manera, como nos muestraParejo Alfonso, “la utilidad de conectarlos principios de coordinación interad-ministrativa con las relaciones entreórganos de una misma Administraciónconsiste en que ello implica elreconocimiento del carácter desagregado delas organizaciones presentes en una mismaAdministración pública y la necesidad deun resultado eficaz del conjunto de todasellas”23.

La coordinación, además, es unprincipio que habilita el uso de técnicasorgánicas y funcionales. Las primeras sefundamentan en la atribución de lafunción de coordinación a un órgano porsu supremacía en el organigrama o, porotro lado, en la creación de órganos

23 Parejo Alfonso, Luciando: “Manual de DerechoAdministrativo”. Volumen I. 5ta Edición. Editora ArielDerecho. España. Año 1998. Pág. 326.


colegiados donde se encuentrenpresentes las distintas ramas de laAdministración o ente afectado24. EnRepública Dominicana la aplicación dela técnica orgánica la podemosencontrar tanto en la propia Constitucióncomo en leyes adjetivas. El artículo 227de la Constitución reconoce y establecea la Junta Monetaria como coordinadorade los entes reguladores del sistemafinanciero y del mercado financiero,disposición que ya se preveía en elámbito adjetivo desde la promulgaciónde la Ley Monetaria y Financiera en2002 (Artículo 1.d). Por otro lado, elDecreto del Poder Ejecutivo No. 923-09,de fecha 30 de diciembre de 2009, creóel Gabinete Eléctrico Estatal (GEEE),órgano conformado por las empresas yentes estatales eléctricos, con la finalidadde unificar criterios y proponer políticascomunes para el segmento eléctricoestatal.

Las funcionales, por su lado, buscanque en la actuación procedimental, sinnecesidad de crear un órgano, se logrela interacción de diversos órganos dentrode la Administración que compete25.

Finalmente, la coordinación va másallá. Este principio impone a los órganos

24 Ibídem.25 Ibíd. Pág. 327.


administrativos la obligación de sujetarsus actuaciones a fines comunes deinterés general e integrales del sistema orama a la que sirven. Una muestra deeste criterio se observa en el ReglamentoInterno del Consejo Nacional de laSeguridad Social, adoptado medianteDecreto del Poder Ejecutivo No. 707-02,de fecha 4 de septiembre de 2002, en suartículo 28: “Aunque estas entidades [delSistema de Seguridad Social] disfrutan dediferentes grados de autonomía funcional,operativa y financiera, todas responden alas políticas, objetivos, metas, linea-mientos, normas y procedimientosestablecidos por el Consejo Nacional deSeguridad Social como órgano máximo delSistema Dominicano de Seguridad Social,debiendo ejecutar las responsabilidades asu cargo con una visión sistémica queprocure la articulación y coherencia de laspartes”.

H. Contradicción. Aunque no seencuentra expresamente citado dentrode la lista de principios de la parte inicialdel artículo 138, la contradicción seconsidera esencial para lograr decisionesque tengan en consideración los interesesenvueltos y, en los casos de procedi-mientos sancionadores, para laprotección del sagrado derecho dedefensa. Este principio, por tanto, sederiva de la previsión del numeral 2 delcitado artículo 138, que prevé que debe


garantizarse la audiencia en losprocedimientos mediante los cuales seproduzcan las resoluciones y actosadministrativos.

I. Debido proceso. Asimismo,cuando el numeral 2 del artículo 138establece que la ley deberá establecer “elprocedimiento a través del cual debenproducirse las resoluciones y actosadministrativos, garantizando laaudiencia de las personas interesadas, conlas excepciones que establezca la ley”, sinsudas, es un mandato a observar elprincipio del debido proceso. Estadisposición del artículo 138 en sunumeral 2 no es aislada. De manera másdirecta el numeral 10 del artículo 69 dela Constitución establece que “las normasdel debido proceso se aplicarán a toda clasede actuaciones judiciales y administra-tivas”.

Los principios básicos del debidoproceso se encuentran precisamentedescritos en ese artículo 69, pero losmismos no son ajenos al reconocimientodel resto de reglas esenciales que loconfiguran plenamente, como aquellasdescritas por la ya famosa ResoluciónNo. 1920, de 2003, dictada por laSuprema Corte de Justicia. Entre estoselementos del debido proceso, laSuprema Corte destacó los siguientesprincipios: i) juicio previo; ii) juez natural;

“El procedimiento através del cual debenproducirse lasresoluciones y actosadministrativos,garantizando laaudiencia de laspersonas interesadas,con las excepcionesque establezca la ley”


iii) imparcialidad e independencia; iv)legalidad; v) razonabilidad; vi) non bisin ídem; vii) dignidad; viii) igualdad; ix)igualdad en el proceso; x) no autoincriminación; xi) presunción deinocencia; xii) libertad; xiii) personalidadde la persecución; xiv) defensa; xv)formulación precisa de cargos; xvi)recursos efectivos; xvii) separación defunciones; xviii) obligación de estatuir;xix) motivación o fundamentación; xx)legalidad de la prueba; y, xxi) asistenciatécnica.

3. Núcleo duro de los principiosprocedimentales y el efecto irra-diante del texto constitucional. Sinlugar a dudas, estos principios citadospor el artículo 138 o inferidos de sumandato deben considerarse como elnúcleo duro de principios del procedi-miento administrativo. Sin embargo, lalegislación adjetiva podrá reconocer,como ya se ha hecho, mayores reque-rimientos procesales a la Administraciónen sentido general, o a Administracionesen particular. Una muestra de ello loconstituyen las disposiciones del artículo4.e de la Ley Monetaria y Financiera, queprevé que “la Junta Monetaria regla-mentará las normas generales aplicables alos procedimientos administrativos de laAdministración Monetaria y Financierade conformidad con lo dispuesto en esteArtículo y de acuerdo con los principiosgenerales del Derecho Administrativo y


en especial con los de legalidad, seguridadjurídica, interdicción de la arbitrariedad,motivación de los actos que restrinjan laesfera jurídica de los interesados, jerarquíanormativa, eficacia, razonabilidad,economía, transparencia, celeridad,preclusión de plazos, publicidad y debidoproceso”. Es decir, se establece un estatutoque va más allá de los mínimosconstitucionales hoy previstos por elartículo 138.

Por demás, no debe entenderse queestos principios del artículo 138 son losúnicos que afectan las actuaciones de laAdministración Pública, en tanto lapropia Constitución prevé otras reglasexplícitas o implícitas que fundamentanel accionar de la misma.

4. Sometimiento al ordenamientojurídico. El artículo 138 es preciso alestablecer que las actuaciones de laAdministración Pública se ejercen con“sometimiento pleno al ordenamientojurídico del Estado”. Cabría preguntarse¿qué es el ordenamiento jurídico delEstado? Lo primero que cabría destacares que cuando la Constitución hacealusión al “ordenamiento jurídico delEstado”, trata de lo que la doctrinaespecializada refiere como el “ordena-miento jurídico-administrativo”, es decir,“la parte del ordenamiento jurídico generalque afecta o se refiere a la Administración

El artículo 138 espreciso al establecerque las actuaciones dela AdministraciónPública se ejercen con“sometimiento plenoal ordenamientojurídico del Estado.


Pública”26. Y es que el ordenamientojurídico no sólo se conforma de lasnormas adoptadas por el Estado, sino delos diferentes estamentos sociales27.

A este concepto la propia Consti-tución en su artículo 6 agrega una reglaesencial: “Todas las personas y los órganosque ejercen potestades públicas estánsujetos a la Constitución, norma supremay fundamento del ordenamiento jurídicodel Estado. Son nulos de pleno derecho todaley, decreto, resolución, reglamento o actocontrarios a esta Constitución”.

En definitiva, el ordenamientojurídico comprende todo aquel sistemade reglas y principios que, derivados delsistema constitucional, tienen un caráctervinculante para la AdministraciónPública, por tanto, el accionar de laAdministración no se agota con laobservancia única de la tradicionalpirámide normativa Constitución, ley yreglamento. Actuar dentro del ordena-miento jurídico “no constituye un simpleagregado de normas al margen de losprincipios generales del derecho ni de laspeculiares características de la sociedad alcual se proyecta. Su efecto práctico es quela interpretación de cada norma y su

Todas las personas ylos órganos queejercen potestadespúblicas están sujetosa la Constitución,norma suprema yfundamento delordenamiento jurídicodel Estado.

26 García De Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón.Op. Cit. Pág. 67.27 Jorge Prats, Eduardo: “Derecho Constitucional” .Volumen I. Tercera Edición. Editora Ius Novum. SantoDomingo. Pág. 259.


aplicación consecuente operen teniendo encuenta el ordenamiento entero en el cualse insertan y adquieren en él verdaderosentido”28.

5. Establecimiento del marcolegal. Finalmente, cuando el artículo 138establece como una obligación directadel Estado la adopción de la legislaciónsobre procedimiento administrativo, seasegura romper con la inercia quetradicionalmente ha afectado allegislador dominicano en el desarrollo deun estatuto especial y completo sobre lasactuaciones de la AdministraciónPública. Cabe aquí resaltar la laborprevia de importantes instituciones yjuristas dominicanos en la preparaciónde proyectos de legislaciones que, si bienno lograron un estatuto procesalparticular, sin dudas sembraron lasemilla del derecho procesal adminis-trativo dominicano e inspiraron unreconocimiento jurisprudencial dealgunas de las figuras más relevantes enel ámbito.

Lógicamente, lo más relevante delmandato del artículo 138 es la creaciónde un régimen común y básico deprocedimiento administrativo que, entre

28 Sesin, Juan Domingo: “Administración Pública.

Actividad reglada, discrecional y técnica” . SegundaEdición. Lexis Nexis Depalma. Buenos Aires. Año 2004.Pág. 25.


otras cosas, deberá lidiar precisamentecon esa tradicional ausencia deprocedimiento administrativo en nuestraAdministración Pública y, a la vez, conla existencia de leyes sectoriales quetrazan ciertas pautas sobre dichosprocedimientos a órganos o entesparticulares.

En el actual estado de cosas, esteanálisis sobre la base constitucional delos principios del procedimientoadministrativo se construye sobre laexperiencia constitucional y adminis-trativa comparada, con especial atenciónde la española, fuente de inspiracióndirecta de nuestro artículo 138, vía elartículo 103.1 de la Constitución ibérica,su aplicación adjetiva y su interpretaciónjurisprudencial.

La importancia esencial del artículo138 analizado es que, a partir de éste,sin dudas, comenzará a escribirse unahistoria procesal administrativa propia,que incidirá en una AdministraciónPública cada vez más eficaz y conscientedel rol que juega el administrado en elsistema de administración y gestión dela cosa pública.

Ya no queda dudas de que, comoafirmaba Jorge Prats, el “DerechoAdministrativo es Derecho Constitucio-nal concretizado”.

(*) El autor es Abogado, Master en Derecho de losMercados Financieros, Catedrático Universitario.

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