La Administración Electrónica, la Gestión Documental y … · Definición del Modelo de Gestión...

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La Administración Electrónica, la Gestión Documental y la nueva ley 39/2015: nuevos retos 15 de junio de 2016

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La Administración Electrónica, la Gestión Documental y la nueva ley 39/2015: nuevos retos

15 de junio de 2016

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Índice de la sesión

• AGTIC

• Antecedentes de la Administración electrónica

• Novedades de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común

• Tendencias

• La e-Administración en las Universidades

• El documento electrónico en la Universidad

• Modelo de gestión del documento electrónico

• Expediente electrónico

• Estrategias en la implantación del expediente electrónico

• La gestión del cambio y la e-Administración

• Errores

• Conclusiones

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AGTIC

Desde AGTIC llevamos 10 años asesorando a lasAdministraciones Públicas en proyectos de modernizaciónrelacionados con el uso eficaz de los documentos y expedienteselectrónicos

• Definición de Hojas de Ruta y Planes de Adaptación alDocumento Electrónico

• Desarrollo del Modelo de Gestión Documental (PlanDirector del Documento Electrónico)

• Desarrollo normativo en relación con el uso dedocumentos y expedientes electrónicos

• Oficina Técnica de Proyectos de implantación delDocumento y Expediente Electrónico

• Reingeniería de procesos

.

Somos una empresa

especializada en la definición y

ejecución de proyectos de

consultoría relacionados con la

seguridad técnica y jurídica de

los documentos y expedientes

electrónicos.

Formada por un equipo

pluridisciplinar de

especialistas

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Algunos Proyectos de Referencia

Definición del Modelo de Gestión Documental o del Plan Director del Documento

Electrónico

Oficina Técnica de Proyectos de Administración Electrónica

Asesoramiento en el uso de documentos, expedientes y firmas electrónicas

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Antecedentes de la Administración Electrónica

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las AdministracionesPúblicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Describe una Administración Pública fundamentalmente analógica. Prevéque la Administración impulse el uso de tecnologías de la información en eldesempeño de sus funciones

Ley 59/2003, de firma electrónica + Ley 11/2007, de Acceso electrónico de losciudadanos a los servicios públicos.

Establecen las bases para posibilitar la Administración electrónica:• Validez jurídica del documento electrónico y la firma electrónica• Canales de comunicación telemáticos con los ciudadanos (Sede

electrónica, Registro, Notificación)• Posibilidad de obligar a determinados colectivos• Interoperabilidad entre Administraciones

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Antecedentes de la Administración Electrónica

La Ley 11/1007 dejaba un tema pendiente:Bajo su regulación, la administración está obligada a ofrecer el canaltelemático a quién lo solicite, pero internamente puede seguir funcionandoen papel.En ese contexto, existen razones de utilidad para optar por un modeloenteramente electrónico, pero requieren la decisión de cada organización enbase a criterios de eficiencia, racionalización, etc.

Toda la normativa de desarrollo ha avanzado en la definición de un marco deadministración electrónica más homogéneo, pero dejando abierta la opción deque la Administración usase internamente el papel:

• Esquema Nacional de Seguridad (RD 3/2010)• Esquema Nacional de Interoperabilidad (RD 4/2010)• Normas Técnicas de Interoperabilidad• Ley 2/2011 de Economía Sostenible• Ley 25/2013 de Factura Electrónica

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Novedades de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común

La Ley 39/2015 deroga y fusiona las leyes 30/92 y 11/2007 - con algunoscambios sustanciales:

• El procedimiento administrativo electrónico ya no es sólo unaopción.

• Los documentos administrativos son electrónicos (Art. 26 Ley 39).• Colectivos obligados por Ley a la relación telemática.• Preferencia por la recepción de documentación en formato

electrónico.• Simplificación de los mecanismos de autenticación y firma

electrónica.• Interoperabilidad de los sistemas de registro y representación.• Definición del concepto de Expediente Electrónico (Art. 70 Ley 39).• Establecimiento del Archivo Electrónico Único (Art. 17 Ley 39).

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• Estamos pasando de una relación presencial a telemática.

• Tenemos de pasar del papel al documento electrónico.

• Implantación del procedimiento administrativo automatizado.

• Uso de la interoperabilidad.

• A conceptos de ahorro y eficiencia.

• De una seguridad tecnológica a una jurídico-tecnológica.

• La seguridad en la relación con el estudiante tiende a la simplificación: firma reconocida a firma avanzada o incluso firma ordinaria (evidencias)

• Movilidad.

• Transparencia.

Serveis

Tendencias

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La e-Administración en las Universidades

Las administraciones públicas en general y las Universidades en particular estánviviendo un proceso de modernización para adaptarse a las nuevas demandas delos ciudadanos, estudiantes, empresas, intermediarios, ...: LA RELACIÓNTELEMÀTICA CON VALIDEZ JURÍDICA Y 24X7, LA SIMPLIFICACIÓNADMINISTRATIVA (INTEROPERABILIDAD) Y LA TRANSPARENCIA

Han salido leyes (Ley 11/2007, Ley 39 y 40/2015) y continuaran saliendo leyes ynormativas que pretenden adecuar a las administraciones públicas a esta nuevarealidad que es la sociedad del conocimiento.

Además, esta adecuación se está empezando a visualizar, también, como unproceso de simplificación de los procesos y procedimientos internos, ahorro decostes, mejora de la eficiencia de las organizaciones, uso del documento yexpediente electrónico, automatización del procedimiento, ....

Los nuevos ciudadanos y en especial los estudiantes están ya preparados, esimprescindible que las Universidades también lo estén.

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Las Universidades son, de entre las Administraciones Públicas, un referente encuanto a implantación de la relación telemática; Muchos de los procesos querealizan los estudiantes, se realizan a través de medios telemáticos:

• Matrículas• Reserva de material de la universidad: ordenadores, equipos audiovisuales,

etc.• Todas la universidades disponen de un Campus Virtual con múltiples

servicios.En definitiva, existe ya una cultura de la relación telemática estudiante –Universidad.

Si bien esto es así, no lo es al mismo nivel cuando estamos hablando de la relacióntelemática con validez jurídica:

• Sede electrónica• Contratación pública electrónica• Inicio telemático de procedimientos• Relación telemática con PAS y PDI

La e-Administración en las Universidades

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Estás son las principales herramientas que una Universidad debería tenerdisponibles para poder afrontar una relación telemática con todas las garantíasjurídicas:

Herramienta Grado de implantación *

Sede electrónica Medio

Perfil de contratante Alto

Registro telemático Medio

Notificación telemática Bajo

Sello electrónico Medio

Identidad digital y emisión de certificados digitales Medio

Firma electrónica. Bajo

Evidencias electrónicas Muy bajo

Herramientas de contratación electrónica Bajo

(*) Según nuestra experiencia, en el ámbito en concreto de las Universidades Españolas

La e-Administración en las Universidades

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La nuevas leyes exigen aún más en este ámbito:

1. Las empresa y ciertos profesionales solo pueden relacionarse con lasUniversidades a través de medios telemáticos.

2. Obligación al documento y expediente electrónico.

GRANDES RETOS:

1. Minimizar el tiempo en que la Universidad pueda garantizar que cualquiertrámite se pueda hacer a través de medios telemáticos.

2. Principio de proporcionalidad: no pedir a los ciudadanos más de lo que se estárequiriendo a nivel presencial. La seguridad total no existe.

3. Ver la relación telemática no solo como la Web, también es la móvil e incluso latelefónica.

4. La interoperabilidad gestionada como procedimiento administrativoautomatizado.

5. La simplificación en la identidad digital y la firma electrónica: teléfonos móviles,firma en la nube, identificación digital más evidencias electrónicas, …

6. Uso de la notificación telemática, también por comparecencia en la sedeelectrónica o en el campus virtual.

La e-Administración en las Universidades

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En el uso de documentos y expedientes electrónicos, las AdministracionesPúblicas tiene más deberes pendientes, y las Universidades no son una excepción

• El uso del expediente electrónico en las Universidades es bajo.

• A menudo se reciben documentos electrónicos y se imprimen – no está clarocomo se guardan los electrónicos.

• Existen documentos electrónicos firmados, cuya firma electrónica ya no esválida.

• La digitalización en la mayoría de los casos no incorpora certificación, lo que nopermite la eliminación del papel.

• Los documentos electrónicos con validez jurídica se guardan en bases de datos,lo que hará difícil la gestión del ciclo de vida del expediente electrónico.

• No existe, por lo general, un modelo corporativo de gestión del documento yexpediente electrónico, y por lo tanto normalmente no se contempla la gestiónde todo el ciclo de vida de este. Esto hace que muchas veces no se cierren losexpedientes.

El documento electrónico en la Universidad

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Estás son las principales herramientas que una Universidad debería tenerdisponibles para poder gestionar el expediente electrónico con todas las garantíasjurídicas:

(*) Según nuestra experiencia, en el ámbito en concreto de las Universidades Españolas

Herramienta Implantación *

Herramienta de tramitación Medio

Portafirmas Medio/Bajo

Gestor documental Bajo

Política y Modelo de gestión del documento y expediente electrónico Muy bajo

Acceso a servicios de interoperabilidad Bajo

Archivo seguro Muy bajo

Herramientas de resellado de documentos electrónicos. Muy bajo

Evidencias electrónicas Muy bajo

Herramientas de digitalización segura e impresión segura (CSV) Medio/Bajo

El documento electrónico en la Universidad

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La introducción del documento y expediente electrónico como columna vertebralde la gestión administrativa puede comportar múltiples beneficios, además delpropio cumplimiento normativo:

Eliminación del uso del papel, eliminando con ello los costes en tiempo y dineroderivados de su transporte, traslado y almacenamiento.

Automatización de procesos, con la posibilidad de gestionar determinadosservicios de manera automática.

Reducción de las tareas sin valor añadido, que podrán ser ejecutadas porherramientas tecnológicas, destinando recursos humanos a tareas que aportanmás a la organización y resulta a su vez más enriquecedoras.

Mejor servicio a la comunidad universitaria, disponible 24x7x365 un costeinferior.

Pasar de una Universidad reactiva a una proactiva, al disponer de toda lainformación en un formato fácil de manejar y explotar.

Mejora de la imagen de la institución, más moderna, más actual y eficiente.

El documento electrónico en la Universidad

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Modelo de gestión del documento electrónico

Modelo de gestión del documento electrónico = ¿Qué decisiones es necesariotomar a nivel corporativo?:

¿Como ha de ser el ciclo de vida del expediente electrónico (creación, cierre,foliado, eliminación, envío al Archivo electrónico único ...?

¿Como digitalizaremos un documento?

¿Qué firmas electrónicas generaremos y como garantizaremos su conservación?

¿Cómo preservaremos los documentos y expedientes electrónicos? ¿Qué archivoelectrónico único utilizaremos? ¿Cómo nos integraremos?

¿Qué metadatos han de contemplar el documento y expediente electrónico?

¿Qué políticas de acceso aplicaremos a los documentos y expedienteselectrónicos a lo largo de su ciclo de vida?

¿Qué tareas se pueden automatizar? ¿Cuáles externalizar?

Qué responsabilidades tienen las personas que participan en el ciclo de vida?

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Para garantizar que el documento y el expediente electrónico será seguro,gestionable, interoperable y preservable, es necesario definir dos normativasimportantes: Modelo de gestión del documento y expediente electrónico Política de gestión del documento electrónico

Así mismo la Universidad deberá disponer de diferentes herramientas:

Herramientas de tramitación y herramientas de gestión que generendocumentos electrónicos.

Gestor documental Archivo electrónico único. Herramientas de firma electrónica (incluye el portafirmas) Herramientas de digitalización. Herramientas de generación de copias con CSV. Herramientas de gestión de evidencias electrónicas.s. Etc.

Modelo de gestión del documento electrónico

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Expediente electrónico

¿Qué es un expediente administrativo?

Según el artículo 70 de la ley 39/2015 un expediente administrativo se define como:

1. Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones quesirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligenciasencaminadas a ejecutarla.

2. Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada decuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias debanintegrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita.Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

3. Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo con loprevisto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas deInteroperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismoautentificado, de los documentos que contenga. La autenticación del citado índice garantizará laintegridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma ypermitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento formeparte de distintos expedientes electrónicos.

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Expediente electrónico

Existen distintos tipos de expediente cuyo ciclo de vida, uso de las herramientas y sugestión es muy distinta:

• Expediente administrativo asociado a un procedimiento administrativo. Porejemplo:

• Solicitud de beca.• Solicitud de cambio de grupo.• Selección de personal,…

• Expediente administrativo que recoge un conjunto de decisiones tomadas eotros procedimientos administrativos:

• Expediente académico.• Expediente de personal.

Para cada uno de estos dos tipos de expediente se gestionaré al ciclo de vida deforma distinta: ¿Cuándo se crea?, ¿Cuándo se cierra?, ¿Cuándo se transfiere?,¿Cuándo se elimina?, ¿Cómo y donde se preservan las firmas?, ¿Cómo y donde serealizan las migraciones de formato?, etc.

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Estrategias de implantación del expediente electrónico

Hoy en día existen dos grandes estrategias:

Modelado o reingeniería de procesos, con simplificación e implantación del nuevoproceso automatizándolo al máximo.

Ventajas: se reducen los tiempos en la tramitación, así como el coste, sereducen los errores.

Desventajas: el tiempo de puesta en marcha es muy alto, no es tolerante a lasexcepciones, un cambio normativo requiere hacer cambios en el procesoimplantado, es muy complejo y a veces genera rechazo en los usuarios.

Utilización de herramientas de gestión de expedientes genéricos.

Ventajas: es rápido de poner en marcha, es tolerante a las excepciones y a loscambios normativos. Normalmente es más aceptado por los usuarios.

Desventajas: no se aprovecha al máximo la automatización de los procesos. Aveces el proceso no es optimo. Cuesta mucho reconducir a posteriori alprimer modelo.

Digitalización de los expedientes papel: plan B o C. Si no llegamos al 2 de octubre del2016 siempre se puede digitalizar un expediente papel y generar uno electrónico. Nodebería ser la opción habitual, pero puede usarse en caso de presentación de recursosobre un expediente por el hecho de ser en papel.

Según nuestra visión, un expediente en papel, a partir del 2 de octubre no es nula depleno derecho. Es anulable por defecto de forma o por irregularidad no invalidante,por lo que se puede corregir por parte de la Universidad generando el expediente enelectrónico.

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Si bien el proceso de adopción de la e-Administración por parte del estudiante suele ser unproceso relativamente sencillo, no lo es tanto para el trabajador de la Universidad.

Cualquier cambio significa un esfuerzo y más cuando se cambian también conceptos:documento electrónico, interoperabilidad, digitalización con validez jurídica, firmaelectrónica, …

Se ha demostrado en muchos proyectos de e-Administración, que no cuidar este aspecto,puede poner en peligro el proyecto por muy bien implementado que esté.

Se debería tener:

• Pla de divulgación del proyecto, donde se incluyan el conjunto de actuaciones a realizarpor parte de la Universidad para explicar el proyecto, sus beneficios, la obligación de suimpulso, los proyectos a impulsar, su calendario, a quien van a afectar, … Poner ejemplosde otras AAPP o mejor Universidades puede ayudar mucho. Esta información se debetransmitir por medios presenciales (sesiones de información) o virtuales: Intranet, e-mail,acceso al campus virtual, …

• Plan de formación, donde se detalle la formación a realizar en dos ámbitos:• Formación sobre conceptos y herramientas: formación sobre firma electrónica,

notificación electrónica, documento y expediente electrónico, interoperabilidad,..• Formación específica en la puesta en marcha de los distintos procesos digitales.

La gestión del cambio y la e-Administración

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1. Proyectos no gestionados pluridisciplinarmente.2. No existencia de un órgano responsable.3. Querer reinventar la rueda: existen ya casos de éxitos así como estándares

internacionales.4. Gestores documentales que solo actúan como repositorios.5. Guarda los documentos electrónicos en bases de datos sin el concepto de expediente

ni de los metadatos.6. Toma de decisiones sobre el documento electrónico en cada digitalización de un

proceso.7. Continuar generando documentos papel, puesto que a partir de octubre no tendrán

validez jurídica plena.8. No existencia de una política y un modelo corporativo del documento electrónico.9. No contemplar todo el ciclo de vida del documento.10. No tener en cuenta el ciclo de vida de las firmas electrónicas.11. No tener una política y una estratégica de preservación del documento electrónico.12. No considerar la gestión del cambio como uno de los pilares del proyecto.

Errores de los que aprender

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Conclusiones

• Debemos ir si o si hacia el documento y expediente electrónico. Las leyes nosobligan.

• Es necesario ir a partir de un modelo claro de gestión de todo el ciclo de vidadel expediente y documento electrónico. No inventemos, apliquemos losestándares internacionales de la gestión documental

• No podemos tenerlo todo el primer día (2 de octubre de 2016), existen planesB, pero deberían ser temporales.

• El futuro de la administración en general y de las Universidades en particular esser proactiva. El documento electrónico es una pieza clave.

• Hoy en día tenemos herramientas que nos permiten implementar cualquiermodelo de gestión del documento y expediente electrónico. Aprovechémoslo.

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GRACIAS POR LA ATENCIÓNJordi Masias Muntada

[email protected]